BONILHA, Paulo Celso B. Da Prova no Processo Administrativo Tributrio.

HISTORICO E INTRODUCAO O superado rtulo de procedimento tributrio tem obscurecido e desestimulado os rumos das pesquisas mais apropriadas e consentneas com a natureza do fenmeno processual nsito no processo administrativo tributrio, qual seja o campo da teoria geral do processo. p. 19. ... o esforo de teorizao dos aspectos fundamentais da prova socorre-se das contribuies essenciais da teoria geral do processo e dos subsdios da experincia e da doutrina de outros pases, sem dispensar, obviamente, o concurso do conhecimento e das normas de atuao sedimentadas pela experincia prtica dos rgos judicantes tributrios administrativos. p. 19. So imperativos determinar-se a natureza jurdica e os princpios constitucionais que informam o processo administrativo tributrio Em um pais pautado pelo Estado de Direito a atividade administrativa subordina-se ao princpio da legalidade e o ato de lanamento, afora o inafastvel controle jurisdicional, pode ser impugnado de forma contraditria na esfera administrativa, mediante o concurso de rgos administrativos judicantes especializados e por provocao do contribuinte. Para o autor o encadeamento do procedimen to administrativo do qual resulta o lanamento e a fase processual de seu reexame demanda digresso em nos empenhamos, com o objetivo de evidenciar as caractersticas do ato de aplicao da lei material tributria ao caso concreto, em confronto com o ato decisrio do processo, por via do qual se propicia seu reexame e controle de legalidade na esfera administrativa. Primeira parte est assentada nos fundamentos do processo administrativo tributrio, e na segunda parte o estudo dos aspectos tcnicojurdicos essenciais do instituto da prova, quais sejam os de seu conceito, sujeitos, objeto e classificao. Merecem ateno o polmico tema do nus da prova e dos meios de sua produo. Houve no perodo colonial um maior interesse do Conselho de Fazenda com as necessidades rgias ficando o contribuinte em segundo plano. Este conselho decidida em uma s instncia e definitivamente, pois a admissibilidade do recurso de consulta ao Rei ficava ao alvedrio do prprio colegiado. Assim a tutela dos direitos dos contribuintes ficava confinada no contencioso do Conselho de Fazenda, com as inevitveis limitaes e deficincias de um juzo estreito, dependente e parcial, sem garantias processuais. p. 26. ...a organizao poltico-administrativa absolutista do perodo colonial, que desconhecia a separao dos poderes, nada apresentou de til e relevante para a

