GLOBALIZAO E CAPACITAO TECNOLGICA NOS PASES DE INDUSTRIALIZAO TARDIA: LIES PARA O BRASIL

Luciano Coutinho
Prof. Dr. do Instituto de Economia UNICAMP-Universidade Estadual de Campinas

v.3, n.1, p. 49-69, abr. 1996

Resumo
Procuramos discutir neste trabalho as causas principais de debilidade tecnolgica da indstria brasileira. Polticas de competitividade implementadas nos pases desenvolvidos, baseadas no novo paradigma tecnolgico, so examinadas e fornecem referncias para a anlise da poltica tecnolgica brasileira. So considerados, tambm, o desempenho da economia brasileira nos ltimos anos e alguns dos problemas de seu sistema de inovao. Finalmente, propomos seis diretrizes que poderiam ser implementadas para a superao da fragilidade do sistema de inovao e para a retomada do desenvolvimento industrial.

Palavras-chave: globalizao, capacitao tecnolgica, competitividade, poltica tecnolgica brasileira. 1. Introduo

globalizao dos mercados financeiros e a acelerao da mudana organizacional e tecnolgica, desde o incio da dcada de 80, vem transformando de forma significativa a economia mundial. Simultaneamente, alm da globalizao das finanas, do gigantismo e volatilidade do movimento de capitais uma onda de desregulamentao e de liberalizao ganhou fora e reduziu o raio-de-

manobra dos Estados Nacionais no campo da poltica industrial e tecnolgica. Nos pases desenvolvidos, formas mais sofisticadas e melhor enfocadas de fomento competitividade foram criadas e articuladas pelo Estado e pelos atores privados. Do ponto de vista do Brasil interessa compreend-las e tirar lies para o seu prprio desenvolvimento.

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De fato, o Brasil encontra-se particularmente enfraquecido em face da globalizao. O longo perodo de crise econmica agravou certas debilidades estruturais e desorganizou profundamente o Estado, que perdeu a capacidade de ordenar a economia e financiar minimamente o desenvolvimento. Vejamos: 1. Enfraqueceu-se a capacidade competitiva da indstria em todos os setores/complexos de alto valor agregado e elevado contedo tecnolgico. A competitividade subsiste apenas nas cadeias produtoras de commodities de baixo valor agregado, intensivas em recursos naturais, insumos agrcolas e energia; 2. Tornou-se invivel o avano da concentrao econmica, de tal forma que os grupos empresariais brasileiros so estrategicamente dbeis e relativamente pequenos para atuar como atores globais; 3. A profunda regresso da base interna de financiamento de longo-prazo, associada ao crculo vicioso do giro de curto prazo da dvida mobiliria, onera o Tesouro, encarece os custos de capital e obriga dependncia de recursos fiscais ou de endividamento externo para sustentar uma eventual acelerao da acumulao de capitais. O Plano Real, ao ter derrubado a hiperinflao poderia reabrir o caminho para o desenvolvimento sustentado. Os grandes grupos empresariais j vislumbravam planos de investimento de grande escala. Porm, a forte sobrevalorizao da taxa de cmbio, combinada com juros muito elevados e a consolidao do atual processo recessionista tendem a frustrar as expectativas e podem inviabilizar a superao das fragilidades. Ao invs de fortalecer, esta opo bsica de estabilizao tende, infelizmente, a enfra-

quecer ainda mais o Brasil, ante a globalizao, na medida em que provoca: 1. Crescente risco de financiar um elevado deficit em transaes correntes, com a entrada de capitais de perfil relativamente curto; 2. Enfraquecimento do desempenho comercial expresso no risco de reduo do superavit para um patamar inexpressivo com a economia desaquecida; 3. Dificuldade em retomar o crescimento econmico acelerado, em face dos condicionantes acima e considerando que a distoro das condies de competitividade industrial (dada a combinao cmbio sobrevalorizado-juros altos) inviabiliza o futuro de grande nmero de setores ou atividades. Este panorama realista das atuais condies do Brasil ante a globalizao no constitui, porm, uma fatalidade imutvel. O Brasil possui energias e potencialidades para optar por outra rota. O programa de estabilizao pode ser reorientado para assentar-se num novo eixo de desenvolvimento estabilizador. Reformas podem ser empreendidas e as vulnerabilidades podem ser reduzidas, com um projeto de desenvolvimento industrial. O esforo de reflexo empreendido neste texto visa: investigar as caractersticas das polticas de competitividade no primeiro mundo; compreender como se busca deliberadamente alavancar a posio competitiva dos respectivos sistemas empresariais; entender como se operacionalizam as polticas de fomento tecnolgico e de proteo ambiental. De outro lado, a partir de um diagnstico da fragilidade tecnolgica da indstria brasileira e do contraste com as experincias dos pases desenvolvidos, procura-se propor algumas diretrizes de poltica para a retomada do desenvolvimento.

2. O desempenho da indstria brasileira e a situao no meado dos anos 90

Brasil passou por uma extraordinria transformao industrial durante as trs dcadas que se seguiram ao

final da 2 Guerra Mundial. Num perodo em que a economia mundial era marcada por intenso crescimento, o desempenho

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brasileiro foi impressionante. Conforme a Tabela 1, o setor manufatureiro brasileiro alcanou taxa mdia de crescimento do valor adicionado de 9,5% ao ano durante o perodo 1965-1980. Tal desempenho somente foi suplantado, entre os pases em desenvolvimento, pelo da Coria do Sul (18,99%), de Cingapura (11,41%) e da Indonsia (10,20%), e foi significativamente melhor que o crescimento mdio dos pases desenvolvidos (4,66%) e em desenvolvimento (6,55%) durante o mesmo perodo. A estrutura industrial brasileira - que cresceu sob o efeito de uma estratgia de proteo e fomento industrial de substituio de importaes - tinha alcanado, em 1980, um alto grau de integrao intersetorial e de diversificao da produo. De

acordo com o Censo Industrial de 1980, os complexos qumico e metalmecnico (inclusive bens de capital, bens de consumo durveis e o setor automobilstico), que representavam 47,5% da produo industrial total em 1970, foram, em 1980, responsveis por 58,8% do produto total da indstria. A estrutura industrial resultante no era significativamente diferente da encontrada na maior parte das economias da OECD (Organization for Economic Cooperation Development). De fato, em 1980, as trs economias mais desenvolvidas tinham, aproximadamente, dois teros da sua produo industrial originada nestes setores: 64,4% no caso dos EUA, 64,5% no do Japo e 69,8% no da Alemanha Ocidental.

TABELA 1 PASES SELECIONADOS - MUDANAS ESTRUTURAIS E INDUSTRIALIZAO 1965-1980

PAS NDICE DE MUDANA ESTRUTURAL NO SETOR MANUFATUREIRO* TAXA MDIA DE CRESCIMENTO DO VALOR ADICIONADO NO SETOR MANUFATUREIRO

NICs Europeus Espanha Iugoslvia Portugal Grcia NICs Asiticos ndia Coria do Sul Hong Kong Cingapura Indonsia Filipinas Tailndia Malsia NICs da Amrica Latina Brasil Mxico Argentina Colmbia Mdias Globais Desenvolvidos Em Desenvolvimento Mundo

24,73 12,01 21,61 13,56 20,89 31,37 9,87 48,32 19,52 10,95 17,69 15,86 30,03 14,83 15,90 10,90 10,90 13,83 10,60

6,78 6,94 7,18 7,00 2,59 18,99 6,05 11,41 10,20 5,45 7,98 8,12 9,50 7,09 3,12 6,36 4,66 6,55 4,85

* O ndice de mudana estrutural da UNIDO mede a alterao da participao de 16 setores manufatureiros no valor adicionado da indstria entre 1965 e 1980. Um ndice reduzido indica a ocorrncia de pequena mudana na estrutura de produo industrial do respectivo pas, ao longo do perodo, enquanto um ndice elevado constitui evidncia de grande mudana estrutural. Fonte: UNIDO (1985).

