La Revolucin Bolivariana desde sus inicios, se plante la solucin de varias incgnitas: Cmo sembrar por fin el petrleo, cmo

distribuir la renta petrolera a las mayoras sin utilizar como nica va el populismo, cmo implementar el Socialismo sin ser capitalistas de Estado, cmo saldar la deuda social lo ms rpido posible, cmo darle poder al pueblo vistiendo an el apretado cors burocrtico? En la bsqueda, se implementaron varios mecanismos que siempre apuntaban al tema de la descentralizacin. Se abrieron entonces las puertas a la democratizacin del capital, los desarrollos endgenos, los autogobiernos comunitarios, las comisiones de descentralizacin y desarrollo regional, etc., para enfrentar las desigualdades econmicas y caminar junto a las mayoras excluidas rumbo al Socialismo. Esta nueva descentralizacin propuesta por sectores progresistas, era en principio, diferente a la propuesta por las corrientes neoliberales. El fin ltimo de la descentralizacin neoliberal era el debilitamiento de los Estados Nacionales a travs de la fragmentacin poltico administrativa, mientras que la descentralizacin revolucionaria dara poder al pueblo y nos hara avanzar de forma inercial, natural, hacia el Socialismo. Sin embargo, la realidad nos demuestra que no impera un inters local homogneo. La idealizacin de lo local, entendido como expresin de lo popular supone la existencia de oasis humanos con expectativas socialistas uniformes por pertenecer a la misma clase social. La nueva descentralizacin parte de la falsa premisa de que en la sociedad venezolana existe armona social local. Pero en el casero ms lejano de Caracas, surge el mismo egosmo como si se tratara de los esculidos de la parroquia Candelaria que reclaman la apertura del Sambil, en vez de una gran Universidad o gran maternidad para su localidad. La idea de una colectividad aglutinada nicamente en torno a intereses y lderes locales no proporciona fuerzas internas suficientes para resistir los embates del entorno y de las miserias internas a largo plazo.

En cada grupo de personas, por pequeo que sea, permanecen intactas las estructuras mentales que han permitido la perpetuacin del sistema capitalista y de la cultura autoritaria por cientos de aos. Estas formas mentales de plantearse la existencia y el futuro arrastran muchas veces, a individuos y a grupos a ejercer la poltica de forma reaccionaria y cercenar cualquier esfuerzo por implementar formas econmicas solidarias. La estructura caracterolgica del hombre actual se caracteriza por un mecanismo de defensa contra s mismo y contra la miseria social que lo rodea. Este acorazamiento del carcter es la base de la soledad, del desamparo, del insaciable deseo de autoridad, del miedo a la responsabilidad, de la miseria sexual y de un sentimiento permanente de resignacin. Esta especie de locura de magnitudes pandmicas tiene su origen en lo social y en lo econmico. Es por ello, que la modificacin profunda y autntica de estos mbitos, es condicin necesaria para dar paso a un ser social distinto. Los esfuerzos realizados por la nueva descentralizacin tienen poca posibilidad de supervivencia, tanto por las amarras mentales de los individuos depauperados, como por las estructuras econmicas dominantes del poder capitalista. Si a escala internacional y nacional estn en permanente confrontacin diversas ideologas y, por lo tanto, diversos proyectos polticos, entonces por qu debera ser diferente en el escenario local? Las iniciativas de la nueva descentralizacin slo funcionan cuando son compatibles con los grandes intereses del capital privado. Por ejemplo, las iniciativas de la descentralizacin funcionan en aquellas regiones fuertemente influenciadas por la renta petrolera o por la actividad de las empresas bsicas, pero no logra realmente influir en las localidades ms pobres y atrasadas, donde la productividad del trabajo y las tasas de ganancias son bajas. As, la funcin inicial de la nueva descentralizacin que busca aminorar el desequilibrio econmico territorial del pas, se pierde en endebles autogobiernos locales aislados, embebidos en una economa fuertemente globalizada. La nueva descentralizacin se convierte en un arma de doble filo: en el mejor de los casos traer algunos beneficios para las colectividades locales, en el peor, esta asignacin de recursos ser percibida por la parte del pueblo que no logra participar como el financiamiento de una camada de nuevos ricos, con un alto costo poltico en las masas revolucionarias. Las polticas descentralizadoras bajo condiciones de pas petrolero no son capaces por si solas de transformar la dinmica capitalista ni de reducir la injusticia social, mucho menos conducirnos al Socialismo.

