Reforma Agraria y Desarrollo Rural en La Región Andina

REFORMA AGRARIA Y DESARROLLO RURAL EN LA REGIN ANDINA
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El Foro Andino y la produccin de este libro fueron posibles gracias al apoyo que CEPES recibi de varias instituciones, a las que expresa su agradecimiento. Contribuyeron a la organizacin del Foro la Coalicin Internacional para el Acceso a la Tierra (International Land Coalition, ILC), la Convencin Nacional del Agro Peruano (Conveagro) y la Asociacin Latinoamericana de Organizaciones de Promocin (ALOP). Apoyaron financieramente, ade ms de la ILC y ALOP, ICCO (Holanda), OXFAM Internacional y el Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola (FIDA).
ISBN: 9972-722-05-8 Hecho el depsito legal en la Biblioteca Nacional del Per con el n. 2006-9918 Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES) Av. Salaverry 818, Lima 11, Per Telfono: 433-6610 Fax: 433-1744 E-mail:cepes@cepes.org.pe Cuidado de la edicin: Jos Luis Carrillo Mendoza Diseo de la cubierta: Gonzalo Nieto Degregori Diagramacin de los interiores: Ediciones Nova Print SAC Impresin: Bellido Ediciones EIRL Primera edicin: Lima, 2006
Presentacin Reforma agraria y desarrollo rural en el Per / Fernando Eguren La reforma agraria inconclusa en el Oriente de Bolivia / Miguel Urioste, Cristbal Kay Poltica de tierras, reforma agraria y reconstruccin del territorio rural en Colombia / Manuel Rojas Reforma agraria y desarrollo rural en Chile / Sergio Gmez La cuestin rural agraria en el Ecuador: Bsqueda de sociedades democrticas en tiempos globalizados / Francisco Rhon Reforma agraria y desarrollo rural sostenible en Venezuela: Algunos interrogantes / OlivierDelahaye Las organizaciones colectivas, los recursos y los pueblos indgenas en el Per / Alejandro Diez Problemas y perspectivas de los territorios indgenas en Bolivia / Juan Carlos Rojas Pueblos indgenas, tierras y territorios Jos Bengoa Las comunidades rurales pobres y la reforma agraria en el Ecuador / Luciano Martnez
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Cultivos con fines ilcitos: Otro desarrollo alternativo es posible / 1 fugo Cabieses (oca y muicidu en la economa campesina Yungas y Chapare ri Bolivii Jberto Laserna Agricultui. cl.I]ti.vos ilciio y desarrollo rural en Colombia / Edelmira Perez Implicancias de los tratados de libre C( el desarrollo rural / Miguel Caillaux sobre 2
(Jobalizacin y desarrollo rural: Perspectivas desde Colombia / (arlos Gustavo Cano Globalizacin y desarrollo rural en Chile / Daniel Rey Globalizacin y desarrollo rural Juan Luis Hernndez Globalizacin y desarrollo rural: Una visin desde fuera / Carlos Toranzo
Enti 1;v ganancias y la identidad / Guillermo Rochabrn
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en el Foro Rural Andino sobr& ESTE LIBRO RENE LAS Reforma Agraria y Desarrollo Rural, realizado en Lima entre el 20 y el 22 d febrero del 2006. La idea del Foro Andino surgi a propsito de la convocatoria de la FA( a una Conferencia Mundial sobre Reforma Agraria y Desarrollo Rural, que S( llev a cabo en marzo del mismo ao en Porto Alegre, Brasil. En el documentt de convocatoria, de julio del 2005, el Comit Organizador de la Conferencii consider que esta L...] servira para contribuir a que los gobiernos naciona les y la apoyen los procesos de reforma agraria y de desarrollo rurales en curso, y asegurar los derechos de tenencia, el acceso a la tierra y otros recursos naturales para los pobres. Se present as la ocasin para volver a discutir, despus de muchos aos en los que la reforma agraria era considerada en Amrica Latina como cosa del pasado, un aspecto fundamental de la problemtica rural: el acceso de los campesinos a la tierra y su tenencia, pero esta vez vinculndolo al desarrollo rural. Las exposiciones estuvieron cargo de especialistas de Bolivia, Colombia, Chile, el Ecuador, el Per y Ven zuda, y fueron debatidas por un pblico diverso de especialistas, acadmicn dirigentes agrarios y de pueblos indgenas, funcionarios pblicos y mt de organizaciones no gubernamentales de esos pases. La concentracin de la tierra y el minifundio continan siendo temas no resueltos para muchos pases andinos. Su resolucin requiere de reformas agrarias de algn tipo: redistribucin de tierras, derechos nativos a territorios, perfeccionamiento de las polticas y normas vinculadas a la propiedad comunal de tierras y de recursos naturales, titulacin de derechos de propiedad, etc tera. La experiencia indica, sin embargo, que las reformas agrarias pueden sei una condicin necesaria pero no suficiente para enfrentar otros problemas qu asolan el campo latinoamericano: la extensin y profundidad de la pl U( Al
PRESENTACIr
la persistencia de la violencia, el deterioro de los recursos naturales, el atrasc tecnolgico, la escasa presencia del Estado, la baja calidad de los bienes pbli cos, la emigracin masiva y los riesgos de la apertura comercial internacional. El desarrollo rural viene a ser finalmente la superacin de este conjunto d desafos, que deberan convertirse en las bases de una agenda rural andina. El propsito del Foro Andino fue analizar y discutir una agenda rural andina en relacin con los siguientes planteamientos: Reforma agraria y desarrollo rural: La reforma agraria debe ser concebida como parte de un proceso de bsqueda tanto de una ms justa distribucin d los recursos como de un medio que estimule un desarrollo socioeconmicc equitativo. Por lo tanto, es parte de una estrategia de combate a la pobreza y la marginacin. Comunidades campesinas y pueblos indgenas: Acceso a la tierra y otro. campe recursos naturales.- Con distintos nombres, un sinos e indgenas forman parte de organizaciones colectivas, algunas de ellas recientes. Poi con siglos de existencia, otras formadas en largo tiempo han sido ignoradas o sometidas por los estados y por los grupos en lo de poder nacionales o regionales, pero una serie de tpicos: ltimos lustros. Su emergencia ha la diferencia entre tierra y territorio y los derechos sobre ellos; los derechos d los pueblos indgenas; el manejo comunal o colectivo de los recursos naturales; el pluralismo jurdico y derechos sobre los actividades extractivas por usos alternativos de la tierra en reas comunales, entre Otros. Cultivos ilcitos y desarrollo rural: Por su importancia en al menos tre pases andinos, se decidi la inclusin de este tema. La economa de la coca genera conflictos y corrupcin mucho ms all de las reas productoras. Tiende a ser enfrentada militarmente en lugar de con alternativas serias para los cultivadores. de las eco Globalizacin y desarrollo rural: La nomas nacionales y la cada vez ms profusa normatividad internacional qu regula las relaciones econmicas nacionales, regionales y locales, hace inevitabl el anlisis del proceso de globalizacin y la agricultura. Fernando Eguren
EDITOR
REFORMA AGRARIA Y DESARROLLO RURAL EN EL PER

Fernando Eguren
CEPES
LA REFORMA AGRARIA PERUANA fue una de las ms radicales de Amrica del Sur. Las condiciones internas para su realizacin se presentaron en los aos cincuenta del siglo recin pasado y fueron varias: (a) las migraciones del campo a la ciudad se incrementaron signicativamente, y en las clases urbanas acomodadas apareci el temor a la formacin de cinturones de pobreza que empezaban a rodear las principales ciudades; (b) las recurrentes y masivas manifestaciones reivindicativas de campesinos, muchas de las cuales culminaron en la toma de tierras de las haciendas; (c) una extrema concentracin de la propiedad de la tierra, la pobreza omnipresente de la poblacin rural y la difusin de relaciones laborales precapitalistas, particularmente en la sierra; (d) la necesidad de ampliar los mercados para una industria en gestacin, que no poda desarrollarse en un medio rural con esas caractersticas. La clase poltica conservadora, reacia a la idea misma de una reforma agraria, se vio obligada a aplicar alguna forma de intervencin para modicar la estructura de la propiedad. As, en las dcadas de 1950 y 1960 una serie de hechos dieron inicio a la transformacin del campo peruano. En 1956 un Gobierno de derechas form una comisin para la reforma agraria y la vivienda; en 1962 una Junta Militar de Gobierno dio una ley de reforma agraria que, en la prctica, convalidaba la ocupacin de tierras por campesinos en los latifundios de los valles de La Convencin y Lares, en el departamento del Cusco; en 1964 un Gobierno democrtico aprob una Ley de Reforma Agraria que deba tener alcance nacional pero que, a falta de decisin poltica, fue tmidamente aplicada; en 1969, por ltimo, un Gobierno Militar expidi y ejecut una nueva Ley de Reforma Agraria, esta vez con el respaldo de la institucin que era y sigue siendo la ms organizada del pas: las Fuerzas Armadas. Con la reforma agraria, el Gobierno del general Juan Velasco Alvarado culmin un ciclo que puso n al largo periodo en el que las haciendas tradicionales
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organizaban la sociedad y la economa provincianas en gran parte del pas, n al que contribuyeron en gran medida la expansin de los mercados aunque fuese incipiente en las reas rurales; el mejoramiento de la comunicacin vial, que vincul territorios aislados y permiti la circulacin de bienes y personas; el desplazamiento de la importancia de las actividades econmicas agrarias por otras de base urbana, y las intensas movilizaciones campesinas. La reforma agraria se ejecut sobre todo en la costa y en la sierra del pas, las dos regiones con mayor poblacin rural y mayores reas de uso agropecuario. Entre junio de 1969 y junio de 1979 se expropiaron 15.826 fundos y ms de 9 millones de hectreas. La mayor parte de esta rea fue adjudicada a 370 mil beneciarios.1 Todos los latifundios y muchos predios de menor tamao fueron expropiados. La clase terrateniente fue liquidada social y econmicamente. Sobre el rea de las haciendas fueron organizadas empresas asociativas (cooperativas agrarias de produccin-CAP y sociedades agrcolas de inters social-SAIS), con la nalidad de mantener economas de escala y la infraestructura (de riego y otras). Tambin se adjudicaron tierras a otras asociaciones: grupos y comunidades campesinas y empresas de propiedad social. Solo una reducida minora de tierras fue entregada a individuos. La radicalidad de la reforma puede ser mejor apreciada si se considera que 71 por ciento de las tierras de cultivo bajo riego, que haban sido de propiedad privada, fueron expropiadas y adjudicadas; lo propio ocurri con 92 por ciento de las tierras de cultivo de secano (dependientes de las lluvias) y 57 por ciento de los pastos naturales.2 El porcentaje de beneciarios, sin embargo, no fue tan espectacular: alrededor de una cuarta parte de familias rurales (370 mil).3 La cooperativizacin de las haciendas y de las SAIS fue un fracaso. La mayor parte de cooperativas, desprovistas de personal tcnico y gerencial, difuminadas las jerarquas internas que requiere el manejo de empresas complejas y tironeadas por intereses contradictorios de los trabajadores, que al mismo tiempo eran propietarios y asalariados, sucumbieron y fueron parceladas en unidades familiares por los propios asociados. La mayor parte de las SAIS, por su lado,
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Matos Mar, Jos y J. M. Meja: La reforma agraria en el Per. Lima: Instituto de Estudios Peruanos, 1980, p. 171. La cifra nal actualizada al 30 de setiembre de 1993 es de 9688.763 ha adjudicadas (vase Del Castillo, Laureano: Los censos agrarios y la estructura de propiedad agraria en el Per. Lima: Universidad de San Martn de Porres, junio del 2001). Ibid., cuadro 26, p. 185. Ibid., p. 182. Si por beneciario se entiende familia beneciaria, puede armarse que la reforma agraria beneci de manera directa a alrededor de un milln y medio de pobladores rurales, alrededor de 27 por ciento de la poblacin rural total. Un gran nmero de la poblacin no beneciada era ya poseedora de tierras, aunque fuese de minifundios.
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sucumbieron asimismo al mal manejo empresarial y al asedio campesino, tanto interno como externo, para diluirse en las comunidades campesinas circundantes y tambin en parcelas familiares. Factores externos coadyuvaron a este desenlace: a partir de 1975 se manifest una aguda crisis econmica que perdurara hasta comienzos de la dcada de 1990. Si bien la reforma agraria no alcanz a la selva, en los aos del Gobierno Militar se dieron dos normas importantes desde el punto de vista del acceso a la tierra y de seguridad de la tenencia. En 1974 el Gobierno Militar promulg la Ley de Comunidades Nativas y Promocin Agraria de las Regiones de la Selva Alta y Selva Baja, para regular el acceso a la tierra en la regin amaznica. La mayor contribucin de esta ley fue el reconocimiento del derecho de los asentamientos indgenas a la propiedad legal de sus tierras. Esta ley (20653) declaraba la tierra comunal indgena como inalienable, imprescriptible e inembargable. Sin embargo, reconoca derechos sobre la tierra solo a las comunidades nativas, es decir, a los asentamientos locales y no a los pueblos indgenas en tanto pueblos originarios.4
LECCIONES DE LA REFORMA AGRARIA

La reforma agraria es an un tema controvertido, pues muchas de las personas que se beneciaron, as como de las que resultaron perjudicadas, todava estn activas. Sus crticos subrayan el hecho de que: (1) el agro se descapitaliz (con lo que se perdi parte de la infraestructura, de la maquinaria y del conocimiento empresarial acumulado); (2) la agricultura y la ganadera retrocedieron desde el punto de vista tcnico (tanto en software cuanto en hardware); (3) no resolvi el problema de la extendida pobreza rural (aun hoy da 72,5 por ciento de la poblacin rural es pobre, y 40,3 por ciento extremadamente pobre; vase, en el anexo, el cuadro 1); (4) hubo falta de coherencia del modelo econmico que, por un lado, distribua las tierras y, por el otro, subsidiaba las importaciones alimentarias que depriman los precios de los productos que ofrecan esos mismos beneciarios de la reforma agraria. Estos argumentos no son necesariamente rechazados por los defensores de la reforma agraria, quienes dan prioridad a otros logros que ms que compensaran los impactos adversos mencionados, entre ellos: (1) la reforma agraria fue un acto de justicia redistributiva, que permiti el acceso directo a la tierra
Santos Granero, Fernando y Frederica Barclay: La frontera domesticada: Historia econmica y social de Loreto, 1850-2000. Lima: Ponticia Universidad Catlica del Per, 2002, pp. 313-314.
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a un gran nmero de pobres rurales; (2) desplaz de la sociedad rural a los terratenientes tradicionales, eje del poder gamonal, sustento de un orden semifeudal reaccionario y antimoderno; (3) vinculado a lo anterior, dio un golpe denitivo a las relaciones serviles a las que estaban sometidos centenares de miles de campesinos; (4) contribuy a democratizar la sociedad rural, e hizo as posible la incorporacin de millones de peruanos a la colectividad poltica y a la condicin ciudadana. Aun hoy, despus de ms de tres dcadas, la posicin respecto de la reforma agraria implementada por el Gobierno Militar del general Velasco es utilizada para caracterizar a las personas a partir de la opcin ideolgica neoliberal dominante. Quienes deenden la reforma agraria son ubicados en el campo de los estatistas, populistas, cepalistas, antimodernizadores y de los que tienen escasa fe en el mercado. En resumidas cuentas, se los sita en el campo de lo obsoleto. En el Per, todava la Constitucin de 1979 consideraba que la reforma agraria era un proceso permanente. La Constitucin de 1993, promulgada por el Gobierno de Fujimori, simplemente borr el trmino del texto. Aunque no puede esperarse una nueva reforma agraria en el pas, dado que la que se aplic fue bastante radical y que hoy da no hay mucha tierra que redistribuir (vase, en el anexo, el cuadro 2), es til rescatar las lecciones que pueden extraerse de ella algunas son obvias, sobre todo en provecho de otras experiencias de reforma agraria que estn seguramente por venir en otros pases: a) Aprovechar los contextos favorables. En el caso peruano contribuyeron un conjunto de factores externos (la Guerra Fra, la Revolucin cubana, el apoyo estadounidense y de organismos internacionales) e internos (emergencia de poderes urbanos, debilitamiento de la clase terrateniente, intensos movimientos campesinos) para que la reforma agraria se instalase slidamente en la agenda poltica. b) Lograr una fuerte voluntad poltica. Era indispensable: (a) una frrea voluntad poltica para que la reforma agraria sea ejecutada; as como, (b) una correlacin de fuerzas polticas favorable (que el presidente Belaunde no tuvo en 1964). La ausencia de ambas condujo a que un gobierno autoritario asumiese esta tarea (en vista de las condiciones favorables mencionadas en el prrafo anterior). c) La victoria sobre la pobreza no es un resultado natural. La redistribucin de la tierra entre campesinos pobres no trae como inevitable consecuencia ni el desarrollo econmico ni la derrota de la pobreza. d) Debe garantizarse la difusin del know how empresarial. La prdida del personal tcnico y gerencial que laboraba en las haciendas ms modernas fue, cuando estas se convirtieron en cooperativas de produccin, una de las
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razones principales para que ellas fracasasen. No hubo una poltica decidida de formacin de cuadros tcnicos que reemplazasen a los desplazados. e) Las asociaciones de productores cooperativas y otras no deben ser impuestas, sino creadas voluntariamente por ellos. La formacin de asociaciones para la produccin como las ya citadas CAP requiere de una serie de condiciones para que tengan xito. Una de ellas es que deben surgir como respuesta a las necesidades de los propios productores. En el caso del Per, fue un modelo empresarial impuesto desde el Gobierno Central. No hay nada inherente ni esencial a estas asociaciones que las hagan mejores que otras formas de organizacin. f) El apoyo estatal es indispensable. El apoyo del Estado es indispensable para la ejecucin de la reforma agraria y en los primeros aos de realizada. Este soporte debe ser econmico, tcnico y social, y ser sensible a las diferencias culturales. g) Mayor atencin a las seales del mercado. Buena parte del acceso a los factores de produccin estaban controlados por el Estado. Se abus de los subsidios, que fueron indiscriminados. Estos pueden ser importantes, pero solo si estn bien orientados y si tienen como referencia alguna propuesta estratgica. h) Mayor coherencia en el modelo econmico. Por un lado se distribuan tierras, pero por otro las polticas tenan un sesgo nalmente pro industrial y pro urbano.
REFORMA AGRARIA Y DESARROLLO RURAL

Establecer la conexin entre la reforma agraria y el desarrollo rural es una preocupacin relativamente reciente. Las reformas agrarias de la segunda mitad del siglo pasado buscaron, es cierto, una distribucin ms equitativa de la tierra, pero respondieron sobre todo a una estrategia de desarrollo urbano-industrial, en relacin con la cual al sector agrario le corresponda una posicin subordinada, como proveedor de alimentos baratos el principal bien salario para las ciudades, como generador de divisas (gracias a la comercializacin externa de productos de exportacin hoy llamados tradicionales), como abastecedor de insumos para la industria, y tambin como mercado de los bienes industriales.
EL
SESGO URBANO DE LAS POLTICAS AGRARIAS
Desde la dcada de 1980 las polticas agrarias consolidaron el ya referido sesgo urbano, cuya manifestacin ms marcada fue el estmulo, con subsidios, a las
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importaciones de alimentos destinadas al gran mercado urbano. Al inicio de la reforma agraria (1969) el valor FOB de las importaciones agropecuarias fue de 77,2 millones de dlares. Seis aos despus (1975) este monto aument en 450 por ciento (345,7 millones de dlares). De manera menos pronunciada, el valor de las importaciones continuara creciendo, y en 1990 fue de 487 millones de dlares.5 Cuando se ejecut la reforma agraria no haba escasez de fuerza laboral para las actividades urbanas pujantes, pues el proceso migratorio del campo a la ciudad ya se haba instalado, como respuesta al acelerado crecimiento demogrco.6 Antes bien, deba desviarse la corriente migratoria del campo a la ciudad, para evitar, como ya se mencion al inicio, el crecimiento de precarias barriadas rebautizadas luego como pueblos jvenes alrededor de las ciudades mayores, en particular Lima. Esa fue una de las principales funciones de la conquista del oriente, expresin del presidente Belaunde para designar su poltica de estmulo a la migracin campesina hacia la selva alta, que debera ofrecer un escape a la presin demogrca. No podan preverse todava las consecuencias negativas de tal poltica, pobremente planicada: los conictos de los nuevos colonos con la poblacin asentada en las reas supuestamente vacas; la depredacin de los recursos naturales (suelos, ora, fauna); la expansin de cultivos destinados al uso ilegal, particularmente de la coca. El modelo urbano-industrial fue paulatinamente abandonado luego del Gobierno Militar y reemplazado por otro en el que el motor de la economa pas a ser, como en tantas otras ocasiones en la historia del pas, el sector primario exportador. Se mantuvo el sesgo urbano de las polticas agrarias, dada la mayor sensibilidad de los gobiernos a la presin de la poblacin urbana contra el alza del costo de vida que a la rural. Durante toda la dcada de 1990 la tendencia de los precios de los productos agrcolas fue a la baja, en benecio de los consumidores pero en perjuicio de los productores.
UNA
NUEVA POLTICA AGRARIA
Lo nuevo fue que desde inicios de la dcada de 1990 las exportaciones de productos agrcolas no tradicionales se sumaron a las exportaciones mineras,
5 6 Ministerio de Agricultura: Primer compendio estadstico agrario 1950-1991. Lima: Ministerio de Agricultura-Ocina de Estadstica Agraria, diciembre de 1992, cuadro 10.7. En los aos previos a la reforma agraria en el quinquenio 1955-1960, el crecimiento demogrco alcanz su pico, con una tasa anual de entre 2,75 por ciento y 2,92 por ciento (vase INEI: Per: Estimaciones y proyecciones de poblacin 1950-2050, en Boletn de Anlisis Demogrco n. 35. Lima: INEI/CEPAL, setiembre del 2001).
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pesqueras y agrarias tradicionales (sobre todo el caf). El xito del sector agroexportador chileno impuls a los gobiernos posreforma agraria y a potenciales inversionistas a tomar partido por las excelentes condiciones naturales de la costa peruana para cultivos comerciales de contraestacin (en relacin con el hemisferio norte), y por las ingentes inversiones pblicas en infraestructura vial y de riego acumuladas en esa regin a lo largo de dcadas (en marcado contraste con las otras dos regiones del pas, la sierra y la selva, que se mantienen absolutamente descapitalizadas). Las condiciones institucionales para tal giro de la agricultura costea fueron generndose durante las dcadas de 1980 y 1990. Uno de los cambios ms importantes fue el desmontaje de la legislacin realizado por la reforma agraria, que impona severas restricciones al mercado de tierras y a las inversiones corporativas.7 En general, la adopcin por los gobiernos de turno de las reformas estructurales neoliberales, anunciada ya desde el regreso a la democracia poltica en 1980 pero particularmente militante durante la dcada del presidente Fujimori (1990-2000), facilit el fortalecimiento de un signicativo sector moderno agroexportador que es, sin duda, el que ms sobresale por su dinamismo en el sector agrario. A la vanguardia tecnolgica y de la gestin moderna en el mundo rural peruano, la inversin por unidad de supercie en estas nuevas empresas agrarias es denitivamente ms alta que en la agricultura orientada al mercado interno. Sin embargo, este sector agroexportador no tradicional no ocupa ni 10 por ciento de las tierras agrcolas de la costa y comprende apenas 1,5 por ciento de las tierras de cultivo del pas (mientras que ms de 4,5 por ciento del rea total en produccin est cubierta por los cultivos de exportacin tradicionales).8 Aun si se expandiese al doble, la agricultura de exportacin difcilmente se convertir en el factor que arrastre al conjunto del sector agrario a una mayor eciencia productiva. Esto resulta ms cierto si pasamos de los estimados por supercie a los estimados por nmero de predios. La inmensa mayora de predios difcilmente podr engancharse con xito a un mercado internacional exigente y competitivo, dada su pequea escala, el bajo nivel del capital humano, la escasa infraestructura productiva, la falta de servicios nancieros y no nancieros y, sobre todo, porque orienta su produccin al autoconsumo o para
7 Vase Eguren, Fernando: Las polticas agrarias en la ltima dcada: Una evaluacin, en Fernando Eguren, M. I. Remy y P. Oliart, editores: Per: El problema agrario en debate/ SEPIA X. Lima: SEPIA, 2004. El rea total de tierras de cultivo registrada en 1994 (ao del ltimo Censo Nacional Agropecuario) fue 5,5 millones de ha. Alrededor de 1,7 millones estn bajo riego. El rea de cultivo en la costa toda bajo riego se estima en 800 mil ha.
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los mercados regionales y nacional, algo que parecen olvidar muchos de los promotores de la agroexportacin.9 La modernizacin de la agricultura peruana tom, pues, una senda excluyente. El ya magro apoyo estatal a la pequea agricultura comercial, canalizado bsicamente a travs de crditos e insumos subsidiados y algunos programas menores de extensin agrcola y apoyo a la comercializacin, fue suprimido a inicios de 1990 y no se lo reemplaz por la iniciativa privada, como prometa el discurso ocial de la poca. La mediana agricultura orientada al mercado interno tambin fue afectada por una poltica agraria centrada a veces embelesada en promover las exportaciones. Los campesinos que mantienen una agricultura de subsistencia han sido marginados de toda pretensin de desarrollo, y se los ha convertido en objeto de los llamados programas sociales, es decir, de transferencias de recursos destinados al consumo, supuestamente temporales por ser compensatorios de los efectos empobrecedores de la poltica neoliberal (pero que se convierten en permanentes, por ser tambin permanentes los efectos empobrecedores de esa poltica, y por los intereses creados de ejecutores y beneciarios). Transferencias que, a n de cuentas, tienden a debilitar la democracia, transformando a ciudadanos en clientes del Gobierno de turno, como qued tan claro en el rgimen autoritario de Alberto Fujimori. Este escenario, del que resultan especialmente beneciados aquellos vinculados a la agroexportacin no tradicional, es poco propicio para promover el desarrollo rural en la mayor parte de nuestro territorio, donde habitan un milln y medio de familias, entre pequeos agricultores comerciales y campesinos minifundistas. La prxima rma del Tratado de Libre Comercio (TLC) con los Estados Unidos de Amrica consolidar esta situacin y ahondar las distancias entre quienes exportan y los que no lo hacen. La vigencia de la Convencin Nacional del Agro Peruano (Conveagro) se explica en parte por esta situacin. En un pas como el Per, con escasa cultura negociadora y de bsqueda de consensos, no deja de ser excepcional una
El censo de 1994 registr cerca de 1,75 millones de predios en todo el pas. Aunque no hay un censo de todo el agro exportador, es obvio que el porcentaje dedicado a la exportacin no tradicional es relativamente muy pequeo. Menos de 3 mil agricultores estn comprometidos con el cultivo de exportacin de bandera, el esprrago (cuando se realiz un censo esparraguero en 1998 eran alrededor de 2.140). La reciente y aparentemente exitosa incorporacin de pequeas reas de cultivos de exportacin no tradicional en la sierra estimul la imaginacin de algunos polticos en la ltima contienda electoral, quienes no dudaron en armar que en cinco aos la sierra poda tener 150 mil ha dedicadas a la agroexportacin no tradicional (el doble de lo que hay hoy en la costa).
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asociacin compuesta por organizaciones de productores muy heterogneos medianos empresarios, pequeos agricultores familiares y campesinos.10 El factor articulador es que casi todos ellos destinan su produccin al mercado domstico; es decir, son la parte marginada de las polticas neoliberales. No por azar una de las consignas ms repetidas por Conveagro para lograr un TLC favorable es En defensa de la agricultura nacional. No podemos obviar, sin embargo, que existen esfuerzos interesantes del Estado, aunque menores, orientados al desarrollo rural. Hay algunos proyectos, sobre todo en la sierra, que tienen ese propsito, aunque muchos de ellos son ms bien iniciativas de agencias de cooperacin o de las instituciones nancieras multilaterales. Por lo dems, con toda la utilidad que pueden tener los proyectos, ninguna sociedad ha logrado su desarrollo con la agregacin de estos. Hay que mencionar tambin que ha habido algunos esfuerzos destacados de inversin pblica, como la ampliacin de la red de caminos rurales y de las telecomunicaciones, y la extensin de los servicios de salud. Pero todos estos esfuerzos, juntos, son desproporcionadamente pequeos frente a la magnitud de la pobreza y el atraso de las reas rurales, y no se dirigen necesariamente al fondo de los problemas. Debe tambin mencionarse que en el 2004 el Gobierno ocializ una Estrategia Nacional de Desarrollo Rural (decreto supremo 065-2004-PCM), cuyo objetivo es: [] impulsar el desarrollo humano en el espacio rural con criterios de sostenibilidad econmica, social y ambiental, equidad y democratizacin de las decisiones locales.11 A pesar de reconocer que la baja rentabilidad de las actividades de los agricultores pobres se debe, entre otros factores, a un entorno macroeconmico desfavorable que diculta la incorporacin de la pequea y mediana produccin agropecuaria y a los escasos incentivos para la inversin privada en las reas pobres, la Estrategia rearma su fe en el mercado y el papel subsidiario del Estado. Se trata de un largo documento de carcter preliminar, en alguna parte descriptivo y en otra normativo, elaborado para ser discutido por gremios, asociaciones de productores, universidades, gobiernos regionales, en bsqueda de consensos [] que se puedan materializar en acciones de poltica y orientacin
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Tambin forman parte de Conveagro ONG, colegios profesionales, universidades y otras instituciones vinculadas al tema agrario. Presidencia del Consejo de Ministros: Estrategia Nacional de Desarrollo Rural, en Per: Polticas para superar la pobreza. Lima: Presidencia del Consejo de Ministros, 2004.
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para las prioridades de inversin pblica y de la ayuda externa. Entendemos que despus de su publicacin tal voluntad no se ha materializado.
HACIA
UNA NUEVA POLARIZACIN DEL AGRO?
Terminar con la polarizacin de la propiedad de la tierra marcada por la coexistencia de una gran concentracin en pocas manos con el minifundio, como dos caras de la misma moneda ha sido la razn principal para emprender muchas de las ms signicativas reformas agrarias, incluyendo la peruana. En trminos generales, ese objetivo se logr. Pero la realidad es dinmica. En las dcadas siguientes, al amparo de una legislacin de tierras liberal, ha habido un proceso de concentracin de la propiedad en algunos valles de la costa que ha seguido dos caminos diferentes. a) El primero es la adquisicin por inversionistas de tierras de particulares en muchos casos de quienes fueron beneciarios de la reforma agraria de 1969, sea por compra, sea por arrendamiento. Este traspaso de derechos de propiedad y de posesin se ve facilitado por las dicultades de los pequeos agricultores para desenvolverse en el mercado, dado su muy limitado acceso a servicios nancieros y no nancieros, a infraestructura productiva y a otras condiciones necesarias para un mejor desempeo econmico, y por la ausencia de polticas que incentiven su asociatividad (necesaria para lograr economas de escala). Como consecuencia, muchos se ven obligados a vender o arrendar, abandonando la actividad agraria o retornando a la condicin de asalariados. Facilita este traspaso la regularizacin de los derechos de propiedad impulsada por el Proyecto Especial de Titulacin de Tierras (PETT). Paradjicamente, un programa en principio destinado a dar seguridad a propietarios gracias a la formalizacin de sus derechos sirve tambin, en la prctica, para aumentar la inseguridad de quienes tienden a ser excluidos por el entorno econmico. Muchos dirn que se trata precisamente de eso, de que las tierras vayan a quienes puedan hacerlas productivas de la manera ms eciente posible. Este argumento tiene dos limitaciones. La primera es que el mercado supone que los sujetos econmicos deben tener oportunidades ms o menos similares para demostrar quines son ecientes y quines no. En la realidad, tal similitud de oportunidades es una ccin, por las razones que ya hemos mencionado. La competencia es desleal. En este contexto, el libre mercado juega a favor de los que ya estn mejor situados, pues los que tienen ventajas tienden a acumular ms ventajas, mientras los que tienen desventajas tienden tambin a acumularlas. Las polticas pblicas deberan contribuir a que el terreno est mejor nivelado,
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pero aqu se sostiene que, al contrario, desde la dcada de 1980 estas polticas tienden a favorecer la concentracin de la propiedad. b) Esta interpretacin est reforzada por el segundo camino de concentracin de la propiedad de las tierras y que depende directamente de las polticas pblicas: la modalidad de entrega de nuevas tierras irrigadas gracias a grandes represas nanciadas con recursos pblicos. En dcadas pasadas, las nuevas tierras ganadas al desierto eran transferidas por ventas u otros mecanismos a agricultores, medianos y pequeos.12 En los ltimos lustros las nuevas tierras son subastadas en condiciones tales que favorecen claramente a grandes inversionistas, y a precios que implican un fuerte subsidio estatal. Es claro, pues, que despus de la reforma agraria los sucesivos gobiernos civiles, matices ms matices menos, adoptaron un modelo de modernizacin de la agricultura liderado por la gran empresa agroexportadora. En esta regin podemos encontrar hoy varias empresas con ms de 500 ha de extensin y algunas que superan las mil ha (cuando la reforma agraria impuso un lmite mximo de 150 ha a empresas no asociativas). Finalmente, cabe mencionar que en la costa peruana hay ms de una decena de grandes empresas que, en conjunto, suman ms de 70 mil ha de tierras de cultivo bajo riego, herederas de las grandes haciendas azucareras, que fueron transformadas por la reforma agraria en cooperativas agroindustriales. La mayor parte de ellas han acumulado grandes y graves problemas econmicos y de gestin y estn pasando, no sin muchas dicultades, al control de inversionistas privados. No disponemos de informacin suciente para dar cifras precisas, pero es razonable estimar que alrededor de 10 por ciento de las tierras irrigadas en la costa estn concentradas en empresas de 500 ms ha. Como es obvio, este porcentaje es comparativamente pequeo con el que exista antes de la reforma agraria o el que existe en otros pases en la actualidad. Pero debe tomarse en cuenta que esta concentracin ha ocurrido en las ltimas dos dcadas, en un proceso que ha sido lento en buena parte por la larga crisis econmica del
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Para el ingeniero Charles Sutton, el mayor estratega de las grandes obras de irrigacin de la costa en la primera mitad del siglo pasado, estas deban tener un propsito econmico y uno social. La nalidad de estas obras deba ser: [] crear el mayor nmero posible de propietarios agrcolas, usufructuarios de la mayor cantidad posible de agua en cantidades mnimas por unidad de tierra o por unidad de cosecha producida (ponencia presentada en el Primer Congreso de Irrigacin y Colonizacin, realizado en Lambayeque en 1929). Su posicin le granje la animadversin del latifundismo norteo, que lo denunciara ante el Poder Judicial. Dado lo insustancial de la acusacin, el propio scal la retir (vase Prez Santisteban, Vctor: Sutton y la irrigacin de Olmos. Lima: Gratal SCRL, 1980).
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FERNANDO EGUREN
pas, pero que presumiblemente se acelerar en la medida en que esta vaya superndose.13 No puede armarse que estamos en un proceso masivo de conformacin de nuevas haciendas, es decir, de grandes extensiones de explotacin extensiva, con predominio de mano de obra no asalariada y seorones al mando, que motiv las reformas agrarias del pasado. Las condiciones sociales, polticas y econmicas ya no dan para eso. No podran subsistir. Las nuevas grandes empresas son modernas y ecientes, y las buenas prcticas exigidas por los pases ricos importadores contribuyen a que mejoren las condiciones de trabajo de los asalariados que laboran en ellas. Pero es preciso tomar conciencia de que el modelo vigente de modernizacin del agro es excluyente, y aunque las cifras de comportamiento del sector agroexportador no tradicional son impactantes, sus efectos en el desarrollo rural son reducidos.14 Si bien el proceso de concentracin de la propiedad de la tierra ha sido hasta el momento moderado, aunque signicativo de una tendencia, otro tipo de concentracin est incrementando las brechas entre un sector agroexportador moderno y el grueso de la agricultura que est orientada al mercado domstico: la concentracin de capitales. Las explotaciones de punta que orientan su produccin al exterior utilizan las tecnologas ms ecientes, los mejores insumos, riego tecnicado, personal altamente calicado y gestin moderna, mejor informacin, mayor acceso a conocimientos y posibilidades de utilizarlos. Este es un importante avance para la agricultura costea, pero est restringido a un reducido nmero de productores. La mayor parte de agricultores no tienen esas posibilidades. Se supone que el mercado debera reemplazar la
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14
Sobre la base del Censo Nacional Agropecuario de 1994, se estim que cerca de 27 por ciento (149 mil ha) del total de las tierras de la costa (836 mil ha) estaban en explotaciones mayores de 100 ha, las que, a su vez, eran 0,3 por ciento del total de explotaciones agropecuarias costeas (vase CEPES/FAO/PSI: Rentabilidad de la agricultura de la costa peruana y las inversiones para el mejoramiento del riego. Lima: CEPES/FAO/PSI, 2002. En lnea: <http://cepes.org.pe/fao_nal/indice.htm>). Es razonable pensar que el porcentaje de concentracin se ha incrementado desde entonces. Lo que est ocurriendo en la prctica es una contrarreforma agraria orientada por el mercado. Esto es cierto aunque en algunas zonas especializadas en cultivos de exportacin, como en el valle de Ica, parecen haber llegado al pleno empleo. Ello es una condicin necesaria pero no suciente para lograr el desarrollo rural. Por lo dems, y a pesar de las exigencias por nuevas prcticas, precisamente en ese valle el respeto de la legislacin laboral deja mucho que desear, como constataron los inspectores del Ministerio de Trabajo hace apenas pocos meses, segn versin de la prensa (vase El Comercio, Lima, domingo 4 de diciembre del 2005). Es una paradoja que empresas que se han acomodado para desenvolverse en los mercados internacionales del siglo XXI mantengan relaciones laborales propias de las primeras dcadas del siglo XX.
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oferta de servicios nancieros y no nancieros dirigida a la mediana y pequea agricultura que antes era ofertada por el Estado, pero ello no ha ocurrido. Por omisin, el Estado debera asumir hoy una parte esencial de la responsabilidad del acrecentamiento de estas brechas y redenir la orientacin de sus polticas en apoyo de los sectores excluidos. Cmo reorientar las polticas sectoriales para que la modernizacin del agro incorpore a la mayora de los agricultores y de los territorios y as evitar la senda de la concentracin y de la exclusin que ahonda la pobreza? Es este un gran desafo. El Per est en un proceso electoral, y es preocupante que este todava no sea un tema prioritario en la agenda de los partidos en contienda.15
MS
ALL DE LA COSTA
Si hasta aqu este texto se ha detenido tanto en la costa es porque se trata de la regin ms dinmica y la que dene el derrotero del conjunto del sector agrario. Las otras dos regiones naturales no tienen los mismos atractivos para la inversin. Por tanto, las dos tendencias anotadas, de concentracin de la propiedad y de las inversiones, no tienen en ellas la misma gravitacin que en la costa, aun cuando en los ltimos dos aos se ha descubierto que zonas de la sierra tienen tambin atractivo como plataformas de productos de exportacin no tradicional. En lo que sigue se abordan algunos problemas que caracterizan a las otras dos regiones comparativamente bastante ms pobres que la costa, que muestran cun relevante contina siendo el problema de la tierra. En la sierra y en el oriente amaznico pequeos agricultores y campesinos se enfrentan a situaciones de incertidumbre y de inseguridad respecto de sus derechos de propiedad sobre los recursos naturales.
Las comunidades campesinas

En el Per hay 6 mil comunidades campesinas reconocidas, en cuyos territorios, situados sobre todo en la sierra, se ubican cerca de las dos quintas partes de las tierras agropecuarias del pas (la mayora cubiertas con pastos naturales) y cuya poblacin aproximadamente 40 por ciento de la poblacin rural total es predominantemente pobre o pobre extrema. Fueron especialmente golpeadas por la violencia desatada por Sendero Luminoso durante las dcadas de 1980 y
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Aun cuando este trabajo fue elaborado antes del n de la campaa para las elecciones generales, la situacin no vari ms tarde de manera sustantiva.
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comienzos de la de 1990, y resultaron entre dos fuegos: el de SL y el de las Fuerzas Armadas. Lo que les ocurra a las comunidades cobra una gran importancia para el mundo rural en su conjunto, por su nmero y su signicacin histrica, y no tiene sentido hablar de desarrollo rural en el pas si ellas no ocupan un lugar central en l. Paradjicamente, no son materia de atencin de la clase poltica: no lo son de ninguna de las cinco o seis fuerzas polticas ms importantes en la actual competencia electoral por la Presidencia y el Congreso. Y apenas si son mencionadas en la Estrategia Nacional de Desarrollo Rural ya referida. Adems de los conictos por derechos sobre la tierra entre comunidades muchos de ellos de muy larga data y tambin entre comuneros, hay dos problemas que deben ser subrayados, vinculados al tema central de este trabajo. Por un lado, las modicaciones en la legislacin sobre el tipo de derechos de propiedad en las comunidades. Entre 1920 y 1993 las sucesivas constituciones de la repblica han protegido estos derechos declarando la imprescriptibilidad, inembargabilidad e inalienabilidad de las tierras comunales. La Constitucin de 1993, as como borr del texto toda alusin a la reforma agraria, elimin esta proteccin, de manera que facult a las comunidades campesinas y nativas a disponer de sus tierras en la forma que ellas creyesen conveniente, cuidando simplemente que la decisin sea tomada en asamblea general. No es seguro que esta nueva normatividad haya tenido consecuencias signicativas, entre otras razones por la poca atraccin que los recursos comunales ejercen sobre la inversin privada (y, por lo tanto, sobre la demanda de tierras en esa regin), pero s abre la posibilidad de abusos, ya sea por presiones externas o por malos manejos dentro de las mismas comunidades, o por una combinacin de ambos. El segundo problema est en pleno desenvolvimiento, y es el que enfrenta a las comunidades con grandes empresas, sobre todo mineras. Una alta proporcin de los denuncios mineros estn sobre tierras de las comunidades campesinas. Lo que suele ocurrir es que, por distintos mecanismos en los que los comuneros suelen terminar perjudicados, las empresas logran acceder a esas tierras. Pero, adems, una vez que la explotacin est en curso, las comunidades se sienten agredidas, sea por externalidades ambientales negativas, sea porque quedan marginadas de los benecios econmicos de la produccin minera. El evidente sesgo pro minero del Estado complica aun ms la situacin, pues renuncia al papel concertador y vigilante del bien comn que en este caso debera cumplir. Las comunidades de la costa peruana tienen un problema especco adicional. Varias poseen grandes reas de tierras eriazas que podran ser incorporadas a la produccin si se construyesen represas y otras obras de infraestructura de riego. Estas tierras forman parte de la frontera agrcola que el Estado va ganando al desierto con inversin pblica pero, como ya se seal, para fortalecer el
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modelo de modernizacin sobre la base de la gran inversin privada. En una perspectiva de desarrollo rural no solo sera posible sino importante y justo que los comuneros sean beneciarios privilegiados de estas inversiones.
Comunidades nativas en la cuenca amaznica

Es probable que las poblaciones nativas amaznicas sean el sector rural que ms ha sido afectado en sus derechos sobre los recursos naturales. El tipo de control territorial propio de estas poblaciones se aviene mal al concepto de propiedad occidental, que supone lmites precisos en cuanto a extensin y denicin de derechos. Aunque el Per ha suscrito el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo, la Constitucin de 1993, como se ha visto, establece la abolicin de la proteccin de las tierras comunales y los territorios. El hecho de que los derechos sobre los recursos denidos segn la tradicin no tengan fuerza legal ha facilitado que sus territorios hayan sido invadidos por colonos y depredados por empresas madereras, mineras y petroleras. Estas invasiones con frecuencia han sido son acompaadas de violencia. Los diversos grupos tnicos han debido soportar tambin la violencia poltica de las dcadas pasadas. Estas circunstancias han debilitado en muchos casos la cohesin y las redes sociales de esos grupos tnicos.16 Se puede agregar tambin el problema de los colonos, campesinos de la sierra que migran a la selva alta principales responsables de la mayor ampliacin de la frontera agrcola en el Per en las ltimas dcadas, pero tambin de algunas importantes consecuencias ambientales negativas, y en el que los derechos de posesin pueden ser muy precarios y hasta objeto de abusos; o el caso de campesinos en la periferia de las ciudades, que son impulsados a dejar las tierras en benecio de las urbanizadoras. Algunos de los problemas mencionados pueden ser resueltos con programas de titulacin y perfeccionamiento legal de los derechos de propiedad, que deben continuar pero tomando en consideracin la variedad de formas de propiedad y de derechos sobre los recursos, y los arreglos institucionales consagrados por las costumbres.
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Ampliamente documentado en el Informe de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin. En: <http://www.cverdad.org.pe/inal/index.php>: No existen datos precisos, pero la mayora de instituciones calculan que de 55 mil Ashninkas, cerca de 10 mil Ashninkas fueron desplazados forzosamente en los valles del Ene, Tambo y Peren [en la selva central], 6 mil personas fallecieron y cerca de 5 mil personas estuvieron cautivas por el PCP-SL Luminoso, y se calcula que durante los aos del conicto desaparecieron entre 30 y 40 comunidades Ashninka.
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FERNANDO EGUREN
Pero otros muchos problemas son resultado de una sociedad injusta, de polticas que se orientan por modelos ideolgicos y econmicos que excluyen a sectores de la poblacin o los incluyen pero en condicin de explotados. El desafo planteado por esta situacin de incertidumbre que afecta a decenas centenas? de miles de familias implica cambios en las normas ultraliberales de propiedad, pero algo aun ms importante: el abandono de un modelo de desarrollo econmico y social caracterizado por ser excluyente y su reemplazo por otro ms justo y equitativo.
EL
MINIFUNDIO:
UNA
MIRADA ALTERNATIVA
Este trabajo concluye con una referencia al minifundio. Uno de los objetivos de las reformas agrarias redistributivas fue ponerle n. En el caso del Per ciertamente no se logr este propsito. De hecho, el nmero de explotaciones agropecuarias con una extensin menor de 1 ha se redujo solo en 12 por ciento entre 1972 y 1994 (ao en el que se registraron 423 mil), mientras que aquellas de entre 1 ha y 5 ha (con un promedio de extensin de 2,3 ha) aumentaron 34 por ciento (vanse, en el anexo, el cuadro 3 y el grco 2). Entre ambas suman 70 por ciento del total de explotaciones agropecuarias del pas. Este es un problema. reas tan pequeas son insucientes para sostener a una familia. La produccin en escalas tan reducidas limita la introduccin de innovaciones y el acceso a servicios nancieros y no nancieros, hay costos de transaccin mayores, su capacidad de negociar con intermediarios y otros agentes econmicos y polticos es mnima. Ningn Gobierno ha intentado siquiera enfrentar este problema, paralizado por su complejidad y magnitud. Pero el minifundio est all y no puede ser ignorado. Requiere de aproximaciones creativas, y el camino lo pueden estar mostrando los propios minifundistas. La informacin censal y los estudios de casos conrman que un porcentaje variable pero signicativo de los ingresos de las familias minifundistas proviene de una diversidad de actividades urbanas y rurales. Se tratara de promover la diversicacin de la economa rural y de los mercados laborales de manera descentralizada, as como la intensicacin de las relaciones con las ciudades intermedias. De este modo se crearan nuevas oportunidades de empleo e ingresos para la poblacin minifundista.17 Ello contribuira a reducir las migraciones hacia las ciudades, que no tienen la capacidad de
17
Se aprovecharan dos ventajas del minifundio: una fuerza laboral que ya tiene cubierta parte de sus ingresos, provenientes de su parcela, y que esta la provee de vivienda (y si forma parte de una comunidad campesina, adems, de una red social de referencia).
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ofrecer mejores empleos. Con tal n, el actual proceso de descentralizacin y la omnipresencia de los municipios rurales ofrecen oportunidades que hasta hace algunos aos eran inexistentes, para promover lo que se ha ido llamando un desarrollo rural territorial. El papel del Estado es indispensable como proveedor de bienes pblicos.
CONCLUSIONES
La reforma agraria peruana result radical en trminos de redistribucin de tierras, pero esa no fue una condicin suciente para lograr el desarrollo rural. La reforma agraria ha dejado de ser en el Per un tema de agenda poltica y social. El fracaso de las empresas asociativas CAP y SAIS y su posterior parcelacin en unidades familiares consolidaron un campo con abrumadora mayora de pequea agricultura. Sin embargo, el Estado no ha realizado mayores esfuerzos para que esta sea viable en un contexto de liberalizacin de los mercados. Antes bien, las polticas neoliberales se han orientado a estimular una agricultura que requiere de inversiones imposibles de lograr no solo por la pequea sino tambin por gran parte de la mediana agricultura, y a orientar la produccin hacia los mercados externos. Ello ha estimulado tambin una concentracin, todava moderada, de la propiedad de la tierra, particularmente en la costa, as como una concentracin de la inversin. Hay un proceso de consolidacin de una nueva polarizacin, basada en la combinacin de tierras y capitales. Mientras lo anterior sucede bsicamente en la costa, una parte importante del gasto pblico orientado a las reas rurales de las otras regiones selva y sierra tiene por propsito principal aliviar la pobreza con transferencias antes que contribuir a la implementacin de una estrategia de desarrollo rural, con lo que ayudara a consolidar las grandes distancias en el desarrollo socioeconmico interregional. Buena parte del problema de la tierra en el Per est hoy referido ms a las amenazas a los derechos sobre los recursos de las poblaciones rurales pobres que a problemas propiamente redistributivos. Las tierras comunales estn amenazadas por los denuncios de grandes empresas mineras y por las externalidades ambientales negativas; las de las poblaciones nativas, por intereses madereros, petroleros y mineros, pero tambin por inmigrantes en busca, ellos mismos, de mejorar su suerte; las de los pequeos agricultores, por las reglas implacables de un mercado en el que estn involucrados en inferioridad de condiciones. En este contexto, el desarrollo rural es un objetivo inalcanzable.
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El mercado no puede resolver estos problemas, pues en muchos casos forma parte de ellos. Su resolucin pasa por una intervencin sostenida del Estado para reorientar el proceso de modernizacin del campo en el contexto de un modelo global de desarrollo incluyente y equitativo.
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ANEXO
CUADRO 1 PER: POBLACIN EN SITUACIN DE POBREZA 2001-2004* (PORCENTAJE DEL TOTAL DE POBLACIN)
Octubrediciembre 2001 45,7 30,2 24,1 100,0 22,9 27,3 49,8 100,0 Octubrediciembre 2002 46,2 29,6 24,2 100,0 22,3 26,0 51,7 100,0 Mayodiciembre 2003 47,8 30,3 21,9 100,0 24,3 29,8 45,9 100,0 Enerodiciembre 2004 48,4 32,4 19,2 100,0 27,5 32,2 40,3 100,0
mbito Nacional
Nivel No pobre Pobre no extremo Pobre extremo TOTAL No pobre Pobre no extremo Pobre extremo TOTAL
Rural
* Estimacin de lnea de pobreza y pobreza extrema con el gasto de consumo. Elaboracin: CEPES-Conveagro. Fuente: INEI: Compendio estadstico 2004.
CUADRO 2 PER: DISTRIBUCIN DE LA TIERRA, POR RANGOS DE SUPERFICIE Y TIPOS DE TIERRA, 1994 (PORCENTAJES)
Rango de supercie Tierras de cultivo bajo riego UA Ha Tierras de cultivo secano UA Ha Pastos naturales UA Ha Montes y bosques UA Ha
Menor de 3 ha De 3 a 5 ha De 5 a 10 ha De 10 a 20 ha De 20 a 100 ha Ms de 100 ha Total (%)
63,6 15,6 12,9 5,0 2,4 0,4 100,0
22,3 16,6 22,6 13,9 12,5 12,1 100,0
51,0 15,4 15,3 9,4 7,8 1,1 100,0
14,3 11,4 18,1 17,9 27,4 11,0 100,0
36,6 17,1 19,4 12,1 11,0 3,8 100,0
0,5 0,7 1,6 2,2 7,2 87,8 100,0
21,3 15,5 22,9 19,0 18,5 2,9 100,0
0,3 0,6 2,0 4,0 1,.3 78,7 100,0
Total (en miles) 792.394 1729.065