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Porm, diferentemente do ocorrido naqueles trs pases - e em outros, como a Coria do Sul, que perseguiram, com sucesso, a industrializao, no mesmo perodo as empresas industriais brasileiras, com poucas excees, no desenvolveram capacitao inovativa prpria. O esforo tecnolgico acumulado ao longo do processo de substituio de importaes limitou-se quele necessrio produo propriamente dita. A insuficiente capacitao das empresas nacionais para desenvolver novos processos e produtos, aliada ausncia de um padro ntido de especializao da estrutura industrial brasileira e sua deficiente integrao com o mercado internacional, constitua, j naquele momento, um elemento potencialmente desestabilizador do processo de industrializao brasileiro. A crise macroeconmica dos anos 80 (dvida externa e conseqente desorganizao das finanas pblicas) imobilizou o Estado, inviabilizando a formulao de uma poltica industrial e tecnolgica que se seguisse poltica de substituio de importaes. Num quadro de crescente instabilidade macroeconmica e acelerao inflacionria, processou-se um ajuste industrial defensivo, com contrao de investimentos, estagnao da produo e queda da renda per capita. O retrato mais flagrante desse processo de crise e de paralisao do desenvolvimento se expressou na queda substancial da taxa agregada de investimento (formao bruta de capital fixo) nos anos 80 e no incio dos 90. O pas investiu muito aqum de suas potencialidades e em certas reas (especialmente nas de infra-estrutura) o investimento no reps a depreciao e o desgaste efetivo dos equipamentos e bens. No primeiro trinio dos anos 90 (ver Tabela 2) com o programa de abertura comercial, a indstria foi submetida a uma crescente exposio ao ambiente competitivo internacional (i.e. expressivo crescimento das importaes), caracterstica que certamente continuar nos prximos anos, e

apresentou forte tendncia de diminuio do emprego. A queda no emprego industrial nos perodos de depresso tem sido seguida por aumentos menores, em termos absolutos e relativos, do nvel de emprego durante os perodos de recuperao. Tal tendncia, semelhana do ocorrido, em maior ou menor escala, nos pases industrializados, aponta para uma situao de desemprego estrutural no setor industrial, cujas conseqncias so objeto de crescente preocupao no plano internacional. As empresas industriais responderam de maneira diferenciada ao longo dos dois perodos que apresentaram mais intensa depresso, durante quase dcada e meia de estagnao (1980-83 e 1989-92). No primeiro, as empresas se ajustaram fundamentalmente no plano financeiropatrimonial, reduzindo significativamente seus nveis de endividamento. Contrabalanaram a reduo de produo e demanda com crescentes ganhos no-operacionais (e.g. juros e ganhos de capital). O segundo momento de reajuste, realizado num quadro de abertura comercial, tem sido caracterizado por reestruturaes da produo propriamente dita: concentrao nas linhas de produtos competitivas; reduo do escopo das atividades industriais realizadas internamente empresa; terceirizao de diversas atividades; compactao dos processos produtivos, com corte substancial do emprego; programas da qualidade, etc. Nos setores e complexos mais avanados, do ponto de vista tcnico-gerencial, foram deslanchados processos de networking para trs e para a frente, envolvendo respectivamente fornecedores e distribuidores, visando reduzir custos e estoques e ganhar rapidez de resposta na oferta de novos produtos. Em algumas cadeias industriais essas redes de interconexo se sofisticaram com a introduo de sistemas de electronic data interchange (EDI). Em contrapartida, em outros casos, a formao de redes foi altamente desgastante e prejudicial para os fornecedores e para as atividades terceirizadas.

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TABELA 2 DESEMPENHO DA ECONOMIA E DA INDSTRIA BRASILEIRA

1987/89 Emprego na Indstria Manufatureira (106) PIB Industrial (ndice) Exportao (US$ bilhes) Importaes (US$ bilhes) Investimento (% do PIB)
(*) 1 semestre de 1995, anualizado

1992 3,04 85,9 36,1 20,6 13,7

1993 3,10 92,3 38,8 25,7 14,4

1994 3,22 99,7 43,6 33,4 16,3

1995(*) 3,15 112,0 42,6 45,1 18,0

4,37 100,0 31,5 15,9 17,2

deveras admirvel a velocidade com que esses processos modernizantes foram e continuam sendo implantados, inclusive com a adoo simultnea de sistemas de gesto da qualidade segundo as normas ISO-9000 e, mais recentemente, de normas ISO-14.000, relativas ao meio ambiente; mas conveniente sublinhar a grande heterogeneidade inter e intra-setorial. Ainda h muita deficincia e significativo grau de atraso na adoo dos padres eficientes de gesto na indstria brasileira. No perodo recente (1990-93), as estratgias dos grupos econmicos foram em geral reorientadas buscando-se concentrar as atividades nos respectivos core business, abandonando-se (por venda ou por simples fechamento) as reas de negcio consideradas no-competitivas ou no-sinrgicas. Na maioria dos casos esse movimento significou desistir de reas ou linhas-de-produto de intensidade tecnolgica mais elevada e maior grau de risco mercadolgico, substituindo-as por importaes, particularmente no caso de componentes e equipamentos. Com o advento e a implantao do Plano Real, modificou-se drasticamente o contexto acima descrito, abrindo-se uma etapa de inflao reduzida, com intensa excitao da demanda agregada e significativa sobrevalorizao da taxa de cmbio. A presso exercida pelas importaes sobre as margens e preos domsticos foi multiplicada e ampliada em quase todas as cadeias industriais. Com isso tornou-se imperioso

aprofundar os movimentos de desverticalizao e de substituio de partes, componentes e insumos por bens importados. O processo de formao de laos comerciais regulares com fornecedores estrangeiros que j se vinha configurando desde o incio da dcada - tornou-se expedito e consolidou-se. O out-sourcing passou a ser ampla e sistematicamente praticado. A acelerao do crescimento, dada a sobrevalorizao da taxa de cmbio, a reduo das tarifas e a ausncia de controles, tornou inevitvel uma macia penetrao de produtos finais importados, particularmente de bens de consumo durveis e, dentre estes, notadamente dos automveis. Rapidamente constituram-se cadeias de distribuio e de assistncia tcnica por parte de quase todos os protagonistas da indstria mundial, vislumbrando a possibilidade de firmar uma presena expressiva no mercado brasileiro. Em poucos meses, as importaes saltaram de um patamar de cerca de US$ 30 bilhes por ano, em meados de 94, para quase US$ 60 bilhes por ano, no 2 bimestre de 95, ultrapassando as exportaes e criando um deficit comercial potencial superior a 2% do PIB. A violncia da penetrao dos produtos importados s no foi imediatamente desagregadora porque o forte crescimento dos mercados permitiu indstria utilizar intensamente a capacidade produtiva que estivera em boa medida ociosa desde os anos 80. Apesar dos preos e margens estarem sob a forte

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presso dos produtos importados, o uso intensivo da capacidade instalada permitiu reduzir custos fixos e realizar economias de escala, a partir de bases produtivas muito mais eficientes, que haviam sido recentemente reestruturadas. Isso explica a relativa tolerncia demonstrada pela indstria vis vis do surto de importaes, ou a utilizao destas de forma suplementar pelas prprias empresas, particularmente pelas transnacionais aqui estabelecidas. O cenrio externo favorvel - com a firme retomada do crescimento econmico mundial em 1994, sob a liderana da economia americana - tambm significou um quadro novo para as nossas commodities de exportao, cujos preos melhoraram significativamente, tornando suportvel a sobrevalorizao da taxa de cmbio. Assim, os mercados interno e externo aqueceram-se simultaneamente, levando as empresas a operar com elevadssimos nveis de utilizao da capacidade instalada. Esta conjuntura de intenso crescimento industrial - desde o ltimo trimestre de 93 e com fora crescente ao longo de 1994, culminando no 1 trimestre de 1995 com uma taxa de expanso equivalente a 15% a.a. - induziu formulao de significativos planos de investimento em muitos setores, particularmente naqueles em que a capacidade de oferta j estava estrangulada. Investimentos de expanso das plantas existentes e de eliminao de gargalos das linhas de produo comearam a ser empreendidos sem hesitao - as importaes de bens de capital cresceram substancialmente, e a carteira de pedidos dos produtores nacionais desses bens tambm melhorou expressivamente. Finalmente, depois de quase 15 anos de crise e estagnao, a indstria brasileira comeou a preparar-se para investir maciamente, delineando planos para a construo de novas plantas de gerao tecnolgica avanada. Seria, portanto, lamentvel se o movimento recessionista no 2 semestre de 1995 viesse abortar a retomada do investimento industrial.

