Violncia e impunidade penal: Da criminalidade detectada criminalidade investigada1

Sergio Adorno
Coordenador do Ncleo de Estudos da Violncia (NEV-Cepid/USP)

Wnia Pasinato
Pesquisadora colaboradora do Ncleo de Estudos de GneroPagu, da Unicamp

Os crimes contra o patrimnio e a pessoa vm crescendo h quase quatro dcadas. Hoje, h profundas descrenas dos cidados na capacidade do poder pblico em oferecer segurana. Neste texto so apresentados resultados da primeira etapa da pesquisa Estudo da Impunidade. So Paulo, 1991-1997 (NEV/USP/Cepid), cujos objetivos principais so identificar a magnitude da impunidade penal para crimes determinados e os mecanismos e processos institucionais que a produzem. O foco tericometodolgico reside na performance institucional dos atores (policiais e judiciais) encarregados de apurar responsabilidade nos crimes. Palavras-chave: violncia, impunidade penal, polcia, Judicirio

Crimes against property and people have been on the rise for almost four decades. Today, citizens have a deep disbelief in the capacity of the public authorities to offer security. Violence and criminal impunity: From detected crime to investigated crime presents the results of the first stage of the research Study into Impunity: So Paulo, 1991-1997 (NEV/USP/Cepid), the main objectives of which are to identify the magnitude of criminal impunity for certain crimes and the institutional processes and mechanisms that produce such impunity. The theoretical and methodological focus is on the institutional performance of the players (police and judicial officers) charged with determining the responsibility for crimes. Keywords: violence, impunity, police, Judiciary

Introduo

Recebido em: 01/07/09 Aprovado em: 25/07/09

iferentes modalidades de violncia tm revelado espiral acentuada de crescimento, no mundo inteiro, ao menos desde o ltimo quartel do sculo XX. No Brasil, no tem sido diferente a despeito das particularidades da evoluo da violncia e da criminalidade. H quase quatro dcadas, vem crescendo o crime contra o patrimnio e contra a pessoa, em especial os homicdios, associados ou no s formas organizadas de criminalidade, a par de graves violaes de direitos humanos como execues sumrias praticadas por esquadres da morte e grupos de extermnio, linchamentos, abuso de fora coercitiva praticado por agentes da lei de que resulta, com frequncia, em mortes tanto de autores de infrao penal quanto de inocentes. A evoluo dos crimes e da violncia estimulou a difuso de sentimentos coletivos de medo e insegurana diante da falta de
DILEMAS: Revista de Estudos de Conflito e Controle Social - Vol. 3 - no 7 - JAN/FEV/MAR 2010 - pp. 51-84

1 Originalmente, este captulo teve por base paper apresentado no GT 08 Crime, Violncia e Punio (ANPOCS, 2009), sob o ttulo Estudo da impunidade penal no municpio de So Paulo: da criminalidade detectada criminalidade investigada. A presente verso foi revisada e parcialmente modificada.

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2 A bem da verdade, esse no um fenmeno restrito sociedade brasileira. A rpida expanso do mercado privado de segurana contribui para o recrutamento de policiais e ex-policiais para essas empresas. Em algumas sociedades, nas quais as fronteiras entre o pblico e o privado em matria de segurana pblica ainda se apresentam indiferenciadas, policiais alternam, nos horrios de repouso, atividades em empresas particulares com funes pblicas.

proteo de direitos fundamentais, como o direito vida, livre circulao das pessoas nos espaos pblicos, posse privada de bens patrimoniais. Independentemente de classe, riqueza, poder ou qualquer outra clivagem socioeconmica, muitos acreditam que os crimes cresceram, se tornaram mais violentos, porm no so punidos. Polcia e Justia mostram-se mais e mais incapazes de conter o crime consoante as leis penais vigentes. Sentimentos desta ordem revelam fortes descrenas nas instituies da sociedade democrtica encarregadas de aplicar lei e ordem, proteger os direitos civis dos cidados, consagrados na Constituio, em particular o direito segurana. Estamos, portanto, diante de uma crise de legitimidade que, seno alcana todo o tecido social, compromete um dos eixos fundamentais das sociedades modernas: o monoplio estatal da violncia. Se os cidados suspeitam que os crimes no so punidos proporo de sua evoluo e gravidade, esperado que busquem proteo e justia por conta prpria. Ao faz-lo, disseminam modalidades privadas de aplicao de justia, incentivando o ciclo interminvel de vinganas pessoais, o recurso violncia como imposio da vontade do mais forte aos desprovidos da proteo das leis, a exacerbao de sentimentos de medo e insegurana coletivos. Em sociedades, como a brasileira, tradicional a suspeita, entre analistas sociais e polticos, segundo a qual nunca se consolidou o monoplio estatal da violncia. Por um lado, convivemos, desde a poca colonial, com exrcitos privados a mando de proprietrios de terras, com grupos de extermnio congregando civis e agentes policiais, com a arbitrariedade das agncias policiais na imposio autoritria da ordem. Mais recentemente, a emergncia do crime organizado, espraiando-se pela sociedade e enraizando-se entre signicativos segmentos das classes trabalhadoras de baixa renda a par da rpida disseminao das armas de fogo vieram acentuar os problemas de segurana pblica, em especial o controle estatal de partes do territrio urbano. Por outro lado, a transio da ditadura militar para a democracia e os anos que se seguiram de estabilidade econmica e institucional no promoveram rupturas face s prticas tradicionais. Permanecem indistintas as fronteiras dos interesses privados e dos negcios pblicos, inclusive no terreno da segurana pblica devido, em grande parte, extraordinria expanso do mercado privado testa do qual no raro se encontram policiais civis e militares.2
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Por m, verdade que, nesta primeira dcada do sculo XXI, o governo federal e alguns governos estaduais vm promovendo novas polticas pblicas mais anadas com conceitos contemporneos, como segurana cidad3 com o que se pretende reformular orientaes tradicionais voltadas exclusivamente para a represso aos crimes e caa de bandidos com eccia duvidosa. Porm, ainda cedo para saber o quanto essas novas diretrizes repercutiro na opinio pblica, enfraquecero os sentimentos coletivos de que os crimes no so punidos e aumentaro a proporo daqueles que depositaro conana nas instituies encarregadas de aplicao das leis. Parece razovel supor que, na sociedade brasileira, esto em curso profundas descrenas dos cidados na capacidade do poder pblico em oferecer segurana vida e ao patrimnio dos cidados. Prov-la cienticamente , contudo, um grande desao. Antes de tudo, necessrio dispor de slidas evidncias em fatos de forma a estabelecer os nexos entre crenas e instituies, de resto um problema tanto para a sociologia clssica quanto contempornea. Embora no contemos com avaliaes consolidadas, os estudos disponveis (SOARES et al., 1996; ADORNO, 1994 e 1995; PINHEIRO et al., 1998; ZALUAR, 1998; LOPES, 2000; MISSE e VARGAS, 2007; VARGAS, 1999 e 2004; VARGAS e RIBEIRO, 2008; RIBEIRO e DUARTE, 2008; Riotis et al., 2007; SILVA, 2008; CIRENO e RATTON, 2008) sugerem que as taxas de impunidade so mais elevadas no Brasil do que em outros pases, como na Frana (ROBERT et al., 1994); na Inglaterra (JEFFERSON e SHAPLAND, 1994); nos Estados Unidos (GURR, 1989; DONZIGER, 1996). No Brasil, tudo parece indicar que as taxas de impunidade sejam mais elevadas para crimes que constituem graves violaes de direitos humanos, tais como: homicdios praticados pela polcia, por grupos de patrulha privada, por esquadres da morte e /ou grupos de extermnio, ou ainda homicdios consumados durante linchamentos e naqueles casos que envolvem trabalhadores rurais e lideranas sindicais. Do mesmo modo, parecem altas as taxas de impunidade para crimes do colarinho branco cometidos por cidados procedentes das classes mdias e altas da sociedade. Neste captulo so apresentados resultados da primeira etapa da pesquisa Estudo da impunidade. Municpio de So Paulo, 1991-1997 (NEV/USP/Cepid)4. Trata-se de um estudo sociolgiSergio Adorno e Wnia Pasinato Violncia e impunidade penal

3 Desde o governo FHC (1995-2002) e mais recentemente no governo Lula da Silva (2003-2010) inegvel reconhecer mudanas na capacidade governamental de propor reformas em praticamente todos os aspectos das polticas de segurana. Recentemente, a realizao da Conferncia Nacional de Segurana (2009) veio consolidar e ampliar o leque de iniciativas inclusive em parceria com a sociedade civil organizada. Um outro exemplo o Pronasci, um programa do governo federal que rene um conjunto diversificado de iniciativas do treinamento e aprimoramento dos recursos humanos para o trabalho policial ao reequipamento de instalaes e de instrumentos para o exerccio das funes de policiamento preventivo e repressivo e de Polcia Judiciria. Conquanto com menor envergadura e alcance, em alguns estados da federao tambm tem sido formuladas e implementadas reformas que no podem ser ignoradas ainda que se suspeite, com razo, de sua eficcia institucional. 4 O trabalho de coleta de dados contou com o apoio de uma equipe de pesquisa formada por Carlos Henrique Ferreira, Carlos Eduardo Barbalarga, Cssia Santos Garcia, Cristiane Lamim de Souza Aguiar, Dalila Vasconcellos, Diego Jair Vicentin, Helena Bartolomeu, Joo Marcelo Gomes, Mariana Mendona Raupp, Marcelo Santana de Oliveira, Otvio Albuquerque, Renato Oliveira de Faria e Ricardo Rosa, Patrcia Carla e Marcelo B. Nery. Projeto financiado pela Fapesp (NEVCepid/USP, www.nevusp.org) e pelo CNPq. Agradecemos tambm o apoio do prof. dr. Marcelo Eduardo Giacaglia (FAU/USP) responsvel pela construo do sistema de dados.

