Poltica Fiscal no Brasil fundamentos, implementao e consolidao de um novo regime Martus Tavares Agosto 2004

Abstract O objetivo deste paper sistematizar e documentar os avanos institucionais-legais empreendidos no Brasil nos ltimos 20 anos. Entendemos que essa sistematizao se constituir num importante instrumento para uma avaliao crtica da direo seguida, dos resultados alcanados, e da eficcia de cada iniciativa adotada. A anlise retrospectiva dessa experincia fortalece a convico da importncia vital do arranjo institucional-legal vigente para a credibilidade da poltica macroeconmica e para a sustentabilidade da poltica fiscal, em particular. argumentado que o amadurecimento da sociedade brasileira demonstrado desde o incio da dcada passada foi de fundamental importncia para os avanos logrados mais recentemente no campo institucional-legal, onde a Lei de Responsabilidade Fiscal, sancionada em maio de 2000, tem lugar de destaque assegurado. Esse arranjo a condio sob a qual se sustenta a nova cultura de gesto dos recursos pblicos no Brasil, marcada pela responsabilidade e transparncia. Trata-se de um dos mais completo, orgnico, e eficiente arranjo institucional do mundo. O desafio do Pas hoje de conservar e aperfeioar permanentemente esse patrimnio.

Ex-Ministro do Planejamento, Oramento e Gesto do Brasil (1999-2002).

Vossa Majestade tem tido a bondade de permitir-me registrar vosso prprio compromisso de manter-me na execuo dos planos de economia, que sempre so, e hoje mais do que nunca, uma necessidade indispensvel. Nesta oportunidade, Senhor, limito-me em lembrar-lhe estes trs tens: evitar inadimplncia; evitar aumento de impostos; evitar emprstimos.

Evitar a inadimplncia, seja declarada, seja disfarada por artifcio ilegais. Evitar aumento de impostos; e a razo para isso est na prpria condio de seu povo, e, mais ainda, na do generoso corao de Vossa Majestade. Evitar os emprstimos; porque qualquer emprstimo sempre diminui a receita livre e exige, ao fim de determinado perodo, ou a inadimplncia ou o aumento de impostos. Em tempos de paz admissvel tomar emprstimos apenas para liquidar dbitos anteriores, ou para amortizar outros emprstimos contratados em termos menos vantajosos. Para conseguir esses trs objetivos, s h um meio. reduzir os gastos aqum da receita, e suficientemente abaixo para assegurar, a cada ano, um saldo de vinte milhes para ser aplicado na amortizao de dbitos j existentes. Sem isso, o primeiro tiro levar o Estado a inadimplncia, ao atraso de pagamentos.

Carta de Ministro das Finanas A.R.Jacques Turgot ao Rei Luiz XVI, 24 de agosto de 1774.

ndice

1. 2. 3. 4. 5.

Introduo Evoluo institucional-legal nos anos oitenta Plano Real: reconhecimento da necessidade de ajuste fiscal Crises externas e necessidade de mais ajuste fiscal Responsabilidade e eficincia na execuo dos gastos 5.1 5.2 Lei de Responsabilidade Fiscal: resposta definitiva Plano Plurianual e Avana Brasil: eficincia alocativa

5 7 8

Resultados fiscais no perodo 1999/2004 Lies e concluses da experincia brasileira Referncias

1.

Introduo

O Brasil, ao longo dos ltimos 20 anos, realizou uma profunda reforma na rea de finanas, compreendendo aspectos estruturais, institucionais, legais e organizacionais. Esse processo iniciou-se na primeira metade dos anos oitenta com as primeiras medidas para separar as atribuies entre as autoridades fiscal e monetria e encerrar a Conta Movimento, por meio da qual a autoridade fiscal emitia moeda para cobrir gastos fiscais. A nova Constituio Federal de 1988 reforou esse processo e introduziu novos instrumentos, visando aperfeioar e ampliar o controle institucional e legal da gesto fiscal. Posteriormente foram aprovadas as reformas da ordem econmica, administrativa e previdenciria para avanar num ajuste estrutural das finanas pblicas no Pas. Vieram as crises externas dos anos noventa e foram necessrios mais ajustes, mais reformas, e mais avanos no arranjo institucional-legal. Assim, o objetivo desse paper sistematizar e documentar os avanos institucionaislegais empreendidos no Brasil nos ltimos 20 anos. Entendemos que essa sistematizao se constituir num importante instrumento para uma avaliao crtica da direo seguida, dos resultados alcanados, e da eficcia de cada iniciativa adotada. 2. Evoluo institucional-legal nos anos oitenta

O arranjo institucional-legal de finanas pblicas vigente no incio dos anos oitenta no Brasil era considerado absolutamente insatisfatrio. Prejudicava a boa conduo da poltica macroeconmica, na medida em que vigorava uma desordem na gesto fiscal, com srias implicaes para a administrao das polticas monetria e cambial. Ademais, era pouco transparente, dificultando a ao fiscalizadora do Congresso e da sociedade. A principal caracterstica desse arranjo institucional-legal era a completa confuso de competncias entre as autoridades fiscal e monetria. A autoridade fiscal, representada pelo ministro da Fazenda, tomava decises revelia da autoridade monetria, representada pelo presidente do Banco Central (BC). E esta, por sua vez, administrava e representava interesses da primeira sem qualquer tipo de prestao de contas. As implicaes dessa confuso para os resultados da poltica macroeconmica so to bvias que se torna desnecessrio qualquer comentrio no mbito deste paper.1 Evidentemente que a inexistncia de um rgo que representasse todos os interesses e todas as obrigaes do Tesouro Nacional (TN) contribua sobremaneira para a confuso prevalecente. Os haveres e os passivos da Fazenda Pblica Nacional eram administrados por diferentes rgos ligados ao Ministrio da Fazenda (MF), como eram os casos do Banco do Brasil S.A (BB) e do prprio Banco Central.
1

Tavares (1989).

At 1984, o Banco do Brasil funcionava como agente do Tesouro Nacional, concedendo emprstimos para agricultura e para as exportaes fundiados com recursos do Tesouro Nacional. O BB tambm realizava gastos tipicamente fiscais por meio de uma simples autorizao do ministro da Fazenda. O mais grave de tudo isso era a origem dos recursos utilizados. Tudo era financiado com emisso primria de moeda. O ministro da Fazenda determinava a execuo de aes emprstimo ou gasto e autorizava o Banco do Brasil a utilizar os recursos de suas reservas bancrias mantidas no Banco Central. Em sntese, por meio de uma simples autorizao o ministro da Fazenda determinava a execuo de gastos fiscais sem a aprovao do Congresso Nacional. Esses gastos eram financiados com emisso de moeda, sem o conhecimento prvio da autoridade monetria, que era subordinada ao prprio ministro da Fazenda. Na prtica, tnhamos dois oramentos fiscais. Um pequeno oramento que era discutido e aprovado pelo Congresso Nacional, que no tinha atribuies amplas para modificar a proposta enviada pelo Poder Executivo; e um grande oramento que era decido pelo ministro da Fazenda, sem passar por qualquer tipo de controle do Congresso e da sociedade. At 1987, a dvida pblica do Tesouro Nacional era emitida e administrada pelo Banco Central. O nico argumento a favor desse status quo era de que o BC emitia bnus em nome do Tesouro Nacional com o objetivo de controlar a liquidez da economia por meio de operaes de mercado aberto. Para atender a esse seu objetivo, o BC estava automaticamente autorizado a trocar os prazos e as remuneraes desses ttulos por meio de novas emisses. Nada justificava tal situao, mas, infelizmente, o problema era mais grave ainda. O Banco Central tambm fazia emisses primrias de moeda para financiar gastos fiscais, em particular para fomentar a agricultura e a agroindstria. Nesse caso, havia uma pequena diferena em relao s emisses autorizadas pelo ministro da Fazenda ao Banco do Brasil. Quando o Banco Central atuava como agente de fomento do crdito agrcola inclua previamente o correspondente impacto das emisses em sua programao monetria. Eram evidentes as causas e as conseqncias desse arranjo institucional. Mas esse modelo funcionou relativamente bem enquanto o crdito externo foi abundante, enquanto a inflao no se tornou um grande problema, enquanto o Congresso no despertou para suas competncias e atribuies, e enquanto a sociedade tolerou o descontrole fiscal. No incio dos anos oitenta o mundo experimentava importantes perturbaes econmicas. De um lado, vivamos os efeitos da segunda crise do petrleo, com todos os reflexos negativos sobre as contas externas dos pases importadores dessa commodity, e de outro, iniciava-se uma longa fase de escassez de crdito externo, advinda, sobretudo, da suspenso dos pagamentos dos servios de dvida externa dos pases mais endividados, como foi tambm o caso do Brasil. Adicionalmente, tornava-se cada vez mais comum a ateno dos acionistas e investidores para a contabilidade, os riscos e os resultados dos

bancos privados que mantinham posies nos pases em desenvolvimento. Tudo isso concorria para o crescimento das restries a novos emprstimos externos para os pases em desenvolvimento, em particular para a Amrica Latina. Consciente dessas mudanas comeou-se a discutir no Pas um novo modelo institucional-legal para as finanas pblicas. Era necessrio redefinir as competncias das autoridades fiscal e monetria e instituir formas de controle prvio sobre o gasto pblico, ampliando o papel do Congresso e da sociedade, e evitando as indesejveis conseqncias para o manejo das polticas monetria e cambial. A primeira medida foi o encerramento da conta movimento no Banco do Brasil para impedir o financiamento inflacionrio de gastos fiscais no autorizados pelo Congresso Nacional. Com o fim dessa conta, em 1985, eliminava-se a capacidade do Banco do Brasil sacar recursos de suas reservas bancrias no Banco Central para financiar despesas autorizadas pelo ministro da Fazenda. Em 1986 foi criada a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), com a misso de administrar todos os haveres e todos os passivos da Fazenda Pblica Nacional, de acompanhar as finanas dos Estados e Municpios, e de desenvolver e gerenciar um sistema nico de contas e de administrao financeira para o governo central (SIAFI). A partir de 1987, tornou-se obrigatrio o registro de on line no SIAFI da execuo oramentria, financeira e contbil. Assim, toda despesa comprometida ou paga passou a ser registrada num sistema informatizado que integrava a administrao oramentria, financeira e contbil. A partir do SIAFI tornou-se possvel saber, a cada instante, qual o grau de avano da execuo do oramento e quais os compromissos financeiros que vo impactar o caixa nico do Tesouro Nacional. O SIAFI se transformou, portanto, na base tecnolgica sobre a qual se desenvolveu todos os sistemas de acompanhamento e controle das finanas do governo central. Por meio do SIAFI tambm se tornou possvel, j no ano de 1987, o acompanhamento e controle on line da execuo oramentria por parte dos membros do Congresso Nacional. No bojo dessas mudanas foi instituda a conta nica do Tesouro Nacional, mantida no Banco Central, na qual deveriam ser depositados todos os recursos financeiros disponveis de todas as entidades do governo central. O objetivo principal era trazer para um nico caixa todos os recursos financeiros disponveis, otimizando o uso dos recursos do Tesouro, sem prejudicar eventuais predestinaes legais e sem contrariar a propriedade dos recursos arrecadados por rgos da administrao indireta. Para isso, foram abertas sub-contas dentro da conta nica para cada entidade do governo central. Aprofundando o processo de separao de competncia entre as autoridades fiscal e monetria, em 1987, foi realizado um amplo e exaustivo encontro de contas entre o TN e o BC. Esse encontro de contas colocou sobre a mesa todos os crditos e todos os dbitos registrados no Banco Central e nas entidades do Ministrio da Fazenda, contemplando fluxos e estoques. Desse encontro resultou um saldo devedor do Tesouro Nacional que foi liquidado nos anos subseqentes, por meio de emisses de srie especial de bnus do Tesouro Nacional, autorizadas em oramento aprovado pelo Congresso Nacional.