relevante destacar aqui as deficincias relacionadas estrutura industrial e aos fatores sistmicos, que no foram resolvidas pelo Plano Real e que no podem deixar de ser objeto de preocupao: 1) a defasagem da estrutura empresarial brasileira, especialmente no tocante ao grau de centralizao do capital, ao perfil setorial de atividades dos grupos econmicos e, particularmente, ao atraso organizacional e da qualidade das estratgias empresariais; 2) a precariedade da base educacional brasileira, especialmente em face dos requisitos impostos pelos novos processos produtivos; 3) o distanciamento entre sistema produtivo e sistema bancrio-financeiro, marcado pela ausncia de crdito e financiamento de longo prazo e pelo reduzido grau de endividamento como proporo dos ativos empresariais; 4) a perda de competitividade nos setores industriais de alto valor agregado e elevado contedo tecnolgico. Embora o perfil das exportaes brasileiras tenha evoludo no sentido de maior presena de produtos industrializados, a insero atual da indstria brasileira no mercado internacional, coerentemente com o quadro acima descrito, caracteriza-se pela exportao de commodities, intensivas em recursos naturais e/ou energia, e de bens intensivos em mo-de-obra barata: por exemplo, commodities como celulose, papel, suco de laranja, farelo de soja e minrios semiprocessados tm tido excelente desempenho exportador. Deve-se, todavia, considerar que, mesmo no caso desses produtos, a competitividade brasileira pode vir a ser ameaada, uma vez que a tendncia do mercado internacional de crescente sofisticao e de segmentao em especialidades. O desempenho recente mostra que esse tipo de insero no comrcio mundial apresenta limites. O rpido crescimento da capacidade produtiva em outros pases do Terceiro Mundo com salrios to baixos

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quanto os brasileiros, mas que apresentam crescentes nveis de qualificao, tende a reduzir a competitividade de produtos intensivos em trabalho. Particularmente, uma enorme ameaa potencial emerge naqueles pases e setores nos quais a taxa de cmbio subvalorizada e os baixos custos salariais (como aqueles da China) so combinados com altos nveis de qualificao tcnica e capacidade de comercializao internacional (acumuladas por empresas do sudeste asitico, como as coreanas). Ao mesmo tempo, muitos pases tm aumentado o investimento em setores industriais intensivos em recursos naturais e em energia, resultando num excesso de capacidade mundial. A concorrncia internacional nesses setores ser particularmente intensa por muito tempo. V-se, por outro lado, que existem excees notveis nesse quadro desfavorvel.

Algumas empresas brasileiras, lderes em vrios segmentos, conseguiram um bom desempenho exportador e, movidas pelas exigncias da competio no mercado internacional, desenvolveram capacitao tecnolgica prpria em produtos e processos, operando com padres best practice de qualidade e produtividade. Mas a competitividade internacional da indstria de um pas como o Brasil no pode repousar em duas centenas de empresas lderes, ilhas de excelncia. urgente a articulao de uma poltica de competitividade, dentro de um projeto nacional de desenvolvimento competitivo, capaz de acelerar a difuso das inovaes tcnicas e organizacionais no sistema industrial brasileiro.

3. Polticas de competitividade nos pases da OECD

A pretensa necessidade de retrao completa do Estado no domnio industrial no encontra correspondncia nas polticas efetivamente implementadas nos pases mais avanados. Segundo documento oficial da OECD(1992), em praticamente todos os pases membros os governos tm considerado imperativo contrabalanar o elevado grau de abertura ao exterior (reduo de barreiras tarifrias) mobilizando uma gama de instrumentos, visando melhorar a competitividade de suas empresas, tanto no que se refere s exportaes quanto em relao aos mercados internos, cada vez mais abertos concorrncia externa. O principal constrangimento aos investimentos pblicos de fomento s condies sistmicas da competitividade e aos outros programas de natureza tecnolgica, setorial ou regional, decorreu da crise fiscal do Estado. Mas no se deve confundir essas restries - reais e srias - advindas da crise fiscal com uma desistncia de interveno do Estado no campo da competitividade. Com efeito, no Japo, na Alemanha, na Frana e, hoje, nos EUA, os estados nacionais agem pragmaticamente na defesa ou no fortalecimento da competitividade industrial. mister observar que as polticas de competitividade hoje praticadas nos pases da OECD diferem substantivamente das polticas industriais do ps-guerra. Estas se orientaram inicialmente para a reconstruo do sistema produtivo e a restaurao do setor privado (Europa e Japo) e para a reconverso industrial para fins civis (EUA). Nos anos 50 e 60, essas polticas (na Europa e no Japo); apoiaram o desdobramento e a intensificao do desenvolvimento industrial e o fortalecimento das suas grandes empresas e bancos. Nos anos 70, ganhou peso a questo do ajustamento energtico (em face dos dois choques de preos do petrleo) e iniciaram-se vrios programas setoriais de reestruturao. Comeou a ganhar fora, ainda no fim dos anos 70, a preocupao de fomentar o desenvolvimento das novas tecnologias de uso genrico. No caso americano, o fomento industrial esteve associado ao esforo

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permanente de sustentao da sua liderana tecnolgica no campo militar. Na primeira metade da dcada de 80, sob a hegemonia do neoliberalismo, verifica-se significativo recuo das polticas industriais tais como vinham sendo praticadas. Programas setoriais foram desativados e os oramentos de fomento reduzidos. Mas, pressionados pela concorrncia externa e influenciados pelo exemplo japons, os governos nacionais comeam a redefinir suas polticas na segunda metade dos anos 80. As polticas industriais convencionais foram substitudas por polticas de competitividade, mais abrangentes e caracterizadas por novos ingredientes. As novas polticas de competitividade incluem alguns dos instrumentos tradicionais da poltica industrial, e tambm um nmero maior e mais complexo de novos mecanismos. Na prtica, as possveis combinaes desses instrumentos conferem um carter ad hoc muito pronunciado s polticas. A presso da concorrncia externa sobre os oligoplios locais considerada positiva na maior parte dos pases. Porm, uma srie de fatores continua a influir sobre as aes dos governos. Entre estes, destaca-se a preservao da soberania nacional, particularmente o domnio e/ou algum grau de autonomia em tecnologias crticas. A racionalidade, neste caso, combina consideraes militares e industriais, cujo mix varia de acordo com o pas. Outros fatores importantes incluem a questo do emprego, a balana comercial, a questo ambiental e o desenvolvimento tecnolgico, particularmente por meio de projetos cooperativos, envolvendo parcerias entre empresas e instituies de pesquisa. importante, ademais, reconhecer que as polticas comerciais, de investimento, tecnolgicas e de regulao da concorrncia devem ser consideradas de maneira integrada, conjuntamente, e no separadamente. A interface entre tais polticas particularmente visvel nas polticas de apoio exportao e na construo de

barreiras no-tarifrias. Estas, ao oferecer a alguns setores proteo efetiva, compensam aquela que foi perdida como resultado da eliminao das tarifas e so, de fato, instrumentos setoriais de poltica de competitividade. Em casos mais sofisticados, elas se dirigem a melhorar o desempenho e permitir o aprendizado nos mercados internos para satisfazer novos requisitos de segurana, qualidade e padres ambientais. Tendo em vista as presses no mbito da WTO (World Trade Organization), a crise fiscal dos governos centrais e o reconhecimento do carter interativo e localizado dos processos de aquisio de competncia tecnolgica (especialmente no caso das novas tecnologias), tem sido observada clara tendncia de deslocamento das polticas e do apoio financeiro do mbito federal ou central para o local ou regional (os estados, no caso dos EUA). Como essa descentralizao ou regionalizao das polticas pode constituir um fator desagregador da coeso nacional - em face da competio entre diversas regies - tem cabido aos governos centrais o importante papel de coordenao dos diferentes esforos regionais. Ao lado da regionalizao, as novas polticas valorizam e promovem sistematicamente a cooperao entre os agentes econmicos (e entre estes e o Estado) e levam em conta a necessidade de mobilizao simultnea e coordenada das diversas instncias governamentais, responsveis por polticas especficas. Fundamentados no trip descentralizao das polticas, cooperao entre os diversos agentes e mobilizao coordenada das diversas instncias responsveis, os principais instrumentos utilizados atualmente pelos pases industrializados, no quadro de suas polticas de competitividade, podem ser classificados em cinco categorias: - poder de compra do setor pblico; - interveno direta para a reestruturao de setores, sob leis ou regulamentos temporrios;