UA: Unidades agropecuarias. Fuente: INEI: III Cenagro 1994. Elaboracin: AgroData-CEPES.
1173.065 3747.912 551.235 16906.470
361.252 9053.705
30
CUADRO 3 NMERO DE UNIDADES AGROPECUARIAS Y SUPERFICIE QUE OCUPAN SEGN TAMAO, 1961, 1972, 1994
Censo 1972 % 0,7 5,0 4,7 5,3 8,7 5,7 8,9 61,0 100 1390.288 100 1.017 0,1 1.170 0,1 1.615 0,1 1087.082 1737.142 12790.788 23545.147 11.279 0,8 2150.667 9,1 4,6 7,4 54,3 100 59.592 4,3 2182.599 9,3 231.840 16,7 2036.421 8,6 600.425 43,2 1375.316 5,8 805.210 381.867 109.757 19.103 2.590 1.926 2.188 1745.773 483.350 34,8 185.132 0,8 423.132 Nmero % Hectreas % Nmero % 24,2 46,1 21,9 6,3 1,1 0,1 0,1 0,1 100 Censo 1994 Hectreas 190.137 1881.857 3410.353 4131.973 3677.722 1755.784 2959.243 17374.739 % 0,5 5,3 9,6 11,7 10,4 5,0 8,4 49,1 35381.809 100,0
FERNANDO EGUREN
Tamao de UA (ha) Hectreas 127.869 926.851 879.385 980.058 1624.643 1065.157 1658.636 11341.901 18604.500
Censo 1961
Nmero
Menos de 1
290.900
34,1
De 1 a 5
417.357
49,0
De 5 a 20
107.199
12,6
De 20 a 100
24.628
2,9
De 100 a 500
8.081
0,9
De 500 a 1.000
1.585
0,2
De 1.000 a 2.500
1.116
0,1
Ms de 2.500
1.091
0,1
Total
851.957
100
Fuente: Censos Nacionales Agropecuarios de 1961, 1972 y 1994.
31
GRFICO 1 PER: DISTRIBUCIN DE LAS TIERRAS SEGN TAMAO DE PREDIOS, 1994

100%
80%
60%
40%
20%
0% Riego Secano Tipo de tierras Ms de 100 De 20 a 100 De 5 a 20 Menos de 5 Pastos
GRFICO 2 MINIFUNDIO (MENOS DE 5 HA) 1961, 1972, 1994
1.400 1.200 1.000 Millares 800 600 400 200 0 1961 1972 UA nmero UA % 1994
85 80 75 70 65 60 Porcentajes
LA REFORMA AGRARIA INCONCLUSA EN EL ORIENTE DE BOLIVIA1

Miguel Urioste, Cristbal Kay
Fundacin Terra
AL MOMENTO DE LA INDEPENDENCIA, en 1825, Bolivia tena aproximadamente 11 mil comunidades registradas. Un siglo ms tarde quedaron solamente 3.783, como resultado de los efectos devastadores del rgimen latifundista feudal impuesto por los criollos. La propiedad de las tierras estaba altamente concentrada: en 1950, 0,72 por ciento de las propiedades 615 haciendas de un tamao promedio de 26.400 ha controlaban casi la mitad de la propiedad de las tierras, mientras 60 por ciento de las propiedades inferiores a 5 ha solamente representaban 0,23 por ciento de la tierra con dueo.2 Las grandes propiedades de tierra (haciendas o latifundios) tenan en promedio 1.500 ha de tierra, de las cuales solamente alrededor de 35 estaban cultivadas. Por el contrario, una comunidad campesina posea 1.900 ha, de las que 45 estaban cultivadas. La principal diferencia es que en la hacienda la tierra era de propiedad de una sola familia, mientras que en la comunidad perteneca a cientos de familias.3
CAUSAS, IMPACTOS Y LIMITACIONES DE LA PRIMERA REFORMA AGRARIA DE 1953

La reforma agraria de 1953 es el hito ms importante en la historia de la Repblica, por la transformacin que produjo en el sector rural. Su naturaleza radical
1 2 3
Esta es una versin resumida del ensayo Latifundios, avasallamientos y autonomas. La Paz: Fundacin Tierra, 2005. Ministerio de Agricultura: Censo Nacional Agropecuario, 1950. La Paz: Ministerio de Agricultura, 1985. Demeure, J.: Agricultura: De la subsistencia a la competencia internacional, en F. Campero, editor: Bolivia en el siglo XX: La formacin de la Bolivia contempornea. La Paz: Harvard Club de Bolivia, 1999, pp. 269-290.
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MIGUEL URIOSTE / CRISTBAL KAY
reside en la abolicin de la servidumbre o pongueaje que haba sido el cimiento de las haciendas coloniales y en la transferencia de las tierras a las familias de las comunidades campesinas, principalmente a los colonos o moradores que trabajaban y servan.4 Estos cambios reconguraron la organizacin social y los espacios territoriales del valle y el altiplano, y dieron lugar a una nueva identidad colectiva organizada en sindicatos agrarios.5 La reforma agraria fue el resultado de una lucha prolongada de los indgenas por recuperar sus tierras comunales, que haban sido retenidas y transformadas en latifundios con los indgenas convertidos en siervos. La Revolucin de 1953 fue precedida por movilizaciones generales, como la ocupacin de haciendas y la expulsin de los patrones (terratenientes) por milicias indgenas armadas organizadas.6 Fue la Revolucin de 1953, liderada por el Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR), un partido policlasista formado en ese momento con una tendencia fuertemente nacionalista y popular, la que al nal produjo el cambio deseado en Bolivia.7 En esencia, la reforma agraria no fue vista por el partido que la impuls como la restauracin de los derechos legtimos de la poblacin indgena, ya que las comunidades indgenas no fueron todava legalmente reconocidas.8 Ms bien, el rgimen feudal de la hacienda fue identicado como un freno para el desarrollo capitalista de la agricultura y para el desarrollo de un sistema de trabajo de salario libre. La ideologa prevaleciente consisti en modernizar la economa tradicional. Siguiendo este concepto, se hizo un intento por acelerar el desarrollo capitalista en el rea rural, lo que explica tambin por qu la ley de 1953 disfraz formas de neolatifundismo bajo el trmino genrico de empresas. Los ttulos agrarios distribuidos a los beneciarios de la reforma agraria no constituyeron derechos propietarios rmes. La mayora de las comunidades campesinas e indgenas quedaron
4 5
6 7 8
McEwan, W. J.: Changing Rural Society: A Study of Communities in Bolivia. Nueva York: Oxford University Press, 1975. Lagos, M. L.: Autonomy and Power: The Dynamics of Class and Culture in Rural Bolivia. Filadela: University of Pennsylvania Press, 1994. Las comunidades campesinas que se encontraban en las tierras expropiadas adoptaron esta terminologa de sindicatos agrarios para su organizacin siguiendo la experiencia de los militantes y combativos sindicatos de trabajadores mineros, y tambin debido a la inuencia del MNR. Heath, D., C. Erasmus y H. Buechler: Land Reform and Social Revolution in Bolivia. Nueva York: Praeger, 1969. Dunkerley, J.: Rebellion in their Veins: Political Struggle in Bolivia 1952-1982. London: Verso Editions, 1994. Urioste, M.: Fortalecer las comunidades: Una utopa democrtica y posible. La Paz: Fundacin Tierra, 1992.
LA REFORMA AGRARIA INCONCLUSA EN EL ORIENTE DE BOLIVIA
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simplemente en posesin de la tierra, ya que los trmites relacionados con la propiedad se encuentran incompletos y, en consecuencia, inseguros, como se discutir ms adelante.9 La reforma agraria de 1953 tuvo efectos opuestos en las regiones del Occidente y del Oriente del pas. Mientras en el Occidente el latifundio desapareci, la contrarreforma en el Oriente promovi uno nuevo como resultado de los grandes negocios sobre inmensos territorios de tierras pblicas.10 La consolidacin de una nueva estructura de tenencia desigual de tierras durante las ltimas dcadas puede apreciarse en el cuadro 1. Esto muestra que las propiedades medianas (extensin promedio de 132 ha) y las llamadas propiedades empresariales (1.596 ha como media) recibieron la mitad de las tierras distribuidas, que estn en manos de la sexta parte de los beneciarios. Las propiedades medianas y empresariales o grandes haciendas pertenecen por lo general a propietarios de diferentes partes de Bolivia que no son indgenas y que muchas veces obtuvieron gratuitamente grandes extensiones de tierra como estancias (propiedades ganaderas) o haciendas (principalmente tierras para sembros) en el Oriente, con lo que se cre una nueva lite rural. Entretanto, los cinco sextos restantes de beneciarios, sobre todo indgenas, recibieron la otra mitad de la tierra con una presencia importante de tierras comunitarias de origen (TCO) a partir de la nueva ley de 1996.11 Esta informacin subraya la distribucin desigual de tierras emergente de la reforma agraria de 1953, que es una gran anomala
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Valderrama, C.: Estadsticas agrarias: Tenencia de la tierra en Bolivia. La Paz: INRADANIDA (Danish International Development Agency), 2002. Oporto, H.: De la reforma agraria a la guerra por la tierra?, en Opiniones y Anlisis n. 65. La Paz: Fundemos, 2003, pp. 131-172. Las comunidades campesinas asumieron formas de control territorial que no necesariamente coinciden con la divisin poltica del Estado. Vivir en una comunidad es precisamente lo que permite sobrevivir al grupo humano en este tempestuoso y frgil medio. Hasta el comienzo de la dcada de 1990, su forma de organizacin era principalmente la de un sindicato agrario. Despus algunos grupos decidieron revivir formas de organizacin anteriores a la reforma. Estas diferencias estn reejadas en la divisin de las organizaciones campesinas nacionales: una del tipo sindicato agrario (Confederacin Sindical nica de Trabajadores Campesinos de Bolivia-CSUTCB), y la otra de un tipo ms tradicional en trminos de su identidad indgena, el Consejo Nacional de Markas y Ayllus del Qullasuyu-Conamaq). Healy, K.: Towards an Andean Rural Development Paradigm?, en NACLA Report on the Americas: 38 (3), 2004, pp. 28-33. El proceso de titulacin de territorios indgenas o TCO, uno de los resultados ms positivos de la Ley INRA de 1996, busca la restitucin de la tierra-territorio a las comunidades indgenas y su reconocimiento legal por el Estado. El proceso de regularizacin de estas comunidades, que en el altiplano y los valles haban cambiado hacia agriculturas familiares individuales, est demandando derechos de propiedad comunal en relacin con sus lmites externos y rearmando los derechos de propiedad familiar internamente.
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y que la tibia aplicacin de la Ley INRA de 1996 fracas en corregir, segn se ver luego.12 CUADRO 1 TIERRAS DISTRIBUIDAS EN BOLIVIA POR LA REFORMA AGRARIA, SEGN CLASE DE BENEFICIARIO Y PROPIEDAD, 1953-2002
Tipo de propiedad Beneciarios (nmero) Porcentaje Supercie de Porcentaje la tierra (ha) 32,48 14,53 2,26 0,47 39,80 9,03 1,44 100,00 5043.204 16532.904 31097.404 23.881 12829.088 26718.826 931.485 93176.792 5,41 17,74 33,37 0,03 13,77 28,68 1,00 100,00 Tamao promedio (ha) 18 132 1.596 6 37 344 75 108
Pequea Mediana Empresa Solar campesino Propiedad comunal TCO* Sin informacin Total
279.523 125.029 19.486 4.026 342.491 77.714 12.358 860.627
* TCO, es decir, territorios indgenas altamente concentrados en la regin de la Amazona. Fuente: Oporto, H.: De la reforma agraria a la guerra por la tierra?, en Opiniones y Anlisis n. 65, pp. 131-172. La Paz: Fundemos, 2003.
Grandes agroindustrias se han establecido en el Oriente de Bolivia, gracias principalmente a las ventajas econmicas provistas por tierras vrgenes con mejores condiciones agroecolgicas y al tratamiento arancelario favorable en los pases andinos, que ha durado ms de una dcada. Este sector agropecuario moderno est articulado con los mercados externos y nacionales. El efecto de tal estructura agraria no solamente est relacionado con la propiedad de la tierra sino tambin con el hecho de que los grandes propietarios tienen mayor acceso a crditos. Las tierras del Oriente han adquirido mayor valor agregado como resultado de la concentracin de grandes inversiones pblicas y prstamos del Estado, la mayora de los cuales fueron perdonados, formas de nanciamiento
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Ballivin, D. P. y H. Zeballos: Diagnstico de la reforma agraria boliviana 50 aos despus de la promulgacin de la ley. La Paz: INRA, 2003. Vargas, J. D., editor: Proceso agrario en Bolivia y Amrica Latina: 50 aos de la reforma agraria en Bolivia. La Paz: Plural Editores, 2003. Arze, C. y T. Kruse: The Consequences of Neoliberal Reforms, en NACLA Report on the Americas, 38 (3), 2004, pp. 23-28.
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que no estaban dirigidas a los campesinos, grupos indgenas o pequeos productores.13 Los propietarios de tierras grandes y medianas en el Oriente buscan consolidar sus derechos sobre la tierra, asegurar la reduccin de los impuestos y tasas de intereses bajas. Los derechos propietarios de muchos estn siendo cuestionados, debido en parte a la falta de transparencia en el momento en que recibieron concesiones gratuitas de tierras pblicas, algunos aos atrs. Su prioridad consiste ahora en salvaguardar sus propiedades frente al temor de que el Estado las expropie en cumplimiento de lo establecido en la Ley INRA, y ante la sostenida migracin y asentamiento de campesinos pobres del Occidente andino.
LA SEGUNDA REFORMA AGRARIA (1996) EL

CAMINO HACIA LA LEY
INRA
DE
1996
Despus de que la reforma agraria de 1953 devolvi la tierra a las comunidades en la regin andina, la agricultura en el altiplano y las tierras bajas experiment una ligera mejora. Sin embargo, el posterior crecimiento demogrco y la subdivisin de propiedades en muy pequeas parcelas de tierra permitieron la aparicin de minifundios que fueron econmica y tcnicamente insostenibles. Ms aun: la mayor parte de estas subdivisiones no fueron registradas pblicamente, de manera que los derechos propietarios estaban claros solo al interior de las comunidades y no ante los ojos del Estado. En las regiones del Oriente, el Chaco y la Amazona, empleados del Estado permitan muchas transferencias de tierras ilegales a facciones polticas del Gobierno (principalmente del Gobierno Militar de Hugo Banzer, 1971-1978, y el de Garca Mesa, 1980-1981), y ms tarde el Consejo Nacional de Reforma Agraria (CNRA) acab legalizando muchas de estas propiedades. En 1992, la masiva corrupcin en la distribucin y saneamiento de tierras sali a la luz y llev al Gobierno de Jaime Paz (1989-1993) a cerrar el CNRA y crear una comisin para, de esa manera, poner n al caos en la administracin de tierras. Posteriormente, el Gobierno de Gonzalo Snchez de Lozada (1993 1997) rm un acuerdo con el Banco Mundial para impulsar un programa de administracin de tierras. El resultado fue la llamada Ley INRA de 1996, que es vista por algunos como parte de un conjunto ms amplio de leyes que fueron sancionadas en Amrica Latina en ese momento con el n de alentar
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Vargas, J. D., editor: La reforma agraria desde las regiones: Tierra y territorio. 50 aos de la reforma agraria en Bolivia. La Paz: Plural Editores, 2004.
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el mercado de tierras, y por otros como un nuevo paradigma de acceso y distribucin de tierras.14 Despus de la intervencin del CNRA y del INC en 1992, se inici un proceso de consulta y concertacin para la redaccin de una nueva ley agraria. Al comienzo los principales actores involucrados fueron los campesinos, los colonizadores, los grupos indgenas y los productores agropecuarios. Cada uno de ellos trajo su propia perspectiva al dilogo. En 1996, poco antes de su aprobacin, los campesinos del Occidente rompieron las conversaciones con el Gobierno. Sin embargo, los grupos indgenas del Oriente mantuvieron su respaldo y mostraron un marcado inters en la aplicacin de la nueva ley, con lo que lograron que se incluya un mayor nmero de sus demandas. Mientras que la Ley de Reforma Agraria de 1953 se enfoc en el Occidente andino, la nueva ley ha tendido a reejar ms la situacin de los llanos del Oriente. La Ley INRA preserva los derechos preferenciales de los campesinos y grupos indgenas a la propiedad de la tierra y crea el concepto de TCO para entregar ttulos de vastos territorios indgenas a favor de los habitantes originales.15 A partir de la sancin de esta nueva ley en 1996, se inici un proceso de revisin de la legalidad de cada uno de los ttulos de propiedad entregados por la reforma agraria de 1953. Este es el problema que ha generado en los ltimos aos un gran conicto que no tiene an visos de solucin. El proceso de regularizacin de ttulos agrarios (saneamiento) tiene por nalidad corregir las distorsiones tcnicas y jurdicas de la propiedad de la tierra para continuar redistribuyndola a los campesinos y a la poblacin indgena que no poseen tierra alguna o cuentan con apenas una parcela que les resulta insuciente. Sin embargo, como veremos en los cuadros siguientes, este proceso es cuestionado por algunos grupos de poder en el Oriente con amplios territorios que permanecen sin explotar. Muchas de estas propiedades forman parte del mercado negro de tierras destinado a conseguir hipotecas de los bancos o con nes especulativos.
EL
PROCESO DE SANEAMIENTO DE LOS TTULOS AGRARIOS
El saneamiento de la propiedad agropecuaria es el centro del nuevo proceso agrario iniciado en 1996. Su principio rector consiste en establecer el cumpli-
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Urioste, M.: Desarrollo rural con participacin popular. La Paz: Fundacin Tierra, 1992. Almaraz, A., editor: Tierras comunitarias de origen: Saneamiento y titulacin-Gua para el patrocinio jurdico. Santa Cruz: Centro de Estudios Jurdicos e Investigacin Social (CEJIS), 2002.
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miento de la funcin econmica y social (FES) y la legalidad de la adjudicacin o adquisicin de ttulos de propiedad dentro de un lmite de diez aos a partir de 1996.16 Si se puede establecer que las empresas agrcolas grandes no cumplen estos requisitos, entonces la propiedad podra revertirse al Estado y la tierra estara disponible para ser redistribuida entre aquellos que la necesiten. Despus de nueve aos de aplicar la Ley INRA, y a pesar del signicativo apoyo nanciero de entes internacionales, el progreso ha sido pobre y est connado a las regiones ms apartadas de las tierras bajas del Oriente y a los valles del Sur. Ha habido demandas importantes de TCO. En la regin andina esto obedece no solo al deseo de proteger los derechos propietarios, sino tambin al propsito de reconstituir los ayllus, la forma de organizacin indgena antigua, como una plataforma para presentar sus reclamos de carcter tnico. En general, no se prev un proceso de saneamiento en la regin andina. CUADRO 2 PROCESO DE SANEAMIENTO DE TIERRAS EN BOLIVIA, 1996-2004
Categoras Supercie total de tierra reas urbanas reas de agua y salares Disponible para saneamiento Supercie saneada Con RFS* Tierras estatales Con ttulos o certicados Tierra (ha) A 109858.100 B 713.398 C 1880.607 ABC 107264.095 D = E + F + L 14078.866 E 3262.140 L 3894.892 F 6921.844 37183.670 16218.452 6787.183 14178.035 56001.558 13486.396 5581.062 36934.100 Porcentaje
100,00 . 13,12 100,00 23 28 49 34,67 100,00 44 18 38 52,21 100,00 24 10 66
Supercie en proceso de saneamiento G=H+I+K SAN-TCO** H CAT-SAN** I SAN-SIM** K Supercie por ser saneada M=ABCDG reas protegidas N Reservas y concesiones forestales O Supercie mayormente predial P = MNO
*
RFS es resoluciones nales de saneamiento, lo que signica que el derecho nal de la propiedad ha sido otorgado y, por lo tanto, el proceso de saneamiento ha sido completado. ** SAN-TCO, CAT-SAN y SAN-SIM son diferentes modalidades de saneamiento de tierras. SAN-TCO signica saneamiento de tierras comunitarias de origen; CAT-SAN, saneamiento integrado al catastro legal; y SAN-SIM, saneamiento simple. Fuente: Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA): Estado del proceso de saneamiento. La Paz: INRA, 2004.
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Superintendencia Agraria: Bases para el relanzamiento del proceso agrario nacional. La Paz: SIA, 2001.
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La supercie total de tierra de Bolivia es casi 110 millones de ha, como puede verse en el cuadro 2. Descontando reas de agua, salares y conglomerados urbanos, queda una supercie de 107 millones de ha sujetas a saneamiento. En casi nueve aos, hasta diciembre del 2004, solo 14,1 millones de ha han sido saneadas o apenas 13 por ciento del total de la tierra disponible para saneamiento (categora D en el cuadro 2). A este ritmo tomar casi sesenta aos para que el proceso concluya. Los propietarios que han completado el saneamiento de tierras poseen nicamente 23 por ciento de la tierra que ha sido saneada (categora E en el cuadro 2), mientras que 28 por ciento de la tierra saneada son tierras estatales, la mayora de las cuales son forestales (categora L en el cuadro 2). El restante 49 por ciento de tierras saneadas ha resultado en ttulos agrarios o certicados a favor de personas individuales o comunidades (TCO) que an deben obtener la resolucin de saneamiento nal (categora F en el cuadro 2). Otros 37,2 millones de ha estn actualmente sometidas al saneamiento, lo que representa 35 por ciento de la tierra sujeta a saneamiento (categora G en el cuadro 2). Quedan todava 56 millones de ha (52 por ciento) por sanear (categora M en el cuadro 2), de los cuales 66 por ciento es tierra de cultivo (categora P en el cuadro 2). Esta informacin revela las demoras y las dicultades operativas a las que el INRA ha debido hacer frente para aplicar la ley, y explica el porqu la demanda de propiedad de tierras y la falta de seguridad jurdica se han convertido en temas tan conictivos. Como puede verse en el cuadro 3, es claro que el proceso de saneamiento ha priorizado a los pequeos propietarios en vista de que estos beneciarios
CUADRO 3 TIERRA SANEADA Y CERTIFICADA POR TIPO DE PROPIEDAD EN BOLIVIA, 1996-2004

Tipo de propiedad Ttulos y certicados N. % 0,82 1,91 88,59 4,51 3,70 0,47 Beneciarios N. 145 319 14.069 7.507 728 58 % 0,64 1,40 61,64 32,89 3,19 0,25 Supercie de la tierra Miles de ha % 196 361 318 1.031 10 4.523 6.439 3,05 5,61 4,94 16,01 0,15 70,25 100,00 Tamao promedio (ha) 1.352 1.132 23 137 14 77.983
Empresa 95 Propiedad mediana 222 Propiedad pequea 10.284 Propiedad comunitaria 523 Solar campesino 430 TCO 55 Total
11.609 100,00
22.826 100,00
Fuente: Instituto Nacional de Reforma Agraria, op. cit., 2004.
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recibieron 89 por ciento de todos los ttulos y certicados, pero esto cubre nicamente 5 por ciento del rea de tierras. Sin embargo, son las TCO las verdaderas ganadoras, ya que representan 70 por ciento del rea de tierra que est siendo saneada. Cincuenta y cinco ttulos o certicados se otorgaron en virtud de la Ley INRA a las TCO, y el porcentaje promedio de supercie est cerca de las 78 mil ha. Cada TCO comprende varios centenares de familias y mucha de la tierra es de pobre calidad. Sin embargo, esto representa un muy importante progreso, aunque todava incompleto. Otra de las metas de la Ley INRA es recuperar tierras que han sido ilegalmente adquiridas por latifundistas. Sin embargo, hasta ahora el proceso de saneamiento no ha prestado suciente atencin a este tema. Dado que una cantidad limitada de terrenos ha sido recuperada por el Estado, existe muy poca tierra nueva disponible para su distribucin para nes agropecuarios. De acuerdo con el Banco Mundial,17 las reducciones de impuestos sobre la propiedad de empresas rurales, que fueron introducidas por el presidente Banzer en 1998, han promovido una falta de incentivo para la distribucin y el uso racional de la tierra.18 La ausencia de resultados en la reversin de latifundios improductivos est dando lugar a numerosos conictos. Desde el principio del proceso de 1996 ha faltado voluntad poltica para priorizar el tema, y la capacidad administrativa de las instituciones responsables es cuestionable. Sin embargo, es notable la prontitud con la que se ha entregado ttulos a familias y comunidades campesinas durante la presidencia de Carlos Mesa (octubre del 2003 a junio del 2005), ya que ms de la mitad del total de los ttulos agrarios otorgados desde 1996 ha sido emitida por su Gobierno.19
EVALUACIN
DE LA SEGUNDA REFORMA AGRARIA DE
1996
A pesar de las condiciones iniciales ms bien favorables para poner en prctica la Ley INRA, una evaluacin llevada a cabo por la Superintendencia Agraria (SIA) despus de cinco aos encontr resultados desalentadores y
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Banco Mundial: Bolivia: Estrategia de asistencia al pas 2004/2005. Traduccin al espaol del documento n. 26838-BO: Report and Recommendation of the President of the International Bank for Reconstruction and Development to the Executive Directors on a Country Assistance of the World Bank for the Republic of Bolivia. Washington, D. C.: World Bank, 2004. La Ley INRA de 1996 introdujo un impuesto sobre el valor de mercado de la tierra (incluyendo las mejoras hechas en la granja, como riego, vallas y edicaciones) para propiedades medianas y grandes. Pero los terratenientes presionaron para cambiar y reducir drsticamente este impuesto hasta el lmite en el que ahora pocos, si alguno, paga cualquier impuesto signicativo sobre la tierra. Gaceta Agraria. La Paz: INRA, 2005.
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pobres.20 La situacin ha cambiado poco desde entonces. Primero, la aplicacin del proceso de saneamiento de tierras ha sufrido retrasos signicativos, de modo que esas tierras que pudieran ser redistribuidas an no han sido identicadas. Segundo, no se han reconocido importantes supercies de tierra en manos privadas que no cumplan con los requisitos constitucionales de la FES. Esto signica que esa tierra la de los latifundios improductivos no se encuentra disponible para la redistribucin, como especica la ley. Finalmente, en muchos casos la lentitud global del proceso no ha hecho posible que los derechos sobre la tierra sean conrmados, una condicin indispensable para proteger la seguridad jurdica de todos los productores en las reas rurales de Bolivia. Segn la evaluacin, dos son las principales razones para ello: primero, la falta de voluntad poltica de las autoridades gubernamentales para que los temas de la tierra sean priorizados; y, segundo, severas deciencias en la administracin a cargo de los entes gubernamentales responsables, particularmente del INRA.21 Esta situacin todava prevalece. Adems, la SIA hizo las siguientes tres recomendaciones. Primera, acelerar el proceso de saneamiento identicando aquellas tierras estatales disponibles para su distribucin, y devolver al Estado para su redistribucin aquellas tierras que no cumplen una FES. Segunda, garantizar la seguridad jurdica de aquellos propietarios y tenedores legales de tierra que se adhieran a la ley agraria, como una condicin indispensable para garantizar las inversiones hechas en el sector y revitalizar la produccin comercial y de exportacin. Tercera, garantizar el respeto y aplicacin de la ley, de modo de evitar violaciones legales y la consolidacin de derechos por medio de presin y el uso ilegal de la fuerza, cualquiera que sea su origen, sin importar consideraciones de naturaleza poltica.22 Como una manera de hacer expedito el saneamiento de pequeas propiedades, se recomienda utilizar la experiencia positiva de saneamiento interno en las comunidades indgenas.23
20 21 22 23 Superintendencia Agraria: Evaluacin de cinco aos de aplicacin del nuevo proceso agrario nacional. La Paz: SIA, 2001. Ibid. Ibid. CSUTCOPYCC: Saneamiento interno en nuestras comunidades. La Paz: Central Sindical nica de Trabajadores Campesinos Originarios de la Provincia Yamparaez Carrillo Caliza (CSUTCPYCC), 2002. No obstante, el proceso de saneamiento de tierras en las comunidades campesinas indgenas no se realiza sin problemas. Muchas familias indgenas en las comunidades rurales estn presionando por derechos de propiedad mixtos, tanto comunales como familiar-privados, dentro de una jurisdiccin territorial comunal. Esta modalidad no fue incorporada en la Ley INRA de 1996, que exige una eleccin excluyente entre propiedad colectiva o propiedad individual. Sin embargo, aquellas familias que estn ms ligadas al mercado y que tienen acceso a tierras con riego y de mejor calidad buscan los derechos propietarios familiares individuales y la anulacin de todas las formas de propiedad colectiva o de control comunal (vase Urioste, M.: Los nietos de la reforma agraria. La Paz: Fundacin Tierra, 2005).
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Como es de ver, los problemas del lento progreso de la segunda reforma agraria fueron ya identicados varios aos atrs.24 Concordamos plenamente con estas evaluaciones y las recomendaciones antes mencionadas. Apoyamos sin reserva la implementacin de esas recomendaciones y entendemos que las circunstancias polticas pueden causar mayores demoras o, inclusive, impedir su ejecucin.
DE 1996: O POR EL MERCADO?
LA LEY INRA
DIRIGIDA
POR EL
ESTADO
Muchos de los pases latinoamericanos reorientaron sus polticas agrarias en la dcada de 1990. Las nuevas polticas y sus reformas legislativas asociadas compartieron una clara anidad con el paradigma neoliberal que ha ganado terreno en la regin desde la dcada de 1980. Intentan establecer mayor seguridad sobre la tenencia de tierras y promover un mercado de tierras, con el n de incrementar la productividad y crear un sector agropecuario ms viable. En lnea con esto, favorecen la propiedad individual y la reduccin del rol del Estado en la distribucin de la tierra a favor del mercado.25 Estos cambios son vistos por algunos analistas quienes han hablado de una reforma de la reforma como indicadores de la necesidad de revisar las polticas agrarias contraproducentes y obsoletas. Al mismo tiempo, son criticados por otros como contrarreformas que invalidarn los benecios de las reformas agrarias existentes.26 Sin duda, la orientacin neoliberal implica una clara ruptura con las reformas agrarias previas, basadas en un rol activo del Estado y en la redistribucin de la tierra a favor de aquellos ms necesitados y de la proteccin del campesino o de la propiedad social. Tal ruptura se puede apreciar de manera especial en tres reas. Primera, se reduce o se abandona por completo la expropiacin forzada de tierra y su redistribucin gratuita, de acuerdo con criterios sociales, a los campesinos sin tierra. Segunda, se abandona la orientacin colectivista de las reformas agrarias previas. Finalmente,
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25
26
Herniz, I. y D. Pacheco. La Ley INRA en el espejo de la historia: Propuestas de modicacin. La Paz: Fundacin Tierra, 2001. Almaraz, A.: Reglamento de la Ley INRA: Anlisis, evolucin y normas vigentes. Separata de la revista Artculo Primero. Santa Cruz: CEJIS, 2003. Van der Haar, G. y A. Zoomers: Las polticas de tierra en Amrica Latina: Tendencias y problemticas actuales, en Artculo Primero n. 4, pp. 177-189. Edicin especial acerca de Reforma agraria, 50 aos: TCO y tierras campesinas. Santa Cruz: CEJIS, 2003. Kay, C.: Agrarian Reform and the Neoliberal Counter-Reform in Latin America, en J. Chase, editor: The Spaces of Neoliberalism: Land, Place and Family in Latin America. Bloomeld (CT): Kumarian Press, 2002, pp. 25-52.
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se levantan las restricciones que fueron colocadas sobre la propiedad social concernientes a su subdivisin o privatizacin.27 Sin embargo, esta descripcin no se aplica al caso boliviano. Al contrario: la negativa de los grupos de poder y de aquellos que acumulan tierras a adherirse al proceso de saneamiento en Bolivia demuestra que la nueva Ley de Tierras de 1996 (INRA) privilegia los intereses de campesinos e indgenas. Las dicultades experimentadas al aplicar el proceso emergen del fuerte poder econmico y poltico ejercido por bolivianos que no son indgenas y extranjeros que han acumulado tierras en los llanos del Oriente por muchos aos. A pesar de los problemas discutidos antes, el proceso de saneamiento emprendido en 1996 ha favorecido principalmente a los indgenas de las tierras bajas y, en menor medida, a las familias de las comunidades campesinas de los valles.
CONCLUSIONES: EL LATIFUNDIO IMPIDE EL DESARROLLO RURAL

Se ha demostrado que la pobreza en Bolivia es un problema sobre todo rural. Ser indgena, campesino y mujer incrementa el riesgo de estar atrapado en la pobreza extrema. Ella se concentra en la regin andina occidental, aunque hay pobreza rural generalizada tambin en los llanos del Oriente. La reforma agraria de 1953 fue una iniciativa clave para el cambio de la historia del pas, pero no ha sido capaz de solucionar la pobreza rural. Aunque las condiciones de vida en el campo han mejorado en trminos de acceso a la educacin, a la salud y a la vivienda, especialmente a partir de la legislacin de 1994 sobre descentralizacin municipal y participacin popular, los ingresos familiares de los campesinos provenientes de la agricultura son ahora inferiores en trminos relativos y absolutos. Esto es ms evidente en el altiplano que en las tierras bajas. Medio siglo despus del inicio de la reforma agraria, la poblacin indgena campesina del Occidente andino ha aumentado en 30 por ciento a pesar de la migracin a las ciudades y a las tierras bajas del Oriente. Presiones demogrcas han llevado a la minifundizacin y a la sobreexplotacin de tierras y a la erosin del suelo en las comunidades andinas. La reforma agraria tiene un carcter totalmente diferente en las tierras bajas del Oriente comparada con la regin andina del Occidente. En los llanos la tierra fue libremente otorgada de manera desordenada, no planicada y muchas veces corrupta a aquellos ciudadanos no indgenas que la solicitaron. Muchos nunca la hicieron producir,
27 Zoomers, A. y G. van der Haar, editores: Current Land Policies in Latin America: Regulating Land Tenure Under Neo-liberalism. msterdam: KIT, 2000, y Frankfurt: Vervuert, 2000.
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pero retuvieron su propiedad. La mayora de quienes trabajaron la tierra tuvo xito en transformar la agricultura del Oriente en el motor del crecimiento regional y nacional. Durante la reforma agraria de 1953 el Estado boliviano no tena la capacidad ni la voluntad de invertir en la transformacin de las condiciones productivas de las reas rurales tradicionales. Existe muy poco progreso en la construccin de caminos de acceso a las comunidades y en la provisin de sistemas de riego, y solo en tiempos muy recientes la electricidad est llegando a las comunidades rurales. Desde 1985, el abandono del rea rural boliviana, en especial de la regin andina, combinado con la apertura del mercado para importaciones de alimentos en el marco de los programas de ajuste estructural, ha conducido a una notable disminucin de la capacidad de indgenas y campesinos de abastecer a las reas urbanas con provisiones de alimentos, debido a su falta de competitividad. Por contraste, en la dcada de 1970 con el algodn y en la de 1990 con la soya, la expansin de cosechas industriales en los llanos y su insercin en el contexto internacional de acuerdo con convenios de integracin regionales han dado lugar a mercados protegidos y han conducido a la expansin sostenida y rpida de la frontera agrcola en los pasados treinta aos. La ampliacin constante de la supercie cultivada de soya y otras oleaginosas en una regin sin claros derechos de propiedad es la principal fuente de conictos sobre la tierra, adems de la migracin campesina del Occidente. Se debe reiterar que Bolivia est caracterizada por un modelo dual de tenencia de la tierra, con un sistema de produccin tambin dual. Estos dos modelos minifundio y subsistencia agrcola en el Occidente y empresas capitalistas ligadas al latifundio en el Oriente no interactan ni se complementan entre s. No obstante, es la migracin de mano de obra del altiplano y los valles a las tierras bajas del Oriente la que proporciona la fuerza de trabajo necesaria para habilitar la tierra con nes productivos y generar empleo. La agricultura empresarial del Oriente no es el resultado solo de la iniciativa privada, sino tambin de polticas pblicas de desarrollo a travs de tres dcadas. Para la mayora de los propietarios que se beneciaron de concesiones gratuitas de tierra al principio de la expansin agrcola en el Oriente, la tierra no ha tenido casi ningn costo. Esta situacin comenz a cambiar en 1996 con la promulgacin de la nueva Ley de Tierras (INRA). La rpida expansin de los cultivos industriales en las tierras del Oriente condujo a la especulacin sobre el valor de la tierra y, simultneamente, al despertar de los indgenas con una gran marcha por la tierra y la dignidad (su lema principal) en 1990. Esta movilizacin puso en la agenda nacional el tema de los territorios indgenas y su posterior reconocimiento legal
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como TCO seis aos despus, en la Ley INRA de 1996. El saneamiento de las TCO es una parte central del proceso de saneamiento que comenz hace nueve aos. Este trmite es complejo y lento y est lleno de obstculos, pero es un gran paso adelante. El conicto por la tierra en el Oriente tiene un marcado carcter tnico. Los indgenas sin tierra de la regin andina quechuas y aimaras continan migrando y establecindose en tierras no explotadas en el Oriente, cuyos propietarios no indgenas reclaman derechos sobre estas, aunque muchos no las trabajen. Estos propietarios no indgenas resisten los avasallamientos del Movimiento Sin Tierra (MST) de Bolivia y demandan respeto para la propiedad privada. El conicto por la tierra ha acentuado al extremo la confrontacin regional entre Oriente y Occidente (cambas contra collas).28 Algunos propietarios medianos y grandes sostienen que la Ley INRA est generando dos clases de ciudadanos: los indgenas con derechos preferenciales y privilegiados, que no tienen que trabajar la tierra para retener su propiedad ni pagar impuestos; y los productores agrcolas (como se llaman a s mismos), con ttulos de propiedad, que pagan impuestos, generan empleos y crean prosperidad pero sufren de inseguridad jurdica y violacin de sus derechos de propiedad.29 A su vez, los indgenas del altiplano se quejan de que la Ley INRA ha dado por concluida la distribucin gratuita de tierra en benecio de su sector, especialmente para los nuevos colonizadores collas en las tierras bajas, y de que estas tierras acabarn siendo puestas en el mercado. La tierra, entonces, ya no pertenecera a aquellos que la trabajan sino a quienes tienen dinero para comprarla violando uno de los principios bsicos de la reforma agraria de 1953 y de la actual Constitucin Poltica del Estado. En los aos recin pasados el clima de violencia y confrontacin creado por el problema del acceso a la tierra ha trado como consecuencia la muerte de varios campesinos. No hay mecanismos de mediacin para estos conictos. Las polticas de tierras no estn ligadas a polticas de desarrollo rural, tal como se evidencia en los notables vacos de la Estrategia Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural (ENDAR) y, de manera ms tangible, en la Estrategia Boliviana de Reduccin de la Pobreza (EBRP). En general, no hay ningn lazo entre las polticas pblicas sectoriales relacionadas con la energa, los caminos, la salud y la educacin, y aquellas relativas a la agricultura, el saneamiento de tierras,
28 El trmino camba es una burda apropiacin poltica de las lites de Santa Cruz; en realidad, el apelativo camba se ha usado siempre en el Oriente para nombrar a la peonada, a los indios que trabajan en las haciendas orientales como peones. Barragn, R.: La media luna: Autonomas regionales y comits cvicos, en Tinkazos, 7 (16), 2004, pp. 9-43.
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el medio ambiente, la creacin de mercados y la seguridad alimentaria. A pesar del discurso multisectorial, las polticas pblicas continan siendo sectoriales. La ENDAR ha priorizado la visin de las cadenas productivas en detrimento de un enfoque espacial para el desarrollo territorial, que ha demostrado ser ms efectivo y reunir ms plenamente las demandas de la poblacin rural local. En trminos generales, los pequeos productores rurales siguen siendo vistos como no viables en el marco de una economa internacional abierta. La mayora de los planes y propuestas gubernamentales, as como los de las agencias de desarrollo internacional, los ven como receptores pasivos de ayuda y de polticas compensatorias. Dar un acceso seguro a la tierra productiva, que sea capaz de generar un excedente e introducir una visin de desarrollo rural territorial, es una tarea an por terminar en Bolivia. Esto implica que la reforma agraria en el Oriente no est concluida, sino que queda como una prioridad pendiente para la sociedad y para el Estado. Pero esto no es asumido as por los partidos polticos tradicionales. En suma, la tibia aplicacin de la Ley INRA durante casi una dcada no ha constituido una segunda reforma agraria y no forma parte de los programas de desarrollo rural. El saneamiento, en trminos de la reversin de la tierra al Estado en casos de irregularidades o de incumplimiento de la FES de la tierra de grandes terratenientes, es considerado un problema y no una solucin. La creciente presencia de los sin tierra y los altos y progresivos niveles de pobreza rural hacen imperativa la implementacin completa de las provisiones contenidas en la Ley INRA, para que se transformen consecuentemente en una genuina segunda reforma agraria. Estimamos que, en la prxima dcada, alrededor de 100 mil familias sin tierra necesitaran asentarse en las tierras bajas del Oriente para reducir algunas de las ms urgentes demandas de tierra y desarrollo rural. Esto requerira aproximadamente de 5 millones de ha, algunas de las cuales podran encontrarse entre las tierras pblicas todava disponibles, pero la mayora tendrn que provenir de tierras recuperadas de manos de corredores de bienes races y de bancos que no cumplen con la ley. Si bien semejante redistribucin de tierras no eliminar la pobreza rural, empezara sin duda a encontrar solucin al creciente problema de los sin tierra, reducir la extrema pobreza y mejorar la seguridad alimenticia. Una reduccin drstica de la pobreza rural precisa de una estrategia de desarrollo capaz de elevar sustancialmente la inversin rural, sobre todo en el sector campesino, y del incremento de una serie de otras medidas de productividad, empleo y equidad. Lograr tal transformacin requiere cambios polticos mayores, pero sobre todo un amplio consenso nacional para la implementacin de un programa radical de eliminacin del latifundio improductivo en el Oriente.
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PDRS-GTZ
LA CRISIS DEL SECTOR RURAL COLOMBIANO se encuentra en el corazn de la crisis nacional: la prdida de gobernabilidad afecta al conjunto de la institucionalidad del Estado. El territorio rural vive un proceso de fragmentacin sin antecedentes, por el que el Estado legtimo ha sido sustituido en sus funciones por grupos al margen de la ley que pugnan por el poder en sus respectivos espacios locales. Parte sustancial de las disputas por el territorio es la apropiacin y control de los recursos del suelo (minera, agua, tierra, bosques), con todas las implicaciones que ello genera en el acceso al disfrute de los recursos naturales y en la determinacin de un marco institucional democrtico y con equidad. Este trabajo es un somero anlisis de los problemas que confronta la poblacin rural colombiana para acceder a la tierra. A diferencia de los del resto de pases de la regin andina, los pobladores del campo colombiano deben hacer frente a una situacin poltica e institucionalmente conictiva para garantizar el acceso de los sin tierra y, lo que es peor aun, para garantizar los derechos de propiedad de aquellos que ya lo consiguieron en el pasado. La desruralizacin obligada de los territorios motivada por la expulsin de casi una tercera parte de la poblacin rural nacional, auspiciada por grupos armados que se disputan amplias zonas del campo, requiere que la estrategia sectorial tradicional de reforma agraria sea revisada y se priorice en cambio, pensando en la era posconicto, una reconstruccin de los territorios rurales a partir de procesos de ordenamiento territorial, de repoblamiento y de diseo de una poltica de tierras que apuntale procesos de desarrollo de los territorios rurales afectados por el conicto.
Los contenidos del presente trabajo son de exclusiva responsabilidad de su autor y no comprometen la de la institucin para la que labora.
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EL DESARROLLO RURAL Y LA PROBLEMTICA DE TIERRAS

Entender el desarrollo rural con un enfoque de territorio implica poner el suelo o la tierra, como comnmente se lo denomina como un elemento fundamental en la comprensin de los procesos de acceso, apropiacin y uso productivo de los recursos naturales que all se asientan. Sea como escenario de actividades estratgicas mineras, o de actividades agropecuarias y forestales, la tierra cumple un papel decisivo en la produccin y generacin de riqueza. Y no solo por las propiedades inherentes a su naturaleza o vocacin productiva, sino adems por el carcter histrico y social que se desprende de su apropiacin. As, su connotacin se extiende a las esferas del poder poltico, o a las expresiones culturales relacionadas con las visiones cosmognicas de comunidades ancestrales. La potencialidad de los procesos productivos en el espacio rural surge de la disponibilidad de los factores de produccin surgidos del patrimonio natural, pero tambin de factores exgenos como el conocimiento, la tecnologa y las instituciones que regulan los derechos de propiedad y su uso. Si se analiza esa doble funcin de la tierra una relacionada con el desarrollo de la economa rural y ambiental del territorio y con la provisin de condiciones de existencia y de vida de los pobladores, la otra relativa a su apropiacin, que expresa relaciones sociales y de poder poltico, se puede aseverar que todos aquellos aspectos inherentes a las instituciones reguladoras del acceso y apropiacin de la tierra sern determinantes en la denicin de una poltica de desarrollo territorial rural. Al concebir el desarrollo rural sostenible desde una perspectiva territorial, se asume una visin de pas ms prspero, con menos pobreza, ms equidad, ms competitividad productiva, un manejo ambiental sostenible y una mayor gobernabilidad y estabilidad poltica en los territorios rurales. Se entiende, asimismo, que el uso y manejo sostenible de los recursos productivos se realizan desde una ptica de economa del territorio, con la idea de lograr una mayor cohesin social dentro de ellos y con el resto de sectores de la economa. Los recursos naturales cumplen entonces una funcin articuladora en los territorios rurales entre los ecosistemas naturales y los sistemas sociales que condicionan su uso. Y esta interaccin determina la conguracin de los diferentes modelos de apropiacin de tales recursos, la distribucin del ingreso y el manejo de los recursos, que explican los procesos de diferenciacin espacial en trminos econmicos y polticos. Desde esta perspectiva, las polticas orientadas a regular y mejorar el acceso de los pobladores rurales a la tierra deben formar parte de los pro-
POLTICA DE TIERRAS, REFORMA AGRARIA Y RECONSTRUCCIN DEL TERRITORIO RURAL EN COLOMBIA
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cesos de ordenamiento territorial, como expresin de las relaciones entre el recurso natural (suelo, agua, minera, bosques) y la organizacin humana correspondiente. El ordenamiento territorial, soporte bsico del enfoque de desarrollo rural, ser una de las herramientas ms ecaces para hacer un uso adecuado de los recursos, en este caso la tierra, de acuerdo con criterios de equidad, justicia y sostenibilidad. Supone procesos contractuales entre los ocupantes del territorio, para regular los derechos de acceso y gestin de los recursos en condiciones de equidad y bienestar de los miembros; sugiere el diseo de mecanismos de solucin de conictos para la gestin democrtica y gobernable del territorio.
IMPORTANCIA DEL ACCESO A LA TIERRA Y DE LA GARANTA DE LOS DERECHOS DE PROPIEDAD PARA LOS POBRES RURALES
Uno de los elementos que sustentan las polticas de acceso a la tierra mediante procesos de redistribucin y garanta de los derechos de propiedad es la potencialidad de la reforma agraria como poltica estratgica de ordenamiento territorial. Dada esta importancia, las instituciones relacionadas con la tierra han evolucionado durante largos periodos, y las polticas de tierras se han visto invariablemente afectadas por la presencia de mltiples imperfecciones del mercado. Para la mayora de los pobres de los pases en desarrollo, la tierra es el medio primario para la generacin de un medio de vida, y un vehculo principal para invertir, acumular riqueza y transferirla de una generacin a otra. Las posiciones polticas que hacen caso omiso de esta complejidad, o las intervenciones histricas en esta rea, conducen la mayora de las veces a consecuencias negativas no intencionadas. De acuerdo con el papel que juega la tierra en el bienestar social y econmico de la poblacin, se constituye en un determinante del acceso a oportunidades econmicas de los pobres rurales. De la forma en que se denan los derechos a la tierra es decir, del cmo las familias rurales y los empresarios obtienen el disfrute del uso y posesin de ella, y de la manera en que los conictos relativos a este recurso sean resueltos por medios formales o informales, dependern los efectos sociales y econmicos de largo plazo en el espacio rural. Las implicaciones no solo inuyen en la estructura del gobierno en el mbito local, sino que tambin afectan: (a) la capacidad de las familias para producir lo necesario para su subsistencia y para generar un supervit que pueda ser comercializado; (b) su estatus social y econmico, y a menudo su identidad colectiva; (c) su incentivo para invertir
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y para usar la tierra de una manera sostenible; y, (d) su capacidad para autoasegurarse y para acceder a mercados nancieros.2 Por esta razn, investigadores y profesionales del desarrollo han reconocido desde hace tiempo que proporcionar a los pobres acceso a la tierra y mejorar su capacidad para hacer uso efectivo de la que ocupan es esencial para reducir la pobreza y para dar poder de decisin a los pobres y a las comunidades. El control de la tierra es particularmente importante para la mujer, cuya propiedad de los bienes ha demostrado afectar el gasto, por ejemplo, en la educacin de los nios. Sin embargo, por lo general la mujer ha estado en desventaja en trminos de acceso a la tierra. Asegurar que pueda tener derechos seguros a uno de los bienes principales de la familia ser crucial en muchos aspectos. La capacidad de los lderes y autoridades locales para controlar la tierra ha sido tradicionalmente una fuente importante de poder poltico y econmico. Sin mencionar los benecios econmicos que pueden derivarse de dar a los hogares mayor seguridad en la tenencia, medidas para incrementar la capacidad de familias e individuos para controlar la tierra tendrn consecuentemente un gran impacto sobre la promocin de su autonoma y les darn mayor voz, y as se crear la base para un desarrollo local ms democrtico y participativo.3 La posibilidad de que las familias rurales pobres cuenten con acceso a la tierra tiene implicaciones directas sobre los niveles de ingreso y bienestar de los hogares en los territorios donde estos derechos se garantizan. Sistemas de derechos de propiedad seguros son el soporte bsico del funcionamiento de los mercados y del diseo de las estrategias que los hogares rurales asumen para enfrentar riesgos derivados de la escasez de capital. La tierra es el activo clave para los pobres rurales y urbanos. En los pases en desarrollo, los derechos de propiedad de la tierra constituyen un cimiento para la actividad econmica y el funcionamiento de instituciones de mercado y de otras de carcter social y poltico (por ejemplo, gobiernos locales y redes sociales).4 La falla al poner en funcionamiento los mecanismos necesarios para aplicar polticas de tierras que reconozcan derechos de acceso y propiedad sobre ellas puede mantener los conictos en estado activo o latente, lo que acarrea elevados costos sociales y econmicos, especialmente debido a que en la prctica los conictos resueltos inadecuadamente pueden conducir a la rpida
2 Nueva ruralidad y el tema de tierras, E. Prez y M. A. Farah, editores: Desarrollo rural y nueva ruralidad en Amrica Latina y la Unin Europea. Bogot: Ponticia Universidad Javeriana, 2004. Ibid. Deininger, K.: Land Policies for Growth and Poverty Reduction. World Bank Policy Research Report. Oxford y Nueva York: World Bank and Oxford University Press, 2003.
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multiplicacin del potencial de conicto. En algunas reas rurales esto puede tener como resultado la inseguridad generalizada de la tenencia de la tierra, lo que pone en peligro el Estado Social de Derecho. El incremento de la presin de sectores empobrecidos sobre la tierra obliga en muchos casos al Estado a tomar medidas de adquisicin de predios de manera rpida y al asentamiento de familias que son rechazadas por el entorno social, o que sencillamente son nuevamente expulsadas por algunos de los actores en conicto que sospechan de la procedencia de los desplazados. Se genera as un crculo vicioso que encarece las soluciones desde la perspectiva poltica y social.
DESIGUALDAD DE LA TENENCIA DE LA TIERRA EN COLOMBIA