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co cujos objetivos principais pretendem identicar a magnitude da impunidade penal para crimes determinados bem como os mecanismos e processos institucionais que a produzem. Seu foco terico-metodolgico reside na performance institucional dos atores (policiais e judiciais) encarregados de apurar responsabilidade nos crimes. Empiricamente a pesquisa est fundada na observao do movimento de ocorrncias policiais determinadas (crimes violentos e no violentos selecionados) e no uxo do sistema paulista de justia criminal, desde o registro da ocorrncia at a sentena judicial (modelo longitudinal). Neste captulo, os resultados esto circunscritos ao movimento que vai do registro da ocorrncia ao inqurito policial, indicando desde j um primeiro gargalo neste uxo. Concentrase a ateno em dois aspectos: o primeiro trata dos problemas metodolgicos sob a perspectiva da organizao do sistema de justia criminal; no segundo, apresentam-se dados indicativos da pouca disposio das agncias policiais na investigao dos crimes detectados.

Violncia, performance institucional e impunidade Desde o nascimento da sociologia clssica, colocou-se para seus pais fundadores a tarefa de explicar como uma sociedade no caso a sociedade moderna, fundamentada na diviso social do trabalho e na sua diferenciao interna, atravessada por conitos de toda sorte, em especial a oposio entre interesses de classes , pode constituir-se como uma ordem social, caracterizada por certa unidade, pela regularidade das aes sociais desencadeadas por seus membros no mercado, na poltica e nas demais esferas de interveno social, pela estabilidade das instituies da vida civil e da vida poltica e, em particular, pela obedincia, seno de todos, ao menos de parcelas substantivas dos indivduos s normas que regem as suas relaes entre si e destes com as instituies privadas e pblicas. Estamos diante do clssico problema certamente no inventado pela sociologia clssica da legitimidade da ordem social. Independentemente das diferentes respostas oferecidas pelas distintas tradies sociolgicas, todas elas convergiram para o mesmo ponto: estruturas e processos sociais, historicamente singulares da sociedade moderna, operam no sentido de asse54 DILEMAS Violncia e impunidade penal Sergio Adorno e Wnia Pasinato

gurar, como vlidos e imperativos e, por conseguinte, legtimos, valores sobre bem e mal, certo e errado, justia e injustia, bom e mau governo, virtude e vcio etc., considerados como universais e universalizantes. Neste domnio, aspecto relevante diz respeito conana que os indivduos depositam nas instituies quer da sociedade civil quer da sociedade poltica. O tema da conana social amplo e foi tratado por um variado leque de perspectivas disciplinares. Grosso modo, o tema remete s ideias de reciprocidade e cooperao social, nos mais diversos campos da vida associativa: no mercado, nas relaes interpessoais e intersubjetivas (inclusive afetivas e passionais), nas relaes entre grupos sociais diversos (por exemplo, portadores de identidades prprias e singulares), inclusive entre classes sociais. Conana remete a uma espcie de f entre pessoas, ensejando expectativa de previsibilidade nas relaes sociais, bem como estmulos participao social cooperativa (LEVI, 1998; PUTNAM, 1996; SZTOMPKA, 1996). Trs so os modelos tericos de explicao. O primeiro reputa a traos e caractersticas da personalidade individual, o apoio dos cidados s instituies civis e polticas. O segundo vale-se de explicaes culturalistas. Diferentes tradies culturais revelariam maior ou menor inclinao para obedincia s leis e respeito s instituies. O terceiro o da performance institucional. Neste caso, a conana resultaria do funcionamento das instituies, no importa se civis ou polticas, e nomeadamente do desempenho de seus agentes em atender demandas e expectativas sociais. No so os traos psicossociais ou as heranas culturais dos cidados que os inclinam a apoiar o mundo regido por leis e instituies; ao contrrio, so as instituies e as leis que se tornam conveis junto aos cidados, medida que os agentes institucionais decidem e agem segundo regras previamente institudas, legitimamente reconhecidas como imperativas. So necessrias duas advertncias. Primeiramente, no se est falando de toda e qualquer instituio, porm de instituies inscritas no interior de um processo civilizatrio ocidental moderno. Em segundo lugar, o que nos interessa no a conana social em geral (um tema sociolgico por excelncia), mas a conana poltica nas instituies da moderna sociedade democrtica, e mais propriamente ainda a conana depositada pelos cidados em um tipo especco de instituio: aquelas encarregadas de aplicar leis penais.
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5 Claro est que a especializao profissional e a formao de poderosos quadros burocrticos no so processos restritos rbita do sistema de justia criminal. Em todas as reas de interveno estatal, tais processos estiveram presentes, ainda que, conforme a rea de interveno, foram mais desenvolvidos e ensejaram maior especializao tcnica (por exemplo, em reas de finanas do Estado, promoo de infraestrutura urbana etc.)

A conana , por conseguinte, funo do modo como os atores institucionais no caso enfocado neste captulo, os policiais desempenham suas funes face s expectativas de segurana pblica experimentadas pelos cidados, em sociedades historicamente determinadas. No moderno estado de tradio ocidental, o cumprimento dessas tarefas de proteo dos cidados contra ofensas de toda ordem afetando sua pessoa, seu patrimnio e os valores compartilhados coletivamente foi mais e mais demandando aperfeioamento tcnico e ecincia operacional, ensejando a criao de enormes organizaes burocrticas alm de prossionalizao de quadros5. Guardadas as singularidades histricas, em todas as sociedades sob a rbita do processo civilizatrio ocidental foi sendo edicado sistema nacional de justia criminal, com seus rgos especializados e com a diviso de trabalho entre as tarefas de represso e apurao dos crimes (tarefas policiais) (MONET, 2001; MONJARDET, 2002; REINER, 1997 e 2004), alm daquelas afetas a imputao e julgamento de responsabilidade (tarefas judiciais sob incumbncia de promotores pblicos e magistrados) (SANDERS, 1997). neste contexto que se estabeleceram procedimentos administrativos desde o registro de ocorrncia policial at o cumprimento de sentenas judiciais, movimento temporal conhecido na literatura especializada como uxo do sistema de justia criminal. Esse modelo de justia ocial, prpria dos estados modernos, requereu dos prossionais encarregados de aplicar as leis coercitivas o habitus (Bourdieu) ideal de agir em conformidade com as leis, evitando apelos ao emprego arbitrrio (ou ameaa de emprego) de fora fsica ou violncia simblica, conivncia com os negcios criminais (corrupo de autoridades) ou tolerncia para com formas extralegais de resoluo de conitos margem das leis ociais. Ademais, requereu que nenhum crime deixasse de ser apurado e julgado consoante o devido processo legal. Tolerncia zero para com a impunidade penal constituiu assim uma espcie de ideal no imaginrio coletivo das sociedades modernas. Nessa arquitetura institucional, as tarefas de investigao policial so essenciais para a responsabilizao penal dos autores de crimes. As agncias policiais so o primeiro contato com vtimas, testemunhas, possveis agressores e os operadores do sistema de justia criminal. Em tese, todo registro
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policial deveria ensejar a instaurao de correspondente investigao. Na prtica, isso no acontece. Em todo o mundo, a investigao cobre to somente parte das ocorrncias que chega ao conhecimento da autoridade policial. Alguns crimes, sobretudo os mais graves como homicdios, tendem (ou ao menos deveriam) a merecer prioridade nas investigaes, comparativamente aos delitos de menor potencial agressivo. Mas no o que necessariamente ocorre, conforme aponta a literatura especializada. O chamado police discretion, o poder discricionrio da polcia, tema frequente nos estudos anglosaxes. Como arma Monjardet (2003):
Sob sua forma mais discreta, designa simplesmente um fato observado, como efeito universal e incontestvel da grande liberdade de ao de que dispe o policial de campo, o policial distrital em seu quarteiro, o patrulheiro em sua ronda, a equipe durante seu servio, isto , as diferentes manifestaes do policial de uniforme na via pblica. Em seguida essas observaes foram estendidas a outras categorias: o civil que recebe as queixas, o inspetor que trata dos flagrantes delitos etc. Grande liberdade de ao, autonomia, o que dizer? (pp. 43-44).