Qu hacer?
Lo primero es ser honestos y reconocer que: 1) las descentralizaciones (la neoliberal y la nueva) tal como estn planteadas, no son una alternativa que conduzca a una sociedad ms justa 2) la dinmica socioeconmica capitalista no puede ser removida por la va de una simple reorganizacin territorial de la administracin del poder. 3) un supuesto descenso hacia lo local en una sociedad predominantemente capitalista en lo econmico, no conduce a al predominio de los intereses populares. La propuesta socialista podra tener dos vertientes: una econmica y otra referida a la organizacin popular. La econmica se diferenciara inmediatamente de la propuesta descentralizadora con la definicin de empresa. La empresa socialista tendra como rasgo fundamental que es de Propiedad Social administrada por el Estado. Estara conformada por la unin de fbricas que tienen una base tecnolgica similar o un destino comn para su produccin. Por

ejemplo, todas las fbricas del plstico y otras relacionadas con los plsticos seran la empresa consolidada de los plsticos. Las empresas no tendran fondos propios; en el banco existiran cuentas separadas para extraerlos y depositarlos. La empresa podra extraer fondos segn la planificacin anual del gobierno central: tendra una cuenta para gastos y otra para salarios. Al efectuarse las ventas, estos recursos seran depositados directamente al Estado. De esta forma se evitaran las deudas entre fbricas del Estado, no habra intermediarios en la comercializacin que manipularan los precios y el Estado se encargara de la distribucin de las ganancias a travs de estmulos de escala social: educacin pblica, salud pblica, cultura, vivienda, etc. En este tipo de sistema las colectividades de individuos no sentirn la compulsin desesperada de arrebatarle recursos a otros que estn en el mismo ramo en el mbito nacional. En el mbito internacional capitalista las empresas socialistas seran ms competitivas pues al no haber intermediarios los costos seran ms bajos. El deber social sera el punto fundamental de impulso de los individuos para elevar la productividad e indagar en el avance tecnolgico a travs de una tendencia general hacia el estudio. Por su parte, la organizacin popular debera conformar una red revolucionaria nacional. Los consejos comunales tendran la posibilidad de elegir instancias organizativas superiores. Los voceros escogidos por las parroquias conformaran una comisin de consejos comunales parroquiales y estos a su vez postularan los voceros de la comisin de consejos comunales municipales, y as sucesivamente hasta llegar a una comisin revolucionaria de consejos comunales de Venezuela, cuya funcin sera impulsar el cumplimiento del plan econmico del gobierno central como una gran fuerza humana conciente y con sentido de pertenencia social. Esta organizacin revolucionaria nacional de los consejos comunales podra trascender a esa democracia representativa y a proyectos econmicos aislados y de pequea escala indefensos ante las fuerzas poderosas del capital.

LA DESCENTRALIZACIN EN VENEZUELA La descentralizacin es un mecanismo que permite desconcentrar el poder y transferir competencias desde un mbito o dimensin de poder a otra, la misma puede ser administrativa, funcional, presupuestaria, entre otras. Cabe sealar, que la caracterstica principal del proceso de descentralizacin consiste en la transferencia de autonoma segn lo que establezca la constitucin y las leyes de la repblica en el mbito, sector o competencia a descentralizar. Ahora bien, la descentralizacin en Venezuela nace en el ao 1989 con la aprobacin de la Ley Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin y Transferencias de Competencias del Poder Pblico. Aunque, activamente este proceso comienza a funcionar unos aos ms tarde, permitiendo a la ciudadana en general elegir sus autoridades o gobernantes, tales como alcaldes, gobernadores, entre otros cargos que a partir de ese momento pasaron a ser cargos de eleccin popular hasta la actualidad. Es as como hoy, 20 aos despus de la puesta en marcha de la descentralizacin los venezolanos y venezolanas nos preguntamos Por qu este proceso tan hermoso no ha dado los resultados esperados o prometidos? A que se debe la alta deficiencia en los servicios pblicos a partir de la descentralizacin? De este modo, se pueden sealar muchsimas causas, aunque al final el eje central de las causas finalizara en una sola El Hombre, La