Colombia, como muchos otros pases de Amrica Latina, posee una estructura dual de propiedad de la tierra, sostenida por instituciones altamente inequitativas y conictivas. Los factores polticos que han incidido en el mantenimiento de tales condiciones de desigualdad se relacionan con aspectos como: (i) concesiones de tierras como parte de pago por favores militares en las guerras civiles del siglo XIX; (ii) incentivos scales agrcolas que permitieron la compra de tierras por individuos que evadan tributos por rentas no agrcolas; (iii) polticas de crdito subsidiado y proteccin especial al sector ganadero, lo que indujo a actividades de bajo uso de mano de obra; (iv) inversiones en tierra por medio de procesos de lavado de activos; y, (v) expulsin violenta de poblacin rural. Las intervenciones estatales favorecieron y consolidaron la estructura dual a partir del modelo de desarrollo y modernizacin agrcolas, puesto en prctica especialmente a partir de los aos cincuenta del siglo recin pasado. Este modelo se especializ en la produccin de materias primas agroindustriales y en el empleo de paquetes tecnolgicos intensivos en mecanizacin y uso de pesticidas. Mediante una poltica de inversiones en infraestructura de riego y vial, una poltica de precios altamente proteccionista y subsidios crediticios, propiciaron procesos de valorizacin de las mejores tierras en el pas, cuyos precios resultaron inasequibles para compradores de tierras (path dependence). En las pocas de la reforma agraria, en particular en la dcada de 1960, las polticas de colonizacin dirigidas por el Estado empujaron a los campesinos sin tierra hacia las zonas de la frontera agrcola y dejaron intacta la estructura de gran propiedad de los territorios desarrollados por el proceso de modernizacin agrcola. Por su parte, los pequeos productores de las zonas de ladera, donde exista la mayor presin demogrca, se vieron obligados a fragmentar sus propiedades y as se congur en las zonas de montaa una
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estructura tpicamente minifundista, caracterizada por la especializacin en la produccin de bienes-salario. El 91,5 por ciento de los predios minifundistas tienen menos de 10 ha y representan 46,3 por ciento del rea de minifundios. Sin embargo, el minifundio est concentrado en predios menores de 3 ha que representan 70 por ciento de los predios y 16,6 por ciento del rea con minifundios. Para el decenio de 1990, luego de treinta aos de aplicacin de la ley 165/1961, una de las ms importantes en materia de reforma agraria en la segunda mitad del siglo pasado, se poda constatar que el proceso de concentracin se haba incrementado, a pesar de la cuantiosa inversin del Estado en compras de tierras y en costosas inversiones para abrir frontera en las zonas de reserva forestal del pas. Tal como se puede apreciar en el cuadro 1, en este periodo se registra una transferencia de tierras desde los pequeos y medianos propietarios hacia los grandes propietarios, no obstante la presin demogrca y la fragmentacin de las ncas pequeas. Tomando en cuenta un factor de calidad de tierras, en este caso la UAF,5 la porcin del rea cultivada por los pequeos productores se redujo levemente durante el lapso 1984-1997, de 23,2 por ciento a 21,4 por ciento; el rea de los medianos disminuy, en tanto que las unidades ms grandes pasaron de 46,4 por ciento a 54 por ciento en rea.6 Este balance es un argumento poderoso esgrimido contra las polticas de reforma agraria emprendidas por el Estado colombiano, y tambin una explicacin de los avances de la violencia y el desplazamiento en muchas regiones, especialmente a nes de la dcada de 1990. Para el ao 2003, estudios de medicin que emplearon una metodologa basada en el criterio de calidad de la tierra, tomado de los registros catastrales nacionales, sealan altas tasas de concentracin en materia de redistribucin de la propiedad en Colombia. As se obtuvo un coeciente de Gini, a escala nacional, equivalente a 0,85, casi tres veces los registros establecidos para el caso de pases como Corea y el Japn, por ejemplo, que muestran niveles de concentracin de 0,35 y 0,38 respectivamente.
Una unidad agrcola familiar (UAF) se dene como el rea cuya extensin y caractersticas ecolgicas, territoriales y de nivel tecnolgico permiten a una familia rural la remuneracin de su trabajo en una suma aproximada a tres salarios mnimos legales. La UAF se calcula en el nivel municipal y seala la clasicacin homognea de las zonas productivas. Machado, A.: Una visin renovada sobre la reforma agraria en Colombia, en A. Machado y R. Surez, editores: El mercado de tierras en Colombia. Bogot: TM Editores, 1999. Mondragn, Hctor: Colombia: O mercado de tierra o reforma agraria. Bogot: ANUC UR/Fensuagro,1999.
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CUADRO 1 ESTRUCTURA DE LA TENENCIA Y USO DE LA TIERRA EN COLOMBIA (1984-1997)

Por capacidad productiva rea (%) 1984 Pequeo (0-2 UAF) Mediano (2-10 UAF) Grande (> 10 UAF) 23,15 30,50 46,35 1997 21,40 24,80 53,80 Por rea rea (%) 1984 < 100 ha 100-500 ha > 500 ha 40,00 27,50 32,50 1997 34,50 20,50 45,00 Unidades (N.) 1984 96,90 2,70 0,40 1997 97,40 2,30 0,30 Unidades (N.) 1984 89,92 8,68 1,40 1997 91,11 7,81 1,08
Fuentes: Panel superior, Machado, op. cit., 1999; panel inferior, Mondragn, op. cit, 1999.
CONSECUENCIAS DE LA DISTRIBUCIN DESIGUAL DE LA TIERRA EN COLOMBIA

Son numerosos los impactos que pueden atribuirse a una estructura de inequidad y de acceso impedido al uso efectivo de los recursos naturales por grupos rurales que se asientan en un territorio dado. Corresponde a los propsitos de este trabajo hacer referencia a dos incidencias que son determinantes en la sostenibilidad de los territorios rurales en Colombia.
SUBUTILIZACIN
DEL USO DE LA TIERRA
El carcter errtico o la inexistencia de una poltica efectiva de tierras han trado como resultado serios problemas que tienen que ver con el uso sostenible de los recursos naturales. En relacin con el uso del suelo, los registros del Instituto Geogrco Agustn Codazzi indican niveles de subutilizacin de 30 por ciento del rea disponible para uso productivo del pas. Tal como se puede ver en el cuadro 2, que hace una comparacin de los valores de 1987 y 1999, las cifras de uso inadecuado del factor suelo han crecido de manera sustancial. De un rea total de 144,2 millones de ha, solo 12 por ciento son aptas para la agricultura. En 1999, solo 30 por ciento de esta tierra se cultivaba, en tanto las
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tierras forestales se sobreexplotaban en actividades de ganadera intensiva. A pesar de que solo 36 por ciento de la tierra es apta para pastos, se emplea en ganadera un rea tres veces mayor. CUADRO 2 USO ACTUAL Y POTENCIAL DE LA TIERRA EN COLOMBIA (1985-1999)
Potencial (1985) Millones de ha Cultivos Pastos Bosque No agropecuario Urbano y aguas Total 14,4 19,2 78,3 2,3 114,2 % 12,60 16,80 68,60 2,01 100,00 Uso actual (1987) Millones de ha 5,3 40,1 58,9 8,5 1,4 114,2 % 4,6 35,1 51,6 7,4 1,2 100,0 Uso actual (1999) % 3,9 36 57 2,8 100,0 De potencial 30,6 214,6 83,5 139,1
De Millones potencial de ha 36,8 208,9 75,21 60,9 4,4 41,2 65,4 3,2 114,2
Fuentes: Anuario estadstico del Ministerio de Agricultura, 1999.
A los conictos por el uso del suelo se suma el auge de cultivos ilcitos de coca y amapola en las reas de bosques, pramos y selvas. Segn la Direccin Nacional de Estupefacientes de Colombia,7 entre 1990 y el 2003 se destruyeron 928 mil ha de zonas de reserva natural para cultivo de amapola, y cerca de 12 millones de ha de bosque tropical para el cultivo de coca.8
INCREMENTO
DE LA VIOLENCIA, DESPLAZAMIENTO FORZADO
El desplazamiento forzoso en Colombia es consecuencia del conicto armado y de la violencia poltica generada por grupos irregulares que se disputan amplios territorios de la geografa nacional. Los organismos de derechos humanos han calculado que entre dos millones y tres millones de personas se han visto obligadas a abandonar sus tierras para moverse a sitios relativamente ms seguros. Aproximadamente 74 por ciento de los municipios del pas han sido
La Direccin Nacional de Estupefacientes asesora y apoya al Consejo Nacional de Estupefacientes y al Gobierno Nacional en la formulacin de polticas contra el trco de drogas y la administracin de bienes objeto de extincin de dominio como resultado de esta actividad. Tomado de <www.cultivosilicitoscolombia.gov.co>.
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afectados por problemas de desplazamiento, por la llegada o por la salida de grupos poblacionales. No hay duda alguna de que el desplazamiento y el conicto armado tienen un estrecho vnculo con el problema de la tierra en Colombia. El desalojo del territorio es una estrategia empleada por los grupos armados ilegales para fortalecer el control territorial y hacerse de las tierras de las familias expulsadas. Segn algunos estudios, cerca de 60 por ciento de los desplazados registran propiedades sobre tierras, 80 por ciento de los cuales son tenedores de parcelas menores de 8 ha. Del conjunto de los desplazados, solo 11 por ciento desean retornar. Un alto porcentaje de ellos tiene acceso a la tierra bajo diferentes formas de tenencia, y la mayora se concentra entre pequeos y medianos parceleros con ttulos de propiedad regulados. En este rubro, las polticas para garantizar los derechos de propiedad han sido inocuas, pues el ttulo ni ha evitado ni ha motivado el respaldo del Estado. El desplazamiento forzoso ubica a Colombia, despus de Sudn y de la Repblica del Congo, en el tercer lugar en magnitud en esta materia en el mundo. Segn las ltimas cifras del 2005, en los ltimos diez aos el nmero de desplazados puede ascender a tres millones de personas en Colombia. De acuerdo con un informe del PNUD, [] los desplazados constituyen de lejos el grupo ms numeroso del conicto.9 La mayora de anlisis coinciden en sealar que el desplazamiento forzado por la violencia en Colombia tiene una gran coincidencia local o regional con procesos de concentracin de la propiedad de la tierra, y con la presencia y control territorial de grupos armados ilegales.10 Territorios bajo control de importancia estratgica, sea por los recursos de valor econmico actual o potencial, han adquirido un valor militar para las fuerzas armadas irregulares en contienda. Es el caso de las zonas donde hay petrleo, carbn o gas, importantes para la supervivencia econmica de las milicias y por su carcter estratgico-militar. Los territorios de reas protegidas, a su vez, tienen una enorme importancia econmica, por ser escenario del asentamiento de cultivos ilcitos (50.000 ha mviles en el interior de los parques nacionales), y desde luego, su naturaleza
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PNUD: Informe Nacional de Desarrollo Humano. Colombia 2003: El conicto, callejn con salida. Bogot: PNUD, 2003, p. 122. Surez, R. y K. Vinha: Elementos para una reforma agraria efectiva. Bogot: s.e., 2003. Informe nal. LeGrand, C.: Colonizacin y violencia en Colombia: Perspectivas y debate, en A. Machado, editor: El agro y la cuestin social. Bogot: Ministerio de Agricultura/Tercer Mundo Editores, 1994. Reyes, A.: Compra de tierras por los narcotracantes, en E. Thoumi, editor: Drogas ilcitas en Colombia: Su impacto econmico, poltico y social. Bogot: Editorial Antares, 1997.
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impenetrable e inhspita los hace ms apreciables. La movilidad forzada de la poblacin civil ha contribuido histricamente a la conformacin demogrcoespacial de la sociedad colombiana. Durante la poca de la violencia civil de la dcada de 1950, el proceso llev a la conguracin de los grandes asentamientos urbanos hoy existentes en el pas. Entre 1946 y 1966 fueron desplazadas aproximadamente 2 millones de personas de las zonas rurales, lo que equivala a 12 por ciento de la poblacin total colombiana de 1964.11 En ese entonces, aproximadamente 300 mil ttulos de propiedad de la tierra cambiaron de manos.12 En un estudio realizado por la Contralora General de la Repblica se estim en ms de un milln de hectreas el rea abandonada por las vctimas de la violencia durante el lapso 2000-2004, y esas prdidas fueron valoradas en 978 millones de dlares. Este mismo informe mostraba que, de no lograrse una recuperacin de esas tierras, el Estado deber invertir casi 3 mil millones de dlares para solucionar los problemas de la poblacin desplazada.13 CUADRO 3 CARACTERSTICAS DEL DESPLAZAMIENTO EN COLOMBIA
Variable Guerrilla-actor expulsin Paramilitares-actor expulsin Gobierno-actor expulsin Dos actores de expulsin Amenaza-motivo expulsin Asesinato-motivo expulsin Desaparicin o tortura-motivo expulsin Confrontacin armada-motivo expulsin Reclutamiento forzado-motivo expulsin Fumigacin-motivo expulsin Desplazamiento reactivo Desplazamiento intradepartamental Desplazamiento intramunicipal Desplazamiento directo Duracin del desplazamiento (das) Media 46,25 45,21 1,41 9,35 43,07 8,36 1,34 6,65 3,36 0,46 60,71 60,07 25,57 95,24 297
Fuente: Acceso a tierras y desplazamiento forzado en Colombia. Documento CEDE, mayo del 2004.
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Oquist, P.: Violencia, conicto y poltica en Colombia. Bogot: Universidad de los Andes, 1986. Defensora del Pueblo: El desplazamiento forzado en Colombia. Bogot: Defensora del Pueblo, 2003, p. 24. Documento interno. Registro tomado del diario El Tiempo del 3 de febrero del 2004.
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Un estudio de Kirchhoff e Ibez14 sobre los factores determinantes del deseo de retorno de los hogares desplazados establece que el desplazamiento es causado por los grupos armados, es de tipo intramunicipal e intradepartamental, tiene diferentes modalidades (directo, reactivo) y dura, en promedio, 297 das, tal como lo muestra el cuadro 3. Respecto de los grupos etarios, aquel compuesto por menores de 18 aos represent ms de la mitad de las personas afectadas por el desplazamiento, segn fuentes del sistema RUT y RRS citadas por los autores. Desde el punto de vista de gnero, el desplazamiento afect a hombres y mujeres de manera similar durante el lapso 2001-2004, como se observa en el cuadro 4. CUADRO 4 COMPOSICIN ETARIA DE LA POBLACIN DESPLAZADA EN COLOMBIA (2001-2004)
Grupo etario Masculino Femenino Total Masculino Femenino Total Masculino Femenino Total % RSS1 27,07 26,14 53,22 17,9 20,7 38,6 4,14 4,05 8,18 % RUT2 27,93 25,53 53,46 18,35 20,24 38,58 4,29 3,90 8,19
Menores de 18 aos
18-50 aos
50-98 aos
Fuente: Acceso a tierras y desplazamiento forzado en Colombia, mayo del 2004. 1. RSS es la Red de Solidaridad Social de la Presidencia de la Repblica, y los datos corresponden al informe presentado al Congreso de la Repblica en marzo del 2002. 2. RUT es un registro de la Conferencia Episcopal Colombiana construido con base en una encuesta organizada por la Seccin de Movilidad Humana de la Pastoral Social entre grupos de desplazados.
Un elemento signicativo en este anlisis es que el vnculo de los desplazados con la tierra representa un factor bsico de sus deseos de volver a su territorio. El 80 por ciento de los hogares desplazados con intenciones de retornar reportan tenencia de tierra, con un promedio de 8 ha. Sin embargo, grupos
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Kirchhoff, S. y A. M. Ibez: Displacement Due to Violence in Colombia: Determinants and Consequences at the Household Level. ZEF-Discussion Papers on Development Policy n. 41. Bonn: Bonn University, 2001.
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de hogares vulnerables con jefatura femenina y alta dependencia econmica, al igual que las familias que se vinculan con xito al mercado laboral del sitio receptor, revelan menores intenciones de retorno. Cerca de 11 por ciento de los hogares desplazados expresan su deseo de retornar a sus sitios de origen, mientras 46 por ciento maniestan su voluntad de permanecer en los sitios de desplazamiento y 19 por ciento que quiere reubicarse.15 Se han adoptado medidas para mitigar el impacto de este fenmeno, alentadas por el Banco Mundial, la Organizacin Internacional para las Migraciones (OIM) y la Agencia para la Cooperacin Internacional (APCI). Por intermedio de la Red de Solidaridad Social (RSS), el Gobierno ha organizado el Plan Nacional de Atencin a la Poblacin Desplazada, que tiene entre sus objetivos el encargo de constituir una red institucional de proteccin de bienes patrimoniales y de proteccin de los derechos de propiedad, y aplicar un plan de accin de emergencia para atender las necesidades de tierra y sociales de la poblacin desplazada. Sin embargo, dada la magnitud del fenmeno y la agudizacin de la confrontacin armada y de las medidas de control de cultivos ilcitos, los resultados han sido limitados.
LA REFORMA AGRARIA EN COLOMBIA Y EL MITO DE SSIFO

Los aspectos hasta aqu analizados ponen en evidencia la agudizacin de una crisis cuya solucin ha sido aplazada por dcadas, y cuyos alcances respecto de la cohesin territorial y la paz son impredecibles. Los conictos territoriales son consecuencia y causa, a la vez, de la problemtica de la tierra en Colombia. Histricamente estas crisis han sido respondidas con intervenciones del Estado que han mostrado sus carencias y dicultades. Ese es el caso de las llamadas reformas agrarias producidas en diferentes coyunturas histricas de tipo econmico, social y poltico. Setenta aos despus de iniciado el primer intento de transformar la estructura de propiedad de la tierra y de cuatro procesos fallidos de reforma agraria a lo largo del siglo pasado, se mantiene en Colombia una alta distribucin dual de la propiedad de la tierra. Estos esfuerzos, empero, no revirtieron las tendencias hacia la concentracin de la propiedad. La vinculacin de los actores armados ilegales por medio de acciones de control territorial y el control sobre la propiedad por la va de la compra y el despojo han agravado la situacin aun ms en los ltimos aos.
15
Kirchhoff e Ibez, op. cit., 2001.
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Como en el mito de Ssifo, la sociedad rural colombiana se ha visto obligada a empujar por dcadas esa enorme roca de la redistribucin de la tierra, cuesta arriba, como mecanismo para resolver una de las fuentes ms importantes de injusticia y de inequidad. Sin embargo, cuando crey que ya haba empezado a lograrlo, ha constatado que se encuentra todava en el punto de partida. Medidas polticas de diferente ndole han sido aplicadas como resultado de una amplia legislacin, que en ciertas coyunturas buscaba afectar la estructura agraria tradicional del pas. En la primera mitad del siglo pasado se ensayaron mecanismos legales como la expropiacin con indemnizacin de las tierras ociosas de los latifundios y la extincin del derecho de dominio (leyes 200/36 y 100/44). Estas medidas provocaron una tenaz resistencia de los grandes propietarios, actitud que explica en buena medida los periodos de violencia rural que vivi el pas en las dcadas de 1940 y 1950. Precisamente una de las banderas de la conciliacin poltica entre las dos grandes fuerzas responsables del conicto civil era la esperanza de una reforma agraria redistributiva que garantizara el acceso de los campesinos a la tierra. Esa fue la propuesta del llamado Frente Nacional pactado entre los dos partidos tradicionales, el Liberal y el Conservador, por diecisis aos, desde 1958 hasta 1974. En la dcada de 1960 Colombia, en el marco de un pacto poltico, se embarc en un proceso de reforma (ley 135/61) que pretenda una especializacin institucional del Estado en la resolucin de los conictos de la tierra, a partir de una institucin creada con tales propsitos. Luego de comprobar los escasos logros, la mencionada ley fue reformada dos veces hasta el presente: mediante la ley 30/88 y por intermedio de la 160/94. Esta ltima busc adecuar la intervencin del Estado para regular la estructura de la propiedad en una economa ms abierta y globalizada. Se pretendi sustituir la intervencin directa del Estado por la operacin del mercado asistido de tierras, para lo cual se crearon algunos incentivos para que los agentes privados participasen en l. As, se estableci un subsidio a la compra de tierras por los campesinos y trabajadores sin tierra, y se abrieron lneas de crdito para la compra de predios con tasas de inters de mercado. El funcionamiento del mercado asistido de tierras ha estado condicionado a la disponibilidad de recursos pblicos para la concesin de los subsidios para la compra de tierras. Adems, los mercados de crditos no han respondido a la demanda de recursos de los productores. El alto riesgo inherente al sector rural inhibi al sector nanciero privado de participar en este proceso de compra de tierras. Sin embargo, experiencias piloto desarrolladas para poner a prueba el mecanismo mostraron algunas bondades del esquema en trminos de costos y eciencia en la labor redistributiva. Lastimosamente, el esquema no pudo
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institucionalizarse: la entidad del Estado encargada del asunto de las tierras se resisti, porque la descentralizacin y la participacin de los usuarios de la reforma agraria pusieron en peligro su propia existencia. En paralelo con esta marcha errtica de la redistribucin por la va de los subsidios, la compra masiva de tierras por los narcotracantes y la expulsin de cerca de 2 millones de personas en los ltimos diez aos produjeron una contrarreforma agraria. Tradicionalmente los mercados de compra-venta de tierras rurales en Colombia se han caracterizado por la segmentacin provocada por las transacciones entre grandes propietarios o entre pequeos propietarios; nunca ha existido un mercado cruzado que sealara la existencia de un mercado activo de tierras y un proceso redistributivo por esta va. La tendencia enunciada aqu esto es, la compra masiva de tierras por el narcotrco como parte de su actividad especulativa con activos productivos se estima en 3 millones de ha, suma equivalente a casi 60 por ciento de las tierras que el Estado ha entregado por la va de la titulacin de baldos a los campesinos sin tierra en 45 aos de reforma agraria. Entre las razones expuestas para explicar el fracaso del proceso reformador, en el que se han invertido ingentes recursos a lo largo de las cuatro ltimas dcadas, diversos estudios sealan las siguientes fallas de poltica:16 Del men de opciones que ofreca la legislacin (extincin de dominio, expropiacin, compra, titulacin), se privilegiaron aquellas menos conictivas polticamente. En efecto, se dio prioridad a la titulacin, que no fue otra cosa que la expansin de la frontera agrcola a costa del medio ambiente y de la incertidumbre sobre el bienestar de la poblacin asentada en las zonas de colonizacin. La sola concesin del ttulo, sin servicios complementarios e infraestructura, conden de entrada a estos nuevos parceleros a la ignominia y la miseria. No en vano gran parte de estos territorios son el epicentro del conicto armado y de la expansin de cultivos ilcitos. La intervencin de las mejores tierras con propsitos redistributivos nunca entr en los clculos de la poltica del Estado; la distribucin de tierras se hizo siempre en reas marginales. Antes de la ley 160/94, la poltica del Estado se orientaba hacia el subsidio de 100 por ciento de la propiedad, y la decisin de compra estaba a cargo de la burocracia estatal. As, las compras realizadas fueron de mala
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Rojas, M.: Evaluacin de las leyes 30/88 y 160/94 y diseo de indicadores para la medicin del impacto de la reforma agraria. Informe nal presentado al Departamento Nacional de Planeacin. Bogot, 2001.
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calidad y estuvieron muy lejos del inters de los beneciarios. Con la ley 160/94 el subsidio para compra es de 70 por ciento, y el 30 por ciento restante debera ser adquirido por medio del sistema de crdito y de manera descentralizada con participacin del futuro propietario. Sin embargo, el nico prestatario del suplemento de 30 por ciento fue el Banco Agrario, al que se lo oblig a extender los crditos que nunca fueron reembolsados, sencillamente porque los procesos de seleccin de beneciarios estuvieron marcados por la corrupcin. La institucionalidad creada para la aplicacin de la poltica estuvo ligada desde el inicio al inters de la burocracia por mantener sus privilegios y benecios. La ley 135/61 estableci un plazo mximo de diecisis aos para la realizacin de la reforma, esto es, hasta 1978, ao en el cual el Instituto de Reforma Agraria (Incora) deba ser desactivado. Sin embargo, cuarenta aos ms tarde la burocracia se niega a desaparecer y arguye que representa los derechos de los sin tierra.17 Los mecanismos de expropiacin y extincin de dominio, herramientas importantes en los procesos redistributivos, fenecieron en complicados procesos judiciales que en ningn momento pusieron en duda los privilegios de grandes propietarios ubicados en tierras inexplotadas o empleadas en actividades ilcitas. La participacin de los sin tierra en los procesos redistributivos brill siempre por su ausencia. Las decisiones de compra de tierras reposaban en la burocracia estatal que, a su vez, dependa de la voluntad poltica de los grandes terratenientes. Los sobreprecios eran el denominador comn de las compras de tierras de mala calidad, lo que se traduca en pocas esperanzas de mejoramiento productivo y social de los beneciarios. Era un crculo vicioso en el que las asignaciones de tierras se realizaban en territorios aislados, sin servicios. En este sistema de corrupcin participaban inclusive muchos lderes campesinos. En relacin con los derechos comunitarios reconocidos por la ley 160/94 y por la nueva carta constitucional de 1991, a pesar de que los procesos de titulacin se formalizaron, el ejercicio de los derechos de usufructo fue impedido por la imposibilidad de las comunidades nativas y negras de hacer efectivos sus derechos. Los conictos armados ocurridos en esas tierras,
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Luego de un prolongado debate, el Incora se extingui en el 2003, en virtud de una decisin del Ejecutivo que traslad sus funciones al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder). En este las polticas de tierras se hacen menos visibles y pierden el impulso, ya de por s menguado, de los ltimos aos de la dcada de 1990.
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la presencia masiva de colonos y la expansin de los cultivos ilcitos han convertido esta gura de la titulacin comunitaria en una simple expresin retrica. En suma, la poltica de reforma agraria en Colombia ha fracasado en su intento de transformar la estructura de la propiedad de la tierra y buscar el bienestar de los pobres rurales. No ha sido la carencia de normas o de leyes la causa de ese descalabro. El dilema ms importante reside en la inamovilidad de las instituciones que soportan el andamiaje social y poltico de la propiedad en Colombia, en su capacidad de resistencia frente a los cambios que se han pregonado desde diferentes ngulos, incluida la nueva carta constitucional de 1991, que surgi precisamente de un acuerdo poltico entre el Estado y grupos insurgentes vinculados a la institucionalidad. Como ya se seal, el problema ha evolucionado como un efecto de bola de nieve, con nuevos agravantes derivados de la violencia armada, el narcotrco y la ausencia del Estado de vastos territorios rurales. Es esa bola de nieve, cada vez ms voluminosa, que el Ssifo de la sociedad rural colombiana debe llevar cuesta arriba, como una condena innita.

Sin lugar a dudas, la problemtica antes descrita muestra la complejidad del conicto que se vive en el sector rural colombiano. A diferencia del resto de pases de Amrica Latina y de la regin andina, donde subsisten problemas ligados al acceso y tenencia de la tierra, en Colombia esas dicultades se desarrollan en medio de un proceso de disolucin y desmembracin de los territorios rurales, con todo lo que ello implica para su tejido social e institucional. La prdida de dominio territorial es el elemento de desestabilizacin poltica del pas, y solo una solucin integral al problema rural hara que se reincorporen a la nacin. Y este dilema solo podr resolverse en el contexto de un proceso de ordenamiento del territorio que exprese la voluntad de un nuevo contrato social para el desarrollo local, regional y nacional, en el marco de una democracia participativa. Proceso que debe contar con el compromiso de todos los sectores nacionales, pblicos y privados, y, desde luego, con las fuerzas irregulares que contribuyen con la desestabilizacin institucional que vive el sector rural. Este es un proceso que debe formar parte de un Programa Nacional de Desarrollo Rural Sostenible que busque, adems de la creacin de capacidades en la poblacin, para que puedan ingresar en una economa rural ms eciente,
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consolidar un Estado Social de Derecho en las zonas rurales, y modicar la cultura poltica e institucional hacia la bsqueda de la convivencia. Que tenga como comn denominador la reconstruccin del territorio rural mediante pactos locales y regionales de ordenamiento territorial, procesos de repoblamiento de las reas dentro de la frontera agrcola de las poblaciones desplazadas y de los grupos ubicados en las zonas de reserva forestal, en actividades de cultivos ilcitos. Se trata de un proyecto de desarrollo territorial mucho ms ambicioso que las medidas temporales, asistenciales y sectoriales previstas por las actuales administraciones estatales y la cooperacin antidrogas de los pases desarrollados. En este contexto se deberan enmarcar las polticas de tierras que incluyan un men de opciones de acuerdo con las caractersticas y naturaleza de los pactos de ordenamiento territorial. Urge la expedicin de una ley de tierras que recoja la legislacin existente e incorpore estructuras diferenciales para que la tributacin sancione el atesoramiento improductivo de la tierra. Asimismo, el mercado de tierras, el arrendamiento de estas, la provisin de subsidios para la compra de este recurso por los campesinos pobres, junto con herramientas como la expropiacin y la extincin de dominio, son herramientas que tendrn que aplicarse de manera descentralizada y participativa en el territorio local. Este trabajo ha sido elaborado con el propsito de remarcar que estas polticas de tierra no deberan ser diseadas para ser gestionadas de manera sectorial, como ha ocurrido con el comn de los regmenes conocidos en Amrica Latina. Por el contrario, deberan integrarse en procesos de planicacin del desarrollo integral del territorio. Las polticas de tierras forman parte del conjunto de opciones productivas, de infraestructura, de servicios bsicos, de gobernabilidad, que, a su vez, componen el proceso de una planicacin multisectorial de nuevo tipo, acorde con el enfoque de desarrollo territorial rural. De manera especial en el caso colombiano, los procesos de extincin de dominio, vinculados al enriquecimiento ilcito, deben permitir la incorporacin de tierras de manera expedita con propsitos redistributivos, que benecien a desplazados y a quienes estn ubicados en zonas de cultivos ilcitos, tambin con criterios de proyectos integrales de desarrollo. Herramientas como la expropiacin por va administrativa, considerada en la ley 160/94, podran acelerar esos procedimientos si hay la voluntad poltica del Estado. Estas medidas deberan priorizar a las jefas de hogar y los hogares desplazados, imposibilitados de retornar a sus sitios originales por el conicto armado. Las caractersticas del conicto colombiano presumen una serie de condiciones de transicin, en procura de consensos que conduzcan a disear reglas de juego que permitan la transicin a un escenario de mayor democracia y desarrollo. As, hay medidas urgentes para defender los derechos adquiridos
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por aquellos grupos rurales que han sido afectados por los fenmenos de desplazamiento. Se requiere que los mecanismos legales establecidos para la prevencin y tratamiento del desplazamiento (ley 387 de 1997 y decreto 2007 del 2001) sean complementados con un gran esfuerzo de inversin capaz de garantizar la supervivencia de las familias en los sitios de desplazamiento, pero tambin que garanticen su retorno a sus sitios de origen. La preservacin de los derechos de propiedad de los habitantes rurales desplazados deber ser garantizada y avalada no solo por mecanismos de justicia nacionales sino tambin por organismos de jurisdiccin internacionales. Esta accin es importante sobre todo para el caso de las comunidades indgenas y negras, afectadas por procesos de expulsin por grupos armados e inversionistas forestales. En territorios donde el conicto no es tan agudo se podran aplicar medidas contenidas en las leyes de tierras vigentes, como el subsidio de tierras y la promocin del arrendamiento blindndolo de seguridades y garantas para procurar una mayor oferta de tierras. Pero, como se ya advirti, tales iniciativas deberan estar enmarcadas por planes de desarrollo productivo y de planeamiento ambiental que hagan competitivas las regiones y permitan contar con la participacin de los empresarios, la sociedad civil y el Estado en todos sus niveles. En este contexto se deberan aplicar mecanismos de poltica de tierras de carcter descentralizado, como: a) b) c) d) Tributacin en manos de las municipalidades. Fondos hipotecarios para compra de tierras expropiadas al narcotrco. Arriendo de tierras expropiadas al narcotrco y a los grupos paramilitares. Garanta de derechos de propiedades de desplazados.
En el caso colombiano se congura entonces un estado de cosas diferente del resto de pases de Amrica Latina que confrontan problemas con el acceso y derechos de propiedad de tierras. Se trata de reconstruir el territorio rural en Colombia; de articular el pas urbano con el rural; de reconocer el carcter estratgico de este ltimo para un modelo de desarrollo ms estable, justo y sostenible; de crear una cultura poltica de participacin y democracia que asegure la gobernabilidad desde los niveles locales hasta el plano nacional. La redistribucin de la tierra en las actuales circunstancias del conicto aparece como un proceso de alto contenido poltico. Debe cumplir una funcin de resarcimiento de las tierras perdidas, de perdn y reconciliacin. Por eso, adems de una funcin de eciencia econmica y equidad social, cumple un papel fundamental en la bsqueda de la paz.
Sergio Gmez
Universidad Acadmica de Humanismo Cristiano de Chile
PARA ENTENDER EL ANLISIS que se realiza aqu, parece necesario explicar el signicado de los trminos que se utilizan.1 El tema sustantivo es el desarrollo rural con las diversas acepciones que pueda tener y, en funcin de este, las polticas para lograrlo son variadas. La diversidad de polticas depender de las condiciones y de la historia de cada pas, y se expresan en el contexto y la coyuntura del momento en que se aplican. Para entender lo que se plantea, aqu se sugiere con lo arbitrario que pueda parecer distinguir tres tipos de polticas para lograr un desarrollo rural: Reforma agraria: Se trata de polticas que proponen el traspaso de recursos productivos expropiados en una magnitud importante de tierras de un sector propietario a otro, constituido por campesinos o asalariados. b) Fomento al desarrollo empresarial: Se plantean polticas que privilegian la gestin, la transferencia tecnolgica y la mejora en el acceso de los productores agrcolas a los mercados. c) Desarrollo territorial rural: Considera polticas que fomentan la multiactividad en territorios rurales, con la inclusin de amplios sectores sociales, y toma como un activo por desarrollar el sentido de pertenencia a la comunidad. Se pueden sealar otros, como los programas de colonizacin o los DRI, pero no tiene sentido tratarlos en este trabajo. a)
* 1
Parte de la argumentacin se encuentra en el trabajo presentado como Neoliberalismo y desarrollo rural en Chile. Congreso Latinoamericano de ALAS. Brasil, 2005. La tipologa utilizada se basa en la propuesta del seminario internacional Desarrollo de Capacidades en Territorios Rurales. Mxico: INCA Rural, octubre del 2003.
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SERGIO GMEZ
LA REFORMA AGRARIA: LA DCADA 1964-1973

Esta parte contempla los antecedentes de la reforma agraria y las movilizaciones sociales que la acompaaron durante el periodo sealado. El profundo proceso de reforma agraria que se llev a cabo en Chile durante esta dcada tiene antecedentes que le dan una amplia legitimidad, y exista consenso sobre su necesidad. Hay dos hechos que merecen ser destacados. Por un lado, la reforma realizada por importantes autoridades de la jerarqua de la Iglesia Catlica en algunos predios que eran de su propiedad; por otro, la promulgacin de una Ley de Reforma Agraria llevada a cabo por un Gobierno conservador, en 1962, como consecuencia de las exigencias planteadas por el Gobierno de los Estados Unidos de Amrica a travs de la llamada Alianza para el Progreso (1961). La reforma agraria realizada por la Iglesia Catlica debe insertarse en el contexto institucional global de un progresismo que se expresa en el Concilio Vaticano, en la encclica Mater y Magistra en 1961 del papa Juan XXIII, y en las posiciones progresistas de la Conferencia Episcopal de Amrica Latina (Celam) y de Chile, a travs de la Carta Pastoral Obispos de Chile: El deber social y poltico, de 1962. En esta se maniesta una profunda crtica a la situacin del pas y se expresa la necesidad de enfrentar cambios estructurales en el campo. A esto hay que agregar la destacada participacin de miembros progresistas de los obispos de Chile, entre ellos el cardenal Ral Silva y el obispo Manuel Larran. Adelantndose a la promulgacin de la Ley de Reforma Agraria, estos decidieron entregar parte de los fundos que eran de su patrimonio a los campesinos que trabajaban en ellos. Este fenmeno abarc solo cinco fundos y beneci a 301 campesinos. A pesar de lo restringido de la medida, lo importante de este proceso es su sentido simblico, pues, en la prctica, se legitim la reforma agraria como condicin para lograr el desarrollo y la justicia social en el campo. Por su parte, la promulgacin de la Ley de Reforma Agraria en noviembre de 1962 (ley 15.020) fue una respuesta del Gobierno de los Estados Unidos frente al triunfo de la Revolucin cubana a nes de la dcada de 1950, para anticipar cambios que, si se incubaban de una manera autnoma, podran repetir transformaciones que tomaran el caso de Cuba como paradigma. De ah que en la Carta de Punta del Este, conocida como Alianza para el Progreso, bajo el liderazgo del presidente John Kennedy, se estableci como requisito para contar con recursos una serie de cambios estructurales, entre ellos la realizacin de una reforma agraria integral.
REFORMA AGRARIA Y DESARROLLO RURAL EN CHILE
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Nuevamente las cifras sobre el impacto de la reforma agraria no tienen mayor sentido: menos de 1.000 beneciarios fueron favorecidos antes del inicio de la reforma a comienzos de 1965. Pero al margen de esta cifra, que resulta insignicante, lo importante es que se abri un debate sobre el tema, que gan legitimidad, y se fund una institucionalidad que sera fundamental para el siguiente periodo: se crearon la Corporacin de la Reforma Agraria (Cora) y el Instituto de Desarrollo Agropecuario (Indap). Recapitulando, para casi toda la sociedad chilena el tema de la reforma agraria se encontraba legitimado, y esta era considerada como condicin para que la agricultura hasta entonces un lastre para el desarrollo del pas pudiera incorporarse a l. Tambin se planteaba como condicin para alcanzar la justicia social para un amplio sector de habitantes rurales que vivan en condiciones de pobreza y exclusin. Es necesario tomar en cuenta estos antecedentes para el anlisis de la dcada 1964-1973, poca en la que se aplica el proceso de reforma con intensidad. Dos hechos caracterizan este periodo: (i) la masiva organizacin sindical de los asalariados agrcolas y su movilizacin; y, (ii) la drstica y masiva reforma agraria. Estos procesos se iniciaron de hecho a comienzos del periodo y se plasmaron en textos legales en 1967. La ley 16.625 sobre sindicalizacin campesina y la ley 16.640 sobre reforma agraria, complementada con una reforma constitucional sobre el derecho de propiedad, permiti la expropiacin de predios agrcolas con un sistema de pago diferido. Esto signic que el proceso de reforma estuvo antecedido de una activa movilizacin de quienes seran sus beneciarios. Sin embargo, la organizacin campesina fue promovida por partidos polticos o realizada directamente por ellos o por los organismos del Estado, se mantuvo durante todo el periodo y se transform en una relacin de dependencia. Es importante considerar este hecho, pues tuvo una repercusin nefasta ms adelante, cuando ocurri el golpe de Estado. Durante el periodo del presidente Frei Montalva se expropiaron 1.408 predios, con 23,4 por ciento de la tierra regada del pas y 34,7 por ciento de la tierra de secano, y se beneci a 21.290 familias. La poltica que se intent aplicar no siempre con xito consisti en expropiar aquellos grandes latifundios que tenan una deciente explotacin (vase el cuadro 1). Se realizaron muy pocas asignaciones, no por razones ideolgicas sino ms bien prcticas, y las que se hicieron tuvieron un carcter mixto, casa y sitio en forma individual; el resto en propiedad cooperativa. Es preciso tener en cuenta que la reforma agraria es el nico sector en el que el Gobierno de Frei emprendi cambios estructurales de signicacin.
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CUADRO 1 AVANCE DE EXPROPIACIONES 19651970

Ao 1965 1966 1967 1968 1969 1970 Total N. de predios expropiados 99 264 217 220 315 293 1.408
Fuente: Corporacin de la Reforma Agraria, Chile.
Durante el periodo del presidente Allende se expropiaron 4.401 predios, con 35,3 por ciento de la tierra regada y gran parte de la tierra de secano, y se beneci a 39.869 familias. Todas ellas, al igual que en el periodo anterior, corresponden a los trabajadores permanentes de los predios expropiados. En este periodo, la poltica denida tampoco plenamente lograda fue expropiar los grandes predios, al margen de su nivel de explotacin (vase el cuadro 2). CUADRO 2 AVANCE DE EXPROPIACIONES 19701973
Ao 1965 1966 1967 Total N. de predios expropiados 1.378 2.189 834 4.401
Fuente: Corporacin de la Reforma Agraria, Chile.
Como se puede apreciar, el ritmo de aplicacin de la reforma fue muy diferente. Durante los seis aos de Frei se realiz 30 por ciento de las expropiaciones, mientras que antes de los tres aos de Allende se llev a cabo 70 por ciento de ellas. El tema de la organizacin transitoria de los campesinos que se incorporaban al proceso de reforma deriv en interminables discusiones cargadas de ideologa y el asunto de la asignacin de la propiedad de las tierras expropiadas
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fue menor, pues la prioridad se concentr en el proceso de expropiacin. En este caso, la reforma agraria se dio en un contexto de transformaciones estructurales que inclua la nacionalizacin de las riquezas bsicas e incorpor a las principales grandes empresas a un rea de propiedad social. Todo ello en un clima de conictos y de radicalizacin poltica del pas. La reforma agraria tuvo un impacto denitivo en las transformaciones buscadas pero, a la vez, se cometi un grave error: se elimin el latifundio como estructura, que desapareci del paisaje rural chileno. El grave error estuvo en que la apuesta por destruir a los latifundistas y a la llamada gran burguesa agraria no solo no se cumpli sino que, mediante complejos procesos de transformaciones, logr reestructurarse como una importante fuerza social y poltica, con capacidad de accin efectiva, y termin por transformarse en uno de los principales actores que crearon las condiciones para que se consumara el golpe militar de 1973.2 Ms aun: una parte importante del quiebre institucional de 1973 se explica por la profundizacin de la reforma agraria durante el Gobierno de Allende y por el papel que jugaron los sectores afectados por ella. Este conjunto de factores explica la razn por la que la reforma agraria es un tema casi tab hasta el da de hoy en Chile, y que amplios sectores tengan un verdadero trauma psicosocial que an no pueden superar. Con el paso del tiempo, se puede establecer una discusin serena sobre casi todos los aspectos de la compleja historia de los ltimos cincuenta aos, con la excepcin de dos: la reforma agraria y la situacin de los derechos humanos.
EL MODELO DURANTE LA DICTADURA: LA CONTRARREFORMA AGRARIA Y LA DESTRUCCIN DEL MOVIMIENTO CAMPESINO, 1973-1989
A continuacin se plantean dos aspectos que caracterizan el periodo de la dictadura: (i) el destino de las tierras afectadas por la reforma agraria y los programas de apoyo hacia los campesinos beneciados; y, (ii) la represin hacia las organizaciones campesinas y los conictos y las movilizaciones de las organizaciones de agricultores, como contrapunto del debilitamiento de las organizaciones campesinas. Con respecto al destino de las tierras expropiadas, contempl, en parte, cierta continuidad con el proceso de reforma agraria realizado en el decenio 1964-1973,
La tipologa propuesta por Andrew Gunder Frank en la dcada de 1960 tuvo una ntida vericacin emprica en el caso de Chile (vase Delgado, scar, editor: Tipos de reformas agrarias, en Reformas agrarias en Amrica Latina: Procesos y perspectivas. Mxico: FCE, 1965).
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en la medida en que fue revertido solo parcialmente. As, a diferencia de lo que ocurri con el patrimonio que fue expropiado en los sectores industrial, comercial y nanciero, en los que se devolvi toda la propiedad a sus antiguos dueos, en el caso de la agricultura, la devolucin de las tierras expropiadas fue solo parcial. En cuanto al destino de las tierras expropiadas, dos tercios volvieron a manos de los antiguos propietarios, y el otro tercio fue asignado en parcelas individuales. Esto se realiz por dos vas: la devolucin total (revocacin del acuerdo de expropiacin) o parcial (se otorg o ampli el derecho de reserva) de los predios expropiados a sus antiguos dueos. En este caso, el nmero de predios afectados lleg a 3.813. Adems, los extensos terrenos de secano, que no eran considerados aptos para la entrega de parcelas individuales, se licitaron, y pudieron participar en mejores condiciones aquellos agricultores expropiados que tenan bonos de pago diferidos emitidos por el Estado a veinte y treinta aos de plazo y que pudieron hacerse efectivos en el remate de estas tierras expropiadas. De esta manera, los precios que alcanzaban estas tierras con el uso de esos instrumentos nancieros ayudaron a crear un mercado cautivo en favor de los agricultores expropiados. El otro tercio de la tierra expropiada fue asignado principalmente a sectores que haban participado en el proceso de reforma (61.159 campesinos), a quienes se entregaron 48.000 nuevos predios.3 Aqu cabe hacer algunas precisiones: a) Se modic la ley que dena como beneciarios solo a los campesinos en un sentido estricto, que fueron los participantes en la reforma, y se ampli a profesionales, antiguos administradores y empleados de los predios, quienes recibieron un puntaje adicional en el proceso de asignacin de parcelas. b) Se excluy a la mayora de los dirigentes campesinos que haban encabezado movilizaciones para lograr la expropiacin de los predios y que luego, en forma generalizada, actuaron como dirigentes de las unidades reformadas. Esto ocurri en un proceso plagado de arbitrariedades y de revanchismo que representa solo una muestra de la profundidad con que fue reprimido el movimiento campesino. c) La asignacin de parcelas correspondi a una unidad productiva que se conoci como unidad agrcola familiar y que alcanzaba las 8,7 ha de riego bsico,4 concepto que corresponde a la concepcin de campesino medio
Este nmero es una aproximacin bastante real, pues suma las parcelas que surgen de las unidades reformadas, de las cooperativas asignatarias que fueron parceladas y de sociedades de secano que posteriormente tambin se parcelaron. Medida de equivalencia que considera una supercie variable que corresponde a 1 ha de tierra de alta calidad.
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aplicada rigurosamente por los principales tericos de la cuestin campesina, como Chayanov y Lenin. Con esta medida se intentaba fortalecer una clase media en el campo que diera estabilidad a un sector que haba sufrido profundas modicaciones en la dcada de 1960 y comienzos de la de 1970. d) Estos parceleros, que vinieron a fortalecer un sector campesino ocupando las mejores tierras, abandonados a la lgica del mercado, se comenzaron a diluir, pues muchos tuvieron que vender sus tierras al no recibir un apoyo adecuado. De los diversos antecedentes, se puede estimar que quedan 20.000 parceleros originales. Esto signica que la venta de parcelas supera el 60 por ciento. La mayora de las parcelas vendidas corresponde a regiones con condiciones para integrarse a la agricultura moderna. Para resolver esta situacin, en 1978 naci un Programa de Transferencia Tecnolgica como una forma de apoyar a estos campesinos. Estos, sometidos a los rigores de una economa abierta al mercado, enfrentaban serios problemas que se traducan en que la venta de parcelas alcanzaba un volumen que podra terminar por disolver el contenido de la reforma agraria que haba concluido el Gobierno Militar que, por cierto, haba pagado un costo poltico al no devolver parte de las tierras expropiadas a sus propietarios originales. Este programa empez entregando asistencia tcnica a campesinos a travs de empresas privadas, que reciban un bono parcialmente bonicado por el Estado. En un principio este bono tena un costo de 180 dlares, pero luego leg a los 400 dlares. El supuesto era que el bono reciba un subsidio de 70 por ciento del Estado, y la diferencia la pagaba el usuario. Pero, en la prctica, la contraparte del usuario no fue cancelada. Comenz con una cobertura de 10.000 campesinos y termin en 1983, despus de que se evaluara como un fracaso. Este fue atribuido a la falta de supervisin por Indap del trabajo que realizaban las empresas que ejecutaban el programa. El nuevo programa surgido en 1983 tuvo dos diferencias importantes con el anterior. Por un lado, mantuvo la condicin de ser subsidiado y ejecutado por empresas privadas, pero con una efectiva supervisin y mayor control del Estado; por el otro, avanz en dar un enfoque ms educativo y reconoci situaciones heterogneas que dieron lugar a programas diferenciados. Los campesinos integrados al programa formalizaron su participacin con un documento en favor de la empresa, la que cobraba el valor del bono luego de una scalizacin de Indap para asegurar la satisfaccin del campesino por los servicios recibidos. Para la realizacin de este programa se cont con nanciamiento del Banco Mundial. Al ao 1990 se lleg a 26.118 participantes, y los bonos integrales eran ligeramente superiores.
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Con respecto a lo segundo, hay que destacar la destruccin del movimiento campesino y el fortalecimiento de la organizacin del sector empresarial. La destruccin del movimiento campesino oper de dos maneras: a) La represin sistemtica y directa de los dirigentes y el amedrentamiento de las bases en todas sus formas. Basta solo este enunciado. b) La focalizacin de esta represin en los aparatos de los partidos que apoyaban a la Unidad Popular fue prioritaria y ecaz, en la medida en que las organizaciones campesinas tenan una fuerte relacin de dependencia con los partidos. Como conclusin, se produjo una fuerte desconanza en las comunidades campesinas, se quebraron los lazos de solidaridad y se mostr un rechazo, que an persiste, frente a cualquier intento de organizacin. Para mostrar la fortaleza del sector empresarial durante este periodo, se puede sealar que hasta 1983 el Gobierno Militar realiz sistemticos esfuerzos por disciplinar a este sector dentro del esquema ortodoxo liberal. Sin embargo, las organizaciones empresariales agrcolas se movilizaron hasta que lograron exibilizar la poltica mediante un trato especial. Un caso emblemtico fue el conicto por los aranceles de leche importada en 1977, cuando frente a la protesta por un subsidio a la leche importada, un importante vocero del Ministro de Economa expres la histrica frase: Que se coman las vacas, vale decir, que si los agricultores no eran capaces de producir leche con eciencia, era mejor que liquidaran las vacas. Durante los aos 1980-1982, la crisis agrcola estuvo presente en forma reiterada, y el enfrentamiento entre los dirigentes de las organizaciones empresariales se agudiz. Al respecto, cabe recordar el intercambio de cartas entre dirigentes empresariales en las que plantean que el golpe de Estado de 1973: [] no se hizo para que jvenes investigadores de la economa comprueben sus hiptesis []. Durante 1982 en plena crisis econmica se agravaron los problemas que aquejaban a los agricultores, sobre todo a aquellos que se dedicaban a los cultivos tradicionales, mayoritariamente ubicados en la zona sur. A nes del mismo ao hubo importantes movilizaciones que se caracterizaron por su amplio alcance regional y social (agricultores, transportistas, empresarios industriales), el apoyo de los medios de comunicacin regional y su carcter eminentemente movilizador (impedir remates de tierras, movilizaciones contra los bancos, etctera). En una ocasin, cuando los agricultores se preparaban para iniciar una reunin de protesta, la autoridad administrativa neg el permiso; mediante el uso
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de la fuerza pblica, fueron violentamente reprimidos y se detuvo a diecinueve dirigentes empresariales. El principal dirigente empresarial de la movilizacin fue encarcelado y luego expulsado del pas. Sin embargo, las movilizaciones realizadas por las organizaciones empresariales lograron que las polticas fueran exibilizadas. En efecto, la nueva poltica consisti en establecer bandas de precios para un nmero importante de productos con el n de dar estabilidad, sobretasas arancelarias para neutralizar los subsidios aplicados en los pases de origen y derechos especcos para encarecer la importacin de algunos productos. Tambin se estableci un crdito cerealero, se renegociaron las deudas y se dict una poltica de comercializacin para ciertos productos. Los productos nacionales beneciados fueron el trigo, la remolacha azucarera, los lcteos, el aceite comestible y, en parte, la carne. Todos ellos representan a la agricultura tradicional, que compite con los productores extranjeros que exportan productos con generosos subsidios en sus pases de origen, bsicamente europeos y norteamericanos. Otro indicador del grado de participacin de los empresarios en el Gobierno Militar es la normalidad con que los presidentes de la Sociedad Nacional Agraria (SNA) pasaron a ocupar el cargo de ministros de Agricultura.
LA RECUPERACIN DE LA DEMOCRACIA Y EL MODELO DE DESARROLLO RURAL