Ainda em 1987, foi transferida a administrao da dvida pblica do Banco Central para a Secretaria do Tesouro Nacional. A partir desse ano, o Banco Central passou a atuar apenas como operador nos leiles de ttulos do Tesouro Nacional junto aos dealers autorizados, mantida a faculdade de comprar e vender ttulos da dvida pblica para fins de poltica monetria. Avanando naquele processo, a nova Constituio Federal, promulgada em outubro de 1988, proibiu o Banco Central de conceder, direta ou indiretamente, emprstimos ao Tesouro Nacional e a qualquer rgo ou entidade que no seja instituio financeira. A seguir, a Lei de Responsabilidade Fiscal, sancionada em maio de 2000, eliminou em definitivo a possibilidade de o Banco Central emitir ou adquirir diretamente ttulos da dvida pblica para qualquer finalidade, e vedou o Tesouro Nacional de adquirir ttulos da dvida pblica existentes na carteira do Banco Central, salvo para reduzir a dvida mobiliria. Como se observa, as linhas gerais do arranjo institucional-legal que estava sendo construdo desde a primeira metade dos anos oitenta foram reforadas em diversos dispositivos da nova Constituio Federal. A nova Constituio prvio legislao prpria para regular as funes e o grau de autonomia do Banco Central, e unificou todos os oramentos existentes, determinando que qualquer despesa pblica s pode ser realizada com prvia autorizao legislativa. Assim, nenhum centavo arrecadado pode ser gasto fora do oramento unificado aprovado pelo Congresso Nacional. Tambm foram criados novos instrumentos para ampliar o papel do Congresso no processo de autorizao, acompanhamento e controle do gasto pblico, mantida a iniciativa do Poder Executivo nessa matria. Assim, cabe somente ao Executivo a iniciativa de projetos de lei que aumentem a despesa pblica. Da mesma forma, os projetos de lei relativos aos planos e aos oramentos anuais so de exclusiva iniciativa do Executivo. Essa diviso de trabalho parece muito adequada, na medida em que amplia as atribuies do Congresso e mantem a responsabilidade de propor aumento de despesa com o Executivo. A nova Constituio estabeleceu que o Poder Executivo deve elaborar e encaminhar ao Congresso Nacional, na forma de projeto de lei, os planos plurianuais, estabelecendo os objetivos e as metas da administrao pblica para um perodo de 4 anos frente. Tambm estabeleceu a necessidade de se aprovar projetos de leis anuais de diretrizes oramentrias, fixando os parmetros e metas da poltica fiscal para cada exerccio. Esses novos instrumentos foram criados visando maior organicidade, transparncia e controle por parte do Congresso na matria oramentria. A Constituio de 1988 estabeleceu ainda a necessidade de se aprovar uma lei complementar dispondo sobre finanas pblicas, dvida pblica, concesso de garantias, e emisso e resgate de ttulos da dvida pblica. Estava lanada a base constitucional para a futura Lei de Responsabilidade Fiscal. Alm dos tpicos sobre planejamento e oramento, portanto, relativos ao gasto pblico, a nova Constituio contem vrios dispositivos que regulam o controle interno de cada

Poder e o papel do Congresso Nacional no controle externo realizado por meio de uma corte de contas. Na mesma linha, outros artigos da nova Constituio fixaram princpios e limites para serem observados por todos os Poderes e por todos os entes da Federao - Unio, Estados e Municpios. Nesse contexto, o Congresso Nacional teve sua competncia ampliada, passando a exercer um controle prvio e efetivo sobre matrias de iniciativa do Poder Executivo. Por exemplo, nenhum tributo ou renncia fiscal pode ser criado ou alterado sem lei; nenhum gasto, subveno ou subsdio, de qualquer natureza, pode ser realizado sem autorizao legal prvia; o Balano Geral da Unio e as contas dos trs Poderes, a nvel central, tm que ser aprovados pelo Congresso com base em parecer de uma corte de contas, rgo auxiliar do Congresso Nacional. Para garantir a aplicao dos mesmos princpios e limites por parte dos Estados e Municpios, as constituies estaduais e as leis orgnicas dos municpios ficaram subordinadas a todos esses preceitos da nova Constituio Federal. A esse respeito, o Relatrio sobre a Observncia de Padres e Cdigos, elaborado pelo Fundo Monetrio Internacional, em novembro de 2001, concluiu que: a definio de papis e responsabilidades dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, de todos os nveis de governo, no processo oramentrio claramente definida na Constituio Federal.2 Num perodo de apenas quatro anos foi desenhado e implantado um novo arranjo institucional-legal na rea de finanas pblicas no Pas. Por sorte, os trabalhos da assemblia constituinte estavam em andamento, o que tornou possvel constitucionalizar aquilo que correspondia incluir num texto constitucional, tanto a nvel central, quanto a nvel dos Estados e Municpios, que aprovaram suas respectivas constituies a partir de 1988. 3. Plano Real: reconhecimento da necessidade de ajuste fiscal

O perodo que vai do segundo semestre de 1988 a junho de 1994 foi caracterizado pela instabilidade econmica e por uma superinflao. Essa realidade, contudo, comprometeu mais a alocao dos recursos do que os resultados fiscais, ainda que esses pudessem ser ainda maiores em face do arranjo institucional-legal consolidado com a promulgao da Constituio de 1988. Durante esse perodo, os controles fiscais estavam restritos administrao do caixa nico do Tesouro. Como uma parte da arrecadao tributria estava indexada a ndices de preos o efeito Tanzi no se verificava em sua totalidade, sendo a arrecadao tributria afetada apenas parcialmente pela inflao. Por outro lado, como a quase totalidade dos gastos era fixada nominalmente, a inflao acabava corroendo os valores aprovados nas leis oramentrias.
2

FMI (2001).

Esses dois movimentos facilitavam a obteno dos resultados fiscais desejados que eram gerados no a partir de uma poltica explcita de regras e de resultados, mas sim de um simples truque da administrao financeira do Tesouro Nacional. No perodo de superinflao, o Secretrio do Tesouro Nacional administrava as liberaes financeiras de modo que os resultados fiscais desejados a cada momento podiam sempre alcanados. Por esse mecanismo, o nus de qualquer ajuste recaa sempre e exclusivamente sobre as prioridades de governo. Era o imprio da tesouraria! Durante esse perodo, foram feitas vrias tentativas de proteger programas e aes prioritrias, mas a elevada inflao e a falta de mecanismos perfeitos de indexao para os gastos no permitiam que os objetivos planejados fossem alcanados. O arranjo institucional-legal vigente tambm no era capaz de evitar, per se, os desvios entre o planejado e o executado. No existia base institucional-legal que fosse capaz de assegurar o cumprimento dos objetivos planejados. No se podia acabar com a inflao por decreto. No se podia negar seus efeitos sobre os gastos nominais. Essa dura realidade se impunha adiando os benefcios esperados do novo arranjo institucional-legal, que deveriam est produzindo quela poca melhores resultados fiscais e alocativos, dados os avanos definidos para o planejamento e o oramento. Por essas e outras razes o combate superinflao era de longe o nosso maior desafio, o que significava trazer o nvel de preos para padres civilizados e recriar as condies de crescimento sustentado. Depois dos fracassos de vrios programas de estabilizao macroeconmica, formou-se o consenso de que a estabilidade monetria no seria duradoura sem um ajuste fiscal estrutural e sem a implementao de reformas da ordem econmica, administrativa, previdenciria e tributria. Assim, j na primeira fase do Plano Real, em fevereiro de 1994, foi implementado um conjunto de medidas fiscais (Programa de Ao Imediata) que visavam ampliar e aperfeioar os controles das finanas pblicas, em particular no perodo de transio da superinflao para o novo contexto de estabilidade de preos. Tambm se procurou ampliar os controles sobre o endividamento dos Estados e Municpios, que era ameaa e resistncia permanentes a qualquer ajuste fiscal pretendido. Adicionalmente, foram introduzidos e aperfeioados mecanismos de controle prvio para reduzir os impactos fiscais provocados por certas decises tomadas no mbito dos bancos federais (Banco do Brasil, Caixa Econmica Federal, Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social, Banco do Nordeste do Brasil e Banco da Amaznia). Dando seqncia a esses avanos, o presidente Fernando Henrique Cardoso enviou, no incio de 1995, quatro projetos de emenda Constituio relativos s reformas da ordem econmica (quebra dos monoplios estatais nos servios de utilidade pblica e de explorao de petrleo, e o fim das restries ao capital estrangeiro nos setores de telecomunicaes, energia e transportes), administrativa (eliminao de privilgios dos servidores pblicos e aproximao dos sistemas de benefcios e dos mecanismos de

financiamento das previdncias pblica e privada), previdenciria (visando a reduo do dficit estrutural do sistema de previdncia privada), e a tributria (para simplificar o sistema tributrio, reduzir os custos da administrao tributria das empresas, aumentar a eficincia da arrecadao, e desonerar as exportaes e os investimentos). Foi feito um importante esforo poltico para aprovar essas emendas constitucionais e delinear um novo Estado. Nesse sentido, o Congresso Nacional aprovou a emenda de reforma da ordem econmica (1995), mais ou menos nos termos propostos pelo Executivo. Por outro lado, as emendas das reformas administrativa e previdenciria sofreram reduo de seu contedo e de seu alcance, resultando parcialmente aprovadas no ano de 1998. Era compreensvel a dificuldade poltica para a aprovao das propostas originalmente encaminhadas pelo Executivo no que se refere s emendas das reformas administrativa e previdenciria, uma vez que os objetivos eram eliminar privilgios e reduzir desigualdades entre os sistemas de previdncias pblica e privada. A emenda da reforma tributria foi fatiada e tem sido aprovada por partes. Paralelamente s discusses e aprovaes das reformas no Congresso, a partir de 1995 foram adotadas sistematicamente medidas legais e administrativas para acelerar e garantir os resultados fixados para o Programa Nacional de Desestatizao (PND), que o transformaram num dos maiores programas de privatizao do mundo. No perodo de 1990 a 1994 foram privatizadas 33 empresas federais e arrecadados 12 bilhes de dlares. Mais da metade desse valor foi pago com moedas de privatizao, onde se incluam dvidas securitizadas, ttulos da dvida agrria, debntures de companhias estatais e outras obrigaes contingentes, emitidas pelo Tesouro Nacional, direta ou indiretamente. No governo do presidente Fernando Henrique Cardoso foram privatizadas quase 100 empresas estatais federais, inclusive instituies financeiras federais e federalizadas, e foram arrecadados mais de 93 bilhes de dlares, sendo que apenas 5 por cento desse montante foi pago com moeda de privatizao, o restante com moeda corrente. O PND produziu importante impacto no estoque da dvida pblica. Isso porque os recursos lquidos arrecadados foram totalmente utilizados para o resgate da dvida. Ademais, uma parcela daqueles valores arrecadados refere-se transferncia de dvida das empresas estatais privatizadas para os novos proprietrios privados, o que tambm provoca uma reduo direta na dvida pblica. Por ltimo, no se pode deixar de ressaltar a importncia da utilizao das moedas de privatizao que se constituiu no embrio da poltica de reconhecimento de esqueletos (passivos contingentes), por meio da qual o governo central reconheceu passivos que por diversas razes no estavam devidamente registrados como dvida pblica. Por ltimo, cabe enfatizar que a contrapartida do Programa Nacional de Desestatizao era o ajustamento nas funes do Estado, que foi pouco a pouco concentrando suas aes na rea social e na infra-estrutura das Regies mais pobres. Alm disso, a privatizao de uma empresa que consumia recursos do Tesouro representava tambm uma economia oramentria.