Mujer, que ostenta el cargo, que dirige la accin y que posee parcialmente el poder. He aqu el objetivo de esta reflexin, son necesarias dos (2) cosas. En primer lugar alcanzar la ardua y dura tarea de formar al hombre nuevo, la mujer nueva, la tica revolucionaria, la revolucin de la conciencia para acabar con la corrupcin, el burocratismo, la ineficiencia, entre otros males del estado venezolano. En segundo lugar, es menester transformar la visin de descentralizacin que hasta la actualidad reina en el pas, por ello desde este espacio se apoya el reimpulso del cuarto (4) Motor La nueva Geometra del Poder para modificar la actual estructura geopoltica nacional. No es posible que en el pas existan 335 municipios y el avance o desarrollo socioeconmico no se sientan o perciban en la sociedad y como si fuera poco existen municipios en el pas separados por tan solo metros y otros totalmente abandonados por las autoridades.

1.3 La definicin del trmino 'descentralizacin' Transferencia de responsabilidades Durante los aos ochenta la descentralizacin se convirti en parte de la agenda de la reforma de polticas. Pero, cmo definir el concepto de descentralizacin? El Recuadro 1.1 contiene una definicin ampliamente aceptada: una reforma institucional de amplio espectro dirigida a mejorar la gobernabilidad a travs de la transferencia de responsabilidades del gobierno central a otros mbitos de gobierno. Las consecuencias de esta definicin en trminos de responsabilidades organizativas se ilustran en la Figura 1.1 Recuadro 1.1 Definicin del trmino descentralizacin "transferencia de las responsabilidades de planificacin, administracin y obtencin y asignacin de recursos desde el gobierno central a: a) unidades locales de los ministerios u organismos del gobierno central; b) unidades o mbitos subordinados al gobierno;

c) instituciones o corporaciones pblicas semi-autnomas; d) instituciones regionales o funcionales que cubren una zona determinada; y e) organizaciones del sector privado o voluntario". Fuente: Rondinelli, D. (1981). El punto (e) ha sido modificado respecto al texto original, con el objeto de incluir a la empresa privada y a todo el sector voluntario. Las reformas orientadas a la descentralizacin se centran en:

Las relaciones entre los tres sectores principales, es decir, el sector pblico, el sector privado con fines de lucro y el sector voluntario. Dentro del sector pblico, la descentralizacin centra su atencin hacia la estructura y los procesos de la toma de decisiones y a la asignacin de recursos y responsabilidades entre los diferentes mbitos del gobierno.

Los mbitos de gobierno Al definir la descentralizacin, el concepto de "mbito" (level) del sistema de gobierno es utilizado extensamente. Con relacin a la administracin pblica se reconocen[11] normalmente cinco mbitos, a saber:

El mbito internacional, compuesto por organismos internacionales gobernados mediante acuerdos entre los pases. El mbito nacional, esto es, el gobierno central en el caso de Estados unitarios o el gobierno federal en los sistemas federales. El mbito regional, es decir, los estados en los sistemas federales y las regiones o provincias en los Estados unitarios, dependiendo de la extensin de la devolucin que rige sus relaciones con el mbito nacional, tal como establece la constitucin. El mbito de distrito o municipio, segn los pases. El mbito sub-municipal, denominado parroquias en algunos pases. de las responsabilidades desde el

Figura 1.1 Descentralizacin gobierno central

Definicin de gobierno central Los trminos 'gobierno central' y 'gobierno local' se utilizan tambin corrientemente en la literatura sobre descentralizacin. Comnmente, el trmino 'gobierno central' se refiere a todas las unidades de la administracin pblica que dependen jerrquicamente del Presidente y de los ministerios a cargo de diversos sectores de la administracin central. Estas unidades pueden estar localizadas en la sede central del gobierno o en diferentes partes del territorio y tener diferentes responsabilidades, dependiendo de si operan en el mbito regional, provincial, municipal o en un mbito an ms bajo. En los estados federales, el gobierno central es normalmente el gobierno federal; sin embargo, los gobiernos de los estados tienen un alto grado de autonoma en muchas materias y operan como gobiernos centrales dentro de su territorio. Usualmente sus iniciativas no necesitan de autorizacin por parte de las autoridades de mbito superior. Definicin de gobierno local El trmino 'gobierno local' suele referirse a unidades de la administracin pblica que no dependen jerrquicamente de la administracin central en aquellas funciones que pueden ejercer de manera autnoma. El ejemplo tpico es el distrito, pero en algunos pases se han otorgado tambin significativos grados de autonoma a niveles de regiones, provincias o municipios. Los gobiernos municipales se crean con frecuencia en zonas urbanas de cierto tamao, mientras que la descentralizacin se detiene al nivel de distrito en las zonas rurales. Sin embargo, en algunos pases como Bolivia, Mal y Cabo Verde tambin se transfieren responsabilidades hacia las zonas rurales en el mbito municipal. Otros, como por ejemplo la India, han establecido gobiernos rurales locales en el mbito del centro poblado (panchayat).