En esta parte se reexiona sobre la continuidad de las polticas y se destacan los procedimientos adoptados para ponerlas en prctica. El modelo implantado en el periodo anterior se ha mantenido en lo fundamental, pero ahora en un contexto democrtico. As, se ha continuado con una poltica de crecimiento diversicado y se ha consolidado un sector basado en la exportacin de productos agropecuarios, acucolas y forestales, caractersticas que ubican a Chile en los primeros lugares de la oferta mundial. Por su parte, los programas destinados a apoyar a la pequea agricultura tambin han tenido continuidad, pues a pesar de sus limitaciones privilegian la capacidad empresarial. Esto ha trado consigo la continuidad de la fortaleza de las organizaciones corporativas empresariales pero, al mismo tiempo, la crnica debilidad de las organizaciones campesinas y otras formas de asociatividad rurales. A continuacin se argumentan estas armaciones. Como ya se plante, la poltica frente al sector empresarial ha llevado a que este se encuentre altamente concentrado y transnacionalizado y cuente con un conjunto de organizaciones que, a travs de movilizaciones y de la bsqueda
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de consensos con las autoridades gubernamentales, consiguen acuerdos que resguardan sus intereses. Las movilizaciones desarrolladas por las organizaciones empresariales entre 1995 y el 2000 como un medio de presin para lograr compensaciones frente a los tratados comerciales internacionales (bsicamente por el ingreso al Mercosur) y conservar sus conquistas (bandas de precios para el azcar importada) obligaron a la creacin de mesas de dilogo conformadas por todos los actores relevantes de los sectores pblico y privado. En el ao 2000 fue convocada por el Presidente de la Repblica una Mesa Agrcola integrada por cuatro ministros (Agricultura, Relaciones Exteriores, Hacienda, Presidencia), por el Parlamento, por los mximos lderes de las organizaciones empresariales rurales y campesinas, y por los decanos de Agronoma de las universidades. Esta Mesa de Dilogo estuvo precedida por movilizaciones de los agricultores del sur y, sobre todo, por la amenaza de llevar a cabo manifestaciones pblicas y masivas en caso no se atendieran las demandas planteadas. Sobre la constitucin y funcionamiento de la Mesa de Dilogo Agrcola del ao 2000, debe resaltarse lo siguiente: a) Fue un hecho histrico, pues contribuy a construir relaciones de conanza entre los partidos polticos que integraban el Gobierno de la Concertacin y el sector privado, luego de dcadas de conictos debido a la aplicacin de la reforma agraria. b) Se llevaron a cabo trece sesiones de la Mesa, a las cuales concurrieron, en promedio, veinte altos funcionarios del Gobierno, dirigentes de organizaciones rurales, parlamentarias y acadmicas, e invitados especiales segn los temas tratados. Tambin hubo otras sesiones informativas con ex ministros de Agricultura, tcnicos de organismos internacionales y otros actores. c) Esto no se explicara sin las movilizaciones realizadas por las organizaciones empresariales, especialmente las del sur del pas. d) El acuerdo nal solo pudo lograrse gracias a la intervencin personal del presidente Lagos, quien, ejerciendo su liderazgo, pudo acercar las posiciones del Gobierno y las de los dirigentes empresariales. e) Los interlocutores privilegiados del Gobierno en esta instancia fueron las organizaciones empresariales, como demuestra el hecho de que despus se constituy una instancia para tratar los problemas de la pequea agricultura. Por otra parte, aunque la poltica hacia la pequea agricultura es similar a la que fue aplicada en el pasado, tiene dos diferencias:
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Un signicativo crecimiento en su cobertura,5 cuyo programa ha tenido diferentes nominaciones, pero en su contenido se mantiene igual y cuyo impacto no tiene relacin con los recursos destinados. b) Intentos aislados por convertir a algunos campesinos en empresarios emprendedores a travs de pequeas organizaciones, para que participen del boom exportador. La mayora de estas experiencias ha terminado en el fracaso por la quiebra de las empresas y el endeudamiento de los participantes. a) Adems de resaltar la fortaleza de las organizaciones empresariales, un reciente estudio ofrece evidencia pormenorizada sobre el debilitamiento de las organizaciones campesinas.6 Si se compara la realidad observada en el ao 2000 con la que exista una dcada atrs, parecera que la organizacin ha mejorado ligeramente, pero si se la compara con la que prevaleca a comienzos de la dcada de 1970, se ver que an queda un largo camino por recorrer. En efecto, se puede convenir en que, luego de ms de quince aos de administracin de la Concertacin, la situacin de las organizaciones campesinas que dej como herencia la dictadura militar no se ha modicado sustancialmente. As, en el ao 2001 se rm el Acta de Acuerdos de la Mesa para el Desarrollo de la Agricultura Familiar Campesina convocada por el Ministro de Agricultura, que reuni a cinco ministros (Relaciones Exteriores, Hacienda, Presidencia, Trabajo, de la Mujer), al Subsecretario de Agricultura, al Director del Indap y a doce dirigentes de organizaciones campesinas y de trabajadores agrcolas. Los acuerdos y la valoracin que concit esta segunda mesa fueron bastante menores que en el caso de la anterior. El problema de fondo radica en la falta de una estrategia de desarrollo rural explcita que sea moderna e integral, ms que en la carencia de recursos para aplicarla. La estrategia de desarrollo rural que actualmente lleva a cabo la principal institucin encargada de los programas de apoyo a la agricultura familiar campesina en Chile el Indap tiene las siguientes caractersticas:
Algunas publicaciones sealan que el universo de los usuarios del Indap llega a 184.244, cifra que parece exagerada, pues habra dobles contabilidades. De todos modos, la cobertura ha crecido signicativamente (vase Informe nal: Satisfaccin de usuarios de INDAP. Santiago de Chile: Focus/Adimar, 2004). Gmez, Sergio: Organizacin campesina en Chile: Reexiones sobre su debilidad actual, en Revista Austral de Ciencias Sociales n. 6. Universidad Austral de Chile, 2002.
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1.
2. 3.
Es segmentada, pues asla a los sectores campesinos de otros ms acomodados y separa a los ms pobres (los considerados no viables contra los viables). Toma en cuenta la dimensin agropecuaria en el contenido de los programas. Considera al predio o unidad agrcola familiar como unidad de intervencin.
Estas caractersticas no se explican por el azar: responden a una concepcin tradicional de la ruralidad y son consecuentes con ella. Sin embargo, la pobreza en general y la rural en particular ha disminuido, no por la existencia de un programa de desarrollo rural, sino por la focalizacin de programas sociales como vivienda, salud, educacin y de servicios bsicos (vase el cuadro 3). CUADRO 3 PORCENTAJE DE POBLACIN EN SITUACIN DE POBREZA Y EXTREMA POBREZA, 1990, 2000, 2003
Pobreza 1990 Urbana Rural 38,4 39,5 2000 20,1 23,8 2003 18,6 20,1 1990 12,4 15,2 Indigencia 2000 5,2 8,3 2003 4,5 6,2
Fuente: Casen 1990 y 2000.
La persistencia de la pobreza rural se explica tambin, en gran medida, por el hecho de que una ventaja comparativa de este modelo es el bajo costo de la fuerza de trabajo, lo que implica mantener los salarios en un nivel deprimido.
REFLEXIN FINAL
En esta seccin nal se mencionan tres aspectos, entre los muchos posibles. En primer lugar, se vuelve sobre el tema de la reforma agraria. Luego se trata la necesidad de enfrentar una estrategia de desarrollo rural a partir de una concepcin moderna de la ruralidad. Por ltimo, se menciona la urgencia de crear condiciones para que la poblacin rural logre superar la debilidad que muestran actualmente las organizaciones campesinas y la mayora de los sectores rurales.
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Sobre la reforma agraria, se plantean las siguientes armaciones: 1. 2. 3. Se trata de un hecho histrico que ocurri en los ltimos cuarenta aos del siglo XX y que termin con el latifundio en Chile. La acelerada modernizacin de la agricultura chilena que se observa en la actualidad sera inconcebible sin la reforma agraria. Los efectos negativos de los altos grados de concentracin e integracin de las grandes empresas que participan en el xito del modelo agroexportador chileno pueden y deben ser abordados por polticas modernas, como la promocin de Buenas Prcticas Agrcolas, de Responsabilidad Social Empresarial y de programas de desarrollo territorial rural. En la opinin pblica, medios acadmicos, partidos polticos, organizaciones sociales y corporativas, etctera, la reforma agraria no forma parte de la discusin ni gura como demanda. Puede haber excepciones, pero ese tema ha quedado relegado a un asunto de carcter histrico sobre el cual falta mucho por avanzar.
4.
En cuanto a la necesidad de enfrentar el desarrollo rural sobre la base de un concepto moderno de lo rural, se parte del supuesto de que la forma como se concibe la realidad objeto de intervencin determina el tipo de estrategia por aplicar. La mayora de los programas ejecutados actualmente se basa en una visin tradicional de lo rural. Esta es la visin sectorial que ya ha sido analizada. Por tanto, es necesario superar el enfoque segmentado para el desarrollo de la pequea agricultura; es decir, aquel que lo considera desde la perspectiva de aislar a los grupos carentes de otros sectores y considerar nicamente el componente agropecuario. Una visin de desarrollo que considere como unidad de intervencin a todo un territorio y no a algunos predios podra integrar no necesaria y nicamente a los ms pobres, sino tambin a estratos ms acomodados y a empresarios capaces. Algunas experiencias muestran relaciones virtuosas entre campesinos asignatarios derivados de la reforma agraria y empresarios modernos. La estrategia de segmentacin que actualmente se sigue es una variante de la focalizacin de los programas sociales que puede ser vlida cuando se trata de la distribucin de recursos, pero no siempre es una estrategia adecuada cuando se reere a programas que persiguen el desarrollo de territorios. En el primer caso, resulta conveniente para que los recursos lleguen al grupo objetivo; en el segundo, el hecho de aislar a los grupos menos favorecidos de otros que han logrado superar esa condicin signica privarlos de un contacto para formar parte de ejemplos que podra ser til emular.
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Como se ha planteado, es necesaria una nueva mirada sobre la ruralidad que vaya ms all de esta visin tradicional y superada por la realidad. Una nueva denicin de ruralidad implica una perspectiva territorial del conjunto de actividades desarrolladas en espacios rurales. Un aspecto central en la redenicin de lo rural implica considerar las actividades desarrolladas en territorios con una baja densidad de poblacin relativa, donde predominan las relaciones sociales personales. Este tipo de relacin personal es posible en territorios con baja densidad demogrca, pues se construye sobre la base de relaciones vecinales prolongadas y de intensas relaciones de parentesco entre sus habitantes. As, se est en presencia de comunidades, con todo el potencial que estas pueden otorgar a los programas de desarrollo. En el ltimo decenio se han emprendido grandes esfuerzos en inversiones en infraestructura, apoyo agrcola y servicios rurales, pero no se ha logrado un impacto acorde con los recursos aplicados ni una insercin exitosa de la economa campesina en los mercados. Las cifras sealadas sobre pobreza e indigencia en reas rurales as lo prueban. Recientes estudios sobre el desempeo de las empresas campesinas tambin muestran las dicultades de orden econmico cuando se intenta vincularlas con mercados complejos.7 Las inversiones en innovacin, transferencia tecnolgica y promocin productiva han privilegiado casi exclusivamente a la agricultura, sin una denicin estratgica de desarrollo rural territorial. La perspectiva ha sido distributiva: se ha invertido en desarrollo rural con una visin focalizada hacia grupos sociales pobres, sin dar prioridad a proyectos con una base ms amplia y capaces de garantizar resultados positivos. Si se adoptara un enfoque ms moderno sobre lo que se ha conceptualizado cono nueva ruralidad, la estrategia de desarrollo se basara en territorios con predominio de multiactividades y en los que prevalece el sentido de comunidad. Ello permitira desarrollar una estrategia que: 1. Tenga una base territorial y donde todos los actores del territorio pblicos, privados, pequeos, grandes y medianos se comprometan con el desarrollo futuro de aquello que los identica: el territorio. Considere todas las actividades emprendidas en el territorio, tanto las productivas entre ellas la agropecuaria como las de transformacin, y tanto las industriales como las de servicios. Considere a las comunidades existentes en el territorio para que estas sean la unidad de intervencin.
Berdagu, Julio: Cooperando para competir: Factores de xito de las empresas asociativas campesinas. Santiago de Chile: RIMISP, 2000.
2.
3.
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Resulta interesante resaltar que el hecho de haber optado por la primera alternativa no es una condicin del modelo, sino una carencia de aquellos que tienen responsabilidad en el diseo y aplicacin de las polticas gubernamentales. Todos somos responsables: acadmicos, dirigentes polticos, parlamentarios, funcionarios, dirigentes de organizaciones rurales, etctera. La persistencia de esta situacin se explica en gran medida por la falta de voluntad poltica para reestructurar las organizaciones de los sectores menos acomodados del mundo rural, pues la exibilidad del modelo mencionado en el punto anterior ha sido posible por el grado de organizacin alcanzado por los sectores empresariales con capacidad de ejercer presin, situacin que no tienen otros sectores rurales. Lo segundo la necesidad de fomentar la organizacin de los habitantes rurales resulta imprescindible para equilibrar el estado en que se encuentran organizados los diferentes grupos. En la actualidad, el sector empresarial cuenta con organizaciones fuertes, mientras que el resto de la poblacin rural est atomizada. Otro importante elemento para avanzar en el fortalecimiento de las organizaciones es la necesidad de precisar la especicidad que estas deben tener. Por ejemplo, en la medida en que las organizaciones sindicales son a la vez organizaciones productivas y de representacin, no se avanza en esta lnea. Esto no quiere decir que una misma persona deba participar en forma exclusiva en una sola organizacin; por el contrario, se postula la necesidad de fomentar una aliacin mltiple. En otras palabras, una misma persona puede participar en diversas organizaciones que tengan objetivos especcos, en lugar de que la nica organizacin en que participa tenga mltiples propsitos. El fortalecimiento de la red de organizaciones representativas en el medio rural resulta fundamental para el desarrollo de la sociedad civil, como forma de avanzar en la democratizacin de la sociedad rural. En resumen, la posibilidad de democratizar efectivamente la sociedad rural pasa por el desarrollo y fortalecimiento de la organizacin campesina y del conjunto de organizaciones de los habitantes rurales. Esta es una condicin para que puedan establecerse relaciones de colaboracin entre asalariados y empresarios, lo que implica reconocer la existencia del otro para su propio desarrollo, y para que los asalariados rurales, campesinos y empresarios puedan participar en instancias locales, regionales y nacionales relacionadas con los problemas que afectan a todos. En otras palabras, las grandes tareas pendientes consisten en dar una adecuada respuesta sobre una renovada estrategia de desarrollo rural, y formular un conjunto de polticas que conduzcan hacia un fortalecimiento de las organizaciones del mundo rural.
LA CUESTIN RURAL AGRARIA EN EL ECUADOR: BSQUEDA DE SOCIEDADES DEMOCRTICAS

EN TIEMPOS GLOBALIZADOS
Francisco Rhon
CAAP-Ecuador
LA IDEA CENTRAL DE ESTE TRABAJO consiste en poner a discusin la problemtica agraria en particular las reformas agrarias, en el contexto de la sociedad de la cual esta forma parte, para resolver aquellas cuestiones complejas que se han vuelto ms visibles en las nuevas cincunstancias signadas por la globalizacin. Actualmente, la competitividad aparece como un requisito indispensable para el desarrollo, por lo que se han privilegiado acciones especcas como las dedicadas a la intervencin en reas y productos de alta rentabilidad, abandonando las polticas dirigidas a transformar las profundas desigualdades de la estructura agraria y la asimtrica distribucin de la renta y la riqueza. Esta situacin no solo excluye a la mayora de la poblacin rural (46 por ciento del total nacional, segn el censo del 2001), sino, sobre todo, deslegitima a la democracia como sistema en tanto que atenta contra su consolidacin, adems de obstaculizar el posible crecimiento de la economa. Se trata de un problema eminentemente poltico en el cual, adems de las consideraciones sociales acerca de la eliminacin de la pobreza o de las productivistas, que se reeren al incremento de la oferta disponible, est en juego la existencia de estados democrticos que garanticen la igualdad de oportunidades y derechos, que sean capaces de procesar adecuadamente los conictos sociales y, por ende, que ofrezcan posibilidades para construir sociedades en paz. Esto ocurre en un entorno adverso en el que la razn de mercado se ha impuesto, como paradigma hegemnico, a la razn de Estado, a la poltica. As, los derechos y las decisiones dejan de ser un asunto de todos para volverse propiedad de pequeos grupos de poder a escala planetaria. Lamentablemente, no se cuenta con estudios actualizados y lo sucientemente slidos sobre la estructura agraria, la estraticacin social, las formas de constitucin del poder en los sectores rurales y la productividad por tamao de explotacin sobre todo en los sectores intermedios; por lo tanto, no se
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FRANCISCO RHON
dispone de bases empricas ni de anlisis comparativos. Estas ausencias reejan el abandono de la investigacin de aquellos problemas inherentes a las estructuras sobre las cuales se explican nuestras realidades.
LA CUESTIN AGRARIA: DESIGUALDADES PERMANENTES

Luego de cuarenta aos de aplicacin de la primera reforma agraria (1964), los ndices Gini sobre propiedad del suelo son cercanos a los existentes antes de esta ley y de la posterior, de 1973. Segn el estudio de la FAO-CEPAL,1 hoy en da estos ndices se ubican en 0,82. Los datos censales muestran que la concentracin de la tierra es una constante: el mayor porcentaje de unidades productivas agrcolas (UPA) sigue ubicndose en el rango de menos de 5 ha (71 por ciento en 1954 y 63,5 por ciento en el 2000), que controlan 6,3 por ciento de toda la supercie agrcola. Cabe sealar que, segn datos de la FAO (2004), la frontera agrcola creci en 104 por ciento entre 1961 y el 2004, en parte como resultado de la reduccin de 26 por ciento de los bosques y la extensin de cultivos en tierras de pramo, humedales naturales sobre los 4.000 metros de altura (vanse los cuadros 1 y 2). CUADRO 1 EVOLUCIN DE LA TENENCIA DE LA TIERRA POR NMERO DE EXPLOTACIONES
Censo 1954 Tamao de las UPA Menos de 5 ha De 5 a 20 ha De 20 a 100 ha Ms de 100 ha Total
N. de UPA %
Censo 1974
N. de UPA %
Censo 2000
N. de UPA %
251.686 67.650 27.742 7.156 354.234
71,05 19,10 7,83 2,02 100,00
346.877 96.360 64.813 11.091 519.141
66,82 18,56 12,48 2,14 100,00
535.309 176.726 111.290 19.557 842.882
63,51 20,97 13,20 2,32 100,00
Fuente: Censos agropecuarios.
FAO/CEPAL: Los efectos potenciales del Trabado de Libre Comercio entre Ecuador y Estados Unidos en las mujeres rurales ecuatorianas. Quito: FAO/CEPAL, 2005.
LA CUESTIN RURAL AGRARIA EN EL ECUADOR
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CUADRO 2 EVOLUCIN DE LA TENENCIA DE LA TIERRA POR SUPERFICIE CONTROLADA

Censo 1954 Tamao de las UPA Menos de 5 ha De 5 a 20 ha De 20 a 100 ha Ms de 100 ha Total
N. de UPA %
Censo 1974
N. de UPA %
Censo 2000
N. de UPA %
432.200 565.800 1138.700 3863.000 5999.700
7,20 9,43 18,98 64,39 100,00
538.700 935.300 2664.700 3810.800 7949.500
6,78 11,77 33,52 47,94 100,01
774.225 1706.794 4614.436 5260.375 12355.830
6,27 13,81 37,35 42,57 100,00
Fuente: Censos agropecuarios.
Como puede apreciarse, la aplicacin de las leyes de reforma agraria no signic variaciones sustanciales en la estructura de tenencia de la tierra. Quiz el empeo ms signicativo con ese n fue la expedicin y ejecucin del decreto 1001, en 1970, dedicado exclusivamente a intervenir las grandes propiedades en zonas de produccin arrocera. En estas tierras predominaban relaciones de aparcera (pago en productos cosechados por el uso del suelo) entre los propietarios y los campesinos productores. Uno de los resultados importantes de esta accin fue que el Ecuador logr solventar la demanda de este producto hasta tener, incluso, excedentes exportables a los pases vecinos. La expropiacin de estas tierras cont con un programa de apoyo tecnolgico que ofreca maquinaria agrcola, semillas mejoradas y silos para almacenaje, de manera que propici la conformacin de cooperativas de los productores a quienes se transferan las tierras y con las cuales se constituy, como organizacin de tercer grado, la Federacin Nacional de Cooperativas Arroceras (Fenacoparr). A esta entidad le fueron encargados el manejo de la maquinaria, la capacitacin tecnolgica y el fortalecimiento de las cooperativas. Pocos aos despus, en medio de denuncias y actos de corrupcin (su Presidente fue procesado y encarcelado, cooptado por las redes clientelares y el sistema oligrquico de poder local y nacional), la organizacin y los programas desaparecieron. Algunas cooperativas an siguen funcionando, pero en situaciones muy frgiles, y muchas son nicamente membretes. Luego del impulso inicial, el Estado se ausent y el modelo no fue replicado en ninguna otra rea productiva del pas. En su lugar emergieron los proyectos de Desarrollo Rural Integral (DRI), en los cuales la distribucin de la tierra ha dejado de ser uno de los componentes.
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Si bien la informacin intercensal revela la polarizacin como caracterstica de la desigualdad prevalente, tambin nos muestra ciertas dinmicas de cambio, sobre todo en el estrato de 20 ha a 100 ha, que pas de 17,83 por ciento en nmero de propiedades para 1954 a 12,48 por ciento en 1970, con un ligero crecimiento en el ao 2000 (13,2 por ciento). Es signicativo el porcentaje en hectreas controladas, que de 18,98 por ciento del total para 1954 ascendi a 37,35 por ciento casi el doble para el 2000. Esto representa un aporte importante al crecimiento de la produccin lechera, ganadera de carne, cereales, hortalizas, ores y frutas tropicales no tradicionales (mango, pia, papaya) para la exportacin. Lo anteriormente descrito lleva a algunos analistas entre los que se cuenta el citado estudio de la FAO-CEPAL a aadir que las estructuras agrarias vigentes, adems de desequilibradas e inequitativas,2 son heterogneas: a las profundas diferencias en el acceso y propiedad del suelo se suma el hecho de que la produccin y la productividad muestran notables desigualdades entre las regiones de la costa y sierra y en su valoracin y relacin con los mercados, especialmente los destinados a la agroexportacin. As, segn la FAO-CEPAL, el valor bruto de produccin promedio de una unidad productiva de punta en la costa es 228,7 veces mayor que el de una unidad productiva de subsistencia en la sierra.3
EL ESCENARIO REFORMISTA DESARROLLISTA

Son bastante conocidos, y generalmente aceptados, los anlisis que ubican las reformas agrarias aplicadas en Amrica Latina en la segunda mitad del siglo XX como parte del proceso modernizador impulsado en su versin desarrollista por las polticas de los Estados Unidos.4 Por su parte, la visin reformista corresponda al denominado modelo cepalino de sustitucin de importaciones, serio intento por lograr un desarrollo endgeno y un recambio en las relaciones centro-periferia que sometan a nuestras economas a la permanente primarizacin. Paralelamente, se buscaba contener el malestar de los sectores campesinos y sus movilizaciones, que empezaron a cuestionar no solo el bloqueo terrateniente a sus posibilidades de insercin en la ampliacin del capitalismo hacia el agro en curso, sino tambin el conjunto del ordenamiento social.
2 3 4
Garca, Francisco: El sector agrario en Ecuador: Incertidumbres (riesgos) ante la globalizacin, en revista Iconos n. 24. Quito: FLACSO, 2006. FAO/CEPAL, op. cit., 2005, p. 15. La rma del Acuerdo de Punta del Este, Uruguay, en 1961, es, en este sentido, un hecho histrico.
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Las posibilidades de xito para las alternativas reformistas suponan un ambiente propicio para acuerdos, aunque fuesen mnimos, entre los grupos de poder bsicamente oligrquicos, en el caso ecuatoriano respecto de la necesidad de una solucin democrtica a los conictos, que emergan tanto desde los requerimientos de la modernizacin capitalista y de las cada vez ms violentas demandas y movilizaciones sociales, como desde los propios conictos de los grupos de poder en pugna que necesitaban legitimarse. El hecho de que las dos leyes de reforma agraria dictadas en el pas se originaran en tiempos de dictaduras militares (1963-1968 y 1971-1978) incluso el decreto 1001 se promulg cuando el entonces presidente, Velasco Ibarra, disolvi el Parlamento, revela la ausencia de acuerdos polticos para encauzar las propuestas modernizantes para consolidar el sistema democrtico liberal, proveyndolo, desde la reestructuracin del agro, de una fundamental base material. Es necesario tomar en cuenta la limitada industrializacin y la incipiente conformacin de las clases medias, carentes de expresin poltica. Triunf la tesis desarrollista, por lo que las reformas agrarias fueron puntuales en sus objetivos y tuvieron corta vigencia. La de 1964 busc principalmente terminar con las relaciones precapitalistas en el campo, de las que el sistema de huasipungaje (uso de una parcela a cambio de trabajo, pero sobre todo de enclaustramiento de la fuerza de trabajo) era el smbolo oprobioso ms visible, y se aplic casi exclusivamente en la regin sierra. En esa zona, el Estado, a travs de la asistencia social, junto con la Iglesia, era uno de los ms grandes propietarios. El decreto 1001 (1970) estuvo dirigido hacia los sectores arroceros. La reforma de 1973 fue mucho ms explcita en esta lnea, pues en los considerandos se seala como objetivo la incorporacin de los campesinos y el agro a la vida nacional, propiciando el incremento de la produccin y obligando al cultivo de tierras ociosas y abandonadas y a la responsabilidad directa de los propietarios en la gestin y administracin de sus tierras; es decir, a su reconversin como empresarios bajo amenaza de expropiacin o extincin del dominio. El crecimiento de los pueblos rurales limitado por las haciendas que los rodeaban mereci atencin al dictaminarse, como causal de afectacin, la presin demogrca. A pesar de sus cortos alcances, la ley fue coartada por el Reglamento de Aplicacin de 1975, que, entre otras normas contradictorias, estableci que los predios expropiados deban pagarse al valor comercial. Para el caso de la intervencin con pago desde el Estado, este deba contar con recursos en el presupuesto nacional, que nunca dispuso de asignaciones signicativas. Esto origin sobreprecios que afectaron incluso el mercado de tierras.
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Las cifras intercensales muestran que ocurrieron algunos cambios, como los ya sealados respecto del estrato de 20 ha a 100 ha y en el nmero de los de menos de 5 ha, aunque su peso relativo en el conjunto se mantuvo. Tambin hubo cambios en los modos de produccin, y se fortalecieron formas empresariales modernizadas dedicadas fundamentalmente a la exportacin. Ms all de ciertos avances para equilibrar las demandas domsticas de alimentos con el n de sostener la produccin tradicional exportable (banano, caf, cacao) cuyas plantaciones se mantuvieron sin presiones legales, incluso para el cumplimiento de las leyes laborales y del impulso a la inversin empresarial en determinados nichos rentables en su insercin al mercado mundial, que han generado empleos aunque en algunos casos, como en el de las ores, las condiciones de estos puedan ser discutibles, las reformas agrarias, enclaustradas en posiciones productivistas, no signicaron momentos polticos para, desde ah, redenir el orden social en el agro y favorecer escenarios hacia la transicin a la democracia y su legitimidad.
EL ESCENARIO DEL MERCADO MUNDIALIZADO Y EL ESTADO AUSENTE

Con la implantacin del modelo de apertura y ajuste estructural, sustentado en la teora neoliberal, se dej que el libre juego del mercado fuese la norma bsica del ordenamiento social que se impuso en las decisiones estatales, sobre todo desde 1985. Sin embargo, los poderes oligrquicos mantuvieron su participacin prebendal en el uso y usufructo de los bienes y recursos pblicos. En 1994, con la emisin del Cdigo Agrario por decreto del Ejecutivo en la presidencia de Durn Balln y su posterior promulgacin como Ley de Desarrollo Agrario, se clausur toda posibilidad de reordenamiento de la estructura agraria. Como seala F. Jordn: [] la Ley de Desarrollo Agrario puso punto nal a los esfuerzos reformistas [].5 En el marco del autoritarismo del mercado de las actuales estructuras concentradoras de la tierra y la renta, de la falta de polticas que apoyen a los sectores rurales, especialmente para mejorar la renta agrcola, y considerando el impacto de las empresas multinacionales que controlan la circulacin de productos, insumos y capitales lo que les ofrece ventajas en la jacin de los
Jordn, Fausto: Reforma agraria en Ecuador. Ponencia presentada en el seminario internacional Resultados y Perspectivas de las Reformas Agrarias y los Movimientos Campesinos e Indgenas en Amrica Latina, organizado por la Universidad Mayor de San Andrs, en La Paz.
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precios a escala mundial, las posibilidades de reproduccin de las economas campesinas, sobre todo las de subsistencia, son nulas. Estas se encuentran en una situacin, al decir de V. Bretn: [] de desahuciados en nombre de la productividad [].6 El empobrecimiento permanente al que est sujeto 55 por ciento de los habitantes rurales del pas, que cultivan 49,24 por ciento de las unidades productivas (segn datos de la CEPAL, a partir del Censo Agropecuario del 2000 considerados como de subsistencia), es una de las consecuencias del modelo agropecuario imperante. Este empobrecimiento tambin pone en riesgo a las empresas tradicionales y, por los vaivenes de los mercados controlados por las grandes corporaciones transnacionales, incluso a aquellos denominados como de punta, en condiciones de alta fragilidad del modelo macroeconmico de carcter primario exportador, y que se ver ms expuesto si no se encuentra una salida democrtica al desorden impuesto por la tirana del mercado. Las cifras mencionadas sobre el nmero de pobladores rurales en condiciones de pobreza a las que debern aadirse las de pobres urbanos que, sumados, ascienden a 64 por ciento de la poblacin nacional establecen que la mayor parte de los habitantes est marginada del mercado (se relacionan nicamente como compradores de subsistencia). Al mismo tiempo, esta situacin de absoluta desigualdad desinstitucionaliza la democracia, en tanto esta pierde su capacidad fundadora de velar por la consecucin de la igualdad a travs de los consensos que se reejaran en las elecciones, que se han convertido en meras formalidades (Guillermo ODonell las llama democracias delegativas). Todo esto incentiva el rechazo social al orden democrtico, de por s ya precario y siempre al borde del estallido social.
VOLVER LA VIDA AL AGRO Y A LA RURALIDAD COMO CONDICIN PARA LA DEMOCRACIA

El hacinamiento bastante ms complejo que el hecho de ser sujetos de un sistema desigual de acceso a la tierra como recurso y bien productivo en el que se encuentra la mayor parte de los campesinos y habitantes rurales del pas, y que es mucho ms denso y limitante en algunos sectores agrcolas de la regin costa como demuestra el an indito estudio de Bernard7, ms all
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Bretn Solo de Zaldvar, Vctor: El desarrollo comunitario como modelo de intervencin en el medio rural, en Dilogos. Quito: CAAP, 2000. Bernard, Alain: Diagnstico socioeconmico del sector rural ecuatoriano. Versin digital, CD, IDR-MAG, s/f. Quito.
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de una situacin de pobreza estructural e injusticia social, tiene efectos en las posibilidades de constitucin de un Estado democrtico en paz en el entendido de que la democracia supone que las demandas y la conictividad social son procesadas hacia ir minimizando las diferencias sociales y el desorden social que estas acarrean, as como en las propias capacidades de reproduccin del sistema capitalista vigente. Una tan evidente disparidad en el acceso y uso del suelo ms aun cuando este est concentrado y en estado inercial, pues no se avizoran cambios por la va que fuere, incluyendo la del mercado de tierras, por cuanto los principales productos de insercin al mercado mundial suponen plantaciones extensivas obstaculiza la consecucin de un orden social que posibilite el orden sobre el desorden, en el sentido de G. Portantiero, y permita los necesarios consensos sociales hacia un bien comn, sustanciales para la vigencia y realizacin del sistema democrtico. La paz, que concita la atencin mundial, es un bien social y pblico que debe precautelarse, y que en el sentido de la clnica mdica8 implica la prevencin de todas las situaciones de conictividad, sean estas domsticas, territoriales o extraterritoriales.9 La desigualdad es una de las causas de diversos conictos. En muchos de los casos conocidos en Amrica Latina, estos han pasado de formas de protesta a movimientos de acciones polticas insurgentes y armadas. La inmovilidad en el acceso al uso y propiedad de los recursos es otra de las causas que incentiva los conictos, por lo que resulta fundamental impulsar espacios que permitan la movilidad social y, por ende, que ese orden sobre el desorden se realice en paz. Como es conocido, la dinmica de la reproduccin del sistema capitalista supone la ms amplia y activa participacin de los individuos en el mercado, lo que, adems, resulta central para la democracia. Si un alto porcentaje de la poblacin para el caso que nos ocupa, 86,7 por ciento de la rural vive en situacin de pobreza (censo del 2001), sus posibilidades de insercin real en el mercado son casi nulas o simplemente nulas. Tan alto porcentaje vuelve inviable una consistente demanda que, a su vez, genere la constitucin de una oferta sostenible, lo que implica encadenamientos y el desarrollo del conocimiento y la tecnologa. As, las posibilidades de un desarrollo capitalista consistente son
8 Al analizar la violencia, Rodrigo Guerrero, mdico, quien fuera alcalde de Cali, introdujo el concepto de patologa, asumido y generalizado por los especialistas en violencia, as como por la OPS-OMS. La violencia es uno de los reejos ms dramticos de la globalizacin mundial (Castillo, citado por Carrin, F.: De la violencia a la convivencia ciudadana, en revista Ecuador Debate n. 34. Quito: CAAP, abril de 1995.
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mnimas o inexistentes, por lo que es de inters del propio sistema propiciar la ampliacin de la participacin de la poblacin en el mercado. Desde la situacin agraria-rural aqu descrita, se evidencia que el paso de regmenes oligrquicos autoritarios a regmenes democrticos lo que se conoce como transicin a la democracia parece ms un deseo frustrado que una tarea pendiente. El decremento de las capacidades de los estados nacionales para procesar y resolver adecuadamente los conictos sociales y las recurrentes crisis econmicas demuestra la urgente necesidad de revertir situaciones estticas como es el caso del acceso a la tierra hacia constituir formas ms participativas, no solo en el ejercicio del gobierno, sino tambin en la economa real. Para lograr esto ltimo se requieren innovadoras reformas agrarias que, superando las visiones productivistas y localizadas, posibiliten una democracia de calidad en la que, para el caso agrario, no solo se busque maximizar la produccin mediante el incremento de la productividad, sino tambin se mejore el uso del espacio y su acceso de manera sostenible. Esto asegurara una mayor y mejor participacin de la poblacin en el mercado. En el actual orden mundializado de la economa y del proceso de globalizacin en curso entendido como el volumen de conocimientos acumulados y la rapidez de transmisin de la informacin en tiempo real, lo que deslocaliza la produccin, la forma y el lugar donde se jan los precios son sustanciales para la produccin agropecuaria y rural. La disponibilidad y el uso eciente de los factores de produccin son elementos centrales adems de la infraestructura fsica disponible para la constitucin y jacin de los precios, de lo que depende la competitividad y las condiciones y viabilidad de participacin en el mercado. Por ello, las reformas agrarias de nuevo tipo de las que se habla en crculos acadmicos y que son parte del discurso de organismos internacionales, en el contexto de los enunciados acerca de la nueva ruralidad, deben estar acompaadas por una fuerte intervencin estatal para crear las oportunidades de un eciente acceso y uso de los factores productivos, estableciendo las condiciones institucionales y econmicas para el desenvolvimiento de mercados nancieros especializados. Adems, estas reformas deben dotar de recursos sucientes para la generacin de tecnologas que impliquen un alto valor agregado de conocimientos (sin embargo, democratizables en su acceso), e invertir en infraestructura fsica y de mercadeo. Todo esto requiere volver a los estados inversores en obra pblica. Estas acciones, transformadas en polticas pblicas, tenderan al diseo de modelos y planes para lograr una agricultura de precisin que optimice la utilizacin del suelo y el agua (otro recurso cada vez ms escaso), incentivando
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una agricultura del conocimiento con mtodos adecuados para una agricultura sostenible. Adems, es necesario apoyarse en la denicin de estrategias de mercado en las cuales el cooperar para competir10 entre pequeos productores sea la base hacia la construccin de economas solidarias capaces de competir y enfrentar las adversas condiciones del mercado. La creacin de fondos especiales para el desarrollo de tecnologas de alto valor y de informacin, as como para la gestin en los mercados y la asociacin de los productores, corresponde a polticas de Estado que no pueden ser reemplazadas por el mercado o por iniciativas individuales empresariales. Es preciso que estas polticas sean componentes constitutivos de un renovado impulso a estrategias y prcticas para el desarrollo rural, y que asuman la territorializacin de los espacios en los cuales se reconozca a las redes sociales, las relaciones de mercado existentes y las identidades histricamente construidas.11 Adems, es necesario impulsar e institucionalizar gobiernos locales que preserven los ecosistemas y aseguren la ms amplia y equitativa participacin social.
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El concepto ha sido ampliamente desarrollado por Julio Berdegu en su libro Cooperating to Compete: Associative Peasant Business Firms in Chile. Wageningen: Wageningen Universiteit, 2001. A. Schejtman y J. Berdegu conceptualizan este enfoque como el encuentro entre modernizacin productiva e instituciones (vase Desarrollo territorial rural; versin en Internet).
REFORMA AGRARIA Y DESARROLLO RURAL SOSTENIBLE EN VENEZUELA: ALGUNOS INTERROGANTES

Olivier Delahaye
Facultad de Agronoma, Universidad Central de Venezuela
LA CUESTIN AGRARIA EN VENEZUELA, en el sentido de la problemtica del acceso a la tierra para los pequeos productores y campesinos sin tierras, pareca desde 1990 haber perdido algo de la vigencia que demostr hasta la dcada de 1980: unos indicadores de esta mengua eran la disminucin no solamente de las actividades de titulacin sino tambin de las evidencias de la presin campesina, as como el poco espacio que se le dedicaba en los peridicos y en los discursos y programas polticos.1 Por otra parte, la proporcin rural2 de la poblacin, segn los censos, haba disminuido desde 48 por ciento en 1951 hasta el 11 por ciento que registra hoy, lo que restringa el alcance poltico directo de la problemtica agraria. Sin embargo, a partir de la campaa presidencial de 1998 numerosas invasiones de terrenos y, despus, las medidas agrarias del Gobierno electo, volvieron a poner en primer plano la problemtica del acceso a la tierra. Despus de una necesaria presentacin histrica, este trabajo se propone enfocar estas expresiones de cambios en las manifestaciones de la cuestin de la tierra, a partir de dos aspectos importantes del desarrollo rural: su sostenibilidad (y en particular los aspectos de eciencia de la produccin y de equidad), y la problemtica de lo que se llamar los pactos locales. Examinar los puntos siguientes: 1) las dimensiones histricas: importancia del largo y del mediano plazo en la historia agraria venezolana; 2) reforma agraria y mercado de la tierra: una discusin ineludible; 3) el viraje desde 1998: nuevas expresiones de lo agrario?; y, 4) reforma agraria y desarrollo sostenible: interrogantes a propsito de equidad y eciencia.
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Delahaye, Olivier: Polticas de tierras de Venezuela en el siglo XX. Caracas: Fondo Editorial Tropykos, 2001. Se sigue aqu la denicin censal (poblaciones de menos de 2.500 personas) sin entrar en las discusiones sobre tal denicin.
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LAS DIMENSIONES HISTRICAS: IMPORTANCIA DEL LARGO Y DEL MEDIANO PLAZO EN LA HISTORIA AGRARIA VENEZOLANA
La historia agraria enfoca los procesos de formacin y evolucin de los derechos de propiedad sobre la tierra.3 En este sentido, representa una dimensin esencial de la reexin sobre el desarrollo rural. Los procesos histricos se desarrollan en un tiempo prolongado, que va mucho ms all de un periodo de gobierno, una gestin administrativa o un proyecto, lo que hace problemtica su debida toma en consideracin por los responsables del diseo y de la implementacin de las polticas de tierras, tanto en el marco de los gobiernos y administraciones nacionales como en el de las instituciones multilaterales. Para enfatizar la importancia de esta dimensin temporal se presentarn dos ejemplos: la formacin de los derechos de propiedad en Amrica Latina (largo plazo) y las consecuencias de la reforma agraria venezolana de 1960, que se pueden apreciar 45 aos despus (mediano plazo).
EL
LARGO PLAZO:
LAS
BULAS ALEJANDRINAS
Dos bulas del papa Alejandro VI transrieron en 1493 la propiedad de las tierras descubiertas o por descubrir a las coronas de Espaa y Portugal, sobre la base del origen divino de la propiedad. Las bulas ignoraron los derechos de las naciones indgenas, lo que estableci la inequidad fundadora de la tenencia de la tierra en Amrica Latina. La propiedad se form desde entonces a partir de las tierras pblicas, segn un proceso que sigui dos vas (vase el esquema 1): Una legal, que otorg ttulos formales (mercedes, enajenaciones, ttulos supletorios, dotacin de reforma agraria, etctera). Una de hecho, formalmente ilegal, pero a menudo regularizada a posteriori (por intermedio de guras que van, en Venezuela, desde la composicin colonial hasta la reciente regularizacin de la tenencia de la reforma agraria de 1979-1998).
Sobre estos derechos vase, por ejemplo, Comby, J.: La fabrication de la proprit, en Proprit et environnement. Pars: Dalloz, 1998 (disponible en <www.adef.org>, marzo del 2006). Deininger, K.: Land Policies for Growth and Poverty Reduction. Washington, D. C.: World Bank, 2003, y Oxford: Oxford University Press, 2003. Delahaye, O.: La privatizacin de la tierra en Venezuela desde Cristbal Coln: La titulacin (1493-2001). Caracas: Fondo Editorial Tropykos, 2003.
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ESQUEMA 1 LAS DOS ETAPAS DE LA FORMACIN DE LOS DERECHOS DE PROPIEDAD DE LA TIERRA EN AMRICA LATINA
1. Despojo comunidades, por omisin (bulas 1493) Proceso legal 2. Transferencia tierra pblica mmmmmmtenencia privada Proceso ilegal
Este proceso fundador ha tenido tres consecuencias importantes para la situacin actual de los derechos de propiedad en Venezuela: a) La concentracin de la tenencia, producto de la desigualdad histrica en el acceso a la informacin y a las instituciones. El proceso fue siempre (hasta las reformas agrarias de la segunda mitad del siglo XX) controlado por reducidos grupos (el cuadro 1 indica que se otorgaron solamente algunos ttulos por ao desde la Independencia hasta 1958). Se puede pensar que se beneciaron los pocos agentes sociales que tenan acceso a la informacin y a los niveles de decisin de las sucesivas administraciones. Aunque las cifras del periodo colonial pueden ser del mismo orden de magnitud, no existe fuente exhaustiva. Esto explica la concentracin de la tenencia que se reeja en los censos (en 1961, las ncas de ms de 1.000 ha representaban 1,3 por ciento del nmero y ocupaban 71,7 por ciento de la supercie total de las explotaciones agrcolas). b) El proceso de hecho, ilegal, fue en general sustancialmente ms importante que el proceso legal hasta el periodo actual, en el que se puede observar dos ejemplos interesantes: (i) entre 1979 y 1990, el programa de regularizacin de la tenencia de las tierras de la reforma agraria abarc una supercie 3,7 veces mayor que la supercie titulada; (ii) el mercado de compra-venta en tierras de la reforma agraria, formalmente ilegal (pero cuya actividad se puede comparar a la del mercado legal),4 opera en ms de la mitad de la supercie de las explotaciones agrcolas. La tenencia, pues, es precaria. Esto desfavorece a los grupos ms humildes, carentes de relaciones de poder y de informacin, sobre todo en el
Delahaye, O., K. Vsquez, H. J. Rivera, S. Montoya, J. L. Rodrguez y C. Gonzlez: El mercado informal en las tierras del Instituto Agrario Nacional: Algunas indicaciones en el distrito Zamora (estado Aragua), en Revista de la Facultad de Agronoma, 29(2), pp. 243-255. Caracas, 2003.
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mbito local. Por ejemplo, puede detectarse que en el mercado informal de bienhechuras en tierras de la reforma agraria los parceleros vendedores reciben un precio entre 40 por ciento y 60 por ciento inferior a su valor en el mercado formal.5 CUADRO 1 VENEZUELA: RITMO DE LA TITULACIN EN LOS LAPSOS INDICADOS (1821-2000)
Lapso Modalidad N. 1821-1899 1900-1935 1936-1957 1958-1973 1974-1982 1983-1990 1991-2000 Enajenaciones Enajenaciones y adjudicaciones Enajenaciones y adjudicaciones Reforma agraria, ttulos supletorios Reforma agraria, ttulos supletorios Reforma agraria, ttulos supletorios Reforma agraria, ttulos supletorios 8,4 30,4 6,0 11.416 9.260 7.796 2.820 Nmero promedio anual Supercie (ha) 65.040 48.271 7.496 346.782 460.317 470.164 89.130 % SEA 0,28 0,21 0,04 1,3 1,5 1,5 0,3 (1937) (1937) (1951) (1961) (1981) (1981) (1997)
Fuente: Delahaye 2001 y 2003, a partir de datos del Catastro Rural, e Instituto Agrario Nacional (IAN). Nota: SEA = Supercie de las Explotaciones Agrcolas. El ao entre parntesis en la ltima columna corresponde al censo ms cercano en el tiempo del periodo referenciado.
c)
Por otra parte, el proceso no se complet (ms de la mitad de la supercie de las explotaciones agrcolas pertenece al Instituto Nacional de Tierras Inti, es decir, sigue siendo pblica), lo que crea numerosas indeniciones en materia de tenencia y favorece otra vez ms a los actores sociales que disponen de mayor informacin y acceso a la administracin. Estos caracteres problemticos originarios de la estructura de tenencia de la tierra en Venezuela permanecieron, e incluso fueron acentundose, a lo largo de la historia.
REFORMA AGRARIA
LA
Ms de cuarenta aos despus de la promulgacin de la Ley de Reforma Agraria de 1960,6 constatamos que se ha abierto el acceso a la tierra, formalizado por
5 6
Delahaye, op. cit., 2001. Se puede, sin embargo, considerar que la reforma agraria fue implementada a partir de 1958, cuando cay la dictadura de Prez Jimnez. Los procesos agrarios de hecho ocurridos entre 1958 y la promulgacin de la ley fueron regularizados a posteriori.
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medio de la titulacin. La concentracin de la tenencia ha disminuido (el ndice de Gini ha bajado de 0,85 en 1961 a 0,73 en 1997). La reforma agraria ha sido relativamente masiva: redistribuy ms de 13000.000 de ha7 (es decir, 46 por ciento de la SEA, entre 371.814 beneciarios en el periodo 1958-2000, segn las cifras ociales).8 Sin embargo, nunca los censos y encuestas realizados por los institutos de reforma agraria9 pudieron observar ms de 160.000 productores en sus tierras: la diferencia se explica esencialmente por las ventas en el mercado informal, que observaremos ms adelante. Adems, los datos del cuadro 2 permiten preguntarse: cul ha sido la responsabilidad directa de la reforma agraria en la desconcentracin de la tenencia? CUADRO 2 VENEZUELA: EVOLUCIN DE LA ESTRUCTURA DE LA TENENCIA DE LA TIERRA DE LAS EXPLOTACIONES AGROPECUARIAS (1961-1997)
Porcentaje en nmero Tramo de supercie (ha) 1961 0-19,9 20-49,9 50-199,9 200-999,9 1.000 y ms Sin tierras Total porcentaje Total nmero y supercie (ha) 79,7 8,9 5,9 2,8 1,3 1,4 100,0 320.094 1997 75,2 10,3 9,2 4,3 1,0 100,0 500.979 1961 4,9 3,1 6,4 13,9 71,7 100,0 26004.862 1997 5,7 5,0 14,1 28,8 46,4 100,0 30071.192 Porcentaje de la supercie
Fuentes: Censos agrcolas, aos 1971 y 1997. Clculos propios.
Observamos algunas evoluciones interesantes: las pequeas explotaciones (menores de 50 ha) no aumentan sustancialmente su control de las tierras (8 por ciento de la SEA en 1961; 10,7 por ciento en 1997);
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De los cuales 2950.000 corresponden a tierras privadas, y ms de 10000.000 a tierras pblicas (Delahaye, op. cit., 2001). Delahaye, op. cit., 2003. Existieron dos institutos desde 1958: el Instituto Agrario Nacional (IAN), de 1958 hasta el 2001, y el Instituto de Tierras (Inti), desde el 2001.
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las grandes (ms de 1.000 ha) ven disminuir su importancia relativa (71,7 por ciento de la SEA a 46,4 por ciento); las medianas (entre 50 y 1.000 ha) pasan a controlar 42,9 por ciento de la SEA (20,3 por ciento en 1961).
El proceso se puede llamar medianizacin de las explotaciones agrcolas. Las ncas medianas, a pesar de no haber sido enfocadas directamente por el IAN, fueron las que se desarrollaron a lo largo del proceso. Esto quiere decir que este no alcanz sus objetivos de crear pequeas explotaciones, planteados explcitamente en la ley de 1960. Adems, la reforma agraria tuvo otra consecuencia no anticipada por sus promotores: se trata del desarrollo del mercado (ilegal) de bienhechuras en tierras del IAN, y ahora del Inti, facilitado por varios aspectos de la implementacin de la reforma:10 la determinacin de un precio de la tierra en regiones donde no exista; el parcelamiento de ncas de grandes dimensiones; la construccin de vialidad interna en los parcelamientos, de cercas, etctera; el desconocimiento y la inercia del IAN ante el mercado de traspasos de bienhechuras en los asentamientos.
As, pues, los resultados del proceso de reforma agraria no se corresponden con los objetivos de las leyes de tierras, ni haban sido anticipados por sus promotores. Esto es un caso comn en varios pases: las leyes de tierras son las que menos se cumplen (en muchos pases, y desde hace mucho tiempo: ya Carlos el Calvo, en 864, lo experiment en los inicios de la Europa Medieval).11 Volveremos sobre este punto ms adelante. Se puede apreciar, entonces, que las dimensiones temporales de mediano y largo plazo resultan esenciales en el anlisis del tema agrario en el caso venezolano. Ahora bien: vale la pena reexionar sobre estos resultados de la reforma agraria, tan alejados de los objetivos iniciales del proceso. Si bien existen muchas posibilidades de explicacin para esta divergencia, probablemente interactuando entre s, aqu se presentarn solo dos direcciones para la reexin sobre estos aparentes fracasos de la reforma agraria: la accin del mercado de
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Delahaye, op. cit., 2001. Duby, G.: Guerriers et paysans. VIIe. XIIe side premier essor de lconomie europenne. Pars: Galliard, 1973.
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la tierra, que se observar en el punto siguiente, y la inuencia de los pactos locales, que trataremos ms adelante.
REFORMA AGRARIA Y MERCADO DE LA TIERRA: UNA DISCUSIN INELUDIBLE

Acabamos de aludir al desarrollo de un mercado informal (ilegal) de compraventa de derechos sobre bienhechuras en las parcelas de reforma agraria. Antes de enfocarlo con un poco ms de precisin es necesario aportar elementos sobre el mercado formal de compra-venta de tierras,12 es decir, el mercado realizado en el marco legal sobre terrenos privados y bienhechuras fomentadas en tierras baldas de la Nacin. Este mercado se conform a escala nacional en los primeros aos de la dcada de 1960.13 Ha demostrado desde entonces una actividad de redistribucin de la tierra mucho ms intensa que la de la reforma agraria (vase el cuadro 3). CUADRO 3 VENEZUELA: PORCENTAJE DE LA SUPERFICIE DE LAS EXPLOTACIONES AGRCOLAS (SEA) VENDIDO ANUALMENTE ENTRE 1958 Y 1997 EN EL MERCADO FORMAL
Periodo Porcentaje 1958-1973 8,3 1974-1982 14,0 1983-1989 5,1 1990-1997 5,0
Fuente: Delahaye 2006, a partir de los datos del Registro de la Propiedad y de los censos agrcolas de 1971, 1984 y 1997, en seis distritos representativos de las problemticas regionales (y cuya SEA corresponde a 9,5 por ciento de la SEA nacional). Nota: La SEA corresponde al censo agrcola del ao ms prximo a cada periodo.
Al comparar las cifras del cuadro 3 con el porcentaje de la SEA redistribuido anualmente por la reforma agraria (cuadro 1), que nunca fue mayor de 1,5 por ciento, se percibe que el alcance de la redistribucin de la tierra fue mucho ms importante a travs del mercado que por la va de la reforma agraria. Por otra parte, las operaciones realizadas en el mercado parecen corresponder cada vez ms a terrenos de supercie ms reducida, y a particiones de terrenos (vase el cuadro 4, elaborado a partir de los datos del registro de la propiedad en
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No se enfocar aqu el mercado de alquiler de tierras, debido a que no existen datos dedignos al respecto. Delahaye, op. cit., 2001.
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dos distritos: uno de propiedad mediana formado por la descomposicin de la hacienda,14 el otro de explotaciones ganaderas extensivas de gran supercie).15 Esto apunta a una formacin, por intermedio del mercado formal, de medianas explotaciones,16 que podra, por lo menos parcialmente, explicar la evolucin de la estructura de la tenencia presentada en el cuadro 2. CUADRO 4 DISTRITOS DE ZAMORA Y ZARAZA: SUPERFICIE PROMEDIO DE LOS TERRENOS VENDIDOS Y PORCENTAJE DE VENTAS QUE INDICAN UNA PARTICIN (1958-1997)
Supercie promedio (ha) de los terrenos vendidos Zamora 1958-1973 1974-1982 1983-1992 1993-1997 201,9 98,7 52,5 23,4 Zaraza 524,6 602,7 437,1 230,5 Porcentaje de actas de ventas que indican una particin en el momento de la venta Zamora 25,1 37,1 56,0 n.d. Zaraza 2,2 8,6 33,2 n.d.
Periodo
Fuente: Delahaye 2001, a partir de las actas del Registro de la Propiedad.
El traspaso de las bienhechuras17 fomentadas en las tierras de la reforma agraria ha sido sometido a una autorizacin del IAN por la Ley de Reforma Agraria de 1960. El trmite correspondiente era engorroso, de tal manera que esta autorizacin se otorgaba anualmente para unos quince casos, cuando se podan observar alrededor de 5.000 traspasos a escala nacional en los primeros aos de la dcada de 1970.18 Fue legalmente imposibilitado a partir de 1975 en la mayora de las tierras del IAN.19 La Ley de Tierras y Desarrollo Agrario lo prohibi formalmente en la totalidad de las tierras de patrimonio del Inti, que
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Vase una caracterizacin en Hernndez, J. de: La hacienda venezolana. Caracas: Fondo Editorial Tropykos, 1988. Vase Carvallo, G.: El hato venezolano. Caracas: Fondo Editorial Tropykos, 1985. En Venezuela, con la excepcin de los macizos montaosos, la casi totalidad de las explotaciones est formada de un solo terreno (vase Delahaye, op. cit., 2001). Se trata de mejoras cultivos, cercas, etctera establecidas por un agricultor sobre un terreno que no le pertenece. Es el caso de las tierras de reforma agraria, que pertenecen al IAN y al Inti desde el 2001. Delahaye, O. y G. Richter: Reforma agraria y proletarizacin. Maracay: Facultad de Agronoma, 1982. 2 tomos. Delahaye, op. cit., 2003.
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fue creado en sustitucin del IAN. El conocimiento de este mercado queda poco preciso, debido a que su carcter ilegal no permite obtener datos ociales. Sin embargo, un estudio reciente20 observ, en el estado Aragua, proporciones de 1,3 por ciento a 2 por ciento de parcelas vendidas anualmente en nueve asentamientos encuestados: se trata de valores elevados, si se relacionan con el porcentaje histrico de dotacin por la reforma agraria desde 1958 (vase el cuadro 1). Adems, el estudio mostr que estas compra-ventas apuntan a la formacin de explotaciones medianas agrupando entre dos y cuatro de las parcelas iniciales. As, se observa bien una medianizacin de las explotaciones en tierras de la reforma agraria. Esto quiere decir que el mercado, tanto el formal como el informal, ha cumplido un papel importante en la evolucin de la estructura de tenencia observada en el cuadro 2, marcada por un estancamiento de la importancia relativa de las pequeas explotaciones y el crecimiento sostenido de las medianas. Trataremos de ofrecer otra explicacin al enfocar la problemtica de los pactos locales, pero observaremos primero los cambios en lo agrario ocurridos desde 1998.
EL VIRAJE DESDE 1998: NUEVAS EXPRESIONES DE LO AGRARIO?