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- requisitos de desempenho para o investimento de risco estrangeiro; - subvenes, incentivos e auxlios fiscaisfinanceiros, diretos e indiretos, ao risco tecnolgico; - regulamentos e normas ambientais. Os dois primeiros instrumentos (poder de compra e intervenes reorganizadoras) so utilizados de maneira seletiva, visando setores especficos. As polticas e os padres ambientais sero comentados na prxima seo. O quarto instrumento refere-se a regulamentaes e requisitos informais, estabelecidos para filiais de empresas estrangeiras, e dizem respeito ao seu desempenho em certos quesitos, tais como compra de insumos e componentes locais, obteno de um equilbrio entre importaes e exportaes, nas trocas intrafirma entre matrizes e filiais, e de um desempenho mnimo em termos de exportaes, fora das relaes intrafirma. Tais medidas, tradicionalmente associadas aos pases em desenvolvimento, tm sido crescentemente utilizadas a partir dos anos 80 por pases da OECD, inclusive pelos EUA (neste caso no no mbito federal, mas apenas no dos estados). Finalmente, as subvenes e os auxlios fiscais-financeiros diretos ou indiretos indstria constituem, hoje em dia, o instrumento de poltica industrial mais utilizado pelos pases da OECD. Tais subvenes e auxlios incluem instrumentos de financiamento direto, que transferem recursos a determinadas categorias especiais de empresas e setores, e incentivos fiscais, que conferem privilgios temporrios s empresas que se qualifiquem para atividades de P&D ou preencham outros requisitos. O banco de dados da OECD sobre os programas de apoio indstria que envolvem auxlio financeiro contabilizou 879 programas em vigor no perodo 1986-89. Para 739 desses programas, foi possvel estimar o custo lquido para o governo que, para o perodo em anlise, alcanou aproximadamente US$ 262,7 bilhes (Tabela 3). Tal montante representa cerca de

2% a 3% do valor adicionado do setor manufatureiro dos pases membros. Os dados permitem constatar que, ao longo dos anos 80, o fomento ao investimento industrial de carter genrico diminuiu, principalmente em razo de reformas fiscais que reduziram incentivos generalizados. Tal tipo de subsdio, que em 1986 era responsvel por 55% do montante de recursos pblicos alocados aos programas de apoio indstria, passou a representar apenas 28% em 1989. A era do auxlio indiscriminado cede lugar a polticas com foco bem definido, em que o critrio da eficincia e da avaliao dos resultados (custos versus benefcios) tornou-se regra imperiosa. Assim, como contrapartida, medidas focalizadas de fomento competitividade aumentaram significativamente. Estas podem ser classificadas em trs grandes blocos: 1) aquelas visando especificamente concorrncia externa; 2) as de apoio s atividades de P&D e difuso tecnolgica; 3) as que se destinamos a salvaguardar o tecido industrial dos pases da OECD, freqentemente sob a forma de programas de desenvolvimento regional. As medidas de suporte capacidade de concorrncia externa compreendem, em primeiro lugar, aquelas destinadas a favorecer as exportaes. Estas foram as que mais cresceram no perodo recente, evidenciando a determinao dos pases da OECD de preservar (e ampliar) suas posies de mercado. Elas comportam vantagens fiscais e financeiras e cobrem dois tipos de medidas: aquelas que financiam os clientes estrangeiros de fabricantes nacionais e as que visam reforar o campo de ao internacional e a capacidade de exportao de fabricantes locais, especialmente por meio de medidas de apoio direto (inclusive logstico). Outro tipo de medidas, dentro desse bloco, constitudo pelas de corte setorial, de natureza defensiva, dirigidas a setores em declnio, ou expostos a acirrada concorrncia internacional. A maior parte dos

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programas setoriais est voltada para os setores siderrgico, txtil, naval (setores em declnio), automobilstico, aeroespacial e

eletrnico (arqutipos de setores expostos a uma concorrncia internacional aguada).

TABELA 3 OECD - PROGRAMAS DE APOIO AO SETOR INDUSTRIAL

OBJETIVOS DE POLTICA PROGRAMAS N N * 258 91 130 37 159 339 162 117 60 756 123 879 227 80 118 29 144 277 136 87 54 648 91 739 % DO CUSTO ESTIMADO PARA O ESTADO 1986 1987 1988 1989 16,7 8,4 5,9 2,4 9,0 19,6 13,7 3,3 2,6 45,3 54,7 100,0 35,5 74,6 27,3 15,2 9,2 2,9 10,9 24,7 17,2 4,6 2,9 62,9 37,1 100,0 42,9 68,1 26,1 16,4 8,6 1,1 9,4 28,0 17,8 4,8 5,4 63,5 36,5 100,0 42,5 66,9 28,9 19,9 7,7 1,3 11,5 31,2 22,2 5,2 3,8 71,6 28,4 100,0 38,1 53,1

A) Aumentar a Concorrncia Externa - auxlio exportao - medidas setoriais - apoio a empresas em dificuldade B) P&D e Difuso Tecnolgica C) Salvaguarda do Tecido Industrial - polticas industriais regionais - apoio a pequenas e mdias empresas - apoio ao emprego e form. profissional SUBTOTAL (A+B+C) D) Apoio Geral ao Investimento TOTAL

CUSTO LQUIDO PARA O ESTADO (US$ bi) Subtotal (A+B+C) Total (A+B+C+D)

* Nmero de programas para os quais a OECD dispe de informaes sobre o custo lquido para o Estado. Fonte: OECD (1992).

Finalmente, verificam-se as medidas de apoio a empresas em dificuldades: em numerosos casos os Estados intervm quando certas empresas de particular importncia econmica e social passam por dificuldades financeiras devidas concorrncia internacional. Um apoio financeiro excepcional oferecido a tais empresas com a finalidade de evitar o seu fechamento e de auxili-las num processo de reestruturao. O segundo bloco de medidas refere-se ao apoio s atividades de P&D e difuso tecnolgica. Apesar de ser h muito utilizado, o tipo e a forma de apoio a P&D mudaram substancialmente ao longo dos anos 80. Anteriormente constitua-se fundamentalmente de subvenes pagas s empresas sob a forma de contratos de P&D com vistas obteno de resultados especficos, prolongando-se, quando bem-sucedidos, sob

a forma de compras governamentais. Hoje em dia, em quase todos os pases da OECD, o incentivo fiscal sistemtico s atividades de P&D das empresas o instrumento de poltica de mais ampla utilizao. Entre as razes que explicam essa mudana encontram-se a perda de atratividade dos grandes programas e o fato de que, podendo enquadrar-se na categoria de falhas do mercado, tais medidas no infringem as regras da WTO e da CEE. O levantamento da OECD identificou trs tipos de programas de apoio s atividades de P&D. O primeiro, de carter geral, visa obter redues nos custos de P&D para as empresas, sobretudo mediante vantagens fiscais. Normalmente, tm sido complementados por subsdios suplementares, se tais atividades so efetuadas sob certas condies (projetos de cooperao com universi-

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dades e centros de pesquisas, projetos internacionais, etc.). A tendncia mais importante a de encorajar as modalidades mais interativas. O segundo tipo, apoio a tecnologias especficas, tende a se concentrar num nmero relativamente pequeno de reas tecnolgicas, principalmente em informtica e novas formas de energia. Finalmente, o terceiro tipo visa reforar os investimentos em P&D de certas categorias de empresas. Estes programas, que aumentaram significativamente ao longo dos anos 80, visam, na maior parte dos casos, estimular o acesso de tais empresas a resultados de P&D j existentes na economia. O terceiro bloco de medidas refere-se quelas que visam resguardar o tecido industrial. Em primeiro lugar, encontram-se as polticas industriais regionais (os programas deste tipo - 162 - foram aqueles que mais cresceram, no mbito dos pases da OECD, ao longo da dcada de 80). Estas so utilizadas em duas circunstncias. Em primeiro lugar, no caso de regies atingidas por desemprego estrutural, decorrente de sua especializao setorial anterior em indstrias como a de construo naval, a siderrgica e a txtil. As medidas buscam encorajar e facilitar a converso industrial e a diversificao dos recursos locais de capital e trabalho. No segundo caso, o de regies subdesenvolvidas, tenta-se promover um processo de desenvolvimento passvel de auto-sustentao. O segundo tipo de programa deste bloco valoriza especialmente o apoio a pequenas e mdias empresas. Num contexto de aumento do desemprego e de crescente esgaramento do tecido industrial, no final dos anos 80 e incio dos anos 90, esses programas tiveram sua importncia aumentada. Incluem programas que oferecem vantagens extensi-

