Orcamento Publico Miolo Online 2ed Nacional

Ministrio da Educao MEC Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES Diretoria de Educao a Distncia DED Universidade Aberta
rta do Brasil UAB Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP Bacharelado em Administrao Pblica
Oramento Pblico
Rita de Cssia Leal Fonseca dos Santos
2012 2 edio
2012. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados. A responsabilidade pelo contedo e imagens desta obra do(s) respectivo(s) autor(es). O contedo desta obra foi licenciado temporria e gratuitamente para utilizao no mbito do Sistema Universidade Aberta do Brasil, atravs da UFSC. O leitor se compromete a utilizar o contedo desta obra para aprendizado pessoal, sendo que a reproduo e distribuio ficaro limitadas ao mbito interno dos cursos. A citao desta obra em trabalhos acadmicos e/ou profissionais poder ser feita com indicao da fonte. A cpia desta obra sem autorizao expressa ou com intuito de lucro constitui crime contra a propriedade intelectual, com sanes previstas no Cdigo Penal, artigo 184, Pargrafos 1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie.
1 edio 2011
S237p
Santos, Rita de Cssia Leal Fonseca dos Oramento pblico / Rita de Cssia Leal Fonseca dos Santos. 2. ed. reimp Florianpolis : Departamento de Cincias da Administrao / UFSC; [Braslia] : CAPES : UAB, 2012. 150p. : il. Bacharelado em Administrao Pblica Inclui bibliografia ISBN: 978-85-7988-134-3 1. Oramento pblico. 2. Administrao pblica. 3. Finanas Legislao. 4. Educao a distncia. I. Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Brasil). II. Universidade Aberta do Brasil. III. Ttulo.
CDU: 336.12
Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071
PRESIDNCIA DA REPBLICA MINISTRIO DA EDUCAO COORDENAO DE APERFEIOAMENTO DE PESSOAL DE NVEL SUPERIOR CAPES DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA
DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDTICOS Universidade Federal de Santa Catarina METODOLOGIA PARA EDUCAO A DISTNCIA Universidade Federal de Mato Grosso AUTORA DO CONTEDO Rita de Cssia Leal Fonseca dos Santos
EQUIPE TCNICA Coordenador do Projeto Alexandre Marino Costa Coordenao de Produo de Recursos Didticos Denise Aparecida Bunn Capa Alexandre Noronha Ilustrao Adriano Schmidt Reibnitz Projeto Grfico e Editorao Annye Cristiny Tessaro Reviso Textual Mara Aparecida Andrade da Rosa Siqueira
Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.
Sumrio
Apresentao............................................................................................... 7 Unidade 1 Introduo ao Planejamento e ao Oramento Pblico Introduo ao Planejamento e ao Oramento Pblico............................... 15 O Papel do Oramento na Gesto Pblica............................................ 15 O que Oramento Pblico?................................................................ 18 Sistema Brasileiro de Planejamento e Oramento................................. 19 Plano Plurianual................................................................................... 21 Lei de Diretrizes Oramentrias............................................................ 33 Unidade 2 Lei Oramentria Anual e Classificaes das Receitas e Despesas Pblicas Lei Oramentria Anual............................................................................ 43 Finalidade e Contedo......................................................................... 43 Receitas Pblicas....................................................................................... 47 Classificao Oramentria das Receitas............................................... 50 Despesas Pblicas..................................................................................... 58 Classificaes Oramentrias das Despesas.......................................... 58 Unidade 3 Sistemas de Informaes Oramentrias e Elaborao da Lei Oramentria Anual Sistemas de Informaes Oramentrias e Elaborao da Lei Oramentria Anual.............................................................................................. 73 Sistemas de Informaes Oramentrias............................................... 73 Elaborao da Proposta Oramentria................................................. 76 Oramento Participativo....................................................................... 78 Apreciao Legislativa da Proposta Oramentria................................ 80
Unidade 4 Execuo, Controle e Evoluo do Oramento Pblico Execuo da Lei Oramentria Anual....................................................... 95 Cronograma de Desembolso e Programao Financeira 96 Licitao............................................................................................... 98 Empenho, Liquidao e Pagamento................................................... 100 Analisando o Perfil das Despesas........................................................ 104 Execuo de Despesas por Convnios e Contratos............................. 106 Avaliao e Controle da Gesto Oramentria........................................ 110 Instncias de Avaliao e Controle..................................................... 111 Instrumentos de Avaliao e Controle................................................. 114 Avaliao de Desempenho................................................................. 116 Unidade 5 Evoluo e Perspectivas do Oramento Pblico O Oramento como Processo Evolutivo.................................................. 125 Consideraes finais................................................................................ 143 Referncias.............................................................................................. 145 Minicurrculo........................................................................................... 148
Apresentao
Apresentao
Caro estudante, Ao sair rua, observe a sua volta e procure identificar o que foi produzido pelo governo e o que foi feito pelas famlias e pelos indivduos. Note que o traado das ruas, o calamento, a praa, os postes de iluminao, algumas escolas e alguns hospitais tero sido feitos pelo governo. Os guardas de trnsito, professores, mdicos e policiais tambm tero sido contratados e pagos pelo governo. Mesmo as obras e os servios prestados por particulares so autorizados e fiscalizados por rgos do governo. Apesar de muitas vezes no nos darmos conta disso, o governo est sempre muito presente em nossas vidas. Ao longo da histria humana, sempre houve alguma forma de poder pblico institudo para estabelecer regras e conferir bem-estar e segurana ao convvio das pessoas em comunidade. Para cumprir essas funes, os governos se utilizam sempre da mesma lgica: apropriam-se de uma parte das riquezas produzidas pelos cidados (cobrando tributos) e devolvem esses recursos sociedade sob a forma de bens e servios (relacionados defesa, educao, infraestrutura etc.). Agora, pense um pouco: O governante pode cobrar o montante que quiser de tributos e gast-los como desejar? Voc j deve suspeitar que a resposta no, porque isso daria ao governante poderes ilimitados. Ento, deve haver algum instrumento para limitar o poder de tributao do governo. Afinal: Quem define que impostos podero ser arrecadados? Em que montantes os tributos podem ser cobrados? Quem paga os tributos?
Mdulo 6
Oramento Pblico
Vamos observar novamente a rua e refletir: o esgoto corre a cu aberto ou coletado por um sistema de saneamento? Quem decide onde as quadras de esportes devem ser construdas? Os professores so bem preparados e remunerados? Quanto o governo gasta com atendimento odontolgico para as crianas? Por que alguns lugares tm ndice de criminalidade mais alto do que outros? Em linhas gerais: Que problemas recebem a ateno do governo? Que propostas de ao so escolhidas para tratar dos problemas? Que parcela dos recursos arrecadados destinada a cada ao? Veja que todas essas perguntas dizem respeito diretamente qualidade de vida das pessoas e ao grau de desenvolvimento do nosso pas. Pois bem, caro estudante, na sociedade moderna, que se estruturou com o fim da Idade Mdia, o governo s pode arrecadar os tributos e fazer os gastos que forem autorizados pelo Poder Legislativo. A essa autorizao para arrecadar e gastar chamamos de Oramento Pblico. Tudo que o governo faz ou deixa de fazer est espelhado no Oramento Pblico. O oramento instrumento que viabiliza uma qualidade de vida boa ou ruim e nossos direitos respeitados ou no. Ele reflete a qualidade das decises que tomamos, o planejamento que fazemos, nossa capacidade de executar aes e nossa maturidade para fiscalizar e avaliar os atos dos agentes pblicos. Portanto, o Oramento Pblico, seja em sua elaborao, seja em sua execuo, espelha a capacidade e a qualidade do planejamento e da gesto pblica na sua totalidade gesto de pessoas, de processos, de projetos, de informaes , bem como a governana de tudo isso. Um oramento bem elaborado e executado sinalizador de uma gesto pblica de qualidade. Logo, importante que todos compreendam bem o oramento e participem ativamente de sua elaborao, execuo e contnua avaliao.
Bacharelado em Administrao Pblica
Apresentao
O objetivo da nossa disciplina, caro estudante, desenvolver essa compreenso sobre o Oramento Pblico a fim de que adquiramos familiaridade tal com o processo oramentrio e nos sintamos, por isso, confortveis em ser parte ativa nas discusses e decises sobre os gastos pblicos. Ao final desta disciplina, voc dever ser capaz de interpretar os documentos oramentrios, buscar informaes em bases de dados, identificar os atores do processo oramentrio e reconhecer os principais canais de participao no oramento. Para tanto, faremos nossa jornada em cinco Unidades. Na primeira Unidade, estudaremos o que Oramento Pblico e veremos que ele se compe no de um, mas de trs instrumentos interligados o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA). Discutiremos como essas trs leis se relacionam entre si e com outros instrumentos de polticas pblicas. Analisaremos como est estruturado o sistema brasileiro de planejamento e oramento nos nveis federal, estadual e municipal e veremos que a Constituio Federal de 1988 prev a participao no apenas de rgos e entidades pblicas no processo oramentrio, mas tambm de representantes da sociedade organizada. Ainda na primeira parte, comearemos a compreender as vrias etapas do ciclo oramentrio, e iniciaremos pela elaborao e aprovao do PPA e, em seguida, da LDO. Esses dois instrumentos orientaro a elaborao e a execuo da LOA. Na segunda Unidade, discutiremos a estrutura e o contedo da LOA e estudaremos a chamada classificao oramentria das receitas e das despesas pblicas. Para compreender o que cada ao oramentria significa na vida real, passaremos a fazer, a partir desse ponto, aplicao dos conceitos a casos concretos, por meio da manipulao direta da base de dados do oramento da Unio. Para isso, dois passos devero ser dados. Primeiro, deveremos revisar os conceitos de receita e despesa e suas formas de classificao, para nos familiarizarmos com a linguagem oramentria e nos habilitarmos a fazer consultas base de dados.
Mdulo 6
Oramento Pblico
Segundo, deveremos nos apropriar de uma ferramenta eletrnica que ser o laboratrio no qual poderemos exercitar, na prtica, os conceitos e conhecimentos adquiridos. Tal ferramenta o sistema SIGA Brasil, que faculta a manipulao direta, pela Internet, da base de dados do oramento da Unio, relativamente a todo o processo oramentrio desde a proposta elaborada pelo Poder Executivo at a execuo das despesas oradas e dos convnios firmados, passando pela interveno do Poder Legislativo por meio de emendas parlamentares. Uma vez capacitados no sistema SIGA Brasil, estaremos aptos a alternar texto e laboratrio para os assuntos que se seguiro. O tutorial do sistema SIGA Brasil inaugura a terceira Unidade de nossa disciplina. Dedicaremos dez horas aos vdeos e aos exerccios online, de modo que, ao final desse treinamento, estejamos aptos a investigar os fatos oramentrios em profundidade. Ainda na segunda Unidade, iniciaremos a anlise do processo de elaborao da lei oramentria pelo Poder Executivo e sua apreciao pelo Poder Legislativo, alternando discusses conceituais com investigaes na base de dados. Veremos que a consolidao de inmeras aes de polticas pblicas em uma nica proposta oramentria requer a articulao de vrios rgos e um mecanismo maduro de coordenao de vises e de interesses conflitantes. Ao final da elaborao, a proposta do Poder Executivo ter sido alterada por meio de emendas do Poder Legislativo, em qualidade e montantes que devem ser acompanhados pela sociedade e pelos gestores pblicos que executaro o oramento. Na quarta Unidade, debruaremo-nos sobre o processo de execuo do oramento. Analisaremos as etapas de execuo das despesas e faremos diversos exerccios para explorar caractersticas da execuo, relativas regionalizao, modalidades de aplicao, natureza da despesa e outras. Exploraremos tambm alguns instrumentos disponveis para fazer o acompanhamento dos pagamentos e transferncias de recursos entre rgos e nveis de governo e veremos que possvel alcanar nveis elevados de transparncia financeira e oramentria nas administraes pblicas, com a participao ativa dos gestores pblicos.
10
Apresentao
Na parte final dessa Unidade, discutiremos os tipos e instrumentos de avaliao e fiscalizao da gesto oramentria. Essa discusso nos conduzir quinta e ltima Unidade da disciplina. Nessa parte, procuraremos responder seguinte questo: se o oramento um importante instrumento de gesto pblica, quo bom o nosso modelo de oramento hoje? Para progredir no entendimento dessa questo, estudaremos um pouco da evoluo histrica do Oramento Pblico para ter uma noo do quanto j avanamos. Em seguida, faremos alguns exerccios na base de dados para verificar em que medida as aes e os programas contemplados na lei oramentria anual esto sendo efetivamente implementados e que resultados esto produzindo. Veremos que ainda h muito trabalho a fazer para tornar o oramento um bom instrumento de gesto das polticas pblicas, capaz de espelhar no apenas gastos, mas, sobretudo, impactos concretos no bem-estar dos cidados. Para encerrar nossa disciplina, discutiremos algumas propostas de reforma do nosso sistema oramentrio, as quais objetivam aperfeioar os mecanismos de tomada de decises sobre planejamento e Oramento Pblico. Ao final dessa jornada, voc, estudante, dever estar apto a continuar sua interao com o Oramento Pblico de forma autnoma e combinar as informaes, que ele lhe propicia sobre as aes governamentais, com os contedos das demais disciplinas, em busca de uma compreenso sistmica das qualidades e das carncias da gesto pblica no Brasil. Bons estudos! Professora Rita de Cssia Leal Fonseca dos Santos
Mdulo 6
11
UNIDADE 1
Introduo ao Planejamento e ao Oramento Pblico
Objetivos Especficos de Aprendizagem

Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
ffEstabelecer
a relao entre polticas pblicas e oramento; o desenho do sistema brasileiro de planejamento
ffCompreender
e oramento;
ffInvestigar a funo, o contedo e a composio do plano plurianual
e mostrar seu processo de elaborao, apreciao legislativa e execuo; e

ffDiscutir
a funo e o contedo da lei de diretrizes oramentrias e mostrar seu processo de elaborao pelo Poder Executivo e apreciao pelo Poder Legislativo.
Unidade 1 Introduo ao Planejamento e ao Oramento Pblico
Introduo ao Planejamento e ao Oramento Pblico

Caro estudante, Estamos iniciando a disciplina sobre Oramento Pblico. Nesta primeira Unidade, discutiremos a relao entre Oramento Pblico e os planos e programas de governo. Veremos que o Oramento Pblico revela-se importante instrumento de gesto pblica, pois todas as aes de governo que demandam a aplicao de recursos financeiros tm, necessariamente, que passar pelo oramento. Portanto, ele reflete a qualidade do planejamento na Administrao Pblica e fornece os instrumentos para a implementao, o acompanhamento, o controle e a avaliao das aes de governo. Examinaremos como a Constituio Federal de 1988 concebe o sistema brasileiro de planejamento e de oramento e, em seguida, discutiremos cada uma das trs leis oramentrias que compem esse sistema: o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Oramentrias, nesta Unidade, e a Lei Oramentria Anual, na prxima Unidade. Leia o texto com ateno e realize as atividades propostas. Se tiver dvidas, discuta-as com o professor ou com o tutor. Bons estudos!
O Papel do Oramento na Gesto Pblica

Vamos comear recordando que gesto pblica a arte de planejar, organizar, coordenar, comandar e controlar assuntos de interesse coletivo por meio da mobilizao de estruturas e de recursos do Estado. Ela objetiva, fundamentalmente, garantir o bem-estar da
Mdulo 6
15
Oramento Pblico
comunidade, zelando pela manuteno dos bens e servios pblicos e pelo enfrentamento de situaes consideradas problemticas pelos cidados.
O que o Oramento Pblico tem a ver com isso?
Veremos, na presente Unidade, que o Oramento Pblico um dos principais instrumentos de que o gestor pblico dispe para dar cumprimento s suas funes e que, sem o amparo desse oramento, ele pouco pode fazer. Para o gestor pblico, saber lidar com oramento importante por trs razes principais:
ff As demandas da comunidade por bens e servios somente

podero ser atendidas se estiverem contempladas no Oramento Pblico. A solicitao da comunidade para construo de uma nova escola primria, por exemplo, somente poder ser atendida se houver recursos para investimento no programa de educao do Oramento Pblico. Se esses recursos no estiverem previstos no oramento, o governante no poder construir a escola, mesmo que o queira.
ff As leis que regulamentam as atividades econmicas,

sociais, culturais e polticas da comunidade dependem de recursos do Oramento Pblico para sua aplicao. Uma lei que estabelea a coleta seletiva de lixo, por exemplo, implicar uma srie de novos gastos para o recolhimento, o armazenamento e a destinao dos resduos slidos. Para que essa lei saia do papel preciso que o programa de coleta de resduos slidos tenha previso de recursos no oramento, para sua implantao e manuteno ao longo do tempo.
ff Os gastos realizados pelos rgos pblicos no podem se

desviar do que est autorizado no Oramento Pblico, nem conflitar com o interesse pblico. Exemplificando, se o Oramento Pblico prev recursos para a construo de quadras poliesportivas, sua execuo oramentria
16
deve-se dar a um custo razovel, as quadras devem ser construdas onde h necessidade delas e o projeto de construo das quadras deve estar ligado a uma poltica maior de desenvolvimento social pelo esporte. Ao gestor pblico compete realizar o acompanhamento da execuo oramentria, para verificar no apenas se os gastos esto de acordo com a autorizao dada pelo legislativo, mas tambm analisar se as aes esto sendo realizadas a um custo razovel (eficincia), se esto voltadas para resolver problemas da comunidade (eficcia) e se esto promovendo o desenvolvimento do municpio (efetividade).
Por essas razes, podemos afirmar que o Oramento Pblico instrumento central de gesto, possibilitando a traduo do planejamento estratgico em programas de trabalho, o acompanhamento gerencial das aes no curso de sua execuo e o controle dos atos de governo, tanto por meio da fiscalizao formal quanto da avaliao de desempenho.
O oramento e o processo oramentrio da Unio, do seu Estado ou do seu Municpio apresentam os atributos de planejamento e transparncia necessrios a uma boa gesto dos recursos pblicos?
Nesta disciplina, comearemos a construir as bases para o entendimento dessa questo central, no contexto do sistema brasileiro de planejamento e oramento. Antes, porm, vamos compreender melhor o que Oramento Pblico.
Mdulo 6
17
Oramento Pblico
O que Oramento Pblico?

Em termos simples, o Oramento Pblico rene, de forma sistemtica e organizada, todas as receitas estimadas para determinado ano e o detalhamento das despesas que o governo espera executar. Na sua forma, portanto, ele um documento contbil de receitas e despesas.
Vamos refletir um pouco: que problemas e propostas de ao devem constar do oramento? De que forma ele deve ser elaborado e executado?
Observe que, ao responder a essas perguntas, estaremos reconhecendo no Oramento Pblico mais do que um conjunto de registros de receitas e despesas:
ff de um lado, ao definir que receitas sero arrecadadas e

que despesas sero financiadas com essas receitas, o oramento promove uma redistribuio de recursos entre os diferentes segmentos da sociedade, para o benefcio de toda a coletividade; e
ff por outro lado, a definio de quem participar da

elaborao do oramento e de como se dar sua execuo confere poderes polticos, sociais e econmicos a determinados atores.
Podemos perceber, portanto, que o oramento no apenas um instrumento contbil, mas fundamentalmente um instrumento poltico de alocao de recursos econmicos e sociais entre segmentos da sociedade. Para a gesto pblica, o oramento importante na medida em que se torna instrumento para a consecuo de alguma coisa que faa sentido para a comunidade e que atenda ao interesse pblico. Nas diversas reas de interveno governamental sade,
18
educao, habitao, transporte e outras o oramento deve refletir um planejamento de boa qualidade e deve conter as aes e os atributos necessrios para a obteno de um resultado satisfatrio para a sociedade.
Vamos ver como est estruturado o sistema oramentrio no Brasil?
Sistema Brasileiro de Planejamento e Oramento

Depois de muitas dcadas de Administrao Pblica conturbada por desequilbrios econmicos e instabilidade poltica e social, a Constituio Federal de 1988 estabeleceu as bases para a retomada de um processo amplo de planejamento. Longe de se restringir ao modelo dos grandes planos nacionais adotados ao longo do sculo XX, a Constituio preconizou:
ff a adoo de sistema de planejamento constitudo por

planos e programas nacionais, regionais e setoriais;
ff a consolidao de um Plano Plurianual de mdio prazo;

e
ff a determinao de que o detalhamento deve ser feito

anualmente por meio de uma lei de oramento anual, elaborada e executada de acordo com o disposto na lei de diretrizes oramentrias, igualmente de periodicidade anual.
A relao entre planejamento e oramento se d na interao desses instrumentos, cuja dinmica importante ao gestor pblico conhecer.
Mdulo 6
19
Oramento Pblico
Estamos falando de planos e planejamentos de mdio e longo prazo por setor. O que voc entende por essas especificaes?
Como mdio e longo prazo podemos considerar os planos, os programas e as polticas elaborados para as diversas reas de governo. Alguns desses instrumentos decorrem de leis federais, outros de normas locais. So exemplos:
ff o plano municipal de sade, exigido pela Lei n. 8.142,

de 28 de dezembro 1990, para que o municpio receba recursos do Sistema nico de Sade (SUS);
ff o plano municipal de assistncia social, exigido pela Lei n.

8.742, de 7 de dezembro de 1993, para que o municpio receba repasses federais para assistncia social;
ff o plano diretor local, exigido pelo Estatuto da Cidade Lei

n. 10.257, de 10 de julho, 2001 ; e
ff o plano municipal de educao, consoante o Plano

Nacional de Educao e seus planos decenais.
O Oramento Pblico organiza a programao de gastos por rea de atuao governamental, compatibilizando o contedo dos planos setoriais com as orientaes estratgicas do governo. Assim, a programao de gastos do oramento ser to boa quanto for a qualidade desses planos de mdio e longo prazo. Nos termos da Constituio Federal de 1988, o sistema oramentrio compe-se das leis oramentrias, dos rgos envolvidos no processo oramentrio e das normas que regem a elaborao e a execuo dessas leis, quais sejam:
ff Lei do Plano Plurianual (PPA); ff Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO); e ff Lei Oramentria Anual (LOA).
A seguir, veremos o papel e o contedo de cada uma, bem como a relao que se estabelece entre elas, conforme definido pela Constituio de 1988.
20
Plano Plurianual
O PPA a lei oramentria que define as aes de governo para um perodo igual ao do mandato presidencial (atualmente, quatro anos) e evidencia, em quadros demonstrativos, quais sero os programas de trabalho a serem implementados pelos gestores pblicos durante esse perodo.
Finalidade e Contedo
A lei do PPA define as estratgias, diretrizes e metas do governo para o mdio prazo. No se trata apenas de propor aes a serem implementadas em dado perodo. Trata-se de instituir um plano de ao que, partindo de um planejamento estratgico*, discrimine os objetivos de governo a serem perseguidos durante o mandato do chefe do poder executivo, estabelea os programas setoriais a serem implementados e defina as fontes de financiamento e as metodologias de elaborao, gesto, avaliao e reviso dos programas. O plano abrange, inclusive, as aes no oramentrias que contribuem para os objetivos dos programas. Observe a Figura 1.
*Planejamento estratgico planejamento sistmico das metas de longo prazo e dos meios disponveis para alcan-las. Considera no somente os aspectos internos organizao, mas principalmente o ambiente externo no qual a empresa est inserida. Fonte: Lacombe (2004).
Figura 1: Integrao entre planejamento e oramento Fonte: Brasil (2007, p. 42)
Mdulo 6
21
Oramento Pblico
Note o papel do PPA como instrumento de planejamento intermedirio entre o planejamento de longo prazo e a programao oramentria de curto prazo. Agora, vamos analisar o que diz a Constituio Federal de 1988, artigo 165 Leis de iniciativa do Poder Executivo , 1 sobre o PPA:
A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. (BRASIL, 1988).
Observe que o dispositivo constitucional apresentado anteriormente no traz propriamente uma definio do que seja o PPA. A definio do PPA, seus conceitos, organizao, elaborao e execuo devero ser objeto da lei geral de finanas pblicas prevista no artigo 165, 9, da Constituio Federal, ainda pendente de votao pelo Congresso Nacional. Na falta dessa lei, a regulamentao tem se dado por decretos e portarias do Poder Executivo Federal e por normas suplementares locais. O que o dispositivo constitucional faz estabelecer condies que devero ser observadas pelo PPA. Uma dessas condies requer que o PPA especifique as despesas de capital a serem realizadas na vigncia do plano e explicite a que objetivos e metas essas despesas esto relacionadas.
Para conhecer mais sobre a Portaria Interministerial n. 163, acesse: <http:// www.anvisa.gov.br/legis/ portarias/163_01.pdf>. Acesso em: 13 out. 2011.
O PPA deve discriminar as despesas de capital, bem como outras despesas delas decorrentes. Mas a que essas despesas esto relacionadas? Voc sabe?
22
De acordo com a Portaria Interministerial n. 163, de 4 de maio de 2001, as despesas de capital so aquelas que contribuem, diretamente, para a formao ou para aquisio de um bem de capital. Despesas de capital so aquelas relativas, principalmente, a
obras, instalaes, equipamentos e material permanente. As despesas decorrentes das despesas de capital so aquelas relacionadas com a manuteno das obras, instalaes e equipamentos, bem como com o custeio de sua utilizao e funcionamento. Por exemplo, a construo do edifcio sede de um hospital despesa de capital da qual provm importantes despesas correntes, relacionadas no s com a manuteno do prdio, mas tambm com o funcionamento dos servios de sade ao qual o prdio se destina (contratao e remunerao dos mdicos, aquisio de medicamentos, pagamento de energia, gua e telefone etc.). Tambm devem estar no PPA as despesas relativas aos programas de durao continuada, que so as despesas com a manuteno de bens e servios j existentes. Note que a nfase do dispositivo constitucional volta-se, claramente, para a definio das obras e equipamentos de carter estruturante ao desenvolvimento local, estadual ou nacional, bem como ao planejamento do conjunto de servios pblicos e aes de carter permanente. Na considerao desses dois aspectos reside a natureza estratgica e a razo de ser do PPA, qual seja, a realizao de aes estruturantes e permanentes para alavancar o desenvolvimento humano, social e econmico. A Constituio Federal define, ainda, que todas as despesas do PPA devem ser regionalizadas. No caso da Unio, a regionalizao se d pelas cinco macrorregies definidas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE): Norte, Nordeste, Sul, Sudeste e Centro-Oeste. Alm dessas, usa-se tambm a categoria Nacional para as despesas que no so regionalizadas ou que, por sua natureza, no se prestam regionalizao. No caso dos Estados e municpios, a regionalizao se reporta a distritos definidos segundo critrios do governo local (regies administrativas, distritos sanitrios etc.). O PPA tem, na concepo do sistema oramentrio brasileiro, a funo primordial de orientar a programao de aes da Administrao Pblica, as quais devero estar sempre em consonncia com aquele. o que se depreende de vrios dispositivos constitucionais.
Mdulo 6
23
Oramento Pblico
Estrutura
O sistema brasileiro de oramento adota, como princpio bsico de planejamento, a organizao das informaes oramentrias em programas, formulados a partir dos planos estratgicos de longo prazo e da previso de recursos por rea.
Veja a lei que dispe sobre o Plano Plurianual para o perodo 2008/2011 no stio: <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/_ Ato2007-2010/2008/Lei/ 13 out. 2011. L11653.htm>. Acesso em:
Programa um conjunto de aes que visam concretizao de um objetivo nele estabelecido.
O PPA Federal para o perodo 2008-2011 compe-se de duas partes, quais sejam:
ff Base Estratgica: na qual feita uma anlise da situao

econmica e social. Tambm define as diretrizes, objetivos e prioridades do governo, estima os recursos oramentrios por setor e identifica as diretrizes, objetivos e prioridades dos rgos setoriais.
ff Programas: apresenta a identificao dos problemas a

serem solucionados, dos objetivos a serem alcanados e das aes necessrias consecuo desses objetivos.
O PPA discrimina, ainda, os Programas Finalsticos, ou seja, aqueles que proporcionam bens ou servios para atendimento direto a demandas da sociedade. Cada programa traz metas e indicadores de desempenho. Os demais programas so classificados como Programas de Apoio s Polticas Pblicas e reas Especiais, compreendendo aqueles voltados para a oferta de servios ao prprio Estado, a gesto de polticas e o apoio administrativo. A ttulo de ilustrao, vamos analisar a Figura 2, a seguir, que mostra um programa constante do PPA Federal 2008-2011 na rea de abastecimento alimentar:
24
2011
Figura 2: Projeto de Lei do Plano Plurianual 2008-2011 Fonte: Adaptada de Brasil (2008d, Anexo 1)
Note que a parte A da Figura 2 traz o cabealho do demonstrativo. Esse espao nos informa:
ff trata-se de um Programa Finalstico; ff o programa est ligado a um objetivo amplo de governo