Ainda, segundo Monjardet, essa autonomia do trabalho policial pode ser compreendida de trs diferentes maneiras. Primeiramente, uma certa liberalidade para com as regras mandatrias e que regulam a atividade prossional. No sem motivos, o termo discretion pode ser traduzido na lngua francesa (como igualmente em portugus) como discricionariedade, o que por sua vez remete ideia de arbitrariedade, um comportamento certamente censurado na conduta daqueles que devem agir com neutralidade, segundo regras universais e impessoais. Em segundo lugar, autonomia pode ser entendida tambm como atributo do exerccio prossional qualicado. Enm, um conjunto de habilidades consolidadas, em nome das quais o companheiro, uma vez atribuda a tarefa, escolhe suas ferramentas, programa suas operaes, verica as cotas, em suma, organiza pessoalmente seu trabalho, o que ser avaliado por seus resultados. (idem, p. 45). No entanto, essa interpretao insuciente, pois discretion se refere, antes de tudo, natureza mesma da tarefa e no apenas sua execuo; trata-se de um conceito coletivo, antes de ser uma opo individual. Por isso, comum a literatura anglo-sax referir-se a tais operaes como selection, uma propriedade essencial
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6 Na sequncia do captulo, Monjardet analisa em pormenores esses mecanismos seletivos e suas consequncias para o trabalho policial.

na denio das atividades policiais. Diz Monjardet, por esse motivo, so os mecanismos desse processo de seleo que so os principais determinantes da denio, da organizao, e da anlise do trabalho policial (idem, ibidem, p. 45)6. No Brasil, a despeito dos avanos da pesquisa emprica no campo da sociologia da polcia, ainda pouco o que efetivamente se sabe a respeito desses mecanismos seletivos. Mesquita (2008) sugere pista para encaminhamento de hipteses. Segundo ele, at a dcada de 1980 uma grande distncia separava os estudos sobre regimes polticos e os estudos, quase sempre sob o monoplio de juristas e prossionais da lei, sobre as instituies encarregadas de aplicar lei e ordem, entre as quais as agncias policiais. A literatura especializada em transio democrtica havia elegido, entre outros temas conexos, o papel das Foras Armadas como foco de ateno, j que esses atores haviam sido protagonistas essenciais na instaurao da ditadura militar. Essa mesma literatura dispensou pouca, ou nenhuma, preocupao para com o papel das foras policiais no contexto do crescimento dos crimes e da violncia no interior da sociedade civil. Nas palavras de Mesquita, essa conduta era consequncia, em parte, da percepo das polcias como instituies sem autonomia ou independncia, que operavam sob o controle de grupos e classes dominantes e orientavam suas aes na defesa dos interesses desses grupos ou classes, mais do que o controle da criminalidade e da violncia. Derivava tambm da percepo da criminalidade e da violncia como problemas resultantes da pobreza, desigualdade econmica e social e do autoritarismo, sobre os quais as polcias no podiam exercer nenhuma inuncia (MESQUITA, 2008, pp. 215-6). Esse cenrio comeou a mudar no nal dos anos 1980, com a proliferao de estudos e anlises apontando as relaes entre transio democrtica e instituies policiais. Tratou-se, como bem apontou Mesquita, de um cenrio estimulado pela necessidade de respostas persistncia da vioalncia policial, a despeito das exigncias de respeito s instituies democrticas e aos direitos humanos. Novos estudos, para alm dos crculos dos juristas e prossionais da lei, comeam a reticar entendimentos quanto ao papel e desempenho das agncias e atores policiais no controle da ordem pblica. Esse desempenho tinha e tem consequncias polticas. certo que a polcia trata de forma desigual os crimes cometidos por indivduos procedentes dos grupos e
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classes sociais hierarquicamente superiores, o que condiciona todo o sistema de proteo dos direitos dos cidados e afeta a estabilidade e qualidade dos regimes polticos (idem, p. 217)7. No entanto, sublinha Mesquita, os novos estudos comeam a chamar a ateno para os interesses e valores prprios das polcias que, face a circunstncias estruturais ou conjunturais, podem se aproximar dos interesses gerais da sociedade ou, alternativamente, de grupos polticos determinados. Mesquita faz meno s greves na Polcia Federal (1994) e nas polcias civis e militares (1997), que em sete estados da federao ensejaram de parte de governos estaduais o apelo s Foras Armadas para a restituio da ordem social. Essas greves e protestos mostraram, de forma dramtica, que as polcias tinham alto grau de autonomia em relao aos governos e tambm que as polcias tinham um alto grau de autonomia em relao aos chefes de polcia (MESQUITA, 2008, p. 218). Em outras palavras, Mesquita sugere que no curso do processo de transio democrtica parece ter se acentuado a autonomia das polcias em relao aos governos e aos dirigentes. Considerando que justamente esse o perodo coberto pela investigao da impunidade penal de que tratamos neste paper, essa hiptese parece fazer sentido. provvel que, no curso do processo de transio, tenha aumentado a autonomia dos agentes policiais, o que repercutiu em mecanismos de seletividade a que fazia meno Monjardet. Entre eles, a seletividade nos crimes a serem investigados. Pressionados, por um lado, pelo aumento dos crimes em especial contra o patrimnio e tambm os crimes violentos contra a pessoa e, por outro, diante da maior possibilidade de discricionariedade no encaminhamento para o esclarecimento de casos, as agncias e os agentes policiais inventaram uma espcie de mapa cognitivo capaz de orient-los em situaes concretas. Esse mapa pode incluir elementos variados e combin-los segundo cenrios muito determinados. Elementos como natureza do crime, natureza da autoria e agrante podem ser fortes estmulos investigao. Em compensao, outros elementos como desfecho (ato consumado ou tentado) podem ser irrelevantes. Em quaisquer combinaes possveis, a seletividade fato, os mecanismos operam e produzem resultados: poucos so os crimes investigados, poucos so os indiciados convertidos em rus de processos penais. Neste paper, apresentamos algumas das caractersticas desse processo de seleo.
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7 Mesquita no se refere a um dos mecanismos bsicos desse processo: a criminalizao preferencial do comportamento e dos crimes cometidos por indivduos pertencentes s classes trabalhadoras pauperizadas, de baixa renda, que habitam especilamente os bairros que compem a chamada periferia urbana das metrpoles brasileiras.

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O estudo sociolgico da impunidade penal Entende-se por impunidade a desistncia de aplicao da lei penal para crimes reportados autoridade policial ou judicial (DAHRENDORF, 1987). Est fundada na observao emprica do movimento de crimes selecionados no uxo do sistema de justia criminal. Cuida-se de identicar as razes que explicam a impunidade penal em sociedades, como a brasileira, sejam as de ordem estrutural, processual, ou relacionadas s motivaes inclusive o universo simblico que regem o comportamento no apenas dos operadores tcnicos ou no tcnicos do direito penal, como tambm dos demais protagonistas implicados nos acontecimentos criminais. Considera a pesquisa como um todo, isto a observao do percurso dos crimes no interior do uxo do sistema de justia criminal, constituiu objetivo geral mensurar a magnitude da impunidade penal. Esse objetivo foi alcanado mediante: 1) proporo daqueles que foram investigados, denunciados (e pronunciados, nos casos de homicdio) e condenados; 2) proporo dos condenados face queles que no obtiveram desfecho processual conclusivo; 3) proporo daqueles que, tendo cometido idntico crime, no obtiveram o mesmo desfecho processual. Neste captulo, porm, os procedimentos metodolgicos e os resultados alcanados se restringem ao segmento ocorrncia-inqurito policial. Pretendeu-se caracterizar o uxo e identicar os principais fatores de reteno de ocorrncias sem abertura de correspondente inqurito. A seguir, so descritos os procedimentos metodolgicos nesta fase da investigao.

Universo emprico de investigao O universo emprico de investigao compreendeu todas as ocorrncias policiais registradas nas delegacias da 3 Seccional de Polcia, no perodo de 1 de janeiro de 1991 a 31 de dezembro de 1997. Limitaes decorrentes de oramento e do tempo estimado para concluso do trabalho de campo impediram que fosse conferida cobertura a todo o municpio de So Paulo. Optou-se por concentrar a observao em parte do territrio, justamente aquele abrigado pela 3 Seccional de
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Polcia, que recorta as regies noroeste do municpio, conforme apontado no mapa abaixo.
Figura 1: rea geogrfica abrangida pela 3 Seccional de Polcia, municpio de So Paulo

Limites: Distritos Policiais Principais Vias Rios Matas

Quilmetros

No perodo considerado, os habitantes dessa regio compreendiam 15% da populao do municpio. No mesmo perodo, a 3 Seccional de Polcia foi responsvel pelo registro de cerca de 18% de todas as ocorrncias criminais do municpio como um todo. Essa seccional foi escolhida em virtude de um critrio de natureza sociolgica. Ela alcana 21 distritos censitrios com caractersticas sociodemogrcas distintas, assim como distintas condies de infraestrutura urbana, em especial de oferta de servios pblicos, inclusive policiais e judiciais. A escolha dessa regio revelou-se privilegiada para a investigao, pois sua diversidade permitiu controlar a inuncia de variveis socioeconmicas no desempenho das delegacias de polcia em suas
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8 Os resultados da investigao confirmaram a influncia dessas variveis na disposio, maior ou menor das delegacias em converter registros de ocorrncias em inquritos policiais. Quanto mais favorveis as condies de infraestrutura e maior concentrao de populao pertencente aos estratos socioeconmicos elevados, maior a disposio das agncias policiais para investigar crimes. Esse assunto est sendo tratado em outro artigo, em fase de preparao. 9 Pode-se tambm dizer diversidade cultural, conforme apontado por recente pesquisa a respeito das relaes entre os paulistanos e sua cidade. A pesquisa cobriu 8 regies e os 96 distritos do municpio de So Paulo. Ver: DNA Paulistano. Datafolha e Folha de S. Paulo, 2009. 10 Esse lapso de tempo um pouco alm da mdia (cinco anos) apontada em estudos anteriormente realizados, conforme examinamos no estudo acima referenciado, no qual inclusive justificamos o termo tempo de condenao. 11 Ainda cedo para avaliar os resultados das polcias de segurana pblica em curso, tanto nas esferas federal quanto estaduais e municipais. De qualquer forma, na dcada de 1990-2000 os resultados das polticas que vinham sendo experimentadas desde o retorno do pas ao estado democrtico de direito ainda no pareciam produzir rupturas face s prticas policiais herdadas do passado autoritrio.