vas ao universo de pequenas e mdias empresas, em termos de diminuio de custos (essencialmente por meio de tratamento fiscal), programas de estmulo a certas aes especficas locais ou setoriais, por parte de tais empresas, tendo em vista um interesse econmico (criao de empregos) ou tecnolgico (inovao), e medidas de carter geral, mas dirigidas ao reforo de atividades especficas, tais como P&D, programas de automao e recursos para consultoria em gesto e organizao. Finalmente, o apoio ao emprego e formao profissional tem sido um dos objetivos principais dos diversos pases da OECD. As iniciativas compreendem programas dirigidos a todas as empresas e destinados a auxiliar o financiamento de atividades de formao (mediante renncia fiscal) e programas mais especficos, em favor do investimento e da criao de emprego. So realizados por meio de subvenes dirigidas massa de salrios das empresas, ou a certos grupos de assalariados que se defrontam com perspectivas de desemprego de longo prazo, ou a jovens trabalhadores recrutados pela primeira vez ou, finalmente, aos assalariados mais idosos. guisa de concluso relevante sublinhar que as polticas de competitividade so complexas. Combinam descentralizao, cooperao e mobilizao de instncias administrativas e agncias diversas. No so factveis sem uma elevada capacidade de coordenao e exigem que as polticas industriais, tecnolgicas, de comrcio exterior e de regulao de concorrncia estejam afinadas entre si. A simples enunciao destas caractersticas exprime o grau de desafio envolvido na tarefa de articular, no Brasil, uma poltica de competitividade.

4. A defesa do meio ambiente e poltica tecnolgica

Ao longo da dcada de 80, uma significativa reviravolta marcou a relao entre tecnologia e meio-ambiente. At ento, o avano tecnolgico era visto quase que exclusivamente como motor do crescimento econmico, condio chave para a posio

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competitiva das empresas e pases. Secundariamente o avano tecnolgico era encarado como meio para elevar a qualidade de vida, em termos de novos produtos e confortos. No incio dos anos 70, com a ascenso do movimento ambientalista, o progresso tecnolgico comeou a ser apontado como fator deletrio, que polua a atmosfera e envenenava a terra. Questionava-se a possibilidade de exausto dos recursos materiais e energticos e levantava-se o risco de srio aprofundamento dos problemas ambientais. Ao longo dos anos 80, a presso ambientalista obrigou imposio de padres de controle e de polticas de preveno da poluio. Desenvolveu-se o conceito de desenvolvimento sustentado e preparou-se uma ampla agenda para a Conferncia do Rio de Janeiro em 1992. Apesar dos resultados ainda no inteiramente satisfatrios, a questo ambiental afirmou-se como um tema fundamental da agenda pblica em todos os pases. O conceito de desenvolvimento sustentado colocou em tela de juzo a necessidade de articular as questes do meio-ambiente com os problemas da pobreza e da desigualdade social e induziu a uma nova abordagem do progresso tcnico. Este devia ser entendido, simultaneamente, como fonte do progresso econmico e tambm como causa de srios problemas sociais e ambientais. Assim, para poder desempenhar um papel positivo a tecnologia deveria ajudar a resolver os problemas que ela prpria cria. Para isso, critrios de interesse pblico deveriam condicionar o avano tecnolgico, obrigando-o a introjetar um componente de preservao ambiental, de forma a contribuir para a conservao a longo prazo dos recursos naturais. Este vis pr-ambiental deveria induzir a indstria a desenvolver e

adotar tcnicas mais eficientes de controle da poluio e, melhor ainda, a investir em processos e produtos ambientalmente saudveis. As avaliaes a respeito do impacto das normas e polticas ambientais so controvertidas. O controle direto, via fiscalizao burocrtica, funcionou bem apenas para fontes concentradas e fixas de poluentes (i.e. grandes unidades industriais). J a imposio de padres, com prazos para seu cumprimento, permite ao setor privado buscar os meios mais eficientes e de menor custo. Existe evidncia de que esta busca de processos ambientalmente corretos tem resultado em ganhos correlatos de produtividade, reduo de custo e aproveitamento de sub-produtos. Neste sentido, o componente ambiental da poltica tecnolgica se associaria de forma positiva ao aumento da rentabilidade e no representaria simplesmente um nus adicional para as empresas. Por outro lado, crticos de extrao liberal fazem carga contra o excesso de interveno das normas e regulamentos, apontando para seus custos. Por enquanto, difcil uma avaliao conclusiva do ponto de vista de uma anlise de custo-benefcio para o setor privado. Do ponto de vista social, porm, h menos controvrsia a respeito da relao de custo-benefcio. A revoluo ambientalista no apenas introjetou-se nas sociedades, exigindo conscincia e responsabilidade por parte dos agentes privados - o que extremamente positivo - mas, tambm, contribuiu para reorientar o progresso tecnolgico. Uma das conseqncias diretas tem sido o extraordinrio desenvolvimento de um setor de servios e de uma indstria de equipamentos e insumos voltada para a oferta de processos ambientalmente corretos.

5. A fragilidade do sistema brasileiro de inovao

At o incio da dcada de 50, o desenvolvimento industrial no Brasil caracterizou-se pelo reduzido grau de sofisticao tecnolgica e pela simples importao de tecnologia, principalmente incorporada aos bens de capital. A partir da metade dos anos 50, com a crescente proteo do mercado nacional a

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importaes, comearam a ser introduzidos no pas os segmentos produtores de bens de consumo durveis e de bens intermedirios de maior complexidade tecnolgica, cuja base tcnica, em escala mundial, j se encontrava em adiantado grau de maturao. A estratgia industrial seguida para tal introduo deveu-se basicamente ao investimento direto de empresas estrangeiras, principalmente no segmento de durveis, e ao investimento estatal nos segmentos de maior prazo de maturao e maiores requerimentos de capital. Ao longo do processo de substituio de importaes, a incorporao e difuso de tecnologias mais modernas ocorreu mediante a constante busca de tecnologias estrangeiras, por parte de um nmero relativamente reduzido de empresas lderes. Avolumou-se a importao explcita de tecnologia e servios tecnolgicos, sem que se manifestasse de forma sistemtica esforo tecnolgico interno, paralelo ou subseqente ao processo de compra externa de tecnologia. Durante os anos 50 e 60, o Brasil montou sua base institucional para o desenvolvimento cientfico e tecnolgico, com a criao do CNPq e da CAPES, no incio do perodo, e da Finep e do Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico - FNDCT, no final dos anos 60. A constituio de tal base institucional e a alocao de volumes significativos de recursos para a rea foram extremamente importantes na conduo da poltica de cincia e tecnologia nos anos subseqentes. A partir do meado da dcada de 60, assistiu-se criao de vrios institutos de pesquisa e de centros de P&D de carter pblico. Mais de metade dos institutos de pesquisa tecnolgica industrial existentes no pas foram implantados no perodo 1966-80 e, a partir de 1967, criou-se a maioria dos centros de pesquisa das empresas estatais. No entanto, mesmo na ltima fase do ciclo de substituio de importaes, a capacitao tecnolgica no se colocava como requisito efetivo. O esforo tecnolgico interno restringia-se basicamente ao uso

e aprendizado das prticas de produo, sendo no mximo necessria a adaptao de processos, matrias-primas e produtos. Como exemplo pode-se mencionar que, no ltimo bloco de investimentos substitutivos (o II PND entre 1974-78), o fatorchave era a escala de produo (como nos casos dos investimentos em siderurgia, metais no-ferrosos e papel e celulose) e apenas o desenvolvimento do setor de bens de capital requeria um esforo tecnolgico endgeno mais profundo. O xito desse ltimo estgio de industrializao, junto com a rpida absoro das prticas convencionais de produo eficiente e de um mnimo de aprendizado em engenharia, transmitiu a impresso de que o pas havia queimado etapas. Ao final dos anos 70 e princpio dos 80, a estrutura industrial brasileira apresentava elevados graus de diversificao da produo, porm com insuficiente capacitao tecnolgica interna. Tal situao levou tambm a que se estabelecesse no pas uma demanda tecnolgica centrada nos servios tecnolgicos mais banais (i.e. anlises e ensaios) e uma oferta de P&D por institutos pblicos em grande parte dissociada do sistema produtivo instalado. Diferentemente da experincia de outros pases, nos quais a industrializao foi acompanhada por significativo esforo em P&D, por parte de firmas locais, e pela constituio, de forma articulada com a indstria, de uma infra-estrutura de servios tecnolgicos, a industrializao brasileira no exerceu presso direta significativa sobre a oferta interna de tecnologia. Assim, a poltica de desenvolvimento cientfico e tecnolgico gerou como principais resultados a montagem de uma infra-estrutura cientfico-tecnolgica no pas e a formao de um contingente importante de pesquisadores. Estes, no entanto, permaneceram divorciados do mundo industrial. A crise externa e interna iniciada na dcada de 80 exps a incipincia de grande parte dos esforos privados internos em P&D; da demanda privada por servios