(Promover o crescimento econmico ambientalmente sustentvel, com gerao de empregos e distribuio de renda) e a um objetivo setorial mais especfico (Impulsionar o desenvolvimento sustentvel do pas por meio do agronegcio);
Analise a parte A por retorne a este texto.
alguns instantes e, ento,
ff o programa se denomina Abastecimento Agroalimentar,

de cdigo 0352; e
ff o programa est a cargo do Ministrio da Agricultura,

Pecuria e Abastecimento (MAPA), de cdigo 22000.
Mdulo 6
25
Oramento Pblico
A partir da, ainda na parte A, o demonstrativo passa a informar a concepo do programa como poltica pblica. Para isso, define:
ff qual o objetivo especfico do programa (que deve ser

diretamente relevante para se alcanar o objetivo de governo e objetivo setorial visto anteriormente); e
Analise as partes B, C e D referncia a elas.
medida que o texto fizer
ff qual o pblico alvo das aes que sero implementadas

no mbito do programa.
Nas partes B, C e D, o demonstrativo traz, sinteticamente, trs conjuntos de informao: os indicadores de referncia do programa, a sua regionalizao e os seus valores financeiros. Os indicadores, mostrados na parte B, so as variveis a serem monitoradas ao longo da execuo das aes do programa, variveis essas cujo comportamento se supe contribuir diretamente para a obteno do objetivo do programa. Por exemplo, na coluna referncia, a quarta linha informa que, em 30 de dezembro de 2006, havia 11.006 produtores rurais atendidos pelos instrumentos de apoio comercializao de produtos agropecurios e que a meta do programa chegar a 17.084 agricultores atendidos at 2011. A quinta linha diz que, em 30 abril de 2004, havia-se atingido o patamar de 123,2 milhes de toneladas de gros produzidos e que a meta do Programa at 2011 garantir a produo de 150 milhes de toneladas. A parte C traz a regionalizao e define em que regio do pas se dar a aplicao dos recursos. O Programa aplicar R$ 14,9 milhes na Regio Sudeste e R$ 28,6 bilhes em Regies ainda no definidas e, portanto, classificadas como Nacional.
Observe que o expressivo montante de recursos classificados como Nacional equivale a no regionalizao. Essa uma das principais deficincias de nosso planejamento oramentrio na atualidade, pois a falta de uma regionalizao efetiva das despesas reflete falhas no modelo e nos instrumentos de planejamento, inclusive a carncia de sistemas de informao
26
que subsidiem o planejamento das aes nas diversas reas de polticas pblicas. Voc concorda?
Dando continuidade anlise da Figura, a parte D traz a coluna de valores do programa e especifica o montante de recursos a serem aplicados em suas aes, detalhados por esfera e categoria econmica. No prximo mdulo, estudaremos em detalhe a classificao da despesa. Uma vez definidos os principais atributos do Programa, o demonstrativo passa a detalhar as aes que o compem. Essas aes podem ser de trs tipos:
ff Projeto: conjunto de operaes limitadas no tempo (ou

seja, com incio e fim definidos), visando criao de produtos ou de processos voltados para a expanso ou para o aperfeioamento da ao governamental.
ff Atividade: conjunto de operaes executadas contnua

e permanentemente (ou seja, no tem data de trmino definida), visando manuteno da ao governamental.
Entenda como essas
definies se aplicam na
prtica acompanhando a apresentados a seguir.
descrio do tpico E e F
ff Operaes especiais: despesas constantes do oramento

que no se enquadram em nenhuma das categorias anteriores, por no resultarem em produto ou na prestao direta de bens ou servios.
Na parte E da Figura 2, a ao detalhada do tipo projeto: Concluso da Obra da Unidade Armazenadora Uberlndia MG. Trata-se de projeto porque tem incio e fim definidos e objetiva ampliar a capacidade instalada. Nessa mesma linha do demonstrativo, so definidos os atributos de um projeto: produto (obra executada), unidade de medida (percentual de execuo fsica), data de incio e trmino (03/200603/2009), rgo executor (MAPA), valor total estimado do projeto (R$ 26,6 milhes), regionalizao (Sudeste) e programao de execuo financeira e fsica (R$ 3 milhes em 2008, cumprindo 12% de execuo fsica da obra, e R$ 11,9 milhes em 2009, cumprindo os restantes 68% de execuo fsica da obra). Observe que 20% da obra j havia sido executada antes de 2008.
Mdulo 6
27
Oramento Pblico
Na parte F da Figura, a ao detalhada do tipo atividade: Aquisio de Produtos para Comercializao. Observe que, por ser atividade e, portanto, uma ao continuada do governo, o detalhamento da ao no traz data de incio e trmino, nem valor total estimado; mas traz os demais atributos, inclusive as metas fsicas a serem alcanadas. Observe que o objetivo das aes constantes do PPA contribuir para a consecuo dos objetivos do programa no qual essas aes esto inseridas. Portanto, os gestores precisam monitorar o andamento de cada ao e verificar se a execuo dessas aes est surtindo os efeitos esperados em relao aos objetivos do programa. H dois tipos de elementos no quadro que auxiliam esse monitoramento: o primeiro so os indicadores dos programas, que discutimos na parte B e so as variveis que monitoram diretamente a consecuo dos objetivos; o outro so as metas fsicas de cada ao, que definem as quantidades de bens e servios a serem realizados ou adquiridos para que o programa se cumpra, nos limites dos recursos financeiros disponveis.
Volte Figura 2 e reflita: voc entendeu como se estrutura um programa no PPA? Consegue ver a ligao entre o objetivo de governo, o objetivo setorial, o objetivo do programa e os projetos e atividades propostos? Se ainda houver dvida, recorra ao seu tutor!
Alguns manuais referentes ao ciclo de elaborao, execuo, monitoramento, avaliao e reviso do PPA Federal esto disponveis no stio do Ministrio do e Gesto.
Elaborao do PPA
A elaborao do PPA segue duas etapas: formulao da proposta inicial pelo Poder Executivo e apreciao e votao da proposta pelo Poder Legislativo. A formulao da proposta de PPA pelo Poder Executivo envolve todos os rgos da Administrao Pblica (chamados de setoriais), que elaboram suas propostas e as encaminham ao rgo central de planejamento. Para que seja consistente e de boa
Planejamento, Oramento
28
qualidade, a elaborao das propostas setoriais precisa ser precedida de sensibilizao e treinamento dos dirigentes e gestores pblicos em planejamento estratgico e elaborao de programas. Ademais, todas as reas finalsticas dos rgos envolvidos no enfrentamento de um problema precisam estar mobilizadas e articuladas nesse processo preparatrio de elaborao do programa. Os atores envolvidos na elaborao do PPA devem ser capazes de definir os atributos essenciais de um programa, que so:
ff a definio do problema; ff os objetivos do programa; ff o pblico-alvo do programa; ff a estratgia de implementao do programa; e ff os indicadores de desempenho para aferir eficincia,
eficcia e efetividade das aes.
Devem, alm disso, ser capazes de formular o plano de ao associado ao programa, contendo as atividades e os projetos a serem implementados, com os respectivos atributos tcnicos (finalidade, produto, unidade de medida, custo total, durao etc.). Trata-se de tarefa que requer treinamento e capacitao prvia. Uma vez consolidada a proposta de PPA pelo Poder Executivo, esta encaminhada ao Poder Legislativo para apreciao por parte dos parlamentares. A Constituio Federal estabelece que o projeto de PPA dever ser encaminhado ao Poder Legislativo at 31 de agosto do primeiro ano de mandato do governante, para vigorar do segundo ano at o fim do primeiro ano do mandato seguinte:
Mdulo 6
29
Oramento Pblico
Figura 3: Cronologia das leis oramentrias Fonte: Brasil (2006a)
Assim, podemos, ento, afirmar que o projeto de PPA passa pelo processo de discusso e alterao, que compreende as seguintes etapas gerais:
ff a realizao de audincias pblicas com as autoridades

governamentais e a sociedade;
Nos stios do Senado Federal e da Cmara dos Deputados voc pode acessar todos os documentos referentes apreciao da proposta de PPA Federal 2008-2011 pelo Congresso Nacional o projeto de lei, as emendas apresentadas, a anlise da receita, o relatrio geral, os
ff a definio de regras para emendar o projeto de lei; ff a apresentao das emendas ao projeto de lei; ff a apresentao e votao do relatrio sobre o projeto de
lei e suas emendas na Comisso de Oramento;
ff a apresentao e votao do parecer da Comisso de

Oramento no plenrio do Legislativo;
ff o encaminhamento do autgrafo ao chefe do Poder

Executivo, para sano ou veto; e
programas aprovados etc.
ff a publicao da lei no Dirio Oficial.
importante que o gestor pblico conhea e acompanhe a discusso da proposta de PPA no Poder Legislativo, uma vez que a Constituio Federal conferiu a esse Poder prerrogativas para modificar a proposta. Tais prerrogativas permitem que se discutam amplamente os objetivos e programas propostos pelo Poder Executivo e se introduzam no PPA demandas sociais no contempladas na proposta original.
30
Ao final desse exerccio, voc deve ter notado que muito trabalhoso o acesso a informaes oramentrias folheando documentos, mesmo eletronicamente. Quando o volume de informaes muito grande, acess-las dessa forma torna-se excessivamente custoso. Na prxima Unidade, aprenderemos a buscar as informaes por meio de um sistema informatizado que facilita enormemente o trabalho de recuperao e cruzamento dos dados.
Execuo do PPA
Os programas do PPA so detalhados e executados, ano a ano, por meio da LOA. Apenas programas presentes no PPA podem ser includos nela. Assim, pelo acompanhamento da elaborao e execuo da LOA que podemos verificar se o PPA est sendo cumprido de forma satisfatria. Discutiremos esse ponto mais adiante, ao abordarmos a execuo dessa lei. Em consonncia com a viso de gesto pblica flexvel e voltada para resultados, a estrutura federal de gesto do PPA prev a participao ativa de dois importantes atores no seu processo de execuo. So eles:
ff Gerentes de programa: em geral, os titulares da unidade

administrativa qual o Programa est vinculado, os quais tm como atribuies principais buscar mecanismos inovadores para o financiamento e gesto das aes do programa e, ainda, gerir as restries que possam influenciar o desempenho do Programa.
ff Coordenadores de ao: responsveis diretos pela

execuo de cada ao e tm como atribuies principais viabilizar a execuo e o monitoramento das aes; responsabilizam-se pela obteno do produto expresso na meta fsica da ao e pela gerncia sobre as restries que possam influenciar na execuo de cada ao (Decreto n. 6.601, de 10 de outubro de 2008).
Mdulo 6
31
Oramento Pblico
Observe que as atribuies dos gestores de programas e dos coordenadores de aes vo alm do mero cumprimento protocolar de execuo oramentria. Eles devem mobilizar recursos, articular apoios e parcerias e adotar procedimentos criativos para contornar obstculos e carncias, garantindo, desse modo, o cumprimento dos objetivos e metas do Plano. um desafio e tanto! Nesse desenho gerencial, h dois aspectos que precisam ser aperfeioados para que o modelo de gesto funcione a contento, quais sejam:
ff Flexibilizar e articular a estrutura de governo para o

trabalho colaborativo, j que os programas e as aes envolvem, em geral, a participao de mais de um rgo e unidade administrativa para sua execuo.
ff Criar condies propcias para que os gestores pblicos

cumpram com o papel esperado, sobretudo mediante a instituio de incentivos e fatores motivacionais para uma gesto por resultados e a construo de capacidade de trabalho em termos de recursos humanos, tecnolgicos e informacionais.
Logo, sob esses dois aspectos, podemos afirmar que a estrutura da Administrao Pblica ainda deficiente, mesmo no mbito da Unio.
Avaliao do PPA
Assim como o contedo e a forma de elaborao e execuo do PPA ainda esto pendentes de regulamentao, tambm os meios para avaliao desse plano carecem de definio. No caso do PPA Federal de 2008-2011, a prpria lei que o instituiu define que se proceda avaliao anual do Plano, a ser encaminhada ao Congresso Nacional at 15 de setembro de cada exerccio, abordando aspectos como:
ff o comportamento das variveis macroeconmicas que

embasaram a elaborao do Plano, explicitando as razes
32
das eventuais discrepncias verificadas entre os valores previstos e os realizados;
ff a execuo fsica e oramentria das aes de cada

Programa;
ff os ndices alcanados, por programa e por indicador, e

previso para os exerccios seguintes; e
ff a avaliao, por programa, da possibilidade de alcance do

ndice final previsto para cada indicador e de cumprimento das metas, indicando, se for a condio, as medidas corretivas necessrias.
O amadurecimento da metodologia e dos instrumentos de avaliao do PPA e, consequentemente, do oramento anual por meio do qual o PPA executado est entre os principais desafios que se apresentam hoje para uma gesto pblica de melhor qualidade. Nesse sentido, h diversas propostas em discusso, iniciadas por especialistas em Oramento Pblico, mas todas ainda pendentes de muito trabalho. Na avaliao final do PPA Federal 2004-2007, a metodologia utilizada baseou-se na percepo dos gerentes de programas e de suas equipes, com a coleta de informaes na tica de autoavaliao, por meio de roteiros de questes respondidas no Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento (SIGPLAN).
Se, na sistemtica atual, o PPA editado a cada quatro anos, as duas outras leis oramentrias LDO e LOA so editadas todos os anos. Observe novamente a Figura 3 e observe que, para cada ano, h uma lei veiculando as diretrizes oramentrias e uma lei tratando do oramento anual. Vamos entender melhor essas duas leis.
Para saber mais sobre o modelo e os resultados da gesto e avaliao do PPA Federal, visite
o stio do Ministrio do e Gesto.
Planejamento, Oramento
Lei de Diretrizes Oramentrias

A LDO a lei oramentria que faz a ligao entre o PPA e a LOA. Ela cumpre diversas funes definidas pela Constituio Federal e pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Vejamos.
Mdulo 6
33
Oramento Pblico
Para cumprir a funo de levar para a LOA os objetivos e metas definidos no PPA, a LDO estabelece as metas e prioridades do governo para cada exerccio e as regras a serem observadas na elaborao e na execuo do oramento anual. A finalidade original da LDO foi definida pela Constituio Federal, artigo 165, 2:
A Lei de Diretrizes Oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da Lei Oramentria Anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento. (BRASIL, 1988).
A Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe, tambm, atribuies LDO, como a de dispor sobre metas e riscos fiscais, programao financeira, limitao de empenho e movimentao financeira (contingenciamento) e transferncias de recursos a entidades pblicas e privadas, entre outras. Na falta de uma lei geral de finanas pblicas, a LDO tem assumido a funo de definir a estrutura do oramento, dispor sobre as classificaes oramentrias e tratar de diversos outros assuntos relativos elaborao e execuo do oramento. Assim, na LDO que os Poderes Executivo e Legislativo tm disposto sobre os seguintes pontos, entre outros:
ff as regras para elaborao e execuo do oramento; ff as prioridades na aplicao dos recursos; ff os limites de gastos; ff as metas fiscais relativas a receitas, despesas, resultado
nominal e primrio e montante da dvida pblica;
ff as regras para contratao de pessoal e aumento de

remunerao;
ff as alteraes da lei oramentria ao longo do ano;
34
ff as alteraes na legislao tributria, inclusive quanto

a regras para a concesso de incentivos ou benefcios tributrios;
ff a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de

fomento;
ff a execuo de obras com indcios de irregularidades

graves;
ff as transferncias de recursos a outros entes; e ff a avaliao, controle e transparncia das contas pblicas;
O aumento substancial dos assuntos tratados pela LDO desde sua criao em 1988 tem contribudo para a hipertrofia dessa lei, tornando-a cada vez mais complexa.
Para que voc tenha uma noo acerca do contedo dessa lei, navegaremos a seguir por alguns dispositivos constantes da LDO Federal para 2009 (Lei n. 11.768, de 14 de agosto de 2008). Preparado? Vamos comear?
No Captulo I da lei, o principal assunto tratado diz respieto definio da meta de resultado primrio. Em 2008, o supervit* primrio foi de R$ 118 bilhes, ou 4,07% do Produto Interno Bruto (PIB). Para 2009, a LDO estabelece que o Governo Federal dever gerar supervit primrio em montante equivalente a 3,80% do PIB, valor que poder ser reduzido em at R$ 15,6 bilhes para o atendimento da programao relativa ao Projeto Piloto de Investimentos (PPI). No captulo II, a LDO trata da estrutura e organizao dos oramentos. Define o que programa, atividade, projeto, operao especial, unidade oramentria etc. e, ao longo de onze artigos, discorre sobre conceitos que sero, futuramente, objeto da lei geral de finanas pblicas, quando esta vier a ser aprovada. A discusso de polticas pblicas tem ocorrido mais nos anexos da LDO do que no texto da Lei.
*Supervit
diferen-
a entre recebimento e pagamento em determinado perodo, quando os recebimentos os pagamentos. Lacombe (2009). superam Fonte:
Mdulo 6
35
Oramento Pblico
O Anexo I traz o rol de prioridades e metas para a Administrao Pblica no exerccio seguinte e tem sido objeto de grande interesse por parte do Poder Legislativo, j que, em tese, essas aes tm precedncia na alocao dos recursos e na execuo. Na prtica, no entanto, o Tribunal de Contas da Unio tem constatado que, por razes tcnicas e polticas, as aes constantes do anexo nem sempre so priorizadas. O Anexo II e o Anexo III relacionam, respectivamente, os quadros que devero acompanhar o projeto de lei oramentria anual e as informaes complementares que devero ser fornecidas ao Congresso Nacional por ocasio da apreciao da LOA. O Anexo IV cuida das metas fiscais, compreendendo a avaliao do cumprimento das metas fiscais do exerccio anterior, a definio das metas de resultado nominal e primrio para o exerccio seguinte, a evoluo do patrimnio lquido, as projees para o regime geral de previdncia social e o regime prprio dos servidores pblicos, as projees de gastos com benefcios assistenciais e a previso de renncias de receita. O Anexo V traz o rol de despesas que no podem ser contingenciadas pelo governo durante a execuo oramentria e que, por essa razo, tem sido objeto de crescente interesse poltico. O Anexo VI apresenta os riscos fiscais, que se referem a fatores que podero impactar receitas e despesas no exerccio seguinte, como variaes na arrecadao de receitas, comportamento das taxas de inflao e juros, obrigaes que o poder pblico ter que assumir etc. E, por fim, o Anexo VII traz os objetivos das polticas monetria, creditcia e cambial. Assim, podemos afirmar que por intermdio dos Anexos da LDO que se definem as condies nas quais se dar a programao e a execuo oramentria para o exerccio seguinte e, por consequncia, quanto das metas do PPA podero ser efetivamente implementadas.
Elaborao da LDO
A elaborao da LDO pelo Poder Executivo fica a cargo dos rgos de fazenda e planejamento do municpio, Estado ou Unio.
36
Porm, para traar o cenrio fiscal e definir as prioridades para o oramento anual, a elaborao da LDO envolve um nmero maior de atores, inclusive mediante consulta aos rgos setoriais nas diversas reas de governo (educao, sade, transportes etc.). Uma vez consolidado, o projeto de LDO encaminhado ao Poder Legislativo no primeiro semestre de cada ano, em prazo definido pela Constituio ou Lei Orgnica do Municpio. O Legislativo deve apreci-lo e aprov-lo em tempo que permita a essa lei orientar a elaborao da proposta oramentria para o exerccio seguinte. A apreciao do projeto de lei pelo Poder Legislativo compreende as seguintes etapas gerais:
ff a realizao de audincias pblicas com representantes do

governo e da sociedade;
ff a apresentao e publicao das emendas ao projeto de

lei;
Nos stios do Senado
Federal e da Cmara dos
Deputados voc encontra apreciao da LDO
os documentos referentes pelo Congresso Nacional a proposta do Poder Executivo, as emendas apresentadas, o relatrio geral, a lei aprovada etc.
ff a apresentao e votao do relatrio sobre o projeto de

lei e suas emendas na Comisso de Oramento;
ff a apresentao e votao do parecer da Comisso de

Oramento no Plenrio do Legislativo;
ff o encaminhamento do autgrafo ao Poder Executivo para

sano ou veto; e
ff a promulgao e publicao da lei no Dirio Oficial.