tarefas de investigar os crimes8. Assim, embora no se possa generalizar os resultados para o conjunto do municpio, o volume da populao (em 1996 eram 1.471.047 habitantes) e o volume de registros no perodo (603.083 boletins de ocorrncia policial) volume maior do que de qualquer outra cidade do estado de So Paulo , ao lado de sua diversidade econmica e social9 justicam o recorte geogrco e espacial adotado e sugerem padres e tendncias de investigao e punio para grandes conglomerados populacionais. Quanto ao perodo, foi xado o lapso de sete anos como um tempo razovel desde o registro da ocorrncia at a provvel sentena judicial. Trata-se do tempo para condenao (ADORNO e PASINATO, 2007)10. O perodo coberto por uma conjuntura que tem incio na dcada anterior, com a transio da ditadura militar para o estado democrtico de direito, consagrada com a outorga da Constituio de 1988, considerada a mais democrtica da histria republicana brasileira pelo reconhecimento universal dos direitos civis, socioeconmicos e polticos. Em decorrncia dos novos preceitos constitucionais, foi eleito, em 1989, o primeiro presidente civil por via direta, Fernando Collor de Mello, aps mais de 25 anos do golpe de Estado de 1964. No o caso de repertoriar os acontecimentos econmicos, sociais, polticos e institucionais que afetaram o desempenho das agncias de segurana pblica e justia penal na conteno da violncia. Os crimes cresceram acentuadamente, em especial os homicdios e os crimes conectados com o trco de drogas. O aparato policial respondeu com violncia arbitrria desmedida, ocasionando elevado nmero de mortes de civis, como so exemplos o massacre do Carandiru, em So Paulo (outubro de 1992) e outros eventos como a chacina da Candelria, no Rio de Janeiro (julho de 1993), entre outras aes violentas recorrentes com desfecho de mortes entre civis, muitos sequer envolvidos com delinquncia ou crimes. Prticas tradicionais de represso aos crimes, herdadas do passado autoritrio, impediram que quaisquer iniciativas visando modernizar o aparato policial, inclusive seu segmento na Polcia Judiciria responsvel pela investigao das ocorrncias, lograssem algum xito, mnimo que fosse11. nesse contexto que a questo da impunidade penal se colocou para a opinio pblica, sequiosa de solues adequadas e capazes de restituir paz e tranquilidade cidade. nele tambm que a investigao sociolgica sobre a impunidade se imps aos saberes acadmicos.
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Os crimes observados foram classicados em duas categorias. Crimes violentos so aqueles cuja ao representa grave ameaa integridade fsica ou vida das pessoas: estupro, homicdio, roubo (inclusive roubo seguido de morte) e trco de entorpecentes12. Estes so crimes que revelaram expressivo crescimento no perodo, suscitando apaixonado debate na mdia impressa e eletrnica, bem como alimentando os sentimentos de insegurana coletiva. H tambm os crimes no violentos, compostos por furtos (simples e qualicados) e uso de entorpecentes. Trata-se, neste caso, de um grupo de controle constitudo com o propsito de vericar as semelhanas e diferenas nas tendncias da punio e impunidade para os crimes conforme sua natureza. Completando o conjunto de ocorrncias observadas, foram coletadas tambm informaes sobre registros de vericaes de bito, morte a esclarecer, encontro de cadver e resistncia seguida de morte. Estes registros so classicados como ocorrncias no criminais e foram observados na pesquisa por sua proximidade com os crimes de homicdio13. Para o conjunto de crimes e ocorrncias no criminais observado, foram localizados 344.767 Boletins de Ocorrncia Policial registrados em 16 delegacias que compem a 3 Seccional de Polcia Civil14. Este nmero corresponde a 57,2% de todas as ocorrncias registradas nestas delegacias. No mesmo perodo e para os mesmos crimes e ocorrncias foram instaurados 21.886 inquritos policiais, o mesmo que 28,69% do total.

12 Embora o trfico de drogas no seja violento, sob o ponto de vista jurdico, sociologicamente foi pertinente assim classific-lo dadas as suas conexes com a morte de adolescentes e jovens adultos, cujas vidas, direta ou indiretamente, gravitam em torno desta modalidade delituosa. 13 O problema das classificaes no particular realidade paulista. Cano (s/d) analisando as dificuldades de utilizao dos registros policiais efetuados pela polcia carioca observa que os homicdios podem ser classificados como encontro de cadver, encontro de ossada, morte suspeita, morte sem assistncia mdica, auto de resistncia, leso seguida de morte e infanticdio. Da mesma forma como se observou nesta pesquisa, o autor chama a ateno para a dificuldade de estabelecer critrio para o uso dessas classificaes, ficando claro que muitas dessas categorias no encontram fundamentao no Cdigo Penal e que podem ser manipuladas com o intuito de mostrar melhoras aparentes da situao ou abafar crises (CANO, s/d, p. 5) 14 No Brasil, a organizao policial nos estados da federao prev trs modalidades: a) Polcia Militar, subordinada ao governo estadual, responsvel pelo policiamento ostensivo e preventivo. De acordo com a Constituio, fora auxiliar das Foras Armadas; b) Polcia Civil, igualmente subordinada ao governo federal, com as funes de Polcia Judiciria, isto , de investigao dos crimes e imputao de responsabilidade a indiciados em inquritos; e c) guardas municipais, subordinadas s prefeituras, encarregadas de proteger edifcios e patrimnio pblicos.

O fluxo dos crimes no segmento ocorrncia-inqurito policial: breves comentrios metodolgicos O estudo do fluxo um modo, certamente no o nico, de avaliar a magnitude da impunidade penal para crimes determinados, em sociedades historicamente constitudas, sobretudo quando h fortes suspeitas de que a evoluo da delinquncia e da violncia no foi acompanhada de respostas adequadas de parte do aparelho penal. Ainda assim, parte substantiva da literatura que realiza estudos empricos sobre impunidade penal tem se apoiado na metodologia de fluxo de crimes no sistema de jusSergio Adorno e Wnia Pasinato Violncia e impunidade penal

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15 No paper apresentado no 33 Encontro Anual da ANPOCS (Caxamb, MG, 2630 outubro), fazemos uma anlise das virtudes e limites desses mtodos. Trata-se, no entanto, de uma exposio mais apropriada apresentao dos resultados do fluxo desde o registro da ocorrncia at a sentena judicial. Dados os objetivos deste captulo, achamos oportuno extrair essa exposio que poder ser consultada no paper apresentado no encontro anual. 16 Campos Coelho (1986; 2005), analisando a administrao da justia criminal argumenta que os subsistemas que a integram polcia, MP e Judicirio so frouxamente interligados e que os gargalos so calibrados, ao menos em parte, pela capacidade do sistema carcerrio em absorver os condenados pelas prticas de determinados crimes e contravenes. 17 Nesta figura identifica-se a existncia de pontos de estreitamento (gargalos) que correspondem a diferentes etapas que formam a investigao de crimes e seu processamento no interior do sistema de justia criminal. Para esta pesquisa, foram identificados trs gargalos: o primeiro corresponde converso de boletins de ocorrncia em inquritos policiais. O segundo est localizado na passagem da esfera propriamente de investigao policial para a esfera judicial, ou seja, na converso de inquritos policiais em processos penais a partir da denncia pelo Ministrio Pblico. O terceiro gargalo est situado na etapa final do processo, ou seja, no momento da sentena decisria.