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tecnolgicos; e a dependncia, por parte do sistema de C&T, do Estado e das empresas estatais. Salientaram-se, tambm, as conseqncias negativas da dicotomia institucional entre os rgos encarregados de formular a poltica de C&T e aqueles responsveis pelo desenvolvimento industrial. A fragilidade tecnolgica estrutural do pas ficou mais evidente ainda diante das dificuldades de internalizar e gerar capacidade de inovao no complexo eletrnico. Houve, contudo, um significativo nmero de experincias bem-sucedidas em reas especficas, demonstrando as potencialidades das estratgias tecnolgicas autnomas, sob certas condies. Tais casos salientam principalmente a importncia da existncia de segmentos industriais que, percebendo as oportunidades apresentadas por investimentos em tecnologia como fator de aumento da competitividade, desenvolveram estratgias comprometidas, a longo prazo, com P&D e que foram efetivamente capazes de explorar mercados customizados, em que as relaes fornecedores-produtores-usurios so fundamentais. Dentre estes casos, salientam-se principalmente as experincias das empresas estatais nas indstrias aeroespacial, de telecomunicaes, petrleo, energia eltrica e siderurgia; e de algumas empresas privadas nos segmentos de ligas especiais e de automao bancria. Nos anos 80 e na primeira metade dos 90, acentuou-se a instabilidade macroeconmica, acelerou-se o processo inflacionrio e a crise do Estado, resultando na exacerbao das estratgias defensivas e no enfraquecimento do esforo de desenvolvimento cientfico e tecnolgico. Verificou-se um marcante retrocesso em face da: a) oscilao e crise oramentria do sistema de C&T; b) desarticulao dos investimentos das empresas pblicas e correlato enfraquecimento dos seus centros de P&D; c) desmon-

tagem das estruturas e recuo dos gastos tecnolgicos do setor privado, que j eram bastante rarefeitos. No Brasil, o setor pblico constitui-se na principal fonte de recursos para C&T, responsvel por cerca de 80% dos dispndios. A crise financeira do setor pblico obrigou reduo dos oramentos para C&T, com grave enfraquecimento da infraestrutura para pesquisa cientfica e tecnolgica, montada nos anos 70. Tal situao agravou-se ainda mais nos 4 ltimos anos. A conseqncia mais sria desse enfraquecimento tem sido a evaso de pesquisadores e a obsolescncia dos laboratrios e equipamentos de pesquisa. A rarefao dos gastos tecnolgicos do setor privado brasileiro representa, dentro deste quadro, importante deficincia competitiva. Ressalvando-se algumas dezenas de excees notveis, a capacitao tecnolgica limita-se ao domnio das prticas convencionais de produo e ao aprendizado incipiente das engenharias de processo, adaptao e desenvolvimento de produtos. Os dados da pesquisa de campo do Estudo da Competitividade da Indstria Brasileira (ECIB, 1993) tambm mostram que, dentre os servios tcnicos contratados pelas empresas a terceiros no Brasil, prevalecem itens tais como: consultoria gerencial, consultoria para qualidade, testes e ensaios, consultoria em marketing, estudos de viabilidade, etc. O fornecimento de tecnologia, que aparece como o 7 item em importncia dentre os servios contratados no pas, representa, por outro lado, o mais importante dos servios contratados pelas empresas no exterior. Cabe ressaltar que com a crise econmica dos 80 at mesmo o fluxo de importao de tecnologia (via licenciamento e outros meios) diminuiu sensivelmente, estreitando as oportunidades de aprendizado das empresas brasileiras.

6. Construo da competitividade e acesso inovao tcnica

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A mudana de paradigma tcnicoeconmico expressa-se na liderana do complexo eletrnico como segmento dinamizador do crescimento industrial papel desempenhado, at os anos 70, por setores da metalmecnica. A microeletrnica, em particular, tornou-se a principal indutora do progresso tcnico. A veloz incorporao dos avanos da microeletrnica tem sido viabilizada pela espetacular reduo dos preos relativos da capacidade de processar e armazenar informaes. Entre 1975 e 1995, a reduo real dos preos relativos da capacidade de processamento (bits/dlar) alcanou a impressionante taxa de 20% ao ano. A cada nova gerao de chips de memria ou de processamento lgico, aumenta exponencialmente a capacidade, e os preos tendem a cair, com a produo em larga escala e a rpida difuso. Assim, novos produtos mais potentes, mais velozes e com maiores potenciais de aplicao so gerados incessantemente. Reduziu-se o ciclo de vida dos produtos do complexo eletrnico e acelerou-se a velocidade de sua difuso. A incorporao de equipamentos de automao industrial cada vez mais poderosos, baratos e rpidos vem transformando os sistemas fabris, redefinindo padres de eficincia e de qualidade e processos de produo. A participao dos equipamentos eletrnicos no investimento fixo nos EUA, por exemplo, cresceu de 16,3% em 1980 para 35,2% em 1989. A acelerao das formas de inovao tcnica e organizacional acirrou a competio nas estruturas de mercado, redefinindo suas condies. A intensificao da concorrncia, propiciada pelos avanos da microeletrnica, tendeu a encurtar o ciclo de vida dos produtos e a elevar os volumes de investimento em P&D. A capacidade de competir em velocidade de resposta (lead times) vemse tornando crtica em muitos setores. A sustentabilidade das configuraes industriais passou a depender de novos fatores. Mais do que as economias de escala de natureza esttica - em alguns setores

verificou-se reduo do tamanho timo das plantas - as fontes dos ganhos competitivos esto associadas possibilidade de diluir os custos de projeto, desenvolvimento e teste de novos produtos em vendas de grandes lotes e s economias de escala dinmicas decorrentes do acmulo de experincias (conhecimentos) por parte da empresa, a partir da repetio consecutiva das atividades de vendas, produo, projeto e P&D. Importa aqui sublinhar que os custos crescentes de P&D, os riscos elevados decorrentes do encurtamento dos ciclos de vida dos produtos (e dos processos) e as vantagens da cooperao tecnolgica prcomercial so fatores passveis de fomento estatal - que podem acelerar ou inibir o ritmo de inovao. No pois surpreendente que a cobertura dos riscos, a oferta de subsdios e financiamentos especiais, a induo de projetos cooperativos, o suporte reestruturao de setores e o fomento de condies sistmicas benignas - articuladas por polticas de competitividade - venham sendo deliberadamente perseguidos pelos Estados-nacionais. O aguamento da competio mundial manifesta-se, assim, na construo deliberada da competitividade, por meio de estratgias conjuntas dos Estados-nacionais e respectivos setores privados. A percepo de que polticas deliberadas podem moldar a aquisio de competitividade nas economias nacionais (especialmente para os setores difusores de progresso tcnico) tem influncia direta sobre as negociaes concernentes nova ordem econmica internacional. Trs aspectos tm particular importncia para pases em desenvolvimento como o Brasil: a) a introduo da propriedade intelectual como tema compulsrio da agenda internacional de negociao; b) a deciso de fazer com que os servios sejam regulados pela organizao mundial de comrcio, WTO; c) a atrao planejada de investimentos diretos em novas bases, uma vez que os fatores construdos de competitividade