Uma vez aprovada a LDO, o processo oramentrio volta-se, ento, para a elaborao da LOA, que discutiremos na prxima Unidade.
Mdulo 6
37
Oramento Pblico
Resumindo
Nesta Unidade, vimos que o Oramento Pblico importante instrumento de gesto governamental, uma vez que ele permite ao gestor pblico traduzir em programas de trabalho operacionais o planejamento estratgico do governo. Permite-lhe, tambm, fazer o acompanhamento gerencial das aes no curso de sua execuo, o controle dos atos de governo, tanto por meio da fiscalizao formal quanto da avaliao de desempenho, e a avaliao dos resultados alcanados. Essas funes so cumpridas, no curso do processo oramentrio, pela interao entre o PPA, a LDO e a LOA. O PPA identifica os objetivos e as metas de governo a serem cumpridas em todo o perodo do plano. A LDO especifica quais, dentre o rol de aes e metas constantes do PPA, sero priorizadas no oramento anual. Ademais, a LDO define as metas ficais do governo para o exerccio seguinte e orienta a elaborao da pea oramentria. Na prxima Unidade, apresentaremos a LOA, a qual especifica, em detalhes, a programao de trabalho dos rgos para o exerccio seguinte, materializando as polticas pblicas em aes operacionais. Estudaremos tambm a linguagem oramentria, dada pelas classificaes de receitas e despesas com as quais o oramento escrito.
38
Atividades de aprendizagem
Preparamos para voc algumas atividades com o objetivo de recordar o contedo que voc estudou nesta Unidade. Em caso de dvida, no hesite em fazer contato com seu tutor.
1. Identifique as trs principais leis que integram o sistema brasileiro de planejamento e oramento e mostre, de forma sucinta, como elas se relacionam. 2. Leia os artigos 165 a 167 da Constituio Federal de 1988 e identifique trs dispositivos que conferem ao PPA o papel de referncia bsica com a qual todas as demais leis e crditos oramentrios devem estar de acordo. 3. Consulte o PPA do seu Estado ou Municpio e descreva seus principais atributos, nos moldes em que fizemos para a Figura 2. 4. Navegue pelos documentos relativos tramitao do PPA 2008-2011 no Congresso Nacional e identifique uma emenda que tenha proposto aes para sua regio. Siga os seguintes passos: a) Acesse <www.sigabrasil.gov.br>. b) Clique em Plano Plurianual no menu esquerda. c) Clique na caixa Relatrio, no diagrama. d) Clique em PPA 2008-2011 e) Abra a pasta Relatrio do Relator e clique na pasta Decises sobre as Emendas. 5. Consulte a LDO do seu municpio e identifique o que ela dispe em relao s despesas com pessoal.
Mdulo 6
39
UNIDADE 2
Lei Oramentria Anual e Classificaes das Receitas e Despesas Pblicas

ffPerceber
o papel da lei oramentria anual e seus princpios reguladores; o que so as receitas pblicas e como so definidas e classificadas; e o que so as despesas pblicas e suas classificaes.
ffCompreender ffEntender
Unidade 2 Lei Oramentria Anual e Classificaes das Receitas e Despesas Pblicas
Lei Oramentria Anual

Caro estudante, Nesta Unidade, discutiremos o terceiro e mais detalhado elemento do sistema brasileiro de planejamento e oramento: a LOA. Depois de abordar sua finalidade e contedo, passaremos a estudar as classificaes oramentrias de receitas e despesas. Essas classificaes so importantes porque constituem a linguagem por meio da qual o oramento elaborado. As classificaes nos permitem evidenciar em cdigos e, portanto, de forma resumida, uma grande quantidade de informaes sobre as aes de governo que, se escritas em linguagem natural, tornariam os demonstrativos excessivamente longos e difceis de consultar. Ao ganhar familiaridade com as classificaes oramentrias, ganhamos a possibilidade de compreender os demonstrativos do oramento e de fazer consultas a bases de dados para buscar informaes de forma seletiva. Preparado para mais descobertas? Ento, mos obra!
Com base nas metas estabelecidas pelo PPA e nas orientaes dadas pela LDO, o Poder Executivo elabora a programao anual de trabalho denominada Lei Oramentria Anual (LOA).
A finalidade principal da LOA estimar as receitas que o governo espera dispor no ano seguinte e fixar as despesas que sero realizadas com tais recursos. Importa notar que a lei oramentria
Mdulo 6
43
Oramento Pblico
uma autorizao de gastos, mas no uma obrigao de gastos. Por isso o oramento dito autorizativo, no impositivo.
Para ser realizada, a despesa precisa estar prevista na LOA. Porm, nem todas as despesas previstas na LOA precisam ser realizadas. Ficou claro?
Para entendermos melhor essa questo, precisamos distinguir dois tipos de despesa que ocorrem na lei oramentria: as despesas obrigatrias e as despesas discricionrias. So obrigatrias as despesas que constituem obrigaes constitucionais ou legais do governo, tais como pagamento de pessoal, de juros e encargos da dvida pblica, de aposentadorias etc. As despesas no obrigatrias so chamadas de discricionrias, porque sobre elas o governo tem margem para escolher se executa ou no. Quanto maior a proporo de despesas obrigatrias no oramento, maior sua rigidez e menor a flexibilidade dos polticos e gestores para planejar as aes governamentais. Mais adiante, veremos que, por meio de um cdigo chamado identificador de resultado primrio, podemos calcular o grau de rigidez do oramento da Unio. A LOA apresenta a programao de gastos separada em trs demonstrativos distintos, tambm chamados de oramentos (embora o oramento seja nico):
ff Oramento fiscal: traz as despesas dos Poderes, seus

fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico.
ff Oramento da seguridade social: apresenta as

despesas com sade, previdncia e assistncia social. Observe que tais despesas no ocorrem apenas nos rgos e entidades de sade, previdncia e assistncia, mas em praticamente todos os rgos do governo.
ff Oramento de investimento das empresas estatais:

expe as despesas de capital das empresas em que o
44
governo detenha maioria do capital social com direito a voto e sejam dependentes de repasses do Tesouro para sua operao.
Observe que no integram o Oramento Pblico as empresas pblicas e sociedades de economia mista que no dependem de recursos do Tesouro para sua operao. A programao de receitas e despesas na LOA deve obedecer a um conjunto de princpios oramentrios, recomendados pela doutrina ou institudos pela legislao, cujo objetivo facilitar a gesto e o controle do oramento. Os princpios fundamentais so os seguintes:
ff Unidade: deve haver uma s LOA para cada entidade da

Federao (Unio, Estados e municpios).
ff Universalidade: a LOA deve conter todas as despesas

e receitas da Administrao Pblica, englobando todos os Poderes, fundos, rgos e entidades da Administrao Pblica.
ff Anualidade: as receitas e despesas constantes da LOA

devem se reportar a um perodo determinado, em geral um exerccio financeiro, e os correspondentes crditos oramentrios devem ter sua vigncia adstrita ao exerccio financeiro.
ff Exclusividade: a LOA no pode conter dispositivo

estranho previso da receita e fixao da despesa.
ff Especificao: a LOA no poder consignar dotaes

globais a despesas, devendo fornecer detalhamento suficiente para demonstrar a origem e a aplicao dos recursos.
ff Publicidade: a LOA, seus crditos e os atos relativos a

sua elaborao e execuo devem ser divulgados para conhecimento pblico e serem acessveis a qualquer cidado para consulta.
ff Oramento Bruto: a LOA deve conter as receitas e

despesas pelos seus valores brutos, sem qualquer tipo de deduo prvia.
Mdulo 6
45
Oramento Pblico
ff No afetao de Receitas: as receitas constantes da

LOA devero estar livres de comprometimento prvio a determinados gastos, sendo vedada a vinculao de receitas de impostos a rgo, fundo ou despesa.
ff Equilbrio: as receitas constantes da LOA no devem

exceder as despesas previstas para o exerccio financeiro.
ff Programao: as receitas e despesas devero ser

*Regra de Ouro o montante de operaes de crdito o no deve exceder montante
organizadas de modo a veicular a programao de trabalho do governo, seus objetivos, metas e aes.
de despesas de capital. Fonte: Silva, Carvalho e Medeiros (2009).
Voc pode conhecer a Lei acessando: <http://www. Leis/LCP/Lcp101.htm>. Acesso em: 2 maio de 2011.
de Responsabilidade Fiscal planalto.gov.br/ccivil_03/
A Constituio Federal de 1988 adota, ainda, um princpio conhecido como Regra de Ouro*, com o objetivo de impedir que a Administrao Pblica contraia dvida (emprstimos, financiamentos ou emisso de ttulos) para custear despesas correntes. Observe, por fim, que a Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), no artigo 48, ampliou o princpio da publicidade, explicitando sua funo de promover a transparncia das contas pblicas e a participao social no processo oramentrio, dando ensejo ao princpio da:
ff Transparncia e Participao: os planos, oramentos,

leis de diretrizes oramentrias; prestaes de contas e relatrios de execuo oramentria devem ser instrumentos de transparncia da gesto fiscal, devendo o processo oramentrio incentivar a participao popular.
Os processos de elaborao, apreciao legislativa e execuo do oramento anual, incluindo os mecanismos de participao social, sero discutidos detalhadamente nas Unidades 3 e 4 desta disciplina. Para nos prepararmos para essa discusso, vamos abordar os elementos que compem o oramento: as receitas e as despesas pblicas.
46
Receitas Pblicas
Vimos que as Leis Oramentrias traduzem os planos de ao do governo, tanto de mdio quanto de curto prazo. Porm, ainda no discutimos como o oramento faz isso. Como passamos de um plano, que tem objetivos e estratgias, para um oramento que precisa especificar em detalhe os recursos a serem mobilizados e as aes a serem empreendidas? Vamos iniciar pela compreenso do conceito de receitas pblicas.
As receitas so os recursos financeiros que o governo tem a sua disposio para pagar as despesas do governo. Em geral, esses recursos vm de cinco origens principais, quais sejam:
ff Arrecadao prpria de receitas tributrias (impostos,

taxas e contribuies de melhoria), de contribuies sociais e econmicas e de receitas patrimoniais, agropecurias, industriais e de servios.
ff Receitas oriundas de operaes de crdito (emprstimos,

financiamentos e emisso de ttulos).
ff Receitas de transferncias constitucionais. ff Receitas de transferncias legais. ff Receitas de transferncias voluntrias.

As trs ltimas origens so conhecidas como receitas de transferncias correntes ou de capital e perfazem uma parcela importante da receita de Estados e municpios. As receitas de transferncias constitucionais correspondem a parcelas de receitas federais ou estaduais repassadas a Estados e municpios por mandamento da Constituio Federal. A principal transferncia constitucional a que ocorre pelo chamado
Mdulo 6
47
Oramento Pblico
Fundo de Participao Fundo de Participao dos Estados (FPE) e Fundo de Participao dos Municpios (FPM). O Fundo de Participao corresponde a uma parcela (21,5% para Estados e 22,5% para municpios) da arrecadao da Unio com o Imposto de Renda (IR) e com o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). A parcela desse Fundo que cabe a cada Estado ou municpio calculada pelo Tribunal de Contas da Unio, com base principalmente na populao residente. Alm do Fundo de Participao, os Estados e municpios fazem jus a outras transferncias constitucionais federais, como as do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB), do Imposto sobre Operaes Financeiras Ouro (IOF-Ouro) e do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR). H, por fim, as transferncias constitucionais estaduais, que destinam parcelas de receitas estaduais aos municpios do Estado. o caso dos repasses de parte do Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA) e do Imposto sobre Operaes Relativas Circulao de Mercadorias e sobre Prestaes de Servios de Transporte Interestadual, Intermunicipal e de Comunicao (ICMS) ao municpio no qual ocorreu a operao que gerou o tributo, e do Fundo de Compensao pela Exportao de Produtos Industrializados (FPEX). As receitas de transferncias legais so os repasses feitos aos Estados e municpios por determinao de leis especficas e que no requerem a celebrao de convnio. So exemplos de transferncias legais:
*Royalty expresso da lngua inglesa que significa o pagamento que se faz quele que possui uma patente, copyright, marcas registradas ou qualquer direito de uso exclusivo que seja resultante de um trabalho intelectual ou criativo, com a finalidade de obter uma licena para uso desse direito. Fonte: Lacombe (2009).
ff Receitas de royalties* do petrleo, repassadas aos

municpios a ttulo de indenizao, no montante de 1% sobre o valor do leo, xisto betuminoso e gs extrados de suas reas, onde se fizer a lavra do petrleo.
ff Transferncias realizadas no mbito do Fundo Nacional de

Desenvolvimento da Educao (FNDE), Fundo Nacional de Sade (FNS) e o Fundo Nacional da Assistncia Social (FNAS), para a realizao de aes especficas de educao, sade e assistncia social.
48
Por fim, as receitas de transferncias voluntrias so os repasses que os governos fazem mediante convnio ou contrato de repasse para a prestao de determinados servios ou realizao de obras. Na Unidade 3, discutiremos a execuo de despesas por convnios e contratos. A Lei n. 9.452, de 20 de maro de 1997, determina que os rgos e entidades da Administrao Federal direta e indireta notifiquem as respectivas Cmaras Municipais da liberao de recursos financeiros que tenham efetuado, a qualquer ttulo, para os municpios, no prazo de dois dias teis, contado da data da liberao. Com base no princpio da transparncia, essa mesma lei determina, ainda, que a Prefeitura do municpio beneficirio da liberao de recursos notifique os partidos polticos, os sindicatos de trabalhadores e as entidades empresariais da respectiva liberao, no prazo de dois dias teis contado da data de recebimento dos recursos. Os governos podem, ainda, obter receitas por meio das chamadas operaes de crdito, que so emprstimos, financiamentos e emisso de ttulos pblicos. H normas que disciplinam como isso pode ser feito, como a Lei de Responsabilidade Fiscal e as Resolues do Senado Federal.
Todos os recursos que chegam aos cofres da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos municpios, de qualquer natureza e origem, tm que estar relacionados na LOA para poderem ser utilizados. Contudo, de acordo com o artigo 3, nico, da Lei n. 4.320, de 17 de maro de 1964, no so consideradas receitas oramentrias as operaes de crdito por antecipao da receita, as emisses de papel-moeda e outras entradas compensatrias no ativo e passivo financeiro.
Observe que, enquanto a despesa fixada na lei oramentria, a receita apenas estimada, sendo os valores constantes do oramento referncias para a programao de despesas. Isso ocorre por vrias razes: os tributos precisam ser criados em lei especfica; as
Mdulo 6
49
Oramento Pblico
operaes de crdito e alienaes de patrimnio precisam de prvia autorizao legislativa; a arrecadao influenciada por fatores econmicos imprevisveis etc.
Classificao Oramentria das Receitas

As receitas so identificadas na LOA por meio de cdigos que refletem duas principais classificaes: classificao pela natureza da receita e classificao por fonte de recursos.
Classificao pela Natureza da Receita

Toda receita oramentria possui um cdigo de identificao de oito dgitos que define a sua natureza: Natureza da Receita A B C D. EF. GH Nesse cdigo, cada dgito representa uma caracterstica especfica daquele item de receita, como explicado a seguir:
ff A faz referncia a que categoria econmica a receita

pertence: receita corrente ou receita de capital. So receitas correntes o produto da arrecadao tributria (de impostos, taxas e contribuies de melhoria), das contribuies sociais e econmicas e das receitas patrimoniais, agropecurias, industriais e de servios, alm daquelas provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito pblico ou privado, quando destinadas a atender despesas classificveis em Despesas Correntes. Receitas correntes so identificadas pelo dgito 1. J as receitas de capital so as oriundas da constituio de dvidas (por meio de operaes de crdito, a exemplo de emprstimos, financiamentos e emisso de ttulos, internas ou externas), da alienao de bens e direitos (a exemplo da venda de bens mveis e imveis), bem como os recursos recebidos de outras pessoas de direito pblico ou privado,
50
quando destinadas a atender despesas classificveis em Despesas de Capital, e o supervit do oramento corrente (diferena entre receitas e despesas correntes). Receitas de capital so identificadas pelo dgito 2. Contudo, se as receitas forem intraoramentrias, elas recebem o cdigo 7 (receita corrente intraoramentria) ou 8 (receita de capital intraoramentria). As receitas intraoramentrias so aquelas destinadas a custear despesas decorrente de operao entre rgos, fundos e entidades integrantes dos oramentos fiscais e da seguridade social e sua identificao visa eliminao de duplas contagens decorrentes de sua incluso no oramento.
ff B diz qual a origem ou fato gerador da receita: de origem

tributria, de contribuies, patrimonial, agropecuria, de transferncias etc.
ff C refere-se espcie da receita, que o detalhamento da

origem: se for tributria, por exemplo, esse dgito esclarece se de imposto, de taxa ou de contribuio de melhoria.
ff D diz qual a rubrica da receita, que o detalhamento da

espcie: por exemplo, se for receita de impostos, detalha se se trata de imposto sobre o comrcio exterior, imposto sobre o patrimnio e a renda, imposto sobre a circulao de mercadorias etc.
ff EF identifica a alnea da receita, que o detalhamento

da rubrica: por exemplo, se for receita de imposto sobre o comrcio exterior, esse cdigo esclarece se se trata de imposto sobre a exportao, imposto sobre a importao etc.
ff GH d o maior nvel de detalhamento da receita,

especificando aspectos relativos entrada do valor financeiro.
Vamos a um exemplo concreto. Com base no Quadro 1, que discrimina os cdigos da categoria econmica, origem e rubrica, descubra a que receita se refere o cdigo 1112.04.10.
Mdulo 6
51
Oramento Pblico
1. Receitas Correntes (A) Origem I (B)

1. Tributria
2. Receitas de Capital (A) Origem (B)

1. Operaes de Crdito
Espcie (C)
1. Impostos 2. Taxas 3. Contribuies de Melhoria 1. Sociais 2. Econmicas 1. Imobilirias 2. Valores Mobilirios 3. Concesses e Permisses 9. Outras 1. Produo Vegetal 2. Produo Animal ou Derivados 9. Outras
Espcie (C)
1. Internas 2. Externas
2. Contribuies 3. Patrimonial
2. Alienao de Bens 3. Amortizao de Emprstimos
1. Bens Mveis 2. Bens Imveis 0. Amortizao de Emprstimos
4. Agropecuria
4. Transferncias de Capital
2. Intergovernamentais 3. Instituies Privadas 4. Exterior 5. Pessoas 7. Convnios 8. Combate Fome 2. Integralizao do Capital Social
5. Industrial
1. Indstria Extrativa Mineral 2. Indstria de Transformao 3. Indstria de Construo 0. Servios 2. Intergovernamentais 3. Instituies Privadas 4. Exterior 5. Pessoas 6. Convnios 7. Combate Fome
5. Outras Receitas de Capital
6. Servios 7. Transferncias Correntes
3. Resultado do BACEN 4. Remunerao das Disponibilidades do Tesouro Nacional 9. Outras
9. Outras Receitas Correntes
1. Multas e Juros de Mora 2. Indenizaes e Restituies 3. Dvida Ativa 9. Diversas
Quadro 1: Codificao oramentria das receitas Fonte: Adaptado de Brasil (2010)
52
Consultando o Quadro 1, vemos que o primeiro dgito (1) se refere a uma receita corrente, o segundo (1) a uma receita tributria e o terceiro (1) a uma receita de impostos.
At a est fcil, no ? E quanto aos demais dgitos?
Como voc pode notar, h um elevado nmero de receitas possveis, cada qual com uma codificao. Alm disso, a codificao regularmente revista e atualizada pela Secretaria do Tesouro Nacional. Por causa disso, a forma mais fcil e segura de descobrir a que se refere um determinado cdigo de receita consultando o Manual de Procedimentos das Receitas Pblicas Regularmente!
Saiba mais
Manual de Procedimentos das Receitas Pblicas
Regularmente, a Secretaria do Tesouro Nacional edita verso revista e atualizada do Manual de Procedimentos das Receitas Pblicas, que padroniza os procedimentos contbeis nos trs nveis de governo, de forma a garantir a consolidao das contas exigidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Para saber mais sobre a codificao oramentria das receitas, consulte o Manual. Fonte: <http://siops.datasus.gov.br/Documentacao/PT_ STN-SOF_02-2007_Manual.pdf>. Acesso: 2 out. 2011.
Para completar o nosso exemplo (cdigo 1112.04.10), vamos dar uma olhada no Quadro 2, que traz os cdigos de rubrica, alnea e subalnea das receitas de impostos, conforme consta da 4 edio do Manual de Procedimentos das Receitas Pblicas. Esse quadro nos diz que o quarto dgito do cdigo (2) se refere ao Imposto sobre o Patrimnio e a Renda, o quinto dgito (04) se refere a Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza e o sexto dgito (10) se refere a Pessoas Fsicas. Portanto, o valor de receitas associado ao cdigo 1112.04.10 produto do pagamento de imposto de renda por pessoas fsicas.
Agora, consulte o Quadro 2 e tente descobrir, sozinho, a que receita corresponde o cdigo 1113.01.02. Depois de responder, consulte a pgina 122 do Manual de Procedimentos das Receitas Pblicas (4 edio) e confirme sua resposta. Aproveite para verificar que outras informaes o Manual traz, a exemplo da definio de cada subalnea da receita.
Mdulo 6
53
Oramento Pblico
1. Receitas Correntes (A) Origem (B) Espcie (C) Rubrica (D) Alnea (EF) Subalnea (GH)
00. Valor Total do Imposto sobre a Importao 01. Imposto sobre a Importao 1. Impostos sobre o Comrcio Exterior 02. Imposto sobre a Exportao 01. Receita do Principal do Imposto sobre a Importao 02. Receita do Programa de Recuperao Fiscal Imposto sobre a Importao 00. Valor Total do Imposto sobre a Exportao 01. Receita do Principal do Imposto sobre a Exportao 02. Receita do Programa de Recuperao Fiscal Imposto sobre a Exportao 01. ITR 02. IPTU 00. Valor Total do ITR 00. Valor Total do IPTU
1. Tributria
1. Impostos
04. Imposto sobre a 00. Valor Total do Imposto sobre a Renda Renda e Proventos de 10. Pessoas Fsicas Qualquer Natureza 11. Receita do Programa de Recuperao Fiscal PF 21. Imposto de Renda Pessoa Jurdica 22. Receita do Programa de Recuperao Fiscal PJ 31. Imposto de Renda Retido nas Fontes Trabalho 32. Imposto de Renda Retido nas Fontes Capital 33. Imposto de Renda Retido nas Fontes Remessa Exterior 34. Imposto de Renda Retido nas Fontes Outros Rendimentos 35. Receita do Programa de Recuperao Fiscal Retido nas Fontes 05. IPVA 07. Imposto de Transmisso Causa Mortis 00. Valor Total do IPVA 00. Valor Total do Imposto sobre Transmisso Causa Mortis
2. Impostos sobre o Patrimnio e a Renda
08. Imposto de Trans- 00. Valor Total do Imposto sobre Transmismisso Inter Vivos so Inter Vivos Quadro 2: Codificao Oramentria das Receitas Correntes Fonte: Elaborado pela autora deste livro
54
1. Receitas Correntes (A) Origem (B) Espcie (C) Rubrica (D) Alnea (EF) Subalnea (GH)
00. Valor Total do IPI 01. Imposto sobre os Produtos Industrializados do Fumo 02. Imposto sobre Produtos Industrializados de Bebidas 01. Imposto sobre Produtos Industrializados 03. Imposto sobre Produtos Industrializados de Automveis 04. Imposto sobre Produtos Industrializados de Importao 09. Imposto sobre Produtos Industrializados - Outros Produtos 3. Impostos sobre a Produo e a Circulao 10. Receita do Programa de Recuperao Fiscal IPI 02. ICMS 00. Valor Total do ICMS 00. Valor Total do IOF 01. Imposto sobre Comercializao do Ouro
1. Tributria
1. Impostos
03. Imposto sobre 02. Receita do Programa de Recuperao Operaes de Crdito Fiscal IOF IOF 09. Imposto sobre as Demais Operaes 10. Receita do Programa de Recuperao Fiscal IOF 05. Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza 5. Impostos Extraordinrios 00. Impostos Extraordinrios 00. Valor Total do Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza 00. Valor Total dos Impostos Extraordinrios
Quadro 2: Codificao Oramentria das Receitas Correntes Fonte: Elaborado pela autora deste livro
por meio do estudo do comportamento de cada natureza da receita que o poder executivo estima (e o poder legislativo avalia) a projeo de arrecadao do governo, a qual fundamentar a programao de despesas na LOA.
Observe que o governo no pode escolher livremente as despesas nas quais sero aplicadas as receitas arrecadadas. Isso porque alguns itens de receita esto vinculados, por lei, a determinados tipos de despesa.
Mdulo 6
55
Oramento Pblico
Para conhecer esse
artigo acesse: <http:// www.planalto.gov.br/
ccivil_03/constituicao/
constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: 2 out. 2011.
Por exemplo, o artigo 212 da Constituio Federal determina que os Estados, o Distrito Federal e os Municpios destinem no mnimo 25% de sua receita de impostos manuteno e ao desenvolvimento do ensino. Logo, para montar a programao de despesas, faz-se necessrio criar uma classificao de receitas que discrimine os recursos livres dos recursos vinculados e evidencie as destinaes desses ltimos. Isso feito por meio da chamada classificao por fonte de recursos, que discutiremos a seguir.
Classificao por Fonte de Recursos

Fontes de Recursos (ou Destinao de Recursos) so agrupamentos de naturezas de receita que atendem a uma determinada destinao legal (ALBUQUERQUE; MEDEIROS; FEIJ, 2008, p. 246). Cada fonte identificada por meio de um cdigo de trs dgitos, que identificam os seguintes atributos: Fonte A BC
ff A, conhecido como indicador do Grupo Fonte, esse

dgito identifica se o recurso originrio do Tesouro, ou se de Outras Fontes, e, ainda, se se trata de recursos do exerccio corrente ou de exerccio anterior. 1 Tesouro exerccio corrente. 2 Outras Fontes exerccio corrente. 3 Tesouro exerccio anterior. 4 Outras Fontes exerccio anterior. 9 Recursos Condicionados.
ff BC, identificam a destinao da receita, conforme a

legislao vigente. No h padronizao para esses dgitos, devendo cada ente da federao compor sua prpria tabela, de acordo com suas necessidades. Apenas os recursos sem nenhuma vinculao (conhecidos como Recursos Ordinrios) que devero ser identificados pelo cdigo 00 por todos os entes. Assim, a Fonte 100 se refere a Recursos Ordinrios do Tesouro, arrecadados
56
no exerccio corrente, nos oramentos federal, estaduais e municipais.
Os demais recursos, vinculados a algum tipo de gasto, recebem cdigos diferenciados. Na Unio, por exemplo, o cdigo 12 se refere aos recursos destinados manuteno e ao desenvolvimento do ensino, conforme voc pode averiguar na pgina 110 do Manual Tcnico do Oramento para 2010. Assim, o cdigo 12 se refere a recursos do Tesouro, arrecadados no exerccio corrente, que se destinam ao custeio de aes de manuteno e desenvolvimento do ensino.
Para conhecer esse manual, acesse:
<https://www.portalsof. planejamento.gov.br/
bib/MTO/2Versao_Final_ 2 out. 2011.
Ajustada.pdf>. Acesso em:
Mdulo 6
57
Oramento Pblico
Despesas Pblicas
Tomamos contato com a linguagem oramentria pelo lado da receita. Agora, passaremos a estudar como se classificam as despesas. Antes, porm, uma observao para voc, caro estudante: no se intimide com o volume de informaes que esto sendo fornecidas. No h necessidade de decorar nada, apenas de compreender os conceitos oramentrios e saber consultar os manuais, tabelas e bases de dados, quando necessrio. Aps discutirmos a classificao das despesas teremos oportunidade de fazer, nas prximas Unidades dessa disciplina, diversas consultas base de dados oramentrias para verificar, na prtica, como se utilizam essas classificaes. Elas nos abriro as portas para algumas interessantes experincias de laboratrio e lhe permitiro ganhar familiaridade com a linguagem oramentria de forma natural.
Classificaes Oramentrias das Despesas

Muitos gestores pblicos no gostam de lidar com o oramento porque ficam intimidados com os termos tcnicos e cdigos numricos utilizados na programao. Vamos mostrar a seguir que, com poucas explicaes, muitos desses mitos caem por terra: oramento no um assunto complicado e deve estar ao alcance de qualquer cidado. As leis oramentrias so leis de um tipo especial, porque trazem, ano a ano, a relao de centenas e, muitas vezes, milhares de aes, cada uma com sua descrio, meta e valor. Para planejar as aes, administrar sua execuo e fazer o controle dos gastos, necessrio dar a cada despesa um cdigo identificador e classific-la
58
conforme sua finalidade, natureza e rgo responsvel. As principais normas em vigor sobre a classificao da despesa oramentria so a Lei n. 4.320/64, a Portaria n. 42, de 14 de abril 1999, e a Portaria Interministerial n. 163, de 4 de maio de 2001. Observe a Figura 4.
Figura 4: Estrutura da Lei Oramentria da Unio Fonte: Adaptada de Brasil (2008c, anexo VII, v. 4)
Note que as despesas so organizadas no oramento segundo quatro classificaes principais: classificao institucional, funcional, por programa e por natureza da despesa. A Figura 4 ilustra, em um dos quadros da LOA federal para 2007, o emprego das classificaes que iremos estudar a seguir.
Classificao Institucional
Objetiva agrupar as despesas por rgo e Unidade Oramentria (UO). As UO so divises do rgo, s quais se atribuem as dotaes oramentrias e a responsabilidade pela execuo das aes. Para o oramento da Unio, a classificao encontra-se discriminada no Manual Tcnico do Oramento, publicado anualmente pela Secretaria de Oramento Federal.
Mdulo 6
59
Oramento Pblico
Exemplo: o rgo federal Ministrio da Cultura tem as seguintes unidades oramentrias:
ff 42206 Agncia Nacional do Cinema; ff 42202 Fundao Biblioteca Nacional (BN); ff 42201 Fundao Casa de Rui Barbosa; ff 42203 Fundao Cultural Palmares; ff 42205 Fundao Nacional de Artes; ff 42902 Fundo Nacional de Cultura; ff 42204 Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico
Nacional; e
ff 42101 Ministrio da Cultura.