tia criminal, a despeito de sua complexidade. No Brasil, apesar dos avanos nos ltimos anos, so ainda poucos os estudos. Seu alcance ainda muito local e regional. Adotam diferentes perspectivas metodolgicas estudos transversais ou longetudinais, razo por que seus resultados nem sempre podem ser comparados ou compatibilizados em um estoque uniforme de descobertas15. A pesquisa Estudo da impunidade penal utilizou o mtodo longitudinal e adotou o modelo de uxo da justia representado aqui sob a forma de um funil (gura 1). Isto , a partir de marcadores individualizados de crimes selecionados, foi acompanhada a biograa ou performance (follow-up) caso a caso da entrada sada. Procurou-se vericar quais permanecem no uxo, quais so excludas, em quais momentos ou etapas e quais fatores atuam mais fortemente para assegurar permanncia ou estimular excluso. Sua congurao obtida a partir do acompanhamento da interveno das agncias e atores que fazem parte desse sistema: Polcia Judiciria, Ministrio Pblico e o Judicirio (aqui compreendido como os juzes e toda a mquina cartorria)16. A transmisso de dados e documentos no interior do sistema, formalizado no registro dos boletins de ocorrncia, dos inquritos policiais e dos processos penais, d a extenso e o dimetro das diferentes partes desse funil .17 Um dos objetivos da pesquisa consiste em identicar, ao longo desse percurso, onde esto situadas as (possveis) rotas de fuga que podem ser denidas como aquelas situaes nas quais um boletim de ocorrncia, um inqurito policial ou um processo excludo do uxo em decorrncia da ausncia do cumprimento dos procedimentos que se encontram formalmente prescritos, para cada etapa no Cdigo de Processo Penal Brasileiro, e demais conjuntos de leis e normas que orientam o curso natural no interior do sistema de justia criminal. Um exemplo pode ser tomado nos boletins de ocorrncia que so arquivados nas delegacias sem que haja a instaurao dos procedimentos para a investigao policial. A fase inicial desta pesquisa concentrou-se na anlise do primeiro gargalo: a converso de boletins de ocorrncia em inquritos policiais. A metodologia adotada foi do follow-up, que compreende a identicao individualizada
Violncia e impunidade penal Sergio Adorno e Wnia Pasinato

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de cada ocorrncia e seu acompanhamento fsico nas etapas subsequentes. Dessa forma, tornou-se possvel isolar o conjunto de boletins de ocorrncia que se converteram em inquritos policiais e descrev-los segundo as variveis: natureza do crime, desfecho e autoria, bem como conhecer as taxas de converso de boletins em inquritos policiais e de esclarecimento da autoria durante as investigaes18. A coleta de dados nas delegacias consistiu uma atividade morosa e consumiu boa parte do tempo de trabalho da equipe. Alm de garantir a qualidade dos dados, a permanncia dos pesquisadores nas delegacias e o acesso s fontes primrias de informaes possibilitaram uma melhor compreenso a respeito do modo como os registros so produzidos, inclusive permitindo identicar a variedade de procedimentos
Figura 2: Fluxo da Justia

Ocorrncias policiais

Inquritos policiais

Processos penais

Sentena

que fazem parte das prticas policiais, muitas das quais no se encontram normatizadas em portarias ou resolues da Delegacia-Geral de Polcia ou da Secretaria de Segurana Pblica. Estas observaes ajudaram a compor as primeiras hipteses a respeito da produo do desconhecimento que cerca os registros policiais e determinam o desenho e a composio do uxo da justia criminal. Na primeira etapa foram coletadas informaes a respeito de todos os boletins de ocorrncia e inquritos policiais registrados e instaurados relativos aos crimes selecionados para a pesquisa. As variveis contempladas foram: nmeros de identificao, natureza do crime, desfecho (se tentado ou consumado), tipo de autoria (conhecida ou desconhecida), providncias adotadas (instaurao de inqurito policial, auto de priso em
Sergio Adorno e Wnia Pasinato Violncia e impunidade penal

18 A pesquisa no trabalhou com os conceitos de esclarecimento de caso ou soluo do crime. Esses conceitos esto impregnados de elementos extrados da cultura organizacional dos policiais. Quando a polcia indicia algum suspeito como responsvel por um crime, sob a tica da agncia o caso est esclarecido ou solucionado. Ocorre que, mesmo quando inquritos policiais indiciam possveis autores, inquritos policiais so arquivados pois, sob o ponto de vista das leis penais vigentes, manipuladas por outros operadores tcnicos do sistema de justia criminal que no policiais, isto , promotores pblicos, advogados e juzes, nem sempre o esclarecimento do caso significa responsabilizao penal. Muitas vezes, requisitos previstos em leis no foram observados, turvando a coleo de provas e prejudicando a trade materialidade do delito/autoria/conexo causal entre materialidade e autoria que resulta ou deve resultar em sano penal.

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flagrante, remessa para outras delegacias de polcia, averiguao da existncia do fato criminal etc.). Dada a impossibilidade de coletar dados diretamente dos boletins de ocorrncia19, a fonte primria foi consultada nos livros de registros de ocorrncia e nos livros de registros de inqurito. Todas as informaes foram armazenadas em bancos de dados especialmente construdos para a pesquisa. Programas eletrnicos foram especificamente desenhados para atender aos objetivos da pesquisa, de forma a estabelecer conexes entre ocorrncias e seus respectivos inquritos, quando abertos. Tanto quanto possvel, foram tomadas todas as precaues tcnicas para evitar duplicidade de registros e perdas na correspondncia entre ocorrncia e inqurito policial.

Simultaneidade e transversalidade do movimento de ocorrncias No segmento ocorrncia-inqurito policial, um dos achados da pesquisa refere-se organizao interna do uxo. A utilizao do mtodo longitudinal permitiu vericar que a passagem no interior do uxo no linear, nem obedece a uma nica e mesma direo e lgica. O movimento identicado aponta para a convivncia de uxos internos que deslocam boletins de ocorrncia e inquritos policiais de uma delegacia para outra, de forma que estes registros no so imediatamente excludos do uxo, mas alteram o percurso de converso de BOs em IPs e, seguramente, repercutem na aplicao da lei e distribuio da impunidade/punio. Guardadas as diferenas, o estudo do uxo do sistema da justia criminal assemelha-se a um estudo de origemdestino, por exemplo, como aqueles que acompanham o movimento de transeuntes pela cidade procura de transporte pblico. No caso do uxo da justia, em especial em sua primeira etapa, foi possvel vericar que aqueles conjuntos aos quais denominamos Boletins de Ocorrncia e Inquritos Policiais, na verdade so formados por subgrupos de documentos que correspondem a situaes particulares de registro e obedecem a dinmicas instituViolncia e impunidade penal Sergio Adorno e Wnia Pasinato

19 Em algumas delegacias, os boletins de ocorrncia eram incinerados aps determinado tempo, o que impossibilitou cobrir o perodo de observao (1991-1997).

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cionais prprias que, de algum modo, afetam sua circulao no interior do uxo e, consequentemente, constituem problema para a precisa delimitao do universo emprico de uma investigao cientca sobre o funcionamento do sistema de justia criminal. Este mapeamento inicial da circulao de boletins de ocorrncia e inquritos policiais permitiu vericar que enquanto alguns BOs podem ser prematuramente excludos do uxo da justia criminal sem nem mesmo se converterem em inquritos policiais, outros podem permanecer no uxo, mas agora direcionados para outros servios policiais. H tambm aqueles que permanecem no uxo, mas deixam de ser uma unidade e passam a ser tratados coletivamente sob um mesmo inqurito policial. Em particular, o acompanhamento dos deslocamentos entre os distritos policiais que formam a 3 Seccional serviu para evitar, tanto quanto possvel, quer a duplicao de registros (com seus efeitos inacionrios sobre o universo), quer a excluso de crimes de interesse da pesquisa.

Deslocamentos entre delegacias Utilizando as informaes coletadas a respeito dos procedimentos adotados aps a efetivao do registro policial 20, foi possvel isolar e conhecer aquelas ocorrncias que foram encaminhadas para outros distritos policiais ou delegacias especializadas. Pelo que foi possvel observar, esse procedimento atende a diversas motivaes, por exemplo, o crime ter ocorrido fora da circunscrio da delegacia onde o registro est sendo efetuado; a prpria vtima solicitar o envio do registro para outra delegacia, situao comum aos crimes sexuais que so enviados para as delegacias de defesa da mulher, por exemplo; h tambm casos em que a competncia de investigao pertence a delegacias especializadas, como nos homicdios com autoria desconhecida (DHPP)21. Dos 344.767 boletins de ocorrncia computados pela pesquisa, 7.147 (2,07%) foram registrados e enviados para outros distritos policiais e delegacias especializadas, como se observa no grco abaixo representado.
Sergio Adorno e Wnia Pasinato Violncia e impunidade penal

20 A maior parte das informaes referia-se a: representao criminal (sendo aguardada ou recebida); averiguao de existncia de crime; aguarda laudo, instaurao de IP; registro de flagrante; e encaminhamento para outros DPs. 21 No significa que a competncia seja exclusiva, mas sabidamente as delegacias especializadas, como DHPP (Delegacia de Homicdios e Proteo da Pessoa) e Denarc (Delegacia de Narcticos), possuem melhores condies materiais e de pessoal para empreender a investigao de alguns crimes.