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so cada vez mais relevantes na captao desses investimentos. Em outras palavras, mais alm do potencial dos respectivos mercados internos, a formao de condies benignas e de condies externas favorveis (parceiros aptos, fornecedores eficientes, fora de trabalho capacitada, infra-estrutura) passou a ser objeto de polticas deliberadas de competitividade. Nos pases em desenvolvimento, contudo, o processo de aprendizado tecnolgico enfrenta obstculos de monta. A indstria brasileira defronta-se com um sistema internacional em constante mutao, sendo totalmente diferente dos anos 60 e 70. O problema no simplesmente que agora existe um maior nmero de novas tecnologias, mas sim que os padres mundiais de produo, difuso e comercializao de tecnologias, subjacentes competitividade da indstria, esto mudando muito mais rapidamente do que nas dcadas anteriores. Essas mudanas, alm de aprofundar a eficincia dos processos, tm: (i) diminudo o tempo entre grandes descontinuidades tecnolgicas, (ii) reduzido o ciclo de vida de novos produtos e (iii) ampliado a diversidade de pequenas diferenciaes de produtos. Ao mesmo tempo, tais mudanas, centradas em produtos e em processos, tm sido orientadas para a reduo de custos e de impactos ambientais por unidade de produto industrial. Particularmente, a incorporao das novas tecnologias em produtos, processos e sistemas organizacionais requer um envolvimento direto do usurio no design e no desenvolvimento tecnolgico. Tais especificaes de sistemas no so facilmente transferveis na forma de bens de capital ou blueprints. Sua introduo eficaz requer um mnimo de desenvolvimento tecnolgico local. Em segundo lugar, a maior parte das aplicaes das novas tecnologias envolve sistemas e redes de informao, o que traz tona a importncia das condies externas advindas do networking, com a difuso progressiva

trazendo custos transacionais decrescentes e benefcios a todos os usurios e no apenas a adotantes marginais. Apesar da falta de dados sistematizados, plausvel que a importncia da capacitao em engenharia esteja aumentando, em funo dos novos requisitos da mudana tecnolgica. Esta tendncia manifesta-se na importncia crescente das atividades inovadoras localizadas, concentradas em plos setoriais ou locais e baseadas em elementos do conhecimento que so menos padronizados e mais tcitos. Em face deste padro, no surpresa que as polticas pblicas descentralizadas na maior parte dos pases avanados venham tendo um papel significativo na acelerao da difuso das novas tecnologias - estimulando em particular a emergncia de fornecedores e usurios eficientes e promovendo o desenvolvimento de ligaes produtor-usurio. A alocao insuficiente ou inexistente de recursos nessa direo implica, para os pases de industrializao recente, crescentes dificuldades nos seus esforos de aquisio de tecnologia das economias industriais mais avanadas. Em particular, os seguintes pontos tm sido lembrados: - com a inovao dependendo cada vez mais de nveis crescentes de gastos em P&D, pagamentos maiores tendem a ser necessrios para o licenciamento e outras formas de acesso s novas tecnologias; - a ampliao dos sistemas de propriedade intelectual, nos pases avanados, com a incluso nestes de novas reas (por exemplo, software e biotecnologia), junto com presses para a adoo de tais regimes pelos pases em desenvolvimento; - as caractersticas das novas tecnologias fazem com que estas sejam inerentemente mais difceis de se transferir, dado o alto grau de conhecimento tcito e especfico a elas associado; - a proliferao de acordos de colaborao entre empresas, para desenvolver novas tecnologias, combinada com a crescente importncia da pesquisa bsica, dificulta

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o acesso dos pases em desenvolvimento, at o momento praticamente excludos desses acordos de cooperao. Evidentemente, se existem esses obstculos e barreiras aquisio de tecnologia, eles no parecem ser intransponveis ou impermeveis. O exemplo da Coria do Sul instrutivo: mesmo com o aumento da dificuldade de acesso, os pagamentos coreanos por tecnologia importada tm continuado a crescer substancialmente quase dobrando entre 1987 e 1991. Alm das caractersticas das tecnologias envolvidas, das empresas ofertantes e da concorrncia internacional, parecem ser fundamentais

as capacitaes tecnolgicas das empresas importadoras de tecnologia, junto com outros elementos de poder de barganha que elas possam acumular. O poder de barganha do importador de tecnologia (inclusive o acesso a mercados) parece ter influncia significativa na disposio de fornecedores potenciais em participar de acordos de tecnologia. Porm, conforme tambm ilustrado pela experincia coreana, o intenso e significativo aumento de gastos em P&D por parte das empresas daquele pas foi condio sine qua non para que elas negociassem melhor a aquisio de tecnologia externa.

7. A mudana de paradigma nos pases desenvolvidos: contrastes e lies para o Brasil

A dinmica tecnolgica internacional mudou significativamente na dcada de 80. O paradigma das tecnologias intensivas em capital, de produo padronizada e de massa (baseadas em energia e materiais baratos) dos anos 50 e 60 foi substitudo por tecnologias intensivas em informao, flexveis e computadorizadas nos anos 70, 80 e 90. As indstrias tecnologicamente maduras foram rejuvenescidas, ao mesmo tempo que emergiram outras novas (lideradas pelas tecnologias de informao e comunicao - TIC), que se tornaram a base do rpido desenvolvimento tecnolgico, da produo e do comrcio internacionais. Esta revoluo tecnolgica est afetando, embora de forma desigual, todos os setores; e novos requerimentos tm sido impostos economia como um todo, envolvendo, alm de importantes mudanas tecnolgicas, vrias mudanas organizacionais e institucionais. Dentre as caractersticas mais importantes do novo paradigma esto: - intensificao da complexidade das novas tecnologias, as quais so baseadas ainda mais fortemente no conhecimento cientfico (como conseqncia, as inovaes vm dependendo de nveis crescentes de gastos em P&D); - acelerao dos novos desenvolvimentos, implicando uma taxa de mudana mais rpida nos processos e produtos. Como uma conseqncia, as empresas mais competitivas em escala mundial vm buscando, no mais simplesmente a especializao em produtos e processos especficos, mas sim adquirir competncias nucleares nas tecnologias genricas como forma de se manterem permanentemente aptas a acompanhar o intenso dinamismo destas novas reas; - papel da fuso de tecnologias como pea importante do crescimento de novas indstrias e do rejuvenescimento de outras. Ressalta-se, em particular, a caracterstica que as tecnologias de informao e comunicao possuem de permearem todo o conjunto das atividades econmicas; - maior velocidade, confiabilidade e baixo custo de transmisso, armazenamento e processamento de enormes quantidades de informao; - novos mtodos de P&D nos quais os sistemas de base eletrnica cumprem importantes papis na acelerao da gerao de novos conhecimentos, na aquisio de conhecimentos existentes e no desenvolvimento de novas configura-

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es. Ressalta-se principalmente a utilizao de inmeras redes de informao, assim como de sistemas tais como CAD (computer-aided design) e CAE (computer-aided engineering); mudanas fundamentais na estrutura organizacional, particularmente de grandes empresas (incluindo aquelas baseadas no uso de sistemas eletrnicos em organizao e administrao), gerando maior flexibilidade e maior integrao das diferentes funes da empresa (pesquisa, produo, administrao, marketing, etc.), assim como a maior integrao inter-empresas (destacando-se os casos de integrao entre usurios, produtores, fornecedores e prestadores de servios) e destas com outras instituies; mudanas nos processos de produo, com a introduo de sistemas do tipo: CAM (computer-aided manufacturing), FMS (flexible manufacturing systems) e CIM (computer integrated manufacturing), que permitem automao, flexibilizao, integrao e otimizao dos processos produtivos, com monitoramento e controle on-line de quantidade e qualidade de produo; mudanas no perfil dos bens de capital requeridos pelo sistema de C&T e de produo e tambm no perfil dos recursos humanos, passando-se a exigir um nvel de qualificao muito mais amplo da mo-de-obra; aprofundamento do nvel de conhecimentos tcitos, no codificveis e especficos de cada unidade industrial e ampliao da necessidade de investir em intangveis (software dedicado, treinamento e qualificao, organizao e coordenao do processo de produo e sua interao com as atividades de P&D, marketing, etc.), tornando-se a atividade inovadora ainda mais localizada e especfica (com

importantes aspectos da tecnologia ligados ao aprendizado inovador e produo, que no so nem comercializveis nem passveis de transferncia); - novas necessidades de regulao e desregulao, inclusive no campo ambiental, com o vigoroso desenvolvimento de um setor de servios e indstria de equipamentos dedicados. Como reflexo das tentativas de contrabalanar os impactos da mudana de paradigma e agilizar a reestruturao industrial, vem-se observando nos ltimos dez anos uma intensificao da competio entre empresas e pases. A capacidade de rapidamente gerar, introduzir e difundir inovaes passou a exercer papel fundamental para a sobrevivncia das empresas e, certamente, para deslocar rivais de posies aparentemente inexpugnveis. Esta situao ressaltou ainda mais a importncia da inovao como instrumento central da estratgia competitiva das empresas. Como conseqncia, assistiu-se ao significativo aumento dos gastos privados de P&D nos pases mais avanados e em pases que, como a Coria do Sul, tm ampliado significativamente a sua competitividade nos ltimos anos. (Ver Figura 1) Um contraste importante entre os pases mais avanados e o caso brasileiro refere-se ao engajamento do setor empresarial nos esforos de P&D. Enquanto no Brasil essa participao tem-se situado em torno de 20%, nos pases avanados superior a 40%, chegando a alcanar, no Japo, mais de 70%. Tendncia semelhante tem-se evidenciado no caso dos chamados Tigres Asiticos. Caso exemplar neste sentido o da Coria do Sul, em que a participao dos gastos em P&D do setor privado nos gastos totais evoluiu de 34% em 1971 para 58% em 1981 e 85% em 1991.