Observe que a ltima unidade oramentria tem a mesma denominao do rgo, o que relativamente comum na rea federal. Considerando que as autorizaes de despesas esto consignadas nas UO e no no rgo, um ministrio, por exemplo, que rgo, precisar ser, tambm, UO onde estaro dispostas as suas dotaes.
Classificao Funcional
Tem por finalidade identificar a rea de governo qual a despesa est atrelada. Compreende as categorias de funo e subfuno. A funo o maior nvel de agregao da despesa. Por exemplo:
ff Agricultura; ff Assistncia social; ff Cincia e tecnologia; ff Desporto e lazer; ff Educao; ff Gesto ambiental; ff Habitao; e ff Saneamento.
60
A subfuno identifica a rea de governo com maior detalhe. Exemplos:
ff Alimentao e nutrio; ff Assistncia hospitalar e ambulatorial; ff Controle ambiental; ff Educao infantil; ff Habitao urbana; ff Relaes de trabalho; ff Saneamento bsico urbano; e ff Transporte rodovirio.
Observe que a subfuno no est vinculada funo. Ou seja, uma despesa pode ser classificada na funo Habitao e na subfuno Saneamento bsico urbano, por exemplo. As funes e subfunes so definidas para todos os entes da Federao, em anexo prprio da Portaria n. 42/1999.
Classificao por Programas

Conforme vimos no PPA, os programas tm por finalidade agregar as aes que, uma vez executadas, contribuiro para a obteno de resultados e a consecuo de determinado objetivo. O programa o elemento central de organizao da ao governamental, no qual se definem determinados objetivos a serem atingidos e os correspondentes indicadores de desempenho. Os programas que compem o oramento anual so os mesmos definidos no PPA, o que faz dessa categoria elo fundamental entre o planejamento de mdio prazo e os planos de trabalho de curto prazo. Cada programa integra certo nmero de aes, que podem ser de trs tipos: projeto, atividade ou operao especial. Por ocasio da discusso do PPA, vimos os diversos atributos dos programas e suas aes. Volte Figura 2 e recorde os atributos.
Mdulo 6
61
Oramento Pblico
Classificao Segundo a Natureza da Despesa

A classificao por natureza da despesa tem por finalidade identificar a despesa segundo vrios critrios necessrios para o controle da gesto dos rgos e das polticas do governo. H quatro critrios bsicos: identificao por categoria econmica, por Grupo de Natureza da Despesa (GND), por modalidade de aplicao (MA) e por elemento de despesa. Vamos entender o que vem a ser cada uma.
Categoria Econmica
a classificao que visa a separar as despesas de consumo e manuteno dos bens e servios governamentais daquelas que contribuem para a expanso da capacidade produtiva do pas. Compreende dois critrios de classificao: despesas correntes e despesas de capital.
ff Despesas correntes: So as despesas de prestao

de servios, conservao e adaptao do patrimnio constitudo e transferncias para manuteno de outras entidades. Exemplo: formulao e acompanhamento da poltica nacional de desenvolvimento urbano.
ff Despesas de capital: So aquelas que contribuem para

a formao ou aquisio de bem de capital (compra de equipamentos e construo de imveis, por exemplo) ou de produtos para revenda, alm da concesso de emprstimos e amortizao da dvida. Exemplo: construo de ponte urbana sobre o Rio Poti em Teresina PI.
Grupos de Natureza da Despesa (GND)

a classificao que objetiva agregar as despesas em categorias que expressam a finalidade do gasto. H seis tipos de GND, que guardam relao com as categoriais econmicas vistas anteriormente. So elas:
62
GND 1 Pessoal e encargos sociais: Despesas com o pagamento do funcionalismo pblico. GND 2 Juros e encargos da dvida: Despesas com o pagamento de juros, comisses e encargos da dvida pblica interna e externa. GND 3 Outras despesas correntes: Despesas no classificadas nas demais categorias, voltadas sobretudo para o funcionamento dos rgos e a prestao de servios pblicos. GND 4 Investimentos: Despesas com o planejamento e a execuo de obras, bem como a aquisio de bens imveis, instalaes, equipamentos e material permanente. GND 5 Inverses financeiras: Despesas com aquisio de imveis ou bens de capital j em utilizao, aquisio de ttulos ou aumento do capital de empresas; concesso de emprstimos e aquisio de bens para revenda (estoques reguladores). GND 6 Amortizao da dvida: Despesas com o pagamento ou refinanciamento do principal da dvida pblica e sua atualizao monetria ou cambial. Quadro 3: Grupos de natureza da despesa Fonte: Adaptado de Brasil (2001)
3 Despesas Correntes
4 Despesas de Capital
comum vermos as despesas em GND 3 (Outras Despesas Correntes) serem referidas nos meios de comunicao como despesas de custeio da mquina. Observe que isso no correto, porque o GND 3 compreende um grande nmero de despesas que no so de manuteno dos rgos de governo. Por exemplo: compra de vacinas para os postos de sade e de livros didticos para as escolas pblicas so despesas em GND 3 que nada tm a ver com o custeio da mquina pblica. Por essa razo, preciso ter cuidado ao se criticar o aumento dos gastos com custeio: tais gastos podem se referir tanto ao consumo de cafezinho nos rgos pblicos quanto distribuio de material didtico para a rede de ensino!
Modalidade de Aplicao (MA)

Essa classificao se destina a identificar quem aplicar os recursos autorizados na lei oramentria: se o prprio rgo detentor da dotao oramentria ou rgo/entidade de outra esfera, mediante transferncia de recursos. Tambm serve para evitar dupla contagem, no caso de transferncias entre unidades oramentrias da mesma
Mdulo 6
63
Oramento Pblico
esfera de Governo. So 11 os critrios de classificao segundo a modalidade de aplicao:
ff MA 20 Transferncias para Unio: despesas realizadas

pelos Estados, municpios e Distrito Federal por meio de transferncias de recursos para Unio.
ff MA 30 Transferncias para Estados e DF: despesas

realizadas pela Unio ou por municpios por meio de transferncias para Estados e para o Distrito Federal.
ff MA 40 Transferncias para Municpios: despesas

realizadas pela Unio, por Estados ou pelo Distrito Federal por meio de transferncias para municpios.
ff MA 50 Transferncias para Instituies Privadas

sem Fins Lucrativos: despesas realizadas pela Unio, Estados, Distrito Federal ou municpios por meio de transferncias para entidades privadas sem fins lucrativos que no tenham vnculo com a administrao pblica.
ff MA 60 Transferncias para Instituies Privadas

com Fins Lucrativos: despesas realizadas pela Unio, Estados, Distrito Federal ou municpios por meio de transferncias para entidades privadas com fins lucrativos que no tenham vnculo com a Administrao Pblica.
ff MA 70 Transferncias para Instituies Multigovernamentais: despesas realizadas pela Unio, Estados, Distrito Federal ou municpios por meio de transferncias para entidades criadas ou mantidas por mais de um ente da Federao ou pelo Brasil juntamente com outros pases.
ff MA 71 Transferncias para Consrcios Pblicos:

despesas realizadas pela Unio, Estados, Distrito Federal ou municpios por meio de transferncias para consrcios pblicos criados nos termos da Lei n. 11.107, de 06 de abril de 2005.
ff MA 80 Transferncias ao Exterior: despesas realizadas

pela Unio, Estados, Distrito Federal ou municpios por meio de transferncias para entidades governamentais pertencentes a outros pases, a organismos internacionais e a fundos institudos pelo Brasil juntamente com outros pases.
64
ff MA 90 Aplicaes Diretas: despesas realizadas pela

Unio, Estados, Distrito Federal ou municpios por unidades oramentrias da mesma esfera de governo.
ff MA 91 Aplicao Direta Decorrente de Operaes

entre rgos, Fundos e Entidades Integrantes dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social: despesas relativas a operaes de aquisio de materiais, bens e servios e a pagamento entre rgos e entidades dos oramentos fiscal e da seguridade social da mesma esfera de Governo.
ff MA 99 A Definir: modalidade utilizada pelo Poder Legislativo

em emendas ao projeto de LOA ou a crditos adicionais, ficando vedada a execuo da despesa enquanto no houver definio de sua modalidade pelo Poder Executivo.
Elemento de Despesa
Essa classificao visa a identificar com maior detalhe o objeto do gasto: remunerao de pessoal, obrigaes tributrias, benefcios assistenciais, obras e instalaes, auxlios financeiros a estudantes etc. A Portaria Interministerial n. 163/01 traz listagem bsica dos elementos de despesa, que pode, no entanto, ser suplementada pelos governos estaduais e municipais. O Oramento da Unio e alguns oramentos estaduais e municipais contam, ainda, com dois outros critrios de classificao dos gastos: identificadores de uso (Id Uso) e identificadores de resultado primrio (RP).
ff Identificador de Uso: tem por finalidade identificar a

parcela das despesas que compem contrapartida de emprstimos ou doaes. Na Unio, h seis identificadores de uso (Isd Uso):
ffRecursos no destinados contrapartida; ffContrapartida de emprstimos do Banco Internacional

para Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD);
Mdulo 6
65
Oramento Pblico
ffContrapartida de emprstimos do Banco Interamericano

de Desenvolvimento (BID);
ffContrapartida de emprstimos com enfoque setorial

amplo;
ffContrapartida de outros emprstimos; e ffContrapartida de doaes.
ff Identificador de Resultado Primrio: visa a identificar

as despesas primrias e financeiras, para fins de apurao do resultado primrio do governo. Despesas primrias so todas as despesas oramentrias, exceto as despesas com juros e amortizao da dvida interna e externa, com a aquisio de ttulos de capital integralizado e as despesas com concesso de emprstimos, que so consideradas despesas financeiras. O resultado primrio a diferena entre receitas e despesas primrias. Quando essa diferena positiva, ocorre um supervit primrio, que contribui para a reduo do endividamento pblico. Quando essa diferena negativa, ocorre um dficit primrio, que contribui para o aumento do endividamento pblico. Na Unio, h cinco indicadores de resultado primrio (RP): ffDespesa financeira;
ffDespesa primria obrigatria; ffDespesa primria discricionria; ffDespesa relativa ao Projeto Piloto de Investimentos
(PPI); e
ffDespesa do Oramento de Investimentos das Empresas

Estatais que no impactam o resultado primrio.
Lembra-se de nosso comentrio anterior sobre despesas obrigatrias e discricionrias?
66
Note que, utilizando os identificadores de resultado primrio, podemos tambm verificar o nvel de rigidez do oramento, calculando a proporo das despesas primrias obrigatrias sobre o total das despesas primrias. Por fim, cada uma dessas trs peas identificada no oramento por meio da classificao por esfera:
ff Esfera F Oramento Fiscal. ff Esfera S Oramento da Seguridade Social. ff Esfera I Oramento de Investimento das Empresas Estatais.
Na prxima Unidade, veremos como todas essas classificaes so agrupadas para demonstrar os programas de trabalho do governo.
Complementando...
Para saber mais sobre a classificao das receitas, recomendamos as seguintes leituras:
Gesto de Finanas Pblicas: Fundamentos e Prticas de Planejamento,

Oramento e Administrao Financeira com Responsabilidade Fiscal de Claudiano Albuquerque, Marcio Medeiros e Paulo Henrique de Feij. Recomendamos a leitura dos captulos 8 (Receitas) e 9 (Vinculaes de Receitas e Transferncias Intergovernamentais).
Manual de Procedimentos das Receitas Pblicas neste manual voc

conhece os tipos de receita e os modelos de tabela referentes projeo, classificao, utilizao de receitas, dentre outros assuntos referentes ao tema. Disponvel em: <http://siops.datasus.gov.br/Documentacao/ PT_STN-SOF_02-2007_Manual.pdf>. Acesso em: 11 out. 2011.
Manual
Tcnico do Oramento recomendamos esta leitura para voc consultar as tabelas completas de classificao das receitas. Disponvel em: <https://www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/MTO/ MTO_2010_VF6_de_190510.pdf>. Acesso em: 11 out. 2011.
Mdulo 6
67
Oramento Pblico
Resumindo
Nesta Unidade, vimos que a LOA estima as receitas que sero arrecadadas no ano seguinte e fixa as despesas que podero ser realizadas com a aplicao dessas receitas. Vimos tambm que o oramento tem carter autorizativo; ou seja, para poder ser realizada, a despesa precisa estar prevista na LOA, mas nem todas as despesas previstas na LOA precisam ser executadas o caso das despesas discricionrias, que se distinguem das despesas obrigatrias. Os princpios oramentrios clssicos definem que a LOA deve ser una para cada ente da Federao (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal), e deve, tambm: ter vigncia anual, conter todas as receitas e despesas pblicas, prover informaes detalhadas sobre a programao de trabalho do governo e sobre a origem e aplicao dos recursos, ser transparente e acessvel a todos e demonstrar o equilbrio entre receitas e despesas. Por fim, verificamos que os demonstrativos do oramento se estruturam por meio de classificaes para as receitas e as despesas pblicas, cuja finalidade permitir a organizao e a apresentao detalhada das informaes oramentrias. Na prxima Unidade, utilizaremos o conhecimento das classificaes que acabamos de adquirir para discutir o processo de elaborao da LOA e explorar seus atributos em investigaes empricas feitas nas bases de dados.
68
Vamos verificar como foi seu entendimento at aqui? Uma forma simples de verificar isso voc realizar as atividades propostas a seguir.
1. Leia os artigos 165 a 167 da Constituio Federal de 1988 e identifique trs dispositivos que reflitam princpios oramentrios discutidos nesta Unidade. 2. Consulte a LOA do seu municpio e descreva as classificaes que so utilizadas para identificar as despesas, nos moldes em que fizemos para a Figura 4. 3. Se o governador do Estado A desejar construir o edifcio-sede de um hospital pblico por meio de convnio com a prefeitura do municpio B, em que GND e Modalidade de Aplicao a despesa dever estar classificada? E se o objetivo for contratar equipe mdica para o hospital do prprio Estado, qual o GND e Modalidade de Aplicao apropriados?
Mdulo 6
69
UNIDADE 3
Sistemas de Informaes Oramentrias e Elaborao da Lei Oramentria Anual
ffFazer
uso do sistema SIGA Brasil, que permitir a manipulao direta de base de dados oramentrios para aplicao emprica dos contedos da disciplina; as fases e procedimentos de preparao da proposta oramentria pelo Poder Executivo; a participao legislativa na discusso da proposta oramentria e na definio de sua programao; e empiricamente as diferenas entre a proposta do Poder Executivo e a lei aprovada pelo Legislativo.
ffDiscutir
ffAnalisar
ffInvestigar
Unidade 3 Sistemas de Informaes Oramentrias e Elaborao da Lei Oramentria Anual
Sistemas de Informaes Oramentrias e Elaborao da Lei Oramentria Anual

Caro estudante, Na Unidade 2, vimos que as Leis Oramentrias traduzem os planos de ao do governo, tanto de mdio quanto de curto prazo. Por meio da definio das receitas e despesas, o oramento d concretude ao planejamento e viabiliza a realizao de obras, a prestao de servios e a regulao dos assuntos de interesse coletivo. A Unidade que agora se inicia discutir como se d a definio concreta das receitas e despesas, quem participa das decises e o que faz cada um dos atores envolvidos. Antes, porm, ser necessrio que voc, estudante, invista algum tempo para se capacitar no sistema de informaes SIGA Brasil, que lhe permitir aplicar os conceitos apresentados a situaes reais e explorar com maior profundidade e riqueza de detalhes a pea oramentria. Voc perceber que, longe de ser um assunto rido, o Oramento Pblico pode ser um fantstico laboratrio de polticas pblicas. Vamos l!
Sistemas de Informaes Oramentrias

A LOA, mesmo de um pequeno municpio, congrega um elevado nmero de decises e informaes, que precisam ser organizadas de modo a se tornarem compreensveis, acessveis e geren-
Mdulo 6
73
Oramento Pblico
-civeis. Isso se d por meio da adoo de um Sistema de Informaes Oramentrias, que pode ser simples (fazendo uso de planilhas eletrnicas) ou sofisticado (fazendo uso de bancos de dados e ferramentas online). A tecnologia adotada para organizar os dados no importa, desde que torne as contas pblicas transparentes e gerenciveis. A partir desta Unidade, nossas discusses sero sempre referenciadas em exerccios prticos, a serem realizados com a base de dados do oramento da Unio. A ideia, caro estudante, que voc aprenda a reconhecer e utilizar os conceitos aplicando-os em relatrios concretos do processo oramentrio. Tais conceitos so muito semelhantes nas trs esferas de governo, pois a Constituio Federal e as normas infraconstitucionais impem certa padronizao dos sistemas oramentrios. Portanto, adquirindo familiaridade com uma base de dados, voc estar se capacitando para compreender qualquer outra.
Para lidar com a base de dados do oramento da Unio, vamos aprender a utilizar o sistema SIGA Brasil. Mas o que voc entende por esse sistema? J ouviu falar dele?
Esse sistema um repositrio de dados que rene informaes sobre todo o ciclo oramentrio desde a elaborao da proposta oramentria pelo Executivo e a discusso e alterao dessa proposta pelo Legislativo, at a execuo da lei aprovada. Veremos adiante que cada fase do ciclo oramentrio realizada por um determinado grupo de rgos e entidades pblicas, que desenvolve e gerencia a base de dados referente quela fase do processo. A primeira fase, da elaborao da proposta, envolve os chamados setoriais do Poder Executivo (os rgos de cada pasta do governo), mais as propostas dos rgos do Legislativo e do Judicirio. Essas propostas so consolidadas pelo rgo central de oramento (no caso federal, a Secretaria de Oramento Federal; nos Estados e municpios, as Secretarias de Planejamento, Fazenda, Finanas etc.). Nessa fase, utilizado um sistema de informaes de
74
elaborao oramentria, a exemplo do Sistema Integrado de Dados Oramentrios (SIDOR) no governo federal.
Atualmente, o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) desenvolve outro sistema de informaes: o Sistema Integrado de Planejamento e Oramento (SIOP), que dever integrar, em uma nica plataforma, as bases de planejamento e oramento do Governo Federal. Acompanhe o desenvolvimento da proposta no portal do MPOG <http://www. planejamento.gov.br/>. Acesso em: 11 out. 2011.
A segunda fase se refere apreciao da proposta oramentria pelo Poder Legislativo e apresentao de emendas parlamentares. Nessa fase esto envolvidos rgos do Poder Legislativo, inclusive os conselhos e tribunais de contas, os quais tambm desenvolvem suas bases de dados sobre as emendas apresentadas e decises pertinentes a essa fase. No caso do oramento federal, o Congresso Nacional gerencia essas informaes por meio de um sistema de informaes chamado Sistema de Elaborao Oramentria do Congresso Nacional (SELOR). Por fim, a terceira fase, de execuo da proposta oramentria, envolve praticamente todos os rgos pblicos, que arrecadam as receitas e realizam os gastos. Trata-se da fase mais complexa, porque nela se produzem milhares de decises e informaes de forma difusa, que precisam ser administradas de algum modo. No Governo Federal, a administrao da execuo se d por meio do Sistema Integrado de Administrao Financeira (SIAFI). Agora, imagine a dificuldade do interessado em Oramento Pblico para conhecer cada uma dessas bases separadamente, conseguir senhas de acesso a cada uma e aprender a utiliz-las! Pois bem, o sistema de informaes que iremos conhecer agora o SIGA Brasil que rene em um nico repositrio de dados o SIDOR, o SELOR, o SIAFI e outras bases que so, originalmente, sistemas separados.
Para conhecer esse sistema, v at o Ambiente Virtual de EnsinoAprendizagem (AVEA), assista s aulas no vdeo e pratique os exerccios. Mais do que cumprir os requisitos da disciplina, investir no aprendizado dessa ferramenta agora ir dot-lo de um instrumento de trabalho para o seu dia a dia e capacit-lo a compreender melhor a
Mdulo 6
elaborao, a execuo e o controle do oramento.
75
Oramento Pblico
Ao reuni-los na mesma base, o SIGA Brasil nos permite explorar o processo oramentrio em toda sua extenso, manipulando um nico repositrio de dados e sem a necessidade de senha ou cadastramento prvio.
Neste ponto de nossa disciplina, voc deve ter compreendido como se utiliza o SIGA Brasil. Voc deve tambm ter percebido que a base de dados toda organizada segundo a classificao oramentria que estudamos na Unidade 1: rgo, unidade oramentria, funo, subfuno, programa, ao, GND, MA, Esfera etc.
Os valores financeiros que a base de dados mostra refletem, todavia, alguns conceitos que ainda no estudamos: valor da proposta, dotao inicial, autorizado, empenhado, liquidado, restos a pagar etc. No restante desta Unidade e na prxima, aprenderemos esses conceitos, estudando o processo de elaborao e execuo do oramento. A cada conceito dado, voltaremos ao SIGA Brasil para conferir como o conceito utilizado na prtica.
Para saber mais sobre o processo de elaborao da proposta oramentria pelo Poder Executivo Federal, acesse o stio da Secretaria de Oramento Federal (SOF). Disponvel em: <http://www.mp.gov. br/secretaria.asp?sec=8>. Acesso em: 11 out. 2011.
Elaborao da Proposta Oramentria