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Grfico 1: Movimento de boletins de ocorrncia aps o registro inicial. Fluxos internos

60 50 40 30 20 10 0
Outros dps Sada Outros dps_3S Entrada

58,3 43,9

56,1 41,7

10000

7147
5000

6127 4013 3134

3574 2553 Fluxo de Entrada

Fluxo de Sada

Fonte: Livros de registros de boletins de ocorrncia. Distritos Policiais e DDMs. 3 Seccional/ SSP-SP. 1991-1997. Pesquisa: Estudo da impunidade penal. Municpio de So Paulo, 1991-1997. NEV/USP

Dentre as ocorrncias que foram remetidas para distritos policiais situados em outras seccionais de polcia ou para delegacias especializadas foi possvel observar que o deslocamento dos BOs parecia determinado por dois critrios: diviso territorial e competncia para investigao (especializao). De acordo com o primeiro critrio, embora o registro de uma ocorrncia policial possa ser efetuado em qualquer distrito policial, a competncia pela investigao delimitada segundo a rea onde o crime ocorreu. J o segundo critrio, da competncia, refere-se distribuio de atribuies entre as delegacias especializadas. Entre os BOs analisados o maior uxo identicado ocorreu nos casos de homicdio enviados para o DHPP. O total de registros de homicdio foi de 4.913 boletins de ocorrncia, dos quais 1.009 foram enviados ao DHPP e 41 para distritos policiais situados fora da 3 Seccional (totalizan68 DILEMAS Violncia e impunidade penal Sergio Adorno e Wnia Pasinato

do 1.050 BOs que no foram investigados na 3 Seccional). Para o DHPP tambm foram enviados registros de roubo seguido de morte (latrocnio) e outras ocorrncias que resultaram em morte (especialmente, encontro de cadver e morte a esclarecer). Como se observa no grco 1, a maior parte dos boletins no uxo de sada foi enviada para as delegacias da 3 Seccional (4013, 56,1%). Durante os trabalhos nas delegacias, foi possvel obter algumas explicaes para este deslocamento. Por exemplo, entre os anos de 1996 e 1997, por razes administrativas, um dos distritos policiais permaneceu fechado no perodo noturno e nos nais de semana. Todos os registros policiais de sua rea foram ento efetuados em outro distrito da regio e, posteriormente, encaminhados para o distrito responsvel pela rea. No mesmo perodo observou-se intensa remessa de ocorrncia entre outros dois distritos, resultado de uma mudana na diviso da rea de abrangncia dessas duas delegacias. Finalmente, h um movimento rotineiro entre os distritos policiais e as Delegacias da Mulher. Dentre os crimes observados na pesquisa, a quase totalidade de registros de estupro foram investigados por estas delegacias. Na tentativa de conhecer e explicar a dinmica interna do uxo de justia, procurou-se tambm identicar aqueles boletins de ocorrncia que so recebidos de outras delegacias. Como j armado, a diculdade neste caso resulta da diversidade de encaminhamentos que podem ocorrer a partir do recebimento do BO nas dependncias de uma delegacia. Comparando os uxos de sada de boletins para os distritos policiais da 3 Seccional com aquele de entrada nos mesmos distritos, verica-se que o segundo uxo bem menor do que o primeiro, ou seja, enquanto os livros de registro de boletins de ocorrncia informavam que 4.013 BOs haviam sido enviados para outros distritos policiais e delegacias especializadas da mesma seccional, o movimento de entrada indica a localizao de apenas 2.553 boletins de ocorrncia. Para os outros 1.460 no foi possvel saber o destino que tiveram. possvel que tenham sido anexados a outros boletins de ocorrncia ou tenham sido reenviados para outros distritos policiais de outra circunscrio policial situaes em que, como j vimos, no so feitos registros sobre os procedimentos adotados, mas
Sergio Adorno e Wnia Pasinato Violncia e impunidade penal DILEMAS 69

podem tambm ter sido arquivados sem qualquer desdobramento na esfera policial, caso em que teriam sido excludos do uxo da justia. Por m, foi possvel perceber ainda que estes encaminhamentos se expressam de modo diferente segundo a natureza dos crimes, sendo que os furtos e roubos so os que apresentam maior nmero de perdas neste movimento, mas chama a ateno a existncia de 84 boletins de ocorrncia de homicdio que se perdem no interior dessa movimentao interna.
Tabela 1: Diferena nos movimentos de entrada e sada de boletins de ocorrncia nas delegacias de polcia da 3 Seccional segundo a natureza dos crimes (1991-1997) Crimes Furto Furto qualificado Roubo Latrocnio Estupro Trfico de entorpecentes Uso de entorpecentes Homicdios Outras ocorrncias com morte Total Fluxo de sada 1.293 79 1.709 11 102 3 7 247 562 4.013 Fluxo de entrada 769 40 1.078 8 81 6 6 163 406 2.553 Diferena -514 -39 -631 -3 -21 3 -1 -84 -156 -1.460

Fonte: Livros de registros de boletins de ocorrncia. Distritos Policiais e DDMs. 3 Seccional/ SSP-SP. 1991-1997. Pesquisa: Estudo da impunidade penal. Municpio de So Paulo, 1991-1997. NEV/USP

Conhecer os deslocamentos internos aos fluxos da justia ajuda a demonstrar as limitaes de pesquisa transversais, ou seja, aquelas que comparam totais de boletins de ocorrncia com totais de inquritos policiais de um mesmo crime. A movimentao interna ao fluxo no linear nem progressiva, sofrendo alteraes e interrupes em seu percurso que afetam a aplicao das leis. Alm disso, importante perceber que este procedimento que aparentemente se d sem qualquer padronizao ou controle pelas instncias superiores pode estar
70 DILEMAS Violncia e impunidade penal Sergio Adorno e Wnia Pasinato

abrigando uma das rotas de fuga do fluxo do sistema judicial, cujo resultado um crime noticiado polcia que fica sem punio.

Investigao policial: escolhas e seletividade dos crimes Nesta fase da pesquisa (fase policial), foi avaliada a inuncia de trs variveis desfecho (tentativa ou ato consumado), autoria (conhecida, desconhecida ou indeterminada) e agrante delito. A Tabela 2 a seguir contm informaes a respeito. Do total de BOs, 61,4% so registros de crimes no violentos (furto, furto qualicado e uso de entorpecentes) e 34,1% so de delitos violentos (homicdios, latrocnios, roubos, estupros e trco de drogas). Dos delitos registrados nos DPs 320.646 (93,0%) foram delitos contra o patrimnio (roubos, furtos, furtos qualicados). J os homicdios representam 1,4% dos registros, com 4.913. As outras ocorrncias com morte somam 15.517 BOs, 4,5% do total. A maioria dos registros (93,2%) de delito consumado, e em 90,1% dos casos a autoria desconhecida. H ocorrncia de agrante em apenas 2,1% dos registros. A leitura desses dados permite algumas observaes. Em primeiro lugar, em cada trs crimes registrados, apenas um de natureza violenta. Em segundo lugar, agrante a maior concentrao de crimes contra o patrimnio, comparativamente aos crimes contra a vida. Em terceiro lugar, trs vezes maior o nmero de ocorrncias com morte no classicadas como homicdio, o que pode sugerir que o nmero destas ocorrncias seja maior se nesta categoria fossem includas todas as demais (vericao de bito, resistncia seguida de morte, encontro de cadver e morte a esclarecer). Em quarto lugar, o volume de registros com autoria desconhecida elevado, o que indiretamente traduz a magnitude das tarefas policiais caso seus agentes pretendam fazer valer os preceitos legais. Por m, o agrante representa uma parte pouco signicativa das operaes policiais. Convm lembrar que o agrante no , em tese, uma atribuio regular da Polcia Civil (embora ela tambm esteja investida dessa prerrogativa legal), mas da Polcia Militar em suas tarefas de policiamento repressivo e ostensivo.
Sergio Adorno e Wnia Pasinato Violncia e impunidade penal DILEMAS 71

Tabela 2: Distribuio dos BOs segundo tipo, desfecho, autoria e flagrante

Total de BOs Variveis Total tipo de delito no violentos violentos outras ocorrncias contra o patrimnio furto furto qualificado roubo latrocnio 202.632 7.811 109.831 372 320.646 Contra a vida homcdio Outras ocorrncias com morte verificao de bito resistncia seguida de morte encontro de cadver morte a esclarecer 13.650 82 167 1.618 15.517 entorpecente uso de entorpecentes trfico de entorpecentes 1.389 672 2.061 contra os costumes estupro desfecho do delito consumado tentado no se aplica autoria do delito desconhecida conhecida indeterminada no informa flagrante no 337.517 97,9 310.703 14.039 545 19.480 90,1 4,1 0,2 5,7 321.173 8.097 15.497 93,2 2,3 4,5 1.630 0,5 0,4 0,5 0,6 4,0 0,0 0,0 0,5 4,5 4.913 1,4 58,8 2,3 31,9 0,1 93.0 211.832 117.418 15.517 61,4 34.1 4,5 n 344.767 % 100,0

Fonte: Livros de registro de boletins de ocorrncia e Livros de registro de inqurito policial 3 Seccional/ SSP-SP; Pesquisa: Estudo da Impunidade Penal. Municpio de So Paulo, 1991-1997.