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Em que pese o consenso alcanado em 1994 sobre a importncia das reformas e de um ajuste fiscal estrutural, os primeiros anos do Plano Real no foram prdigos em resultados fiscais. No se pode dizer, no entanto, que no houve uma evoluo qualitativa na gesto das finanas pblicas. De um lado, se aprendia a conviver com a estabilidade macroeconmica, que trouxe novos riscos para a administrao oramentria e financeira do Tesouro. O fim da inflao representava tambm o fim da administrao do oramento pelo tesoureiro de planto. Quer dizer, o imprio do tesoureiro havia acabado, e se estava aprendendo a conviver com uma nova realidade, onde aumento nominal de gasto significava aumento real. Mas tambm verdade que o fim da superinflao produziu efeitos favorveis na arrecadao. Isso compensava, pelo menos parcialmente, os efeitos do lado dos gastos. De outro lado, os avanos na reforma da ordem econmica - com a quebra dos monoplios estatais e a abertura ao capital estrangeiro nos servios de telecomunicaes, energia e petrleo -, permitiram acelerar os resultados do Programa Nacional de Desestatizao, contribuindo para a reduo da dvida pblica. Tambm avanou-se, ainda que no na extenso e profundidade desejadas pelo Executivo, na reforma administrativa, cuja a emenda foi promulgada em junho de 1998, antes da crise da Rssia. Do ponto de vista quantitativo, algum pode achar que faltou austeridade fiscal nos primeiros quatro anos do Real. Os dados de Necessidade de Financiamento do Setor Pblico, relativos aos ltimos 10 anos, mostrados na Tabela 1, parecem reforar essa hiptese. De fato, quando se compara a mdia dos resultados primrios do perodo de 1995 a 1998 com o ano de 1994 conclui-se, de imediato, pela hiptese de falta de austeridade. No entanto, vrias observaes devem ser feitas a essa concluso.

Tabela 1

Necessidades de Financiamento do Setor Pblico Fluxos em 12 meses

Discriminao 1994 Dez 1995 Dez 1996 Dez 1997 Dez 1998 Dez 1999 Dez 2000 Dez 2001 Dez Percentagem do PIB 2002 2003 2004 Dez Dez Jun

Nominal Juros nominais Primrio

45.50 50.80 -5.30

7.17 7.53 -0.36

5.90 5.80 0.10

6.10 5.10

7.46 7.47

5.78 8.97 -3.19

3.61 7.08 -3.46

3.57 7.21 -3.64

4.58 8.47 -3.89

5.22 9.58 -4.37

3.79 8.33 -4.54

1.00 -0.01

Fonte: Banco Central do Brasil

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Primeiro, o ano de 1994 no uma boa base de comparao, particularmente em vista do comportamento dos preos antes e depois da implantao do Real, no dia 1 de julho. Ademais, se olharmos uma srie mais longa veremos que o resultado fiscal de 1994 um ponto fora da curva e resultou de diversos fatores favorveis, dentre eles destacamos apenas dois. De um lado, no podemos nos esquecer que o oramento de 1994 foi aprovado em novembro desse mesmo do ano, e que o Executivo foi autorizado, excepcionalmente, a executar sua prpria proposta oramentria. De outro, a inflao de quase 1.000 por cento facilitou o trabalho do tesoureiro para a obteno desse resultado. A situao que se segue implantao do Plano Real, a partir de 1995, exatamente o oposto: baixa inflao e oramento aprovado previamente pelo Congresso, com gastos nominais iguais gastos reais. Mas o ambiente macroeconmico externo e as repercusses na economia brasileira faziam qualquer esforo fiscal parecer insuficiente. Com efeito, o regime de cmbio fixo administrado por meio de bandas pelo Banco Central, que vigeu desde os primeiros dias da implantao do Plano Real at o incio de 1999, com a moeda nacional sobrevalorizada, produziu um importante impacto na dvida pblica, quer pelo seu efeito direto sobre a dvida indexada ao dlar, quer pelos efeitos indiretos resultantes das elevadas taxas de juros que tiveram que ser praticadas para manter uma atratividade mnima ao capital estrangeiro e evitar uma reduo das reservas cambiais. Ou seja, para salvar a poltica cambial vigente, mantinha-se as taxas de juros em nveis elevados. Isso afetava diretamente a relao dvida / PIB. Primeiro, pelos efeitos diretos e indiretos sobre a dvida, segundo pela reduo do PIB ocasionado pelos nveis das taxas de juros. Essa situao se auto-alimentava e exigia recorrentemente supervit primrio maior, num contexto de baixo crescimento do produto. Tudo conspirava contra a poltica fiscal em si e todo resultado fiscal parecia pouco, at porque, qualquer esforo era insuficiente diante dos efeitos danosos da poltica cambial vigente quela poca. Assim, observando-se com ateno os nmeros de NFSP de 1995 a 1998 v-se, com exceo do ano de 1997, um certo equilbrio nos resultados consolidados do setor pblico, com os juros nominais em queda at a crise da sia. A Tabela 2 mostra a evoluo da Dvida Lquida do Setor Pblico no perodo de 1994 a maio de 2004. Os dados mostram que, depois de permanecer mais ou menos estvel entre 1994 e 1995, a dvida vai subindo at alcanar o nvel de 42 por cento do PIB em 1998. Novamente, algum poderia argumentar que essa elevao se deu porque no havia austeridade fiscal. No entanto, defendemos a tese de que a dinmica resultante da administrao da poltica de cmbio fixo, com o real sobrevalorizado, exigia um nvel de supervit fiscal incompatvel com a fase de transio que se vivia no oramento, onde o fim da inflao configurou-se num elemento de dificuldade para se fazer ajustes adicionais no curto prazo. A avaliao do desempenho fiscal nesse perodo tem que considerar que: (a) mais de 90 por cento das receitas oramentrias eram predestinadas a certos tipos de gastos, (b) os gastos com pessoal ativo e aposentados (Tesouro e INSS) representavam mais de 50 por cento do total do oramento, (c) os grupos corporativos, servidores pblicos e

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aposentados, pressionavam por aumento de salrios e aposentadorias, (d) e o Congresso Nacional exercia com muito entusiasmo a vigilncia para ver executado o oramento aprovado. Tudo isso num contexto de reduo abrupta da inflao, que caiu, medida pelo IPCA, de 2.477 por cento ao ano, em 1993, para 22 por cento ao ano, em 1995, e 1,7 por cento ao ano, em 1998. Esses nmeros demonstram o efeito que teve o fim da inflao sobre o gasto pblico real. Essa realidade tornava transitoriamente muito difcil e complexa a reduo dos gastos nominais. No se tinha mais a inflao fazendo o papel sujo como nos anos anteriores.

Tabela 2

Dvida Lquida do Setor Pblico

Percentagem do PIB
Discriminao 1994 Dez 1995 Dez 1996 Dez 1997 Dez 1998 Dez 1999 Dez 2000 Dez 2001 Dez 2002 Dez 2003 Dez 2004 Mai

Gov. Central e Banco Central Gov. Estaduais e M unicipais Emp resas Estatais Dvida Lquida Total Dvida Interna Dvida Externa Fonte: Banco Central do Brasil

12.6 9.7 6.9 29.2 20.7 8.5

13.2 10.6 6.7 30.5 24.9 5.6

15.9 11.5 5.9 33.3 29.4 3.9

18.7 12.8 2.8 34.3 30.1 4.2

25.0 14.1 2.6 41.7 35.5 6.2

30.2 16.4 2.8 49.4 39.0 10.4

30.9 16.2 2.2 49.3 39.5 9.8

32.7 18.3 1.6 52.6 42.2 10.4

35.3 18.5 1.7 55.5 41.2 14.3

37.2 20.4 1.1 58.7 46.7 12.0

35.9 19.9 1.0 56.8 46.1 10.7

Pode-se concluir que os resultados fiscais no foram suficientes para evitar a elevao da dvida pblica, mas no razovel afirmar que esses resultados eram a simples expresso material da falta de austeridade. A austeridade existiu no limite do possvel num contexto de transio do regime de superinflao para a estabilidade de preos. Um outro ponto que merece ateno o fato de a crise do Mxico no ter sido suficiente para acender a luz vermelha do painel de controle. O Pas havia aprendido muito com as crises de dvida dos anos oitenta. Mas ningum foi capaz de prever as propagaes que teriam as crises alm mar dos anos noventa. Com os mercados de capitais totalmente integrados e a alta liberdade e mobilidade de capitais, as crises tornaram-se sistmicas. Esse fenmeno tornou-se mais visvel e mais freqente a partir da crise da sia em 1997. A partir desse momento, se tornou mais claro que inicivamos uma nova fase nos mercados internacionais de capitais. Ficou mais evidente que novas e crescentes restries de crdito estavam por vir. O Pas tinha que se preparar, elevando a poupana domstica, em particular a poupana do setor pblico. Tinha que mudar o regime fiscal vigente. Enfim, tinha que estar mais robusto para enfrentar novas crises, novas

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perturbaes, novas restries de crdito, que viriam e que viro. Esse foi o principal alerta da crise asitica para o Brasil. No curto prazo foi adotado um conjunto de medidas para ampliar o esforo fiscal e evitar que o dficit primrio fosse maior do que o 1 por cento previsto para 1997. Mas as medidas anunciadas no segundo desse ano eram de curto prazo e no produziriam resultados permanentes, como exigia o novo contexto internacional. Era necessrio, portanto, reforar o ajuste estrutural do setor pblico. Era necessrio retomar o projeto de aperfeioamento do arranjo institucional-legal, era necessrio formalizar compromissos e estabelecer regras fiscais e limites em leis, era necessrio insistir em alguns pontos das reformas administrativa e previdenciria que no haviam sido aprovadas na rodada anterior. Era necessrio ampliar os mecanismos de controle prvio para assegurar os resultados programados, era necessrio aumentar a eficincia e eficcia na execuo dos gastos para maximizar os resultados obtidos com os mesmos ou menos recursos. Por fim, era necessrio ampliar os controles da sociedade sobre o uso dos recursos pblicos, portanto, era necessrio aumentar a transparncia na gesto fiscal. Mas antes de por em prticas as lies aprendidas com a crise asitica, veio a crise da Rssia, que colocou o Brasil na marca do pnalti! Defendemos a tese de que, desde 1984, o Pas vinha continuamente progredindo na construo e consolidao de um arcabouo institucional-legal na rea fiscal capaz de evitar e prevenir problemas no futuro. No foram poucas as vezes que se tentou equacionar de forma definitiva a questo do endividamento dos Estados e Municpios, seja por restrio da oferta de crdito, por meio de resolues do Conselho Monetrio Nacional, seja por restrio de demanda, limitando a capacidade de endividamento nas resolues do Senado. Vrias foram as tentativas de controlar de modo mais efetivo os bancos estaduais, fontes de desordens fiscais e monetrias uma vez que esses bancos sacavam recursos de suas reservas mantidas no Banco Central para realizar todo tipo de operaes a favor de seu acionista controlador. Muitas foram as vezes que se tentou controlar as famosas Antecipaes de Receitas Oramentrias, uma espcie de hot money, causa e conseqncia dos srios problemas financeiros dos Estados e dos Municpios. Esses so alguns exemplos do esforo permanente para consolidar um novo arranjo institucional-legal que passava, necessariamente, por uma nova forma de relacionamento entre o governo central e os governos subnacionais. Depois da criao da Secretaria do Tesouro Nacional, em 1986, foram assinados, pelo menos, 4 acordos de refinanciamento de dvidas dos governos estaduais e municipais com o governo federal e/ou com suas instituies financeiras (Banco do Brasil, Caixa Econmica Federal, Banco do Nordeste e Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social). As dificuldades de controlar a desordem fiscal dos Estados e Municpios tinham base a natureza poltica do relacionamento. O Brasil uma Federao composta de 27 Estados e