La declinacin de la presin campesina y del inters demostrado por la comunidad nacional ante la cuestin agraria pareci haber sido abruptamente revertida por las numerosas invasiones de tierras que se produjeron en la campaa presidencial de 1958 y las medidas agrarias tomadas desde entonces por el Gobierno electo. Tratemos de ubicar la reexin en el enfoque de mediano plazo que denimos al inicio de este trabajo, ms all de las peripecias gubernamentales que pueden ser el pan cotidiano de los medios de comunicacin y de las discusiones polticas, pero no ayudan necesariamente a la reexin. Es un hecho que durante y despus de la campaa presidencial de 1998 las invasiones de terrenos fueron numerosas. Esto haba ocurrido en cada cambio de rgimen o cada eleccin presidencial desde 1936,21 pero haba tambin disminuido en las dos ltimas dcadas del siglo XX. Sin embargo, quiere decir que la disminucin observada de la presin campesina era una ilusin? En realidad, las invasiones enfocaron esencialmente:
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Delahaye et al., op. cit., 2003. Troconis, L.: La cuestin agraria en la historia nacional. Caracas: Biblioteca de Autores y Temas Tachirenses, 1962. Delahaye, op. cit., 2001.
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Terrenos pblicos (sur del lago de Maracaibo, estados Barinas y Portuguesa: ms o menos 20 por ciento del total de las invasiones).22 Aqu vale la pena remontarse a los primeros aos de la reforma agraria. Esta no prest atencin a las tierras pblicas, que representan ms de 50 por ciento de la SEA. El lema era: La reforma agraria debe hacerse en tierras privadas; en tierras pblicas lo que se hace es colonizacin.23 Mientras tanto, las tierras pblicas fueron ocupadas por otros tipos de productores comerciales, marginando a los campesinos. Incluso, estas ocupaciones de terrenos pblicos fueron legalizadas por medio de la frmula de los ttulos supletorios que se otorgaban a los productores en tal situacin. Entre 1959 y el 2000 se entregaron 7.000 ttulos en una supercie de 2100.000 ha, es decir, 7,5 por ciento de la SEA de 1997.24 La supercie promedio por ttulo es de 300 ha, lo que signica que se trata de explotaciones medianas (lo conrma la observacin de las supercies otorgadas: la mitad de los ttulos corresponde a supercies medianas).25 Los agraristas venezolanos, siguiendo el pensamiento de la dcada de 1960, no han prestado atencin a esta formacin de derechos sobre la tierra en terrenos de la Nacin. Desde 1998 las numerosas invasiones de ncas en terrenos pblicos apuntan a considerar esos terrenos en la poltica agraria: en un pas donde la proporcin de tierras pblicas en las explotaciones agrcolas es mayor de 50 por ciento, la reforma agraria no puede cerrar los ojos al respecto. Terrenos periurbanos (ms o menos 70 por ciento del total de las invasiones). Estas invasiones presentan un objetivo orientado al establecimiento de un domicilio decente, y esto no es la consecuencia de la historia agraria del pas, sino de la deciencia de los sucesivos gobiernos para proveer oportunidades de vivienda para los sectores humildes. Terrenos privados (10 por ciento de las invasiones), solamente en ciertas localidades donde la reforma agraria no pudo afectar algunas grandes propiedades que representan, ms simblicamente que verdaderamente, un latifundio desaparecido desde hace ya algunas dcadas, como veremos luego.
Estos elementos permiten pensar que estamos frente a una problemtica nueva: hasta ahora las invasiones enfocaban esencialmente tierras privadas
22 23 24 25 Los datos sobre las invasiones provienen de recuentos de los artculos de prensa a lo largo del periodo. CENDES/CIDA: Reforma agraria en Venezuela. Caracas: Universidad Central de Venezuela/ CENDES/CIDA, 1969. Delahaye, op. cit., 2003. Ibid.
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para uso agrcola. Las expectativas vinculadas con el cambio de rgimen dieron cabida, as, a expresiones de un nuevo tipo de presin sobre la tierra. Antes de integrar esta problemtica agraria en una perspectiva ms amplia de desarrollo rural, se examinarn muy rpidamente las medidas agrarias del Gobierno electo en 1998, centradas en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (LTDA) del 2001. Sus objetivos son ambiciosos (desarrollo sostenible y planicado, dotacin de tierras, n del latifundio, impulso a la produccin en las explotaciones medianas y grandes, cobro del impuesto a la tierra, etctera). Sin embargo, estos objetivos se han revelado como inalcanzables, porque la ley no prev los aspectos de implementacin. Esto deja demasiado margen para la accin de los funcionarios, quienes actan segn su criterio. Vemos algunos ejemplos. Las ncas deben ser certicadas como ociosas, mejorables o productivas. Pero la ley no establece los criterios correspondientes a cada situacin, lo que deja la certicacin al criterio de los funcionarios regionales. El latifundio es una forma de produccin que desapareci en Venezuela con el peonaje, en la dcada de 1960: atacarlo ahora (como lo hace la LTDA) no se corresponde con la realidad; tanto ms que la ley lo dena con base en la extensin supercial (ms de 5.000 ha), cuando lo que caracteriza al latifundio son las relaciones de produccin. Una revisin del 2005 de la LTDA ha sin embargo cambiado este concepto de latifundio, y lo dene a partir de criterios ms tcnico-econmicos. La LTDA prev el cobro del impuesto a la tierra por el SENIAT (ocina nacional de cobro del impuesto). Es uno de los objetivos ms importantes de la LTDA. Pero hacen falta los elementos mnimos para este cobro: un catastro al da, una clasicacin de los suelos segn su productividad, un registro conable de las propiedades. El SENIAT reconoce ahora que va a ser muy difcil cobrarlo.26 No parece posible su cobro a escala nacional, y sera necesario pensar en uno a escala municipal.27
Estas indeniciones en la implementacin llevaron a una parlisis relativa que se intent superar con dos modalidades: Las cartas agrarias (a partir del 2002), que otorgan un derecho de ocupacin en ncas establecidas en tierras pblicas a grupos campesinos organizados, mientras se resuelve la situacin de tenencia. Sin embargo, la superposicin
Vase la declaracin de su director en El Nacional, 28 de marzo del 2005. Delahaye, op. cit., 2001.
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de un nuevo derecho sobre un derecho existente que no ha sido liquidado es fuente probable de conictos a mediano y largo plazo. Adems, la carta est establecida al grupo organizado para solicitar el terreno X, sin indicacin de los nombres de los componentes del grupo. Esto agrega una indenicin ms a la tenencia que se quiere establecer. Tal frmula haba sido ya aplicada en la dcada de 1960, y cre a largo plazo problemas a veces de muy difcil solucin.28 El nmero de cartas agrarias no se puede conocer con exactitud. La concertacin agraria es decir, el llamado mtodo Chaz29 se aplic mucho ms recientemente, desde setiembre del 2005. Hasta la fecha ha demostrado un alcance limitado: permiti acuerdos entre terratenientes y Gobierno en diecisis fundos (segn el Inti), en principio en tierras de propiedad privada: se deja una reserva al dueo, quien cede una parte de sus tierras (muchos de estos fundos no tienen una titularidad jurdicamente asegurada).30 El poco nmero de fundos abarcados por esta medida conrma la disminucin ya observada de la presin campesina en tierras privadas.
Sin embargo, ya vimos que se necesita una perspectiva temporal bastante larga para poder evaluar los resultados de determinadas polticas de tierras. Se puede apreciar entonces que los objetivos de la reforma agraria de la dcada de 1960 en Venezuela estn lejos de haberse cumplido, mientras esta tuvo consecuencias inesperadas por sus promotores. Es probable que un examen de la situacin en otros pases latinoamericanos llevara a conclusiones similares. Se puede observar tambin que la problemtica agraria expresa cambios profundos en el medio rural venezolano. Con el propsito de ampliar el marco de anlisis, se intentar ahora explorar la cuestin agraria con un enfoque de desarrollo rural sostenible.
REFORMA AGRARIA Y DESARROLLO RURAL SOSTENIBLE: INTERROGANTES A PROPSITO DE EQUIDAD Y EFICIENCIA

Como se ha visto, la estructura de los derechos de propiedad de la tierra es el resultado de determinaciones histricas de muy largo plazo, y sus consecuen-
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Ibid. Fusin de los apellidos del presidente de la repblica, Hugo Chvez, y el primer terrateniente que rm este tipo de acuerdo, Azprua. Delahaye, op. cit., 2001.
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cias se observarn en un porvenir a veces bastante lejano. En este sentido, corresponde a un aspecto esencial de la equidad entre las generaciones: una tenencia de la tierra que transmita una carga de conictos para las siguientes generaciones ser negativa para la convivencia social, el desarrollo de la produccin agrcola y la seguridad alimentaria. Adems, un inadecuado tamao de los terrenos puede favorecer explotaciones de baja eciencia, y poner en peligro la seguridad alimentaria de las generaciones futuras. En n, el acceso desigual a la informacin representa otra fuente potencial de falta de equidad. Esto quiere decir que una tenencia equitativa, un acceso equitativo a la tierra, no se corresponden solamente con una reivindicacin legtima para el momento actual, sino tambin con una condicin esencial de un desarrollo sostenible, tal como lo es la equidad intergeneracional apuntada en Tubiana y Lrin.31 Veamos estos tres puntos.
Conictos agrarios y denicin de los derechos de propiedad

En este sentido, la claricacin y una adecuada denicin de los derechos de propiedad agrarios son requisitos indispensables para el desarrollo rural sostenible. Se ha visto ya que ciertos ttulos de reforma agraria de la dcada de 1960, al igual que las actuales cartas agrarias, conllevan una indenicin cuyas consecuencias pueden ser la generacin de conictos a corto o mediano plazo: cada grupo o individuo que considere que sus derechos hayan sido lesionados aprovechar los vaivenes del poder para reivindicar lo suyo cuando la coyuntura le parezca favorable.
El tamao de las explotaciones

Este asunto merece tambin ser enfocado en esta perspectiva de desarrollo rural sostenible. Existe una abundante literatura que relaciona el tamao de las explotaciones con su eciencia productiva. Cornia32 puede ser considerado como un autor fundador de tal discusin. Indica que esta se desarroll en la dcada de 1970, despus de que en los decenios de 1950 y 1960 se pensara esencialmente en la industria como base del desarrollo econmico. El papel
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Tubiana, L. y F. Lrin: Quelle coopration, pour quel bien public global?, en Courrier de la Plante (70): 1. Pars, 2002. Cornia, G. A.: Farm Size, Land Yields and the Agricultural Production Function: An Analysis for Fifteen Developing Countries. World Development, 13(4), 1985, pp. 513-534.
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de la agricultura era considerado como auxiliar del sector industrial moderno.33 En la dcada de 1970 empez a enfocarse el sector agrcola como prioritario, debido a que: [] crecimientos errticos y desiguales, persistencia de la malnutricin, hambrunas peridicas que aumentaron la dependencia alimentaria del exterior, continuaron afectando a un gran nmero de pases en desarrollo. La situacin ms bien empeor.34 Dentro de los varios enfoques que trataron entonces de explicar la situacin agraria de los pases en desarrollo, Cornia destaca el argumento que asume la [] superioridad de la pequea explotacin campesina en oposicin a la de las grandes propiedades.35 Muestra cmo la controversia empez con la publicacin en la dcada de 1950 de resultados de Estudios de Manejo de Fincas en la India, que mostr una [] relacin inversa entre el tamao de las explotaciones y la productividad de la tierra,36 y cmo esta ha sido conrmada por estudios posteriores realizados en numerosos pases del Asia y Amrica Latina, en condiciones muy variadas. Como explicacin general, considera que en muchos pases en desarrollo se pueden observar condiciones bimodales de produccin: explotaciones grandes con mucha tierra ociosa coexisten con ncas pequeas con exceso de trabajo. En tales situaciones, las pequeas y las grandes ncas enfrentan disponibilidades y precios de factores muy distintos y variables:
Muy generalmente, se puede decir que el precio efectivo de la tierra y del capital est usualmente ms alto para los pequeos productores, mientras el precio efectivo del trabajo es menor. Frente a esta situacin, los pequeos productores ponen en la produccin una cantidad sustancialmente mayor de das trabajados que los grandes, de varias maneras.37
El autor cita las siguientes:38 a) uso ms intensivo de trabajo en cada actividad de produccin de cultivo; b) puesta en cultivo de una mayor proporcin de la tierra disponible en la explotacin;
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Ibid., p. 513. Idem. Idem. Idem. Ibid., p. 515. Ibid., pp. 515-516.
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c) uso ms intensivo de la tierra a lo largo del ao (doble o triple cosecha); d) eleccin de cultivos intensivos en trabajo. Cornia analiza los datos de quince pases (a partir del Censo Mundial de la Agricultura de la FAO) para contrastar esta relacin inversa. Sus conclusiones fueron vericadas por varios autores. En particular, Dorner39 y Deininger40 exponen detalladamente esta llamada relacin inversa entre el tamao y la productividad de las explotaciones, y dan varios ejemplos al respecto. Johnson y Ruttan41 exponen, a partir del estudio de varios modelos de muy grandes unidades de produccin, que existen deseconomas de escala en la produccin agrcola. En n, el Banco Mundial, en la pgina 84 de su Informe sobre el Desarrollo Mundial del 2003, insiste en que:
Los pases deberan, cuando es posible, dar una alta prioridad a la creacin de dotaciones igualitarias de tierra, agua y capital humano para sus pueblos cuando realizan la transicin de una poblacin rural a una poblacin urbana. Un desarrollo uido de las instituciones relativas a la tierra y al agua es de una importancia fundamental para un pas porque las normas que regulan la propiedad determinan los rasgos que caracterizarn el Estado y la sociedad. Los pases que tienen una propiedad repartida equitativamente [el texto no precisa el sentido que le da a este trmino] antes del proceso de urbanizacin de su poblacin desarrollaron sociedades ms igualitarias y democrticas que los que pusieron los bienes en manos de elites rurales relativamente reducidas. Dicho de otra manera, los pases con una poblacin creciendo rpidamente que concentraron la tierra en las manos de pocos, urbanizaron prematuramente, educaron poca gente, y crearon sociedades extremadamente desiguales. La experiencia y la investigacin muestran que la creacin de una propiedad de la tierra ampliamente repartida es esencial para el desarrollo posterior de instituciones incluyentes.
Como se deja ver, el texto del Banco relaciona la problemtica del tamao con el marco institucional, siguiendo en esto las propuestas de varios autores, en particular en los Estados Unidos, desde Jefferson, terico de la democracia basada en la pequea propiedad, hasta Moore,42 quien teoriz acerca de la relacin entre dictadura y gran propiedad y democracia y pequea propiedad.
39 40 41 42 Dorner, P.: Latin American Land Reform in Theory and Practice: A Retrospective Analysis. Madison: The University of Wisconsin Press, 1992. Deininger, op. cit., 2003. Johnson, N. L. y V. W. Ruttan: Why are Farms so Small?. World Development 22(5), 1994, pp. 691-706. Moore, B.: Los orgenes sociales de la dictadura y de la democracia: El seor y el campesino en la formacin del mundo moderno. Barcelona: Editorial Pennsula, 1976 [1966].
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En Venezuela, la ineciencia econmica de las grandes explotaciones se reeja en los datos censales de 1961: al inicio de la reforma agraria, las explotaciones de ms de 1.000 ha controlaban 66,74 por ciento de la supercie y aportaban 7,78 por ciento de la produccin vegetal, y las de menos de 50 ha controlaban 7,58 por ciento de la tierra y aportaban 52,9 por ciento de la produccin vegetal.43 En una perspectiva de desarrollo sostenible, esta concentracin de la tenencia apunta a una menor eciencia en la produccin agrcola, que se transmite a las generaciones futuras. Resulta un factor adverso para un desarrollo rural sostenible.
Pactos locales y acceso a la informacin: Unos factores de un desarrollo rural excluyente y no sostenible
Varios autores insisten en los sesgos que se pueden observar en la implementacin de las leyes de tierras: cuando en el nivel nacional los textos instituyen una igualdad de tratamiento ante la ley, la aplicacin de estos a escala local favorece a los grupos locales de poder que se benecian de un acceso privilegiado a la informacin y a las dependencias administrativas regionales (Lemel44 los calica como constelaciones locales de poder). El informe CENDES-CIDA45 observ tales sesgos en la implementacin de la reforma agraria venezolana en la dcada de 1960, y los interpret como resultados de la formacin de pactos locales. Una revisin de las polticas de titulacin de tierras en Venezuela muestra la constancia de este sesgo hasta los ltimos aos del siglo XX.46 Ya se trat el cmo los sucesivos programas de titulacin han favorecido esencialmente a algunos grandes propietarios durante la Colonia y el periodo agroexportador hasta 1958. En cuanto a la reforma agraria, si bien esta titul efectivamente a un importante nmero de pequeos productores desde 1958, se ha observado tambin que el periodo de su implementacin result ms bien en una duplicacin de la importancia relativa de la supercie controlada por las medianas explotaciones, mientras la de las pequeas se estanc. Estas ltimas cifras se pueden explicar en particular por el funcionamiento del mercado ilegal de bienhechuras en tierras del IAN, que reestructur la tenencia de estas tie-
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Rodrguez, J. E.: La concentracin econmica en la agricultura. Trabajo de ascenso. Maracay: Universidad Central de Venezuela-Facultad de Agronoma, 1987. Lemel, H. W.: Land Titling: Conceptual, Empirical and Policy Issues. Madison: University of Wisconsin/Land Tenure Center, 1985. CENDES/CIDA, op. cit., 1969. Delahaye, op. cit., 2003.
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rras. Los compradores de bienhechuras poseen a menudo varias parcelas, son mayoritariamente de domicilio urbano y de profesin comerciantes o profesionales,47 caractersticas que permiten su acceso privilegiado a los niveles locales de la administracin y a la informacin. Esto puede dar una explicacin de la no aplicacin de las leyes de tierras, que, como ya se mencion, es un rasgo frecuente en muchos pases. Guigou48 consideraba que: Las leyes de tierras son las que menos se cumplen. Anderson y Hill49 y Dorel50 ofrecen aleccionadores ejemplos de tales situaciones en los Estados Unidos en los siglos XIX y XX. Y se ha visto asimismo el ejemplo del imperio de Carlos el Calvo, en los inicios de la Edad Media.
CONCLUSIN
La reexin sobre tenencia de tierra y desarrollo rural sostenible a partir del caso venezolano nos llev a insistir sobre varios puntos: la importancia del largo y mediano plazo como marco esencial de la reexin, la necesidad de tomar en cuenta la problemtica de las tierras pblicas en las polticas agrarias y la dicultad de crear las condiciones necesarias para un equitativo acceso de los productores a la informacin y a los distintos niveles de la administracin. Estos aspectos deben integrar la cuestin agraria, ms all de la dimensin del reparto de tierras, enfocada a menudo de manera exclusiva y aislada por numerosos autores y responsables polticos y administrativos. Sera necesario contestar los interrogantes planteados para sentar las bases de un desarrollo verdaderamente sostenible.
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Delahaye, op. cit., 2001 y 2003. Guigou, J. L.: Prface, en ADEF: La proprit foncire. Pars: Economica, 1984. Anderson, T. y P. J. Hill: The Role of Private Property in the History of American Agriculture, 1776-1996, en American Journal of Agricultural Economics, XXXX, 58(5), 1976, pp. 937-945. Dorel, G. : Agriculture et grandes entreprises aux Etats-Unis. Pars: Economica, 1985.
LAS ORGANIZACIONES COLECTIVAS, LOS RECURSOS Y LOS PUEBLOS INDGENAS EN EL PER

Alejandro Diez PUCP-CEPES
EL TEMA DE LAS COMUNIDADES CAMPESINAS y los pueblos indgenas es complejo no solo por la difcil realidad a la que se reere sino tambin por los debates acadmicos y conceptuales que suscita y por las emociones, ideas y sentimientos de los diversos agentes involucrados en su problemtica, que por lo general toman posicin sobre ella. Llegar a consensos que permitan disear una poltica o promulgar una ley es sumamente difcil, tanto por las diversas opciones polticas y visiones del desarrollo de y para las comunidades como por la ausencia de claridad sobre el sujeto al que las diversas partes o posiciones se estn reriendo. En trminos generales, las comunidades campesinas aparecen relegadas y marginadas de los procesos globales de desarrollo econmico y social. A pesar de que sus integrantes constituyen una porcin muy relevante de la poblacin (aproximadamente 4 millones de personas) y de que poseen una porcin importante del territorio nacional (40 por ciento), se hallan en situacin de pobreza y subdesarrollo, y parecera que la brecha entre el mundo urbano desarrollado y el espacio rural comunal crece, no obstante las polticas y las pequeas o grandes acciones y esfuerzos realizados en la direccin contraria. Escasa productividad, pobres niveles de ingresos, bajo nivel de vida. Problemas de accesibilidad, limitado acceso a servicios de mala calidad o inexistentes. Diversas trabas para acceder a la justicia. Vulnerabilidad y secuelas de la violencia poltica. Marginacin y exclusin social. Barreras culturales y dicultades para la comunicacin e integracin intercultural. Y as se podra seguir enumerando mltiples problemas y limitaciones con otras tantas aristas y matices. Todo parecera conspirar para el atraso y marginacin de la poblacin comunera, principalmente de la sierra. Y, sin embargo, existe consenso respecto de que se trata de uno de los TEMAS QUE ES IMPORTANTE SOLUCIONAR, AUNQUE LAMENTABLEMENTE NO SE LO CONSIDERA
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urgente. Como a lo largo de la historia, las comunidades campesinas han vuelto a formar parte del inters nacional porque causan problemas y aparecen con fuerza en los escenarios locales y regionales: si en el pasado protagonizaban revueltas indias o tomas de tierras, ms recientemente se oponen a la actividad realizada por las mineras en sus propiedades y territorios. As, en los ltimos aos temas como la propiedad colectiva, la jurisdiccin y la organizacin de las poblaciones campesinas e indgenas, as como los derechos de uso y acceso a una serie de recursos, han sido puestos sobre el tapete y son motivo de debate en mltiples mbitos. Como en muchos otros periodos de la historia peruana, las comunidades campesinas siguen representando un reto para el desarrollo, sea cual fuere la denominacin que este tome (agrario, econmico, rural, regional, territorial).
ACERCA DE LA NATURALEZA DE LAS RELACIONES ESTADO-COLECTIVIDADES

Una serie de sobreposiciones conceptuales obnubila el anlisis de las organizaciones colectivas: la confusin contempornea entre comunidad y sus mltiples acepciones o deniciones, pueblo y colectividad se hace ms compleja cuando a cualquiera de los tres trminos le aadimos el calicativo de campesino, nativo o indgena, y se complica ms aun si pretendemos darle a esos trminos una dimensin histrica aadiendo trminos como ayllu o cabildo de indios. La confusin oscurece los debates sobre leyes, polticas de promocin del desarrollo o regmenes de excepcin para estas poblaciones,1 de modo que cuando se discute sobre el tema no se sabe si se est hablando de las comunidades campesinas y nativas reconocidas legalmente, de los pueblos originarios o indgenas equiparados o no a las antedichas comunidades, o de las diversas acepciones posibles del trmino comunidad, que puede albergar mltiples signicados y referirse a grupos congurados y conformados todos ellos bajo diferentes criterios. Con ello se produce una discusin disparatada en la que los participantes se reeren a organizaciones e instituciones signicativamente dispares, y muchas veces sin percatarse de ello. Adems, el debate se condimenta con la presuncin de la antigedad milenaria de esas poblaciones, que se enarbola como elemento de identidad y que
Arpasi, Paulina: Desarrollo comunal en la era global. Derecho Indgena en el siglo XXI. Lima: Congreso de la Repblica, 2005.
ORGANIZACIONES COLECTIVAS, RECURSOS Y PUEBLOS INDGENAS EN EL PER
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se traduce rpidamente en fuente y sustento de derechos para las poblaciones implicadas. As, las colectividades andinas se consideran herederas de los ayllus, en tanto que las poblaciones amaznicas se declaran preexistentes al Estado. Existe sin duda solucin de continuidad sociocultural entre las poblaciones que hoy ocupan un territorio y aquellas que lo hicieron antiguamente. Y, sin embargo, esa permanencia no debe hacernos cerrar los ojos ante las transformaciones que han experimentado esas mismas poblaciones a lo largo de los siglos en lo que respecta a su organizacin, a su capacidad y formas de controlar el territorio y de modicarlo, en sus vnculos con el Estado e incluso en su propia composicin interna (tnica, cultural, identitaria). Estas distinciones y transformaciones nos ilustran acerca de la naturaleza del reto al que nos enfrentamos y nos proporcionan algunos elementos que permiten formular luego algunas propuestas de accin. Dos ejes constituyen nuestro punto de partida: 1) la evolucin en la conformacin de las colectividades rurales (campesinas y/o indgenas) a lo largo de la historia peruana en particular colonial y republicana; y, 2) la distincin entre los diversos conceptos y acepciones contemporneos para referirnos a las poblaciones y colectividades. Como hemos sealado, ambos componentes estn ntimamente imbricados en el vocabulario sobre la problemtica, en los debates sobre el quehacer y tambin en las discusiones tericas sobre el tema.2 No es nuestra intencin generar una polmica sobre el particular; pretendemos simplemente establecer algunos elementos para construir un vocabulario y un conocimiento comunes sobre los cuales continuar este trabajo. A lo largo de los ltimos siglos, la naturaleza de las colectividades de productores agrarios, indgenas y mestizos ha variado signicativamente: se pas de grupos indgenas centrados en el parentesco (los ayllus) a otros indgena-mestizos conformados por la sujecin colonial sobre la base de un pacto poltico que les otorgaba derechos jurisdiccionales y les impona una estructura de gobierno (el cabildo de indios) que, luego de algunas modicaciones, sera adoptado como propio, y que sobrevivi incluso al Estado colonial, para luego tomar la forma de colectivos sociales ciertamente con vnculos parentales reunidos alrededor de intereses fundados en la residencia y de la defensa en comn de un territorio como propiedad, sometidos a la voluntad de una asamblea general y comandados por una dirigencia elegida segn normas dictadas por el Estado (las comunidades de indgenas). Este ltimo modelo de organizacin
Urrutia, Jaime: Antropologa y comunidades campesinas: Historia de un amor (casi) eterno, en Debate Agrario n. 14. Lima: CEPES, 1992. Mossbrucker, Harald: La economa campesina y el concepto comunidad: Un enfoque crtico. Lima: IEP, 1990.
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corresponde al prototipo genrico de la actual comunidad campesina tal y como la dene el marco legal. En lo que se reere a la propiedad y al proceso de apropiacin de la tierra, los ayllus mantenan una forma triple de manejo de las tierras: las del Estado (del Inca y del Sol), las de los seores locales (tierras del Kuraka) y las que las familias usaban para su sustento. A estos usos, se supona que la tierra de los ayllus estaba relacionada con el lugar de origen (pacarina) de los ancestros. Con la Colonia se instituyen otros usos de la propiedad: se incorporan lmites jos y no mviles como antes y se distingue entre tierras municipales (de comunidad), de repartimiento (de los grupos de indgenas) y privadas (de indios o espaoles), cada una de ellas con diferente regulacin. Las tierras comunales coloniales eran de cada pueblo y existan en pueblos de indios y en pueblos de espaoles, y servan para el aprovechamiento colectivo, pero nunca llegaron a ser signicativas. Con la Repblica las tierras de repartimiento se vuelven privadas y aparece la propiedad comunal ah donde la tierra perteneca a mltiples familias. Es sobre estas tierras que se constituirn ms tarde durante el siglo XX las propiedades comunales (vase el cuadro adjunto). VARIACIONES DE LARGO PLAZO EN ORGANIZACIONES
COMUNITARIAS INDGENAS Y CAMPESINAS
Forma organizativa/ institucional Ayllu incaico (1400 d. C.)
Base social de su conformacin Parentesco egocentrado por cuatro generaciones. Base social del Tawantinsuyo.
Propiedad/forma de apropiacin del territorio Propiedad estatal, usufructo estatal y local de las tierras. Existencia de lugar de origen. Tres tipos de tierras: ejidales (de los pueblos), de repartimiento (de los grupos de indios tributarios) y privadas (de espaoles, caciques o indgenas).
Jurisdiccin administrativa Gobierno local del kuraka , sujeto a kurakas superiores y al Inca.
Cabildo de indios colonial (1570-1821)
Reordenamiento poltico/ territorial colonial. Repartimientos y ayllus a la base de los grupos. Base del gobierno colonial.
Cacique colonial: entero de tributos, administracin de mita. Cabildo de indios: funciones municipales y judiciales locales bajo el rgimen de dos repblicas. Sujetos al Corregidor y al Rey.
(Contina en la pgina siguiente)

(Viene de la pgina anterior)
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Cabildo de indios republicano (18211970)
Conjunto social y territorial conformado sobre la historia, un territorio y un conjunto de rituales. Supervivencia colonial, sin reconocimiento legal.
Dispersin de unidades polticas coloniales. Tierras ncleo de reduccin o por recreacin de modos tradicionales. Dispersin de unidades polticas coloniales. Tierras formalmente privadas; existencia de haciendas de comunidad (con mltiples propietarios). Propiedad formalmente colectiva. Formas tradicionales de ocupacin familiar y/o colectivas al interior.
Jurisdiccin fundada en el ritual y la costumbre, absolutamente local aunque vinculada al rgimen de hacienda y de autoridades estatales por dominacin. Jurisdiccin estrictamente territorial, en tanto propietarios de un terreno en comn.
Comunidadeshacienda (18211920) Formas republicanas de representacin de propietarios: personeros Comunidades indgenas reconocidas (19201970)
Conjuntos de propietarios interesados en un terreno en particular. Unidad de defensa formal de la propiedad, bajo rgimen judicial republicano.
Conjunto de propietarios a los que se les reconoce un origen ancestral (real o imaginado) y se les ampara en la propiedad de la tierra frente a terceros. No forma parte de la estructura del Estado. Comunidad de productores agrarios bajo rgimen de proteccin y control estatal. Algunas ex comunidades indgenas, otras creadas sobre la base de la expropiacin de haciendas por la reforma agraria. No forma parte de la estructura del Estado.
Representacin para la autogestin en tanto propietarios colectivos. Reconocimiento de dirigencias como interlocutores externos del grupo. Representacin para la autogestin como propietarios colectivos. Reconocimiento de dirigencias como interlocutores externos del grupo.
Comunidades campesinas (1970 en adelante)
Propiedad formalmente colectiva. Formas tradicionales de ocupacin familiar y/o colectiva al interior.
Elaboracin sobre la base de Glave,3 Diez4 y Flores.5
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Glave, Luis Miguel: Vida, smbolos y batallas: Creacin y recreacin de la comunidad indgena. Cusco, siglos XVI-XX. Lima: FCE, 1992. Diez Hurtado, Alejandro: Comunidades mestizas: Tierra, elecciones y rituales en la sierra de Pacaipampa (Piura). Lima: CIPCA/PUCP, 1999. Flores Galindo, Alberto, editor: Comunidades campesinas: Cambios y permanencias. Lima-Chiclayo: Concytec/CES Solidaridad, 1987.
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El cuadro anterior ilustra las consideraciones ms importantes de este devenir histrico en el tema que nos ocupa. La primera es la conformacin de los grupos y su cambiante relacin con el Estado (vase la segunda columna): el paso de ser un grupo de parentesco sujeto a una autoridad tnica y estatal a congurar una estructura municipal que era parte de la estructura de gobierno y, luego, a constituir una asociacin de propietarios tutelada por el Estado. En segundo trmino la construccin de derechos de propiedad (vase la tercera columna): de tierras ocupadas por grupos de parentesco a tierras privadas de propietarios individuales o colectivos y, despus, a tierras comunales. Finalmente, la jurisdiccin administrativa, las diversas formas de gobierno y su articulacin con la sociedad mayor (vase la cuarta columna): de la sujecin al Kuraka y al Inca, a la autonoma municipal y, luego, a las dirigencias tuteladas por el Estado o, si se quiere expresar de otra manera, de grupos autoritarios a grupos ms democrticos internamente. El segundo eje es la cuestin conceptual cuya dicultad sealramos antes.6 Qu es una comunidad?7 Asumiendo que es producto de una larga historia, deniremos a los grupos a los que llamamos comunidad como unidades que combinan funciones de regulacin econmica y social sobre sus integrantes, que comparten una propiedad, y que interactan, en algunos aspectos, como colectividad ante la sociedad mayor. Sobre la base de esta denicin, cabe aclarar que, en lo que se reere a las comunidades campesinas, existen al menos dos acepciones corrientes: la primera alude a la comunidad como institucin, en tanto marco imaginario del deber ser colectivo, tradicional, integrado; la segunda se reere a la comunidad campesina como organizacin concreta, reconocida por el Estado e identicable en el tiempo y en el espacio, como unidad legal y social al mismo tiempo. Estas comunidades concretas suponen la existencia de: a) un territorio comunal usufructuado familiar y comunalmente; b) un grupo de familias que se consideran sus miembros/propietarios; c) un cuerpo de dirigentes, encargados de algunas funciones internas de regulacin social y externas de representa-
Los trminos campesino y colectividad rural estn siendo muy cuestionados tericamente desde hace un par de dcadas, en el fragor de los debates sobre la posmodernidad, y en particular por las crticas deconstructivistas. As, se encuentra en la literatura especializada referencias a comunidades transnacionales (Kearney), culturas hbridas (Garca Canclini), lgicas mestizas o interconexiones (Ampselle), o no-lugares (Aug), que no desarrollaremos aqu, todas las cuales ponen en duda la existencia de un espacio local aislado. Existen al menos cuatro acepciones del trmino comunidad: 1) la comunidad formal, constituida de acuerdo con la ley; 2) la comunidad como parte de un pueblo indgena; 3) la comunidad como conglomerado de pequeos propietarios; y, 4) la comunidad como sinnimo de pueblo.
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cin; d) otras comunidades vecinas que interactan entre s; y, e) un Estado que las reconozca y les otorgue legitimidad y que regule algunas normas y funciones. Es de destacar el hecho de que las comunidades no se hallan aisladas sino que forman parte de un contexto mayor, local y regional, que las envuelve y del que forman parte. Estas similitudes generales entre los grupos que legal, sociolgica y comnmente llamamos comunidades campesinas ocultan una sorprendente diversidad a lo largo del territorio nacional, y existen, de regin a regin y de comunidad a comunidad, una serie de diferencias por razones histricas, por extensin geogrca, poblacin, regin en la que se insertan, identicacin indgena, tipo de organizacin, conservacin de rituales tradicionales, integracin al mercado, tipo de recursos y tierras que controlan, y otras.8 Por ello, aunque seguiremos rerindonos a las comunidades de manera genrica, queremos sealar que, sobre el terreno, es necesario hablar de casos caracterizados por lo menos regionalmente. As, por ejemplo, en el Cusco encontramos comunidades herederas de los ayllus y las haciendas, la mayora quechuahablantes, en tensin permanente entre modernidad y tradicin; en Ayacucho, comunidades pobres que integran comits de autodefensa y en situacin de posguerra; en Cajamarca, comunidades/caseros sostenidos por las rondas en espacios con dbil tradicin colectiva; en Huancayo, comunidades emprendedoras, con altos porcentajes de poblacin emigrada, que comparten el espacio poltico con los distritos; en Piura, macrocomunidades costeas asediadas por la urbanizacin y la tentacin constante hacia la parcelacin; en la costa de Lima, comunidades de no agricultores, que especulan con terrenos eriazos de playas; en Puno, comunidades-parcialidades de pequeos propietarios, agricultores y ganaderos.
TERRITORIO VERSUS PROPIEDAD: LA LGICA DEL APROVECHAMIENTO DE RECURSOS

El primer gran tema referente a las comunidades es el de la propiedad colectiva. Y en el Per ello supone una gran paradoja: de hecho, la tierra ocupada, usufructuada y poseda por las ms de 5 mil comunidades del Per no es, strictu sensu, ni propiedad ni territorio, sino una forma intermedia, histricamente
Solo es posible hablar de comunidades concretas a partir de criterios de clasicacin. Para una discusin sobre el particular, consltese Golte, Jrgen: La racionalidad de la organizacin andina. Lima: IEP, 1980; Gonzales de Olarte, Efran: En las fronteras del mercado. Lima: IEP, 1995; y Diez Hurtado, Alejandro: Comunes y haciendas: Procesos de comunalizacin en la sierra de Piura. Cusco: CBC/CIPCA, 1998.
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construida, que combina elementos de ambas formas de acceso y apropiacin del territorio9 ocupado por ellas. Desde una perspectiva legal y formal, bajo la etiqueta de propiedad colectiva comunal se agrupan diversos derechos sobre las tierras y terrenos, que dependen de su naturaleza, de su ubicacin y de su forma de apropiacin y uso, y que, a su vez, varan de regin en regin. Dentro de las propiedades colectivas coexisten formas de apropiacin familiar casi privadas e intensivas en trabajo (huertas y parcelas irrigadas), tierras bajo control comunal limitado (zonas de barbecho y rotacin de cultivos, regulados o no comunalmente) y con espacios ocupados libremente por todos los comuneros (zonas de pastos).10 Derechos familiares y colectivos coexisten aunque se hallan en tensin permanente: la expansin y la demanda por terrenos empuja a lo familiar, en tanto que la amenaza a la propiedad y la gestin de algunos recursos de uso forzosamente comunes (como el agua de regado) empujan a lo colectivo. As, si legalmente la propiedad es colectiva y pertenece al conjunto de comuneros miembros de la comunidad, internamente la tierra tiene diferentes tipos de dueos, de acuerdo con una serie de mecanismos internos que rigen la transmisin de derechos sobre la propiedad familiar. Cabe sealar que muchas veces las propiedades colectivas no estn saneadas, por lo que no son reconocidas legalmente como tales. En la ltima dcada, una serie de programas (PETT y PRT2) buscan regularizar la propiedad colectiva y en algunos casos tambin la familiar dentro de las comunidades. Aunque la propiedad comunal debe registrarse como cualquier otro predio anteriormente no se inclua en Registros Pblicos sino en un registro especial, an mantiene una serie de privilegios de excepcin de tasas e impuestos a los que estn sujetas otras formas de propiedad predial. Las restricciones legales que plantea la propiedad colectiva no impiden la difundida, amplia y constante transferencia de tierras entre comuneros, tanto por mecanismos de herencia y venta formalmente prohibida como por permuta, as como una serie de arreglos internos de cesin de derechos de uso en arriendo o bajo diversas modalidades al partir.11 Ya hemos sealado que a lo largo del ltimo siglo las tierras comunales han estado bajo la proteccin estatal, que les concedi el triple carcter de impres-
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Se entiende aqu por apropiacin el conjunto de prcticas, reglas y normas que ordenan el uso y aprovechamiento de un terreno por sus ocupantes: la forma como lo hacen producir, lo usufructan o simplemente consideran suyo un territorio (vase Godelier, Maurice: Lo ideal y lo material: Pensamiento, economas, sociedades. Madrid: Taurus, 1990). Diez, Alejandro: Interculturalidad y comunidades: Propiedad colectiva y propiedad individual, en Debate Agrario n. 36, pp. 71-88. Lima: CEPES, 2003. Mayer, Enrique y Manuel Glave: La chacra de papa: Economa y ecologa. Lima: CEPES, 1992.
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criptibles, inalienables e inembargables. La ltima Constitucin (1993) le revoc los dos ltimos derechos, que actualmente son reclamados por los comuneros a lo largo y ancho del pas. El otro gran reclamo es el derecho a los recursos del subsuelo, que pertenecen al Estado, en tanto los propietarios del suelo se reservan el derecho an imperfectamente formulado a ser consultados para el uso y aprovechamiento de estos por terceros, bajo concesin estatal. En la prctica, las comunidades consideran su propiedad colectiva como su territorio: un espacio sobre el que ejercen jurisdiccin de dominio y control desde sus dirigencias comunales y algunas otras de sus organizaciones, como las rondas. Algunas comunidades buscan ejercer y de hecho ejercen control territorial tanto en el mbito judicial (resolviendo conictos dentro del marco que la ley les otorga e incluso algunas veces algo ms all) como en el de la circulacin interna, restringiendo el acceso o el libre trnsito por sus comunidades, de manera que se atribuyen un derecho que no poseen pues, en principio, el Estado garantiza el libre trnsito de los peruanos en todo el territorio nacional. Si bien la tierra no es necesariamente el nico y en algunos casos ni siquiera el principal recurso sobre el que se apoya la reproduccin de las familias campesinas, sigue siendo fundamental como recurso de sobrevivencia y como espacio productor de identidades de origen y de identidades histricas, construidas sobre la defensa comn por la tierra. La propiedad de la tierra es an el sustento principal de la comunidad campesina como institucin. Ahora bien: la propiedad colectiva tambin impone una serie de limitaciones importantes para los propios comuneros. En primer lugar, las restricciones en la disponibilidad de tierras limitan el acceso al recurso a importantes contingentes de comuneros que son al mismo tiempo propietarios legales, pero que en la prctica poseen efectivamente cantidades desiguales de tierra, al punto que algunos llegan incluso a la categora de campesinos sin tierra. En segundo trmino, la escasez de tierras determina que las parcelas sean muy pequeas e insucientes para la reproduccin de las familias, al mismo tiempo que exacerba los conictos alrededor de las transferencias sobre todo la herencia, al extremo que la forma menos conictiva es la compra-venta entre comuneros. En tercer lugar, hay poca claridad acerca de los derechos que corresponden a los miembros de una misma familia; existen, por ejemplo, grandes desigualdades en la herencia masculina y femenina,12 pero tambin confusin de derechos entre los ocupantes
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Deere, Carmen Diana y Magdalena Len: Gnero, propiedad y empoderamiento: Tierra, Estado y mercado en Amrica Latina. Bogot: GM Editores/Gnero, Cultura y Desarrollo, 2001.
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de hecho de la tierra que la trabajan y sus parientes prximos o lejanos que han emigrado y que mantienen supuestamente derechos sobre las heredades de la familia troncal. Esta ausencia de claridad de derechos se convierte en una limitacin para el crecimiento y la mejora de la propiedad. Por ltimo, en contextos liberales y neoliberales, episdicamente se recurre a la supuesta superioridad de la propiedad individual sobre las propiedades comunales. Dos grandes tipos de argumentos han sido esgrimidos histricamente contra la propiedad colectiva de la tierra. En primer lugar, existira gran cantidad de tierra desaprovechada o subaprovechada, que podra producir ms y mejor si fuera propiedad individual o si tuviera otros dueos, ms emprendedores y ms modernos y con ms tecnologa. Esta posicin asume que la propiedad colectiva presenta tres tipos de problemas: al no haber propiedad individual, se desalienta la inversin; por tratarse de formas arcaicas de organizacin, no se cuenta con las condiciones de gestin y manejo necesarias para la produccin; y, por ltimo, no se implementa la tecnologa necesaria.13 En segundo lugar, la propiedad colectiva plantea problemas de gestin y eciencia en el manejo de recursos, adems de generar desigualdades sensibles en la distribucin y el benecio del fruto del trabajo sobre ellos. Esta posicin asume que las responsabilidades compartidas no son ecientes, por lo que las formas colectivas tradicionales de manejo de los recursos terminan en sobreexplotacin y deterioro del medio al mismo tiempo que, dentro de un colectivo, los benecios son apropiados por una parte reducida de derechohabientes, en tanto que los costos son asumidos por el colectivo.14
AUTONOMA, AUTOGOBIERNO Y CAPACIDAD JURISDICCIONAL

Como hemos sealado, en el Per las propiedades colectivas estn estrechamente vinculadas a las comunidades campesinas. Y estas comunidades constituyen una paradoja: su vigencia en tanto institucin representativa de los intereses colectivos contrasta con su debilidad organizacional para resolver los problemas que las afectan y para encaminar a sus miembros hacia el desarrollo. Todas las comunidades reconocidas cuentan con una dirigencia comunal, elegida en principio cada dos aos, compuesta por una serie
13 Se trata de un argumento liberal bastante antiguo, en boga desde la modernizacin agrcola europea de nes del siglo XVIII (vase Demelas, Marie Danielle y Nadine Vivier: Les terres collectives face aux attaques librales: Europe-Amrique Latine, 1750-1914. Pars: Presses Universitaires de Rennes, 2003. Chase Smith, Richard y Danny Pinedo: El cuidado de los bienes comunes: Gobierno y manejo de los lagos y bosques en la Amazona. Lima: IEP/IBC, 2002.
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de cargos a semejanza de cualquier otra asociacin en el pas (Presidente, Secretario, Tesorero); es muy raro encontrar comunidades con estructuras tradicionales que desarrollen, adems de labores rituales, funciones efectivas de gobierno interno y representacin. Las comunidades campesinas llevan a cabo, por ley nacional y por normas, prcticas, usos y derechos consuetudinarios, una serie de tareas y funciones en las propiedades que ocupan: control y asignacin de recursos agua, pastos, tierras y otros bienes de manera diferenciada, de acuerdo con la disponibilidad de estos, la regin, la proximidad al mercado y otras variables, que podramos resumir en la regla: a mayor apropiacin familiar, menos control comunal, y viceversa. Pero adems, y sobre todo, las comunidades cumplen una serie de funciones en defensa territorial, vigilancia y proteccin contra terceros; administracin de justicia y regulacin del conicto entre sus miembros; y representacin del colectivo ante agentes externos. En su conjunto, las funciones comunales suponen una forma de gobierno local, con sus propias reglas de funcionamiento y sus mecanismos de seleccin y eleccin de sus dirigentes. En el imaginario colectivo, las comunidades son organizaciones legtimas y garantes de la integridad territorial, y referentes obligados para la interaccin entre sus miembros y la sociedad exterior. Sobre esta imagen ideal de la comunidad se han construido y se construyen una serie de discursos idlicos sobre su vigencia, su fortaleza y su proyeccin a futuro. Sin embargo, en la prctica cotidiana las comunidades campesinas atraviesan desde hace varios aos una crisis de organizacin y funcionamiento, fruto en grueso de tres tipos de problemas: 1) estructurales, 2) organizacionales y 3) de interrelacin. Sus problemas estructurales se derivan de su carcter autnomo y, al mismo tiempo, dependiente del Estado, que no estipula con claridad cmo se vincula la comunidad con las estructuras polticas y de gobierno del pas. Ubicada fuera de ellas, la comunidad es al mismo tiempo demandante del Estado y en algunos casos su competidora. As, no hay canales regulares y conables para la articulacin de la comunidad con otras instancias de gobierno (centros poblados menores, distritos, provincias), con lo que se diculta su participacin en los asuntos pblicos y los programas y proyectos de desarrollo que las afectan. Adems, en las ltimas dcadas asistimos a un proceso acelerado de proliferacin de nuevas organizaciones en el espacio rural, especializadas en diversos asuntos de inters tambin colectivo, que restan funciones a la organizacin comunal y de esa manera le quitan legitimidad. En segundo lugar, en su prctica cotidiana la organizacin comunal se muestra debilitada porque no siempre es capaz de cumplir las funciones que se le atribuyen. No siempre se tiene un registro exhaustivo de quines son o
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no comuneros, lo que plantea una serie de problemas entre las diversas categoras de ocupantes de los terrenos y aquellos emigrantes que, sin residir en la comunidad, consideran tener tambin derechos. Aunque existen mecanismos regulares para la eleccin de dirigencias, en muchos casos les impugnan o cuestionan sus resultados, deslegitimando a las dirigencias en funciones; adems, rara vez se inscriben las listas ganadoras en Registros Pblicos, con lo que su representacin legal puede ser cuestionada fuera de la propia comunidad. Hay tambin una serie de debilidades relativas a la capacidad de los propios dirigentes, que cuentan con un escaso nivel educativo pero sobre todo carecen de conocimientos en instrumentos modernos de gestin que se hacen cada vez ms necesarios. La escasa legitimidad de las dirigencias, sumada a los intereses diversos de las familias que las componen, incide en el ausentismo en elecciones comunales, en asambleas y en faenas colectivas, lo que reduce sensiblemente la capacidad de accin de las comunidades. Como suma de estos factores, las dirigencias tienen dicultades para armonizar los intereses de sus diversos componentes: familias, facciones y colectivo se mantienen en tensin permanente. La comunidad en su conjunto se muestra incapaz de resolver sus conictos internos y de potenciar los intereses por mayor bienestar de sus miembros. En tercer trmino, la capacidad de la comunidad para representar a sus miembros hacia el exterior se ha visto seriamente disminuida tanto por la multiplicacin de organizaciones al interior como, y sobre todo, por la apuesta del Estado (y tambin de otros organismos privados de desarrollo) por el Municipio como instancia de articulacin del espacio local particularmente en el actual proceso de descentralizacin. Comunidades y municipios se articulan a redes diferentes, y las comunales son las ms dbiles. Esta articulacin diferenciada, no integrada, parte de una separacin de atribuciones de la comunidad y del Municipio: para la primera, el campo y el mundo agrario y rural; para la segunda, el mundo urbano, los servicios pblicos y el progreso. As, la competencia histrica entre el Municipio y la comunidad instaurada con el reconocimiento de las comunidades y vigente hasta nales del siglo XX parece inclinarse denitivamente hacia el Municipio. A partir de estos tres grupos de dicultades se puede armar que, en general, la comunidad campesina, si bien conserva y efectivamente desarrolla algunas de sus funciones histricamente construidas, tiene serias dicultades de adaptacin a los cambios del nuevo siglo y a los retos que imponen las nuevas ruralidades, las tendencias del desarrollo agrario y territorial y las nuevas condiciones en las que tienen que desenvolverse los espacios locales en el actual mundo globalizado.
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DESARROLLO ECONMICO, COMPETENCIA POR RECURSOS, MOVILIZACIONES E IDENTIDAD