Los responsables de un gobierno local pueden ser electos localmente o nombrados por el gobierno central. No obstante, el trmino gobierno local se asocia crecientemente a sistemas democrticos de eleccin. Es importante no confundir las unidades locales de la administracin central con el gobierno local. Aunque ambas administraciones actan en el mismo territorio sus funciones difieren. La primera rinde cuentas* a los polticos encargados del gobierno central, la ltima a las autoridades polticas responsables del gobierno local; en ltima instancia, son responsables ante los respectivos electorados de los partidos en el poder en cada uno de esos mbitos. * Del ingls accountable to, que en este texto se ha traducido por rendir cuentas a.. con el sentido tambin de responsabilidad frente a... Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) Adems de la administracin pblica, las organizaciones de la sociedad civil (OSC) tambin forman parte del sistema de gobierno de un pas. Comprenden conjuntos de personas organizadas alrededor de intereses comunes, generalmente con un objetivo nico que puede tener varios componentes. Las OSC pueden operar en el mbito ms bajo, de las comunidades, y reunirse en federaciones u organizaciones locales. Pueden actuar en los mbitos sub-distrital, distrital, regional, nacional e incluso internacional. Organizaciones comunales El mbito de las comunidades no es normalmente incluido en las estructuras de la administracin pblica, a pesar de su importancia en las zonas rurales. La palabra 'comunidad' se usa aqu tanto para denotar un mbito del sistema de gobernabilidad de la sociedad civil como una organizacin social[12]. La comunidad se caracteriza como una unidad residencial socioeconmica. Se trata de un mbito independiente, por debajo de los de distrito y municipio, aunque en algunos pases cuerpos administrativos pblicos muy pequeos pueden coincidir con una comunidad. Las asociaciones existentes en centros poblados, que suelen tener una diversidad de objetivos de desarrollo o solidaridad, son organizaciones comunitarias. La diferencia entre organizaciones comunitarias y organizaciones de la sociedad civil, adems de la connotacin territorial y la multiplicidad de objetivos, es que la primera acta al menos supuestamente en nombre de todos los miembros de la comunidad. En una comunidad suelen existir grupos de intereses comunes diferentes, que renen a fracciones de sus miembros[13]. Las OSC y la prestacin de los servicios agrcolas

En las zonas rurales los sistemas de gobierno en manos de la sociedad civil son muy importantes. Es decir, con frecuencia es posible encontrar grupos organizados alrededor de intereses comunes. Por ejemplo, grupos de hombres y mujeres pueden organizarse para desarrollar proyectos de micro-riego, para administrar un almacn de cereales o para obtener fertilizantes. De manera similar, se encuentran grupos de mujeres que se agrupan para emprender actividades de generacin de ingresos, para contratar a alguien que se ocupe de los nios mientras ellas trabajan, o para organizar sistemas rotatorios de ahorro y crdito. En muchas sociedades rurales, los grupos solidarios que ayudan a los enfermos o discapacitados o recogen fondos para financiar los funerales de los ms pobres, son parte de la estructura tradicional de la sociedad. Estos grupos se forman cuando la poblacin adquiere conciencia de que no puede lograr sus objetivos en forma individual. Grupos ms estables, que persiguen objetivos sostenibles, pueden evolucionar hacia organizaciones formales segn la legislacin vigente en cada pas y pueden operar en mbitos ms elevados que el del centro poblado. Asociaciones profesionales de agricultores, por ejemplo productores locales de algodn o de cacao, pueden formar organizaciones de mbito regional o nacional. Los sindicatos son tambin tpicos ejemplos. Las Cmaras de Agricultores, si son creadas en forma espontnea, caen tambin en esta categora; este no sera el caso si son establecidas por el gobierno para dar trabajo a oficiales retirados del Ministerio de Agricultura o motivos similares. Resumen Conceptualmente se trata de cuatro mbitos de la pirmide de gobierno de un estado unitario: nacional, regional, distrital/municipal y de la comunidad. Los nombres y las responsabilidades pueden diferir segn el pas. Los estados federales complican un poco esta clasificacin. A veces, se introducen otros mbitos, pero desde el punto de vista conceptual eso no es lo ms importante. Diferentes unidades de la administracin pblica y de las OSC operan en diferentes mbitos y con diferentes responsabilidades. La Figura 1.2 presenta de manera esquemtica los mbitos de gobernabilidad en un estado unitario. En general:

La administracin del gobierno central est gobernada en todas sus instancias por el principio de la jerarqua, en virtud del cual las unidades inferiores reciben directrices, instrucciones y recursos de las superiores; la lnea de comando es descendente mientras que la lnea de rendicin de cuentas es ascendente. Los gobiernos locales son organismos pblicos autnomos. No responden al gobierno central con relacin a la manera como administran los asuntos de su responsabilidad, excepto por el

respeto debido a las leyes. Los administradores locales rinden cuentas a su electorado local.

Las OSC incluyen organizaciones de base cuyos lderes rinden cuentas directamente a sus miembros. Pueden crear organizaciones de mbito distrital, regional o nacional para desempear ciertas funciones en su nombre. En este caso, las iniciativas van de abajo hacia arriba (ascendentes) y la rendicin de cuentas de arriba hacia abajo (descendente). Algunas OSC (como las ONG) o ciertos agentes gubernamentales promueven la formacin de redes de organizaciones de base. Estas redes pueden ser espontneas o fuertemente inducidas por la posibilidad de obtener beneficios especficos. Cuando las redes incluyen organizaciones de base espontneas hay una relacin doble de responsabilidad y rendicin de cuentas, pero los lderes de las redes tambin deben rendir cuentas a sus apoyos externos. Cuando las organizaciones de base no son espontneas, an cuando la participacin de la gente en el proceso de toma de decisiones sea con frecuencia incentivada, las directrices y los recursos tienden a dirigirse de arriba hacia abajo y la rendicin de cuentas de abajo hacia arriba.

Figura 1.2 Los mbitos de gobernabilidad N.B. Las flechas en negrita y continuas muestran las lneas de comando de arriba hacia abajo. Las flechas en negrita discontinuas muestran flujos de iniciativas organizativas de abajo hacia arriba. Por ltimo, las flechas de puntos demuestran la mezcla de arreglos que prevalece en las redes de instituciones de servicios financieros rurales. 1.4 Las formas de descentralizacin Introduccin El traspaso de responsabilidades y de recursos involucra diferentes relaciones entre la administracin central y las organizaciones a las cuales se hace la transferencia. La naturaleza de estas relaciones y los objetivos de la transferencia determinan la forma de descentralizacin. Es til distinguir las siguientes cinco formas principales (Figura 1.3):

Desconcentracin Delegacin Devolucin Coparticipacin (asociacin con las OSC) Privatizacin

Figura 1.3 Cinco modalidades de descentralizacin Tres factores[14] contribuyen a explicar las diferencias entre las varias formas de descentralizacin administrativa, respecto a los objetivos que esas polticas esperan alcanzar:

Eficiencia en la produccin, es decir, en el costo y la calidad de los servicios prestados. Eficiencia en la asignacin, es decir, en el grado en que los servicios prestados responden a la demanda local. 'Quin presta' versus 'quin paga' por los servicios prestados.