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Violncia e impunidade penal

Sergio Adorno e Wnia Pasinato

A avaliao do desempenho da Polcia Civil em suas atribuies de Polcia Judiciria vericada atravs da converso de boletins de ocorrncia policiais (BOs) em inquritos policiais (IPs). Apenas 5,5% desses registros se converteram em inqurito policial, conforme Tabela 3, abaixo.
Tabela 3: Total de boletins de ocorrncia registrados, total de boletins de ocorrncia convertidos em Inquritos Policiais distribudos segundo o grupo de classificao e a natureza do crime
Grupo / Natureza no violentos furto furto qualificado uso de entorpecentes Violentos estupro homicdio roubo latrocnio trfico de ebtorpecentes Outras ocorrncias verificao de bito resistncia seguida de morte encontro de cadver morte a esclarecer Total de BOs 211.832 202.632 7.811 1.389 117.418 1.630 4.913 109.831 372 672 15.517 13.650 82 167 1.618 34.767 Total BOs convertidos 8.216 6.553 414 1.249 9553 364 2.954 5.362 250 623 1.139 466 68 105 500 18.908 % 3,9 3,2 5,3 89,9 8,1 22,3 60,1 4,9 67,2 92,7 6,0 3,4 82,9 62,9 30,9 5,5

Fonte: Livros de registro de boletins de ocorrncia e Livros de registro de inqurito policial 3 Seccional/ SSP-SP; Pesquisa: Estudo da Impunidade Penal. Municpio de So Paulo, 1991-1997.

Essa proporo maior (8,1%) para crimes violentos. E, entre os crimes violentos, as maiores propores de registros convertidos em inquritos correspondem a trco de drogas (92,7%), em geral resultado de agrante; a latrocnio, isto , roubo seguido de morte (67,2%); e a homicdio (60,1%). portanto quase trs vezes maior a proporo de ocorrncias violentas que se convertem em inqurito do que no violentas (3,9%). agrante a pouca disposio das agncias policiais civis em investigar crimes22. Como se v, distintos crimes revelam maior probabilidade de serem investigados do que outros. As razes para explicar essa tendncia so ainda pouco claras. A par da natureza do crime, a natureza da autoria e o agrante desempenham inuncia considervel na conduta da autoridade policial quando tem que selecionar entre o que investigar ou no. No Grco 2, tem-se a proporo do total de BOs e dos BOs convertidos segundo autoSergio Adorno e Wnia Pasinato Violncia e impunidade penal

22 Explicar as razes dessa baixa disposio para investigar crimes tarefa que ultrapassa os propsitos deste paper. Certamente, h razes que devem ser buscadas nas condies de trabalho. No de hoje que a insuficincia de recursos e a precariedade dos meios e condies de trabalho so denunciadas, em especial pelas associaes corporativas. Mas, certamente, h razes relacionadas com o universo de representaes sociais, mais propriamente aos valores presentes na cultura organizacional das agncias policiais. Trata-se do modo como entendem e justificam o baixo desempenho, para o qual concorrem vises acerca do crime, da criminalidade e dos criminosos, como j o demonstraram no poucos estudos (PAIXO, 1988). Reconstruir o mapa cognitivo que orienta as motivaes para investigar ou no os crimes tarefa que vem sendo realizada presentemente.

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ria conhecida, delito consumado e ocorrncia de agrante. Vemos que tanto para autoria quanto para agrante a proporo maior para os boletins convertidos em IP. No entanto, a proporo de delitos consumados diminui na fase de inqurito.

120

100

93,2
80

96,7

74,7

60

40

20

4,1
0

4,3

2,1

Total de BOs BOs convertidos

Fonte: Livros de Registro de Boletins de Ocorrncia e Livros de Registro de Inqurito Policial 3 Seccional/ SSP-SP

Mais do que a autoria o agrante que exerce maior inuncia na converso de boletins de ocorrncia em inquritos. De acordo com o art. 302 do Cdigo de Processo Penal considera-se em agrante delito quem: i) est cometendo a infrao penal; ii) acaba de comet-la; iii) perseguido, logo aps, pela autoridade, pelo ofendido ou por qualquer pessoa, em situao que faa presumir ser autor da infrao; iv) encontrado, logo depois, com instrumentos, armas, objetos ou papis que faam presumir ser ele autor da infrao . A Tabela 4, a seguir, ilustra melhor essa tendncia.
Tabela 4: Distribuio dos BOs e dos BOs convertidos e taxas de converso segundo autoria conhecida, consumao do delito e ocorrncia de flagrante
autoria conhecida
Total dos BOs Variveis Total Total violentos no violentos outras ocorrncias contra o patrimnio furto latrocnio roubo Total contra a vida homicdio outras ocorrncias com morte 0 resistncia seguida de morte encontyro de cadver morte a esclarecer Total entorpecentes uso de entorpecentes Total contra os costumes estupro 569 207 36,4 1427 316 22,1 56 60 107,1 48 0 0 1023 1352 654 2006 0 43 0 0 891 1217 604 1821 89,6 87,1 90,0 92,4 90,8 0 70 0 0 3623 1387 670 2057 0 60 0 0 1983 1247 621 1868 85,7 54,7 89,9 92,7 90,8 8 1 0 2 307 980 579 1559 2 0 0 1 372 925 513 1438 25,0 0,0 50,0 121,2 94,4 88,6 92,2 975 848 87,0 3553 1923 54,1 296 369 124,7 6194 356 65 3826 10441 3981 281 58 3221 7541 64,3 78,9 89,2 84,2 72,2 198992 7637 256 107181 314066 4831 331 177 4180 9519 2,4 4,3 69,1 3,9 3,0 2611 180 35 2502 5328 2533 174 36 2398 5141 97,0 96,7 102,9 95,8 96,5 6089 7902 48 4952 5487 43 81,3 69,4 89,6 113087 208016 70 7217 6409 60 6,4 3,1 85,7 3468 3771 11 3376 3632 3 97,3 96,3 27,3 n 14039

consumado
Total dos BOs n 321173

BOs convertidos em IP n
10482

Taxa de converso % 74,7

BOs convertidos em IP n
13686

Taxa de converso % 4,3

Total dos BOs n 7250

BOs convertidos em IP
n 7011

Taxa de converso % 96,7

Fonte: Livros de Registro de Boletins de Ocorrncia e Livros de Registro de Inqurito Policial - 3 Seccional/SSP-SP Pesquisa: Estudo da Impunidade Penal. Municpio de So Paulo, 1991-1997

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Na Tabela 4, constam as taxas de converso de BOs em IPs segundo autoria, consumao do delito e agrante por tipo e natureza do delito. A taxa de converso de BOs em IPs em que houve agrante delito maior (96,7%) do que em autoria conhecida (74,7%), comparativamente proporo de crimes consumados (4,3%). Nos casos em que houve agrante, as taxas de converso so elevadas tanto para crimes violentos quanto no violentos (97,3 e 96,3%, respectivamente). Para latrocnio e homicdios, ambos envolvendo desfechos fatais, como tambm para estupro, as propores superam os 100%. Tudo indica que o agrante poderoso estmulo investigao policial. Nos crimes de autoria conhecida, a taxa de converso maior para crimes violentos (81,3%) do que no violentos (69,4%). Entre os crimes contra o patrimnio no roubo seguido de morte (latrocnio) que recai a maior ateno da investigao policial. Nos homicdios com autoria conhecida, 87% das ocorrncias se converteram em inquritos. Convm destacar que 13% de ocorrncias dessa natureza e qualidade no mereceram a mesma considerao da autoridade policial. No uso e trco de entorpecente, as propores so elevadas, pois compreendem crimes necessariamente com agrante. Contrariamente, no caso dos estupros, mesmo com autoria conhecida, apenas 36,4% das ocorrncias se transformam em inqurito policial. Entre os BOs em que houve agrante, so maiores as taxas de converso para crimes com autoria conhecida comparativamente aos crimes consumados, conforme aponta a Tabela 5. Do total (7.011 BOs), ocorrncias com autoria conhecida representam 95,4%, enquanto crimes consumados, 69%. Esses valores sugerem que a natureza da autoria estmulo maior para a investigao policial do que a gravidade do delito. Trata-se de constatao surpreendente pois, segundo as leis penais, atos consumados tendem a merecer sanes mais elevadas do que as tentativas. No obstante, crimes violentos so mais investigados (71,7%) do que no violentos (62,7%). Entre os crimes contra o patrimnio com agrante, roubo (70,6%) e furto qualicado (68,4%) representam os de maior ateno dos agentes policiais. Flagrantes de uso e trco de drogas so integralmente investigados, o que revela provavelmente o foco privilegiado das polticas pblicas de segurana implementadas no perodo e, ao que tudo indica, observadas com rigor pelos agentes policiais. Por m, no menos surpreendente o que se passa com os agrantes de homicdio.
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Embora, 79,4% desses registros representem crimes com autoria conhecida, apenas 42,8% dos inquritos correspondem a crimes consumados. Uma vez mais, o fato de ter sido ou no consumado no estmulo investigao, mesmo em crimes to graves como homicdios.
Tabela 5: Total de BOs com ocorrncia de flagrante convertidos em inqurito policial segundo autoria conhecida e a consumao do delito
Variveis total
n Total Tipo de delito no violentos violentos contra o patrimnio furto furto qualificado latrocnio roubo conta a vida homicdio entorpecentes uso de entorpecentes trfico de entorpecentes contra os costumes estupro 60 56 93,3 39 65,0 925 513 906 509 97,9 99,2 925 513 100,0 100,0 369 293 79,4 158 42,8 2.533 174 36 2,398 2.410 157 30 2.256 95,1 90,2 83,3 94,5 1.232 119 20 1.693 48,6 68,4 55,6 70,6 3.632 3.376 3.473 3.153 95,6 93,4 2.276 2.422 62,7 71,7 7.011

autoria conhecida
n 6.918 % 95,4

consumado
n 4.841 % 69

Fonte: Livros de registro de boletins de ocorrncia e Livros de registro de inqurito policial 3 Seccional/ SSP- SP . Pesquisa: Estudo da Impunidade Penal. Municpio de So Paulo, 1991-1997