Existen ciertamente intentos por convertir a las comunidades en motores del desarrollo rural local, mltiples experimentos de articulacin con mercados o de desarrollo de la actividad artesanal y otras pequeas actividades de transformacin. Con resultados diversos, y ms all de los pequeos xitos, pareciera que los emprendimientos familiares son, si no ms exitosos, s ms sostenibles que los comunales.15 Las limitaciones para impulsar el desarrollo comunal son mltiples. Ms all de la escasez de recursos para el desarrollo agropecuario sin duda limitados geogrca y agronmicamente16 que obliga a las comunidades a buscar alternativas por la va de la produccin para la exportacin en nichos especcos de mercado, sea en actividades de transformacin y agregacin de valor, sea en la artesana y actividades conexas como el turismo, existen una serie de otras limitaciones de capital: escasean los recursos nancieros y los recursos humanos resultan sumamente disminuidos por la emigracin endmica a las ciudades. Las leyes de promocin econmica para el desarrollo de las comunidades son a todas luces insucientes para revertir la situacin de desventaja en la que se sitan los productores comuneros. En cambio, desde hace aproximadamente una dcada se estn multiplicando las concesiones para prospeccin, exploracin y explotacin minera sobre el subsuelo de propiedades pertenecientes a las comunidades. Y ello tanto en zonas tradicionalmente dedicadas a la actividad, como Cerro de Pasco o Huancavelica, como en reas en las que no exista tradicin ni antecedentes de tal actividad (como Huaraz, Cajamarca o Piura). Las inversiones en juego provienen en su mayor parte de grandes consorcios que movilizan capital internacional. La legislacin peruana es en general permisiva con para no decir abiertamente promotora de este tipo de inversin, y no se salvaguardan debida o sucientemente los derechos de los propietarios del suelo (las comunidades) ni la conservacin del medio ambiente que podra ser afectado por esas actividades. La ley estipula un mecanismo de consulta que est siendo desarrollado pero que es considerado insuciente por los activistas ambientalistas y los gremios campesinos. Por todo ello, se multiplican protestas de diverso tipo contra
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Zoomers, Anhelis: Vinculando estrategias campesinas al desarrollo. La Paz: DFID/Plural, 2002. Laos, Alejandro y Guillermo Valera: Comunidades campesinas y desarrollo sostenible. Lima: Grupo Allpa, 1998. Golte, op. cit., 1980.
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las actividades y operaciones mineras, en las que se mezcla la participacin de pobladores comuneros, de gremios rurales y urbanos, y de activistas de agencias de promocin y organizaciones ecologistas. En los ltimos aos, la defensa del territorio comunal se transforma muchas veces en la defensa del medio ambiente. En medio de ese proceso surgen nuevas organizaciones que reivindican el soporte de las comunidades campesinas, aunque pocas de estas participan de las decisiones centrales de ellas. Adems, ante la insuciencia de la legislacin nacional, se enarbolan cada vez con mayor frecuencia acuerdos internacionales entre los que destaca el Convenio 169 de la OIT, relativo a los pueblos indgenas originarios. Y ello nos remite al problema de la identidad. La comunidad campesina sigue siendo la ms antigua y la ms reconocida organizacin en el espacio rural, y es fuente primaria de la identidad de sus miembros. Si bien la identidad es relacional, existe una fuerte identicacin con el calicativo de comunero y, en segundo trmino, con el nombre especco de la comunidad. As, la pertenencia a la comunidad provee de una identidad local y de una identidad genrica. A estas identidades histricas se han sumado en los ltimos aos proyectos de recreacin de identidades indgenas u originarias, en parte como un redescubrimiento de las antiguas races (indgenas) de la poblacin, pero sobre todo, en muchos casos, como una estrategia para el reclamo de derechos en los actuales marcos legales internacionales.
PROPIEDAD, GOBIERNO, RECURSOS E INDIANIDAD PARA LOS NUEVOS ESCENARIOS RURALES

En suma, las propiedades colectivas y las comunidades campesinas que las poseen en propiedad representan una paradoja: las comunidades son propietarias de sus tierras y regulan medianamente el acceso a los recursos que albergan, pero no son el lugar central de reproduccin de sus miembros; la comunidad cumple an una serie de roles y funciones importantes, pero la crisis organizacional de las ltimas dcadas le impide ser un efectivo agente de desarrollo; de donde resulta que las comunidades siguen siendo importantes en la defensa del territorio, pero son inecaces en la promocin del desarrollo. La proliferacin de nuevas organizaciones ha hecho que las comunidades pierdan una serie de atribuciones, pero la comunidad sigue siendo la institucin ms importante en el espacio rural. Por ltimo, en su diversidad, las comunidades han mostrado una gran capacidad de adaptacin y sobrevivencia, aun en un marco de marginacin. Por todo ello, no tiene sentido preguntarse si las comunidades son necesarias o no, o si deben o no existir: las comunidades campesinas, con sus fortalezas y debilidades, son una realidad social con la que hay que contar y que debe ser to-
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mada en cuenta en cualquier estrategia de desarrollo agrario, rural o territorial que involucre las propiedades y territorios que ocupan y poseen. Ms que preguntarse por la vigencia de la comunidad, habra ms bien que analizar qu hacen y qu pueden hacer las comunidades en el momento actual y qu podran (y deberan) hacer en el futuro prximo. Est claro que la viabilidad de la comunidad en tanto agente de desarrollo, y quiz incluso como unidad social relevante en el medio rural, pasa por una serie de cambios que hagan posible una mejor adaptacin al nuevo contexto en el que les tocar desenvolverse en adelante. Las comunidades necesitan una serie de reformas que les permitan adecuarse mejor al nuevo entorno nacional marcado por la descentralizacin y al nuevo contexto global signado por la redenicin de los espacios locales (y en particular de los espacios rurales). Ello supone pensar una nueva forma de comunidad, ms moderna, o, si se quiere, ms contempornea. A la vista del desarrollo y la trayectoria histrica de las comunidades, este readecuamiento debera tomar la forma de un nuevo pacto con el Estado, construido sobre la base de un reconocimiento mutuo y el establecimiento de nuevos derechos y obligaciones de ambas partes. Al respecto, cabe sealar que existe una agenda de demandas que las propias comunidades han expresado en diversos mbitos, bsicamente la demanda de restitucin del carcter de inembargabilidad e inalienabilidad de las tierras comunales, as como por los derechos de propiedad sobre los recursos del subsuelo. En el fondo, hay un reclamo por mayor proteccin y por mayores recursos, que deberan ser satisfechos, aunque no necesariamente con las modalidades solicitadas. Asumiendo su rol de regulador de las relaciones entre Gobierno y sociedad, el Estado debera proponer y someter a consideracin de los miembros de las comunidades una serie de propuestas sobre nuevas atribuciones de las comunidades y nuevos compromisos con ellas. Para garantizar el respeto de la autonoma comunal, esas propuestas deberan constituir el marco general dentro del cual las propias comunidades tomen una serie de decisiones sobre su gobierno interno. Al respecto, se formulan aqu algunos lineamientos y sugerencias por donde podran discurrir esos nuevos derechos y obligaciones comunales: 1) En primer lugar, dado que, histricamente, la propiedad colectiva de la tierra ha sido uno de los vectores y pilares de la comunalidad y una base de la legitimidad del colectivo, se debera reforzar el rol de la comunidad como propietaria colectiva de la tierra, atribuyndole una serie de funciones y obligaciones en tanto tal. Entre esas funciones podran incluirse: la defensa solidaria de las tierras; la certicacin del usufructo-en-propiedad para las tierras apropiadas familiarmente; la regulacin del acceso a las tierras bajo diversas modalidades de uso colectivo;
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la responsabilidad sobre el registro de parcelas y propiedades familiares dentro de la comunidad; la certicacin y registro de las transferencias internas; la regulacin de conictos internos por lmites y acceso a la tierra; la consulta para uso por terceros de las tierras colectivas no las familiares, sobre las que solo tendra el rol de certicacin; entre otras. Ello supondra introducir nuevos conceptos de propiedad, asumiendo formal y abiertamente la dualidad existente entre propiedad colectiva y propiedad familiar, generando de alguna manera una doble propiedad sobre la tierra, familiar y comunal, vlidas ante la ley nacional, cada una con sus propias atribuciones y derechos. A estos derechos sobre el suelo deberan sumarse algunos sobre el subsuelo. El Estado debera reconocer abiertamente el derecho a que los propietarios del suelo puedan participar de los benecios que se obtengan de los recursos del subsuelo as como de otros recursos existentes en el mbito comunal de propiedad del Estado, como el agua, los bosques o los restos arqueolgicos. Adems de un derecho prioritario para su explotacin, debera reconocerse explcitamente el derecho al benecio, sea este considerado como un porcentaje del canon o las regalas o como un monto diferente a ttulo de servidumbre u otra consideracin; eventualmente podra considerarse otra forma de participacin en ellos. En contrapartida, las comunidades raticaran la observancia sobre los derechos territoriales que rigen el conjunto del territorio nacional (libre trnsito, consideraciones en reas de frontera, etctera), pero tambin la obligacin de regularizar y formalizar las reglas internas que dan derecho a la propiedad de las tierras, estipulando con claridad: el conjunto de comuneros con derechos en un padrn regular, renovado sistemticamente e inscrito en Registros Pblicos en tanto relacin de propietarios; las normas y formas de acceso a la propiedad familiar y comunal en el mbito de la comunidad que pueden ser propias de cada comunidad, estipulando claramente los derechos de los presentes y los ausentes y las condiciones efectivas para la conservacin o la prdida de los derechos. Las demandas desde el Estado deberan contribuir a asegurar y reforzar la propiedad efectiva de los terrenos comunales. 2) Reconocimiento de la representacin comunal dentro de la estructura del Estado, concedindoles explcitamente una serie de derechos jurisdiccionales, integrados en las diversas estructuras de los poderes y los sectores estatales; esos derechos se completaran con la creacin de determinados cargos o estructuras para la adecuada intermediacin entre las comunidades y las diversas instancias estatales. Se trata de una medida compleja pero necesaria, y aqu solo estn claras algunas de las vas por ensayar para implementarla. En respeto de su autonoma,
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y en lo que respecta a su ordenamiento y estructura de gobierno interno, las comunidades deberan tener libertad para designar el tipo y forma de dirigencia que preeran, y el Estado debera contemplar ms bien los mecanismos y los canales para la integracin de estas dirigencias a las estructuras nacionales, por la va de algunos cargos e instituciones especializadas. As, por ejemplo, la administracin comunal de justicia debera ser el primer escaln de la justicia nacional en el rea rural, y se sealaran una serie de competencias y las condiciones en las cuales las decisiones de las estructuras de justicia comunales tengan validez legal (resolutiva o conciliatoria, dependiendo de los casos) dentro del Poder Judicial. Ello supone, desde luego, establecer una serie de tpicos en los cuales la justicia comunal tenga jurisdiccin, y determinar, asimismo, en cules no sera aplicable. La justicia comunal, consuetudinaria o no, no supondra entonces un universo paralelo, sino una instancia integrada a un nico sistema judicial peruano. Un segundo mbito de aplicacin de estas medidas es el del Gobierno Local: las comunidades deberan poder participar, por derecho, en las decisiones que les competan al menos en el mbito local, mediante representantes con derecho a voz y a voto, en los gobiernos municipales, distritales o provinciales, segn sea el caso. Los centros poblados menores no deberan reemplazar a las comunidades ni establecer paralelismos con ellas. El tercer mbito sera la participacin en las decisiones de desarrollo desde las instancias de Gobierno Regional y Nacional, en las que deberan existir representantes acreditados de las comunidades. El ejercicio de las tres funciones sealadas supondra una serie de derechos pero tambin de obligaciones que deberan ser sancionadas por ley (sus limitaciones podran ser los derechos de las personas y el respeto de los derechos de equidad, ciudadana y derechos humanos). Todo ello podra suponer la implementacin de una serie de nuevos cargos comunales, con agentes encargados y responsables de estas tareas especcas (Fiscal o Juez de Paz comunal, representante ante Consejo Local y agente de desarrollo comunal, por ejemplo). En cualquier caso, el Estado podra jar las condiciones que deberan reunir quienes cumplan estas responsabilidades. Eventualmente, sera necesario implementar mecanismos de coordinacin intercomunal al menos en aquellos mbitos distritales en los que exista ms de una comunidad. Sea como fuere, pensar en nuevas funciones para las comunidades supone una titnica labor de difusin y de capacitacin, que debera ser considerada como parte de una campaa educativa de difusin en las comunidades, por medio de programas masivos de diseminacin de informacin en lo que a competencias y funciones se reere, y de capacitacin continua a quienes ocupen los cargos
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sealados. Finalmente, habra que anotar que aun en el caso que se decidiera mantener las dirigencias comunales tal y como existen actualmente, estas necesitan con urgencia capacitacin en gestin, que debera abordarse con seriedad es decir, ms all de las campaas de difusin y explicacin de las leyes, orientndose a transferir capacidades y competencias tcnicas (en gestin, administracin y desarrollo) a los dirigentes de las comunidades. 3) La competencia por recursos y los conictos externos. En el marco de lo sealado en los dos acpites anteriores, deberan reconsiderarse las condiciones generales de acceso a los recursos del subsuelo y otros recursos naturales existentes dentro de las propiedades de las comunidades campesinas. Como condicin previa, habra que realizar un proceso de zonicacin territorial que establezca tipos de usos posibles de los territorios en el mbito nacional. Esa zonicacin debera tomar en cuenta, adems de la opinin de los interesados, una serie de consideraciones geogrcas, histricas, ambientales, econmicas y otras. A partir de ah, el principio rector para el aprovechamiento de los recursos debera ser el bienestar colectivo y el aprovechamiento social y nacional del recurso, establecindose un equilibrio entre los benecios de las comunidades y las del resto de peruanos, sobre la base de la prioridad en el benecio para los propietarios del suelo en el que se encuentra el recurso. Los recursos naturales u otros deberan beneciar en primer trmino a quienes los tienen ms cerca, en segundo trmino a las sociedades regionales en las que se inscriben, y en tercer trmino al resto de peruanos. Debera ser un principio rector de gobierno que los derechos comunales provean de benecios y de recursos de desarrollo a las poblaciones de las comunidades directamente afectadas. En segundo lugar, en el caso de los recursos renovables las comunidades, el Estado y sus usuarios si estos fueren terceros deberan establecer mecanismos que garanticen su manutencin y renovacin en el tiempo. En el caso de los recursos no renovables, debera estipularse una participacin en los benecios y una compensacin por su prdida en el largo plazo. En ambos casos, debera cuidarse el sostenimiento ambiental y evaluarse cuidadosamente el costo-benecio de cualquier actividad extractiva o explotadora de recursos. En todos los casos, el Estado debera cumplir una funcin de control y regulacin, que tendra que compartir en el mbito local tanto con los gobiernos locales como con las comunidades involucradas. 4) Los derechos de los pueblos indgenas. Aunque en la actualidad solo una pequea parte de los pobladores campesinos de las comunidades se declara o considera indgena u originario, es de prever que esta situacin cambiar en
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los prximos aos. As, los derechos de los pueblos indgenas estn an en construccin. Ello supondr un proceso en el cual existe gran probabilidad y peligro de sobreposicin de competencias entre los derechos de los pueblos indgenas y los derechos colectivos de las comunidades. Al respecto, cabe sealar que la construccin de los derechos de los pueblos indgenas estar sin duda vinculada a los derechos comunales de propiedad de la tierra, pero tales derechos irn cierta y forzosamente ms all que ellos. Los derechos de pueblos indgenas suponen poblaciones cuya extensin y ubicacin trasciende seguramente la limitada propiedad de las comunidades campesinas e involucrar a individuos que viven dentro y fuera de las comunidades, de origen comunal y no comunal, y con residencia tanto en ciudades como en espacios rurales, e incluso en el extranjero. Tres consideraciones generales deberan tomarse en cuenta en el desarrollo de los nuevos derechos. Primero, las leyes sobre pueblos indgenas u originarios deberan tender a reducir y eliminar la diferenciacin excluyente entre peruanos (lo que supone una serie de arreglos en lo referente a salud, educacin y al menos uso de las lenguas originarias en los mbitos de residencia de los pueblos). En segundo lugar, deberan involucrar la salvaguarda de derechos colectivos, no a la propiedad de la tierra sino a consideraciones histricas, identitarias y culturales referidas a territorios ms amplios que las propiedades colectivas: el mbito de un pueblo indgena es un territorio y no una propiedad. En tercer lugar, deberan suponer una serie de derechos sobre conocimientos, saberes, usos y patentes, que van ms all del mbito reducido de una comunidad y que suponen pertenencias y derechos amplios aplicados a pueblos residentes en sus lugares de origen, sus emigrados y a los descendientes de estos en otros o los mismos espacios.
PROBLEMAS Y PERSPECTIVAS DE LOS TERRITORIOS INDGENAS EN BOLIVIA

Juan Carlos Rojas
INRA
El trnsito de la reforma agraria en Bolivia, desde la perspectiva de los actores sociales: de la tierra es para quien la trabaja a queremos el territorio para ser felices.1
ESTE ACPITE INTRODUCTORIO, referido a los indgenas en la reforma agraria boliviana, tiene la pretensin de establecer un marco muy general del desarrollo de la reforma agraria en Bolivia, de ninguna manera agotarlo. La reforma agraria boliviana es aplicada desde hace ms de cincuenta aos con altibajos pero de manera constante. En 1952 se consolid en el Gobierno un proceso revolucionario que tena como consigna Tierras al indio y minas al Estado. Como parte de l, en 1953 se dict la Ley de Reforma Agraria, que deni como principio la tierra es para quien la trabaja y que tena como objetivos la redistribucin de las tierras afectando a los latifundios, la eliminacin del rgimen de servidumbre para incorporar la fuerza de trabajo al mercado laboral, la redistribucin de la poblacin y el emprendimiento de la marcha al Oriente. Adems, esos propsitos se enmarcaban en las lneas econmicas fundamentales: la diversicacin econmica y la sustitucin de importaciones. Los resultados muestran paradojas. Entre 1953 y 1996, a travs del Consejo Nacional de Reforma Agraria y el Instituto Nacional de Colonizacin, se distribuyeron alrededor de 52 millones de ha a un milln de beneciarios. De estos, solo 3 por ciento controla 77 por ciento de la tierra, con propiedades mayores de 5.000 ha, mientras que 81 por ciento de los beneciarios accedi a 3 por ciento de la tierra en parcelas menores de 100 ha.
Expresin del Capitn Grande, mxima autoridad tapiete, pueblo indgena del chaco boliviano.
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Los mayores desequilibrios se dieron en las tierras bajas de Bolivia (tropicales y subtropicales), donde se distribuyeron en total 26 millones de ha en el periodo histrico sealado, de las cuales 69 por ciento fueron tituladas como mediana propiedad y empresa agropecuaria, 16 por ciento como pequea propiedad y 15 por ciento como propiedad comunitaria. Se calcula que cerca de 17 millones de ha fueron distribuidas como propiedades mayores de 10 mil ha, lo que da 69 por ciento de la supercie adjudicada a 9 por ciento de beneciarios, mientras que 62 por ciento de la poblacin beneciaria solo pudo acceder a 2 por ciento de la tierra. A partir de los datos recin descritos se puede colegir que esta reforma agraria tuvo sus principales impactos en las tierras altas, y que en las tierras bajas dio lugar a la consolidacin de grandes propiedades en muchos casos improductivas o destinadas a la especulacin. Por otro lado, los grandes ausentes fueron los pueblos indgenas. En tierras altas se ocuparon las haciendas para distribuir sus tierras, las comunidades se reconstituyeron en sus formas organizativas y otros colectivos asumieron nuevas formas organizativas. Pero la falta de mayores supercies cultivables y el crecimiento de la poblacin dieron paso a la minifundizacin que caracteriza al Occidente boliviano. Otro dcit aceptado como tal es la ausencia de polticas estatales para un desarrollo rural que impulse a la tierra como factor de produccin; se realizaron esfuerzos tmidos en este sentido en algunos asentamientos planicados, conocidos como colonias. En 1996, como corolario de un proceso de movilizaciones campesinas e indgenas que empieza por lo menos una dcada antes, se promulga la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (1715), ms conocida como Ley INRA, y con ella cobra un nuevo impulso la reforma agraria que establece al proceso de saneamiento como el mecanismo para la regularizacin del derecho propietario. En esta nueva etapa los principales protagonistas son los pueblos indgenas de tierras bajas2 y los propietarios privados que declaran que sus derechos han sido afectados; mientras que los campesinos de tierras altas3 se mantuvieron al margen de este proceso y rechazaron la Ley INRA, aunque sectores que estn en proceso de valorizacin cultural, aliados al Consejo Nacional de Markas y Ayllus del Qollasuyo (Conamaq), incorporaron sus demandas con mucha fuerza en el ltimo lustro. Algunos de los resultados de esta nueva etapa (1996-2005) explican nuevos dcits en la problemtica de la tierra. En general, hasta el 2005 se logr titular
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Aliados a la Confederacin Indgena del Oriente Boliviano (CIDOB). Aliados a la Confederacin Sindical nica de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB) y a la Federacin Nacional de Mujeres Campesinas de Bolivia Bartolina Sisa (FNMCBBS).
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9255.284 ha de una supercie total por sanear de 106751.723 ha, es decir, solo se logr titular 9 por ciento de la supercie esperada. Segn estimaciones del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA),4 la supercie titulada beneciara a 100 mil personas, aunque los beneciarios consignados son cerca de 43 mil. Estos resultados se lograron con una inversin total de 78,7 millones de dlares, compuesta por crdito, donaciones y recursos propios. Por otro lado, la Ley INRA estableci un plazo de diez aos que concluye en octubre del 2006 para titular todo el territorio boliviano. Segn las estimaciones ms optimistas, es imposible, en el tiempo que queda, cumplir esa meta. Si algo se puede rescatar de este proceso es que ha titulado algo ms de 5 millones de ha a favor de pueblos indgenas en las tierras bajas y est en curso el proceso de saneamiento en una supercie importante en tierras altas; ha visibilizado a comunidades y grupos de familias que vivan en condiciones deplorables en las barracas castaeras del norte amaznico y que hoy tienen reconocimiento como comunidades que estn accediendo a 500 ha por familia; ms de 800 mil ha han sido tituladas a favor de mujeres (10 mil ttulos), con lo que se ha roto la tradicin masculina de tenencia de la tierra; y est por establecerse un catastro que abarque al conjunto del territorio nacional y que en el futuro deber ser administrado por los municipios. Sin embargo, los cuestionamientos son mayores. Aqu citaremos solo algunos. El INRA, como responsable del saneamiento, es blanco de las mayores crticas de campesinos e indgenas y a l, al Tribunal Agrario y a la Superintendencia Agraria se atribuyen los magros resultados. Las crticas apuntan a la parcializacin de estas instituciones. La falta de solucin a los problemas de tenencia de la tierra oblig a campesinos aliados a la CSUTCB a organizar el Movimiento Sin Tierra (MST)5 para acceder a tierras por vas extralegales, lo que fue repelido por sectores empresariales. As se congur un escenario conictivo especialmente en las tierras bajas. El mayor dcit generado por este proceso es la falta de redistribucin de la tierra, y existe el riesgo de que se produzca un enfrentamiento armado de consecuencias imprevisibles. Una de las razones que explican esta situacin es que, segn el INRA, durante el saneamiento no se identicaron tierras scales sucientes para su distribucin, o que las tierras scales identicadas son de vocacin forestal, de manera que su distribucin debe ser restringida
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Institucin bajo tuicin del Poder Ejecutivo encargada del proceso de regularizacin de la propiedad agraria. Emergente de la CSUTCB para enfrentar la falta de tierra en varias regiones del Occidente del pas.
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a adjudicatarios que cumplan requisitos establecidos en la Ley Forestal. A este debate se aade la demanda, que no es reciente, de los indgenas para que se les reconozcan sus derechos de acceso, uso y goce sobre los recursos naturales que se encuentren en sus territorios, lo que los ha enfrentado con otros sectores sociales. Lo cierto es que no es un proceso concluido ni mucho menos.
MARCO JURDICO PARA EL RECONOCIMIENTO DE LOS DERECHOS INDGENAS

Existe un marco establecido por las Naciones Unidas y que ha sido adoptado por el Estado boliviano. El Proyecto de Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas determina que estos pueblos tienen derecho al disfrute pleno y efectivo de todos los derechos humanos y libertades fundamentales reconocidos por los documentos de organismos internacionales y el Derecho Internacional. Al tiempo que reconoce la igualdad de derechos, este Proyecto tambin admite especicidades de estos pueblos, en tanto son distintos de otros colectivos humanos. Entre estas, arma que los pueblos indgenas pueden determinar libremente su condicin poltica y desarrollo integral cuando dice que tienen derecho a la libre determinacin. El Convenio 169 de la OIT ampla y precisa los conceptos y alcances. En seis artculos (del 13 al 18) dene al territorio como el hbitat natural al que accedieron tradicionalmente, donde producen y reproducen su cultura gracias al acceso, goce y disfrute de la tierra y los recursos que en ella se encuentran. Junto con esto, pide a los gobiernos adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de esta norma. Este Convenio fue raticado por el Estado boliviano en 1991 mediante la ley 1257, y ha sido constantemente utilizado por las organizaciones indgenas originarias en la defensa de sus derechos sobre la tierra y el territorio. En 1994 se introdujeron cambios en la Constitucin Poltica del Estado. El artculo 1 reconoce el carcter pluricultural y multitnico del Estado jando un marco general para toda la Constitucin, mientras el artculo 171 es ms especco y conduce a la modicacin de otras leyes; supone la preexistencia originaria de los pueblos indgenas a la creacin del Estado, reconoce los derechos territoriales bajo la gura de tierras comunitarias de origen (TCO), la personalidad jurdica de comunidades campesinas e indgenas y a las autoridades originarias elegidas por usos y costumbres. Sobre estas bases se ampliaron los derechos indgenas en la Ley de Reforma Educativa, Ley de Participacin Popular, Ley INRA y Ley de Hidrocarburos. La Ley INRA (1996) crea un nuevo marco normativo e institucional para la reforma agraria en Bolivia. El INRA es el rgano tcnico ejecutivo encargado de
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dirigir, coordinar y ejecutar las polticas establecidas; la Superintendencia Agraria tiene la tarea de regular y controlar el uso y gestin del recurso tierra; en tanto que la Judicatura Agraria (Tribunal Agrario y Jueces Agrarios) es el rgano de administracin de justicia. Esta ley ampla el principio constitucional sobre las TCO: su artculo 41 dene, en concordancia con el Convenio 169 de la OIT, lo que se entiende por TCO y su carcter, y reconoce la propiedad colectiva de la tierra. Sobre esta base, los pueblos indgenas y originarios han demandado sus territorios por intermedio de sus organizaciones. Como una ley necesita ser puesta en operacin, requiere de reglamentacin jurdica y administrativa. Es en este nivel que se han presentado las mayores dicultades para el proceso agrario; tanto es as que las organizaciones campesinas e indgenas han denominado al ltimo conjunto de disposiciones como paquete de contrarreforma, porque entienden que estaran llevando a un retroceso. Son principalmente decretos supremos pero tambin leyes orientadas, en su conjunto, a introducir mecanismos para evitar o desviar el cumplimiento de la funcin econmica social (FES) durante el proceso de saneamiento. Hubo varios intentos, como el establecimiento de criterios tcnicos para la carga animal, la disminucin de impuestos y patentes, la habilitacin de medios alternativos para probar la FES, la desconcentracin del INRA, entre otros. La mayor parte de estos instrumentos favorecen la consolidacin de propiedades individuales y dicultan el acceso a campesinos e indgenas, lo que oblig a que las ltimas marchas tuviesen como propsito evitar su entrada en vigencia.
LAS TIERRAS COMUNITARIAS DE ORIGEN6

De acuerdo con datos ociales del INRA, los pueblos indgenas y originarios de tierras altas y bajas han demandado al Estado la titulacin de 34640.372 ha para un total de 225 territorios, supercie que signica 31,5 por ciento del total de la extensin de Bolivia (109858.100 ha) y 32,4 por ciento de la supercie que est siendo saneada (106751.723 ha). Sin embargo, hasta el 2005 la supercie titulada a favor de indgenas y originarios alcanza 5731.668 ha a favor de 93 territorios, lo que signica 5,2 por ciento de la supercie total de Bolivia, 5,4 por ciento de la supercie objeto de saneamiento y apenas 16,5 por ciento de la supercie demandada. Se puede prever que la supercie por ser titulada a favor de los territorios indgenas no sobrepasar el 50 por ciento de aquella que fue demandada. Una de
Ms conocidas como TCO.
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las razones que explica esta previsin es la existencia de propiedades privadas7 entre las demandas indgenas, de manera que el proceso de saneamiento en las TCO termin consolidando esas propiedades en supercies incluso mayores que las consignadas en sus trmites agrarios o las ocupadas efectivamente, lo que ha dejado a los territorios indgenas con aquellas reas que ocupaban tradicionalmente las comunidades, ms algunos espacios libres denominados tierras scales. Para gracar el impacto del proceso de saneamiento en territorios indgenas se revisar aqu lo sucedido en la TCO Charagua Norte, una de las quince demandas del pueblo guaran que habita la regin del Chaco boliviano. Presentada en 1996, hoy esta reivindicacin todava est en proceso de saneamiento sobre reas en conicto, aunque un primer ttulo les fuera entregado en el 2004. La supercie originalmente demandada fue de 367.700 ha. Luego de realizar trabajo de gabinete, el INRA declar como rea de saneamiento 227.477 ha, con lo que se iniciaron las pericias de campo en 1999. Durante estas pericias se midieron 303.700 ha, de las cuales 51.628 corresponden a comunidades existentes, 18.828 son tierras scales, 225.863 pertenecen a terceros, 5.803 estn en conicto entre comunidades y terceros, y 1.578 son reas de servidumbre. Por otro lado, en el Estudio de identicacin de necesidades espaciales8 el Ministerio de Asuntos Indgenas y Pueblos Originarios (MAIPO) determin que la supercie para esta TCO deba ser de 414.328 ha, lo que les permitira cubrir sus necesidades en el tiempo. Con todo, el INRA titul 70.455 ha a favor de la TCO (19 por ciento de la demanda). Las autoridades guaranes aceptaron este documento como un avance de lo que el Estado debe reconocerles. En este momento estn tramitando la titulacin de algo ms de 18.000 ha como resultado de la reversin de propiedades que no demostraron cumplir con la FES. Si se mantiene esta tendencia, el saneamiento llegara a favorecer sobre todo a los terceros, que consolidaran cerca de 79 por ciento de la supercie objeto de saneamiento en posesiones mayores de las 5.000 ha que albergan 16 por ciento del ganado mayor de la zona. Hay que recordar que de esta regin surgi la demanda de que la carga animal fuese de 25 ha por cabeza de ganado, para justicar la FES.
7 8 Denominados terceros por la Ley INRA. Estudio previsto en el Reglamento de la Ley INRA que inclua una recomendacin de la supercie que requera el pueblo indgena demandante para garantizar su reproduccin en un horizonte de cincuenta aos. Por haber sido esta recomendacin en muchos casos una supercie menor que la demandada, fue cuestionada por las organizaciones y luego modicada para no hacer la recomendacin.
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Este ejemplo muestra un denominador comn, salvo excepciones, para las TCO: los pueblos indgenas impulsaron el saneamiento y los ms beneciados resultaron los terceros, a quienes les fueron entregadas las mejores tierras en supercies considerables. Este resultado tiene mucho que ver con la actitud del INRA y de los terceros: el primero hizo ms oneroso e ineciente el proceso, y los segundos obstruyeron el saneamiento porque consideraban que los afectaba. Uno de los mayores problemas fue que no se identicaron tierras scales en supercies apreciables, bien porque el INRA asesora a los terceros para que consoliden aquellos espacios identicados en las pericias de campo, bien porque los terceros recurren a varios medios para justicar predios improductivos o evitan que se realice la expropiacin de las que consideran sus propiedades. Esta constante en los resultados ha servido de principal argumento para el surgimiento del MST en Bolivia, que naci cuestionando los logros del saneamiento, rechazando la Ley INRA y planteando una reforma agraria desde abajo por la va de la ocupacin de tierras que ellos consideran ociosas.
RAZONES INDGENAS DE LAS DEMANDAS DE TERRITORIO

El panorama recin descrito lleva a preguntarse por qu las comunidades y pueblos indgenas y originarios insisten en su demanda territorial a un Estado que les ha negado sistemticamente este y otros derechos. La tierra est vinculada a la actividad econmica, es decir, es un factor de produccin y, por tanto, tiene connotaciones principalmente econmicas. Sin embargo, desde la cosmovisin indgena el territorio tiene otras connotaciones que lo hacen ms integral. Supone un rea geogrca sucientemente delimitada; de ah la referencia a sus lmites. Esta rea incluye los recursos que se encuentran en la supercie, en el subsuelo y en el vuelo, es decir, los recursos naturales renovables y no renovables. Involucra tambin a una poblacin que tiene un patrn cultural y social comn con derecho de acceso colectivo y control sobre esos recursos. Y ese espacio supone una jurisdiccin con mecanismos jurdicos y administrativos internos regulados de acuerdo con sus usos y costumbres y administrados por sus autoridades. Se trata, pues, de un conjunto de elementos que garantizan la produccin y reproduccin de las condiciones materiales y espirituales del pueblo indgena. Desde su visin, tanto en tierras bajas como en tierras altas hacen una diferencia muy clara entre TCO y territorio. Los primeros representan la gura aceptada por el Estado a favor de pueblos indgenas y que resulta del proceso de saneamiento, pero no eliminan al segundo, que, siendo el espacio de ocupacin tradicional, es el objetivo que persiguieron lograr. Entonces, en las actuales
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condiciones los indgenas consideran a las TCO como un paso intermedio y necesario. Lo anterior puede entenderse mejor revisando las motivaciones para la demanda territorial, que pueden ser de ndole histrica o pragmtica. Las de carcter histrico, identicadas por ellos en talleres, seran: Fortalecimiento de la identidad o cultura, como contenido del empoderamiento en el seno de la sociedad. Fortalecimiento de la organizacin dentro de las TCO, lo que supone la vigencia de sus estructuras organizativas y sus autoridades tradicionales. Control territorial, que incluye: vigencia de instituciones y mecanismos de autorregulacin, ejercicio de capacidades y competencias colectivas, y propiedad de los recursos naturales cuyo manejo es denido por usos y costumbres. Autodeterminacin, entendida como autonoma (decisiones) y autogestin (recursos). Unidad de los ayllus o comunidades que forman un territorio, para contrarrestar procesos de fragmentacin.
Mientras que algunas de las razones pragmticas, tambin identicadas por ellos, seran: Seguridad jurdica como rearmacin de la posesin. Reconocimiento del territorio para planicar su gestin. Elaboracin y ejecucin de planes consensuados orientados al bien comn. Integracin de actores internos y externos.
Existe en los hechos una combinacin natural entre ambos razonamientos, ya que se presentan indistintamente apelando a elementos histricos. Esta lgica est presente en sus reexiones internas y en las interpelaciones que hacen al Estado y la sociedad, que en un futuro prximo se convertirn en propuesta para la Asamblea Constituyente.
PROBLEMAS EMERGENTES DE LA CONDICIN DE TCO EN LA ACTUAL ESTRUCTURA ESTATAL

El razonamiento expuesto en el punto anterior entra en contradiccin con el del Estado boliviano, plasmado en la normativa y defendido por sus autoridades. Este razonamiento parte del principio de unidad del Estado en trminos
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territoriales y de jurisdiccin como parte de su divisin poltico-administrativa, que reconoce niveles descentralizados, desconcentrados y autrquicos entre los que solo el nivel municipal tiene estatus de gobierno autnomo. Las demandas sociales estn llevando hoy la discusin hacia mayores niveles de descentralizacin para los departamentos o regiones con transferencia de atribuciones y recursos. La principal demanda es autonoma en relacin con el Gobierno Central, y se dio el primer paso en ese sentido con la reciente eleccin de prefectos en los nueve departamentos. En este debate, las estructuras polticas que administraron el Estado y los grupos de poder que propugnan la autonoma no aceptan la aplicacin de este mismo principio para los territorios indgenas ms que como jurisdicciones especiales sujetas a tuicin de entidades superiores. El temor que existe es que estos territorios adquieran soberana controlando los recursos naturales. En cambio, desde la ptica indgena la autonoma de sus territorios los acercara a sus principios en pro de una vida mejor:9 sera la concrecin de la ciudadana plena de estos colectivos, por la que podran ejercitar plenamente sus derechos como iguales pero a la vez diferentes en relacin con el resto de la poblacin. El territorio como espacio fsico requiere de acciones de control ejercido por sus componentes, el manejo y distribucin de los recursos que en l se encuentran para benecio colectivo; en tanto que la autonoma supone roles sociales y polticos de autogobierno, as como funciones econmico-productivas que apunten a su autogestin, ejercidas por sus habitantes. Este razonamiento colisiona con el del Estado, especialmente con la estructura poltico-administrativa: no existe un nivel o institucin que reconozca a los territorios indgenas. De ah que las organizaciones indgenas y originarias hayan planteado la necesidad de modicar la estructura poltica de manera que sus territorios obtengan atribuciones y puedan acceder a recursos pblicos. Los pueblos indgenas no tienen intencin separatista; ms bien se repite la historia de su relacin con el Estado: insisten en ser reconocidos como parte de l aunque este los rechaza sistemticamente. Tambin existen problemas prcticos, identicados en aquellos territorios ya titulados y con acciones de gestin en distintas formas y modalidades, especialmente en las tierras bajas. El principal problema sealado por los mismos actores tiene que ver con los conictos con los terceros agroindustriales, ganaderos,
Los indgenas mojeos han promovido movimientos milenarios hasta la dcada de 1980 en busca de la Loma Santa, en tanto los guaranes histricamente se han desplazado en busca de la tierra sin mal (ivi imare). El inters comn de ambos movimientos es encontrar la tierra de la abundancia, de la felicidad, alejados de la presin de extraos.
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madereros, mineros, petroleros, colonos, sin tierra y menonitas por la tierra y el acceso a los recursos naturales. En algunos casos estos conictos llegaron a situaciones de violencia. Tambin se presentan disputas entre comunidades en un mismo territorio, alentadas por terceros que buscan as beneciarse del conicto y de la tierra o los recursos que estn en juego. O los problemas de lmites entre el territorio y sus vecinos, o de jurisdiccin estatal cuando un territorio est en ms de un municipio, provincia o departamento. Otro grupo de enfrentamientos tienen que ver con la coordinacin/informacin de las organizaciones indgenas u originarias con las ONG que apoyan tcnicamente o agencias de cooperacin que nancian sus planes de desarrollo. El conjunto de problemas descritos se da entre actores sociales, y el Estado no interviene o lo hace de manera tangencial. Sin embargo, la dicultad ms importante para el futuro de los territorios indgenas es la relacin y articulacin con el Estado, como veremos en el siguiente punto.
ARTICULACIN CON EL ESTADO

Este es quiz el mayor problema para los pueblos indgenas que tienen demandas de territorios ante el Estado boliviano. Como los espacios de ocupacin tradicional son anteriores a la Repblica, las reivindicaciones no necesariamente consideran la divisin poltico-administrativa de Bolivia, que contempla departamentos, provincias, municipios, cantones y distritos municipales; cada nivel con jurisdiccin limitada y con autoridad propia, en algunos casos designada (Prefecto, Subprefecto o Subalcalde), y en otros elegidas por voto popular (Alcalde o Agente Cantonal). De manera que las TCO demandadas y aceptadas por el Estado, algunas de ellas ya tituladas, tienen mltiples problemas al momento de realizar la gestin de estos espacios. Es el caso de la TCO Mosetn, que logr titular a su favor ms de 90.000 ha (80 por ciento de la supercie demandada). En este caso, lo primero que hay que considerar es que se trata de un territorio discontinuo ubicado en tres departamentos y cinco municipios diferentes. Los dos polgonos de este territorio estn dispersos en los departamentos de La Paz, Cochabamba y Beni, y entre los municipios paceos de Palos Blancos, Caranavi y Guanay, el municipio cochabambino de Morochata y el municipio beniano de San Ignacio de Mojos. Este hecho complica la cohesin interna del pueblo mosetn, pero principalmente la gestin del territorio, porque deberan relacionarse con tres prefecturas y cinco gobiernos municipales, lo que es prcticamente imposible.
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Su mayor relacin es con los municipios de Caranavi y Palos Blancos, y ella es prcticamente nula con los municipios de Cochabamba y Beni, por la distancia: tendran que realizar viajes largos y costosos para entrevistarse con las autoridades, y seguramente con pocos resultados, de manera que los mosetenes privilegian su relacin con autoridades paceas. Por otro lado, tienen dicultades porque son aledaos a zonas de colonizacin que poseen una lgica econmica de explotacin intensiva de cultivos destinados al mercado (coca y frutales), que contrasta con la lgica econmica indgena diversicada y poco vinculada al mercado. Esta cercana ha supuesto la presin sobre sus territorios; de hecho, las zonas que no lograron consolidar las TCO fueron para familias de colonizadores prximos a Caranavi, centro importante de acopio para el abastecimiento del mercado de La Paz. Adems, se nota la inuencia de las formas organizativas sindicales y de la cultura andina en el pueblo mosetn. Las dicultades para el desarrollo organizativo del pueblo mosetn, la inexistencia de un Plan de Gestin Territorial (PGTI)10 y la mayor presencia campesina en la regin dicultan las relaciones con las subprefecturas y los municipios. De hecho, las acciones de las autoridades dirigidas al pueblo mosetn tienen mucho de asistencialismo, a pesar de que los municipios perciben recursos por esta poblacin. Este caso, si bien extremo, sirve para mostrar la magnitud de las relaciones entre las TCO y el Estado, no exentas de tensiones y desencuentros. En el otro extremo, cuando una TCO coincide plenamente con la estructura estatal, los problemas son de otra naturaleza y tienen que ver ms bien con las condiciones del pueblo indgena. Es el caso de las TCO Guarayos11 y Lomero,12 que corresponden a los municipios de Uruvicha y San Antonio de Lomero respectivamente, ambos de mayora poblacional indgena. Esta situacin se reej en la presencia mayoritaria indgena en los concejos municipales en la anterior gestin municipal (2001-2005), no obstante que sus resultados fueron totalmente diferentes. En el caso de Uruvicha, los guarayos lograron mayora (tres de cinco) en el Concejo Municipal a travs de partidos tradicionales (Movimiento de Izquierda Revolucionaria-MIR y Movimiento Nacionalista Revolucionario-MNR), con el
10 11 12 Impulsado por el Ministerio de Participacin Popular para que las TCO cuenten con un instrumento de planicacin de su desarrollo y negociacin con actores institucionales. La TCO Guarayos pertenece al pueblo del mismo nombre e incluye por su tamao a los municipios de Uruvicha y parte de Ascensin de Guarayos. Una de las TCO del pueblo chiquitano que coincide en su totalidad con el Municipio de San Antonio de Lomero.
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respaldo de una nica organizacin fuerte, lo que condujo a la eleccin de un alcalde guarayo.13 No obstante lo que se podra esperar de estas condiciones favorables, la gestin del Alcalde, inuenciado en parte por el partido que lo promovi al cargo, termin dividiendo a la organizacin, con poco que mostrar como resultados y con denuncias de corrupcin. El efecto de esta gestin fue que en las elecciones recientes (2005) la presencia indgena se redujo al mnimo (uno de cinco), por la desconanza de la poblacin hacia la administracin indgena, y la organizacin todava no supera sus divisiones internas. En el caso de Lomero, territorio chiquitano con una sola organizacin fuerte, tiene presencia con un solo concejal desde la anterior gestin a travs de partidos como el Movimiento Al Socialismo (MAS) y ltimamente como pueblo indgena Organizacin Indgena Chiquitana (OICH).14 La presencia mayoritaria de partidos tradicionales como el MNR y el MIR hace que los principales cargos sean ocupados por no indgenas. Con base en su unidad y fortaleza, la organizacin articul el trabajo de los concejales y la coordinacin con el Alcalde, y logr as incorporar sus demandas en los planes municipales y ejercer el control social de la gestin municipal. Esta experiencia vali para que en las ltimas elecciones lograran mayora en el Concejo Municipal, con posibilidades de elegir en el futuro a un Alcalde indgena. Ambas experiencias muestran las dicultades de los representantes indgenas al momento de incorporarse al mbito pblico, que tiene un fuerte componente poltico. Se enfrenta con el mundo de la administracin pblica normada, que requiere de ciertos conocimientos y destrezas para la toma de decisiones, pero tambin a las presiones de un sistema poltico que quiere reproducirse. Est claro que la sancin social no se da solamente a la persona, sino a lo que esta representa; lo que en el caso guarayo signica un retroceso para su organizacin.
LGICAS ECONMICAS QUE CONDICIONAN EL TERRITORIO

La primera conclusin del trabajo del Centro de Investigacin y Promocin del Campesinado (Cipca) en seis regiones de Bolivia distribuidas en diecisiete zonas sobre la composicin de los ingresos familiares de campesinos indgenas indica que: [] la tenencia de la tierra, sin ser la nica, es factor determinante en la generacin de ingresos familiares de campesinos e indgenas, y la calidad y cantidad de suelos cultivados guarda directa relacin con los ingresos.
13 14 Jos Uraavi, dirigente histrico de la CIDOB. Aglutina a ms de 100.000 indgenas chiquitanos agrupados en doce centrales.
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Una segunda conclusin indica que el sistema productivo15 del pequeo productor campesino indgena sigue reportando el mayor porcentaje de sus ingresos anuales (83 por ciento en promedio), que se complementan con la venta de fuerza de trabajo y otros ingresos. A su vez, la agricultura y la actividad pecuaria aportan el 60 por ciento de la generacin de ingresos. Una tercera conclusin es que 57 por ciento de los ingresos familiares anuales, en promedio, provienen de la agricultura en trece de las diecisiete zonas; en dos zonas del altiplano la ganadera es el principal aporte, mientras que en dos zonas de la Amazona la recoleccin de castaa es de primer orden. Una cuarta conclusin importante de este trabajo es que las estrategias de campesinos e indgenas para generar sus ingresos son diversas. Tomando en cuenta los ocho subsistemas productivos, la venta de fuerza de trabajo y otros ingresos, las familias del estudio acudieron a cinco o seis de los componentes para generar sus ingresos. Las familias indgenas de las tierras bajas optaron en promedio por siete componentes, mientras que las del altiplano se valieron de cuatro, tambin en promedio, para generar sus ingresos. El estudio tambin ratica que campesinos e indgenas estn vinculados y articulados al mercado, ya que en todos los casos las familias destinan una parte de su produccin al mercado, con diferencias entre zonas. Este panorama muestra que las condiciones de las familias campesinas indgenas para producir sus ingresos son difciles. Una mejora en la generacin de ingresos requiere mayores niveles de acceso a la tierra y los recursos naturales es decir, al territorio, lo que signicara que estas familias tengan posibilidades de una estructura productiva ms slida, con ingresos ms estables, aunque no necesariamente monetarios. La economa familiar que est en el mbito privado se interrelaciona con el territorio, que viene a ser ms bien el mbito pblico, tanto para campesinos e indgenas como para el Estado. Est visto que una mejora en las condiciones de vida de campesinos e indgenas puede darse accediendo a espacios y recursos mayores que los existentes en la parcela familiar. Las organizaciones campesinas indgenas plantean que el reconocimiento de sus territorios incluya el acceso al control de los recursos naturales, es decir, a la participacin en los benecios que estos reportan. El reconocimiento de la autonoma de los territorios indgenas sin una articulacin con el entorno en los distintos mbitos traera como consecuencia la creacin de una suerte de reservas indgenas que terminaran haciendo desa15 Compuesto por subsistemas: agricultura, pecuaria, artesana, transformacin, caza, pesca, forestal maderable y recoleccin (forestal no maderable).
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rrollo endgeno con gobierno propio y con pocas posibilidades de salir de la economa de subsistencia.
LA PROPUESTA GUARAN ORIENTADA A LA TERRITORIALIDAD