Para compreender o processo de elaborao do oramento, vamos comear recordando que a LOA situa-se no processo mais amplo de planejamento das realizaes de governo. Ela traduz em aes operacionais de curto prazo as estratgias e objetivos de mdio e longo prazo constantes do PPA e dos planos setoriais. Portanto, a elaborao da LOA precisa partir dos rgos setoriais do governo, os quais, cada um em sua rea de atuao, conhecem os problemas a serem enfrentados e as intervenes a serem realizadas. So rgos setoriais do governo municipal, por exemplo, as secretarias de
76
educao, sade, transportes etc., alm da cmara de vereadores, do conselho de contas e do tribunal de justia. Devido ao elevado nmero de participantes envolvidos e de informaes utilizadas, o processo de captao das propostas setoriais precisa ser coordenado por um rgo central, que tambm fica responsvel por consolidar as propostas setoriais em um nico projeto de lei oramentria. No Governo Federal, esse rgo a Secretaria de Oramento Federal (SOF). Os procedimentos operacionais utilizados pelos setoriais e pela SOF na elaborao da proposta oramentria constam do Manual Tcnico do Oramento (MTO), editado anualmente. Veja, na Figura 5, o fluxo de elaborao da proposta oramentria federal constante do MTO 2009.
Legenda: SOF = Secretaria de Oramento Federal; MP = Ministrio do Planejamento; PR = Presidncia da Repblica; e PL = Projeto de Lei.
Figura 5: Fluxo de elaborao da proposta oramentria Fonte: Brasil (2009a, p. 74)
Mdulo 6
77
Oramento Pblico
Note que o rgo central de oramento fixa os limites financeiros de cada rgo e as diretrizes estratgicas a serem observadas pelos setoriais. Estes, por sua vez, definem os objetivos setoriais a serem observados pelas unidades oramentrias, que so responsveis pela formulao dos programas e aes. A proposta setorial encaminhada ao rgo central, que, aps ajust-la e consolid-la com a dos demais setoriais, elabora o projeto de lei a ser encaminhado ao Poder Legislativo.
Em vrios municpios brasileiros, a proposta oramentria resulta no apenas das decises dos setoriais, mas contempla tambm sugestes da sociedade civil organizada, coligidas por meio dos instrumentos de Oramento Participativo. Voc sabe o que Oramento Participativo?
Oramento Participativo
Podemos definir o Oramento Participativo como sendo o processo por meio do qual cidados e entidades da sociedade civil tm a oportunidade de interferir diretamente nas decises de gastos do governo e de fiscalizar a gesto oramentria. O Brasil foi um dos primeiros pases a instituir o Oramento Participativo (no final dos anos 1970), cujos bons resultados acabaram nos tornando referncia mundial nessa prtica. Hoje, inmeros municpios brasileiros fazem o Oramento Participativo e melhoram a cada ano as formas de integrar o governo e a sociedade. No h uma receita nica de como implantar o Oramento Participativo. Cada municpio desenvolve a sua maneira de trabalhar. A ttulo de ilustrao, veja como foi a implantao do Oramento Participativo em um municpio brasileiro (COSTA et al., 2005):
78
ff O municpio foi inicialmente dividido em sete regies

oramentrias, com base na diviso j existente de distritos sanitrios feita pela Secretaria de Sade.
ff Em cada uma dessas regies feita uma Conferncia

Regional Oramentria, na qual ocorrem reunies temticas envolvendo os cidados e os tcnicos do governo. Nessas conferncias so escolhidos os delegados que comporo a Conferncia Municipal.
ff Na Conferncia Municipal, so sistematizadas as

discusses iniciadas nas Conferncias Regionais, definidas as prioridades oramentrias para o exerccio seguinte e eleito o Conselho do Oramento Participativo.
ff o Conselho do Oramento Participativo que encaminha

as propostas para o PPA, a LDO e a LOA, faz o acompanhamento da execuo oramentria e fiscaliza o cumprimento do plano de governo.
Para que tais canais de participao tenham efetividade, contudo, necessrio que eles possam decidir sobre as aes a serem implementadas em cada regio e quanto cada ao deve receber de recurso. Faz-se necessria, portanto, uma metodologia para a distribuio dos recursos para investimentos entre os bairros da cidade, que leve em conta fatores como a carncia de infraestrutura e a populao de cada um, por exemplo. Aps captar as propostas oramentrias dos setoriais e do oramento participativo e de consolid-las em um nico projeto de lei, o rgo central de oramento do governo encaminha o projeto ao chefe do Poder Executivo, para que este o encaminhe ao Poder Legislativo. O encaminhamento deve-se dar at 31 de agosto de cada ano, ou conforme dispuser a Constituio ou Lei Orgnica do Municpio. Comea, a partir da, a fase de apreciao da proposta oramentria pelos parlamentares. No sistema SIGA Brasil, o indicador que expressa os valores inicialmente propostos pelo Poder Executivo para cada categoria de programao denomina-se PL (em referncia a Projeto de Lei).
Mdulo 6
79
Oramento Pblico
Regra geral, nenhum outro projeto de lei recebe nmero to elevado de emendas, fazendo-se necessrio adotar processo legislativo especfico para o projeto de lei oramentria, com regras prprias de tramitao da matria.
Apreciao Legislativa da Proposta Oramentria

Uma vez recebido o projeto de LOA do Poder Executivo, o Poder Legislativo passa a analisar e discutir a proposta. A apreciao do projeto de LOA uma das mais complexas tarefas do Poder Legislativo, no apenas devido importncia do oramento para a comunidade, como tambm devido ao elevado nmero de emendas apresentadas e decises produzidas. O processo legislativo-oramentrio segue, em linhas gerais, as seguintes etapas:
ff a escolha do relator-geral e dos relatores setoriais do

projeto de lei;
ff a realizao de audincias pblicas com os rgos de

governo e a sociedade;
ff a definio de regras para emendar o projeto de lei; ff a apresentao de emendas ao projeto de lei; ff a preparao dos relatrios setoriais e dos pareceres s
emendas;
ff a discusso e votao dos relatrios setoriais na comisso

de oramento;
ff a preparao do relatrio final do projeto de lei pelo

relator-geral;
ff a discusso e votao do relatrio final na comisso de

oramento;
ff a discusso e votao do parecer final da comisso de

oramento pelo Plenrio do Poder Legislativo;
ff o encaminhamento dos autgrafos ao Poder Executivo,

para sano ou veto; e
ff a publicao da LOA no Dirio Oficial.

Tais procedimentos ocorrem em etapas como as mostradas no diagrama a seguir, adotadas pelo Congresso Nacional e por outras
80
casas legislativas, cujo detalhamento pode ser obtido no stio do Senado Federal.
Projeto de Lei Relatrio da Receita Parecer Preliminar Emendas Ciclo Setorial Ciclo Geral Autgrafos e Leis
Regra geral, a proposta oramentria dividida em reas temticas, ficando cada rea sob a responsabilidade de um parlamentar indicado para a funo de relator setorial. escolhido, tambm, um parlamentar para exercer a funo de relator-geral, cuja principal atribuio propor ajustes nas receitas e despesas para garantir a observncia de preceitos constitucionais e legais, corrigir erros e omisses e consolidar as decises aprovadas pelos relatrios setoriais. Um aspecto importante da apreciao oramentria no Congresso Nacional que a anlise da estimativa de receitas fica a cargo de um comit especfico, apartado das relatorias responsveis pela definio dos gastos. o Comit de Receitas que analisa a estimativa de arrecadao feita pelo Poder Executivo, corroborando-a ou alterando-a. O resultado dessa anlise passado aos relatores setoriais e ao relator-geral, os quais, ento, ajustam as dotaes oramentrias disponibilidade de recursos. Observe que a reestimativa de receita pode ser positiva ou negativa.
Voc sabia que devido crise financeira mundial de 2008, o Congresso Nacional reduziu a estimativa de receita da proposta oramentria para 2009 em mais de R$ 10 bilhes, fazendo o correspondente corte de despesas?
As alteraes da proposta oramentria aprovadas pelo Poder Legislativo geram novos valores e programaes para o oramento, os quais recebe o nome de autgrafos. Uma vez gerados os autgrafos pelo Poder Legislativo, esses so encaminhados para sanso ou veto pelo Poder Executivo. A partir da, os autgrafos tornam-se a dotao inicial com a qual os rgos iro trabalhar.
Mdulo 6
81
Oramento Pblico
Ento, no curso de elaborao da proposta oramentria, temos o seguinte processo de decises:
importante destacarmos que por meio das emendas que ocorrem as alteraes na proposta oramentria. Essas emendas podem ser individuais ou coletivas. As emendas individuais so de parlamentares, enquanto as coletivas so de comisses e de bancadas. A quantidade de emendas que cada autor pode apresentar, bem como o valor mximo das emendas, so definidos por norma interna da comisso de oramento. Vamos descobrir que parlamentares apresentaram emendas para gesto ambiental na proposta oramentria da Unio para 2009. O Poder Legislativo tambm pode desenvolver mecanismos de oramento participativo para coligir propostas de emendas da sociedade civil organizada. As iniciativas nesse sentido ainda so muito incipientes, mas j h alguns exemplos.
Para acessar relatrios, notas tcnicas, legislao e outros documentos referentes tramitao da proposta oramentria no Congresso Nacional, bem como obter mais informaes sobre o processo legislativooramentrio, acesse os stios do Senado Federal <http://www.senado.gov. br> ou da Cmara dos Deputados <http://www. camara.gov.br>. Acessos em: 11 out. 2011.
Voc sabia que na apreciao da proposta oramentria para 2009, a Comisso Mista de Oramento coligiu sugestes de emendas da sociedade (emendas populares) por meio da Internet e de audincias pblicas e determinou que cada bancada adotasse pelo menos uma emenda popular?
A prerrogativa parlamentar de alterar tanto as receitas quanto as despesas da proposta oramentria bastante recente e inovadora em relao a nossa histria poltica e ao sistema prevalecente nos demais pases da Amrica Latina, cujos parlamentos no detm tantos poderes. O bom uso dessas prerrogativas requer que o Poder Legislativo se prepare tcnica e politicamente, adquirindo familiaridade com o processo oramentrio, dando ampla publicidade s discusses e estimulando a participao da sociedade nas audincias
82
e reunies sobre o oramento. O gestor pblico tem um importante papel nesse processo de aprendizado institucional.
Crditos Adicionais e Alteraes da Lei Oramentria

Como vimos no incio da Unidade 1, a LOA, uma vez aprovada, deve ser o guia para a atuao dos gestores pblicos. Nem por isso o oramento deve ser esttico. Ao contrrio, sendo a realidade dinmica, o planejamento subjacente ao oramento tambm deve ser malevel, de modo a possibilitar mudanas e ajustes. Tais alteraes na LOA se do por meio de crditos adicionais*. Uma vez aprovada, sancionada e publicada a LOA, sua alterao somente pode ocorrer de duas formas:
*Crditos
adicionais
so alteraes feitas na lei oramentria anual, durante o exerccio financeiro, para promover mudanas na programao ou nos valores das dotaes. Fonte: Elaborado pela autora deste livro.
ff Por meio de autorizaes dadas pelos parlamentares ao

Poder Executivo, no prprio texto da lei oramentria, para a realizao de pequenos ajustes na programao. Por exemplo, o artigo 4 da Lei Oramentria da Unio para 2009 autoriza o Poder Executivo a abrir crditos suplementares no valor de at 10% de cada subttulo, mediante a anulao parcial de outras dotaes.
ff Mediante crditos adicionais, que so autorizaes de

despesas no computadas na LOA ou com dotao insuficiente. H trs tipos de crditos adicionais:
ffCrditos suplementares: visam a reforar dotaes

oramentrias de despesas j constantes da LOA.
ffCrditos
especiais: visam a incluir dotaes oramentrias para despesas ainda no constantes da LOA. recursos para despesas urgentes e imprevisveis, como as decorrentes de guerra ou calamidade pblica.
ffCrditos extraordinrios: visam ao aporte de
No sistema de informaes oramentrias, possvel distinguir que parte da dotao atual de um subttulo, ao ou programa veio da autorizao inicial aprovada pelo Poder Legislativo e que parte da dotao veio de autorizaes de gasto por meio de crditos adicionais.
Mdulo 6
83
Oramento Pblico
Se o planejamento que embasou o oramento tiver sido de boa qualidade, a necessidade de se fazer ajustes por meio de crditos adicionais mnima o suficiente para acomodar pequenas contingncias que vo surgindo ao longo do tempo. Porm, se os crditos adicionais so abertos em montante significativo, somos levados a concluir que o planejamento que orientou o oramento sofre de pelo menos uma das seguintes deficincias:
ff O planejamento no contemplou problemas e fatores

importantes da realidade, que acabaram se impondo ao longo do exerccio financeiro.
ff O planejamento foi adequado, porm acabou sendo

politicamente preterido por outras prioridades de gasto.
Logo, em qualquer caso, a aplicao dos recursos pblicos nessas circunstncias corre o risco de se dar de forma casustica, fragmentada e inefetiva. Para abrir crditos adicionais, o Poder Executivo precisa indicar as fontes de recursos que financiaro esses gastos. Tais fontes, segundo o artigo 43 da Lei n. 4.320/64, podem ser as seguintes:
ff Supervit financeiro do exerccio anterior: so

saldos financeiros, de crditos adicionais e de operaes de crdito remanescentes do oramento anterior.
ff Excesso de arrecadao: a diferena entre a

arrecadao prevista e a realizada.
ff Operaes de crdito: so emprstimos, financiamentos

e emisses de ttulos.
ff Anulao total ou parcial de dotaes: o

remanejamento de valores constantes da LOA e ou de crditos adicionais aprovados.
Perceba que o Poder Executivo pode propor a abertura de crditos suplementares e especiais, ao longo do ano, por meio da apresentao de projeto de lei ao Poder Legislativo. J os crditos extraordinrios, por seu carter de urgncia, so abertos por Medida Provisria.
84
Voc j ouviu falar do uso excessivo de Medidas Provisrias pelo Poder Executivo Federal?
Esse tem sido um dos principais problemas do planejamento oramentrio desde a Constituio de 1988. Sob a alegao de urgncia e relevncia, os sucessivos governos tm aberto crditos extraordinrios os mais variados, por medida provisria, ganhando a possibilidade de executar aes por eles selecionadas em detrimento de outras programaes do oramento. Os crditos adicionais tm vigncia adstrita ao exerccio financeiro no qual foram abertos. Porm, no caso dos crditos especiais e extraordinrios abertos nos ltimos quatro meses do exerccio, a Constituio Federal faculta sua reabertura no exerccio seguinte, para utilizao nos limites dos seus saldos.
Antes de finalizarmos a Unidade, vamos parar e pensar um pouco... Os gestores pblicos lidam com programaes de trabalho em seus rgos, as quais esto ligadas a uma poltica pblica voltada para a resoluo de problemas da sociedade. Sabe por que importante conhecer o processo de elaborao do oramento?
Porque se a programao de trabalho do seu rgo no estiver devidamente contemplada no oramento, no adianta execut-la bem o resultado final ser insatisfatrio. Portanto, participar das discusses setoriais no Executivo e acompanhar as alteraes no oramento promovidas pelo Legislativo pode fazer toda a diferena na qualidade do seu trabalho.
Mdulo 6
85
Oramento Pblico
Complementando...
Voc pode ampliar os conhecimentos sobre o contedo estudado aqui, realizando as leituras propostas:
Oramento Pblico de James Giacomoni. Para uma discusso mais

detalhada do processo de Oramento Participativo, bem como sua legitimidade e racionalidade, consulte o Apndice 12.2 dessa obra.
Oramento
Participativo: reflexes sobre a experincia de Porto Alegre de Luciano Fedozzi. Essa obra traz uma anlise completa do processo de implantao do Oramento Participativo em Porto Alegre, com breve histrico e densa descrio da metodologia e da dinmica de funcionamento.
86
Resumindo
Nesta Unidade, vimos que o uso de Sistemas de Informaes Gerenciais fundamental para o trabalho de planejamento, execuo, avaliao e controle dos gastos. O governo federal, como os governos estaduais e muitos governos municipais utilizam sistemas de informaes como ferramentas de elaborao e execuo oramentria e financeira. Tais sistemas nos possibilitam fazer consultas, cruzamentos de dados e anlises que dificilmente poderamos fazer sem a ajuda da tecnologia. Estudamos, em seguida, o processo de elaborao da proposta oramentria. Vimos que envolve os rgos setoriais do governo e toma como parmetro as diretrizes e os objetivos de mdio e longo prazo definidos no PPA e nos planos setoriais. Aps receber as propostas setoriais, o rgo central de planejamento as consolida em um nico projeto de lei, que encaminhado para apreciao do Poder Legislativo. Alm das propostas oriundas dos rgos setoriais, o governo de muitos municpios tem contemplado tambm recomendaes de gastos vindos da sociedade civil, por meio de processos de oramento participativo. Uma vez preparada a proposta oramentria pelo Poder Executivo, esta encaminhada ao Legislativo para apreciao e alteraes por meio de emendas. Vimos que o projeto de LOA a proposio mais complexa a tramitar anualmente pelas casas legislativas e que, por essa razo, adotado um processo legislativo diferenciado para esse projeto de lei. Como em poucos pases do mundo, as casas legislativas brasileiras tm amplas prerrogativas para alterar o oramento e o tm feito cada vez
Mdulo 6
87
Oramento Pblico
mais. H, contudo, um trabalho de preparao e aprendizagem em curso nos legislativos para bem desempenharem essa tarefa. Os gestores pblicos tm um papel central no aprimoramento da discusso oramentria, fortalecendo esse que um dos principais pilares da democracia. Por fim, vimos que a aprovao da LOA no a torna um instrumento esttico de gesto. Ela pode ser alterada ao longo do exerccio por meio de crditos adicionais, de modo a possibilitar mudanas e ajustes. Quando a abertura de crditos adicionais se torna expressiva, contudo, a qualidade do planejamento e da gesto pblica pode ser significativamente comprometida. Na prxima Unidade, veremos como se d a execuo das despesas oramentrias e discutiremos os mecanismos institucionais de avaliao e controle da gesto oramentria.
88
Para que voc possa verificar se entendeu o que foi abordado nesta Unidade, apresentamos alguns questionamentos. importante que voc procure respond-los e, caso encontre dvidas em alguma questo, volte, releia o texto e tambm conte com seu tutor para auxili-lo. 1. Descreva, em uma pgina, como se d a elaborao da Lei Oramentria Anual (LOA), desde a confeco da proposta pelo Poder Executivo at a aprovao dos autgrafos pelo Poder Legislativo. 2. A proposta oramentria do Municpio A chegou Cmara de Vereadores com despesa de R$ 100.000,00 para a construo do edifcio-sede do hospital; ao final da tramitao da proposta, os autgrafos da Lei Oramentria demonstravam que essa mesma despesa havia sido aprovada com apenas R$ 80.000,00. Que evento oramentrio explica a diferena entre os valores proposto e aprovado? 3. No exerccio anterior, h duas razes possveis para o decrscimo no valor autorizado para a despesa. Que razes so essas? 4. Se, depois de aprovada e sancionada, a LOA apresenta dotao inicial de X e dotao autorizada de Y, que evento oramentrio explica a diferena entre X e Y? 5. Se o prefeito de um municpio desejar construir o edifcio-sede do hospital e essa despesa no constar da LOA, que tipo de crdito adicional ele dever requerer Cmara de Vereadores? E se o objetivo for elevar a dotao j existente na lei? 6. Identifique a proposta oramentria do Poder Executivo para a rea de meio ambiente em 2009 e verifique como o Congresso Nacional alterou essas despesas. Siga os passos:
Mdulo 6
89
Oramento Pblico
ff Acesse <www.sigabrasil.gov.br>. ff Escolha Oramento Anual no menu esquerda. ff Clique no cone Crie sua Consulta. ff Escolha o universo LOA 2009 Despesa Elaborao. ff Monte a seguinte consulta:
Agora, responda s questes a seguir: a) Que rgos tm aes de gesto ambiental? b) Que programas de gesto ambiental tero aes executadas pelo Ministrio da Integrao Nacional? c) Qual o valor total das dotaes para gesto ambiental proposto pelo Poder Executivo? d) Qual o valor total das dotaes para gesto ambiental aprovado pelo Poder Legislativo? e) Que ao teve seu valor reduzido pelo Congresso Nacional em mais de R$ 180 milhes? Que ao teve seu valor acrescido em mais de R$ 67 milhes? f) Que aes foram includas no oramento pelo Congresso Nacional?
90
7. Identifique que parlamentares, comisses e bancadas apresentaram emendas para aes de meio ambiente em 2008. Siga os passos: ff Acesse <www.sigabrasil.gov.br>. ff Escolha Oramento Anual no menu esquerda. ff Clique no cone Crie sua Consulta. ff Escolha o universo LOA 2008 Emendas Apresentadas. ff Monte a seguinte consulta:
Agora, responda s questes a seguir: a) Qual o montante para gesto ambiental proposto por emendas individuais? b) Que aes de gesto ambiental foram contempladas com emendas da Comisso de Meio Ambiente do Senado Federal? c) Que partido poltico solicitou o maior valor de emendas para aes de gesto ambiental?
Mdulo 6
91
Oramento Pblico
8. Identifique como se alteraram as despesas autorizadas para gesto ambiental ao longo de 2007. Siga os passos: ff Acesse <www.sigabrasil.gov.br>. ff Escolha Oramento Anual no menu esquerda. ff Clique no cone Crie sua Consulta. ff Escolha o universo LOA 2007 Despesa Execuo. ff Monte a seguinte consulta:
Agora, responda s questes a seguir: a) Que novas dotaes foram includas no oramento por crditos especiais? b) Que aes tiveram dotaes aumentadas por meio de crditos adicionais? c) Que aes tiveram dotaes canceladas por meio de crditos adicionais? d) Que aes tiveram seus valores alterados em mais de 50%?
92
UNIDADE 4
Execuo, Controle e Evoluo do Oramento Pblico
ffDiscutir
as etapas de execuo da despesa e investigar empiricamente os nveis quantitativos e o perfil qualitativo de execuo do oramento; as possibilidades de captao de recursos federais e estaduais por meio de transferncias legais e voluntrias e investigar empiricamente o impacto dos repasses federais no oramento municipal; de debate sobre formas de avaliao e controle da gesto oramentria; onde e por que surgiu o Oramento Pblico; e o processo de transformaes pelas quais o Oramento Pblico vem passando desde sua emergncia at os dias atuais.
ffIdentificar
ffParticipar ffEntender ffDebater
Unidade 4 Execuo, Controle e Evoluo do Oramento Pblico
Execuo da Lei Oramentria Anual

Caro estudante, Na Unidade anterior, estudamos como se d o processo de elaborao da proposta oramentria, sua apreciao pelo Poder Legislativo e as alteraes no oramento por meio de crditos adicionais. O planejamento de governo precisa estar adequadamente refletido na lei oramentria para que se produzam os resultados desejados pela sociedade. Nessa Unidade, inicialmente estudaremos o processo de execuo do oramento. Analisaremos as etapas de execuo das despesas e faremos diversos exerccios para explorar caractersticas da execuo, relativas regionalizao, modalidades de aplicao, natureza da despesa e outras. Exploraremos tambm alguns instrumentos disponveis para fazer o acompanhamento dos pagamentos e transferncias de recursos entre rgos e nveis de governo e veremos que possvel alcanar nveis elevados de transparncia financeira e oramentria nas administraes pblicas, com a participao ativa dos gestores pblicos. A esse propsito, discutiremos os mecanismos de avaliao e controle da gesto oramentria e veremos que essa uma rea que ainda demandar muito trabalho para o desenvolvimento de metodologias de trabalho apropriadas. Na parte final da Unidade, vamos verificar que o Oramento Pblico se manifesta como um processo evolutivo, cujos modelos vo se transformando medida que novos problemas se colocam. Discutiremos questes como: quo bom o nosso modelo atual? Que desafios ainda precisam ser perseguidos para se ter um modelo de oramento considerado ideal, ou prximo ao ideal? Veremos que essas perguntas no tm respostas acabadas, o que nos abre um campo frtil para discusses e uma belssima avenida para futuros trabalhos de pesquisa. Bons estudos!
Mdulo 6
95
Oramento Pblico
Uma vez aprovadas as programaes de trabalho e suas respectivas dotaes oramentrias, seja na LOA, seja em crditos adicionais, inicia-se a fase de execuo oramentria, que observa os seguintes procedimentos:
ff 1 passo: definio do cronograma de desembolso e

programao financeira dos rgos;
ff 2 passo: cumprimento das exigncias de licitao; e ff 3 passo: realizao de empenho, liquidao e pagamento.
Vamos estudar cada passo com maior detalhe.
Cronograma de Desembolso e Programao Financeira

A LOA define o valor de dotaes a que cada rgo far jus ao longo do ano para realizar despesas. Contudo, a execuo das dotaes depende da existncia de recursos financeiros no caixa do governo. A autorizao oramentria condio necessria, mas no suficiente para garantir a execuo da despesa. Ou seja:
ff Se houver dotao oramentria, mas no houver

recursos financeiros disponveis, a despesa no poder ser executada.
ff Se houver recursos financeiros disponveis, mas no

houver dotao oramentria, a despesa tambm no poder ser executada.
Logo, a execuo oramentria e a execuo financeira so indissociveis. Com o objetivo de adequar o ritmo de execuo das despesas ao ritmo de ingresso de recursos financeiros no Tesouro, o governo
96
edita, 30 dias aps a publicao da LOA, o cronograma mensal de desembolso e a programao financeira dos rgos. Alm de editar a programao financeira, o Poder Executivo, ao final de cada bimestre, reavalia a previso de receitas e despesas para verificar se as metas fiscais previstas na LDO sero cumpridas. Se houver expectativa de frustrao na arrecadao, a Lei de Responsabilidade Fiscal determina que o Poder Executivo edite decreto bloqueando parte das despesas o chamado contingenciamento de gastos, ou, mais corretamente, limitao de empenho e movimentao financeira. Nesse caso, cada rgo dever rever sua programao de gastos conforme os novos limites constantes do decreto de contingenciamento. Uma vez definida a programao de desembolsos e os limites de empenho e movimentao financeira, o Tesouro libera para os rgos setoriais cotas financeiras correspondentes s cotas oramentrias aprovadas para cada um. Observe, ento, que cada rgo ter, nesse ponto, uma programao de crditos oramentrios e a respectiva programao de cotas financeiras. A utilizao desse crdito pode se dar de duas formas: ou as unidades oramentrias do rgo realizam a despesa diretamente, ou descentralizam o crdito para que outra unidade a realize. Se a unidade oramentria optar por descentralizar o crdito, isso pode ser feito de duas formas:
ff Para outra unidade do mesmo rgo: nesse caso, a

descentralizao do crdito oramentrio se denomina proviso e a descentralizao da cota financeira se denomina repasse.
ff Para unidade de outro rgo: nesse caso, a

descentralizao do crdito oramentrio se denomina destaque e a descentralizao da cota financeira se denomina sub-repasse.
Para um melhor entendimento, observe a Figura 6, a seguir:
Mdulo 6
97
Oramento Pblico
Figura 6: Integrao entre a execuo oramentria e financeira da despesa Fonte: Giacomoni (2008, p. 316)
Note que h uma correspondncia entre as operaes oramentrias e as financeiras. Ou seja, uma vez que cada unidade gestora tenha sua cota de gastos autorizada, inicia-se a execuo das despesas propriamente dita, a comear pela licitao dos bens ou servios a serem contratados.
Licitao
A Constituio de 1988 determinou que nenhuma obra, servio, compra ou alienao seja contratada sem que haja processo prvio de licitao pblica, exceto nas situaes ressalvadas por lei (Constituio Federal, artigo 37, inciso XXI). O objetivo das licitaes garantir igualdade de condies a todos os concorrentes e, por essa via, assegurar as melhores condies de preo e qualidade para a Administrao Pblica. So cinco as modalidades de licitao:
98
ff Concorrncia: ocorre entre quaisquer interessados que,

na fase inicial de habilitao preliminar, comprovem possuir os requisitos mnimos de qualificao exigidos no edital.
ff Tomada de preos: a licitao por meio de consulta a

interessados devidamente cadastrados.
ff Convite: acontece por meio de convite a, pelo menos,

trs fornecedores escolhidos pela unidade administrativa.
ff Concurso: ocorre para escolha de trabalho tcnico,

cientfico ou artstico.
ff Leilo: a licitao para venda de bens mveis ou

imveis.
Alm dessas modalidades, h duas outras formas derivadas de licitao: o prego eletrnico e o suprimento de fundos. O prego eletrnico utilizado para aquisio de bens e servios comuns, cujas caractersticas possam ser objetivamente especificadas no edital. O suprimento de fundos, por sua vez, o adiantamento concedido a servidor para atender despesas eventuais que exijam pronto pagamento em espcie, ou que sejam sigilosas, ou, ainda, que sejam de pequeno vulto. A legislao determina que o edital de licitao defina claramente os critrios de julgamento das propostas. Tais critrios podem ser:
ff menor preo; ff melhor tcnica; ff tcnica e preo; e ff maior lance ou oferta.