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de 5.560 Municpios. Esses entes da Federao tm um grau elevado de autonomia, sendo responsvel por quase 70 por cento do consumo de bens e servios dos governos, por idntico percentual em relao aos gastos com servidores pblicos, e por cerca de 80 por cento da formao bruta de capital fixo dos governos. importante destacar que, respeitados os limites da Constituio Federal, os Estados e os Municpios podem criar impostos e contratar dvida sem necessidade de autorizao do governo central. No plano poltico, os governadores tm boa base parlamentar no Congresso e utilizam os correspondentes votos dos seus deputados e senadores como poder barganha junto ao governo central. A nossa cultura poltica-administrativa, at a aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal, era caracterizada pela falta de compromisso institucional em relao dvida. Assim, quando um novo governador ou prefeito tomava posse, tomava tambm um avio para ir Braslia queixar-se de que estava recebendo o Estado ou o Municpio em pssimas condies financeiras e dizer que a dvida encontrada no era ele que tinha feito e que, portanto, no iria pagar, a menos que o governo central o ajudasse. Da mesma forma, mencionava os problemas relativos a seus bancos, prometia no utiliz-los como seus antecessores, jurava respeito ao Banco Central e, depois, nada cumpria. A propsito, as questes relativas aos bancos estaduais eram bem mais complicadas em vista de sua capacidade de financiamento quase ilimitada. Os bancos financiavam diretamente os tesouros estaduais, com emprstimos ou compra de bnus estaduais, e as empresas estatais estaduais. Tudo isso era feito sem controle da autoridade fiscal e contra as determinaes da autoridade monetria onde, muitas vezes, mantinham as contas de reservas bancrias negativas! Mas a questo dos bancos tinha outro ingrediente poltico: o banco era sinnimo de prestgio e de status para o governador. Da a dificuldade que se teve para convencer os governadores a fechar ou privatizar seus bancos. Semelhante ao que se passou com o Tesouro Nacional, o Banco Central tambm teve que administrar essa fonte de desordem monetria por muitos anos, implementando, pelo menos, 3 programas de recuperao dessas instituies at ser institudo o Programa de Incentivo Reduo do Setor Pblico Estadual na Atividade Bancria (PROES), em fevereiro de 1997, no mbito da reestruturao de todo o sistema financeiro nacional. O xito desse Programa foi absoluto, quase todos os banco estaduais foram fechados, privatizados como banco estadual, ou foram federalizados e depois privatizados.3 No que se refere s dvidas, a soluo definitiva tambm s veio no segundo semestre de 1997 com a aprovao da Lei n. 9.496, que instituiu o Programa de Apoio Financeiro e de Refinanciamento da Dvida dos Estados. Desde logo importante enfatizar que, assim como foi no caso dos bancos e das empresas estatais estaduais, a soluo definitiva s ocorreu depois de repetidas tentativas de soluo. Diria que a soluo permanente para esses problemas s aconteceu depois de um longo processo de amadurecimento institucional nas relaes entre o governo central e os governos subnacionais, de reconhecimento de responsabilidades mtuas, e sob uma severa vigilncia da sociedade. Essas condies foram indispensveis a formao de um
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Lundberg (1999).

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consenso para busca de soluo duradoura, representando uma mudana de comportamento em relao ao padro histrico das relaes entre o governo central e os governos subnacionais.4 Vrios analistas tm colocado uma nfase especial nas mudanas institucionais-legais que ocorreram aps as crises da Rssia (1998) e do Brasil (1999). Defendemos a tese de que as mudanas institucionais-legais vinham ocorrendo desde a primeira metade dos anos oitenta e que esse processo continuou mesmo durante o perodo de superinflao. No entanto, o prprio fracasso dos diversos programas de estabilizao macroeconmica contribuiu para inviabilizar o sucesso de qualquer iniciativa no campo fiscal. A partir do consenso que levou ao xito do Plano Real, as mudanas estruturais foram paulatinamente entrando na mente e nos coraes dos brasileiros, dos governantes, dos parlamentares, de todos enfim. Em que pese grande parte das mudanas que caracterizam o atual arranjo institucional-legal terem sido aprovadas a partir de 1998, como o caso da Lei de Responsabilidade Fiscal, no se pode negar os esforos e avanos logrados anteriormente. Nesse sentido, ressaltamos o progresso alcanado na relao com os Estados e Municpios por meio dos programas de saneamento e privatizao dos bancos estaduais e de reestruturao das dvidas estaduais e municipais. Tambm merecem destaque os avanos na privatizao de empresas estatais estaduais, em particular do setor eltrico. A privatizao das companhias de saneamento no ocorreu ainda porque remanesce uma importante pendncia legal-regulatria do setor. A conseqncia no campo poltico desse progresso resultou na aprovao da mais importante medida para tornar efetivo o cumprimento das obrigaes assumidas pelos Estados e Municpios no refinanciamento de suas dvidas, qual seja, a Lei 9.496, que regulamentou a faculdade dada, pela Emenda Constitucional n. 3, de maro de 1993, aos Estados e Municpios para oferecerem suas receitas prprias como garantia de obrigaes contratadas junto Unio. Como se observa, a oportunidade poltica de se regulamentar esse novo dispositivo constitucional se deu 3 anos depois de sua aprovao pelo Congresso, mas constitui-se no fator nmero 1 do sucesso desse programa de reestruturao de dvida e estabeleceu uma nova base de relacionamento entre o governo central e os governos subnacionais. Outro fator poltico deve ser destacado nesse processo de construo do novo padro de relacionamento entre o governo central e os governos subnacionais. Trata-se da possibilidade de reeleio dos governadores e prefeitos. Na medida que essa possibilidade tornou-se realidade prtica, iniciou-se tambm um processo de mudana do comportamento dos nossos governantes. A possibilidade de ser reeleito e ser herdeiro de seus prprios desmandos levou a uma mudana de postura, tornando-os mais comprometidos com a continuidade de projetos e com a sade financeira do Estado ou Municpio. Antes, assinavam os contratos de refinanciamento de dvida e tratavam de
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Essa questo ser tratada com mais detalhes quando analisarmos os acordos das dvidas estaduais e municipais.

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rediscut-los logo aps o fim do perodo de carncia, em geral de 2 a 3 anos. Ou seja, nunca o governo central recebia nada dos contratos de refinanciamento porque, logo em seguida ao perodo de carncia terminava o mandato daquele governante e tudo se reiniciava com novo governador ou prefeito. Pelo Programa de Apoio Financeiro e de Refinanciamento da Dvida dos Estados as dvidas dos Estados e Municpios foram refinanciadas com prazo de 30 anos e taxa real de juros de 6 por cento ao ano, podendo os pagamento serem antecipados com o uso de receitas de privatizao obtidas com a venda de suas empresas ou bancos. Pela primeira vez o Tesouro Nacional, que assumiu todas as dvidas originalmente contratadas pelos refinanciados, seja junto a instituies financeiras seja por emisso de ttulos, contou com garantias efetivas e quantitativamente adequadas e proporcionais aos montantes refinanciados. Nas experincias anteriores o Tesouro contava somente com as garantias relativas s parcelas dos fundos de participao dos Estados ou Municpios, o que na maioria dos casos, eram insuficiente quantitativamente falando e muito mais difcil de serem executadas do ponto de vista poltico. Pelo Programa, os Estados e Municpios deveriam comprometer-se com um pagamento mnimo correspondente a 13 por cento da receita corrente lquida e deveria cumprir metas especficas de supervit primrio. Esses compromissos representam importante inovao de qualidade em relao aos programas anteriores. Pela primeira vez estavam sendo exigidas - com condies efetivas de se cobrar o real cumprimento dos compromissos assumidos - metas de resultados fiscais. Ademais dos benefcios fiscais de curto prazo, essa inovao tinha um componente pedaggico da mais alta relevncia para as mudanas estruturais que se estava perseguindo. Tambm ficou restringido o acesso a novas operaes de crdito interno e externo. Restaram autorizadas apenas operaes que se enquadravam dentro dos limites fixados de 13 por cento da receita corrente lquida. Pelo Programa de Apoio Financeiro e de Refinanciamento da Dvida dos Estados, o Tesouro Nacional refinanciou as dvidas de 25 dos 27 Estados e de mais de 150 dos maiores municpios, no montante total de mais de 100 bilhes de dlares. Os resultados tm sido excepcional tornando esse Programa uma das ncoras da mudana do regime fiscal experimentado a partir de 1999. Passados mais de cinco anos do incio do Programa, todos os Estados esto em dia com os pagamentos junto ao Tesouro Nacional ... Em todos os episdios nos quais os governos estaduais tentaram no honrar os pagamentos estabelecidos nos contratos, notadamente no caso do governo de Minas Gerais durante a gesto Itamar Franco, a Secretaria do Tesouro Nacional executou as garantias contratuais, assegurando a regularidade dos pagamentos. Trata-se, portanto, de uma profunda modificao no relacionamento entre a Unio e os governos estaduais e municipais, cujos efeitos so claramente apreendidos pela substancial melhora no desempenho fiscal das subesferas de governo, que passaram de um dficit de 0,74% do PIB em 1997 para um supervit de 0,87%

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em 2002. Esse ajuste jamais poderia ser sustentado na ausncia do Programa de Apoio Financeiro e de Refinanciamento da Dvida dos Estados e Municpios. 5 Sem dvida alguma esse Programa utilizou no limite a base institucional-legal vigente, em particular a possibilidade de ter as receitas prprias dos Estados e Municpios como garantia das dvidas contratadas, e contribuiu decisivamente para estabelecer um novo padro de relacionamento entre o governo central e os governos subnacionais, passando estes a atuar ativamente e de forma coordenada para a obteno dos resultados fiscais. (Tabela 3). A abordagem de cima para baixo usada para tratar com os governos subnacionais no Brasil pode ser caracterizado como uma abordagem coordenada.6A meta era a de estabelecer uma credibilidade coletiva para toda a poltica macroeconmica, criando dessa forma condies para uma poltica fiscal saudvel a nvel subnacional. O acordo de reestruturao da dvida com os Estados e Municpios a base para a mudana nos desempenhos fiscais dos governos subnacionais a partir de 1998. As melhorias foram, ainda, intensificadas a partir da aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal em maio de 2000. 7
Tabela 3

Necessidades de Financiamento dos Governos Subnacionais Fluxos em 12 meses

Percentagem do PIB 2002 2003 2004 Dez Dez Jun

Discriminao

1998 Dez

1999 Dez

2000 Dez

2001 Dez

Governos Estaduais Governos Municipais Empresas Estatais Estaduais Empresas Estatais Municipais Governos Subnacionais Fonte: Banco Central do Brasil

-0.08 -0.22 0.06 0.04 -0.20

-0.16 -0.05 -0.01 0.02 -0.20

-0.42 -0.13 -0.13 0.00 -0.68

-0.60 -0.27 -0.29 -0.01 -1.17

-0.64 -0.15 -0.26 0.00 -1.05

-0.79 -0.13 -0.25 -0.01 -1.18

-0.82 -0.12 -0.22 0.00 -1.16

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Guardia (2004). Esse tema foi tratado por Kopits (2001). 7 Goldfajn e Guardia (2003).