Las diversas formas de descentralizacin ponen acentos diferentes en los tres objetivos arriba indicados. Desconcentracin El objetivo fundamental puede ser el de mejorar la eficiencia productiva de la administracin, siendo la mejora en los efectos de los servicios prestados una segunda prioridad. Esto puede ser logrado mediante la introduccin de cambios administrativos y culturales dentro de las estructuras existentes, desplazando la responsabilidad, la autoridad para la toma de decisiones y los recursos desde las oficinas centrales, solamente, hacia los gerentes de las unidades locales. La prestacin y el financiamiento pblico coinciden dentro de la misma administracin. Se aplican las polticas de personal, de compras y de suministros del gobierno central. En estos casos, la descentralizacin toma la forma de desconcentracin. La desconcentracin asigna funciones y tareas especficas antes desempeadas por el personal de la sede central al personal apostado en localidades perifricas. El personal, los equipos, los vehculos y los recursos presupuestarios son transferidos a unidades tales como oficinas regionales o distritales. Los gerentes de estas unidades reciben autoridad para tomar decisiones sobre operaciones que eran antes realizadas en la sede central o que necesitaban autorizacin de sta. Delegacin Objetivos similares con relacin a la eficiencia en la produccin o en la asignacin, pueden tambin ser alcanzados a travs de la separacin entre la produccin o la prestacin y el financiamiento de un servicio pblico especfico, introduciendo una modificacin en la estructura de la administracin. La responsabilidad y los recursos para la ejecucin de tareas especficas y la prestacin de ciertos servicios se transfieren a un organismo pblico, una empresa del Estado, una empresa privada o una ONG mediante la suscripcin de un contrato que puede otorgar cierta autonoma en la interpretacin de las tareas asignadas.

En este caso, la descentralizacin toma la forma de delegacin. Entre los ejemplos de este tipo de arreglos se puede mencionar: una empresa nacional de suministro de agua a la cual puede ser confiada la responsabilidad de planificar, construir y operar sistemas de abastecimiento de agua por encima de un determinado tamao, en el territorio nacional; una entidad para el desarrollo de una cuenca hidrogrfica; un instituto de investigacin agrcola; una reserva estratgica de granos; una unidad de gerencia de proyectos. Muchas organizaciones delegadas estn exceptuadas de los procedimientos de administracin de personal, compras y suministros obligatorios para el gobierno central. La delegacin puede ser utilizada por cualquier instancia de gobierno y no se aplica exclusivamente a la prestacin de servicios de mbito nacional. Devolucin Si el objetivo fundamental es mejorar la eficiencia en la asignacin, con el objetivo en segunda prioridad de mejorar la eficiencia productiva, entonces la mejor solucin puede ser abrir el sistema a la influencia de los beneficiarios de los servicios prestados. El objetivo fundamental requiere que los beneficiarios participen, normalmente a travs de representantes electos en el gobierno local, en la planificacin y evaluacin de los servicios prestados. En este caso se introducen cambios significativos en el sistema de la administracin pblica y la descentralizacin toma la forma de devolucin. A los gobiernos locales se asigna la responsabilidad de decidir cules servicios deben ser prestados prioritariamente y a quines. La representacin y la rendicin de cuentas a los beneficiarios quedan a cargo de los mecanismos electorales. Con frecuencia coinciden el financiamiento y la prestacin de los servicios, pero los mbitos de gobierno ms bajos reciben del gobierno central slo una parte de los recursos requeridos, siendo necesario recurrir a impuestos locales y a mecanismos de recuperacin de costos para equilibrar el presupuesto. La devolucin implica cambios en las dimensiones poltica y fiscal del gobierno. Los gobiernos locales a los cuales se devuelve la autoridad y los recursos adquieren el poder de iniciativa autnoma y toma de decisiones con respecto a la determinacin de sus propias normas, metas y objetivos. Tambin adquieren el poder de elaborar y ejecutar sus propias polticas y estrategias y de asignar recursos a las diferentes actividades que pasan a su dominio. Adicionalmente, se les otorga con frecuencia autoridad para obtener financiamiento a travs de impuestos y, en algunos casos, de solicitar prstamos en los mercados de capitales. El proceso de devolucin puede asumir varios grados, dependiendo del control sobre el gobierno local que retenga el gobierno central, especialmente en cuanto al uso de los recursos transferidos desde el centro, pero tambin a travs de otros medios como las funciones asignadas a los representantes del gobierno central apostados en la

regin, el distrito, etc. (comisionados, prefectos, etc.). Si el proceso de rendicin de cuentas interfiere con la autonoma de decisin del gobierno local o la transferencia de recursos es insuficiente para enfrentar razonablemente las responsabilidades transferidas, existe una devolucin inadecuada. Es til observar las tres diferentes formas de descentralizacin de la administracin pblica desde el punto de vista de la combinacin del grado de autonoma y el locus de la rendicin de cuentas, ilustradas en la matriz presentada en la Figura 1.4. Figura 1.4 La autonoma, la rendicin de cuentas y las modalidades de descentralizacin RENDICIN CUENTAS Central Local DE AUTONOMA Baja