Em circunstncias especiais, a licitao pode ser dispensada ou considerada inexigvel pela Administrao Pblica. Inexigibilidade de licitao se justifica quando a competio invivel aquisio de bens e servios exclusivos, contratao de profissionais com notria especializao, contratao de artistas consagrados pelo pblico e pela crtica especializada e outras situaes semelhantes.
Mdulo 6
99
Oramento Pblico
J a dispensa de licitao pode ocorrer nos casos de guerra, calamidade pblica, emergncia ou comprometimento da segurana nacional, contratao de instituies de pesquisa de inquestionvel reputao tico-profissional e contratao de organizaes sociais para desempenhar atividades previstas em contrato de gesto.
Empenho, Liquidao e Pagamento

Feita a licitao, os rgos passam a executar os trs estgios clssicos da despesa:
ff Empenho: a reserva de parte da dotao oramentria

para fazer frente ao pagamento dos fornecedores contratados. Nenhum rgo pode realizar despesa sem prvio empenho.
ff Liquidao: o reconhecimento de que os bens ou

servios adquiridos foram entregues conforme previa o contrato e que, portanto, o contratado credor da Administrao Pblica e tem direito ao pagamento correspondente. Para liquidar a despesa, o gestor pblico deve verificar se o contratado atendeu s condies do contrato e apurar quem o credor e qual o montante do pagamento a ser realizado.
Se voc estiver interessado em saber quanto a Administrao Pblica desembolsou em determinado item de despesa, necessrio somar o montante pago RP pago (nos anos seguintes).
ff Pagamento: a emisso de uma ordem de pagamento

(cheque, ordem bancria ou outro meio de pagamento) em favor do credor.
(no ano) com o montante
Quando, ao final do exerccio, a despesa empenhada, mas ainda no foi paga, a respectiva dotao inscrita em restos a pagar (RAP), facultando ao gestor continuar realizando a despesa no exerccio seguinte. Para melhor entendimento, vamos consultar a execuo das despesas do programa Livro Aberto ao longo de 2007. Para isso, realize os passos a seguir:
100
ff Acesse <www.sigabrasil.gov.br>. ff Escolha Oramento Anual no menu esquerda. ff Clique no cone Crie sua Consulta. ff Escolha o universo LOA 2007 Despesa Execuo. ff Monte a consulta, proposta na Figura 7.
Figura 7: Painel de consultas do SIGA Brasil Fonte: Adaptada de Brasil (2006b)
A partir dessa consulta, responda as seguintes questes:
ff Quanto foi pago no Programa no exerccio de 2007?

Quanto foi pago em exerccios posteriores?
ff Qual o montante total pago no Programa? Que porcentagem

isso representou do autorizado para o Programa em 2007?
ff Que ao teve maior percentual de execuo?
Mdulo 6
101
Oramento Pblico
Nesse exerccio, voc teve a oportunidade de verificar que nem toda dotao consignada para uma despesa efetivamente utilizada. A dotao uma mera autorizao de gasto. Por isso o oramento autorizativo e no impositivo. Tambm verificou que nem toda dotao empenhada efetivamente liquidada. O empenho pode ser cancelado ao longo da execuo oramentria. Por fim, verificou que nem toda a dotao liquidada paga durante o exerccio financeiro. Ela pode ser paga no exerccio seguinte, por meio da inscrio da despesa em restos a pagar.
Por que determinados itens de despesa tm percentual de execuo maior do que outros? O que isso tem a ver com a qualidade do planejamento e da gesto pblica que subjazem ao oramento? Voc sabia que o governo deixa de executar bilhes de reais todos os anos devido falta ou deficincia de projetos?
Para melhor entendimento, vamos detalhar um pouco mais os procedimentos de empenho e de pagamento da despesa. H trs modalidades de empenho:
ff Empenho ordinrio: o valor exato da despesa

conhecido e o pagamento se d de uma s vez.
ff Empenho global: o valor exato da despesa conhecido

e o pagamento parcelado.
ff Empenho por estimativa: o valor exato da despesa

no conhecido previamente. Nesse caso, se o valor empenhado for insuficiente, pode ser complementado; se for excedente, o saldo pode ser anulado e o recurso revertido para o crdito de origem.
Formalmente, o gestor pblico empenha despesa emitindo um documento chamado Nota de Empenho. Antes de ser lanada
102
no sistema de administrao financeira, a nota de empenho analisada pelo rgo de contabilidade e autorizada pelo ordenador de despesa (normalmente, o ordenador a autoridade mxima do rgo ou seu delegado). Quanto ao pagamento, este se d principalmente por meio de ordem bancria, emitida diretamente em favor do fornecedor do bem ou servio prestado. A precisa identificao dos pagamentos efetuados a fornecedores instrumento fundamental para a fiscalizao e o controle da gesto oramentria pelos prprios gestores pblicos e pelas entidades de controle interno, externo e social, conforme discutiremos adiante.
Qualquer cidado pode acompanhar regularmente os pagamentos feitos pelo Governo Federal a rgos e entidades de qualquer natureza e nveis de governo. Podem saber quanto foi pago, para quem, para que finalidade, em que banco e conta corrente, o nmero do convnio etc.
Vamos ver como so identificados os pagamentos feitos pelo Governo Federal.
Como voc pode notar, tais informaes instrumentalizam no apenas os rgos oficiais de controle interno e externo como tambm a sociedade civil no sentido de fazer a fiscalizao e o acompanhamento da execuo oramentria. A construo de relatrios mais sofisticados de transferncias e pagamentos efetuados exige domnio mais avanado da ferramenta e da tcnica oramentria. Por essa razo, o portal SIGA Brasil publica uma srie de consultas prontas sobre esses pagamentos, que podem ser acessados e acompanhados diariamente na pgina de Estados e municpios. Veja o exemplo da Figura 8.
Mdulo 6
103
Oramento Pblico
Figura 8: Repasses ao governo municipal, exceto transferncias constitucionais e compensaes 2009 Fonte: Brasil (2009b)
A seguir, vamos verificar o que as classificaes oramentrias que estudamos na Unidade 2 nos dizem sobre o perfil das despesas executadas.
Analisando o Perfil das Despesas

Para que o oramento seja um bom instrumento de gesto pblica, fundamental que o gestor possa utiliz-lo para fins gerenciais, ou seja, para analisar o que est sendo feito e como est sendo feito. J vimos que, por meio de um bom sistema de informaes, podemos conhecer as dotaes oramentrias autorizadas e suas variaes por crditos adicionais ao longo do ano, acompanhar o ritmo de execuo das despesas, verificar sua regionalizao. Podemos, tambm, tanto nos Universos de elaborao quanto de execuo, verificar o perfil da despesa autorizada e executada.
Podemos fazer isso, simultaneamente, para todas as aes oramentrias. Voc sabe como?
Para melhor entendimento, vamos identificar os atributos das despesas executadas no mbito da ao Apoio Instalao de
104
Restaurantes Populares do Programa Acesso Alimentao, na LOA 2007. Para isso, realize os passos descritos a seguir:
ff Acesse <www.sigabrasil.gov.br>. ff Escolha Oramento Anual no menu esquerda. ff Clique no cone Crie sua Consulta. ff Escolha o universo LOA 2007 Despesa Execuo. ff Monte a consulta, proposta na Figura 9:
Agora com voc: crie um relatrio para cada varivel: Ao Empenhado, Esfera Empenhado, Fonte Empenhado, GND Empenhado, Modalidade de Aplicao Empenhado e RP Empenhado. De posse do relatrio, podemos descrever que a ao investigada apresenta o seguinte perfil:
ff Trata-se de uma despesa do Oramento da Seguridade

Social, custeada com recursos da Contribuio Social sobre o Lucro das Pessoas Jurdicas.
ff A ao envolveu despesas de duas naturezas (GND): 80%

de investimentos e 20% de outras despesas correntes.
ff Olhando para a Modalidade de Aplicao, vemos

que quase toda a despesa foi executada por meio de
Mdulo 6
105
Oramento Pblico
transferncia a Estados e Distrito Federal (14,6%) e a Municpios (83,3%). Dos 2% restantes, 1% foi executada diretamente pelo governo federal e 1% foi executada por instituies privadas sem fins lucrativos. Dica: podemos identificar esses rgos e entidades por meio do universo de Ordem Bancria que mencionamos anteriormente.
ff Por fim, vemos que todas as despesas no mbito da ao

Apoio Instalao de Restaurantes Populares so despesas primrias discricionrias, ou seja, no so despesas obrigatrias sob a tica do Resultado Primrio (RP).
Voc conseguiu obter, na sua consulta, os mesmos resultados discutidos anteriormente? Observe que a discusso que acabamos de fazer no tem sentido por si mesma. O que significa ter 80% de investimentos e 20% de outras despesas correntes para instalao de restaurantes populares? O que significa executar a despesa massivamente por meio de transferncias a outros entes?
O raio-x da despesa que fizemos anteriormente importante como subsdio para uma anlise mais ampla por parte das pessoas que conhecem os problemas aos quais a despesa se refere e acompanham de perto as estratgias de polticas pblicas. Para essas pessoas, a possibilidade de fazer um diagnstico to detalhado da despesa com tanta facilidade de grande valia. S nessas condies o oramento se revela um eficiente instrumento de gesto pblica.
Execuo de Despesas por Convnios e Contratos

Como vimos na Unidade 1, as despesas oramentrias podem ser executadas diretamente pelos rgos que detm a dotao
106
oramentria ou por meio de transferncias que esses rgos fazem a rgos de outros governos ou a entidades privadas sem fins lucrativos. A execuo de despesas da Unio ou do Estado por meio de transferncias legais e voluntrias responde por uma parcela importante da prestao de bens e servios populao de muitos municpios. Portanto, importante ao gestor pblico familiarizar-se com a execuo de despesas no mbito de convnios* e contratos. A diferena entre convnio e contrato de repasse que, neste ltimo caso, os mandatrios do repasse so agncias financeiras oficiais federais (Caixa Econmica Federal, Banco do Brasil etc.) e normalmente se referem execuo de obras de infraestrutura.
*Convnio nome genrico dado ao instrumento de acordo entre entidades do setor pblico (ou entre entidades do setor pblico e do setor privado) para a realizao de programas de trabalho ou eventos de interesse recproco.
At aqui o contedo ficou claro? Vamos explorar um pouco os atributos dos convnios e nos familiarizar com a base de dados?
Fonte:
Elaborado
pela
autora deste livro.
Considerando que as informaes so fundamentais para o acompanhamento das transferncias, identifique os atributos das despesas executadas no mbito do Convnio n. 577817, referente ao Sistema Integrado de Educao e Valorizao Profissional, do Programa Sistema nico de Segurana Pblica. Siga os passos:
ff Acesse <www.sigabrasil.gov.br>. ff Escolha Oramento Anual no menu esquerda. ff Clique no cone Crie sua Consulta. ff Escolha o universo Convnios. ff Monte a seguinte consulta:
Mdulo 6
107
Oramento Pblico
Agora, formate o relatrio para mostrar as variveis por linha: clique com o boto direito do mouse na borda externa da tabela, escolha o link converter em e selecione o primeiro modelo de tabela. Feito isso, acompanhe os atributos identificados no convnio analisado, a saber:
ff O Convnio n. 577817 foi firmado entre a Secretaria

Nacional de Segurana Pblica e a Prefeitura Municipal de Altamira, com a finalidade de qualificar os profissionais da guarda municipal.
ff O convnio se deu no mbito do Programa Nacional

de Segurana Pblica e da ao referente ao Sistema Integrado de Educao e Valorizao Profissional.
ff Para tanto, o governo federal se comprometeu a repassar

o valor de R$ 245,7 mil e, a Prefeitura, a contrapartida de
108
R$ 45,4 mil, perfazendo um valor total pactuado de R$ 291,4 mil.
ff O convnio teve incio em 26/12/2006 e estava previsto

para vigorar at 26/12/2008.
ff Em 27/12/2006, a Unio depositou R$ 245.751,19 na conta

corrente 10762-X, agncia 0567, do banco 001, por meio da ordem bancria n. 2006.OB.200331.00001.903047, em favor da Prefeitura.
As informaes que acabamos de obter contribuem para que o gestor pblico e as instncias de controle interno, externo e social avaliem com mais propriedade se os recursos pblicos foram devidamente aplicados.
No Portal dos Convnios, o Governo Federal relaciona os programas com convnios abertos aos municpios, com o detalhamento de cada programa e as condies a serem atendidas pelos governos municipais (como, por exemplo, a necessidade de contrapartida ou no). O governo municipal, por sua vez, deve fazer o seu cadastramento prvio no Portal, fazer a seleo dos programas de seu interesse e apresentar proposta ou plano de trabalho a ser conveniado. Uma vez aprovada a proposta pelo Governo Federal, o convnio celebrado e as operaes para sua execuo passam a ocorrer tambm no Portal: os detalhes das licitaes realizadas e dos contratos firmados, o registro das notas fiscais, recibos e outros documentos contbeis, a movimentao financeira do convnio e os pagamentos a fornecedores (que ocorrero sempre por ordens bancrias emitidas diretamente no Portal) e a prestao de contas do convnio.
Recentemente, houve uma reformulao substancial nos procedimentos para celebrao de convnios entre o Governo Federal e os demais entes.
Agora, todas as aes de celebrao, execuo e prestao de contas dos convnios devero ser feitas pela Internet, no Portal. Para saber mais acesse: <www.convenios. gov.br>. Acesso em: 11 out. 2011.
Mdulo 6
109
Oramento Pblico
Avaliao e Controle da Gesto Oramentria

At este ponto de nossa disciplina, voc tomou conhecimento de diversos conceitos oramentrios importantes para o exerccio da gesto pblica e explorou, de forma inicial, as bases de dados oramentrias da Unio. Essa familiaridade com o oramento federal no apenas lhe d acesso direto a informaes relevantes para as finanas de Estados e municpios, como tambm o capacita a apreender mais facilmente a linguagem oramentria dos governos estaduais e municipais, por analogia. H muito mais a conhecer, certamente, mas voc j tem nas mos o de que necessita para lidar com o oramento no seu dia a dia e continuar seus estudos oramentrios de forma autnoma. As referncias bibliogrficas ao final desta disciplina lhe sero de muito auxlio nessa empreitada. Na ltima sesso de nossa disciplina, discutiremos aspectos referentes avaliao e controle da gesto oramentria e entenderemos melhor o processo evolutivo pelo qual estamos passando em relao aos modelos de planejamento e gesto do Oramento Pblico.
At a segunda metade do sculo XX, o controle da gesto oramentria tinha cunho essencialmente formal e legalista, centrado no princpio de que os gestores pblicos, caso seguissem as normas e os procedimentos definidos na legislao, fariam a gesto financeira e oramentria com correo, lisura e honestidade. Essa viso de controle havia sido, cerca de um sculo antes, uma importante contribuio para a Administrao Pblica, vinda principalmente do socilogo alemo Max Weber, cujas ideias traduzem o que entendemos hoje por organizao moderna, baseada na impessoalidade, eficincia e racionalidade.
110
Ocorre que a viso weberiana de controle no garantia a obteno de outro importante objetivo da Administrao Pblica: alm de ser correta e honesta, a gesto pblica deve produzir resultados satisfatrios para a sociedade ou seja, deve solucionar problemas de forma efetiva. Por essa razo, o modelo weberiano de Estado, ainda central e indispensvel nas naes modernas, passou a ser complementado com alguns princpios e mtodos de gesto ps-weberianos, a exemplo das chamadas gesto por excelncia, gesto por resultados e gesto da qualidade total. No nos cabe, aqui, fazer uma discusso detalhada dessa nova viso de gesto pblica, mas importante ao estudante saber que, dentro dessa nova concepo, o controle da gesto no se exerce apenas por meio da fiscalizao formal dos atos, mas, sobretudo, pela avaliao de desempenho da gesto.
Instncias de Avaliao e Controle

O controle, sob os aspectos da fiscalizao formal e da avaliao de desempenho, exerce-se em trs instncias complementares:
ff Instncias de controle interno; ff Instncias de controle externo; e ff Instncias de controle social. Instncias de Controle Interno
O controle interno realizado pelos trs Poderes e pelo Ministrio Pblico, por meio de unidades especficas de cada rgo que fazem o acompanhamento e a auditoria dos atos de seus gestores, procurando, sobretudo, coibir desvios e erros antes de sua ocorrncia e proceder avaliao de resultados da gesto oramentria, financeira e patrimonial.
Mdulo 6
111
Oramento Pblico
Instncias de Controle Externo

O controle externo exercido exclusivamente pelo Poder Legislativo. Cabe aos parlamentares municipais, estaduais e federais, auxiliados pelos rgos de contas de seu municpio, Estado ou da Unio, fazer o acompanhamento concomitante da gesto oramentria e auditar, a posteriori, as contas do governo e os atos que apresentem indcios de irregularidades.
Instncias de Controle Social

O controle social exercido pelos cidados e, de forma mais efetiva, por segmentos organizados da comunidade, entidades de mdia e conselhos de gesto (conselho municipal de educao, de sade, de assistncia social, entre outros). Os procedimentos e canais de controle interno esto bem definidos na legislao e se encontram institucionalizados em todos os nveis de governo e poder, ainda que possam se beneficiar de aperfeioamentos poltico-institucionais. Na Unio, por exemplo, foi institudo o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo, sob a responsabilidade da Controladoria Geral da Unio, a quem compete zelar pela defesa do patrimnio pblico e exercer o controle interno, a auditoria pblica, a correio* e a preveno e combate corrupo, alm de promover a transparncia da gesto pblica. Com escopo mais especfico, existem rgos de controle interno tambm nos Poderes Legislativo e Judicirio. J o controle externo exercido atualmente no Brasil pelas casas legislativas, auxiliadas pelos Tribunais de Contas e Conselhos de Contas dos Municpios. O artigo 71 da Constituio Federal define as atribuies do Tribunal de Contas da Unio, que se aplicam tambm, no que couber, aos Conselhos e Tribunais de Contas dos Estados e Municpios. As principais so:
*Correio ofcio exercido pelo corregedor; visita e fiscalizao feita por autoridade competente aos estabelecimentos submetidos sua jurisdio. (2009). Fonte: Houaiss
ff Apreciar, anualmente, as contas do Presidente, Governador

ou Prefeito;
ff Julgar as contas dos gestores e demais responsveis por

dinheiros, bens e valores pblicos;
112
ff Apreciar a legalidade dos atos de admisso e aposentadoria

de pessoal;
ff Realizar auditoria contbil, financeira, oramentria,

operacional e patrimonial em unidades da Administrao Pblica;
ff Fiscalizar a aplicao de quaisquer recursos repassados a

outros entes da federao; e
ff Aplicar sanses aos responsveis por ilegalidades ou

irregularidades de contas.
Por fim, o controle social , dentre os trs tipos, o menos estruturado e regulamentado. Por seu carter recente e pela diversidade e capilaridade de entidades envolvidas, o controle social vai-se consolidando medida que amadurecem as instituies democrticas e se fortalecem os mecanismos de participao popular e transparncia da informao. O controle social pode ser exercido por meio de denncias e representaes de irregularidades a diversos rgos pblicos. O artigo 74 da Constituio Federal, por exemplo, reza que qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima para denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da Unio (TCU). O Ministrio Pblico outra importante instituio com prerrogativa para receber representaes da sociedade e investig-las. Do ponto de vista do acompanhamento regular dos gastos pblicos, contudo, a instituio mais representativa da participao popular so os conselhos de polticas pblicas conselhos de educao, sade, meio ambiente, assistncia social e outros, nos nveis municipal, estadual e federal. Muitos desses conselhos tm previso constitucional, outros so criados por lei. Em muitos casos, sua atuao tem sido comprometida pela falta de independncia ou capacitao de seus membros e falta de estrutura administrativa e operacional. Permanecem, de todo modo, como importante avano institucional a ser aperfeioado e aprofundado.
Mdulo 6
113
Oramento Pblico
Vamos analisar, a seguir, alguns instrumentos e metodologias de avaliao e controle.
Instrumentos de Avaliao e Controle

Com o objetivo de facilitar o controle formal das contas pblicas, tanto pelos rgos pblicos quanto pela sociedade, a legislao determina a publicao de uma srie de demonstrativos ao longo do ano:
ff Trinta dias aps cada dois meses (bimestre), o Poder

Executivo deve publicar um relatrio resumido da execuo oramentria.
ff Trinta dias aps cada quatro meses (quadrimestre), os

trs poderes divulgam o respectivo relatrio de gesto fiscal, contendo as informaes determinadas pela Lei de Responsabilidade Fiscal (cumprimento dos limites de gastos com pessoal, dvida, concesso de garantias, operaes de crdito etc.).
ff Ao final do exerccio financeiro, o Poder Executivo elabora

os balanos e demonstrativos contbeis do governo. O Poder Legislativo e o Judicirio devem elaborar as suas prestaes de contas separadamente.
ff A prestao de contas do governante, referentes ao ano

anterior, deve ser encaminhada ao Poder Legislativo at 60 dias aps a abertura da sesso legislativa. Esta analisa e julga as contas, em prazo definido pela constituio ou lei orgnica (no caso dos municpios).
Mas no basta examinar demonstrativos. A tarefa de fiscalizao da gesto oramentria tambm uma tarefa de investigao, em que os processos precisam ser inspecionados e os documentos conferidos. Uma das formas mais comuns de fraude na gesto oramentria e financeira o uso de notas fiscais frias, emitidas,
114
em geral, por empresas fantasmas. Por meio dessas notas, o gestor pblico justifica a despesa com um bem que no foi adquirido, um servio que no foi feito ou uma obra que no foi realizada e embolsa o valor correspondente ao pagamento.
Quando a nota fria emitida por empresas legalmente constitudas, em geral a fraude ocorre por meio de notas fiscais que superfaturam o valor dos bens ou servios ou registram servios no executados e produtos no entregues.
H alguns fatores que sinalizam para a possibilidade de fraudes e desperdcio na gesto do oramento, e cabe aos gestores pblicos t-los sempre em mente e trabalhar para modificar tais situaes (TREVISAN et al., 2004):
ff Falta de transparncia nos atos administrativos do

governante;
ff Desorganizao das contas e ausncia de controles

administrativos e financeiros;
ff Subservincia do Poder Legislativo; ff Subservincia dos Conselhos Municipais; ff Baixo nvel de capacitao tcnica dos funcionrios
pblicos; e
ff Falta de participao social no processo oramentrio.

Apesar dos avanos na legislao, a transparncia do gasto pblico ainda pequena na maior parte dos municpios. Cabe aos gestores pblicos trabalhar para dar aos cidados acesso amplo e facilitado aos dados da elaborao e execuo oramentria e valorizar a tarefa de fiscalizao e controle do oramento.
Mdulo 6
115
Oramento Pblico
Avaliao de Desempenho
A avaliao de desempenho ainda muito incipiente na Administrao Pblica brasileira, mas j h razovel grau de conscientizao por parte dos gestores pblicos sobre a necessidade de se avanar na criao de instrumentos e procedimentos de avaliao de desempenho. Exemplo de metodologia de avaliao de desempenho a sistemtica desenvolvida pelo TCU, que compreende duas linhas de trabalho: a avaliao de desempenho operacional do rgo e a avaliao de programa. A avaliao de desempenho operacional objetiva aferir se:
ff O planejamento do rgo est condizente com os princpios

legais e as prioridades do governo;
ff a capacidade de recursos humanos, tecnolgicos e

informacionais adequada para cumprir os objetivos e metas do rgo com qualidade, tempestividade, economicidade, eficincia e eficcia; e
ff os procedimentos de gesto patrimonial, financeira e

oramentria so lcitos e eficientes.
J a avaliao de programa apresenta uma viso mais voltada para a anlise do impacto efetivo das aes de governo na realidade social. Para tanto, avalia os programas de governo segundo critrios como:
ff A adequao e relevncia dos objetivos pretendidos, bem

como sua consistncia com as necessidades previamente identificadas;
ff a relao de causalidade entre as aes planejadas e os

objetivos pretendidos;
ff as alternativas de ao e seus custos; ff a relao de causalidade entre a poltica realizada e os

efeitos observados;
ff os efeitos no planejados das aes; ff a qualidade dos efeitos alcanados; e
116
ff os fatores inibidores do desempenho do programa.

Vrias outras metodologias de fiscalizao e avaliao vm sendo desenvolvidas por rgos federais, estaduais e municipais, mostrando a crescente preocupao em se garantir o melhor uso dos recursos pblicos.
Complementando...
Para aprofundar seu conhecimento a respeito dos assuntos desta Unidade, recomendamos as leituras e os stios propostos a seguir:
O Combate Corrupo nas Prefeituras do Brasil de Antoninho

Marbo Trevisan e outros. Nesta cartilha voc ter acesso a uma introduo didtica s formas de combate corrupo.
Gesto de Finanas Pblicas: Fundamentos e Prticas de Planejamento,

Oramento e Administrao Financeira com Responsabilidade Fiscal de Claudiano Albuquerque, Marcio Medeiros e Paulo Henrique Feij. Neste livro voc poder saber mais sobre metodologias de avaliao e controle.
Oramento Pblico de James Giacomoni. Este livro um importante

subsdio matria Economia do Setor Pblico, visa a proporcionar ao estudante viso abrangente da ao do Estado na atividade econmica.
Stio da Controladoria Geral da Unio disponvel em: <www.cgu.

gov.br>. Acesso em: 11 out. 2011.
Stio do Tribunal de Contas da Unio disponvel em: <www.tcu.gov.

br>. Acesso em: 11 out. de 2011.
Portal Oramento nesse stio voc poder conhecer entidades no

governamentais que fazem o acompanhamento das contas pblicas, a exemplo daquelas que mantm, em parceria com o Senado Federal, os oramentos temticos de polticas sociais, Disponvel em: <http://www9.senado.gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado/ Programas_Sociais>. Acesso em: 11 out. 2011.
Portal aproxima cidado e Oramento disponvel em: <http://www.

senado.gov.br/noticias/jornal/arquivos_jornal/arquivosPdf/encarte_ orcamento.pdf>. Acesso em: 26 out. 2011.
Mdulo 6
117
Oramento Pblico
Resumindo
Nesta Unidade, aprendemos a reconhecer os principais eventos da execuo oramentria e a utilizar as classificaes oramentrias como informaes que auxiliam na anlise, gesto, avaliao e controle da despesa. Vimos que, aps a definio do cronograma de desembolso e programao financeira para os rgos, a execuo da despesa se inicia pela realizao dos procedimentos licitatrios, passando em seguida para o empenho, a liquidao e o pagamento dos credores. Muitas vezes a despesa realizada por meio de transferncias de recursos a outros entes, mediante a celebrao de convnios e contratos de repasse, que aprendemos a reconhecer e, no caso da Unio, a acompanhar eletronicamente. Todos esses conhecimentos adquiridos, contudo, so meramente instrumentais para se obter aquilo que de fato importa: a obteno de resultados efetivos para os problemas subjacentes ao planejamento oramentrio. Isso nos conduz ltima parte desta Unidade, relativa aos procedimentos e canais de avaliao e controle da gesto oramentria. Vimos que esse controle se exerce, de forma investigativa, e no meramente formal, por meio das instncias de controle interno, externo e social. O aperfeioamento dos instrumentos de avaliao e controle retroalimentam os processos de planejamento, elaborao e execuo oramentria, contribuindo para o alcance da gesto pblica que todos almejam.
118
Agora, chegou a hora de analisarmos se voc est entendendo o que estudamos at aqui! Para saber, procure resolver as atividades propostas a seguir. Lembre-se: voc pode contar com o auxlio de seu tutor.
1. Qual o objetivo de se exigir licitao para realizar gastos pblicos? Cite trs modalidades de licitao. 2. Descreva as trs fases clssicas da despesa e explique o que so restos a pagar. 3. Em que instncias se d o controle da gesto oramentria? Defina cada instncia de controle e d um exemplo de ao de controle pela sociedade. 4. Identifique as modalidades de licitao utilizadas na realizao das despesas do programa Livro Aberto, ao longo de 2007. Siga os passos: ff Acesse <www.sigabrasil.gov.br>. ff Escolha Oramento Anual no menu esquerda. ff Clique no cone Crie sua Consulta. ff Escolha o universo LOA 2007 Despesa Execuo. ff Monte a seguinte consulta:
Mdulo 6
119
Oramento Pblico
Responda: que modalidades de licitao foram utilizadas na execuo desse programa? 5. Identifique os pagamentos feitos pelo Governo Federal a favorecidos sediados no municpio de Aailndia (Maranho), no ms de abril de 2007. Siga os passos: ff Acesse <www.sigabrasil.gov.br>. ff Escolha Oramento Anual no menu esquerda. ff Clique no cone Crie sua Consulta. ff Escolha o universo LOA 2007 Ordem Bancria. ff Monte a seguinte consulta:
120
Consideraes finais
Responda: ff Qual o montante total de pagamentos feitos pela Unio a favorecidos do municpio de Aailndia em maio de 2007? ff Quem recebeu pagamentos para Ateno Ambulatorial e Hospitalar no SUS? Quais as ordens bancrias que os favoreceram? Receberam o pagamento em que data, banco, agncia bancria e conta corrente? Qual o valor recebido?
Mdulo 6
121
UNIDADE 5
Evoluo e Perspectivas do Oramento Pblico

ffEntender ffDiscutir
onde e por que surgiu o Oramento Pblico;
o processo de transformaes pelas quais o Oramento Pblico passou desde sua emergncia at os dias atuais; que objetivos o atual modelo de Oramento Pblico no capaz de atender; e os principais desafios que se colocam aos estudantes do processo oramentrio para criar uma estrutura e um processo de Oramento Pblico mais adequados.
ffIdentificar ffInvestigar
Unidade 5 Evoluo e Perspectivas do Oramento Pblico
O Oramento como Processo Evolutivo

Caro estudante, Depois de havermos adquirido familiaridade com o Oramento Pblico, vamos, nesta ltima Unidade, voltar ao ponto inicial de nossa disciplina e refletir: qual o propsito disso tudo? Por que investimos nosso tempo em todo esse processo de oramento? Na primeira Unidade, vimos que o oramento importante porque por meio dele que se materializam as aes governamentais. Mas, por que assim? Por que as aes tm que passar pelo oramento? Qual o benefcio disso? Nesta Unidade, vamos verificar que o Oramento Pblico tem uma razo de ser sociopoltica, que se manifesta em um processo histrico. O Oramento Pblico surgiu em determinado momento da histria humana, para resolver determinado problema, e vem se modificando ao longo do tempo para resolver outros problemas. Se ele um processo evolutivo, surgem outras indagaes: em que momento dessa evoluo ns estamos agora? Nosso modelo de oramento precisa de modificaes? Que desafios ainda precisam ser perseguidos para se ter um modelo de oramento considerado ideal, ou prximo ao ideal? Veremos que essas perguntas ainda no tm respostas acabadas, o que nos abre um campo frtil para discusses e uma belssima avenida para futuros trabalhos de pesquisa.
Agora que nos familiarizamos com o Oramento Pblico, vamos voltar ao ponto inicial de nossa jornada e indagar novamente: por que precisamos de um Oramento Pblico? Na primeira Unidade, vimos que o oramento importante porque por meio dele que se materializam as aes governamentais. Mas, por que assim? Por que as aes tm que passar pelo oramento? Qual o benefcio disso?
Mdulo 6
125
Oramento Pblico
Para responder a essas questes, considere as duas situaes seguintes:
ff Voc est autorizado a falar ao celular no meio de uma

sesso de cinema? No. Apesar de no haver nenhuma lei proibindo pessoas de fazerem isso, se o fizerem, provavelmente levaro uma vaia ou ouviro reclamaes das pessoas presentes.
ff Voc est autorizado a conduzir seu veculo pela faixa de

pedestres durante a passagem de um transeunte? No. Voc poder ser multado pelas autoridades de segurana pblica, se transgredir a regra, ou receber um sinal de agradecimento do pedestre, se respeit-la.
Pois bem. A sociedade em que vivemos composta de pessoas que agem de acordo com determinadas regras de conduta formais ou informais. Essas regras so denominadas, na literatura acadmica, de instituies. As instituies so as regras, tidas como legtimas pelos indivduos, que definem o que os indivduos e organizaes podem fazer, bem como os incentivos e as sanes de cada conduta. Sendo assim, podemos afirmar que o sistema oramentrio uma instituio. Ele foi criado para definir as regras de gesto dos recursos pblicos, de modo a respeitar e atender os interesses da coletividade.
Voc pode estar se perguntando: como e por que essa instituio foi criada?
Vamos entender: houve uma poca em que no havia nenhuma regra definida em relao ao poder de arrecadao de recursos da sociedade pelos governantes, nem sobre a forma de aplicao desses recursos. Na baixa Idade Mdia, por exemplo, sempre que um rei decidia fazer uma grande obra ou se via em dificuldades financeiras para custear uma guerra, ele estabelecia, unilateralmente, um tributo e o impunha aos habitantes do reino. So vrios os exemplos de revoltas motivadas ou agravadas pelos excessos de tributao dos
126
reis (Revoluo Gloriosa, na Inglaterra; Revoluo Francesa; guerra de independncia, nos EUA; Inconfidncia Mineira, no Brasil etc.). Em resposta aos excessos dos governantes, surgiu a ideia de se estabelecerem regras para disciplinar os assuntos de interesse coletivo, entre os quais a criao de impostos e sua aplicao. Esse regramento seria feito pelo colegiado de representantes da sociedade, que conhecemos hoje como poder legislativo, o qual teria suas prerrogativas sensivelmente fortalecidas com a instituio formal do Oramento Pblico. At hoje, a aprovao, o monitoramento, a fiscalizao e a avaliao do Oramento Pblico esto entre as principais funes do poder legislativo, sendo esse poder to mais forte quanto mais efetivamente participe do processo oramentrio. Na Idade Moderna, o primeiro pas a estabelecer regras oramentrias foi a Inglaterra, cuja Constituio passou a incluir o seguinte dispositivo:
Nenhum tributo ou auxlio ser institudo no Reino, seno pelo seu conselho comum, exceto com o fim de resgatar a pessoa do Rei, fazer seu primognito cavaleiro e casar sua filha mais velha uma vez, e os auxlios para esse fim sero razoveis em seu montante. (MAGMA CARTA, 1215, art. 12, traduo da autora deste livro).
Portanto, considerando-se a expresso conselho comum, existente na citao anterior, que significa parlamento ou Poder Legislativo, ou seja, os representantes dos cidados, o rei s poderia criar e arrecadar um tributo se tivesse a prvia autorizao do Poder Legislativo. Vemos, assim, que o Oramento Pblico surgiu como instrumento de controle dos poderes dos governantes. Contudo, perceba que, nesse momento, ainda no havia a separao entre as finanas do rei e as finanas do Estado, j que era o rei quem decidia o que fazer com os tributos arrecadados. Essa separao ocorreu paulatinamente, medida que o Poder Legislativo foi estabelecendo requisitos para o planejamento, a organizao e a demonstrao das contas pblicas. Alm dos excessos de arrecadao de tributos, outros problemas vo se colocando no sistema poltico
Mdulo 6
127
Oramento Pblico
e demandando que o oramento se modifique para solucionlos. Por exemplo: o governante pode decidir unilateralmente que aumentar o efetivo de soldados mais importante do que aumentar o efetivo de mdicos? Ao dar resposta negativa a essa pergunta, o Poder Legislativo estabelece regras para os gastos do governo e, consequentemente, passa a necessitar de um modelo de Oramento Pblico que demonstre no apenas o que est sendo arrecadado, mas tambm como esses recursos esto sendo gastos.
A experincia inglesa se difundiu, somada a de outros pases que tambm se tornaram referncia como Frana e Estados Unidos. em matria oramentria,
Esse processo de amadurecimento institucional foi bastante lento, tendo levado mais de cinco sculos para chegar a um modelo de oramento plenamente desenvolvido. Apenas em 1822 que o Poder Executivo da Inglaterra apresentou ao parlamento um demonstrativo detalhando as receitas e despesas para o exerccio. Mas as transformaes do oramento no pararam por a. A legislao oramentria e as organizaes que tratavam do Oramento Pblico foram sofrendo modificaes e se ampliando medida que a sociedade industrial moderna se tornava mais complexa e as despesas governamentais se ampliavam. Particularmente ao longo do sculo XX, o crescimento das despesas pblicas foi marcante em praticamente todos os pases desenvolvidos e subdesenvolvidos. Enquanto o governo dos EUA, por exemplo, gastava 6,5% do PIB em 1890, esse percentual alcanou 35% na dcada de 1990 (GIACOMONI, 2008, p. 3). No Brasil, a participao do Estado no PIB saltou de 17% em 1947 para 47,5% em 1980. Desse modo, podemos afirmar que crescimento das despesas pblicas significa elevao da carga tributria ou do endividamento pblico para financiar tais gastos. Ou seja, tanto a carga tributria quanto dvida do setor pblico cresceram substancialmente ao longo do tempo, com diversos efeitos sobre a economia e a sociedade. Veja alguns desses efeitos:
ff O crescimento da carga tributria significa a retirada de

recursos das mos das pessoas e empresas para as mos do governo, reduzindo a capacidade de investimentos do setor privado.
128
ff Os tributos fazem parte dos custos de produo das

empresas. Logo, se os tributos se elevam, os preos das mercadorias tendem a aumentar, alimentando a inflao e reduzindo o poder de compra das pessoas.
ff Quando o governo eleva os tributos de forma seletiva,

ou seja, fazendo-o incidir sobre determinadas atividades apenas, ele reduz a lucratividade desses setores e, consequentemente, incentiva a migrao de investimentos para outros setores e atividades.
ff Se, em vez de aumentar impostos, o governo opta por

tomar emprstimos para financiar os seus gastos, ele aumenta sua capacidade de fazer gastos no presente, mas reduz a capacidade de gastar no futuro, pois ter que retirar, de suas receitas futuras, o montante necessrio para pagar os juros da dvida contrada.
ff Como o aumento dos tributos, o aumento da dvida pblica

tambm transfere recursos das pessoas e empresas para as mos do Estado, reduzindo a capacidade de investimentos do setor privado.
ff Alm disso, como o dinheiro emprestado ao governo

operao que, regra geral, rende juros com baixo risco e esforo, o endividamento pblico desvia recursos de atividades produtivas que geram emprego, renda, bens e servios na economia.
Observando a Tabela 1, voc percebe que a participao do governo nas contas nacionais aumentou ou diminuiu ao longo do tempo? Por qu?
Mdulo 6
129
Oramento Pblico
Tabela 1: Evoluo da carga tributria e da dvida pblica (% PIB)
Fonte: Elaborada pela autora deste livro
Por outro lado, crescimento dos gastos pblicos significa expanso da infraestrutura (transportes, energia, comunicaes, saneamento etc.), da prestao de servios governamentais (educao, sade, segurana pblica e outros) e da concesso de benefcios pblicos (transferncia de renda, bolsas de estudo, auxliodoena etc.), que so demandas feitas pela sociedade. Veja os mapas da Figura 11.
Figura 11: Evoluo da malha viria terrestre dos municpios Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE (2000)
Logo, no difcil percebermos que um dos principais dilemas da economia moderna encontrar o equilbrio entre os benefcios gerados pela atuao do Estado e os custos arcados pela sociedade
130
para prover as fontes de financiamento desses gastos. Nesse contexto, faz toda diferena ter um instrumento que deixe claro sociedade os termos desse dilema. Esse instrumento o Oramento Pblico.
Em meio a tantas controvrsias que rodeiam essa questo: qual o tamanho do Estado de que precisamos?
Sobressai o consenso de que, qualquer que seja o nvel de gastos realizado pelo Estado, haver sempre demandas no atendidas, devendo os recursos colocados disposio do Estado serem utilizados com a mxima eficincia e eficcia. Em suma, partimos de um modelo de oramento que objetivava apenas controlar a capacidade dos governantes de arrecadar tributos e migramos, paulatinamente, para modelos que vo se tornando mais complexos para atender a necessidade de se evidenciar o planejamento de aes, as decises de gastos e os resultados produzidos pelo governo.
O Oramento Pblico no apenas uma formalidade para se viabilizar a realizao de aes um instrumento que foi se desenvolvendo ao longo do tempo para apoiar um valor sociopoltico fundamental: a gesto transparente e democrtica dos recursos pblicos.
Em que ponto da evoluo do Oramento Pblico nos encontramos hoje?
Quando o Oramento Pblico foi criado e comeou a ser difundido, a preocupao central era, como vimos, com o controle do montante de receitas arrecadadas e de gastos realizados pelo governo. Naquele contexto, desenvolveu-se o que hoje chamamos de
Mdulo 6
131
Oramento Pblico
oramento tradicional. O oramento tradicional, conhecido como lei de meios, estipulava tetos oramentrios para cada unidade administrativa do governo e detalhava os objetos de gasto (pessoal, equipamentos etc.). Via-se o oramento como um processo contbil, com foco no controle. J no incio do sculo XX e particularmente aps o advento da crise econmica de 1930, considerada a pior crise do capitalismo moderno, as autoridades passaram a reconhecer que o Estado tinha um papel importante a desempenhar na promoo do desenvolvimento econmico, devendo adotar polticas fiscais ativas (gastos pblicos para gerar emprego e renda) e polticas regulatrias para disciplinar o funcionamento do mercado. Nesse novo cenrio, o Oramento Pblico passava a ser instrumento no apenas de controle dos gastos, mas tambm de execuo da poltica fiscal. Para desempenhar esse papel, o oramento precisava detalhar com maior apuro a natureza econmica dos gastos, seus objetivos e metas e suas fontes de financiamento. Desenvolveram-se, principalmente no perodo ps-Segunda Guerra Mundial, diversas alternativas de elaborao oramentria, das quais emanaram e se difundiram uma nova classificao econmica e funcional das despesas, bem como a estrutura oramentria por programas e projetos, que aproximava oramento e planejamento. O novo modelo, conhecido como oramento por programas, representou um importante passo no aprimoramento da programao de gastos, por permitir a explicitao de custos e produtos e a discusso da relao custo/benefcio das alternativas de ao. A partir da dcada de 1970, quando as crises econmicas passaram a se manifestar em situaes de excessivo endividamento por parte dos governos e dificuldades de elevao da carga tributria, passa-se a reconhecer que, ao invs de aumentar os gastos, o governo precisa gastar melhor. Ganha destaque a ideia de que o oramento por programas precisa ser aperfeioado rumo ao um oramento por resultados ou oramento de desempenho, que coloque em relevo no o que o governo gasta, mas o que o governo realiza. O oramento por programas, no obstante explicite os objetivos a serem alcanados pela atuao governamental, organiza-se segundo
132
a lgica de insumos fornecidos/produtos gerados, sem elementos que permitam auferir os resultados efetivamente alcanados pelas despesas realizadas. O novo desafio, portanto, passa a ser o de fazer o oramento contemplar dimenses importantes do processo de polticas pblicas, como o planejamento estratgico e a avaliao de resultados e impactos.
Figura 12: Novas dimenses necessrias ao modelo oramentrio Fonte: Elaborada pela autora deste livro
Observe que, no processo de aperfeioamento do modelo oramentrio, no se trata de substituir um valor (controle) por outro (resultados), mas de desenvolver um modelo que contemple e compatibilize cada um dos valores adquiridos ao longo da histria: planejamento dos fins, controle de meios e avaliao dos resultados.
E no Brasil, como surgiu e evoluiu o oramento?
A primeira lei oramentria brasileira foi editada em 1827, ainda no perodo monrquico. Contudo, devido a dificuldades de capacidade administrativa, logstica e infraestrutura, no chegou a ser implementada. Somente em 1831 passa-se a ter a primeira experincia brasileira de oramento, como pode ser observado na Figura 13. A primeira Constituio republicana, promulgada em 1891 sob regime democrtico, conferia ao parlamento poderes para elaborar a proposta de oramento e tomar as contas do Poder Executivo. Nesse mesmo contexto, cria-se o Tribunal de Contas da Unio, que , at hoje, um dos principais rgos auxiliares do Poder Legislativo no exerccio do controle externo.
Mdulo 6
133
Oramento Pblico
Cerca de quatro dcadas depois, em 1934, promulga-se nova Constituio, que centraliza as funes de Estado no Poder Executivo, incluindo-se a a elaborao da proposta oramentria. Ao Congresso Nacional, atribuiu-se a funo de discutir e aprovar o oramento e julgar as contas do Presidente da Repblica.
Figura 13: Fragmento da primeira lei oramentria brasileira Fonte: Colleco das Leis do Imprio do Brazil (1876)
De modo geral, a partir da haver certa alternncia entre as Constituies no que concerne s prerrogativas do poder executivo e do poder legislativo em iniciar, alterar e aprovar matria oramentria. Mesmo durante a vigncia de Constituies que conferiam ao Parlamento a iniciativa de elaborar o oramento, como o caso da Constituio de 1937 e 1967, o oramento era, na prtica, elaborado e decretado pelo Presidente da Repblica. Veja o seguinte dispositivo da Constituio de 1967 sobre as emendas do Congresso Nacional aos projetos de lei oramentria:
No sero objeto de deliberao emendas de que decorra aumento da despesa global ou de cada rgo, projeto ou
134
programa, ou as que visem a modificar o seu montante, natureza e objetivo. (BRASIL, 1967).
Se no podia modificar o montante, a natureza ou o objetivo das dotaes dos rgos e programas, qual a relevncia de se apresentar emendas ao oramento?
Poucos eram os incentivos existentes para que os parlamentares se engajassem em um processo de aprendizado e de consolidao de entendimentos sobre o Oramento Pblico. Essa cultura poltica, que tambm implicava hipertrofia do Poder Executivo em matria oramentria, explica por que a atuao do Poder Legislativo (Congresso Nacional, assembleias estaduais e cmaras de vereadores) ainda tmida nessa matria, no obstante a Constituio de 1988 ter-lhe dado amplos poderes para alterar e fiscalizar o oramento. O desinteresse e a baixa capacidade institucional e organizacional de lidar com o oramento constituem uma herana com a qual temos que lidar ainda hoje.
Voltando a nossa histria, em 17 de julho de 1940 foi editado o Decreto-Lei n. 2.416, que veicula o primeiro cdigo oramentrio brasileiro. Esse decreto-lei trazia classificaes para despesas e receitas e regulamentava os procedimentos de autorizao dos gastos e escriturao das contas. Um ponto interessante a observar, que revela estarmos, naquele momento, sob um modelo de oramento tradicional, o fato de o processo oramentrio ter sido concebido como um processo contbil, a ser conduzido primariamente por contabilistas. Na verdade, a codificao constante do decretolei apenas converteu em norma legal resolues aprovadas pela 2 Conferncia de Tcnicos em Contabilidade Pblica e Assuntos Fazendrios. O foco predominante era no controle, particularmente no cumprimento de tetos oramentrios estabelecidos por rgo e por tipo de despesa (pessoal, equipamentos, etc.). As classificaes eram estruturadas em objetos de gasto pormenorizados.
Conhea este decreto-lei acessando <http://www. decreto-lei/1937-1946/ 11 out. 2011.
planalto.gov.br/ccivil_03/
Del2416.htm>. Acesso em:
Mdulo 6
135
Oramento Pblico
O modelo oramentrio sofrer modificaes marginais at a edio da Lei n. 4.320/64. Essa lei representou um enorme avano na concepo e organizao do Oramento Pblico no Brasil, tendo sido recepcionada pela Constituio de 1988, orientando at hoje os princpios oramentrios e a execuo da despesa. A Lei n. 4.320/64 trouxe no apenas a concepo do oramento por programas, como tambm vrios outros elementos inovadores, sinalizando para a adoo de um modelo de oramento de desempenho. O foco predominante era na gerncia das aes, nos custos incorridos e nos resultados a alcanar. Para tanto, propunha que se adotassem mensuraes que possibilitassem a avaliao de desempenho das atividades, alm da adoo de demonstrativos mais sintticos, ao nvel do elemento de despesa, dando mais flexibilidade ao gestor pblico. Contudo, a substituio do Decreto-Lei n. 2.416/40 pela Lei n. 4.320/64 no teve o condo de alterar o processo decisrio relativo despesa pblica. Permaneceu um acentuado vis jurdico e contbil na elaborao e gesto do oramento, que s recentemente comeamos a alterar. Isso mostra que [...] a existncia de uma lei no suficiente para mudar o comportamento administrativo calcado mais no controle formal da despesa do que na aferio dos bens e servios pblicos efetivamente disponibilizados sociedade. (CORE, 2004). Alm de alterar a legislao, preciso criar capacidade organizacional, competncias e tecnologias para se promover as mudanas desejadas.
Mas qual o modelo de oramento que queremos?
H trs princpios que norteiam a busca de aprimoramento do processo oramentrio e das estruturas de gesto das polticas pblicas hoje:
136
ff eficincia da mquina governamental; ff efetividade das polticas pblicas; e ff qualidade do gasto.

Para tanto, o desafio consiste em se buscar um modelo de planejamento, governana e gesto voltados para resultados, visando a transcender o mero controle de insumos. Atualmente, um dos principais problemas do processo oramentrio, no que respeita sua contribuio para o desenvolvimento humano e social no Brasil, reside no descasamento entre o processo de elaborao e execuo do oramento, de um lado, e o processo de elaborao e execuo das polticas pblicas, de outro. Veja o exemplo desse descasamento. Em setembro de 2000, por ocasio da Cpula do Milnio, 191 pases assinaram a Declarao do Milnio. Com base nessa declarao, a Organizao das Naes Unidas (ONU) elaborou a estratgia de desenvolvimento humano consolidada nos oito Objetivos de Desenvolvimento do Milnio.
ff Objetivo 1: Erradicar a pobreza extrema e a fome. ff Objetivo 2: Alcanar o ensino primrio universal. ff Objetivo 3: Promover a igualdade entre os sexos e a autonomia
da mulher.
v
*Signatrio (2009).
Para saber mais sobre
essa declarao, acesse: <http://www.unric.org/ DecdoMil.pdf>. Acesso em: 11 out. 2011.
html/portuguese/uninfo/
ff Objetivo 4: Reduzir a mortalidade infantil. ff Objetivo 5: Melhorar a sade materna. ff Objetivo 6: Combater o HIV/AIDS e outras enfermidades. ff Objetivo 7: Garantir a sustentabilidade do meio ambiente. ff Objetivo 8: Fomentar uma associao mundial para o
desenvolvimento.
Como signatrio* da Declarao do Milnio, o governo brasileiro instituiu grupos de trabalho com cerca de 200 especialistas de 17 ministrios e de 14 agncias do Sistema Naes Unidas, para tratar dos diversos temas da Declarao. Deliberou-se, por exemplo, que o governo brasileiro iria perseguir as seguintes metas:
que
ou
aquele que assina ou subscreve um texto, um documento etc. Fonte: Houaiss
Mdulo 6
137
Oramento Pblico
ff Reduzir a 25%, entre 1990 e 2015, a proporo da

populao com renda inferior a 1 US$ per capita por dia.
ff Erradicar a fome at 2015. ff Garantir que, at 2015, todas as crianas do pas concluam
o ensino fundamental.
ff Promover, na Rede do Sistema nico de Sade, cobertura

universal por aes de sade sexual e reprodutiva at 2015.
ff At 2015, ter detido o crescimento da mortalidade por

cncer de mama e de colo de tero, invertendo a tendncia atual.
ff At 2015, ter reduzido a incidncia da malria e da
Para acessar aos
Relatrios Nacionais dos Objetivos de
de Acompanhamento Desenvolvimento do Assessoria Direta ao
Milnio, clique no link
tuberculose.
ff At 2010, ter eliminado a hansenase.
Governo Objetivos do Milnio, no stio: <http:// www.ipea.gov.br/portal/ index.php?option=com_ content&view=article&id= 1235&Itemid=68>. Acesso em: 11 out. 2011.
O Governo Federal j publicou trs Relatrios Nacionais de Acompanhamento dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio, em 2004, 2005 e 2007. Ocorre que a estrutura atual do PPA no permite identificar, nem quantificar, os gastos do Governo Federal alocados para a consecuo desses objetivos. No constou dos Relatrios Nacionais qualquer referncia aos recursos investidos pelo Governo Federal para atingir as metas por ele mesmo institudas. Assim, um desafio que se apresenta para o pas refletir nos planos de governo o esforo oramentrio para alcanar os Objetivos do Milnio. A manifestao mais clara do descasamento entre oramento e polticas pblicas o fato de que, na maior parte dos rgos pblicos, esses dois processos so tratados por unidades administrativas separadas, havendo uma unidade de planejamento, uma unidade de oramento e unidades que tratam da execuo finalstica das polticas com pouca integrao entre eles.
Desafio da integrao: integrar planejamento, oramento e execuo das aes governamentais.
138
Quando o foco da ao governamental a resoluo de um problema e a produo de impactos sobre determinada situao, faz-se necessrio adotar estratgias que, via de regra, abarcam aes que esto sob a alada de rgos distintos. Por exemplo, a melhoria do desempenho escolar de estudantes carentes requer aes no apenas de educao e cultura, mas tambm de sade e assistncia social. A dificuldade de se promover trabalho cooperativo eficiente entre diferentes rgos e unidades administrativas o que se conhece hoje como problema da transversalidade.
Desafio da Transversalidade: garantir trabalho cooperativo eficiente entre diferentes unidades administrativas.
Outro problema reside na superposio de responsabilidades e aes entre os trs nveis de governo, em alguns casos, e na falta de definio sobre os responsveis pelo tratamento de determinados problemas, em outros casos. Mesmo quando as responsabilidades esto definidas, seria desejvel o estabelecimento de sinergias entre esferas de governo, de modo a maximizar a troca de conhecimentos, tecnologias e outros recursos. Um dos mecanismos recentemente adotados para tratar essa questo a celebrao de consrcios pblicos. Os consrcios pblicos, regulamentado pela Lei n. 11.107/05, so parcerias formadas por dois ou mais entes da federao para a realizao de objetivos de interesse comum, em qualquer rea (tratamento de lixo, saneamento bsico, sade, abastecimento, projetos urbanos etc). J h inmeros consrcios em funcionamento, principalmente entre municpios, cujo andamento e resultados precisam ser acompanhados e estudados.
Desafio da Cooperao: integrar esforos de alocao de recursos nos trs nveis de governo: Unio, Estados e municpios.
Mdulo 6
139
Oramento Pblico
As inovaes tecnolgicas, organizacionais e normativas, contudo, pouco fazem por si mesmas. No adianta inovar se as pessoas que vo operar essas inovaes no estiverem preparadas para isso. Ao contrrio, quando as pessoas esto motivadas e capacitadas a atender aos desafios, os resultados so surpreendentes mesmo sem alteraes estruturais importantes. Para tanto, faz-se necessrio empreender aes para profissionalizar e capacitar continuamente a fora de trabalho, promover a criao e o gerenciamento de carreiras pensadas em perspectiva estratgica, introduzir e difundir a lgica de gesto por competncias para melhor alocao e uso dos talentos e implementar sistemticas de incentivo e responsabilizao.
Desafio da Gesto: investir em pessoas e capacidade de gesto.
Chegado ao final de nossa discusso, caro estudante, importante que voc atente para dois aspectos fundamentais. O primeiro que as instituies e organizaes oramentrias que vigoram hoje como a legislao de finanas pblicas, os sistemas de informao, as prticas de planejamento, as comisses de oramento do legislativo, os instrumentos de avaliao e controle, entre outros so inovaes muito recentes no contexto institucional brasileiro, a maior parte das quais datando da dcada de 1960 ou posterior. Isso quer dizer que ainda h muito a fazer no que diz respeito compreenso e ao aperfeioamento dessas instituies e organizaes, sobretudo no nvel dos municpios. O segundo aspecto que os gestores pblicos tm um papel ativo fundamental a desempenhar no processo de aperfeioamento de nosso modelo oramentrio, particularmente no tocante ampliao da transparncia e pesquisa e desenvolvimento de novas prticas de planejamento, gesto e avaliao oramentria.
140
Resumindo
Nesta Unidade, aprendemos a reconhecer os principais eventos da execuo oramentria e a utilizar as classificaes oramentrias como informaes que auxiliam a anlise, gesto, avaliao e controle da despesa. Vimos que, aps a definio do cronograma de desembolso e programao financeira para os rgos, a execuo da despesa se inicia pela realizao dos procedimentos licitatrios, passando em seguida para o empenho, a liquidao e o pagamento dos credores. Muitas vezes a despesa realizada por meio de transferncias de recursos a outros entes, mediante a celebrao de convnios e contratos de repasse, que aprendemos a reconhecer e, no caso da Unio, a acompanhar eletronicamente. Todos esses conhecimentos adquiridos, contudo, so meramente instrumentais para se alcanar aquilo que de fato importa: a obteno de resultados efetivos para os problemas subjacentes ao planejamento oramentrio. Isso nos conduziu ltima parte desta Unidade, relativa aos procedimentos e canais de avaliao e controle da gesto oramentria. Vimos que esse controle se exerce, de forma investigativa, e no meramente formal, por meio das instncias de controle interno, externo e social. O aperfeioamento dos instrumentos de avaliao e controle retroalimentam os processos de planejamento, elaborao e execuo oramentria, contribuindo para o alcance da gesto pblica que todos almejam.
Mdulo 6
141
Oramento Pblico
Para saber se voc entendeu o que foi apresentado at aqui, responda s atividades propostas. Caso tenha alguma dvida, faa uma releitura atenciosa dos conceitos ainda no entendidos ou, se necessrio, entre em contato com seu tutor.
1. Em 2000, o Governo Federal adotou nova metodologia de elaborao e gesto do PPA. Pesquise que inovaes foram introduzidas e elabore um breve ensaio sobre a relao entre essas inovaes e o objetivo de se instituir uma gesto oramentria por resultados. 2. Escolha um dos desafios discutidos nesta Unidade e mostre como ele se aplica ao processo oramentrio. Em que a superao desse desafio favoreceria a qualidade do gasto pblico? 3. Historicamente, tem havido muita controvrsia sobre o quanto o governo deveria expandir seus gastos. Alguns consideram que o governo gasta demais e inibe a atuao do setor privado. Outros acham que os gastos do governo induzem ao crescimento econmico. Pesquise em jornais e stios eletrnicos e identifique duas opinies divergentes sobre esse assunto. Que razes cada autor defende como embasamento ao que pensa? Que opinio voc, estudante, tem sobre o tema?
142
Consideraes finais
Consideraes finais
Caro estudante, chegamos ao final desta disciplina. Como voc pde observar, abordamos uma das tarefas mais importantes no gerenciamento operacional, alinhado s orientaes polticas de governo, que consiste em cuidar do financiamento do plano estratgico de aes, considerando um conjunto de instrumentos definidos em arcabouo legal normativo integrado. Um dos instrumentos o plano operacional, derivado do plano estratgico, com abrangncia para o mandato do gestor do executivo. O controle desse plano no deve somente retroalimentar o plano estratgico, mas tambm embasar a definio dos recursos oramentrios necessrios ao mbito pblico. Vimos ainda que o Oramento Pblico, sua elaborao, aprovao e gesto exigem conhecimentos bastante aprofundados do ciclo oramentrio e tambm a implementao de um sistema de informaes que o integre s etapas financeira e contbil do ciclo de gesto das receitas e despesas. Por estar sustentado em arcabouo legal formado pelas leis oramentrias, esse instrumento est sujeito gesto compartilhada de poderes distintos Legislativo e Executivo o que faz do oramento um instrumento de sinalizao concreta da capacidade governativa dos rgos pblicos. Por fim, vimos que o embate poltico, mencionado anteriormente, deve ser acompanhado, se necessrio, por reviso das polticas pblicas vigentes e ampla disseminao de informaes aos demais atores, em particular, sociedade, para que o controle a ser exercido por ela esteja sustentado em definies atualizadas das prioridades do governo. No finalize seus estudos por aqui... Continue pesquisando para construir o seu conhecimento.
Mdulo 6
143
Oramento Pblico
Foi um prazer enorme trabalhar com voc ao longo desta disciplina. Sucesso! Professora Rita de Cssia Leal Fonseca dos Santos
144
Referncias Bibliogrficas
Referncias
ALBUQUERQUE, Claudiano; MEDEIROS, Marcio; FEIJ, Paulo Henrique. Gesto de Finanas Pblicas: fundamentos e prticas de planejamento, oramento e administrao financeira com responsabilidade fiscal. Braslia, 2008. ATLAS NACIONAL DO BRASIL. 3. ed. Rio de Janeiro: IBGE, 2000. 1 atlas. Escalas variam; Diviso territorial brasileira 2005. Rio de Janeiro: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, 2006. Disponvel em: <ftp:// geoftp.ibge.gov.br/Organizacao/Divisao_Territorial/>. Acesso em: 11 out. 2011. BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos. Mensagem do Presidente. In: Plano plurianual 2008-2011: projeto de lei. Braslia, DF: MP , 2007. Disponvel em: <http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/ Arquivos/spi/plano_plurianual/PPA/081015_PPA_2008_mesPres.pdf>. Acesso em: 11 out. 2011. ______. Biblioteca Cmara dos Deputados. Colleco das Leis do Imperio do Brazil 1830. Rio de Janeiro: Typografia Nacional, 1876. Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/Internet/InfDoc/conteudo/colecoes/Legislacao/ leisocerizadas/Leis1830vILeg.pdf>. Acesso em: 11 out. 2011. ______. Cmara dos Deputados. Consultoria de Oramento e Fiscalizao Financeira. [2006a]. Disponvel em: <http://bd.camara.gov.br/bd/handle/ bdcamara/213>. Acesso em: 11 out. 2011. ______. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: 11 out. 2011. ______. Decreto n. 6.601, de 10 de outubro de 2008a. Dispe sobre a gesto do plano Plurianual 2008-2011 e de seus programas. Disponvel em: <http://www.sigplan.gov.br/download/sigplan/decreton%C2%BA6601. htm>. Acesso em: 11 out. 2011.
Mdulo 6
145
Oramento Pblico
______. Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov. br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp101.htm>. Acesso em: 11 out. 2011. ______. Lei n. 4.320, de 17 de maro de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balano da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4320.htm>. Acesso em: 11 out. 2011. ______. Lei n. 8.142, de 28 de dezembro 1990. Dispe sobre a participao da comunidade na gesto do Sistema nico de Sade (SUS) e sobre as transferncias intergovernamentais de recursos financeiros na rea da sade e d outras providncias. Disponvel em: <http://www. planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8142.htm>. Acesso em: 11 out. 2011. ______. Lei n. 8.742, de 7 de dezembro de 1993. Dispe sobre a organizao da Assistncia Social e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8742.htm>. Acesso em: 11 out. 2011. ______. Lei n. 9.452, de 20 de maro de 1997. Determina que as Cmaras Municipais sejam obrigatoriamente notificadas da liberao de recursos federais para os respectivos municpios e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9452.htm>. Acesso em: 11 out. 2011. ______. Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituio Federal, estabelece diretrizes gerais da poltica urbana e d outras providncias. Disponvel em: < http://www.planalto. gov.br/ccivil_03/leis/LEIS_2001/L10257.htm>. Acesso em: 11 out. 2011. ______. Lei n. 11.107, de 6 de abril de 2005. Dispe sobre normas gerais de contratao de consrcios pblicos e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2005/Lei/ L11107.htm>. Acesso em: 11 out. 2011. ______. Lei n. 11.653, de 7 de abril de 2008. Dispe sobre o Plano Plurianual para o perodo 2008/2011. Disponvel em: <http://www. planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2008/Lei/L11653.htm>. Acesso em: 11 out. 2011. ______. Lei n. 11.768, de 14 de agosto de 2008b. Dispe sobre as diretrizes e a execuo da Lei oramentria de 2009 e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ ato2007-2010/2008/lei/L11768.htm>. Acesso em: 11 out. 2011.
146
Referncias Bibliogrficas
______. Lei n. 11.897, de 30 de dezembro de 2008c. Estima a receita e fixa a despesa da Unio para o exerccio financeiro de 2009. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2008/Lei/ L11897.htm>. Acesso em: 11 out. 2011. ______. Ministrio da Fazenda. Manual de demonstrativos fiscais: aplicado Unio e aos Estados, Distrito Federal e Municpios. 3. ed., 2010. v. 2 Disponvel em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/legislacao/download/ contabilidade/MDF_VolumeII_3edicao.pdf>. Acesso em: 11 out. 2011. ______. Ministrio da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional. Receitas Pblicas: manual de procedimentos. Braslia: STN/Coordenao-Geral de Contabilidade, 2007. 233 p. ______. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Oramento Federal. Manual tcnico de Oramento (MTO). Verso 2010. Braslia, DF: MP , 2009a. Disponvel em: <https://www.portalsof. planejamento.gov.br/bib/MTO/MTO_2010_VF6_de_190510.pdf>. Acesso em: 11 out. 2011. ______. Portaria n. 42, de 14 de abril de 1999. Atualiza a discriminao da despesa por funes de que trata o inciso I do 1 do artigo 2 e 2 do artigo 8, ambos da Lei n. 4.320, de 17 de maro de 1964, estabelece os conceitos de funo, subfuno, programa, projeto, atividade, operaes especiais, e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.tesouro. fazenda.gov.br/legislacao/download/contabilidade/portaria42.pdf>. Acesso em: 11 out. 2011. ______. Portaria Interministerial n. 163, de 4 de maio de 2001. Dispe sobre normas gerais de consolidao das Contas Pblicas no mbito da Unio, Estados, Distrito Federal e municpios, e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/legislacao/download/ contabilidade/portarias325e519.PDF>. Acesso em: 11 out. 2011. ______. Senado Federal (2009b). Disponvel em: <http://www9.senado. gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado/LOAM/Execucao?p_ ano=2009>. Acesso em: 11 out. 2011. ______. Senado Federal (2009c). Resolues do Senado Federal, v. 39. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/publicacoes/anais/pdf/ Resolucoes/2009.pdf>. Acesso em: 11 out. 2011. ______. Senado Federal. Oramento da Unio. SIGA Brasil. [2006b]. Disponvel em: <http://www9.senado.gov.br/portal/page/portal/orcamento_ senado/SigaBrasil>. Acesso em: 11 out. 2011.
Mdulo 6
147
Oramento Pblico
CORE, Fabiano. Reformas oramentrias no Brasil: uma trajetria de tradio e formalismo na alocao dos recursos pblicos. In: Anais do IX Congresso Internacional do CLAD sobre a Reforma do Estado y da Administrao Pblica. Madrid, 2-5 de novembro de 2004. Disponvel em: < http://pt.scribd.com/doc/34744428/Artigo-CLAD-2004-Reformasorcamentarias-no-Brasil-uma-trajetoria-de-tradicao >. Acesso em: 11 out. 2011. COSTA, Marilene et al. Processo de Implantao do Oramento Participativo em Campina Grande - PB. Veredas FAVIP, Caruaru, v. 2, n. 2, jul./dez. 2005. Disponvel em: <http://veredas.favip.edu.br/index.php/ veredas/article/viewPDFInterstitial/47/45>. Acesso em: 11 out. 2011. FEDOZZI, Luciano. Oramento Participativo: reflexes sobre a experincia de Porto Alegre. Porto Alegre: Tomo Editorial; Rio de Janeiro: FASE/ IPPUR, 1997. GIACOMONI, James. Oramento Pblico. So Paulo: Atlas, 2008. HOUAISS, Instituto Antnio Houaiss. Dicionrio eletrnico Houaiss da lngua portuguesa. Verso 3.0. Rio de Janeiro: Objetiva, dez. 2009. 1 CD-ROM. LACOMBE, Francisco Jos Masset. Dicionrio de negcios: mais de 6.000 termos em ingls e portugus. So Paulo: Saraiva, 2009. SILVA, Anderson Caputo; CARVALHO, Lena Oliveira; MEDEIROS, Otavio Ladeira de (Org.). Dvida Pblica: a experincia brasileira. Braslia, DF: Secretaria do Tesouro Nacional, Banco Mundial, 2009. Disponvel em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/divida_publica/downloads/livro/livro_ eletronico_completo.pdf>. Acesso em: 11 out. 2011. TREVISAN, Antoninho Marbo et al. O Combate Corrupo nas Prefeituras do Brasil. Cotia: Ateli Editorial, 2004. Disponvel em: <http:// www.amarribo.org.br/mambo/images/stories/organizar/ocacnpdb3ed.pdf>. Acesso em: 11 out. 2011.
148
Oramento Pblico
Minicurrculo
Rita de Cssia Leal Fonseca dos Santos
Doutora em Polticas Pblicas e Gesto para o Desenvolvimento pela Universidade de Manchester (2005) e Mestra em Economia pela Universidade de Braslia (1996). Atualmente Consultora de Oramentos, Fiscalizao e Controle do Senado Federal e professora da Escola Nacional de Administrao Pblica e da Fundao Getlio Vargas. Tem experincia nas reas de Economia, Planejamento, Administrao Pblica e Governana Eletrnica, atuando principalmente nos seguintes temas: planejamento e gesto de polticas pblicas, transparncia e controle social dos gastos pblicos, solues de tecnologia da informao para o setor pblico e avaliao de impacto de polticas sociais.
150

Orcamento Publico Miolo Online 2ed Nacional

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Orcamento Publico Miolo Online 2ed Nacional

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Ministrio da Educao MEC Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES Diretoria de Educao a Distncia DED Universidade Aberta

Rita de Cssia Leal Fonseca dos Santos

Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071

Bacharelado em Administrao Pblica

Bacharelado em Administrao Pblica

Objetivos Especficos de Aprendizagem

a relao entre polticas pblicas e oramento; o desenho do sistema brasileiro de planejamento

e mostrar seu processo de elaborao, apreciao legislativa e execuo; e

Unidade 1 Introduo ao Planejamento e ao Oramento Pblico

Introduo ao Planejamento e ao Oramento Pblico

O Papel do Oramento na Gesto Pblica

O que o Oramento Pblico tem a ver com isso?

ff As demandas da comunidade por bens e servios somente

ff As leis que regulamentam as atividades econmicas,

ff Os gastos realizados pelos rgos pblicos no podem se

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1 Introduo ao Planejamento e ao Oramento Pblico

O que Oramento Pblico?

ff de um lado, ao definir que receitas sero arrecadadas e

ff por outro lado, a definio de quem participar da

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1 Introduo ao Planejamento e ao Oramento Pblico

Vamos ver como est estruturado o sistema oramentrio no Brasil?

Sistema Brasileiro de Planejamento e Oramento

ff a adoo de sistema de planejamento constitudo por

ff a consolidao de um Plano Plurianual de mdio prazo;

ff a determinao de que o detalhamento deve ser feito

ff o plano municipal de sade, exigido pela Lei n. 8.142,

ff o plano municipal de assistncia social, exigido pela Lei n.

ff o plano diretor local, exigido pelo Estatuto da Cidade Lei

ff o plano municipal de educao, consoante o Plano

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1 Introduo ao Planejamento e ao Oramento Pblico

Figura 1: Integrao entre planejamento e oramento Fonte: Brasil (2007, p. 42)

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1 Introduo ao Planejamento e ao Oramento Pblico

planalto.gov.br/ccivil_03/_ Ato2007-2010/2008/Lei/ 13 out. 2011. L11653.htm>. Acesso em:

Programa um conjunto de aes que visam concretizao de um objetivo nele estabelecido.

ff Base Estratgica: na qual feita uma anlise da situao

ff Programas: apresenta a identificao dos problemas a

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1 Introduo ao Planejamento e ao Oramento Pblico

ff trata-se de um Programa Finalstico; ff o programa est ligado a um objetivo amplo de governo

Analise a parte A por retorne a este texto.

alguns instantes e, ento,

ff o programa se denomina Abastecimento Agroalimentar,

ff o programa est a cargo do Ministrio da Agricultura,

ff qual o objetivo especfico do programa (que deve ser

Analise as partes B, C e D referncia a elas.

medida que o texto fizer

ff qual o pblico alvo das aes que sero implementadas

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1 Introduo ao Planejamento e ao Oramento Pblico

ff Projeto: conjunto de operaes limitadas no tempo (ou

ff Atividade: conjunto de operaes executadas contnua

Entenda como essas

prtica acompanhando a apresentados a seguir.

ff Operaes especiais: despesas constantes do oramento

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1 Introduo ao Planejamento e ao Oramento Pblico

Figura 3: Cronologia das leis oramentrias Fonte: Brasil (2006a)

ff a realizao de audincias pblicas com as autoridades

ff a apresentao e votao do parecer da Comisso de

ff o encaminhamento do autgrafo ao chefe do Poder