El pueblo guaran, en cuyo seno se encuentran todava familias que viven en condicin de servidumbre, result impactado por los resultados del proceso de saneamiento. Demand al Estado la titulacin de ms de 10 millones de ha para quince territorios. Este acept la demanda de algo ms de 3 millones de ha para doce territorios, de los cuales estn tituladas cerca de 700.000 ha, con el agravante de que la mayor parte de la supercie est en proceso de consolidarse a favor de terceros, lo que dejar para los guaranes territorios discontinuos y sin opciones para lograr reas de compensacin. Panorama difcil, sin duda. Por otro lado, los territorios guaranes coinciden con las concesiones petroleras, y hace ms de un lustro tienen una relacin conictiva con las empresas petroleras que se adjudicaron tales concesiones. Al momento el gas es un recurso estratgico para la economa boliviana y de inters para mercados vecinos. Esto ha puesto a los guaranes en una situacin de mucha presin desde distintos frentes. Durante la discusin de la nueva Ley de Hidrocarburos, la Asamblea del Pueblo Guaran particip activamente en la redaccin del Captulo de Derechos Indgenas, y consigui el reconocimiento del derecho a la consulta previa e informada para dar lugar a la autorizacin de concesiones y actividades petroleras en sus territorios, as como 5 por ciento de los impuestos a favor del conjunto de pueblos indgenas que sern administrados por un Fondo Indgena. Este proceso beneci sobre todo a los departamentos, municipios y universidades, cuando las organizaciones indgenas haban sido ms activas en la elaboracin de la nueva ley. Esto trajo a la memoria el destino que tuvieron los benecios del petrleo en los departamentos: la mayor parte de ellos permanecieron en la ciudad capital, qued muy poco para las provincias y casi nada para las comunidades indgenas. Estas experiencias obligaron a los guaranes a reexionar: era difcil imaginarse un futuro con territorio propio pero sin articulacin con el entorno. De esta reexin sali la necesidad de impulsar la creacin del dcimo departamento del Chaco, retomando una propuesta enarbolada por otros sectores varias dcadas antes. El Chaco es una regin ecolgica distinta y nica en Bolivia, pero que est dividida en tres departamentos y diecisis municipios. Los ndices de desarrollo humano indican que est habitada por poblacin pobre en su mayora, con
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rasgos de diferenciacin econmica y sociocultural importante. Lo guaran se presenta all como un eje articulador por su presencia en toda la regin, su cohesin interna y su fortaleza cultural. Esta visin guaran ampla la comprensin y los lmites del territorio indgena o de parte de l, pero se inserta en estructuras ms amplias. Es lo que muchos autores denominan territorialidad. Al comprender las limitaciones de plantearse el desarrollo en los mrgenes del territorio propio, la necesaria articulacin con el mercado y el Estado, su importancia social y cultural en la regin, se lanza a dialogar con otros actores sociales de la regin y a proponer modicaciones a la estructura del Estado que resolveran los problemas no solo del pueblo guaran 30 por ciento de la poblacin sino de todos los sectores que viven en el Chaco. Esta propuesta ha sido asumida por las organizaciones sociales del Chaco, que estn trabajando para su consolidacin, aunque con no pocos problemas. Tambin ha sido fuertemente rechazada por las organizaciones cvicas de las capitales de Santa Cruz y Tarija, pues afectara no solo la integridad territorial de estos departamentos sino tambin la generacin de ingresos por la explotacin del gas y el modelo de desarrollo econmico que favorece a algunos sectores. Hace poco los chiquitanos, por su parte, han demandado pblicamente la necesidad de que la chiquitania sea un nuevo departamento, propuesta ms fuertemente rechazada por los organismos cvicos. Este panorama muestra que es ineludible abordar la discusin respecto de la presencia de los territorios indgenas en la estructura estatal, lo que ser parte de la agenda de la futura Asamblea Constituyente.
PARA CERRAR PROBLEMAS

Por una parte estn las dicultades del contexto. A pesar de que existe disponibilidad social para la introduccin de cambios importantes en la orientacin de las polticas estatales, traducida en la victoria del MAS con un Presidente indgena en las ltimas elecciones, hay sectores no menos importantes con mucho peso econmico y poltico ubicados en tierras bajas que tienen inters en el recurso tierra y otros recursos naturales. Esto congura un escenario de posible confrontacin, porque estos sectores empresariales, que tienen su expresin social en los comits cvicos, estn demandando al Estado una descentralizacin departamental radical con la consigna de autonoma, que incluye el control de los recursos naturales; pero asumen una posicin contraria cuando se trata de
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la autonoma que demandan las organizaciones indgenas o regiones como el Chaco: en este caso proponen el reconocimiento de ciertos derechos territoriales a los indgenas pero bajo tuicin de los departamentos. Est en juego una reconguracin del poder econmico y poltico en Bolivia, y los indgenas se encuentran en medio del debate, porque sus territorios encierran importantes recursos naturales. Tambin est la presin sobre el recurso tierra de campesinos que carecen de ella o que tienen muy poca, y del modelo econmico agroexportador que est ampliando la frontera agrcola indiscriminadamente. Los primeros, ubicados sobre todo en tierras altas, pretenden resolver la falta de tierras en esa regin accediendo a tierras en el Oriente organizados en ncleos cuyo objetivo es la toma fsica de propiedades improductivas, aunque tambin se han dado casos de tomas en territorios indgenas. Estos grupos son rechazados por los empresarios agropecuarios acusados de avasalladores de tierras, y entonces se generan hechos de violencia. Por otro lado, el modelo de desarrollo econmico agroexportador, mostrado como exitoso, tiene su propia dinmica y est avanzando a nuevas reas, entre ellas las TCO,16 para acceder a tierras nuevas para el cultivo de productos exportables. Los indgenas no pueden parar estos avances, a pesar de las prohibiciones establecidas en la ley. El taln de Aquiles de esta etapa de la reforma agraria boliviana es la institucionalidad agraria, muy cuestionada especialmente por las organizaciones campesinas e indgenas en virtud de los resultados obtenidos y su abierta parcializacin a favor de los terceros. Es una combinacin del desmontaje de la estructura estatal y el montaje de una estructura paralela que ha dado lugar a hechos de corrupcin e ineciencia. Resulta paradjico que una ley destinada a fortalecer la institucionalidad agraria termine siendo desmontada a partir del control de los principales niveles de autoridad por el poder poltico y econmico para favorecerse a s mismo; es decir, la estructura estatal termin por convertirse en un instrumento. Y, por el otro lado, la tercerizacin de servicios produjo la fuga de los recursos destinados por la cooperacin internacional para el saneamiento. Mientras siga este tipo de estructura, ser difcil reconducir este proceso. Estn tambin los problemas que plantean ser resueltos por las organizaciones campesinas, indgenas y originarias, y que deben ser encarados necesariamente si se quiere avanzar. Algunos de estos, identicados por ellos mismos, son:
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TCO Guarayos (Santa Cruz), donde se han multiplicado las propiedades privadas por mtodos fraudulentos, y TCO Sirion (Beni), donde los indgenas estn alquilando parte de su territorio a razn de 30 dlares la hectrea. En ambos casos esas tierras se destinan a la produccin de soya o arroz.
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Las TCO deben ser reconocidas como unidades poltico-administrativas diferenciadas, como una suerte de entidades territoriales indgenas (ETI), proceso que implicar la redenicin de lmites. Participacin en la elaboracin de polticas pblicas sobre tierra, territorio y desarrollo rural, que expresen un enfoque de desarrollo diferenciado. Establecimiento de un marco legal para la gestin de los territorios indgenas (GTI) y reconocimiento legal del instrumento de planicacin territorial (PGTI) que le dara posibilidades de acceder a fondos pblicos y privados para su ejecucin. Promover la participacin poltica de las organizaciones indgenas y el ejercicio de su ciudadana. Carnetizacin de los indgenas. Proyecto de Ley Indgena que exprese los puntos antes planteados. Pluralismo jurdico para que los usos y costumbres adquieran carta de ciudadana.
PERSPECTIVAS
Existe una deuda histrica en Bolivia en relacin con los pueblos indgenas: la ciudadana plena en igualdad de condiciones y el reconocimiento simultneo de su ser distinto. Un primer aspecto ser avanzar en la comprensin de la demanda y sus posibilidades reales de desarrollo. La formulacin que movi la reforma agraria de 1953 (la tierra es de quien la trabaja) tiene mucho de justo, pero una carga principalmente econmica. Ahora, una vez comprendidas las estrategias de vida indgena, se puede entender mejor el signicado de la expresin queremos el territorio para ser felices con una visin integral del espacio, los recursos que en l existen y su articulacin con la vida como centro de atencin. Visin que no supone el aislamiento del mercado o de la poltica, sino ms bien su plena articulacin en las mejores condiciones. Como vimos en el estudio, las economas indgenas estn relacionadas con el mercado en distinto grado, y se prev que en el futuro la interaccin ser mayor, de manera que es necesario que las organizaciones indgenas se incorporen en el diseo de polticas econmicas para el desarrollo rural que tomen en cuenta sus caractersticas, as como que participen en la denicin de las condiciones que se establecern para la rma de tratados de comercio exterior. Una mejor articulacin poltica signica que el Estado boliviano reconozca dentro de su estructura a los territorios indgenas, sus autoridades y aquellas normas internas que hagan ms eciente la administracin. Cipca propone que
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la nueva estructura del Estado debera ser de cuatro niveles: nacional, regional o departamental, municipal y distrital; deberan desaparecer las provincias y cantones. Las competencias, atribuciones y recursos en todos los mbitos deberan ser transferidos desde el nivel central hacia los otros para que sea de verdad un Estado descentralizado con gobiernos autnomos y que asuman plenamente sus responsabilidades. Dentro de esta estructura, los territorios indgenas seran unidades territoriales indgenas equivalentes a cualquiera de los tres niveles inferiores, dependiendo de su tamao y poblacin. Esto quiere decir que si un territorio o un conjunto de territorios de un pueblo resultan tan grandes y de una poblacin tan numerosa, podran convertirse en un departamento, como es el caso de los guaranes o chiquitanos. El mismo principio se aplicara con el nivel municipal y el distrital. La falta de tierras o el minifundio en tierras altas solo se resolver por medio de la redistribucin de la tierra concentrada en propiedades que no cumplen su funcin econmico-social, para lo cual es imprescindible un giro en la actuacin de la institucionalidad agraria con el n de revisar el proceso de saneamiento y acelerarlo al mismo tiempo, para realizar un proceso de reversin y expropiacin y proceder a la dotacin de tierras a familias que no las tienen. Lo anterior supone tambin la discusin del modelo de desarrollo econmico para Bolivia, que incluya una propuesta de desarrollo rural y sus protagonistas, una de cuyas bases debera ser una poltica sostenible de tierras. En ese orden, se requiere tambin sanear la institucionalidad agraria por medio de la renovacin de su estructura, empezando por los cargos directivos, a quienes es necesario dotar de la suciente autoridad y fortaleza para que reconduzcan el proceso agrario con control social.
PUEBLOS INDGENAS, TIERRAS Y TERRITORIOS

Jos Bengoa
Universidad Academia de Humanismo Cristiano de Chile
DURANTE MUCHOS SIGLOS LOS INDGENAS latinoamericanos vivieron aislados de los centros urbanos, de las capitales e incluso del poder del Estado. Se habl de la Amrica profunda. All en las inmensidades de las selvas, de las costas inexploradas, de las montaas de las sierras y cordilleras, habitaban los descendientes de las antiguas culturas indgenas del continente americano. En la dcada de 1940, el antroplogo mexicano Manuel Aguirre Beltrn denomin a estos lugares reas de refugio de los indgenas. All vivieron a veces por siglos en una suerte de autonoma forzosa sin demasiados contactos con el mundo occidental.
DEL AISLAMIENTO A LA AUTONOMA

Durante buena parte del siglo XX las demandas de los indgenas y la accin de los estados estaban dirigidas a lograr una mayor integracin de las comunidades y sociedades indgenas. En muchas oportunidades esas polticas eran ms de corte asimilacionista que de una integracin respetuosa de los indgenas a la sociedad global. Aun as, los indgenas reivindicaban caminos para comunicar sus comunidades con las ciudades y de esa forma, se deca, poder sacar sus productos agrcolas a los mercados. Se demandaban escuelas, polica, juzgados; en n, la presencia activa del Estado en esos remotos lugares.
REAS
DE REFUGIO Y APERTURA DE NUEVAS FRONTERAS
En muchos pases latinoamericanos esas reas de refugio se mantuvieron aisladas hasta bien entrada la dcada de 1960, esto es, cuando los pases vivan en una relativa modernidad. Es el caso de la vertiente del Amazonas, en la que muchas poblaciones indgenas vivan en forma totalmente aislada hasta
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comenzar los aos sesenta del siglo XX.1 Aunque es el caso ms conocido, no es el nico. Por ejemplo, en el norte de Chile el primer camino carretero que se abri hacia el altiplano donde habitan las comunidades aimaras se construy en 1967. Hasta ese momento esas comunidades vivan en un medio muy aislado, se comunicaban casi exclusivamente en su idioma, producan y sobrevivan de acuerdo con sus sistemas tradicionales y celebraban sus rituales y festividades. La situacin se repeta en muchos lugares de Amrica Latina. El impacto de la apertura de esas reas marginales y aisladas a la accin del Estado y a las actividades comerciales fue muy fuerte, especialmente sobre las poblaciones indgenas. En menos de una dcada hubo zonas amaznicas cuyos recursos fueron arrasados, y las poblaciones nativas se vieron arrastradas a situaciones extremadamente difciles. Se trataba de poblaciones muy vulnerables, pues no posean recursos interculturales para manejar la nueva situacin. Muchas veces esa vulnerabilidad era tambin biolgica, ya que los individuos no estaban inmunizados frente a enfermedades de la sociedad mayoritaria. En ese contexto de apertura de nuevas fronteras y de extrema vulnerabilidad de las poblaciones indgenas surgieron las primeras ideas relativas a la autonoma, los territorios autnomos, los resguardos; en n, espacios territoriales capaces de proteger a estas poblaciones de la voracidad de los aventureros, colonos, empresas extractivas y otras formas de expresin de la fuerza expansiva del desarrollo capitalista de ese periodo. Por ello, en muchos casos esos territorios fueron declarados, en primer trmino, Parques Nacionales, de modo de proteger la ora y la fauna y, de paso, a los habitantes que all vivan. Esas polticas aplicadas en el Amazonas y en las vertientes que conducen a ese gran ro y en algunas reas costeras, como los Colorados en el Ecuador fueron rpidamente criticadas, no solo por los ecologistas y medioambientalistas sino tambin por los indigenistas que sealaban que se trataba a los seres humanos como parte de la naturaleza.
LAS
PRIMERAS EXPERIENCIAS AUTONMICAS
A partir de esas experiencias fallidas surgieron los primeros territorios con algn grado de autonoma territorial y con organizacin interna propia, y que
1 Un estudio completo sobre la situacin de los territorios del Amazonas es el libro Derechos territoriales indgenas y ecologa en las selvas tropicales de Amrica (Bogot: Fundacin Gaia, 1992). En este estudio se analiza la situacin de tenencia de la tierra, demarcacin de territorios indgenas y situacin medioambiental de las comunidades indgenas al comenzar la dcada de 1990. El estudio es resultado del encuentro en Villa de Leyva, Colombia, que reuni a especialistas y dirigentes indgenas del Brasil, Colombia, Panam, el Ecuador, el Per y otros pases. Lamentablemente, despus de una dcada el diagnstico, preocupante, sigue siendo vlido.
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se convirtieron luego, en buena medida, en modelos para lo que vendra posteriormente en la regin. En Panam, la existencia de comunidades kunas, ember y guaim en condiciones de extremo aislamiento condujo al Gobierno, a nes de la dcada de 1960, a establecer un sistema autonmico conocido como comarcas. Se trata de un rea muy aislada de Amrica, la nica en la que no existe comunicacin por carretera con el pas vecino, Colombia. En las islas denominadas Archipilago de San Blas se organiza la Comarca Kuna. All se realiza una de las primeras experiencias de autogobierno indgena, facilitada en buena medida por la lejana e inaccesibilidad del lugar, por la fuerte tradicin participativa de los kunas y, en cierto modo, por la debilidad estructural del Gobierno Central de Panam, que delega en los indgenas el control y manejo de esas regiones. Muchas ONG internacionales, como Cultural Survival y otras muy conocidas, apoyaron con recursos y capacitacin esta experiencia que detallaremos ms adelante. En el Ecuador los padres salesianos haban desarrollado por muchas dcadas una misin en las orillas del ro Napo, auente del Amazonas, con los indios shuars, antiguamente conocidos y mal denominados jbaros. En esa regin comenz a desarrollarse un proyecto basado en una radioemisora que emita sus mensajes en la lengua indgena y era dirigida por los propios shuars o shuaras. Cuando las tierras del oriente fueron invadidas por el Estado, compaas petroleras, colonos y aventureros, se busc constituir una federacin de comunidades que sirviera de defensa y proteccin no solo de estas tierras de los indgenas sino tambin de sus culturas y sus recursos. La federacin, apoyada por los misioneros, negoci con el Estado y el Gobierno de la poca para que se les entregararan ttulos de propiedad a los indgenas, pero no de carcter privado sino colectivos, esto es, para que se jara una suerte de territorio shuara. Aunque no se consigui todo lo demandado, la Federacin Shuar as se llama la organizacin se transform en una suerte de sistema de autogobierno de los territorios de las comunidades shuaras. Estos dos ejemplos exitosos de poltica indgena condujeron a valorar la temtica de la autonoma territorial en la dcada de 1970 y en los primeros aos de la de 1980. As, frente a la situacin planteada en la costa atlntica de Nicaragua, donde los indgenas miskitos y otros grupos locales se oponan a la poltica de anexin del nuevo Gobierno sandinista, se declar la autonoma del territorio de la costa atlntica nicaragense, y as este se convirti en el primer territorio con un sistema jurdico interno y establecido en la Constitucin de ese pas. Pocos aos despus (1990), con ocasin de la reforma de su Constitucin Poltica, Colombia elabor un sistema de autonoma territorial denominado resguardos indgenas. Se trataba de una institucin y de un nombre provenientes de la colonia espaola, a la que se le otorg una nueva
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dimensin. La estructura colonial era parecida al concepto de reserva o reservaciones indgenas aplicado en los Estados Unidos y otros pases. Un sistema de proteccin de los indgenas y, a la vez, de separacin del resto de la sociedad. La Constitucin de 1990 moderniza este concepto estableciendo territorios resguardados en los cuales los indgenas podrn desarrollar sus polticas, autogobernarse y reproducir sus culturas. Tienen una cierta independencia respecto del resto de la organizacin administrativa del pas, como veremos ms adelante.
EMERGENCIA
INDGENA Y AUTONOMA
A nales de la dcada de 1980, y en particular en la de 1990, se produjo en Amrica Latina una efervescencia indgena movilizaciones, organizaciones y demandas a la que hemos denominado la emergencia indgena en Amrica Latina.2 Esta enorme movilizacin alcanz su punto ms alto alrededor de las festividades y conmemoraciones del quinto centenario del arribo de Cristbal Coln a Amrica. Para los europeos era una celebracin del descubrimiento, y para los indgenas se transform en quinientos aos de resistencia. Ocurrieron pues movilizaciones muy fuertes en el Ecuador, Guatemala, Chile, Bolivia, y en 1994 se desat la insurgencia indgena en los Altos de Chiapas, en Mxico. Cuando se discutieron los programas indgenas, el concepto de autonoma reapareci en el centro de las demandas. Esta autonoma aparece para los movimientos indgenas como la culminacin del reconocimiento por la sociedad mayor y el Estado de sus derechos colectivos, de la especicidad de su propia cultura, de la capacidad de ejercitar la autodeterminacin. Surge como un objetivo al nal del camino de construccin de una personalidad propia. El mensaje y las demandas han cambiado: los indgenas no estn solicitando ya ser integrados, sino todo lo contrario, protegerse de los efectos perversos de la integracin. Cuando solicitaban caminos para llevar sus productos no imaginaron que en el sentido opuesto vendran decenas de colonos espontneos, comerciantes, provocadores y usurpadores que les extraeran buena parte de sus recursos si no todos. Para la mayora la integracin se transform en destruccin; y no solo en destruccin cultural, sino tambin de recursos y, muchas veces, incluso fsica y biolgica.
Vase Bengoa, Jos: La emergencia indgena en Amrica Latina. Santiago/Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 2000. En este libro se pasa revista a lo que ha sido este proceso de reconstruccin de una nueva conciencia indgena en Latinoamrica.
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A partir de la dcada de 1950 hubo una fuerte migracin de los campesinos y los indgenas a las ciudades. All muchos de ellos pudieron estudiar, prepararse, conocer inclusive otras experiencias. Por ello, a nes de la dcada de 1980 comenz a perlarse un tipo de dirigente indgena totalmente diferente del de tiempos pasados: uno con conocimientos de la cultura occidental y muchas veces con estudios universitarios. Una persona que se maneja de modo admirable entre su comunidad rural y la ciudad capital, que establece relaciones con el extranjero. Y fue una muy amplia capa de dirigentes la que llev a cabo la emergencia indgena en la regin. Ellos conocen lo que ocurre en otras partes del mundo. Las experiencias internacionales de autonoma de los pueblos indgenas, en particular la de Groenlandia, tuvieron tambin inuencia en las lites indgenas. Muchos de estos dirigentes viajaron a congresos y reuniones en los que conocieron esas experiencias. Muy importante fue la apertura del Grupo de Trabajo de Poblaciones Indgenas de las Naciones Unidas, que se rene anualmente en Ginebra y que congrega a personas de todo el mundo. En esos debates cobr especial relevancia el concepto de autonoma, que se convirti en un trmino de uso cotidiano por la dirigencia indgena. La presencia masiva de los indgenas en las ciudades ha permitido la aparicin de una nueva identidad tnica en muchos pases latinoamericanos. El discurso de las nuevas identidades vuelve al campo con las migraciones de ida y regreso. En esas nuevas conexiones de los indgenas con otras culturas va surgiendo su reivindicacin principal: la de la autonoma.
DE
LA CUESTIN DEL DESARROLLO A LA CUESTIN DE LA AUTONOMA
En las comunidades rurales, en las dcadas de 1960 y 1970 los indgenas no hablaban de autonoma, sino de desarrollo, de construccin de caminos y escuelas, de integracin a la sociedad global. En las ciudades, en las organizaciones urbanas de migrantes, y tambin en las universidades, los indgenas comenzaron a hablar de derechos indgenas, de autonoma, de control poltico, de participacin en la vida poltica nacional, de sociedades multitnicas, de multiculturalidad, de educacin multicultural, de territorios indgenas, de derechos territoriales, de patrimonio cultural; en n, de derechos colectivos.3
3 En el origen del concepto de autonoma se encuentran las experiencias autonmicas indgenas europeas, en las que la de los inuit de Groenlandia es la ms importante. La reunin de Naciones Unidas sobre Autonoma Indgena se realiz en Nuuk, Groenlandia, en 1991, y tuvimos la suerte de participar en ella. El principal expositor latinoamericano fue Augusto Williamsem Daz, guatemalteco, quien abord el tema del sentido de esta nueva denominacin (vanse documentos del Grupo de Trabajo de Poblaciones Indgenas. Naciones Unidas, 1992).
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Los jvenes indgenas letrados empezaron a construir fronteras entre los indgenas y los no-indgenas. Esas nuevas identidades comenzaron a regresar al campo. El liderazgo indgena urbano estableci un nuevo tipo de relacin con sus comunidades.
SIGNIFICADO
DE AUTONOMA INDGENA
Qu signica autonoma para los indgenas latinoamericanos? Es un concepto confuso. Para algunos se trata de una suerte de independencia relativa, una especie de autogobierno. Para otros es solamente la armacin tnica. Hay quienes hablan de doble ciudadana, esto es, de ser ciudadano del pas, con todos los derechos, y ciudadano indgena, tambin con todos los derechos.4 Algunos limitan la autonoma al nivel local, y otros hablan de autonoma regional. Esta ltima sera una forma de federalismo. Colombia entiende la autonoma como el control interno por los propios indgenas en las reservaciones llamadas resguardos. Lo propio ocurre en las comarcas autnomas de Panam. La discusin suscitada en Mxico despus de Chiapas, en especial los acuerdos de San Andrs Larranzar, ha confundido aun ms este debate. La inuencia de los indgenas de los pases desarrollados ha hecho aun ms compleja la discusin sobre la autonoma, pues all se ha debatido una nueva forma de ejercer el derecho a la autodeterminacin de los pueblos. La autonoma inuit de Groenlandia es prcticamente una segregacin territorial. En Australia, el Canad, Nueva Zelanda y otros pases desarrollados se discute la entrega de enormes territorios a los indgenas con sistemas de autogobierno muy desarrollados, como el Parlamento Saami en Noruega. En Amrica Latina existen casos similares solo en el Amazonas y las reas tropicales, la costa atlntica, la Comarca Kuna y otros de ese tipo. La mayora de los indgenas comparte territorios con los no-indgenas. En Chile, como en muchos otros lugares, no hay ninguna regin donde la poblacin indgena sea mayor que la no-indgena. La autonoma indgena, sin embargo, se ha transformado en una bandera de lucha y de rearmacin de la voluntad de mantener la calidad de indgenas. La lucha por la autonoma se constituye en la prctica en la lucha por los derechos indgenas, diferentes de los derechos de todos los ciudadanos del pas. El reconocimiento de esos derechos econmicos, culturales y polticos es la esencia de la autonoma. Se trata, por eso, de una demanda muy compleja,
4 De la Pea, Guillermo: Notas preliminares sobre la ciudadana tnica. Guadalajara: XX Congreso Internacional de la Latin America Studies Association (LASA), Guadalajara, abril de 1997.
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que puede ir desde la bsqueda de territorios separados o autnomos del resto del pas, hasta el intento por conseguir derechos que en la prctica permitan la descolonizacin de las sociedades latinoamericanas. La emergencia indgena tiene en la bsqueda de algn grado de autonoma de esos pueblos el elemento ms radical y ms fuerte en tanto demanda transformadora del conjunto de las sociedades latinoamericanas. Estas sociedades se construyeron sobre la base de una segmentacin colonial de su poblacin. Fueron repblicas fundadas en la relacin colonial. La emergencia indgena de la dcada de 1990 cuestion las bases mismas de la conformacin social y poltica de nuestros pases. Qu ocurrir con este proceso? No es fcil an saberlo, ya que ante l se abre el camino de la represin, de la cooptacin, del olvido y tambin de transformaciones posibles y llenas de esperanza por un futuro ms justo.
TIERRAS, TERRITORIOS Y RECURSOS NATURALES

La cuestin de la tierra ha sido tradicionalmente la principal demanda de los indgenas latinoamericanos. Esta temtica se ha ido abriendo a dimensiones cada vez ms complejas. Antes se trataba de proteger las tierras indgenas de la voracidad de los compradores o simplemente invasores. Hoy en da el tema se abre a dos dimensiones: la territorial y la ambiental. La dimensin territorial consiste en comprender la tierra como un recurso material y cultural y como el soporte poltico de la existencia de un pueblo. A esto se le denomina territorio. Ya no es solo el valor productivo de la tierra, sino, y sobre todo, su valor simblico, pues es el espacio de reproduccin de la pertenencia social o, de manera ms directa, como sealan algunos, de la Nacin.5 La segunda dimensin es la ambiental. El movimiento indgena, relacionado muy fuertemente con el movimiento ambientalista, ha desarrollado un discurso que no solo trata de reivindicar las tierras indgenas sino tambin de conservarlas, mejorarlas, recuperarlas (por lo general estn muy daadas) y, nalmente, llevar a cabo un desarrollo sustentable. Se une a esta perspectiva la expansin acelerada de las empresas extractivas, la mayora de las cuales se encuentran en territorios indgenas. En uno de sus informes, la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) seala:
El trmino Nacin Indgena se usa frecuentemente para expresar la voluntad de protagonismo de quienes a ella pertenecen. En el Ecuador la principal organizacin se denomina Consejo de Nacionalidades Indgenas del Ecuador.
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Junto con la invasin de las tierras ancestrales, una de las agresiones mayores que enfrentan los pueblos indgenas es el despojo de sus recursos naturales, que han sido y siguen siendo objeto de la codicia de poderosos intereses econmicos, lo que se encuentra en el origen de episodios sangrientos y dolorosos. En muchos casos el hbitat de numerosas comunidades indgenas ha sufrido daos irreparables y las empresas de exploracin y explotacin de dichos recursos han sido responsables de la destruccin del modo de vida, cuando no del etnocidio de sus integrantes. En particular han sido las comunidades selvticas las que ms han sufrido esta agresin, pero no son las nicas. En tiempos ms recientes, gracias a la movilizacin de los propios indgenas, a la conciencia que se est adquiriendo por la necesidad de preservar el entorno ecolgico, y al poder de los medios de comunicacin, este despojo ya ha dejado de ser cubierto por el manto del silencio, y se asiste a una saludable reaccin.6
Uno de los asuntos ms complejos es la propiedad de los recursos naturales. En todos los pases el Estado es propietario de los recursos minerales del subsuelo. Lo mismo ocurre con los recursos martimos y lacustres. El Convenio 169 de la OIT incursion prudentemente en este complejo tema en su artculo 15:
1. Los derechos de los pueblos interesados en los recursos naturales existentes en sus tierras debern protegerse especialmente. Estos derechos comprenden el derecho de esos pueblos a participar en la utilizacin, administracin y conservacin de dichos recursos. 2. En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos debern establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a n de determinar si los intereses de esos pueblos seran perjudicados, y en qu medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospeccin o explotacin de los recursos existentes en sus tierras. Los pueblos interesados debern participar siempre que sea posible en los benecios que reporten tales actividades, y percibir una indemnizacin equitativa por cualquier dao que puedan sufrir como resultado de esas actividades.
El tema ha sido abordado tambin en algunos textos constitucionales. As, la Constitucin de Bolivia reconoce el derecho de los pueblos indgenas al uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales de sus tierras. La del Brasil establece que:
INCLUIR LA CITA EXACTA.
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[] el aprovechamiento de los recursos hidrulicos, incluido el potencial energtico, la bsqueda y extraccin de las riquezas minerales en tierras indgenas solo pueden ser efectuadas con autorizacin del Congreso Nacional, odas las comunidades afectadas, quedndoles asegurada la participacin en los resultados de la extraccin, en la forma de la ley.
La Constitucin del Ecuador reconoce a los indgenas el derecho de:

[] participar en el uso, usufructo, administracin y conservacin de los recursos naturales renovables que se hallen en sus tierras, y a ser consultados sobre planes y programas de prospeccin y explotacin de recursos no renovables que se hallen en sus tierras y que puedan afectarlos ambiental o culturalmente; participar en los benecios que esos proyectos reporten, en cuanto sea posible y recibir indemnizaciones por los perjuicios socio-ambientales que les causen.
La de Nicaragua reconoce a las comunidades de la costa atlntica el derecho al: [] goce, uso y disfrute de las aguas y bosques de sus tierras comunales. Como se deja ver, no se reconoce la propiedad ni un uso exclusivo de los recursos naturales, sino que se sostiene la necesidad de que las comunidades sean consultadas, cuestin muy compleja cuando se trata de sectores indgenas muy pobres y fcilmente manipulables por las autoridades o directamente por los agentes interesados, pblicos o privados. Un caso expuesto por la OIT expresa bien lo que ocurre. Mara Luisa Acosta present el caso de la defensa jurdica de una comunidad de la costa atlntica contra una concesin maderera otorgada por el Gobierno de Nicaragua a una empresa coreana cuya actividad afectaba sus tierras comunales. Una de las mayores dicultades que debieron enfrentar los interesados para hacer valer sus derechos dimanaba de la circunstancia de que si bien la Constitucin de 1987 reconoce a las comunidades de la costa atlntica sus derechos al territorio ancestral, a diez aos de su promulgacin y de haberse adoptado el Estatuto de Autonoma de las dos regiones de la costa atlntica, este ltimo no ha sido an reglamentado, lo que hace muy difcil su aplicacin. La comunidad afectada tampoco dispona de ttulo sobre las tierras que tradicionalmente ocupaba, motivo por el cual la nica fuente legal que poda invocar era un texto constitucional harto escueto. Luego de diversas vicisitudes, y del rechazo de varios recursos, la Sala Constitucional de la Corte Suprema acogi nalmente un recurso de amparo declarando nula la concesin por no haber respetado la obligacin de discutirla con el Pleno del Consejo de la Regin, no obstante lo cual la administracin sigui adelante con los procedimientos de concesin y la explotacin maderera efectivamente comenz. Finalmente,
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en febrero de 1998 la concesin fue cancelada y en marzo del mismo ao la empresa concesionaria anunci que sus operaciones cesaban. A pesar de su resultado positivo para las comunidades indgenas interesadas, el caso invita a la reexin, pues la Corte Suprema decidi en favor de la comunidad con base en criterios de procedimiento, pero no se pronunci sobre la mucho ms espinosa cuestin de fondo: el derecho al territorio ancestral y al disfrute de sus recursos naturales. La doctora Acosta concluye destacando que es indispensable una ley de demarcacin para completar las disposiciones constitucionales. Como ella misma observa, el Estado de Derecho debe ofrecer vas jurdicas de solucin para resolver los conictos planteados con motivo de la explotacin del territorio sobre el cual las comunidades indgenas reclaman derechos histricos. Sin duda, este es uno de los temas pendientes en Amrica Latina. Y si no se resuelve de manera adecuada, ser fuente de conictos graves en el futuro. Los indgenas demandan el manejo de sus recursos naturales, lo que entra en disputa y contradiccin con la explotacin de esos recursos por empresas y tambin por el Estado. No es fcil generalizar y establecer recetas en torno de la manera como se debieran resolver estos complejos asuntos. Sin embargo, si no se respetan los derechos territoriales indgenas, se priva a estas comunidades de un recurso que les pertenece legtimamente. La demanda por tierras contina siendo uno de los temas ms importantes de las agendas indgenas. En el Ecuador, en julio del 2001 la Confederacin de Nacionalidades Indgenas del Ecuador (Conaie) ha levantado una plataforma que puede ser vista como prototpica tanto por su extensin como por el detalle de las exigencias:
Convalidacin de los ttulos de las tierras ancestrales Tambal, Carihuairazo de Chiquicagua, en Pichincha, las comunidades C. Toglia, C. Inga Bajo, As. Tabln, en Chimborazo las comunidades denominadas Corporacin COCAN MAG-Pachamama, C. Tuculay y en Pastaza, las de Zparos, Rumiahui, y Cooperativa Guayusa. En Guayas, la de Campo Alegre, en Sucumbos, las tierras de la Nacin Siona. Se exige la Donacin en Comodato de las tierras del Campamento Las Vias-Tungurahua, UPCCC: CREA-Granja Burgay en Caar. Se plantea tambin la adjudicacin de las tierras que estn en juicios de tierras en Pichincha, Azuay, Zamora, Sucumbos, Loja.
La Conaie demanda al Estado la creacin de un fondo para la compra de tierras, y la investigacin de las tierras de posesin ancestral. En Chile la Ley Indgena de 1993 cre un Fondo de Tierras que permite al Estado adquirir terrenos de particulares y entregrselos gratuitamente a las
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comunidades indgenas. El Gobierno ha prometido la entrega de 150 mil ha de tierras, aunque est muy lejos de lograr esa meta. El asunto no es menor. En la mayor parte de los pases con poblaciones indgenas existen litigios antiguos sobre los territorios, que son fuente de numerosos conictos. La bsqueda de mecanismos de restitucin, como los fondos de tierras, pareciera ser de utilidad para resolver estas cuestiones. Para resumir, habra que decir que ha habido un desplazamiento de los debates desde la reivindicacin y demanda de tierras hacia la demanda territorial, que, como se ha tratado de explicar, no es lo mismo. Sin embargo, las demandas de tierras se mantienen vigentes, ya que provienen de litigios ancestrales. Las demandas de carcter territorial ms amplio tienen que ver con el ejercicio de los derechos colectivos, concretamente con el concepto de autonoma que ac se ha tratado de explicitar.
DE LA AUTONOMA AL PODER POLTICO

Estar cambiando la situacin de los pueblos indgenas en Amrica Latina? Habr concluido un ciclo marcado por las demandas de autonoma y se habr iniciado otro en el que se reivindica una ciudadana plena y el derecho a acceder al poder poltico formal del Estado? La emergencia indgena de la dcada de 1990 fue capaz de construir uno de los discursos etnicistas ms importantes en la reciente cultura latinoamericana. Frente al reclamo de las poblaciones o pueblos indgenas por nuevos reconocimientos, las sociedades han cado en la cuenta de su existencia. El reconocimiento sociocultural, que es evidente, ha sido acompaado en algunos casos por un reconocimiento jurdico en las constituciones de los pases de la regin. Sin embargo, ese reconocimiento jurdico pocas veces se ha plasmado en prcticas polticas diferentes de las tradicionales. En el mbito interamericano, el reconocimiento no ha logrado plasmarse en la Carta de Derechos de los Pueblos Indgenas, cuyo borrador est estancado tanto en la Organizacin de Estados Americanos (OEA) como en Naciones Unidas (ONU). Ese discurso, de enorme fuerza convocante, ha llenado de sentido la accin de numerosos grupos, en la medida en que ha develado que la denominada igualdad era formal y que el mestizaje generalizado era una situacin misticadora y voluntarista de estas sociedades, que no se sostiene en la vida cotidiana y material, en la que las poblaciones (pueblos) de carcter tnico7
7 Mucho de lo que ac se seala es vlido tambin para las poblaciones afrodescendientes (vanse los seminarios y resultados de las reuniones del Grupo de Trabajo de Minoras de
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se encuentran en los espacios ms deprimidos de estas sociedades, y son los ms pobres y excluidos. Sin embargo, esa propuesta neoindigenista no ha podido construir alternativas de accin poltica, y se ha quedado ms bien en el mbito discursivo de la defensa y alegacin moral.8 La contradiccin anterior ha conducido, en los ltimos cinco aos esto es, a inicios del siglo XXI, a la diferenciacin de los movimientos tnicos y etnorraciales, ya sea que se trate de pases o sociedades donde estos son mayoritarios, o de aquellos en los que son minoritarios. En los casos en los que estos movimientos son mayoritarios indgenas de Bolivia y el Ecuador, principalmente, y de Guatemala en menor medida, el discurso de armacin tnica de los grupos indgenas ha logrado transformar a todo el pueblo en un pueblo indio. En las reas de alta densidad y mayoras indgenas el altiplano, por ejemplo se ha ido construyendo un concepto de nacionalidad tnica en el que lo nacional se une con el ser indgena, condicin que pertenece ahora al conjunto de la poblacin, con la sola excepcin de las lites abiertamente occidentales u occidentalizadas. Personas antes clasicadas como mestizos, cholos, indios y campesinos se unen bajo la denominacin comn de indgenas. El concepto de autonoma ya no solo no es necesario sino que resulta incluso contraproducente. De hecho, quienes levantan hoy da la propuesta autonmica en Bolivia son los no-indgenas (por ejemplo, los cruceos de la provincia rica de Santa Cruz). Los indgenas, y con razn, han tomado conciencia de su carcter mayoritario. En este caso, el proceso de emergencia indgena de la dcada de 1990 vino a poner la indigeneidad del pueblo en un nivel ms amplio, y rompi as con las discriminaciones simblicas que hacan que parte de ese pueblo no se identicase con su indigeneidad pasada:9
las Naciones Unidas. Reuniones de La Ceiba, Honduras, y Chincha, Per, en la pgina web correspondiente al Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos). No es el tema de este trabajo, pero el espacio de mayor concrecin de este discurso ha sido el municipal. Hay numerosos municipios que han sido asumidos por alcaldes indgenas y que han comenzado a realizar una accin de reconquista de la dignidad y programas de desarrollo adecuados, de mucho inters (vase Ospina, Pablo y Anthony Bebbington: Programa de Municipios Indgenas del Rimisp: Investigaciones en Ecuador y Per. Nuestras investigaciones, Proyecto Fondecyt Identidad e Identidades en Chile, se realizan en tres municipios indgenas del sur de Chile: Puerto Saavedra, Chol Chol y Alto Bio Bio (<www. identidades.cl>). En Chile, a diferencia de pases con mayoras indgenas, la poblacin autodeclarada indgena se ha ido perlando cada vez con mayor claridad. Por ejemplo, en el Censo de Poblacin del ao 1992, a una pregunta amplia sobre si se autodeclaraba parte o perteneciente a alguna de las culturas indgenas del pas, ms de un milln de personas dijeron que s (contando
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Las mayoras neoindgenas se han transformado en las grandes fuerzas desestabilizadoras del Estado en la medida que cuestionan los fundamentos de la democracia poltica de esos pases que se fundaba en la no existencia de los indgenas como fuerza social, en el mestizaje generalizado con predominancia europea occidental [].
En los casos de pueblos indgenas minoritarios, circunscritos a espacios territoriales determinados, donde las ideas acerca del mestizaje y la formacin de la sociedad tienen fuerte fundamento demogrco, se ha ido construyendo un discurso indgena relacionado mucho ms estrechamente con el derecho de las minoras. En estos casos el discurso de la emergencia indgena va vinculado al asunto de la autonoma, de constituir un enclave especco al interior del pas o sociedad. Se construyen por tanto sociedades de defensa o sociedades de resistencia. Por eso adquiere relevancia el concepto de minora y los derechos con l relacionados. En estos casos surgen propuestas atractivas de nivel local que plantean la posibilidad del ejercicio de las caractersticas propias del mundo y la cultura indgenas, el control de los recursos, la gestin institucional, la educacin intercultural y bilinge; en n, una va de desarrollo de carcter diferente de la del resto de la sociedad. Pareciera, por lo tanto, que el ciclo de la emergencia tnica, tal como se vivi en los aos noventa del siglo recin pasado, tiende a cambiar o, en algunos casos, a agotarse. Las grandes propuestas que parecan vlidas para el conjunto de los indgenas latinoamericanos no parecen tener ya la misma fuerza. Por ejemplo, la Declaracin de los Derechos Indgenas de la OEA, copiada del Proyecto de las Naciones Unidas y del Convenio 169 de la OIT, no tiene la fuerza convocante que tena hace quince aos, cuando se inici su trmite. La inuencia, en especial en este caso, de las opiniones de los indgenas estadounidenses y canadienses, y su particular situacin en sus sociedades desarrolladas y sus estados, frente a los problemas de la pobreza y exclusin de las masas indgenas latinoamericanas, ha inuido negativamente en ello. Las sociedades anglosajonas, en las que est completamente ausente
a los mayores de 14 aos que fueron consultados y a los menores de esa edad, miembros de sus familias). El ao 2002 la pregunta fue ms precisa y se reri a pertenencia, y disminuy la cantidad de poblacin autodeclarada indgena en ms de 300 mil personas. Sin embargo, el estudio no de las cifras muestra que si bien disminuyeron en las reas urbanas quienes se autoidentican como indgenas, aument enormemente en las reas rurales donde se ha producido en los ltimos diez aos un proceso de etnognesis acelerado como consecuencia de las leyes indgenas y los programas de accin armativa.
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el concepto y la prctica del mestizaje, analizan y comprenden la cuestin indgena desde un punto de vista totalmente diferente del latinoamericano, en particular por el hecho de que en muchos pases de esta regin los indgenas no son minoras encerradas en reservaciones sino mayoras que circulan por todas las ciudades y estn compenetradas con todos los mbitos de la vida social y poltica. En algunos casos ello ocurre a escala nacional, y en otros, como en Chile, en el mbito regional.
LAS COMUNIDADES RURALES POBRES Y LA REFORMA AGRARIA EN EL ECUADOR

Luciano Martnez
FLACSO
EL PROBLEMA INDGENA Y CAMPESINO en el Ecuador no podr encontrar solucin denitiva si no es por medio del acceso a ms recursos en tierra. Por el momento esto es inviable por la va del mercado de tierras, lo que obliga a pensar en soluciones ms integrales como las de la reforma agraria, aunque ello implica cambios en la altamente inequitativa distribucin de la tierra, dentro de una estrategia de desarrollo territorial que considere los actuales cambios socioeconmicos y polticos que ocurren en el medio rural. La distribucin inequitativa de la tierra tiene relacin con el poco impacto de las polticas de reforma agraria implementadas en el pas, que no pasaron de ser soluciones parches al problema agrario y que no llevaron a una real democratizacin del mbito rural. Como ya es conocido, estas reformas se limitaron a eliminar las relaciones precarias que existan en el medio rural, pero no modicaron la concentracin del recurso tierra. En efecto, el ltimo Censo Agropecuario (2001) demostr que luego de cuarenta aos de polticas agrarias y ms de treinta de polticas de desarrollo rural, en nada haba cambiado el proceso de concentracin de la tierra. En el Ecuador, el ndice de Gini es uno de los ms altos de Amrica Latina: en 1974 era de 0,85, y en el 2001 lleg a 0,80. Este solo dato basta para replantear la discusin sobre este problema que lamentablemente ha sido silenciado y hasta casi olvidado por la academia, las ONG, el Estado, y solo ha sido resucitado cuando el mismo Banco Mundial ha empezado a interrogarse si no es urgente implementar una reforma agraria como la ltima oportunidad para solucionar la creciente pobreza rural. No hace falta insistir aqu en la importancia de la reforma agraria como elemento central no solo del desarrollo rural sino del desarrollo en general de un pas. Esta es la asignatura pendiente de los pases de Amrica Latina, y mientras no se la resuelva existen pocas posibilidades histricas de salir del atraso y de nuestra atvica condicin de subdesarrollo. Algunos autores sealan
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con justeza que: [] no existen a escala mundial casos de economas modernas que se hayan construido sobre estructuras agrarias de baja eciencia y recorridas por agudas segmentaciones sociales.1 De hecho, en algunos estudios hemos demostrado que son aquellas provincias con una mejor distribucin de la tierra las que tuvieron ms posibilidades de inventar pequeos procesos endgenos de desarrollo, mientras que aquellas que arrastraron el peso del latifundio y del sistema hacendatario se quedaron rezagadas y son actualmente las ms afectadas por el peso de la pobreza rural.2 En este trabajo se busca discutir el signicado que tendra la reforma agraria para las comunidades indgenas sobre todo de la sierra del pas, considerando en particular los cambios importantes por los que atraviesa la forma organizacional comunal, una vez que se ve enfrentada a una apertura rpida y novedosa de su campo social hasta ahora limitado a lo agrario, a lo micro y a la reivindicacin de una visin del mundo tradicional, enfrentada ahora a los desafos del mercado global. El problema de las comunidades y la reforma agraria no termina all, porque habra adems que considerar la situacin de los indgenas amaznicos y de los neoindgenas de algunas provincias costeras. Ello no obstante, aqu se analizar solo el problema de la sierra, dado que es all donde se concentra el mayor porcentaje de pobres rurales. Ms que presentar datos provenientes de una investigacin, es una reexin sobre lo que signicara la reforma agraria en la situacin actual de las comunidades pobres de la sierra ecuatoriana.
LA ESCASEZ DEL RECURSO TIERRA Y LA MINIFUNDIZACIN DE LA PROPIEDAD

La escasez de tierras entre las comunidades indgenas no es un asunto reciente. El proceso de reforma agraria de 1964 no solucion este problema, y se limit a la abolicin de formas precarias en la sierra y en la costa. Mucho ms importante fue la accin en colonizacin. As, pues, como seala Bernard: [] la reforma agraria no tuvo sino un impacto limitado a nivel de la distribucin de la tierra, mucho menos de lo que se le pretende atribuir en materia de minifundizacin y/o produccin.3
1 2 3 Pipitone, Ugo: Agricultura: El eslabn perdido, en Nueva Sociedad n. 174, p. 93. Quito, julio-agosto del 2001. Martnez, Luciano: Caracterizacin de la situacin de la tenencia y regularizacin de la tierra. Programa sectorial agropecuario. Quito: BID/MAG/IICA, 2000. Bernard, Alain: Diagnstico socio-econmico del sector rural ecuatoriano. Quito: MAG-IRD, 1982, p. 142.
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Sin embargo, el minifundio ha continuado como una caracterstica central de las comunidades indgenas y la poblacin rural pobre (vanse los grcos 1 y 2). GRFICO 1 NMERO DE UNIDADES PRODUCTIVAS (UPA) MENORES DE 1 HA
300.000 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 0 1954 1974 Aos
Fuente: Censos agropecuarios de 1954, 1974 y 2001.
248.398
134.635 92.387
2001
GRFICO 2 DISTRIBUCIN DE LAS UPA MENORES DE 5 HA, POR PROVINCIAS

2,50 2,00 1,50 Ha 1,00 0,50 0,00 Imbabura Pichincha Tungurahua Cotopaxi Chimborazo Carchi Bolvar Azuay Caar Loja 0,99 1,04 0,86 Ha promedio 1,92 1,40 1,47 1,24 2,02 1,35 1,88
Provincias
Fuente: Censo Agropecuario 2001.
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Los datos muestran, por un lado, el incremento histrico del minifundio, que en el lapso de los ltimos veintisiete aos creci a una tasa anual de 18,8 por ciento (grco 1), y tambin que en todas las provincias de la sierra el minifundio es un hecho de corte estructural (grco 2), aunque no se puede establecer una relacin directa entre provincias con alta poblacin indgena y minifundio (casos de Bolvar y Chimborazo), ni tampoco que las provincias donde el minifundio es ms acentuado sean las ms pobres de la regin (caso de Tungurahua). Una de las tendencias centrales que ya se consolid a nes del siglo XX es la privatizacin del espacio comunal, esto es, la bsqueda por las familias indgenas de la privatizacin de sus tierras y, como contrapartida, la descomunalizacin de las tierras, es decir, la prdida casi total de tierras comunales. Este proceso no estudiado en profundidad en la sierra ecuatoriana tiene notables efectos en el manejo de este recurso desde las organizaciones comunales de la poblacin, lo que en otras palabras quiere decir que las comunas ya no tienen casi ninguna injerencia en el manejo de este recurso, rol que ha pasado casi enteramente a las familias. Estamos, entonces, en presencia de un manejo de la tierra a partir de una dinmica familiar y no comunal, como aparentemente podra pensarse. La principal causa de que ocurriera este fenmeno es la presin de la poblacin hacia arriba, es decir, hacia los pramos comunales que de este modo se privatizaban de hecho, aunque no de derecho. Y si bien la legislacin trataba de impedir este proceso, las asignaciones parcelarias con nombre y apellido abundan en los archivos, protegidas contradictoriamente por la misma Ley de Comunas de 1937. Relacionado con este proceso se encuentra el mal uso del piso ecolgico del pramo. Al no disponer de otras alternativas, las comunidades subieron los cultivos a altitudes donde peligra la sostenibilidad de este recurso vital para la captacin de agua y la conservacin de la biodiversidad. Cuando las comunidades reivindican estas tierras y buscan privatizarlas, evidentemente se crea un conicto de dimensiones territoriales y surge otra vez la discusin sobre la tragedia de los comunes.4 La demanda de tierras de estas comunidades debera cambiar de direccin, es decir, orientarse hacia los valles, donde existen tierras de mejor calidad pero que actualmente se encuentran protegidas por la Ley de Desarrollo Agropecuario (LPA). No se dispone de un estudio serio que muestre el uso eciente de estas tierras, y es probable que todava predomine el uso extensivo de pastos para ganadera.
Hardin, Garret: The Tragedy of Commons, en Science, vol. 162, 1968.
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Una segunda tendencia que estara afectando al territorio comunal es un progresivo proceso de deserticacin social. Esto implica, entre otras cosas, la desvinculacin de las actividades productivas tradicionales de la poblacin en edad activa, mientras solo una poblacin vieja se hace cargo de ellas. Hay dos procesos que seguramente han incidido en este fenmeno: el incremento del trabajo fuera de la parcela (asalariado o no), y la migracin (interna y ms recientemente internacional). Ambos muestran con claridad los lmites a los que actualmente llega la propiedad parcelaria en materia de generacin de empleo para los miembros activos de las familias indgenas. El primero est asociado al desarrollo de islotes de modernizacin capitalista como las explotaciones de ores y de hortalizas (para la exportacin), que han logrado incluso disminuir la migracin interna a las ciudades y que afectan a numerosas comunidades del norte y centro del pas. El segundo, en cambio, se encuentra vinculado a la conexin con el mercado global. En ambos casos, las comunidades se convierten en abastecedores de mano de obra barata para las necesidades del capital y pierden su autonoma en el manejo del territorio comunal, ahora sometido a una lgica externa. Pero, adems, estos dos procesos afectan sobre todo a la poblacin joven, es decir, se pierde la conexin entre generaciones o se produce un corte entre los jvenes que entran de lleno en estos nuevos procesos y la poblacin adulta o anciana que continuara vinculada a una lgica comunal en crisis. El desinters de los jvenes se maniesta sobre todo en el caso de la masiva proletarizacin ocurrida en varias provincias de la sierra como resultado de la integracin en tanto mano de obra barata en las plantaciones de ores y hortalizas. Como ya se ha sealado en otros trabajos, esta progresiva desvinculacin de los ejes comunales ha deteriorado las bases del funcionamiento de las actividades solidarias intra e intercomunitarias. En tercer lugar, existe un proceso de ampliacin del espacio social en el que interactan las comunidades indgenas y, en general, los pequeos productores, lo que implica pasar de estrategias micro a estrategias meso e incluso macro. Esto se evidencia mucho ms claramente en los procesos de emigracin de la mano de obra y su insercin en las economas de pases desarrollados (los Estados Unidos de Amrica y Espaa, principalmente), y afecta a algunas provincias de la sierra, que por esta causa tambin acusan fenmenos de deserticacin social (provincias de Azuay y de Caar, al sur del Ecuador). De este modo muchas comunidades ya se han vinculado a la globalizacin como bolsones de mano de obra barata y han marcado el inicio de la conformacin de las comunidades transnacionales. En estos casos la tierra ya no es el eje de las estrategias familiares, pues ahora son las remesas la principal fuente de ingresos de las familias campesi-
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nas. Entre las comunidades afectadas por la emigracin de su mano de obra productiva, muchas parcelas estn abandonadas, arrendadas o muy poco trabajadas. Las remesas son utilizadas para la construccin de casas de tipo urbano que tambin permanecen desocupadas. Las posibilidades de utilizar las remesas con nes productivos o para compra de tierra parecen por el momento menos viables que las de reunicacin familiar en los lugares de destino de la migracin. Por ltimo, algunos autores sealan tambin el proceso de desterritorializacin de lo rural, que se manifestara en una doble ruptura: a) entre agricultura y territorio; y, b) entre agricultura y alimentacin.5 Habra que entender estos dos procesos como resultado de la globalizacin, y que implican, por un lado, que la agricultura ha perdido peso en la organizacin y distribucin del territorio local y ha dado paso a otras labores que asumen el eje central de las actividades econmicas locales (territorios pluriactivos); y, por otro lado, que la produccin agroalimentaria se desarrolla al margen de los agricultores y ms vinculada con los intereses de las empresas transnacionales.6 En el caso de la sierra ecuatoriana es importante el primer proceso en algunos territorios donde hasta las comunidades indgenas participan activamente en esta dinmica (casos de los otavaleos y de los productores de jeans de Pelileo), pero el segundo proceso seguramente tomar importancia si se rma el TLC, con las consecuencias negativas para los productores pequeos (de papa y maz, sobre todo). Estas tendencias mostraran que los comuneros y productores pobres han dejado de ser principalmente agricultores para convertirse en productores diversicados, cuya caracterstica central es que el empleo y el ingreso obtenidos fuera de la parcela son centrales en su estrategia de reproduccin.
QU PUEDE SIGNIFICAR LA REFORMA AGRARIA EN ESTE CONTEXTO?