Alta

desconcentraci Delegacin n devolucin inadecuada devolucin eficaz

Fuente: De Muro et al. (1998). Coparticipacin Objetivos similares de eficiencia en la asignacin de los recursos y en la produccin, y un mayor grado de descentralizacin, pueden intentarse con la transferencia de la responsabilidad de planificacin y prestacin de servicios a las OSC. Aunque la devolucin a los gobiernos locales significa un avance significativo en direccin a la gente, en lo que a la prestacin de servicios pblicos se refiere la distancia entre un poblado y la administracin distrital todava puede ser considerable para los lugareos. Las administraciones distritales y municipales naturalmente se encargan, con base en sus prioridades, de problemas que son comunes a muchas comunidades, como la educacin primaria, servicios asistenciales, suministro de agua, centros de mercadeo y vas de penetracin que sirven a varios poblados. Esto tambin tiende a concentrar la provisin de los servicios en los centros urbanos y en los asentamientos ms grandes de las zonas rurales. La limitada capacidad de los gobiernos locales se sobrecarga con el cumplimiento de estas responsabilidades; de este modo, las necesidades de las personas que viven en los mbitos ms bajos tienden a ser descuidadas. La influencia de individuos adinerados y poderosos en las administraciones distritales o municipales puede ser fuerte y no siempre apunta en la direccin de proporcionar ms servicios a las comunidades rurales. Adems, ciertos servicios como la capacitacin de grupos locales, la organizacin de comunidades, la promocin de servicios financieros rurales, el financiamiento de proyectos de autoayuda y el apoyo a las actividades que generan ingresos son a menudo mejor planificados y ejecutados a travs de organizaciones distintas a los gobiernos locales.

Las medidas de devolucin hacia las OSCs van ms all del mbito gubernamental local y alcanzan la parte del sistema de gobierno que est fuera de la administracin pblica y las agencias delegadas. El papel de las OSC en la descentralizacin puede ser considerable, dependiendo de la importancia de su contribucin al desarrollo econmico, social y humano; este papel puede ser particularmente significativo en las zonas rurales. Los arreglos de la coparticipacin pueden involucrar a una ONG como principal, o a un agente intermediario de naturaleza ms compleja (una asociacin de derecho privado), en la que los grupos de intereses comunes locales y las asociaciones, las ONG que operan en la zona y los representantes de los gobiernos locales se unen como miembros con iguales derechos. Delegacin vs coparticipacin La coparticipacin difiere de la delegacin a las ONG de prestar, bajo contrato, servicios especficos programados por el gobierno. En el caso anterior, las OSC formulan sus propias estrategias y proyectos para lograr los objetivos dentro del marco general de las polticas del gobierno; ellas eligen los servicios o proyectos de que desean hacerse cargo. El financiamiento pblico contribuye a la prestacin del servicio por parte del sector privado. El gobierno central slo transfiere una parte de los fondos requeridos, el resto consiste en contribuciones voluntarias de los miembros de las OSC y de otras fuentes privadas movilizadas por las OSC. No hay personal del gobierno ni se siguen los procedimientos gubernamentales. En estos casos la devolucin toma la forma de coparticipacin para el desarrollo. Estos intermediarios programan la asignacin de los recursos disponibles, con la aprobacin de todos los miembros. Tambin canalizan fondos a organizaciones de base, tanto los transferidos por el gobierno central como los recaudados de fuentes privadas. Las organizaciones de base llevan a cabo sus propios proyectos y proporcionan capacitacin y otros servicios de apoyo. La coparticipacin constituye un mecanismo til para que los gobiernos centrales lleguen a grupos especficos que no puedan ser alcanzados a travs de la devolucin a los gobiernos locales sin interferir con las prioridades de los miembros de los grupos objetivo, y por lo tanto con la eficacia de la devolucin en materia de asignacin de recursos. El gobierno debe disear instrumentos especiales: primero, para transferir recursos a las OSC que complementen los recursos movilizados por sus miembros; y, segundo, para darles la autoridad para ejecutar actividades reconocidas como necesarias para alcanzar los objetivos comunes a las OSC y al gobierno. Privatizacin Si el gobierno central est dispuesto a abandonar la intervencin directa en la formulacin y el control de las polticas, puede intentar lograr los objetivos de eficiencia tanto productiva como en la asignacin de recursos, transfiriendo la propiedad y/o el control de los recursos del servicio pblico al sector privado. En este caso, la descentralizacin toma la forma de privatizacin. Normalmente la privatizacin tambin implica que los servicios se asignan a travs de los mecanismos del mercado, en los que el consumidor paga por el servicio que se