A Tabela 6 aponta a correlao entre as trs variveis para os 18.908 BOs convertidos em IP. A correlao entre agrante e autoria 0,618, ou seja, positiva e alta. Entre as variveis agrante e delito consumado temos uma correlao negativa e fraca (-0,089). H uma correlao positiva, porm quase nulas entre as variveis autoria e consumao do delito (0,03).
Tabela 6: Correlao de Spearman
Flagrante
r Flagrante Autoriua Consumado p-valor Flagrante Autoruia Consumado 1,000 ,618 -,089 ,000 ,000

Autoria
,618 1,000 ,030 ,000 ,000

consumado
-,089 ,030 1,000 ,000 ,000 -

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A Tabela 7 apresenta os coecientes de correlao de Spearman (r) entre a varivel converso de BOs em IP e as variveis autoria, consumao do delito e agrante, que nos ajuda a explicar a importncia destas variveis na converso de um BO em inqurito policial. O coeciente de 0,583 para a varivel agrante nos diz que h alta correlao positiva com a converso de BOs em IP. H tambm uma correlao positiva (0,376) entre converso de BOs em IP e autoria, mas a relao no to forte. A relao entre converso em IP e consumao do delito negativa e fraca (-0,194). O p-valor inferior a 0,01 nos mostra que tais valores de r so estatisticamente signicantes ao nvel de 1%.
Tabela 7: Correlao de Spearman entre converso de BOs em IP, autoria e flagrante
r
autoria flagrante desfecho 0,376 0,583 -0,194

p-valor
0,000 0,000 0,000

Assim, o agrante seguido da natureza da autoria constituem, sob o ponto de vista da agncia e dos atores policiais, normas orientadoras da conduta do que deve prosseguir no uxo do sistema de justia e o que deve ser desprezado.

Seletividade dos crimes e impunidade penal Tudo indica que seja menor a inclinao das vtimas em denunciar tentativas s autoridades policiais e/ou menor a motivao destas em promover seu registro e a consequente investigao. Essa tendncia pode estar reetindo, por um lado, a desconana dos cidados nas agncias policiais encarregadas de investigar crimes e apurar responsabilidade penal, ou ainda o medo do contato com a agncia policial. Ao mesmo tempo, revela a seletividade dos agentes e das agncias policiais na resoluo de casos. Predominam os crimes de autoria desconhecida. Em metrpoles caracterizadas por grandes contingentes populacionais e intenso uxo de pessoas, de mercadorias, de atividades e de servios, o anonimato um trao marcante de comportamento coletivo. de se esperar, por conseguinte, que essa caracterstica tambm se manifeste nos crimes, cuja autoria no pode ser imediatamente identicada.
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Considerando que a maioria dos crimes com autoria desconhecida so consumados, que representam srios prejuzos s vtimas (monetrios, fsicos, psicolgicos), razovel esperar que as agncias policiais conram maior prioridade ao esclarecimento desses crimes, mediante a abertura imediata do inqurito policial correspondente. Os cidados esperam que os agressores sejam identicados e os crimes sejam punidos. No entanto, a evoluo dos inquritos penais abertos no parece seguir as mesmas tendncias observadas para as ocorrncias policiais. maior a inclinao da agncia policial para a investigao de crimes violentos, porm os agentes e a agncia policiais privilegiam os de autoria conhecida. Crimes violentos de autoria desconhecida no constituem meta a ser alcanada pelos agentes policiais em suas tarefas de esclarecimento de casos e de apurao de responsabilidade criminal. A exceo a essa forte tendncia representada pelo homicdio, pois, como se viu, maior a proporo de inquritos abertos para apurar responsabilidade em crimes com autoria desconhecida do que conhecida. possvel que tal se deva interveno de polcia especializada (DHPP Departamento de Homicdios e Proteo Pessoa, da SSP/SP) que se encarrega justamente desses casos. Tudo indica que a natureza da autoria , sob o ponto de vista da agncia e dos atores policiais, uma norma orientadora da conduta do que deve prosseguir no uxo do sistema de justia e o que deve ser desprezado. Mais do que isso, traduz o entendimento, de parte desse segmento corporativo do sistema de justia criminal, de como deve operar o aparelho policial, o quanto e quais energias devem ser mobilizadas, o que vale a pena ou no investir. No limite, pode traduzir uma concepo do que, sob a tica dessa agncia e de seus atores, merece ser objeto de investigao e, no nal da cadeia, punio. Em reforo a esta observao, observou-se tambm que o agrante tem peso at maior do que a autoria conhecida. O agrante necessariamente est associado autoria conhecida. Ocorre que o agrante, em regra, praticado pela Polcia Militar, em suas tarefas de represso aos crimes mediante vigilncia das ruas. Por conseguinte, em ltima instncia, o que est em grande medida regulando a entrada, no uxo do sistema de justia criminal, de ocorrncias policiais com maior probabilidade de permanecerem at o nal do processo e merecerem sentena judicial, pouco importando se condenatria ou absolutria, a
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atividade de vigilncia das ruas e dos espaos pblicos. Como a Polcia Militar no onipresente, nem poderia s-lo, o desempenho desta agncia do sistema de justia criminal que deve merecer maior ateno, inclusive de parte da pesquisa. Seja o que for, as rotinas de investigao policial parecem estar habituadas e burocraticamente conformadas em investigar crimes de agressores j conhecidos do aparelho repressivo. Agentes e agncias policiais limitam seu raio de ao aos estreitos domnios ditados pela cultura organizacional, constituda, modelada e reproduzida segundo a lgica de caar bandidos. Essas rotinas exploram o bvio, so pouco permeveis aos desaos enfrentados no apenas pelo crescimento dos crimes como tambm pela mudana de qualidade da violncia, representada pela emergncia do crime organizado e pela exploso de graves violaes de direitos humanos. Ao preterir o massivo volume de ocorrncias com autoria desconhecida, agentes e agncias policiais contribuem para produzir elevadas taxas de impunidade penal. E, como revelam os resultados da pesquisa, tm elevada responsabilidade institucional nesse processo. Essas rotinas no so fortuitas obras do acaso ou mesmo de certa desorganizao administrativa e funcional dos aparelhos repressivos. Tudo sugere que est em curso e certamente j h longo tempo um processo de produo do desconhecimento penal (BOURDIEU, 1999), materializado na reproduo da gura da autoria desconhecida. Suas razes ainda no so completamente conhecidas. Nossas hipteses indicam que, por um lado, a sociedade civil, atravessada por graves violaes de direitos econmicos e sociais, encontra-se fragilizada, incapaz de exercer com ecincia e eccia simblica seu papel de accountability das instituies de controle social. Seus cidados, imersos nas lutas cotidianas pela garantia da sobrevivncia mnima, no encontram foras organizadas capazes de fazer valer seu direito segurana e, por essa via, exigir das autoridades policiais a resoluo dos casos criminais, em particular os de maior gravidade. Alm do mais, em no poucos bairros que compem a chamada periferia metropolitana, o medo da polcia to acentuado quanto o medo do tracante. A imagem da polcia, entre esses cidados ambgua. Se, ora protege a populao exercendo tarefas que no so de sua competncia (como prestar assistncia em casos de parto), ora aparece associada ao crime e violncia desmedida.
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Por outro lado, agentes e agncias sob baixa ou nenhuma presso da sociedade civil organizada encontram espao para ampliar sua margem de arbitrariedade e de abuso na conteno da violncia. a conuncia desses processos que resultam em elevada seletividade na apurao de casos e em arbitrria aplicao de sanes. No limite, essa conuncia coloca em evidncia a desigualdade de direitos, mais propriamente a isonomia dos cidados perante s leis. Por sua vez, elevadas taxas de impunidade penal e desigualdade na distribuio de direitos e deveres reforam o sentimento de insegurana coletiva, as suspeies contra as polticas de proteo dos direitos humanos, as desconanas na capacidade e ecincia das instituies encarregadas de aplicar lei e ordem. Essa cadeia de motivaes vem conrmar hiptese presente na historiograa brasileira, segundo a qual nunca houve no Brasil efetivo monoplio estatal da violncia. Se verdade que o Estado brasileiro sempre enfrentou tanto o poder armado dos grupos particulares na garantia de ordem, concorrendo com as foras da ordem, quanto habitual abuso no emprego da fora fsica na conteno repressiva dos crimes e da desobedincia civil, esse cenrio pode estar se agravando com a progressiva perda do monoplio na aplicao das sanes e das leis, inclusive no contexto internacional de progressiva desestatizao dos controles institucionais sobre o mercado e sobre a sociedade. Ainda no possvel, neste estgio do conhecimento, avaliar o quanto essa cadeia de motivaes compromete a crena dos cidados na democracia brasileira, mais propriamente na capacidade do Estado de garantir lei e ordem e ao mesmo tempo proteger direitos humanos. Mas a hiptese no pode deixar de ser considerada quando se discute a persistncia da violncia no Brasil a despeito da legitimidade que a democracia formal adquiriu no pas na ltima dcada.

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