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Como se observa, o Pas avanou com medidas de curto prazo e continuou procurando completar as reformas e aperfeioar o quadro institucional-legal quando foi sacudido pela crise da Rssia, em agosto de 1998. Assim como a implementao dos programas de saneamento dos bancos estaduais e de refinanciamento das dvidas dos Estados e Municpios, a promulgao da emenda constitucional da reforma administrativa, junho de 1998, tambm demonstra o esforo que estava sempre feito para aperfeioar o arranjo institucional-legal de finanas pblicas. precisamente sobre esse novo arranjo que se assenta o novo regime fiscal institudo em 1999, com o Programa de Estabilidade Fiscal. 4. Crises externas e necessidade de mais ajustes fiscais

No contexto de crise, foi anunciado, em outubro de 1998, o Programa de Estabilidade Fiscal (PEF) que previa: mudanas estruturais, como a acelerao das discusses para a aprovao da reforma da previdncia privada; avanos institucionais-legais, tendo por base projeto de Lei Responsabilidade Fiscal; e a estabilizao da relao dvida / PIB a ser alcanada por meio de mega-supervits primrios. No mbito da consolidao do processo de mudanas estruturais foram estabelecidos os seguintes desafios: Aprovao e regulamentao da reforma da previdncia, visando sobretudo estabilizar no curto prazo e reduzir no longo prazo o dficit do sistema de previdncia privada. Regulamentao da reforma administrativa, que havia sido aprovada em junho daquele ano, e tinha como principal objetivo instituir a contribuio dos servidores inativos e das pensionistas. Aprovao da reforma tributria, visando a desonerao dos investimentos e das exportaes e a reduo do custo Brasil. Intensificao do Programa Nacional de Desestatizao, tanto no mbito do governo central como nos governos estaduais. Encaminhamento de projeto de emenda constitucional relativa reforma trabalhista, tendo como principal objetivo a reduo do custo da mo de obra e o aumento da formalizao no mercado de trabalho.

No que se refere aos avanos institucionais-legais, as principais iniciativas eram: Elaborao e envio ao Congresso de projeto da Lei de Responsabilidade Fiscal, com o objetivo de estabelecer regras e limites fiscais e cdigos de conduta para os governantes e administradores de recursos pblicos. Fixao de novos limites para a despesa de Pessoal nos trs nveis de governo, com o propsito de assegurar maior disponibilidade de recursos para as atividades finalsticas.

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Reformulao do processo oramentrio, promovendo uma reestruturao dos gastos federais e implantando sistema de gerenciamento para cada programa, para obter maior transparncia, eficincia e eficcia no uso dos recursos pblicos.

O Programa de Estabilidade Fiscal fixou como meta a estabilizao da relao dvida / PIB no nvel de 46 por cento. Para isso, estimou-se a necessidade de obter supervits primrios de 2,6 por cento, 2,8 por cento, e 3,0 por cento, nos anos de 1999, 2000 e 2001. A programao dos resultados fiscais do Programa distribuiu de forma equilibrada o esforo adicional entre os diferentes governos e diferentes entidades estatais. Como ser mostrado adiante, o Brasil superou todas essas metas fixadas, cumprindo rigorosamente todos os quantitativos trimestrais programados. As metas de supervit primrio para o governo central foram fixadas em lei, pela primeira vez. Estava, portanto, sendo dado um passo extraordinrio para a consolidao de um novo regime fiscal calcado numa slida base institucional-legal produzida ao longo dos 15 anos anteriores. O PEF foi apresentado s lideranas do Congresso Nacional em outubro de 1998 e serviu de base para o acordo logrado com o Fundo Monetrio Internacional, apoiado pelos tesouros dos pases do G-7. Ainda no segundo semestre de 1998, foram concludas as negociaes dos acordos de reestruturao das dvidas dos Estados e Municpios, foi reelaborada a proposta oramentria para 1999, compatibilizando-a com a meta fixada para aquele exerccio fiscal, foi elaborado o projeto de Lei de Responsabilidade Fiscal, foram implementadas as alteraes para elaborao e execuo dos planos e dos oramentos do governo federal a viger a partir de 1999, e foi aprovada a emenda da reforma da previdncia. Do ponto de vista quantitativo, foram fixadas, em lei, as metas de supervits primrios para o trinio de 1999-2001. 5. Responsabilidade e eficincia na execuo dos gastos

O objetivo de realizar mega-supervits primrios seria alcanado prioritariamente pela reduo dos gastos pblicos, complementado com elevao da carga tributria. Com isso colocava-se o desafio de fazer mais com menos, de aumentar a eficincia e eficcia nas aes de governo. De lado, tinha-se que fazer mais supervit primrio, de outro, a sociedade cobrava melhores servios do governo para a mesma carga tributria. O atendimento simultneo dos objetivos de responsabilidade e de eficincia seria buscado por meio de duas frentes. A primeira, pela elaborao e aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal. Uma lei que estabelecesse princpios, regras e limites para todos os nveis de governo e para todos os Poderes. A segunda, pela reviso completa do sistema de planejamento e de oramento para melhorar a capacidade de resposta do governo exigncia de fazer mais com menos.

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5.1

Lei de Responsabilidade Fiscal: resposta definitiva

Desde logo, importante ressaltar que o contexto scio-poltico no Brasil estava em franca transformao. A sociedade brasileira vivia uma nova fase. O maior exemplo dessas transformaes o processo de impeachment que sofreu o Presidente Fernando Collor, em 1992. Esse processo representou um teste importante para as instituies democrticas, que saram dele mais fortalecidas. Iniciava-se uma nova fase onde se rejeitava a idia de desrespeito s leis, aos atos jurdicos e aos contratos. Nesse quesito, alis, a experincia no era favorvel. Todos os programas de estabilizao macroeconmica, implementados antes do Plano Real, alteraram leis que produziram efeitos econmicos e financeiros em atos jurdicos e contratos firmados entre particulares. No podia mais ser assim. Rejeitava-se a falta de tica no plano poltico, e o descaso com a legislao no plano jurdico. Tambm se exigia eficincia e transparncia na gesto pblica. Exigia-se respeito aos contribuintes. A existncia dessa nova sociedade, que amadureceu e mobilizou-se no processo de impeachment, foi um fator determinante do nascimento de uma nova postura dos governantes e dos administradores de recursos pblicos, em todos os nveis de governo, em todos os Poderes da Repblica. Essas exigncias encontraram guarida na gesto do Presidente Fernando Henrique Cardoso, comprometida com a democracia e com os valores republicamos. Durante os seus dois mandatos de Presidente, fortaleceu no limites as instituies e empreendeu uma ampla reforma do Estado, reduzindo substancialmente o clientelismo. Entendemos que foi precisamente esse enlace que garantiu o sucesso do Plano Real. Foi essa nova realidade social e poltica que facilitou a aprovao de emendas constitucionais - como as das reformas da ordem econmica, administrativa e previdenciria -, que contribuiu para os resultados do Programa Nacional de Desestatizao, que assegurou o fechamento e a privatizao de bancos estaduais, que viabilizou os novos acordos de refinanciamento das dvidas, e que favoreceu a construo do novo padro de relacionamento entre o governo central e os governos subnacionais. Foi nesse contexto que se avanou nas reformas e no aperfeioamento institucional-legal das finanas pblicas, como fatores essenciais para a manuteno da estabilidade macroeconmica e para garantir o crescimento sustentado. Esse quadro social e poltico exigia criatividade nas respostas s crises. No se podia simplesmente perseguir metas de mega-supervits primrios. Era necessrio avano adicional em reas ainda pouco exploradas - como eram os casos da formalizao de regras fiscais e da instituio de padres de conduta dos governantes e dos administradores de recursos pblicos - que representassem mudanas duradouras, permanentes. Ademais, as exigncias de responsabilidade e de eficincia no vinham apenas do novo contexto econmico, eram tambm exigncias da nova sociedade brasileira, que no tolerava mais desmandos e irresponsabilidades na gesto dos recursos

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pblicos. A nova sociedade filha do Real no aceitava ajustes fiscais baseados exclusivamente em aumento da carga tributria, era necessrio tambm impor rigor e controle na aplicao dos recursos pblicos. Cobrava mais responsabilidade e mais tica. Assim, a reduo necessria dos gastos no podia ser cega, era necessrio aumentar o sacrifcio coletivo mas, ao mesmo tempo, preservar programas e projetos prioritrios nas reas sociais e de infra-estrutura. O desafio era aumentar supervit com a menor elevao de carga tributria possvel. Portanto, era necessrio cortar gastos com o menor prejuzo possvel nas reas sociais e de infra-estrutura. O desafio se tornava maior ainda porque a crise per se repercutia negativamente no PIB e aumentava os custos do ajuste. precisamente nesse contexto que foi elaborado e discutido com a sociedade e com o Congresso o anteprojeto de Lei de Responsabilidade Fiscal. A LRF surge, portanto, nesse contexto, mas no foi aprovada apenas por causa da crise externa de 1998/1999. Surgiu e foi aprovada tambm por isso, mas no apenas por isso. A Lei foi aprovada porque a sociedade brasileira exigia mudana de postura dos governantes e dos administradores de recursos pblicos, o que lhe confere um carter muito permanente. Em suma, entendemos que o contexto scio-poltico foi determinante para a apresentao e aprovao da LRF pelo Congresso Nacional e pela sociedade, que exigia mais responsabilidade, mais eficincia, mais transparncia, mais tica, e mais servios pblicos de qualidade. Domesticamente, era necessrio se fazer mais do que simplesmente fixar e cumprir metas quantitativas. Era necessrio estabelecer regras de responsabilidade, de disciplina, mas tambm de mudana de postura, de conduta, de tica. Era necessrio prover um aparato legal capaz de impedir e punir severamente todos os atos de irresponsabilidade, num sentido amplo do termo, na gesto dos recursos pblicos. Olhando numa perspectiva histrica, se algum perguntasse, antes de 1993, se seria possvel aprovar no Congresso Nacional uma emenda constitucional autorizando os governos estaduais e municipais a oferecerem as receitas prprias (basicamente ICMS e ISS/IPTU, respectivamente) como garantia de seus dbitos, qualquer analista poltico com 30 anos de Braslia diria que no. No entanto, uma emenda com tal autorizao foi aprovada em maro daquele ano. Se algum perguntasse, antes de 1996/1997, se seria possvel o Banco Central intervir, fechar ou privatizar um banco estadual, os melhores analistas econmicos e polticos diriam que era um delrio. Mas isso aconteceu com o PROES, aps vrias tentativas fracassadas. Da mesma forma, se algum perguntasse se um dia os Estados e Municpios iam pagar pontualmente seus compromissos de dvida com o Tesouro Nacional ou com os bancos oficiais federais, a resposta da maioria da populao que conhece um pouco da nossa histria poltica-administrativa diria, claro que no. Erraram novamente. A partir dos acordos de 1997/1998, os Estados e Municpios tm mantido rigorosamente em dia com os compromissos assumidos no mbito do Programa de Apoio Financeiro e de Refinanciamento da Dvida dos Estados.

