CLSICOS DE LA TEORA DE LA ADMINISTRACIN PUBLICA

Omar Guerrero Orozco Universidad Nacional Autnoma de Mxico Publicado en: Maracaibo, Venezuela, Revista Venezolana de Gerencia, ao 2, no. 3. 1997. pp. 9-18. y con el ttulo: "Nuevos Aportes a la Teora de la Administracin Pblica". Martnez Anzures, Luis Miguel (Compilador), Antologa sobre la Teora de la Administracin Pblica, Mxico, Instituto Nacional de Administracin Pblica. 2002. pp. 25-40.

INTRODUCCIN En 1986 culmin un trabajo que me haba ocupado por cinco aos: trazar el desarrollo de la teora de la administracin pblica, de su origen hasta nuestros das. En varias obras qued plasmado el saldo de estos trabajos, que abarcaron publicaciones en la Revista de Administracin Pblica de Mxico, as como en libros y artculos.1 En estos trabajos se realiz un esfuerzo de construccin de la Teora de la Administracin Pblica a partir de lo que, en el siglo XVIII, se conoca como Ciencia de la Polica y que era la disciplina central dentro de las Ciencias Camerales, tal como eran cultivadas en los principados alemanes y profesadas en sus universidades. Despus seguimos su trazo histrico hacia el siglo XIX, para arribar finalmente al siglo actual, no sin antes haber asumido el nombre de Ciencia de la Administracin . Particularmente se puso atencin en resaltar el papel de aquellos pensadores ms destacados, pues a partir de sus aportaciones pudimos observar la formacin de corrientes de pensamiento afines que formaban varias generaciones de cultivadores de la Ciencia de la Administracin. Especial tratamiento merecieron Juan Enrique von Justi, Carlos Juan Bonnin, Lorenzo von Stein y Jos Posada de Herrera, adems del mexicano Luis de la Rosa, quienes estuvieron activos durante los siglos XVIII y XIX, y fungen como columnas slidas de la Ciencia de la Administracin. No se soslayaron otras contribuciones, tales como las de Woodrow Wilson,

Los libros dedicados a estos temas preparados por el autor, son los siguientes: Teora Administrativa de la Ciencia Poltica (Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico. 1976). Introduccin a la Administracin Pblica (Mxico, Harper and Row Latinoamericana. 1984). La Teora de la Administracin Pblica (Mxico, Harper and Row Latinoamericana. 1886). Las Ciencias de la Administracin en el Estado Absolutista (Mxico, Fontamara. 1986). Por cuanto a los artculos, refiero los siguientes: "Los Forjadores Mexicanos de la Ciencia de la Polica" (Toluca, Revista de Administracin y Poltica , cuarta poca, nmero 4. 1985. pp. 2941). "Las Ciencias Camerales" (Mxico, Revista Ensayos de Economa e Historia. Vol. 6. 1985. pp. 16-20; publicado tambin en la Revista de Administracin Pblica de Puerto Rico). "Tadeo Ortiz: un Cultivador Mexicano de la Ciencia de la Polica" (Mxico, UNAM, Los Universitarios. Vol. XIII, nm. 30. Octubre, 1985. pp. 1 y 9-11. "La Ciencia de la Administracin en las Ciencias Sociales" (Mxico, Revista Mexicana de Ciencias Polticas y Sociales. Abrilseptiembre, 1989. pp. 51-60). 2