tutela dos interesses dos contribuintes, praticamente indefesos ante s abusivas cobranas de impostos e derramas causadoras de desespero e revolta. p. 26. No perodo do Brasil Colnia a organizao poltico-administrativa no respeitava a um sistema preestabelecido que visasse atribuio das trs funes essenciais do Estado a rgos diferentes. De forma que a dualidade jurisdicional, que alijara os contribuintes da tutela do poder judicirio s os desfavoreceu, restando-lhes um procedimento sem garantia do contraditrio e em que as decises eram tomadas, em carter definitivo, pelas autoridades administrativas. Havia pouca limitao dos privilgios da Fazenda Pblica, visto que inexistiam leis tributrias formais, a praxe revelava a persistncia da desigualdade de tratamento entre as partes. TITO REZENDE, O Empirismo no Direito Tributrio Brasileiro, RDA N. 66, FGV, Rio de Janeiro, 1961, p. 422-431. in BONILHA: Tambm no se deve esquecer que no nosso processo fiscal h a curiosa inverso de falar a acusao depois da defesa, e assim no raro, depois desta, o autuante faz novas cargas ao acusado e alude a novos fatos ou novas circunstncias, que atualmente vo influir, qui decisivamente, no esprito do julgador, embora autuado, se ouvido, talvez pudesse demonstrar-lhes a absoluta improcedncia. p. 36 Somente a partir dos anos trinta observou-se a criao de rgos colegiados com a participao de pessoas estranhas aos quadros administrativos na sua composio. Contudo, tais rgos eram subordinados ao ministro da pasta ao qual o servio pertencia, e que disciplinavam o procedimento/processo tal e qual o jurisdicional (prazos, dilaes, juntada de documentos, razes e at defesa oral das partes que ento poderiam constituir advogados). Dessa forma, at mesmo o recurso, quando interposto para instncias colegiadas da administrao tambm era disciplinado de forma jurisdicional muito mais do que pela legislao parca e fragmentria. RUBENS GMOES DE SOUSA in BONILHA (p.39) assinalou: ...embora o Brasil seja um pas de direito escrito ou codificado, entretanto em matria fiscal a cristalizao dos princpios fundamentais tem ocorrido muito mais atravs da jurisprudncia do que propriamente da lei. Reflexes sobre a Reforma da Justia Fiscal, Estudos de Direito Tributrio, Saraiva, So Paulo, 1950, p.200. Como sabido o estudo do direito processual tributrio no tem, at os dias atuais, o mesmo tratamento que o direito tributrio material. Segundo BONILHA o Cdigo Tributrio Nacional poderia ter sido promulgado com uma remisso aos princpios bsicos que deveriam nortear a elaborao de normas sobre o processo administrativo tributrio, mesmo porque cuidou da disciplina procedimental do lanamento e seus efeitos, matria correlata que . Contudo, entendem alguns autores, que nos moldes da Constituio Federal de 88, o CTN foi recepcionado como Lei Complementar, e portanto no pode regular matria de procedimento.

No h portanto, sistematizao cientfica do processo tributrio no Brasil, que regulado por leis esparsas, e a falta de unidade ainda mais acentuada na esfera administrativa, visto que cada lei fiscal regula sua maneira o processo das reclamaes decorrentes de sua aplicao. DELIMITAO DO TEMA O estudo da prova no processo administrativo exige prvio exame dos pressupostos que determinam a instaurao do litgio em sede administrativa, o questionamento sobre sua disciplina e natureza jurdica. Questo primordial de ordem constitucional seria deve-se oportunizar ao contribuinte em todo o lanamento de tributo ou imposio de multa o processo administrativo tributrio, e mais ainda, se tal fase constitui-se parte essencial do lanamento em si? Outra questo refere-se ao prprio processo administrativo tributrio e sua natureza jurdica, pois consiste ele em processo, em termos jurdicos, ou mero procedimento administrativo como sequncia de atos preordenada com o fim de controle do lanamento? A anlise do processo administrativo tributrio no pode olvidar-se tambm da estruturao dos rgos que dele participam, do procedimento a ser observado e definio dos direitos processuais conferidos ao contribuinte e administrao, enquanto partes. Sendo ainda relevante apresentar os princpios que o norteiam e os limites de ao prprios de cada partcipe dessa relao jurdica peculiar, caracterizada pela dupla participao da Administrao Publica: como parte e como autoridade julgadora. Outros questionamentos referem-se aos efeitos jurdicos que a instaurao do litgio determina na eficcia do lanamento. Contudo, sabemos que tal abordagem no pretende ser profunda, exaustiva, dada a brevidade deste estudo, e complexidade do tema, ficando sobretudo este voltado aos aspectos da prova. Dada a importncia para o estudo ser abordado o instituto do lanamento, suas caractersticas gerais, uma vez que, via de regra, o objeto do processo administrativo tributrio a reviso desse ato administrativo. Cumpre ainda esclarecer que os consideraes em torno do tema da prova no processo administrativo tributrio tomaro por referncia o procedimento do contraditrio que se instaura por ato do contribuinte, atravs da impugnao do lanamento de tributo ou de ato de imposio de penalidade tributria, com o fim que a prova e as consideraes sobre ela esteja adequadas com o sistema do procedimento contraditrio especificamente na seara administrativa tributria.