FIGURA 1 PASES SELECIONADOS - GASTOS TOTAIS EM P&D/PNB 1975, 1985-87 e 1989

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3 percentual 1975 1985-87 1989 2

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0 EUA Japo Reino Unido Frana Itlia Alemanha Coria do Sul Brasil

Fonte: OECD (1993).

Uma vez que as novas tecnologias vm confrontando as empresas com a quebra de suas trajetrias anteriores, a necessidade de reduo de riscos e de informao sobre o futuro tornou-se crucial. A participao em acordos de cooperao ganhou importncia crtica. O acesso a uma ampla base cientfica e tecnolgica, que constitua uma vantagem, entre outras, em fases anteriores, tornou-se uma necessidade vital. Como conseqncia, a competitividade de uma determinada empresa passou a refletir, cada vez mais, a eficincia das redes ou sistemas nos quais tal empresa se insere. Assim, verificou-se uma proliferao impressionante de acordos, consrcios e programas de colaborao tecnolgica entre as empresas dos pases desenvolvidos. Comparado com o da dcada de 70, o nmero de alianas tecnolgicas mais do que sextuplicou na dcada subseqente. Com a exceo dos Tigres Asiticos, a participao de empresas de pases menos desenvolvidos nestes novos arranjos de cooperao cientfico-tecnolgica tem sido marginal e concentra-se em projetos de tecnologias maduras e estveis. A constituio de redes de inovao tornou-se assim uma caracterstica marcante dos anos 80, tendo-se concentrado nas novas reas de tecnologia genrica (tecnologia de informao e comunicao, biotecnologia e materiais avanados). O avano da tecnologia de informao tanto gerou necessidades

de colaborao, quanto propiciou os meios para o aprimoramento das networks tornando vivel a rpida comunicao e transmisso de dados, a utilizao de bancos de dados e de patentes, etc. e, ainda, favorecendo rpidas mudanas nas estruturas de pesquisa, produo e comercializao. Alm destes marcantes contrastes entre os pases desenvolvidos e a situao brasileira, importante salientar que as alteraes acima provocaram o estreitamento das condies de acesso, aquisio e utilizao de novas tecnologias. Vale destacar que, alm dos aumentos na complexidade e especificidade das inovaes e dos gastos em P&D, aumentou muito a velocidade do processo. Os nveis de competitividade so rapidamente erodidos e a base para se entrar em novos mercados torna-se rapidamente inadequada para permanecer neles, expandir-se dentro deles ou diversificar-se alm deles. Portanto, sob condies de mudana tecnolgica acelerada e contnua, processos de importao de tecnologia podem contribuir apenas temporariamente para a conquista de posies competitivas. Outra caracterstica marcante, que tem afetado as condies de acesso a novas tecnologias por parte dos pases em desenvolvimento, a formao de blocos econmicos regionais nos quais, dentre outras coisas, se incentivam as parcerias

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produtivas, comerciais e tecnolgicas. Conseqentemente, no se trata apenas de reverter a tendncia de retrao das atividades tecnolgicas no Brasil. O esforo necessrio superao da atual fragilidade tecnolgica nacional requer a induo de uma mudana fundamental nas estratgias industriais. No cerne de tal mudana est o objetivo de buscar a capacitao cumulativa e persistente em engenharia de processos e produtos e a prtica de P&D. Nos pases em desenvolvimento, como o Brasil, embora a conscincia das empresas quanto ao papelchave da capacitao tecnolgica j venha crescendo, os riscos e as incertezas inerentes inovao requerem a interveno fomentadora do Estado. Diga-se de passagem que o reconhecimento das falhas de mercado frente aos riscos da inovao explica o crescimento real dos oramentos governamentais de P&D na maior parte dos pases da OECD na ltima dcada (e que tem sido acoplado a outras medidas para estimular o investimento empresarial privado em P&D). Adotando um enfoque sistmico, o principal objetivo das polticas governamentais de C&T nos pases avanados tem-se concentrado em: a) identificar rapidamente oportunidades tecnolgicas futuras; b) aumentar a velocidade de fluncia da informao; c) difundir velozmente as novas tecnologias; d) aumentar a conectividade das diferentes partes constituintes do sistema de C&T para acelerar o processo de aprendizado. A superao da fragilidade tecnolgica do sistema empresarial brasileiro coloca-se, portanto, como um desafio fundamental. Sem uma mudana radical das estratgias privadas, de forma a internalizar a inovao tcnica e a capacitao como atividades empresariais permanentes e estruturadas, no ser possvel enfrentar o desafio da competitividade. Num contexto de rpida transformao, insinua-se o risco de aprofundamento da heterogeneidade tcnica e competitiva da estrutura industrial brasileira, com reflexos indesejveis de agravamento das disparidades sociais e

regionais. Por conseguinte, so necessrios programas de mobilizao, difuso e acmulo de capacitao gerencial e tecnolgica das empresas em todos os nveis, setores e regies. Incentivos fiscais, financeiros, informao e assistncia so instrumentos que deveriam ser utilizados de forma vigorosa. Diante da experincia dos pases desenvolvidos seis macrodiretrizes deveriam ser destacadas como fundamentais para a superao da fragilidade tecnolgica do sistema de inovao brasileiro: a) desenhar uma poltica nacional de desenvolvimento cientfico e tecnolgico articulada a uma estratgia de desenvolvimento industrial e das atividades de servios e outras correlatas (i.e. educao, telecomunicaes, energia, transporte, etc.); b) estimular o setor privado (produtivo e financeiro) a reforar suas atividades de educao, cincia e tecnologia, incentivando-o a consider-las como dimenso significativa e permanente de suas estratgias; c) aumentar a conectividade entre os diversos agentes do sistema de C&T e induzir a cooperao como forma de expandir e acelerar o processo de aprendizado conjunto. Essa cooperao deveria envolver fornecedores (de bens de capital e demais bens intermedirios), prestadores de servios, produtores e usurios. Deveria ser estimulada a cooperao entre empresas, Universidades e entidades de pesquisa, prestadores de servios tecnolgicos e instituies governamentais; d) estabelecer polticas especiais de fomento capacitao cientfica e tecnolgica nas reas de tecnologias genricas (como a tecnologia de informao e a biotecnologia), buscando-se tambm promover fuses com e entre as reas tecnolgicas mais maduras e j dominadas no pas com as novas reas; e) promover uma rearticulao, em novas bases, da infra-estrutura tecnolgica

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estatal e privada de forma diretamente coordenada com a iniciativa empresarial. f) implantar um sistema de identificao de oportunidades cientficas e tecnolgicas e apoiar a montagem de programas que garantam: a rpida disseminao de

informaes cientficas; a efetiva difuso das tecnologias de interesse do setor privado; e a disseminao das possibilidades reais de resposta da competncia tcnico-cientfica instalada no pas aos problemas da produo.

Referncias Bibliogrficas:
ECIB: Estudo da Competitividade da Indstria Brasileira. Editora Papirus/UNICAMP, Campinas, 1993. OECD: Industrial Policy Review, Paris, 1992. OECD: Technology and the economy: The key relationships. Paris, 1993. UNIDO: Industry and Development Global Report. Nova York, United Nations, 1985.

GLOBALIZATION AND TECHNOLOGICAL CAPABILITY IN LDC-LESS DEVELOPED COUNTRIES: LESSONS TO BRAZIL

Abstract
We seek to discuss in this paper the main causes of technlogical weakness in Brazilian industry. Competitive policies implemented in developed countries, based on the new technological paradigm, are examined and provide references for the analysis of technological policy in Brazil. We also consider the performance of the Brazilian economy in recent years and some of the problems of its innovation system. Finally, we propose six policy guidelines that could be put forward to overcome the fragility in the innovation system and to recover industrial development.

Key-words: globalization, technological technological policy.

capability,

competitiviness,

Brazilian