le presta. Sin embargo, el gobierno puede subvencionar o establecer impuestos sobre ciertos servicios, para lograr sus objetivos. La 'privatizacin', en el sentido en el que el trmino es definido por Adam et al. (1992) se puede lograr a travs de: "a) la venta, total o parcial, de los activos por el estado; b) la transferencia de los activos al sector privado bajo la forma de contratos de arrendamiento; y c) la introduccin de acuerdos contractuales de administracin" (p. 6). 1.5 Los beneficios potenciales de la descentralizacin Descentralizacin y gobernabilidad La descentralizacin tiene que ver con la gobernabilidad. La palabra gobernabilidad tiene dos significados. Uno se refiere a 'el complejo de instituciones y organizaciones que regulan la vida en sociedad' [15]. Abarca normas (leyes formales y consuetudinarias, reglamentos internos de las organizaciones, imperativos morales, obligaciones contractuales, etc.) y agrupaciones sociales (familia, iglesia, municipio, asociaciones profesionales, partidos polticos, bancos, empresas comerciales, cooperativas, tribunales, gobierno, parlamento). El otro sentido se refiere a 'el acto de gobernar', esto es, la forma como se establecen las instituciones (por ejemplo, como se proponen y se promulgan las leyes) y la forma como las organizaciones se comportan, manejan sus asuntos y gobiernan a la gente. Ambos sentidos de la palabra estn incluidos en el trmino 'buena gobernabilidad'. La creciente conciencia de la importancia de la buena gobernabilidad ha sido un elemento fundamental de los aos noventa. Ello se refiere al sistema apropiado para lograr metas de la sociedad tales como la estabilidad, el crecimiento, la equidad, la justicia, la eficiencia; y a la accin de los que manejan las organizaciones de tal manera que se logren dichas metas. En este Manual, el inters en la buena gobernabilidad se limita a la prestacin de los servicios de apoyo a la agricultura. Lograr una buena gobernabilidad puede requerir el anlisis y la reforma de las instituciones que conforman el marco poltico, cultural y burocrtico de un pas. La descentralizacin, en su ms amplio sentido, se convierte entonces en un punto central del nuevo enfoque. Descentralizacin y mejoras en la prestacin de servicios La descentralizacin se propone tambin alcanzar un sistema econmico y poltico que se acerque ms a las preferencias y los requerimientos de la poblacin. Al llenar la brecha entre los que

suministran y los que utilizan los bienes y servicios, las medidas de descentralizacin deben lograr tres objetivos primordiales:

Eficiencia mejorada en la prestacin de los servicios. Mayor transparencia de los proveedores de servicios. Mejor rendicin de cuentas a los usuarios de los servicios.

Descentralizacin y democratizacin La descentralizacin de la administracin pblica, al hacer cambios en la asignacin de responsabilidades y recursos entre los diferentes mbitos y organismos del gobierno, se vincula estrechamente al proceso de democratizacin poltica[16]. Cuando los gobiernos son elegidos libremente por la poblacin se podra esperar que mientras ms bajo sea el mbito de gobierno, ms cercana ser la relacin de las personas en el poder con su electorado. El debate poltico tiende a centrarse hacia los problemas especficos del lugar y es mucho ms accesible a los votantes. Puede esperarse que esta relacin ms cercana entre polticos y ciudadanos, conjuntamente con un debate ms concreto, aumentar la responsabilidad de los polticos frente a aqullos que los apoyan. Ello, a su vez, genera:

Cambios en la estructura del gasto pblico en trminos del tipo de actividades que reciben apoyo de los ciudadanos, as como en la distribucin geogrfica del gasto en el territorio nacional. Aumento en la transparencia del proceso de toma de decisiones. Mejora en la cantidad y calidad de los servicios prestados. Aumento de la disposicin, por parte de quienes reciben un servicio mejor y ms confiable, a pagar por l. Mejoras en la recuperacin de costos y en la recaudacin de recursos de fuentes distintas al gobierno central. Posible descenso del costo global asumido por el gobierno.

Podemos resumir estos argumentos, o el paradigma[17] de la descentralizacin, en la forma de un diagrama de flujos (Figura 1.5).