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Num regime democrtico, as mudanas estruturais tomam tempo. Exigem amadurecimento e exigem consenso. Durante a crise, no faltaram vozes para questionar por que as coisas no caminhavam mais rapidamente, por que o governo no fazia as coisas acontecerem no Congresso, como se esse fosse um departamento do Poder Executivo. verdade que as mudanas estruturais e institucionais-legais aconteceram no seu tempo poltico, mas tambm no se pode negar que contaram com a ajuda das crises econmicas para suas aprovaes. A Lei de Responsabilidade Fiscal no uma exceo a essa regra, ela surgiu e foi aprovada nesse ambiente de transformaes e crises. Como j mencionamos, o art. 163 da Constituio de 1988 estabeleceu a necessidade de aprovao de lei complementar para dispor sobre finanas pblicas, dvida pblica, concesso de garantias pelas entidades pblicas e fiscalizao das instituies financeiras oficiais. Posteriormente, a emenda constitucional da reforma administrativa, promulgada em junho de 1998, fixou obrigao para o Presidente da Repblica enviar ao Congresso, no prazo de 6 meses a contar daquela data, o projeto de lei complementar previsto no art. 163 da Constituio, que viria a se tornar o projeto de Lei de Responsabilidade Fiscal. Os princpios de responsabilidade fiscal propostos no anteprojeto de LRF foram, em grande parte, aqueles adotados pela Nova Zelndia, cujo preceito bsico a reduo e a manuteno da dvida e do patrimnio a um nvel prudencial, por meio da gerao de supervits e do equilbrio fiscal a mdio prazo. Mas tambm foram consideradas as experincias da Unio Europia e dos Estados Unidos. A Europa constitui um caso de formulao e aplicao de normas para um conjunto de pases autnomos e soberanos, o que tm muito a ensinar para uma nao federativa e, verdadeiramente, descentralizada como a brasileira.8 Os Estados Unidos, apesar de ser mais conhecido o enfoque restrito ao governo central e de o Congresso ser o grande motor que impulsiona e comanda o processo oramentrio, ao contrrio do Brasil, um caso exemplar de controle da expanso do gasto.9 O anteprojeto foi colocado em consulta pblica por meio eletrnico durante um perodo de 3 meses, de onde se recebeu mais de 5 mil sugestes. Alm disso, foram realizadas audincias pblicas com representantes dos governos subnacionais e com especialistas do mercado financeiro.10
8

Os acordos no mbito da Unio Europia em torno da poltica fiscal envolvem desde as normas gerais, estabelecidas nos chamados Tratados de Maastricht (cujo princpio bsico que "os Estados Membros devem evitar dficits governamentais excessivos") at a edio de resolues pelo Conselho Europeu e outros regulamentos pelos rgos colegiados competentes (nestes atos, dentre outras medidas, que so fixadas as metas de dficit e dvida, bem como previstas as sanes a serem aplicadas a quem no atendlas). 9 Para aprofundar a anlise da legislao norte-americana sobre a matria, pode-se procurar por meio da Internet as referncias ao Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974 e Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act of 1985. 10 Tavares, Manoel e Afonso (1999) apresentam detalhadamente os procedimentos seguido na elaborao do ante-projeto, bem como a justificativa e os fundamentos que esto por trs de cada princpio e conceito propostos.

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Aps esse processo de consulta prvia sociedade, o projeto foi reescrito e encaminhado ao Congresso em maio de 1999 com o objetivo de contribuir decisivamente para a mudana do regime fiscal brasileiro, criando as condies institucionais-legais para se obter ajuste fiscal permanente. O ponto bsico seria a introduo de novos conceitos na cultura poltica-administrativa do Pas, como o de responsabilidade e de transparncia. Depois de quase um ano de tramitao e incorporadas vrias modificaes importantes, o Congresso Nacional aprovou a Lei de Responsabilidade Fiscal com um nmero expressivo de votos: na Cmara dos Deputados, 385 sim e 86 no. No Senado, o projeto foi aprovado com 60 votos sim e 10 no. Esse nmero de votos favorveis era mais que suficiente para aprovar uma emenda constitucional, que exige 2/3 de votos do Congresso. Praticamente, s a oposio voto contra o projeto. Entendemos que esses nmeros refletem de forma cabal as exigncias da sociedade. Tanto assim que diversos outros projetos de lei, includos no Programa de Estabilidade Fiscal, foram submetidos ao Congresso no mesmo perodo, e nenhum deles recebeu to expressivo apoio. Alm de fixar princpios e normas gerais para os trs nveis de governo e para todos os Poderes, a Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece trs tipos de regras: (a) metas gerais e limites para indicadores selecionados; (b) mecanismos institucionais de correo, para os casos de descumprimento temporrio; e (c) sanes institucionais para no cumprimento definitivo. Como lei complementar, ela requer um quorum qualificado para aprovar qualquer modificao que venha a ser sugerida. Nesses 4 anos de existncia foram apresentados diversos projetos de modificao da LRF, mas nenhum dele foi sequer colocado em votao! No que se refere responsabilidade, disciplina e transparncia a LRF: Estabelece que cada governo tem que fixar metas fiscais consistentes com os limites de dvida, relativas ao exerccio seguinte e para dois exerccios frente, a serem aprovadas nas respectivas leis de diretrizes oramentrias anuais. Estabelece que desvios temporrios em relao s metas fiscais aprovadas devem ser corrigidos no prprio exerccio. A LRF assegura condies e instrumentos e determina o corte automtico das despesas como forma de efetivar os ajustes necessrios para cumprir as metas fixadas. Probe que um ente da Federao empreste, direta ou indiretamente, a outro, ainda que sob a forma de novao, refinanciamento ou postergao da dvida contrada anteriormente. Esse dispositivo refora os princpios bsicos dos acordos de dvida celebrados entre o governo central e os Estados e Municpios, em 1997/1998. Por esse dispositivo o governo central fica proibido de conceder qualquer emprstimos aos governos subnacionais ainda que seja para refinanciar crditos existentes. Entendemos que, com esse dispositivo, a LRF transformou os acordos de 1997/1998 nos ltimos acordos de dvida, entre o governo central e os governos subnacionais, da histria do Pas.

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Estabelece que novos gastos de carter permanente s podem ser aprovados se tiverem asseguradas as correspondentes fontes de financiamento de longo prazo. Assim, nenhum novo gasto permanente poder ser criado sem ter seu custeio garantido. Determina que os benefcios tributrios de qualquer natureza devem ser includos na proposta oramentria anual e devem ser demonstrados os instrumentos de compensao dos novos benefcios nos oramentos dos trs anos subseqentes sua aprovao. Fixa o limite de 60 por cento das receitas correntes lquidas como teto mximo para os gastos com Pessoal dos governos estaduais e municipais. Para o governo central ficou estabelecido o limite de 50 por cento. Tambm ficaram estabelecidas regras de conduta e de ajuste a serem observadas por cada governo e cada Poder. Pela primeira vez foi institudo limite de gastos com Pessoal para os Poderes Judicirio e Legislativo. Fixa limites prudenciais e finais de dvida e estabelece regras de conduta e de ajuste a serem seguidas por cada governo quando temporariamente esses limites sejam ultrapassados. A partir da sano da LRF, o Senado Federal estabeleceu os limites quantitativos de dvida no montante de 1,2 vezes da receita lquida para os Municpios, 2,0 vezes para os Estados e 3,5 vezes para o governo central. Estabelece uma srie de regras e limites para evitar transferncias de dvidas de curto prazo de um exerccio a outro, em particular em anos eleitorais, ficando vedada a contratao desse tipo de dvida nos ltimos 6 meses de mandato do governante. Veda a contratao de operaes de crdito entre uma instituio financeira oficial e o ente da Federao que a controle. Com base nesse dispositivo, entendemos que nunca mais assistiremos aos desmandos que tivemos com os bancos estaduais. Estabelece a obrigao do Banco Central prestar contas regularmente ao Congresso quanto s suas operaes que tenham impacto quase-fiscal. Estabelece uma srie de regras para a elaborao e execuo dos oramentos anuais, aumentando a transparncia, facilitando o controle da gesto fiscal e da eficincia administrativa. A aplicao desses dispositivos tem contribudo para uma efetiva melhoria do processo oramentrio. Determina a obrigao de cada governo enviar, ao respectivo Poder Legislativo, a cada 4 meses, relatrio de gesto fiscal dando conta do cumprimento das metas aprovadas nas leis de diretrizes oramentrias anuais. Estando havendo desvios em relao meta aprovada na lei, o governante deve informar as providncias que esto sendo implementadas para alcanar os resultados fixados.

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Estabelece, para ampliar a transparncia e facilitar o controle social, a obrigao de cada governo divulgar, a cada 2 meses, relatrio resumido da execuo oramentria. Para tornar comparveis os dados publicados por cada governo, foram definidas as principais contas e conceitos contbeis a serem observados por todos os governos. Fixa sanes institucionais e punies para governantes e administradores de recursos pblicos que no cumprirem as determinaes da Lei. Essas sanes e punies so fixadas de acordo com a gravidade dos desvios cometidos, podendo um ente da Federao deixar de receber recursos federais e um governante ou um administrador ser preso, nos casos mais graves. Curioso que a proposta original do Executivo era mais branda nas sanes e punies, que acabaram sendo mais severas por iniciativa do Congresso.