Para empezar, hay que hablar de reforma agraria en el sentido de dotacin de sucientes recursos en tierra productiva a las comunidades y a campesinos pobres. Estos productores estn ubicados histricamente en las reas menos productivas de la sierra, ocupan espacios con tierras en proceso de erosin y situadas mayoritariamente en los pisos altos, mientras que las haciendas hoy transformadas en empresas agrarias o orcolas ocupan las tierras de valle, de
5 6
Entrena Duran, Francisco: Cambios en la construccin social de lo rural. Madrid: Editorial Tecnos, 1998. Ibid.
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mayor valor agronmico, y que adems aprovechan su buena ubicacin para obtener una renta diferencial adicional. Las comunidades siempre han ejercido una presin interna o externa sobre estas tierras. El problema es que la expedicin de la LDA (1994) impide plantear legalmente cualquier alternativa de afectacin de estas tierras. La nica posibilidad es la que proponen los tcnicos del Banco Mundial: como ahora las empresas agropecuarias no necesitan tanta tierra debido a la utilizacin de tecnologa moderna, las tierras excedentarias podran destinarse a un mercado de tierras al cual podran acudir los campesinos como compradores de este recurso. En realidad, desde 1994 hasta la fecha esta posibilidad no ha funcionado, excepto cuando ha actuado una ONG como es el caso del Fondo Ecuatoriano Populorum Progressio (FEPP) como intermediaria y garante de estas transacciones. Por otro lado, al permitir la compra-venta de tierras comunales con el nico requisito de la aceptacin de las dos terceras partes de los miembros, la misma LDA ha generado un proceso de desestabilizacin de los recursos de las familias. A esto hay que aadir que: [] el mercado de tierras ha dado pie para la especulacin incentivada por un sistema de avalos, catastros e impuestos prediales distorsionados, inecientes y desiguales.7 As, pues, la estrategia de muchos propietarios consiste en conservar la propiedad como para incrementar la plusvala y venderla en el futuro a un mejor precio. Segn el informe preparado para la FAO, existe una distorsin causada por el impuesto predial que ha llevado a un alza en el valor de los predios. Esta estrategia especulativa con respecto a la tierra no benecia a los indgenas y campesinos pobres, que quedan excluidos del acceso por la va del mercado. En este momento no existen programas importantes ni de ONG ni del Estado ni del mismo Banco Mundial que faciliten el acceso a la tierra por medio de la compra en benecio de las comunidades rurales.8 El proceso de traspaso de la propiedad a travs de la herencia bilateral ha signicado la permanencia histrica del minifundio entre las comunidades indgenas y de campesinos pobres. De esta forma las nuevas generaciones heredan un minifundio cada vez ms pequeo que no permite establecer una unidad productiva viable desde el punto de vista econmico. El retaceo de la tierra, ms que una estrategia de diversicacin productiva, es una estrategia de generacin intergeneracional de la pobreza que impide incluso la viabilidad
7 8
Nieto Cabrera, Carlos: El acceso legal a la tierra y el desarrollo de las comunidades indgenas y afroecuatorianas: La experiencia del PRODEPINE en el Ecuador. Quito: FAO, 2004, p. 3. Ibid.
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de las intervenciones de desarrollo rural, como sucede en varios proyectos de regado frustrados en la sierra ecuatoriana.9 Recientes estudios sobre el mercado de tierras en zonas indgenas muestran el incremento de procesos de compraventa especialmente entre los comuneros indgenas y campesinos pobres. As, por ejemplo, en la zona andina de Cotacachi el mayor porcentaje de transacciones corresponde al estrato de menos de 5 ha.10 Pero lo ms interesante es que tambin la oferta de tierras proviene de los minifundistas indgenas, lo que permite en algunas zonas incluso la inversin de remesas provenientes de la migracin, como ocurre en la zona andina de la provincia de Caar.11 Por lo tanto, cualquier proceso de reforma agraria debe considerar la realidad actual de los productores pobres, la mayora de los cuales son pluriactivos y no se dedican nicamente a las actividades agropecuarias. Si bien, como resultado de la aplicacin de las polticas de ajuste de las dcadas de 1980 y 1990, se cumpli un proceso de transicin desde agricultores a productores diversicados, cualquier proceso de reforma agraria no debera signicar el proceso inverso, es decir, de productores diversicados a agricultores. Esto implica que la dotacin de tierra tiene un nuevo signicado: impedir ante todo la posibilidad de que las nuevas generaciones se concentren en este tipo de actividades; en otras palabras, pensar una reforma para las generaciones nuevas como una modalidad de creacin de empleo rural y de revalorizacin de las actividades agropecuarias a partir de otra base y de otra propuesta. Es importante conectar a la juventud con una nueva visin de lo rural que despierte el inters por las actividades de sus progenitores, pero con la certeza de que no se repetir la misma historia de pobreza y abandono a la que los han condenado las polticas del Estado. En el mejor de los casos, la propuesta sera reforma agraria para revalorizar el mtier de productor agropecuario asegurando el acceso a la tierra, al agua, al crdito y a la tecnologa. En este sentido, hay que recuperar importantes experiencias que surgen de la misma prctica de los campesinos. As, por ejemplo, un estudio demuestra que en el caso de colonizacin de campesinos andinos de la ceja de subtrpico hacia la costa, no repli-
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Uno de ellos es el proyecto de riego Licto en la provincia de Chimborazo, que lleva ms de una dcada de inversiones con pocos impactos productivos (vase Vega, Mara Dolores: La pulverizacin de la tierra: El minifundio en Licto, Provincia de Chimborazo, en Ecuador Debate n. 55. Quito: CAAP, 2002). Guerrero, Fernando: El mercado de tierras en el Cantn Cotacachi de los aos 90, en Ecuador Debate n. 62. Quito: CAAP, 2004. Martnez, Luciano: El campesino andino y la globalizacin a nes de siglo (Una mirada sobre el c aso ecuatoriano), en Revista Europea de Estudios Latinoamericanos y del Caribe n. 7. msterdam, octubre del 2004.
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caron el proceso de herencia bilateral, sino que crearon una nueva tradicin, por la cual quien heredaba era el hijo que se quedaba con los padres o aquel que decidiera hacerse cargo de la herencia total, con la condicin, adems, de que debera contraer matrimonio con una heredera de la misma comunidad. El resto de los hijos eran recompensados con estudios o con otras actividades que les permitieran no ejercer presin sobre la herencia familiar.12 Claro que este ejemplo muestra que esto es posible cuando los campesinos han accedido a suciente tierra de colonizacin, pero da cuenta de soluciones creativas al problema del fraccionamiento por la va de la herencia. Si se necesita intervencin externa, esta debera concentrarse en crear las condiciones para el funcionamiento de los mercados regionales y evitar la intervencin nefasta en cuanto al diseo de modelos productivos o de organizacin de la produccin que no han dado hasta ahora ningn resultado positivo. Mientras menor intervencin exista, mayores posibilidades de desarrollo se aseguran en las regiones donde se realice reforma agraria. Habra que dejar que los neorrurales tomen vuelo y desarrollen todas sus iniciativas y capacidades. A partir de all, las ONG, la Iglesia y el mismo Estado pueden empujar el carro de la historia; no antes.
LA NECESIDAD DE POLTICAS AGRARIAS FAVORABLES A LA REFORMA AGRARIA

Un primer aspecto tiene relacin con el diseo de estas polticas que no pueden ser de tipo homogneo o de corte populista. Si se considera que el pas es megadiverso, no solo por la presencia de varias regiones naturales y la diversidad biolgica, sino tambin por la diversidad de actores sociales y estructuras organizacionales, no se puede disear polticas que no consideren estas especicidades. Cualquier poltica de reforma agraria debe tener en mente la dimensin local y la territorial. As, existen territorios en los que ya no se puede realizar sino una reforma agraria marginal, pues ya no hay mucha tierra que repartir ni intervenir. En otros, aunque hubiera recursos mal utilizados, el acceso a la tierra no asegura de por s el mejoramiento de la calidad de vida de los hogares. Es el tejido social y econmico existente en una regin el que permite que los procesos de redistribucin de la tierra tengan efectos virtuosos de desarrollo. Esto nos lleva a preguntarnos si todos los territorios tienen las mismas posibili12 Suraneim, Charles Eduard de: De la cooprative la communaut, en Bulletin de lInstitut Franais dtudes Andines n. 22 (2). Lima: IFEA, 1993.
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dades. Evidentemente no, pero all entrara el papel del Estado para equilibrar las desigualdades, sobre todo dotando de capital econmico y humano para reactivar las regiones ms atrasadas. Se necesita entonces una lectura muy atenta de las potencialidades econmicas de las regiones donde se implemente la reforma agraria, con el n de que esta sirva de base para impulsar procesos de desarrollo rural territorial. Pero una vez identicadas, las acciones deberan concentrarse en dotar de capital humano, elevando el nivel de educacin sin sesgos de gnero para lograr que todos los jvenes tengan al menos educacin secundaria.13 Pero actualmente el inters por la reforma agraria, incluso bajo la ptica del desarrollo local o territorial, choca contra la moda de los tratados de libre comercio (TLC) en la regin, y especialmente en el Ecuador. Como es conocido, siempre se plantea este problema en trminos de ganadores y perdedores, cuando en realidad estamos hablando de muchos perdedores y pocos ganadores. En efecto, los perdedores son los campesinos minifundistas productores de bienes de la canasta bsica alimenticia (papas, maz suave en la sierra y arroz en la costa) (vase el cuadro 1). CUADRO 1 IMPACTO DEL TLC POR UPA
Amenazados Tipologa UPA 1 2 3 Total Con potencialidades Otros Total Nmero
Nmero Porcentaje Nmero Porcentaje Nmero Porcentaje
223.466 151.647 13.301 388.414
57,5 39,0 3,4 100,0
106.965 116.159 13.103 236.227
45,3 49,2 5,5 100,0
113.983 92.907 11.351 218.241
52,7 42,8 4,5 100,0
444.414 360.713 37.755 842.882
Fuente: CEPAL.14
13
14
Janvry, Alain de y Elizabeth Sadoulet: Cmo transformar en un buen negocio la inversin en el campesinado pobre: Nuevas perspectivas de desarrollo rural en Amrica Latina. Conferencia Desarrollo de la Economa Rural y Reduccin de la Pobreza en Amrica Latina y el Caribe. New Orleans, Luisiana: BID, 2000. Comisin Econmica para Amrica Latina: Los impactos diferenciados del Tratado de Libre Comercio Ecuador-Estados Unidos de Norte Amrica sobre la agricultura del Ecuador. Quito: CEPAL, 2005.
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Los datos del cuadro 1 muestran que 46 por ciento de las unidades productivas del pas estn amenazadas, especialmente aquellas que pertenecen a la tipologa 1.15 En efecto, all encontramos a los productores pequeos que sern los seguros perdedores, con la desventaja de que no tienen caminos o rutas alternativas para participar en el festn del mercado mundial. Al carecer de polticas agrarias claras y ante el fracaso de las polticas de desarrollo rural, estos productores no tendrn otra opcin que la migracin hacia las ciudades, puesto que son demasiado pobres para irse del pas. Se generar como resultado del TLC un tremendo desequilibrio regional y espacial y, lo ms lamentable, la prdida denitiva de una cultura campesina en torno del maz y la papa, y de la seguridad alimenticia no solo de los campesinos sino de los sectores populares del pas.16 Como seala el informe de la CEPAL:
El sector agropecuario del Ecuador pierde en todos los escenarios. Incluso en el caso poco probable de que los Estados Unidos eliminen subsidios y apoyos y mantengan en cero sus aranceles. El efecto neto es marginalmente negativo, pero incide especialmente en las UPA de subsistencia e intermedias, en arroz, maz (blando y duro), carnes y algunos productos lcteos. Estos impactos negativos son sobre el VBP y sobre el empleo.17
Ahora bien: la pregunta debera reformularse en el sentido de qu signica hacer reforma agraria en el contexto del TLC. Al parecer hay una enorme contradiccin en cuanto a polticas prioritarias hacia el campo. La reforma agraria como poltica de desarrollo rural es fundamental, pero no puede ser desarmada al mismo tiempo por polticas aperturistas en las que los perdedores sern sin dudas los mismos sujetos potencialmente beneciarios. Esto es como dar el premio y el palo al mismo tiempo. Si lo que se busca es la equidad y la disminucin de la pobreza, las polticas redistributivas deben no solo ser restrictivas, sino evitar que sean contradictorias con las propuestas indiscriminadas de liberalizacin comercial.18
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Segn el estudio de la CEPAL recin citado, son aquellas denominadas de subsistencia, caracterizadas por los siguientes elementos: que los productores viven en el predio, no contratan trabajadores y no poseen maquinaria. Esto implica la prdida de prcticas tradicionales de cultivo, variedades genticas de los productos, los rituales festivos y culturales en torno del maz y la prdida de prcticas culinarias seguramente milenarias. CEPAL, op. cit., 2005. North, Liisa L.: El desarrollo rural: Sine qua non del desarrollo nacional. Quito, 2006. Mimeo.
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Finalmente, el xito de las polticas de reforma agraria depender de la fortaleza organizativa de indgenas y campesinos pobres que posibilite, desde los territorios, la gestin democrtica de los cambios necesarios para modicar la estructura de poder poltico, econmico y social en el heterogneo espacio rural.
CULTIVOS CON FINES ILCITOS: OTRO DESARROLLO

ALTERNATIVO ES POSIBLE
Hugo Cabieses
DRIS
LOS ORGANIZADORES DEL FORO que ha dado pie a la edicin de este volumen sealaron en su amable invitacin que: [] la economa de la coca genera conictos y corrupcin mucho ms all de las reas productoras, y que esta problemtica: [] tiende a ser enfrentada militarmente en lugar de proponer cultivos y poner en prctica opciones serias para los agricultores. Por eso, este trabajo es una reexin sobre la bsqueda de alternativas justas y ecaces, a la vez que sostenibles, sustentables, polticamente posibles y realistas, a la problemtica de las drogas1 y los cultivos de coca con nes ilcitos, que alimentan situaciones de violencia, inseguridad, corrupcin y restriccin de espacios democrticos en las zonas cocaleras en el pas y la regin andina. En el nivel macro, es necesario impulsar un Desarrollo Rural Integral Sostenible y Sustentable, con Coca (DRISS-C), cuyo contenido se ha explicado en otros escritos.2 Y en lo micro y en el nivel de cuenca cocalera, partiendo de algunas pocas experiencias positivas, se plantea que la agricultura alternativa de contrato puede ser un camino por seguir como esquema de coordinacin
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La alternativa de la legalizacin de las drogas, estrategia que segn muchos es polticamente incorrecta, se discute ms adelante. Vase Cabieses, Hugo: Debate sobre drogas y desarrollo alternativo: Crisis y auge de la coca en el Per y algunas preguntas. Curso de Actualizacin Econmica (CAE)-Mdulo de Macroeconoma. Lima: Universidad del Pacco, 2002a. Tambin, Cabieses, Hugo: Coca y drogas: Autoerradicacin de cultivos y desarrollo integral como alternativa en el Per. Ponencia presentada en el International Policy Dialogue: Tackling Cross Border Crime. Bonn: InWEnt/BMZ & UN-ONCCP, 2002c. Asimismo, las discusiones sobre el desarrollo alternativo en Cabieses, Hugo y Eduardo Musso: Desarrollo alternativo y desarrollo rural: Debates sobre sus lmites y posibilidades. Lima: IICA-Centro Regional Andino, 1999; Thoumi, Francisco: El imperio de la droga: Narcotrco, economa y sociedad en los Andes. Bogot: IEPRI/Universidad Nacional de Colombia/Planeta Editores, 2002; y Rementera, Ibn de: La guerra de las drogas: Cultivos ilcitos y desarrollo alternativo. Bogot: Editorial Planeta Colombiana-Coleccin Grandes Temas, 2001.
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CULTIVOS CON FINES ILCITOS: OTRO DESARROLLO ALTERNATIVO ES POSIBLE
vertical entre pequeos agricultores individuales y/o asociados con empresas privadas nacionales o extranjeras que quieran hacer negocios pero tambin comprarse el pleito de un desarrollo del tipo DRISS-C en zonas importantes de la regin andino-amaznica. Se ha dividido el trabajo en siete puntos: 1) las experiencias positivas habidas en el Per en lo referente a la estrategia de desarrollo alternativo; 2) los lmites de este tipo de estrategia y la erradicacin de cultivos; 3) la pequea produccin agrcola y las zonas cocaleras; 4) los clusters y la agricultura alternativa de contrato en zonas cocaleras; 5) coca y agricultura por contrato en el Per; 6) debate mirando al futuro; y, 7) a manera de conclusin.
EXPERIENCIAS POSITIVAS
Felizmente no todo ha sido negativo en las experiencias de desarrollo alternativo impulsadas en el Per. Se puede mencionar bsicamente cuatro de ellas y sealar lo que se considera es la clave de su relativo xito:3
1) Palma aceitera en Ucayali: El proyecto de la Empresa Agroindustrial Oleaginosas Amaznicas S.A. (OLAMSA), desarrollado entre 1991 y el 2004, nanciado por el Fondo Per-Canad y apoyado por la Ocina de la ONU Contra la Droga y el Delito para impulsar cultivos de palma aceitera y su transformacin en aceites y mantecas. La clave de su xito ha sido partir de la demanda de los agricultores, respetar y fortalecer su organizacin propia y elegir una lnea productiva de mercado interior. 2) Apoyo a capacidades locales en San Martn: El Programa de Desarrollo Alternativo y Apoyo a Gobiernos Locales (PDA-AGL) impulsado entre 1996 y el 2000, nanciado por la Agencia de los Estados Unidos para la Ayuda Internacional (USAID por su sigla en ingls) y ejecutado por la Escuela Superior de Altos Negocios (ESN) para fortalecer la Asociacin de Municipalidades de San Martn (Amresam) mediante la ejecucin de obras de infraestructura social y econmica. La clave fue conar en las autoridades locales, fomentar la participacin de los ciudadanos y tener conanza en sus capacidades. 3) Cadenas productivas en Hunuco y el Valle del Ro Apurmac y Ene (VRAE): El Proyecto de Reduccin y Alivio a la Pobreza (PRA) ejecutado
3 Vase Cabieses, Hugo: Otro desarrollo alternativo es posible. Exposicin para el primer foro Intercambio de Experiencias entre Proyectos y Programas de Desarrollo Alternativo en los Pases Andinos, organizado por la Delegacin de la Comisin Europea en el Per. Lima: CE, 2004.
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entre 1998 y el 2003, nanciado por USAID para construir Centros de Servicios Econmicos (CSE) con operadores locales en corredores orientados a mercados interiores, cadenas productivas y agricultura por contrato para la sostenibilidad alimentaria y la elevacin de ingresos de familias campesinas organizadas. La clave fue el estudio previo de identicacin de potencialidades, la consulta con las organizaciones empresariales locales y el desarrollo del mercado interno ms que el de exportacin. 4) Microcrditos productivos en el Alto Huallaga y Aguayta: El Programa de Micronanzas de Prisma entre 1998 y el 2003, nanciado por USAID, que otorg crditos de consumo y produccin a familias pobres en zonas cocaleras. El eje fue conar en la unidad familiar campesina, respetar y fortalecer su capacidad de organizacin local para la seguridad alimentaria, apoyar el desarrollo de la democracia, fomentar el empoderamiento de la mujer y proteger el medio ambiente. Sin embargo, cuatro golondrinas no hacen verano, y la mayora de las experiencias de desarrollo alternativo han dejado mucho que desear. Veamos algunas informaciones al respecto. Desde 1995 se impulsaron en el Per proyectos en estas zonas con el objetivo de reducir la pobreza rural, promover el desarrollo integral sustentable, contener la migracin de la sierra a la selva, proteger el medio ambiente andino-amaznico y disminuir los cultivos de coca con nes ilcitos. Los proyectos fueron ejecutados por ONG, consultoras privadas y organismos pblicos, principalmente con fondos del Tesoro Pblico por aproximadamente 250 millones de dlares y de cooperacin internacional por otros 250 millones, principalmente de los Estados Unidos (190 millones), Europa (50 millones) y el Canad (10 millones). Las principales actividades productivas promovidas fueron las siguientes: 1) 2) 3) 4) 5) 6) Caf, cacao, ajonjol, barbasco y frijol en el VRAE en Ayacucho y Cusco. Cacao, palmito, t, banano y pia en el valle del Alto Huallaga en Hunuco y San Martn. Palma aceitera, palmito, cacao, banano, pia y reforestacin en el valle del Aguayta en Ucayali. Palmito, ganadera para leche, banano y reforestacin en el valle del PichisPalcazu en Pasco y Ucayali. Arroz, cacao, reforestacin y ganadera en el valle del Monzn en Hunuco. Caf, ganadera para leche, arroz, maz, palma aceitera y pijuayo para palmito en el Huallaga Central en San Martn.
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Caf, achiote, cochinilla y ganadera en el Alto Urubamba (Quillabamba) en el Cusco. Caf, cacao, ctricos y ganadera en los valles del Alto Inanmbari y Alto Tambopata en Puno.
El esfuerzo realizado en diez aos, la mitad con cooperacin internacional y el resto con fondos del Tesoro Pblico, ha sido ineciente si se lo juzga a partir de los objetivos buscados, ya que no se ha reducido la pobreza rural, el desarrollo integral sustentable est pendiente, la migracin hacia la selva se mantiene, ha continuado la tumba y quema de bosques para coca pero tambin para productos del desarrollo alternativo, y los cultivos de coca con nes ilcitos se han dispersado y convertido en un blanco mvil. Quiz eran demasiados objetivos para tan pocos recursos nacionales e internacionales que buscaban resolver un problema enormemente complejo. Son varias las razones tcnicas, sociales y polticas para que haya sido as; aqu se mencionan solo diez: 1) 2) Se parti del principio de erradicar cultivos de coca, sin entender las complejidades socioculturales y econmico-ecolgicas que este cultivo entraa. No se identicaron productos y actividades que concordaran con la disponibilidad y aptitud de los suelos y con el conocimiento propio de las poblaciones de cada zona. En varios casos las opciones productivas seleccionadas no eran compatibles con zonas agroecolgicas de selva alta que, en general, no son aptas para la agricultura de exportacin. Parte importante de los productos agrcolas promovidos no estuvieron orientados a la construccin de mercados locales y regionales sino a la exportacin, y sus precios fueron uctuantes y empezaron a declinar en 1999-2003. Hubo deciencias en la eleccin del paquete tecnolgico-productivo para la unidad familiar campesina, cuyo principal recurso disponible es la mano de obra familiar. Varias actividades econmicas alternativas no consiguieron los rendimientos esperados, lo que termin por inducir a los productores a regresar a la produccin de coca. Si bien algunos productos eran rentables en el corto plazo comparados con la coca arroz, frijol, palma, cacao, ajonjol y barbasco, por ejemplo, no tuvieron mercados seguros y sostenibles. La informacin hacia los agricultores subestim costos y sobreestim ingresos, y los condujo a desarrollar actividades que no resultaban rentables.
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No se logr impulsar actividades agro-silvo-pastoriles sostenibles para la unidad familiar campesina, cuya mano de obra disponible recorre diversos pisos ecolgicos durante el ao. 10) No hubo acceso a crdito rural favorable, puesto que los sistemas crediticios existentes son incipientes y se otorgan para actividades urbano-comerciales de ingresos medios con garantas prendarias, lo que afect la competitividad de sus productos. En resumen, la experiencia impulsada en el Per tuvo cuatro faltas estratgicas: 1) falta de estudios previos de zonicacin econmico-ecolgica; 2) falta de participacin de las familias campesinas y autoridades locales en las decisiones de los programas; 3) falta de construccin de mercados locales en zonas no aptas para la agricultura de exportacin y monoproduccin; y, 4) falta de sustentabilidad econmica y sostenibilidad ecolgica de los planes, programas y proyectos.
ENTRE EL DESARROLLO ALTERNATIVO Y LA ERRADICACIN

El seor Dante Deza, productor campesino del valle del Alto Inambari en la selva de Puno, comparti con el autor de este trabajo su frustracin sobre el desarrollo alternativo en un taller organizado por el proyecto AIDIA-GTZ en 1999, cuando seal:4
Para nosotros el desarrollo alternativo es que solicitamos sal para hacer charqui y nos entregan detergente con el que no sabemos lavar ropa; pedimos semillas y crdito para plantar y nos plantan cemento y piedras para inaugurar; deseamos asistencia tcnica y capacitacin agropecuaria y nos dan talleres participativos para sacarnos informacin; pedimos informacin sobre los fondos internacionales y nos dicen que no se puede porque es secreto.
Palabras ms, palabras menos, esta misma frustracin es la que sienten muchos agricultores de las cuencas cocaleras, y de ah sus protestas.5
4 Proyecto Piloto de Asesora e Investigacin para el Desarrollo Integral Andino-Amaznico (AIDIA) de la GTZ, que oper entre junio de 1996 y agosto de 1999 en el diseo de polticas y estrategias de desarrollo alternativo, proyecto del que el autor fue coordinador nacional hasta su culminacin (vase Cabieses, Hugo y Udo Theilen, editores: Conceptos, tipologas y estrategias para el desarrollo alternativo en el Per. Lima: AIDIA-GTZ, 1999). Durante el 2002 se produjeron seis huelgas campesinas (Quillabamba, Tingo Mara, Monzn, Aguayta y dos veces en el Apurmac-Ene) y dos marchas de sacricio (Monzn hacia Hunuco y Apurmac-Ene hacia Ayacucho), con miles de pobladores de las cuencas coca-
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En el mbito internacional, en este tema se ha pasado de un enfoque de erradicacin y sustitucin de cultivos (el Asia en la dcada de 1970) a otro de erradicacin y sustitucin de rentas (Bolivia y el Per en el decenio de 1980), para llegar durante la dcada de 1990 y lo que va del siglo XXI a cuatro enfoques en competencia que, en gran parte, impiden polticas andinas comunes:6 1) Acciones de desarrollo alternativo sin erradicacin forzosa y con los campesinos como interlocutores vlidos (el Per en la primera mitad de la dcada de 1990). Acciones previas de erradicacin manual compensada y/o forzosa sin compensacin para despus impulsar estrategias de desarrollo alternativo (Bolivia hasta 1998 y el Per desde 1996). Intensa erradicacin y fumigacin de cultivos como condicin previa para estrategias de desarrollo alternativo (Colombia desde principios del decenio de 1990).7 Acciones de desarrollo integral como alternativa con autorreduccin gradual, manual y concertada de cultivos de coca (el Per desde agosto del 2002).8
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Dos dcadas despus, la evolucin de los impactos econmicos, ecolgicos, sociales y poltico-institucionales del desarrollo alternativo9 deja mucho que
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leras movilizados por dos temas bsicos: 1) que no se erradiquen forzosamente sus cultivos de coca; y, 2) el fracaso del desarrollo alternativo, ante lo cual plantearon participar en una estrategia diferente (vase Cabieses, Hugo: Valles cocaleros, demandas campesinas y estudio/encuesta sobre coca legal. Lima: DRIS, 2002b). Con estos mismos planteamientos y otros ms, como la revalorizacin-industrializacin de la hoja de coca, el empadronamiento de los agricultores cocaleros y la necesidad de impulsar una estrategia de reduccin gradual y concertada de cultivos de coca, se desarrollaron huelgas y marchas campesinas hacia Lima en los aos siguientes (vase Cabieses, Hugo: Sobre coca, cocaleros y drogas: Fallos satnicos y debates de fondo, en Debate Agrario n. 39. Lima: CEPES, 2005). Vase la periodizacin que proponen Mederiz y Male (Mederiz, Ignacio y Jean Pierre Male: El desarrollo alternativo en el rea andina: Gua prctica. Barcelona: Estudis S.A., 1997). El esquema de los enfoques es de Farell y OBrien (Farell, Graham y Peter OBrien: Estrategias para la reduccin de oferta de drogas ilcitas, en Debate Agrario n. 22. Lima: CEPES, 1995), y se ha agregado el ltimo con base en la experiencia del autor en Devida (Cabieses, op. cit., 2002c). En Bolivia las fumigaciones estn prohibidas desde la ley 1008 de 1988. En el Per, apenas en marzo del 2000 se dio un decreto supremo que prohibi el uso de plaguicidas para la erradicacin de cultivos de coca. Se ha presentado una ley en el Congreso de la Repblica para raticar esta prohibicin, debido a que existe una fuerte presin externa para que el Per adopte esta poltica. Estuvo aplicndose como proyecto piloto en Aguayta, una parte del Alto Huallaga y el Apurmac-Ene, a consecuencia de las huelgas y marchas (Cabieses, op. cit., 2002b). Vase la propuesta metodolgica del autor de este trabajo sobre las cuatro sostenibilidades
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desear si se las mide a partir de los objetivos buscados: disminucin de cultivos con nes ilcitos, desarrollo rural integral de las zonas cocaleras y superacin de la pobreza. Parece haber consenso acerca de que se trata de un gran fracaso, y existe controversia en relacin con el desarrollo rural a secas. La discusin no es solo acadmica, ya que las zonas en las que se impulsa lo primero restan recursos para otras zonas y sectores de atencin del Estado y la cooperacin internacional.10 En el mbito internacional, las diferencias son notables entre un pas y otro,11 pero existen dos fenmenos condicionantes: 1) 2) La evolucin del mercado de la cocana y sus precios, que determinan las supercies globales de cultivos en los tres pases. La reestructuracin de la produccin de hoja y pasta inducida por los propios tracantes que se adaptan con facilidad, rapidez y eciencia a las acciones de interdiccin y a los cambios en los patrones de consumo.12
Quien esto escribe y otros investigadores hemos planteado que, como consecuencia de la estrategia inecaz de erradicacin forzosa con fumigacin o manualmente, a la que se suma el fracaso del desarrollo alternativo y el incremento de los precios de la coca y derivados, se han producido tres fenmenos colaterales que han agravado la problemtica: el efecto globo o traslado de los cultivos de coca de una regin o pas a otro;13 el efecto mer-
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12 13
y sus entornos en Cabieses, op. cit., 2002a y 2002c, pero tambin el anlisis sobre los impactos en Thoumi, op. cit., 2002. El ex consejero presidencial para la lucha contra las drogas, Ricardo Vega Llona, dijo en noviembre del 2001: El desarrollo alternativo ha sido un fracaso y la guerra contra las drogas la estamos perdiendo. El entonces embajador estadounidense en el Per, John Hamilton, seal que lo armado no era cierto y Vega Llona retruc: Ha habido xito tcnico-agrcola pero fracaso econmico generalizado, y la guerra contra las drogas no la estamos ganando. En mayo del 2002, Vega Llona renunci a su cargo y Hamilton ya no es Embajador en nuestro pas. Las instituciones que trabajan en desarrollo rural argumentan que la concentracin de recursos en desarrollo alternativo resta atencin y nanciamiento para otras zonas con niveles de pobreza mayor o con mejores potencialidades ecolgicas y econmico-productivas (vase una extensa discusin en Cabieses y Musso, op. cit., 1999). Vase un cuadro comparativo en Cabieses, Hugo: Ruralizacin del desarrollo alternativo en el Per: Debates, tipologas y reconsideraciones, en Memorias del seminario internacional La Nueva Ruralidad en Amrica Latina. Bogot: Ponticia Universidad Javeriana-Facultad de Estudios Ambientales y Rurales-Maestra en Desarrollo Rural-Departamento de Desarrollo Rural y Regional, 2000. Maestra en Desarrollo Rural 20 aos, tomo II. Bogot, 2001. Ms recientemente, Thoumi (op. cit., 2002) present un anlisis comparativo de los impactos del narcotrco y las polticas de drogas en los pases andinos. Mederiz y Male, op. cit., 1997, p. 38. Como lo que sucedi en el Per hacia Colombia entre 1993 y 1997. En los tres pases andinos el cultivo de coca en 1992, segn cifras ociales, era de 211.700 ha, y en el 2001 fue
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curio14 o dispersin de cultivos en una misma zona o en mltiples zonas; y el efecto membrana15 o fronterizacin, que es la ubicacin de cultivos ilcitos en las fronteras entre pases. El resultado es que en el Per hemos tenido un comportamiento errtico de los cultivos de coca, expresado en los siguientes resultados: 1) Incremento sostenido de precios y cultivos de coca entre 1975 y 1990, de 30.000 ha a 150.000 ha. Resultado: Inestabilidad social, violacin de derechos humanos, subversin y terrorismo ligado al trco ilcito de drogas. Estancamiento de los precios y cultivos de coca entre 1991 y 1994 en alrededor de 130.000 ha. Resultado de la descriminalizacin de los agricultores cocaleros: Control de la subversin y el terrorismo. Disminucin dramtica de los precios de coca y derivados, as como de los cultivos entre 1995 y 1997 en hasta 51.000 ha. Resultado: Relativo xito del desarrollo alternativo, control militar de la subversin y el terrorismo y control estatal sobre el incipiente movimiento de agricultores cocaleros. Nuevo incremento de precios y cultivos de hoja de coca desde 1998 (hasta 65.000 ha actualmente).16 Resultado: Fracaso relativo del desarrollo alternativo, grandes movilizaciones de los agricultores cocaleros y embolsamiento de la subversin y el terrorismo ligado al trco ilcito de drogas.
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Pese a los fracasos, en estos aos ha habido experiencias importantes, cuyas principales lecciones han sido ya sistematizadas en este trabajo y en otros art-
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de 223.700 ha, pese a haber erradicado y fumigado ms de 455 mil ha durante el mismo periodo (Cabieses, op. cit., 2002b). Fue Ricardo Sobern quien comenz a describir el fenmeno de esta manera a principios del 2000. Este efecto se evidenci en el Per entre 1996 y el 2000, al reiniciarse la poltica de erradicacin forzosa de cultivos de coca y tambin en Bolivia entre 1997 y el 2001, con la aplicacin del Plan Dignidad, circunstancias ambas en las que surgieron cultivos nuevos en varios valles donde anteriormente no se haban registrado. Eduardo Musso acu el trmino a mediados del 2001, cuando comenzaron a registrarse cultivos de coca en el ro Putumayo, fronterizo con Colombia, en el Yavar con el Brasil y en los ros Inambari y Tambopata con Bolivia. Fenmeno similar sucedi en el sudeste asitico entre Laos y Tailandia en la dcada de 1980 o en Colombia con Venezuela y el Ecuador entre 1992 y 1999. Junto con Ricardo Sobern, Rger Rumrrill, Eduardo Musso, Ibn de Rementera y otros (vase Hablan los diablos: Coca, Amazona y narcotrco en el Per. Escritos urgentes. Quito: Abya Yala/TNI/MLAL, 2005) hemos cuestionado las cifras ociales sobre cultivos de coca del rgimen de Fujimori por ser polticas, no tcnicas y producto de xitos virtuales necesarios a la administracin estadounidense (vase tambin Cabieses, Hugo: Per: Cultivos de coca, xito virtual y mesa de donantes. Lima: DRIS, 2000). En abril del 2002 hice unas declaraciones al respecto y, como trabajaba en Devida, me obligaron a recticarlas, pero no la cifra proporcionada: 60 mil ha de cultivo en el 2001 frente a las 34.100 ociales (vase El Comercio del 8 y 10 de abril del 2002).
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culos.17 Aun as, para efectos de lo que aqu se discute es conveniente resumir cuatro lecciones: 1) El desarrollo integral como alternativa, que no es un modelo nico sino que debe aplicarse de forma particular en cada zona,18 no es compatible con la erradicacin compulsiva o fumigacin de cultivos y, por lo tanto, su reduccin debe ser una consecuencia del desarrollo y no una precondicin para ello. Se debe promover la participacin voluntaria de las organizaciones de productores existentes, partiendo de sus demandas y orientando al mercado sus propuestas productivas, desarrollando capacidades empresariales sobre la base de siembra por contrato, adoptando para ello metodologas participativas, con perspectiva de gnero, respeto de las diferencias y valoracin de las culturas nativas. Dadas las condiciones agroecolgicas de las zonas de cultivos de coca, por lo general no aptas para produccin agrcola extensiva, es preferible no priorizar la recuperacin de cultivos tradicionales de exportacin (como el caf y el cacao) y tampoco el monocultivo (como el arroz y el maz), sino la construccin de mercados locales, la diversicacin productiva inspirada en la ancestral articulacin de pisos ecolgicos y el manejo sostenible de la biodiversidad andino-amaznica, articulando convenios de bolsa de productos con empresas regionales y municipios de las zonas altoandinas y de la costa. El Estado y la cooperacin internacional deben facilitar y promover, ms que donaciones y subsidios ciegos o indirectos, la inversin privada nacional y extranjera en las zonas cocaleras por medio del impulso de sistemas de agricultura por contrato y la creacin de clusters o conglomerados territoriales que garanticen competitividad de actividades diversas, que no solo deberan ser agropecuarias sino tambin de generacin de ingresos familiares alternativos a los de la produccin de coca con nes ilcitos.19
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Vase Cabieses, op. cit., 2000, 2002a y 2002c. En mi concepto es imposible la aplicacin de una plantilla de desarrollo rural en una zona como la selva alta, extremadamente diversa y dispersa. Por ello, he sugerido una tipologa de cuencas cocaleras tradicional, antigua y reciente denida por las caractersticas de su articulacin con el cultivo de coca y la historia sociodemogrca de cada zona, pero aun as debe adecuarse las formas de intervencin del desarrollo en cada cuenca, enmarcando las propuestas en una Estrategia Nacional (Cabieses y Theilen, op. cit., 1999 y Cabieses, op. cit., 2001), que en mi opinin no existe an, por lo menos aprobada entre el Gobierno, el Parlamento y la sociedad civil (Cabieses, op. cit., 2002b). Previamente el Estado debe garantizar las condiciones de estabilidad institucional y jurdica, tranquilidad social y de seguridad ciudadana en las zonas cocaleras para que la inversin pueda uir.
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PEQUEA PRODUCCIN AGRCOLA Y ZONAS COCALERAS

El debate terico y la experiencia prctica sobre la siembra por contrato como forma de articulacin entre pequeos agricultores y empresas industriales en el Per y Amrica Latina es relativamente reciente. Aunque la integracin vertical, las restricciones a ella, la doble marginalizacin, el riesgo moral del minorista, el comportamiento oportunista, la diferenciacin de precios, la competencia intermarcas y los carteles se conocen y practican desde los albores del capitalismo moderno en los pases centrales, la siembra por contrato como fenmeno en ascenso en Amrica Latina tiene menos de quince aos.20 Con los procesos de reformas agrarias de la dcada de 1960, el impulso de las polticas de ajuste estructural de las de 1970 y 1980 y la generalizacin de las polticas neoliberales durante el decenio de 1990, los sectores agropecuarios de la mayora de los pases latinoamericanos quedaron rezagados y en ello se produjo: 1) 2) 3) 4) Una desarticulacin creciente entre la agricultura tradicional y la industria manufacturera. Una dramtica falta de competitividad internacional de la agricultura y la agroindustria. Un pronunciado retraso tecnolgico y de productividad de la produccin agropecuaria, particularmente alimenticia. La coexistencia de una agricultura familiar campesina atrasada con una agricultura empresarial moderna pero con serios problemas de competitividad.
El resultado de lo anterior ha sido una mayor pobreza en el campo, el incremento de la polarizacin y la exclusin social, la migracin poblacional hacia la selva y las grandes ciudades y el consiguiente incremento del deterioro del medio ambiente con la proliferacin de la nica actividad agroindustrial rentable y con ventaja comparativa y competitiva: la hoja de coca y sus derivados con nes ilcitos.
20
El estudio de la CEPAL sobre el tema (Comisin Econmica para Amrica Latina/Ocina Regional para Amrica Latina y el Caribe de la FAO/Sociedad Alemana de Cooperacin Tcnica: Agricultura y pequea agricultura: Vnculos, potencialidades y oportunidades comerciales. Santiago de Chile: Naciones Unidas-CEPAL/FAO/GTZ, 1998) contiene una bibliografa sobre agricultura por contrato en la que la referencia ms antigua data de 1990. Este estudio incluy casos seleccionados de diecisis pases latinoamericanos y se realizaron seminarios y talleres durante los aos 1995 y 1996.
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Algunas diferencias generales en el nivel latinoamericano entre la agricultura campesina y la empresarial han sido sistematizadas por Schejtman, de la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL), de la siguiente forma:21 1) 2) 3) El objetivo de la produccin campesina es la reproduccin familiar, pero el de la empresarial es maximizar ganancias y acumular capital. El origen de la fuerza de trabajo de la produccin campesina es familiar, mientras que el de la empresarial es asalariado. El compromiso laboral del jefe con la mano de obra es absoluto en la agricultura campesina, pero inexistente en la empresarial, salvo por obligacin legal. La tecnologa es de alta intensidad de mano de obra y baja densidad de capital e insumos comprados por jornada de trabajo en la agricultura campesina, mientras que en la empresarial es mayor la densidad de capital y la proporcin de insumos comprados en el valor del producto nal. El destino del producto y el origen de los insumos son parcialmente mercantiles en la economa campesina autoconsumo y trueque y totalmente destinados al mercado en la agricultura empresarial. Los componentes del ingreso neto son en producto, indivisible y parcialmente en especie en la agricultura campesina, mientras que en la empresarial se trata de salarios, rentas y ganancias exclusivamente pecuniarias.
4)
5)
6)
La produccin campesina en las zonas cocaleras es mucho ms complicada que la descrita, por lo menos en el Per, donde tiene las siguientes caractersticas:22 1) La mayora de la poblacin y de los productores agropecuarios son de origen migrante de primera generacin, por lo que tienen escaso apego a la propiedad de sus tierras y la titularidad y casi nulo conocimiento del manejo de los bosques. Existe una escasa poblacin nativa ashninkas, machiguengas y shipibo/conibo que conoce el uso sustentable de los recursos, pero esta se
2)
21
22
Vase CEPAL/FAO/GTZ, op. cit., 1998, y Schejtman, Alfredo: Economa campesina: Lgica interna, articulacin y persistencia, en Revista de la CEPAL n. 11. Santiago de Chile: CEPAL, 1980. LC/G.1123. Las particularidades del pequeo productor cocalero han sido descritas por Eduardo Musso en un trabajo pionero, en el que propone centrar el anlisis en la unidad familiar campesina y en el uso de su disponibilidad de mano de obra como nico recurso excedente (Musso, Eduardo: Productores y sus organizaciones en zonas cocaleras del Per: Un enfoque para la investigacin agraria hacia el desarrollo alternativo. Lima: Proyecto IICA-GTZ, 1998).
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3)
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7)
encuentra en permanente conicto con los colonos informales que invaden sus territorios comunales y depredan sus bosques. El nivel educativo general es escaso y es muy reducida la experiencia en el manejo de procesos econmicos complejos en entornos de mercado libre, salvo en casos excepcionales y focalizados de produccin de caf, cacao, arroz, maz y, ms recientemente, palma aceitera, ajonjol y palmito. Se trata de poblacin joven y pobre con limitada institucionalidad, dbil organizacin campesina/empresarial e incluso gremial, endebles vinculaciones fuera de la zona por falta de comunicaciones, escasos recursos pblicos y privados por los aos de la violencia y la marginalidad y reducidos conocimientos productivo-culturales en zonas de trpico hmedo por ser poblacin mayoritariamente migrante de la sierra. La mano de obra no especializada es excedentaria y los recursos de capital son escasos, y la produccin de coca se da en pequeas parcelas atomizadas y dispersas con campesinos que la cultivan como respuesta a sus estrategias de sobrevivencia y complemento de ingresos. Existen hasta cuatro formas genricas de actuar como agentes econmicos: nativos con economa natural, campesinos en economa domstica, jornaleros con economa domstica de subsistencia y empresarios de rentas y/o de economa del capital, pero otra clasicacin sugiere agrupar los agentes econmicos en tres grandes roles: conductores de parcelas grandes y/o pequeas, mano de obra residente y/o migrante-temporera y comerciantes acopiadores y/o proveedores. En general, en el Per la produccin de coca para su uso legal o ilegal no se da en condiciones de monoproduccin y, a diferencia de Colombia, en el pas no se han detectado explotaciones con extensiones empresarialmente apreciables.23 En estas circunstancias, el principal recurso productivo con el que cuenta la unidad domstica campesina son sus propias capacidades laborales y, por lo tanto, organiza sus procesos tomando como base de
23
Lo dicho puede corroborarse indirectamente por el hecho de que con la crisis de la economa de la coca en 1995 por las causas analizadas en Cabieses, op. cit. 2002b y 2002c, si bien las economas campesinas se vieron seriamente afectadas por la contraccin del mercado ilegal, no se generaron migraciones masivas ni alarmante pauperizacin, salvo casos puntuales. En Colombia la produccin empresarial de coca puede llegar a extensiones de 50 ha y 100 ha por productor (Thoumi, op. cit., 2002). En Bolivia se trata de medianas, entre 5 ha y 10 ha en promedio (vase Laserna, Roberto: Veinte juicios y prejuicios sobre cocacocana. La Paz: Edicin CLAVE, 1996), en tanto que en el Per son pequeos productores con entre media ha y 3 ha de cultivos de coca (Cabieses, op. cit., 2001).
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clculo el jornal invertido y no la rentabilidad del capital, que para ellos es secundaria. Las estrategias de diversicacin productiva en zonas cocaleras estn condicionadas por procesos agropecuarios en los que compatibilidad, complementariedad y simultaneidad son condiciones de subsistencia de la unidad domstica: hilado con pastoreo, cultivos anuales con perennes, agricultura con minera, artesana y comercio, etctera, todas ellas como actividades econmicas distintas pero compatibles, complementarias y muchas veces simultneamente realizadas. Aunque la unidad familiar campesina no logra optimizar el 100 por ciento de su potencial laboral la curva de utilizacin diaria es muy desigual, existen momentos en los que las demandas productivas son mayores que el recurso disponible de mano de obra. Por ello, en convenio con unidades domsticas vecinas, mediante mecanismos de faena comunal o ayni, centro neurlgico de la reciprocidad andino-amaznica, reciben y otorgan recursos laborales adicionales.
Finalmente, es sabido que en entornos campesinos, a diferencia de una economa moderna con nes de reproduccin del capital, el dinero tiene un valor instrumental como medio de cambio y pago diferido para acceder al consumo de medicinas, mquinas, aparatos electrnicos, etctera. Las otras dos deniciones del dinero/mercanca, como medida de valor y como medio de atesoramiento, no estn plenamente incorporadas o lo estn muy dbilmente en su cultura: parecera que los patrones de medida de valor se correlacionan ms bien con niveles de bienestar familiar. Tal como sostiene Musso: Si queremos entender los procesos econmicos de los campesinos desde su propia perspectiva, que es la que nalmente los hace movilizarse, debemos manejar una contabilidad desde los intereses de la unidad domstica, y no solo desde los intereses del ejercicio del capital en actividades productivas.24 En el contexto descrito, sin cuestionar la actual ortodoxia neoliberal y con las caractersticas diferenciadas de la unidad familiar campesina que existen en las zonas cocaleras, es posible impulsar modelos de coordinacin vertical tipo siembra por contrato? Creemos que s, aunque con limitaciones, y a ello apuntan las dos siguientes reexiones basadas en experiencias ajenas y propias.
24
Musso, op. cit., 1988.
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CLUSTERS Y AGRICULTURA ALTERNATIVA DE CONTRATO

Es conocido que la articulacin entre empresas que poseen capital y capacidad gerencial para el aprovisionamiento de insumos en la bsqueda de competitividad y la pequea produccin campesina que dispone de abundante fuerza laboral y tierra relativamente disponible para ser usada o en propiedad, suele realizarse en tres modalidades no excluyentes:25 1) La integracin vertical, en la que la empresa contrata trabajo asalariado y compra o arrienda tierra, internalizando las transacciones como si formaran parte de la empresa, en tanto que la pequea produccin vende lo que tiene en abundancia: disponibilidad de tierra y mano de obra, en este caso como asalariado. La agricultura de contrato, en la que la empresa selecciona candidatos, entrega recursos y supervisa el cumplimiento, mientras que el pequeo productor acepta el contrato y provee tierra, trabajo y producto o insumo. El mercado abierto, en el que los precios son el principal mecanismo de coordinacin y la empresa compra directamente insumos a cualquiera, y la pequea produccin compra insumos y vende productos al mejor postor.
2)
3)
En este esquema y sus combinaciones, la empresa busca calidad, cantidad, regularidad y exibilidad, y puede cambiar de rubro o irse a otra regin de acuerdo con la ganancia que obtenga. Por su lado, la pequea produccin busca utilizar adecuadamente sus recursos tierra y fuerza laboral en funcin del bienestar familiar, el ingreso monetario esperado, los riesgos en los que incurre y la mayor utilizacin de sus recursos jornales y parcelas acordes con los tiempos biolgicos y estacionales, lo que podra llevarla a buscar otros destinos para el uso de sus recursos. Un cluster o conglomerado, segn Cano,26 se reere a:
Masas crticas localizadas en sitios especcos en un campo determinado de la actividad econmica, concentraciones geogrcas de individuos, familias, empresas o
25
26
Vase CEPAL/FAO/GTZ, op. cit., 1998, tomado de Runsten, D. y N. Key, consultores: Agricultura de contrato en los pases en desarrollo: Aspectos tericos y anlisis de algunos ejemplos en Mxico. Santiago de Chile: CEPAL, 1996. LC/G.1123. Al parecer, no existe palabra equivalente en espaol; la que ms se le acerca sera conglomerado, segn nos explica Cano (Cano, Carlos Gustavo: La nueva agricultura: Una contribucin al proceso de paz en Colombia. