Evandro Guedes

Graduado em Administrao de Empresas pelo Centro Universitrio Barra Mansa (UBM). Graduado em Direito pelo Centro Universitrio Geraldo di Biasi (UGB) e pela Faculdade Assis Gurgacz (FAG-PR). Professor de cursos preparatrios em Cascavel, Curitiba, Rio de Janeiro, Bahia e Minas Gerais. Possui vasta experincia nas bancas da Cespe/UnB, Esaf, FCC, FGV entre outras.

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Noes de centralizao, descentralizao e desconcentrao administrativa

A organizao da Administrao Pblica, aqui chamada de Estado, tem a competncia para exercer funes administrativas por meio das pessoas jurdicas de Direito Pblico ou das pessoas jurdicas de Direito Privado, as quais compem a Administrao Pblica em sentido formal. Essas pessoas so chamadas de entidades e so classificadas como entidades polticas e entidades administrativas. As primeiras representadas pelos rgos e agentes da Administrao Pblica Direta, ou seja, Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, e a segunda representada pelas autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedades de economia mista. Essas oito pessoas representam a chamada Administrao Pblica propriamente dita. Diante disso, podemos afirmar que a Administrao Pblica adota duas formas bsicas de organizao e atuao administrativa:  a tcnica administrativa de centralizao;  a tcnica administrativa de descentralizao. Lembrando que essas tcnicas so desenvolvidas para que a Administrao Pblica consiga chegar a seus fins pblicos e devem sempre respeitar as normas constitucionais relativas Administrao Pblica.

Da centralizao
Ocorre a centralizao administrativa toda vez que o Estado executa suas competncias diretamente por seus rgos e agentes. E tambm encontramos aqui o conceito de Administrao Pblica Direta cobrada em provas de concursos pblicos, vejamos. Considera-se Administrao Pblica Direta a atuao administrativa dos rgos e agentes que desempenham diretamente as funes estatais trabalhando para as pessoas polticas do Estado.
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Dessa forma, considera-se que ocorreu centralizao poltica quando a Administrao Pblica Direta est trabalhando e desempenhando a atividade administrativa diretamente pelos seus rgos e agentes. Aqui, os servios so prestados diretamente pelos rgos despersonalizados do Estado integrantes da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. Vejamos o exemplo de centralizao: Quando o Departamento de Polcia Federal ou Receita Federal (rgos despersonalizados) esto trabalhando atravs de seus agentes, a estrutura administrativa da Unio est desenvolvendo diretamente a funo estatal, assim dizemos que o ente poltico est desempenhando suas funes diretamente atravs de centralizao, ou seja, servio desempenhado diretamente pelas pessoas polticas.
Pessoa poltica do Estado Unio

Departamento da Polcia Federal

Departamento da Receita Federal

Agentes pblicos

Agentes pblicos

Funo administrativa desempenhada diretamente por rgos e agentes da pessoa poltica do Estado

Da descentralizao
Segundo a tcnica administrativa, podemos afirmar que ocorre a descentralizao administrativa quando o Estado desempenha suas funes constitucionais no exclusivas atravs de outras pessoas. Aqui se pressupem duas pessoas distintas e duas tcnicas administrativas distintas. Assim, a nova pessoa receber o servio ou funo administrativa diretamente do Estado.
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Para que ocorra a descentralizao administrativa, obrigatoriamente deve estar presente uma das quatro pessoas da Administrao Pblica Direta, ou seja, uma das quatro pessoas polticas do Estado (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios). Existem duas tcnicas para que a descentralizao administrativa se efetive, postadas a seguir:  tcnica administrativa de descentralizao por outorga legal;  tcnica administrativa de descentralizao por delegao. A descentralizao por outorga legal acontece quando uma das pessoas polticas do Estado cria atravs de lei ou autoriza a instituio de pessoas distintas para exercer a funo estatal. Dessa forma, atravs de outorga legal nascem as pessoas da Administrao Pblica Indireta, ou seja, a F.A.S.E ( fundao pblica, autarquia, sociedade de economia mista e empresa pblica). Quando a descentralizao ocorre dessa forma, haver a transferncia da titularidade e da execuo da funo administrativa, criando assim pessoas jurdicas autnomas, as quais sero ligadas Administrao Pblica por vinculao. E sendo as pessoas da Administrao Pblica Indireta autnomas, no ocorre aps sua criao a chamada hierarquia e subordinao, o que ocorre na verdade a chamada vinculao que pressupe, nesse caso, a possibilidade de um controle finalstico por parte do ente poltico. Em resumo, a descentralizao por outorga legal pressupe que a administrao direta criou ou autorizou a instituio da administrao pblica indireta, sempre atravs de lei em sentido formal. Por outro lado, falamos que existe descentralizao por delegao por colaborao, quando o Estado transfere de modo unilateral e obrigatoriamente, atravs de licitao unicamente, a execuo do servio, nunca da titularidade, a pessoa delegada nesse caso executa em seu prprio nome e por sua conta e risco o servio pblico ou atividade administrativa. Aqui nascem atravs do contrato administrativo os chamados concessionrios e permissionrios de servio pblico, ou seja, particulares que desempenham a funo administrativa ou o servio pblico no exclusivo do Estado atravs de licitao obrigatria.
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Podemos dar como exemplo a instituio de pedgio, ou seja, um concessionrio de servios pblicos. A princpio a competncia constitucional para a pavimentao e manuteno das rodovias federais compete Unio, contudo, a Unio transfere a execuo do servio para um particular que o desempenha por sua conta e risco sem subordinao da entidade da Administrao Pblica Direta, mas sempre com a fiscalizao desse ente. importante salientar que, em nenhuma forma de descentralizao ocorre a hierarquia. Quadro das diferenas
Descentralizao por outorga legal
Data atravs de lei

Descentralizao por delegao por colaborao

Data atravs de contrato administrativo (licitao)

Nascem pessoas jurdicas da adminis- Nascem os concessionrios e permissiontrao pblica indireta rios de servios pblicos Administrao Pblica criando ou auto- Administrao Pblica autorizando particurizando Administrao Pblica lares a desempenhar a atividade pblica Titularidade + execuo do servio pSomente titularidade do servio pblico blico

Esquema didtico da descentralizao administrativa

F
Outorga legal (por meio de lei) Tcnica administrativa de descentralizao Titularidade + execuo do servio Prazo indeterminado Delegao por colaborao Transferncia por contrato Somente execuo do servio Prazo determinado Sob fiscalizao do Estado Obrigatria licitao Particulares que executam obras e servios pblicos por sua conta e risco Criao da administrao pblica indireta

A S E

Administrao direta

Servios prestados centralizadamente

Concessionria Permissionria Autorizatria

Prestao direta meios de seus prprios rgos

Ato unilateral da administrao

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Da desconcentrao administrativa
A desconcentrao se diferencia da descentralizao pois na descentralizao pressupem-se duas pessoas distintas, seja ela particular ou Administrao Pblica. J na desconcentrao a regra que ocorre dentro da estrutura de uma mesma pessoa jurdica. Lembrando que somente existe desconcentrao dentro das pessoas da Administrao Pblica, pois no pode ocorrer rgo pblico para particulares. Dessa forma, ocorre desconcentrao quando uma pessoa da Administrao Direta ou da Administrao Indireta distribui competncia dentro de sua prpria estrutura, ou seja, mera diviso de rgos para melhor desempenhar o servio pblico. Vejamos um exemplo para melhor visualizarmos a matria. Imagine a pessoa poltica Unio desempenhando suas funes pblicas atravs de seu rgo pblico Receita Federal. A Receita Federal ir desempenhar muito melhor sua funo administrativa caso divida a sua estrutura em estruturas menores, ou seja, a superintendncia da Receita Federal em Braslia cria nos Estados e nos Municpios, delegacias da Receita Federal para agilizar e distribuir o servio pblico. Dessa forma, essa diviso de rgos se completa na tcnica administrativa de descentralizao.
Desconcentrao Administrativa Unio

Ministrio da Justia Desconcentrao dentro da centralizao Departamento de Polcia Federal Departamento de Polcia Rodoviria Federal Departamento Penitencirio Nacional

Delegacia RJ

Delegacia sp

Delegacia RJ

Delegacia sp

Penitenciria federal pv

Penitenciria federal pr

Diviso de rgos para melhor executar a atividade administrativa Mera diviso de tarefas
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Resoluo de questes
1. (Cespe) Acerca da organizao da Administrao Pblica no Brasil, assinale a opo certa. a) A criao de um ministrio na estrutura do Poder Executivo federal para tratar especificamente de determinado assunto um exemplo de administrao descentralizada. b) As empresas pblicas tm natureza jurdica de pessoas jurdicas de direito pblico interno. c) A criao das autarquias feita por lei, ao passo que as empresas pblicas e sociedades de economia mista so criadas por meio do registro dos atos de constituio no respectivo cartrio. d) As secretarias de Estado e as autarquias estaduais fazem parte da administrao direta. e) A descentralizao administrativa ocorre quando se distribuem competncias materiais entre unidades administrativas dotadas de personalidades jurdicas distintas. Assertivas: a) Errada. A criao de um Ministrio representa a diviso de rgos para melhor executar a atividade administrativa, assim, trata-se de desconcentrao administrativa e no descentralizao. b) Errada. As empresas pblicas tm natureza jurdica de pessoa jurdica de direito privado e so integrantes da Administrao Pblica Indireta c) Errada. As empresas pblicas so autorizadas por lei, ou seja, sua criao autorizada, a instituio dessas empresas que feita atravs do registro de seus atos constitutivos d) Errada. Autarquias fazem parte da chamada Administrao Pblica Indireta juntamente com as fundaes pblicas, sociedade de economia mista e empresas pblicas e) Certa. Aqui est se falando da descentralizao mediante outorga legal, ou seja, a toda Administrao Pblica Indireta, pois somente
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elas recebem o nome de unidades administrativas ou entidades administrativas. Soluo: E

2. (Cespe) Com relao aos rgos e agentes pblicos, assinale a opo certa. a) A CF admite a investidura derivada de cargo pblico para servidores civis, mediante a realizao de concurso interno. b) Os rgos administrativos no tm personalidade jurdica. c) Como decorrncia do poder hierrquico, o agente pblico pode editar atos regulamentares. d) rgos independentes possuem personalidade judiciria. e) Os agentes pblicos s podem prover seus cargos por concurso pblico. Assertivas: a) Errada. A realizao de concurso pblico obrigatria para a investidura originria que deve se dar por nomeao. As formas de provimento derivador so as seguintes: promoo, readaptao, reverso, reintegrao, aproveitamento e reconduo, em nenhum momento a Lei 8.112/90 prev a situao de concurso interno. b) Certa. rgos pblicos no possuem personalidade jurdica, tampouco vontade prpria e seus agentes agem em imputao pessoa jurdica qual esto ligados, mantendo uma relao de hierarquia e subordinao. c) Errada. A edio de atos normativos (regulamentares) faculdade do poder regulamentar. d) Errada. rgo pblico no possui personalidade jurdica, eles so meros centros de competncia ou de execuo. e) Errada. Os agentes podem prover seus cargos pblicos atravs dos chamados cargos em comisso de livre nomeao e livre exonerao. Soluo: B

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3. (Cespe) No que diz respeito organizao administrativa federal, julgue o item abaixo. As entidades compreendidas na administrao indireta subordinam-se ao ministrio em cuja rea de competncia estiver enquadrada sua principal atividade, mantendo com este uma relao hierrquica de ndole poltico-administrativa, mas no funcional. Soluo: Errado. No existe hierarquia da Administrao Direta para a Indireta, o que existe a relao de vinculao, ou seja, pressupem-se o controle finalstico ou superviso ministerial em caso de fuga de finalidade, mas jamais hierarquia e subordinao.

Atividades
1. (Vunesp) A Emenda Constitucional 45/2004 criou o Conselho Nacional de Justia, cuja constitucionalidade foi consolidada pelo Supremo Tribunal Federal na ADI-3367/DF. Foram vrios os pontos observados para a caracterizao jurdico-administrativa do referido Conselho e, dessa forma, foi possvel poder entranh-lo no sistema de princpios e normas do Direito Administrativo brasileiro. Com relao ao CNJ, alguns pontos fundamentais podem ser extrados. a) rgo administrativo da Unio, interno ao Poder Judicirio, representativo do Estado federado, com competncia administrativa concorrente com os Tribunais de Justia sem, contudo, afet-los na autonomia administrativa e financeira. b) rgo administrativo federal, interno ao Poder Judicirio, representativo do Estado unitrio e com competncia administrativa hierrquica sobre os Tribunais, Juzos e Magistrados de forma a mitigar o princpio federativo e a autonomia administrativa e financeira dos Tribunais de Justia. c) Tem por funo administrativa precpua a fixao, com exclusividade, de uma poltica governamental judiciria, uniforme e apenas para os Tribunais de Justia estaduais. d) A sua competncia administrativa disciplinar no alcana os ministros do Superior Tribunal de Justia.
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2. (FCC) No que toca aos rgos pblicos, analise. I. So centros de competncia institudos para o desempenho de funes estatais, atravs de seus agentes, cuja atuao imputada pessoa jurdica a que pertencem. II. Embora despersonalizados, mantm relaes funcionais entre si e com terceiros, das quais resultam efeitos jurdicos internos e externos, na forma legal ou regulamentar. III. So chamados de singulares ou unipessoais os que renem na sua estrutura outros rgos menores, com funo principal idntica ou funes auxiliares diversificadas. IV. rgos independentes so os originrios da Constituio e representativos dos Poderes de Estado, como Ministrios, Secretarias de Estados e demais rgos subordinados diretamente aos Chefes de Poderes. correto o que consta apenas em: a) II, III e IV. b) II e IV. c) I, II e IV. d) I e II. e) I e III. 3. (FCC) Inseridos na estrutura do Estado, os rgos pblicos: a) so centros de competncia que congregam atribuies exercidas pelos agentes pblicos que o integram com o objetivo de expressar a vontade do Estado. b) representam juridicamente a pessoa jurdica que integram, mas no possuem capacidade processual. c) so dotados de personalidade jurdica prpria, razo pela qual mantm relaes funcionais entre si e com terceiros. d) compostos so unidades de ao constitudas por um s centro de competncia, que exerce funes auxiliares diversificadas.
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e) autnomos so os originrios da Constituio e representativos dos trs Poderes do Estado, que se subordinam hierarquicamente. 4. (FCC) Quanto aos rgos pblicos incorreto afirmar que: a) os rgos simples ou unitrios so dotados de um nico centro de competncia ou atribuies. b) os rgos pblicos so centros de competncia dotados de personalidade jurdica prpria, sendo responsveis exclusivos por suas aes e omisses. c) os Ministrios, na rea federal, so considerados rgos compostos, uma vez que possuem em sua estrutura outros rgos pblicos. d) o Tribunal Superior Eleitoral, de acordo com sua posio na estrutura estatal, um rgo independente, posto que possui origem constitucional. e) os colegiados so os rgos que decidem e agem pela manifestao de vontade da maioria de seus membros. 5. (Cesgranrio) Os rgos integrantes da Administrao Pblica: a) possuem capacidade para celebrar contratos administrativos tpicos. b) possuem regular e ordinria capacidade para litigar em juzo. c) so centros de competncias dotados de personalidade jurdica de direito privado. d) so centros de competncias dotados de personalidade jurdica de direito pblico. e) so centros de competncias destitudos de personalidade jurdica. 6. (Cesgranrio) Os rgos pblicos que compem a atual estrutura administrativa brasileira podem ser definidos como unidades abstratas que sintetizam os vrios crculos de atribuies do Estado (Celso Antnio Bandeira de Mello, Curso de Direito Administrativo, ed. Malheiros). Adotando essa definio, que reconhece a ausncia de personalidade jurdica dos rgos pblicos, est correto afirmar que o Estado e os rgos que o compem se exprimem concretamente atravs: a) do Governo.
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b) de agentes. c) de entes paraestatais. d) da Administrao direta. e) da Administrao indireta. 7. (FCC) No contempla prerrogativa inerente ao regime jurdico administrativo: a) possibilidade de praticar todos os atos no proibidos por lei. b) sujeio dos atos a controle interno e autotutela. c) impenhorabilidade dos bens pblicos. d) imprescritibilidade dos bens pblicos. e) revogao unilateral, pela Administrao, de contratos por motivo de interesse pblico. 8. (FCC) Entre outros aspectos, a Administrao Pblica brasileira est organizada de forma que: a) as pessoas fsicas ou jurdicas que integram a administrao indireta da Unio so criadas por decreto, possuem personalidade jurdica vinculada ao rgo tutelar e patrimnio compartilhado, com responsabilidade solidria. b) a administrao pblica indireta a constituda dos servios atribudos a pessoas jurdicas diversas da Unio, pblica (autarquias) ou privadas (empresas pblicas e sociedades de economia mista), vinculadas a um Ministrio, mas administrativa e financeiramente autnomas. c) a descentralizao administrativa significa repartio de funes entre vrios rgos de uma mesma administrao, sem quebra de hierarquia, sendo direta e imediata a execuo das suas atividades ou a prestao de seus servios. d) a delegao de competncia de funes e atividades administrativas no mbito da desconcentrao dos Poderes Pblicos, por apresentar carter obrigatrio e definitivo, independe de norma que expressamente a autorize, bastando a vontade do superior.
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e) a execuo indireta de servios pblicos por pessoa administrativa fsica ou jurdica somente pode ser realizada mediante regime de concesso ou permisso, vedada a celebrao de convnios ou consrcios. 9. (Cespe) Julgue o item que se segue, acerca dos atos administrativos e do procedimento administrativo disciplinado no mbito da Administrao Federal. O TRT da 5. regio, com sede em Salvador, entidade integrante da Justia do Trabalho.

10. (Cespe) Julgue o item que se segue, relativo organizao administrativa da Unio, das autarquias e das fundaes. Entre as prerrogativas processuais impostas em favor das autarquias pblicas federais est a intimao pessoal de seus procuradores federais de todos os atos do processo.

11. (Cespe) Julgue o item que se segue. Para a identificao da funo administrativa como funo do Estado, os doutrinadores administrativistas tm se valido dos mais diversos critrios, como o subjetivo, o objetivo material e o objetivo formal.

12. (Cespe) Julgue o seguinte item, referente organizao da Administrao Pblica. Na esfera federal, a empresa pblica pode ser constituda sob a forma de sociedade unipessoal, que tem por rgo necessrio a assembleia geral, por meio da qual se manifesta a vontade do Estado.

13. (Cespe) Considerando que cabe ao Poder Pblico e a seus rgos assegurar, s pessoas portadoras de necessidades especiais, o pleno exerccio de seus direitos bsicos, julgue o item a seguir. Os rgos da Administrao Direta devem dispensar, no mbito de sua competncia e finalidade, tratamento prioritrio e adequado, tendente a viabilizar, na rea de educao, a matrcula compulsria em cursos regulares de estabelecimentos pblicos e particulares de pessoas portadoras de necessidades especiais capazes de se integrar no sistema regular de ensino.

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Dica de estudo
Do estudo sistmico das tcnicas administrativas descritas anteriormente, podemos constatar que as provas de concursos invertem os conceitos a fim de confundir o concursando. Contudo, com um pouco de ateno as descries e os conceitos so de simples fixao. Use os esquemas didticos como referncia e bons estudos.

Referncias
Meirelles, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 37. ed. Malheiros, 2011. Mello, Celso Antonio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 28. ed. Malheiros, 2011. Pietro, Maria Sylvia Zanella Di. Direito Administrativo. 24. ed. Atlas, 2011.

Gabarito
1. B 2. D 3. A 4. B 5. E 6. B 7. A 8. B 9. Errado 10. Certo 11. Certo 12. Certo 13. Certo
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