Quatro anos depois de aprovada, a Lei de Responsabilidade Fiscal motivo de orgulho. Vistos numa perspectiva histrica, os benefcios so imensos, tanto no campo econmico como no campo poltico-administrativo. Foi virada uma pgina da histria poltica-administrativa do Pas. Depois da LRF nenhum governante o mesmo. Sabem que tm que se comprometer previamente com resultados fiscais, sabem que tm que ser eficientes na gesto, sabem que esto sendo controlados pela sociedade, e sabem que podem ser punidos. A Lei de Responsabilidade Fiscal tem ensinado a todos a noo de limite oramentrio, Tem ensinado que o governo no fabrica dinheiro. Tem tornado evidente o fato de que os governantes so apenas administradores passageiros dos recursos pblicos. A sociedade brasileira entende, cada vez mais, que recursos pblicos significa recursos do contribuinte, do cidado. E como tal, deve retornar para eles mesmos na forma de servios pblicos de qualidade. verdade, tambm, que esse processo de mudana cultural ainda no foi completado. muito recente e ainda precisa ser incentivado e apoiado. Mas tambm verdade que a poltica fiscal baseada em regras no Brasil, expandida e aperfeioada a partir do Programa de Estabilidade Fiscal, tem a Lei de Responsabilidade Fiscal como principal ncora. A LRF hoje a pedra angular do regime fiscal brasileiro como argumenta Jos Roberto Afonso (2002): clear definition of targets for the primary surplus, its consistency with the debt dynamics sustainability and the achievement of all targets set since 1998 restored the authorities credibility and reinforced the effectiveness of inflation targeting framework rule-based fiscal policy improved fiscal management, especially the effectiveness of the budgetary process and increased transparency

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a rolling multiyear macro-budgetary process and the definition of targets on a medium term perspective increase the governments ability to implement countercyclical fiscal policy a top-down approach was very effective to impose fiscal discipline at the sub national level.11 Entendemos que os acordos de refinanciamento das dvidas estaduais e municipais de 1997/1998 foi extremanente importante e inovador do ponto de vista histrico. Representou um marco no estabelecimento de um novo padro de relacionamento entre o governo central e os governos subnacionais. Entendemos que o fechamento ou venda dos bancos estaduais tambm representou um avano substancial na direo do novo ordenamento fiscal. Mas, a Lei de Responsabilidade Fiscal que sintetiza todos esses avanos e dar a base do novo regime fiscal brasileiro. O Brasil , sem dvida, um dos pases mais institucionalizado do mundo na rea de finanas pblicas. E essa institucionalizao sem dvida contribuiu para a retomada da credibilidade das autoridades e da poltica macroeconmica do Pas no perodo posterior crise da Rssia. A esse respeito vale a pena destacar as concluses de Goldfajn e Guardia (2003): As reformas institucionais introduzidas desde 1998, especialmente a Lei de Responsabilidade Fiscal, causaram uma grande melhoria na postura fiscal brasileira. Os principais argumentos levantados neste trabalho so os seguintes: . as regras fiscais no constituem compensaes para uma m gesto fiscal nem eliminam desequilbrios estruturais, porm contribuem de fato para a restaurao da credibilidade, aumentando a transparncia e melhora as prticas de gesto fiscal. A poltica fiscal baseada em regras do Brasil desempenha o importante papel de redefinir a confiana e a credibilidade das polticas fiscal e monetria. A definio clara de metas para o supervit primrio e o sucesso ao atingir todas as metas desde 1998 restabeleceram a credibilidade das autoridades e reforaram a efetividade da estrutura de metas de inflao. . as importantes reformas implantadas desde 1998, especialmente a reforma da seguridade social (previdenciria) e o acordo de reestruturao da dvida dos Estados e Municpios foram de muita ajuda na promoo da disciplina fiscal e melhoria do comportamento fiscal. Os acordos assinados com o governo federal como parte dos acordos de reestruturao da dvida tiveram um papel decisivo... as regras fiscais vindas de cima para baixo revelaram-se muito eficientes.12

11 12

Afonso (2002). Goldfajn e Guardia (2003).

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5.2

Plano Plurianual e Avana Brasil: eficincia alocativa

Como mencionamos acima, a obteno de mega-supervits primrios no seria suficiente para mudar o regime fiscal no Brasil. To pouco as mudanas institucionais-legais poderiam restringir-se a fixao de limites de gastos e a proibies e vedaes de endividamento, etc. Era necessrio aperfeioar o sistema de planejamento, oramento e gesto para alcanar maiores nveis de eficincia e eficcia.13 Assim, paralelamente s mudanas estruturais e institucionais-legais, foram introduzidas vrias inovaes na rea de planejamento e oramento com vistas a aumentar os resultados a serem alcanados com muito menos recursos, haja vista os mega-supervits. Estava sendo concludo o Avana Brasil para ser enviar ao Congresso Nacional na forma de projeto de lei do plano plurianual, conforme determina dispositivo constitucional. Tinha-se concludo o processo de identificao dos programas e projetos proritrios para o Pas, a partir de uma sofisticada metodologia de planejamento estratgico. Por essa metodologia, o Pas foi dividido em 9 eixos nacionais de integrao e desenvolvimento e foram eleitos os programas e projetos prioritrios para o desenvolvimento sustentvel de cada um deles. Os programas e projetos prioritrios para o Pas como um todo foram escolhidos segundo seu grau de impacto no desenvolvimento econmico e social e de acordo com a limitao oramentria estimada para o perodo de 1999-2003, atendidas as metas de supervits fixadas. Para cada programa e projeto foram definidas metas de resultados, custos e cronograma de execuo. Tambm foi criada uma nova classificao do gasto para permitir uma perfeita comunicao entre o planejamento e os oramentos. Nenhum programa ou projeto poderia ser executado sem que estivesse previsto no Avana Brasil. Aprovado o PPA para 1999-2003 e aprovado o oramento para o ano de 1999 foram escolhidos e treinados os gerentes para executar cada programa e projeto. Cada um desses gerentes assumia o compromisso de procurar cumprir as metas dos programas e projetos. Foi desenvolvido um sistema de acompanhamento e controle da execuo fsica e financeira desses programas e projetos. A partir das informaes geradas por esse sistema era possvel identificar necessidades de correo de rumo ou de tomada de deciso para alcanar as metas definidas. Da mesma forma, tais informaes contribuam para otimizar a aplicao das disponibilidades financeiras do Tesouro Nacional, uma vez que eram destinados para os programas e projetos que efetivamente necessitavam das correspondentes aportes financeiros. Alm disso, essas informaes eram utilizadas para realimentar o sistema de planejamento e de oramento. Com isso melhorava a eficcia no uso dos recursos oramentrios, destinando corretamente os recursos para aqueles programas e projetos definidos como prioritrios para o desenvolvimento sustentado do Pas.
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Craig e Manoel (2002).

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As informaes de custo de cada programa e projeto ofereciam elementos para a busca de melhores resultados, contribuindo para a elevao da eficincia na gesto dos recursos pblicos. A partir dessas informaes se tornou propor, com segurana, a melhor alocao de cada Real adicional disponvel para gastar. Essas mudanas na rea de planejamento e de oramento eram complementares quelas em andamento no mbito da gesto fiscal. O xito desse processo de mudanas pode ser confirmado pelos resultados alcanados na rea social, definida como foco principal da atuao do governo no perodo de 1999-2003. Pode-se dizer que a forma inovadora de atuao na rea de planejamento e de oramento permitiu, mesmo debaixo de uma severa restrio fiscal, aumentar a eficcia e a eficincia no uso dos recursos pblicos, contribuindo decisivamente para as importantes conquistas no campo social, com preservao de resultados em muitos programas, e avanos outros. Em sntese, a melhoria da alocao e a melhoria da gesto asseguraram muitos bons resultados com menos recursos. Um outro produto importante desse processo de mudanas foi a extenso dessa metodologia de trabalho aos governos estaduais, o que permitiu integrar os sistemas de planejamento desses governos com o do governo central. Sobre esses avanos na rea de planejamento e oramento assim se manifestou o FMI no Relatrio sobre Observncia de Padres e Cdigos: ... outro marco da gesto fiscal do Brasil tem sido o plano plurianual de investimentos (PPA), concebido para melhorar a alocao temporal dos recursos oramentrios e integrar as prioridades do governo s estratgias de desenvolvimento regional14 O Brasil tem hoje um Estado eficiente, focado na rea social e na infra-estrutura nas Regies carentes, e que funciona. 6. Resultados fiscais no perodo 1999/2004

Entendemos que a avaliao dos resultados fiscais do perodo de 1999/2004 deve compreender no apenas os aspectos quantitativos, mas tambm os aspectos qualitativos que exprimem de forma muito mais adequada a natureza estrutural do ajuste realizado nesse perodo. A argumentao desenvolvida nas sees anteriores procurou demonstrar que os resultados obtidos no perodo recente esto calcados no apenas num conjunto de iniciativas de reduo de gastos e elevao de tributos. Na verdade, a solidez e a sustentabilidade do novo regime fiscal no Brasil esto fundamentadas no arranjo
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FMI (2001).

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institucional-legal desenvolvido no Pas ao longo dos ltimos 20 anos. um perodo de tempo longo, mas prprio da natureza estrutural das mudanas introduzidas.15 No que refere aos aspectos quantitativos, observa-se uma seqncia de cumprimento consecutivo de 22 metas trimestrais de supervit primrio, com um nvel mdio de supervit de 3,8 por cento do PIB, a partir da implantao do regime de metas fiscais em 1999 (Tabela 1). oportuno recordar que o Programa de Estabilizao Fiscal havia programado metas apenas para o perodo de 1999-2001. Muitos colocaram em dvida se esses megasupervits iriam continuar alm desse perodo. Continuaram. Hoje, os mais cticos colocam em dvida se esses mega-supervits primrios vo continuar depois do fim do acordo com o FMI. Se o Pas vai ou no continuar com o acordo com o Fundo Monetrio Internacional a partir de 2005 uma deciso ainda no conhecida. No entanto, sabido que o Congresso Nacional acabou de aprovar a Lei de Diretrizes Oramentrias para 2005 que, atendendo dispositivo da Lei de Responsabilidade Fiscal, estabelece, em seu Anexo de Metas Fiscais para o trinio 2005/2007, a meta de 4,25 por cento do PIB para cada ano do referido perodo. No existem razes para supor que o que est previsto na legislao vigente no v ser cumprido ao longo dos prximos 3 anos. Por outro lado, a histria dos ltimos 6 anos, desde a crise da Rssia, d conta de uma experincia de responsabilidade consciente. Consciente da necessidade de manter esses nveis de supervit primrios para trazer a relao dvida / PIB para patamares mais baixos. Assim, confirmada essa previso legal, teremos uma seqncia de 9 anos de supervit primrio mdio em torno de 3,95 por cento do PIB. Esses nmeros, sem dvida alguma, colocaro o Brasil no grupo seleto dos cinco pases com os maiores ajustes fiscais do mundo, tanto em termos de magnitude quanto de durao.16 Como j foi mencionado, a Dvida Lquida do Setor Pblico 17mostra uma trajetria crescente ao longo dos ltimos 10 anos (Tabela 2). No entanto, existem vrios fatores no recorrentes18 que explicam esse comportamento, dentre eles se destacam: o reconhecimento de cerca de 10 por cento do PIB em dvidas no explicitadas (chamados esqueletos).

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Brasil (2001). Esse excelente levantamento cronolgico e anlise de todas as medidas estruturais e instituicionais-legais implantadas no perodo de 1997/2001 foi preparado por Guilia Puttomatti e Silvia Valadares, Assessoria Econmica do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, poca. 16 Giambiagi (2004). O Brasil estaria acompanhado de Itlia, Grcia, Blgica e Irlanda. 17 Goldfajn (2002). Ele argumenta que o conceito de dvida lquida do setor pbllico est mais prximo da correta medida de patrimnio lquido do setor pblico, que deduz o passivo total dos ativos totais. Esta a direo adotada pelas novas Estatsticas Financeiras Governamentais do FMI. 18 Goldfajn (2002). Corretamente Ilan Goldfajn defende a tese de que incorreto, como fazem muitos analistas, extrapolar para o futuro o comportamento recente da relao dvida/PIB no Brasil, uma vez que os fatores que contribuiram para o aumento dessa relao no so recorrentes.