Carlos Ferraris, Alejandro Olivn y otros pensadores no menos conspicuos. A pesar de que los mencionados trabajos recogan contribuciones harto significativas, y comprendan a los pensadores que ms se haban significado en la construccin y desarrollo de la Ciencia de la Administracin, haban quedado fuera algunos cultivadores ciertamente importantes debido a la imposibilidad de acceder a sus trabajos. Ellos son Florentino Gonzlez, Alejandro Vivien, Adolfo Posada y William Willoughby. Este artculo tiene por objeto subsanar este deficitario temtico, inexcusable para un ofrecimiento cabal del panorama de la Teora de la Administracin Pblica, universalmente considerada. Sin ellos, la galera de clsicos del pensamiento administrativo estaba incompleta. FLORENTINO GONZLEZ o La Introduccin de la Ciencia Administrativa en Iberoamrica En 1840, cuando la Ciencia de la Administracin se hallaba casi extinta en Francia, en tanto que en Alemania an se segua cultivando la antigua Ciencia de la Polica, slo Espaa dedicaba su esfuerzo al estudio de la administracin pblica. En esos tiempos inici su actividad un personaje nacido en Nueva Granada, hoy Colombia, a quien se le haba solicitado en el Colegio de San Bartolom, en Bogot, que impartiera un curso de Ciencia Administrativa. Su trascendental tarea estuvo apoyada en Bonnin, cuyos Principios de Administracin Pblica haban tenido varias ediciones y fue traducido al espaol y al italiano.2 Sin embargo, como republicano convencido y amante del Gobierno local, observaba en la obra del pensador francs a un rgimen centralizado que no tena paralelo en su patria. Por lo tanto, fue la aparicin de la Democracia en Amrica de Alejandro de Tocqueville lo que complement sus fuentes bsicas para el estudio de la administracin local -adems del uso del digesto del seor Gordon, sobre la administracin pblica britnica- y as, para nutrir sus Bonnin, Charles-Jean Baptiste. Principes d'Administration Publique. Paris, chez Renaudiere Imprimeur-Libraire. 1812. Tres volmenes. La edicin original es de 1808, seguida por otra de 1809 y la referida, de 1812, la ms consultada. En 1829 apareci un Compendio de los Principios, versin de la cual se tradujo al espaol en 1834, en tanto que en 1824 la obra ntegra se haba trasladado al italiano.
2

lecciones, escribi los Elementos de Ciencia Administrativa, dentro de los cuales haba formado un bosquejo de lo que llamaba un Sistema de Administracin Pblica para un Estado Republicano.3 Con la preparacin de esta obra monumental se inaugura en Amrica toda, y especialmente en los pases de habla hispana, el cultivo de la Ciencia de la Administracin. Gonzlez dedic los dos aos previos a la publicacin del libro, a profesar ctedra y prepararlo, adems de divulgar su plan de trabajo (en el Peridico, Bandera Nacional) y alcanzar la atencin de los miembros de la Cmara de Representantes para la redaccin de un nuevo Cdigo Administrativo fundado en los principios de la descentralizacin. Por fin, luego de sus experiencias docentes e investigativas, Florentino Gonzlez poda decir con toda modestia que, con yerros propiamente humanos, haba escrito "un libro que trata de una ciencia desconocida en Amrica, y una ciencia que nos importa mucho cultivar, si queremos ser algn da felices, este libro es de una gran utilidad, aunque no de ms que bases para discernir. l despierta ciertas ideas, que desarrollndose por talentos superiores, tendrn con el tiempo una trascendencia inmensa sobre la dicha social". Tratndose de una ciencia nueva en Amrica, su objeto es poner a los jvenes en el camino para arribar a la organizacin administrativa ms perfecta que se tiene, ms que disertar para los estadistas que por principio tienen sabidura en los contenidos de la obra. Uno de los mritos ms grandes de Florentino Gonzlez, consiste en haber introducido la Ciencia de la Administracin a Gonzlez, Florentino. Elementos de Ciencia Administrativa. Bogot, Imprenta de J.A. Cualla. 1840. Dos volmenes. En agosto de 1973 adquir un valiossimo libro titulado Historia de la Administracin Espaola e Hispanoamericana, cuyo autor es el erudito investigador Juan Beneyto (Madrid, Aguilar. 1958). En el Apndice a la Introduccin de la obra, se consignaba la existencia del de Gonzlez. Despus de dos breves visitas a Santaf de Bogot, que no me facilitaron la bsqueda del libro, tuvo la oportunidad de regresar a la Ciudad y dedicar tiempo a su localizacin. Y en efecto, en breve tiempo di con el libro en la Biblioteca Nacional y gracias a las gentilezas de su directora, as como al apoyo del Dr. Julio Roballo, director general de la Escuela Superior de Administracin Pblica, tuve acceso a una copia de la obra, aqu utilizada. Recientemente tuve el placer de preparar el Estudio Introductorio de los Elementos de Ciencia Administrativa, publicados por la Escuela Superior de Administracin Pblica de Colombia. 1994. pp. 7-37.
3

nuestro Continente, y por consiguiente, a su moderno fundador: Carlos Juan Bonnin, a pesar de desilusin que le cause el que los Principios se refieran a un rgimen centralizado. As, para dar pauta al Sistema de Administracin Pblica que ha elaborado, comienza ofrecindonos una definicin del objeto de su libro, la Ciencia Administrativa, de la que dice que "es el conocimiento de los principios, en virtud de los cuales debe arreglarse la accin de las autoridades a quienes se encargue el manejo de los intereses y negocios sociales, que tengan el carcter de pblicos". Ahora bien, en cuanto a dichos intereses, ellos se refieren a los que son inherentes a la condicin del individuo como miembro de la sociedad, y por lo tanto a la sociedad en s, que contrastan con aquellos otros de tipo privado que se refieren a los que el individuo cuida por motivos de su propia utilidad. En contraste a stos intereses privados, tales como el ejercicio del pensamiento y de la industria, y la profesin de un culto religioso, los intereses sociales se refieren a las poblaciones, el usufructo de los productos naturales, la seguridad de los habitantes, la educacin pblica, el matrimonio, los decesos y las contribuciones, y que por naturaleza tienen un carcter pblico. Una vez que se han identificado los intereses sociales, Gonzlez explica que "la administracin pblica es la accin de las autoridades sobre los intereses y negocios sociales, que tengan el carcter pblico, ejercida conforme a las reglas que se hayan establecido para manejarlos". Esta idea, que se refiere a la accin, el autor la extiende a los funcionarios mismos, de modo que lo que llama una buena administracin, tal como lo subraya, se refiere tanto a los resultados ventajosos que se obtienen, como a los funcionarios que la ejercitan. De acuerdo a su proyecto, Florentino Gonzlez distingue a la administracin pblica nacional y a la administracin municipal, entendiendo a la primera como la accin de la autoridad pblica sobre los intereses y negocios sociales relativos a la nacin, y a la segunda la accin de la autoridad pblica sobre los intereses y negocios referentes a las secciones de la nacin. Finalmente unas palabras ms sobre el temario y capitulado de la obra, integrada por libros como se acostumbraba antao. El primero comprende un captulo sobre las ideas generales de administracin, y sigue con el tratamiento de los medios pasivos para facilitar la administracin pblica. El captulo III se refiere a los medios activos, en tanto que el IV al movimiento administrativo. El libro segundo est integrado 14 captulos, todos ellos referentes a la administracin nacional, y tratase en su interior la organizacin de la administracin pblica y sus diversos funcionarios. Finalmente, el tercer libro, plasmado en 5

todo el tomo II, estudia organizacin y sus agentes.

la

administracin

municipal,

su

La labor de Florentino Gonzlez, padre de la Ciencia de la Administracin en Amrica, tuvo la emulacin en Mxico de Luis de la Rosa cuya obra La Administracin Pblica de Mxico y Medios de Mejorarla apareci en 1853, en tanto que otro Gonzlez -Antonio Gonzlez Saravia-, sacaba de imprenta su libro La Administracin Pblica en 1888.4 ALEJANDRO VIVIEN o El Renacimiento de la Ciencia Administrativa en Francia Hacia 1845 la Ciencia de la Administracin ya haba sido introducida en Amrica, mientras que su estudio en Francia haba languidecido. Bonnin no haba dejado discpulos en su propio pas, era ms conocido y reconocido en Espaa e Hispanoamrica, y no faltaba mucho para que Lorenz von Stein lo adoptara como maestro y renovara en Alemania a la antigua Ciencia de la Polica, para convertirla en la Teora de la Administracin.5 Fue entonces que aparecieron los Estudios Administrativos de Alejandro Vivien, cuya publicacin vino a contrastar, y desafiar, el dominio monopolstico que ejerca el derecho administrativo en Francia.6 Los Estudios de Vivien constituyen un tratamiento cabal de la administracin pblica francesa de sus das. El primer volumen

Rosa, Luis de la. La Administracin Pblica de Mxico y Medios de Mejorarla. Mxico, sin datos editoriales. 1853. Gonzlez Saravia, Antonio. La Administracin Pblica . Guatemala, Establecimiento Tipogrfico de la Nacin. 1888.
4

La obra de Lorenz von Stein se titula: Die Verwaltungs-Lehre (Sttutgart, Berlang der F.G. Gottasfchen Buchlandung. 1861. Ocho volmenes). Nosotros consulatamos la versin italiana: Stein, Lorenz von. La Scienza della Pubblica Amministrazione. Torino, Unione Tipografico-Editrice. 1897.
5

Vivien, Alejandro. tudes Administratives. Paris, Editions Cujas. 1974. Dos volmenes. La edicin original es de 1845, seguida por otra de 1852 y una ms de 1859, de la cual se obtuvo la edicin facsmil aqu utilizada.
6

sita a la administracin dentro de las instituciones polticas, y desenvuelve un tratamiento muy preciso de cada uno de los rganos de aquella, tales como los Consejos, tribunales y otros ms, as como de los funcionarios y los procedimientos y formas de la administracin. Finalmente, el segundo volumen est dedicado a la administracin local, la polica, los cultos y los espectculos pblicos. La importancia de Vivien consiste en que su libro es una alternativa a los tratados de derecho administrativo, pero tambin a su idea de la administracin pblica en funcin de las instituciones polticas. Explica que, en su infancia, las sociedades solo conocan una confusin de poderes pblicos y no fue sino hasta que se desarroll, hasta que se ms compleja y surgi una necesaria divisin entre ellos. Pero este mismo proceso provoc que, en su seno, el Poder Ejecutivo propiciara la formacin de dos ramas: la poltica y la administracin. Define a la poltica como "la direccin de moral de los intereses generales de la nacin", en tanto que la administracin "consiste principalmente en provisin de los servicios pblicos". As, los regmenes modernos han desarrollado la doble divisin de poderes que distingue los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, al mismo tiempo que la poltica tambin se ha extendido a las Asambleas legislativas, a las cuales competen, asimismo, las grandes cuestiones nacionales. A ellas toca tambin formar las leyes, intervenir en las relaciones exteriores, y les preocupa la seguridad y la salud del pueblo. Por su parte, la administracin aplica lo que el legislador dispone. Este declara el derecho, aquella lo ejecuta. El legislador tiene la elevada funcin de ejercitar la autoridad ms plena, en tanto que "la administracin no tiene sino un papel subordinado, pero ella abraza los objetos ms numerosos, traduce los hechos, toca las realidades polticas". Aunque secundaria, la administracin atiende los grandes intereses de la nacin y es un resorte considerable y necesario de la organizacin poltica. Por otra parte, la administracin tiene una relacin estrecha con el poder poltico, pues ste "es la cabeza y la administracin los brazos". Al poder poltico toca la iniciativa, la direccin y el consejo, da a la administracin su espritu general, su pensamiento y, si se puede decirlo as, su bandera. Toca a la administracin la accin, la ejecucin de las leyes y el ejercicio material y prctico de los poderes confiados al Gobierno. Vivien razona que la administracin arma las defensas, organiza a las obras pblicas y fomenta el comercio, materializando as las leyes.

Vivien tampoco dej discpulos, su obra principal no se perpetu a travs de una corriente de pensamiento, pues el derecho administrativo permaneci dominante, y absorbente, como ocurri tambin en Espaa en la segunda mitad del siglo XIX. ADOLFO POSADA o La Reivindicacin de la Ciencia Administrativa Espaola Haca mucho tiempo que se haba dejado de cultivar la ciencia de la administracin en Espaa, y estaban casi olvidados Silvela, Olivn y Posada de Herrera,7 cuando Adolfo Posada produjo su libro La Administracin Poltica y la Administracin Social .8 Eran los ltimos aos del siglo XIX, principiaba en breve el siglo XX. Posada representa la ms impresionante recuperacin de la ciencia administrativa, tanto en Espaa como en Europa, por efecto de la divulgacin de las obras de von Stein. Como los pensadores italianos de su poca, a los que cita frecuentemente, Posada es un discpulo directo de Stein. Parte de la actividad del Estado, como von Stein, en el sentido que su objeto es una necesidad que satisface, a saber, la conservacin y perfeccionamiento de la sociedad. Tratndose de administracin, toda su actividad se encamina a este propsito, y la amplitud de la esfera del Estado, y su grado de desarrollo, determinan su organizacin y el nmero de los ministerios que atienden la variedad de funciones especficas que se desprenden de esta actividad. En la medida en que el Estado se orienta a un fin jurdico, se pone el marcha la administracin poltica, en tanto que cuando lo hace con miras a un fin social, se mueve la administracin social. La primera conserva a la sociedad, la segunda preserva a las instituciones de cultura o para fines sociales, que el Estado estableci para crear, promover y proteger.

Silvela, Agustn. Estudios Prcticos de Administracin. Madrid, Imprenta Nacional. 1839. Olivn, Alejandro. De la Administracin Pblica con relacin a Espaa. Madrid, Boix Editor. 1843. Posada de Herrera, Jos. Lecciones de Administracin. Madrid, Instituto Nacional de Administracin Pblica. 1978. La edicin original es de 1843. Tres volmenes.
7

Posada, Adolfo. La Administracin Poltica Administracin Social. Madrid, Espaa Moderna. Sin ao.
8

la 8

Como su maestro von Stein, adopta la quntuple distincin de las ciencias del Estado, que se refieren a las relaciones exteriores, el ejrcito, la hacienda, la justicia y lo interior, y por lo tanto, la administracin que le es inherente a cada cual. Pero, ms de modo personal, declara que la administracin poltica comprende a la hacienda, el ejrcito y lo interior, cuya unidad es el organismo del Estado. Por otro lado, la administracin social se refiere al Estado moderno, en el entendido que "el Estado nacional contemporneo es adems un rgano colectivo, de grandes aspiraciones sociales, hasta de grandes funciones sociales", cuyo origen se encuentran en la ampliacin de su esfera de actuacin. No pude decirse que Posada sea un autor original, pues la novedad que aporta: la administracin social, no otra cosa que aquello que Stein defina como administracin interna. Su importancia radica en su esfuerzo vigoroso por recuperar el cultivo de la ciencia de la administracin, cuando sufra de pasmo en la mayor parte de Europa. WILLIAM WILLOUGHBY o La Ciencia de la Administracin Pblica en los Estados Unidos Todos estos progresos que se visualizaban en Europa llegaron a los Estados Unidos en la penltima dcada del siglo XIX, cuando Woodrow Wilson public su "Estudio de la Administracin" en 1887. Casi en paralelo, Frank Goodnow produjo la ms clebre de sus obras: Poltica y Administracin, cuya primera edicin sali de imprenta en 1900.9 Despus vinieron los trabajos muy importantes de sus discpulos: Leonard White y William Willoughby, quienes respectivamente en 1926 y 1927 produjeron los primeros textos de enseanza para la administracin pblica. 10 Willoughby tambin haba escrito otro libro que le dio celebridad: el Gobierno de los Estados Modernos , donde haba trazado los grandes aspectos

Wilson, Woodrow. "The Study of Administration". United States, Political Science Quarterly. Vol. 2. 1887. Goodnow, Frank. Politics and Administration. New York, Russell and Russel. 1900. White, Leonard. Introduccin al Estudio de la Administracin Pblica. Mxico, Compaa General de Ediciones. 1964. La obra fue publicada originalmente en 1926. Willoughby, W.F. Principles of Public Administration. Baltimore, The John Hopkins Press. 1927.
10

temticos que estuvieron presentes en la mayor parte de su trabajo acadmico. Son muchos e importantes sus mritos, pero destaca en especial ser quien introdujera en los Estados Unidos el concepto de Ciencia de la Administracin Pblica , ante la tradicional concepcin de administracin pblica para referirse doblemente al objeto y al estudio de esta especialidad. Entre los acadmicos norteamericanos era usual, desde los das posteriores a Wilson, referirse a administracin pblica como fenmeno y disciplina, al mismo tiempo, en contraste al concepto de Ciencia de la Administracin (o Administrativa) que era usual en Europa e Iberoamrica. Y su trabajo "The Science of Public Administration" refleja estos problemas epistemolgicos en los Estados Unidos.11 Willoughby toma posicin con referencia al debate, comienza por decir que tratndose de definir como ciencia a la administracin, debe comenzarse por conceptuar la nocin de ciencia. Primeramente, explica que en administracin hay principios generales de aplicacin, como en cualquier ciencia, que se refieren a la eficiencia en su operacin. Segundo, que estos principios pueden ser determinados, y su significacin hecha conocimiento, slo mediante la aplicacin rigurosa del mtodo cientfico. Hay que recalcar que considera inexcusable que la eficiencia de operacin, est asegurada. No es menos importante especificar el significado de administracin, generalmente referida por medio de una variedad de nociones. Por su parte, dice que la administracin entraa a las operaciones totales involucradas en la determinacin y puesta en ejecucin dentro de una organizacin, y se extiende al modo como se selecciona el personal, la manera como se usan los recursos materiales y se financian sus operaciones, y el procedimiento por el cual las actividades mantienen y operan a la empresa de conformidad con su objeto. Para entender el significado de administracin, es menester hacer dos distinciones. La primera se refiere a la diferenciacin entre administracin y legislacin, estrictamente hablando, pues sta generalmente confunde, por un lado, el establecimiento de la ley como determinacin y la regulacin de la conducta de los ciudadanos, y las relaciones entre ellos y el Gobierno; y por el otro, la determinacin de cmo el Gobierno, y en particular su rama

Willouhgby, W.F. "The Science of Public Administration". En John Mathews and James Hart (Eds.). Essays in Political Science. Baltimore, The John Hopkins Press. 1937. pp. 39-63. 10

11

administrativa, es organizada, cmo labora, cmo se realiza esta labor, cmo se aplica el dinero a ella y cmo se gasta. Ambas tienen igual denominacin de "estableciendo de ley", ambas se conocen simplemente como ley o estatuto, pero son diferentes porque la primera tiene un carcter general y permanente, en tanto que la segunda constituye rdenes que se dan a los oficiales pblicos a modo de directrices que deben seguir, y la mayor parte de ellas tienen un fin temporal, generalmente anual, y toman con frecuencia la forma de autorizacin de actos encaminados a objetivos muy precisos, tales como los relativos a las obras pblicas. Cuando los cuerpos legislativos estatuyen de la segunda manera, se comportan de modo similar a una junta directiva de una corporacin privada, cuando ella imprime la direccin a los negocios de la empresa. En este sentido, los actos de estos cuerpos legislativos son propiamente administrativos, y por extensin son parte de la organizacin administrativa del Gobierno. As planteadas las cosas, en los Estados Unidos las directrices primordiales que impulsan el mecanismos de la administracin pblica parten del Poder Legislativo, no del Poder Ejecutivo. Otra importante distincin es la referida a los Poderes ejecutivo y administrativo, frecuente y errneamente confundidos. As, por ejemplo, los Departamentos del Gobierno nacional son definidos como ejecutivos, aun cuando carecen de autoridad, pues solo son propiamente cuerpos administrativos, salvo con cierta excepcin de los Departamentos de Defensa, Marina y Estado, cuyas directrices parten, en varios modos, del Congreso. En su origen, el Poder Ejecutivo no fue identificado como sinnimo de poder administrativo, ni este se incluy en l, pues este ltimo tambin qued repartido con el Poder Legislativo quien ejercita un control. Una tercera distincin se refiere al trabajo involucrado en la direccin, supervisin y control de las operaciones, y la realizacin de las operaciones mismas. La primera es la funcin de direccin, la segunda de administracin. Para entender esta distincin, hay que hacer una diferenciacin ms, a saber, aquella otra que distingue a las actividades institucionales y actividades funcionales. Estas ltimas son las que tienen como propsito dirigir la realizacin del trabajo que es su objeto vital; en tanto que las actividades institucionales son aquellas cuyo objeto es el mantenimiento y operacin de la organizacin misma. Las actividades institucionales son aquella involucradas en polticas determinadas, seguridad y mantenimiento de la planta fsica, reclutamiento y manejo de personal, as como la contabilidad y la informacin. Todas estas actividades, que Willoughby juzga esenciales, son distintas sustancialmente a las actividades funcionales no solo por cuanto a clase, sino por el hecho que no son realizadas como un fin en s mismo, sino como medios para alcanzar un fin. 11

Por otra parte, el autor declara que la "Ciencia de la Administracin, debidamente construida, tiene poco o nada que hacer sin actividades funcionales". Estas obedecen generalmente a un trabajo tcnico muy elevado, pues las tareas que le ataen es de alta complejidad, de modo que el adiestramiento de quienes la desempean es parte de la actividad misma. Las actividades funcionales son de direccin, no de administracin, que son la materia propiamente de la administracin. En tanto las actividades institucionales son de carcter general, las actividades funcionales son de una variedad casi infinita y tienen muy poco en comn con aquellas otras, de modo que son aquellas, por su carcter, las que son susceptibles de proyectar al travs de principios generales. Por consiguiente, una de las "funciones primarias de la Ciencia de la Administracin es determinar cules son estos principios y la manera cmo ellos pueden ser aplicados en condiciones variables". Una vez que Willoughby ha establecido los principios generales que sustentan a la Ciencia de la Administracin, procede a identificar los referentes concretos con que trata la disciplina, y que no son otra cosa que las actividades institucionales en s, cuyos problemas clasifica de la siguiente manera: 1. 2. 3. 4. 5. 6. Problemas Problemas Problemas Problemas Problemas Problemas de de de de de de administracin general organizacin material personal procedimiento finanzas.

De este modo, Willoughby sita a las actividades funcionales dentro del primer rubro, en tanto que las actividades institucionales permanecen en los dems. Con esta operacin del pensamiento, el autor se acerca un poco ms que otros de sus compatriotas, con respecto al modo de visualizar a la Ciencia de la Administracin sustentada en ambas ramas de actividad, tal como se vena haciendo en Europa desde muchos aos atrs. ..... Tal como lo anunciamos, aqu no hemos tenido ms propsito que hacer accesibles a los lectores, a cuatro clsicos de la teora de la administracin pblica cuyas contribuciones merecen estar situadas dentro del proceso universal del pensamiento administrativo.

12

FUENTES Bonnin, Charles-Jean Baptiste. Principes d'Administration Publique. Paris, chez Renaudiere Imprimeur-Libraire. 1812. Tres volmenes. Gonzlez, Florentino. Elementos de Ciencia Administrativa. Bogot, Imprenta de J.A. Cualla. 1840. Dos volmenes. Gonzlez Saravia, Antonio. La Administracin Pblica. Guatemala, Establecimiento Tipogrfico de la Nacin. 1888. Goodnow, Frank. Politics and Administration. New York, Russell and Russel. 1900 Olivn, Alejandro. De la Administracin Pblica con relacin a Espaa. Madrid, Boix Editor. 1843. Posada, Adolfo. La Administracin Poltica y la Administracin Social. Madrid, Espaa Moderna. Sin ao. Posada de Herrera, Jos. Lecciones de Administracin. Madrid, Instituto Nacional de Administracin Pblica. 1978. La edicin original es de 1843. Tres volmenes. Rosa, Luis de la. La Administracin Pblica de Mxico y Medios de Mejorarla. Mxico, sin datos editoriales. 1853. Silvela, Agustn. Estudios Prcticos de Administracin. Madrid, Imprenta Nacional. 1839. Stein, Lorenz von. La Scienza della Pubblica Amministrazione. Torino, Unione Tipografico-Editrice. 1897. Vivien, Alejandro. tudes Administratives . Paris, Editions Cujas. 1974 (1845). Dos volmenes. White, Leonard. Introduccin al Estudio de la Administracin Pblica. Mxico, Compaa General de Ediciones. 1964. La obra fue publicada originalmente en 1926. Willoughby, W.F. Principles of Public Administration. Baltimore, The John Hopkins Press. 1927. ----------. "The Science of Public Administration". En John Mathews and James Hart (Eds.). Essays in Political Science. Baltimore, The John Hopkins Press. 1937. pp. 39-63.

13

Wilson, Woodrow. "The Study of Administration". United States, Political Science Quarterly. Vol. 2. 1887.

14