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os menores supervits primrios do setor pblico antes 1998. a depreciao real significativa a partir de 1999. as taxas reais de juros elevadas.19

Os dados da Tabela 4 reforam esse argumento a partir de avaliao dos fatores que contriburam para o aumento da dvida mobiliria federal interna (DMFI). Como se pode observar, a federalizao das dvidas estaduais e municipais e outros programas com os entes da Federao responderam por quase 70 por cento da variao dessa dvida no perodo de dezembro de 1994 a junho de 2001. Os esqueletos (passivos contingentes) representaram cerca de 20 por cento, enquanto os efeitos das elevadas taxas reais de juros e da desvalorizao cambial explicam mais de 30 por cento da variao da DMFI naquele perodo. O explosivo efeito combinado desses fatores expansionistas faz parecer mnimo todo o esforo do governo central realizado por meio do Programa Nacional de Desestatizao e dos resultados primrios positivos alcanados at aquela data.

Tabela 4

Dvida Mobiliria Federal Interna / DMFI Fatores Determinantes da Variao Variao entre dezembro de 1994 e junho de 2001
R$ bilhes Participao na Variao % 76.4 80.9 96.5 329.5 74.5 -62.9 -43.0 551.9 17.0 20.3 69.3 15.7 -13.2 -9.0 100.0

Dvida em dezembro de 1994 (+) Juros Nominais (+) Passivos Contingentes (+) Refinancimaneto Dvidas Estados e Municpios, e outros Programas (+) Impacto da desvalorizao cambial (-) Supervit Primrio (-) Receitas de Privatizaes Dvida em junho de 2001 Fonte: Fabio Barbosa / Secretaria do Tesouro Nacional

Numa avaliao prospectiva de sustentabilidade da dvida no Brasil, Goldfajn e Guardia (2003) concluem que: ... o recente aumento na relao dvida / PIB no deve ser usado como uma indicao do desempenho futuro. Eventos no recorrentes explicam quase todo o comportamento passado...
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Goldfajn (2002).

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sob hipteses razoveis e bastante conservadoras, a relao dvida / PIB dever iniciar seu declnio nos prximos anos. Esse resultado vlido mesmo havendo resultados negativos de qualquer dos determinantes relevantes taxas reais de juros, crescimento do PIB, taxa real de cmbio, ou passivos contingentes. A necessidade chave a de manter o supervit (primrio) prximo de 4,0% do PIB... E lembram que: possvel construir cenrios suficientemente negativos nos quais a relao dvida / PIB no se estabiliza. Entretanto, a possibilidade de materializao desses cenrios pequena. Em que pese as discusses da literatura econmica quanto importncia das instituies nas explicaes dos resultados fiscais apresentados por diferentes pases, entendemos que o arranjo institucional-legal do Brasil garante efetividade e confere credibilidade poltica macroeconmica, e oferece as condies para assegurar resultados fiscais compatveis com uma trajetria sustentvel da dvida no longo prazo. A segurana (da sustentabilidade da dvida) nasce do recente progresso institucional experimentado pelo regime fiscal no Brasil, em particular a Lei de Responsabilidade Fiscal e os acordos (de reestruturao de dvida) firmados com os Estados e Municpios.20 Em sntese, os avanos institucionais-legais realizados ao longo dos ltimos 20 anos, aprofundados no perodo recente, se constituem a base da sustentabilidade da poltica fiscal e fundamentam a nova cultural de gesto dos recursos pblicos no Brasil, marcada pela responsabilidade e transparncia. A esse respeito oportuno ressaltar as concluses do Relatrio sobre a Observncia de Padres e Cdigos do Fundo Monetrio Internacional: ...nos ltimos anos o Brasil atingiu um alto nvel de transparncia fiscal, juntamente com importantes avanos na administrao de suas finanas pblicas... Apesar dos avanos na transparncia e gesto fiscal terem sido conseguidos atravs de uma extensa gama de iniciativas polticas e reformas institucionais, a coroao desse esforo foi a promulgao da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), em maio de 2000. A LRF estabelece para todos os nveis de governo, no somente normas fiscais designadas para garantir a sustentabilidade fiscal de mdio prazo, mas tambm rigorosas exigncias quanto transparncia, para reforar a eficcia e credibilidade dessas normas...
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Goldfajn e Guardia (2003).

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Tambm importante na promoo de um ajuste fiscal sustentado em nvel de governos subnacionais tem sido o firme cumprimento por parte do governo federal dos acordos de reestruturao de dvida com a maioria dos Estados e Municpios.21 7. Lies e concluses da experincia brasileira

Defendemos neste paper que a construo do arranjo institucional-legal de finanas pblicas vigente no Pas iniciou-se na primeira metade da dcada de oitenta, quando foram separadas as atribuies e competncias das autoridades fiscal e monetria. O esboo bsico desse arranjo foi amparado e ampliado pela Constituio Federal de 1988. Portanto, no fruto de um ato de voluntarismo ou autoritarismo de um governo, nem filho exclusivo das crises econmicas que o Pas teve que enfrentar nesse perodo. Representa, antes de tudo, o amadurecimento da sociedade brasileira que passou a exigir responsabilidade, competncia, eficincia e tica de seus governantes e administradores pblicos. Num regime democrtico, as mudanas estruturais tomam tempo. Exigem amadurecimento e exigem consenso. No Brasil, as mudanas estruturais e institucionaislegais tm acontecido no seu tempo poltico, ainda que no se possa negar que parte das iniciativas adotadas ao longo desses 20 anos tiveram como pano de fundo as ameaas provocadas pelas crises externas e os riscos de aprofundamento dos problemas a serem enfrentados. Mas isso no deveria ser lido como uma reduo da importncia dos avanos e das conquistas. Muitos pases emergentes ainda no fizeram o dever de casa na extenso requerida na atualidade. Outros no foram capazes de criar a sustentao poltica necessria para fazer tais mudanas, mesmo experimentando graves perturbaes econmicas e sociais. Entendemos que o amadurecimento da sociedade brasileira foi um fator determinante do nascimento de uma nova postura dos governantes e dos administradores de recursos pblicos, em todos os nveis de governo, em todos os Poderes da Repblica. Essas exigncias encontraram guarida na gesto do Presidente Fernando Henrique Cardoso, comprometida com a democracia e com os valores republicamos. Argumentamos que essa nova realidade social e poltica garantiu o sucesso do Plano Real e facilitou a aprovao de emendas constitucionais - como as das reformas da ordem econmica, administrativa e previdenciria -, contribuiu para os resultados do Programa Nacional de Desestatizao, assegurou o fechamento e a privatizao de bancos estaduais, viabilizou os novos acordos de refinanciamento das dvidas, e favoreceu a construo do novo padro de relacionamento entre o governo central e os governos subnacionais.

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FMI (2001).

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Foi precisamente nesse contexto que foi elaborado e discutido com a sociedade e com o Congresso o projeto da Lei de Responsabilidade Fiscal. Defendemos a tese de que essa Lei no foi aprovada apenas por causa da crise externa de 1998/1999. Entendemos que a Lei de Responsabilidade Fiscal foi aprovada porque a sociedade brasileira exigia mudana de postura dos governantes e dos administradores de recursos pblicos. Exigia mais responsabilidade, mais eficincia, mais transparncia, mais tica, e mais servios pblicos de qualidade. Tambm se conclue que os avanos para a construo, aperfeioamento, e consolidao do arranjo institucional-legal vigente se deram de forma continuada ao longo dos ltimos 20 anos, e que a Lei de Responsabilidade Fiscal a pedra angular do formato atual do arranjo institucional-legal, sob a qual se assenta o novo regime fiscal, caracterizado por princpios e regras de responsabilidade e de transparncia. Do ponto de vista quantitativo, a anlise da performance fiscal dos ltimos 10 anos deve ser dividida em duas etapas, antes e depois no novo regime institudo em 1999. Argumentamos que o ano de 1994 no deve ser tomado como a base de comparao em vista de suas peculiaridades, marcadas pela transio do regime inflacionrio e pelo fato do oramento desse ano ter sido, excepcionalmente, aprovado no ms de novembro. Analisando os dados de Necessidade de Financiamento do Setor Pblico, observamos que o perodo de 1995 a 1998 se caracteriza por um equilbrio dos resultados primrios, excetuando-se o ano de 1997. Por outro lado, a Dvida Lquida do Setor Pblico cresceu ao longo de todo esse perodo, partindo de 30 por cento e alcanando o patamar de 42 por cento do PIB. A partir da vigncia do regime de metas fiscais, em 1999, observa-se uma seqncia de cumprimento consecutivo de 22 metas trimestrais de supervit primrio, apresentando um nvel mdio de supervit primrio de 3,8 por cento do PIB. A propsito, merece ateno o fato desse regime de metas fiscais ter passado no seu primeiro e importante teste poltico que foi a mudana de governo em janeiro de 2003. Assim, ao dar continuidade poltica econmica da administrao Fernando Henrique Cardoso, o novo Governo fortaleceu esse regime, conferindo-lhe credibilidade adicional. Ademais, o Congresso Nacional acabou de aprovar a Lei de Diretrizes Oramentrias para 2005 que, atendendo dispositivo da Lei de Responsabilidade Fiscal, estabelece, em seu Anexo de Metas Fiscais para o trinio 2005/2007, a meta de 4,25 por cento do PIB para cada ano do referido perodo. Confirmada essa previso legal, teremos uma seqncia de 9 anos de supervit primrio mdio em torno de 3,95 por cento do PIB. Esses nmeros, sem dvida alguma, colocaro o Brasil no grupo seleto dos cinco pases com os maiores ajustes fiscais do mundo, tanto em termos de magnitude quanto em termos de durao.

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Tambm merece destaque a performance dos governos subnacionais que experimentaram, a partir da assinatura dos acordos de dvida firmados com o governo central em 1997/1998, melhoras substanciais nos resultados primrios, que elevaram-se de 0,2, em 1998, para cerca de 1,1 por cento do PIB, em 2002/2004. Apesar da performance apresentada nas contas primrias, a Dvida Lquida do Setor Pblico continuou crescendo ao longo do perodo, estando hoje estabilizada num nvel de 57 por cento do PIB. No se pode esquecer, contudo, que o comportamento da relao dvida / PIB foi afetado por diversos fatores no recorrentes, como o reconhecimento de quase 10 por cento do PIB de passivos contingentes, a depreciao real do cmbio e a elevao substancial das taxas reais de juros, verificadas em vistas das crises externas e da necessidade de recuperao da credibilidade das nossas autoridades no perodo mais recente. Apesar desse crescimento, o novo padro de supervit primrio garante a estabilidade da relao dvida / PIB. Sob esse ponto Goldfajn e Guardia (2003) afirmam que, sob hipteses razoveis e bastante conservadoras, a relao dvida / PIB dever iniciar seu declnio nos prximos anos. O fator chave para assegurar esse declnio a manuteno do nvel de 4 por cento do PIB para o supervit primrio. Evidentemente que a segurana para se alcanar tais resultados est fundada no arranjo institucional-legal vigente, em particular na fora do que dispe a Lei de Responsabilidade Fiscal. Em sntese, os avanos do arranjo institucional-legal realizados ao longo dos ltimos 20 anos, se constituem a base da sustentabilidade da poltica fiscal e fundamentam a nova cultural de gesto dos recursos pblicos no Brasil, marcada pela responsabilidade e transparncia. Esse arranjo institucional-legal um dos mais completo, orgnico, e eficiente do mundo. A sociedade brasileira tem o desafio de conservar e aperfeioar permanentemente esse patrimnio.

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8.

Referncias

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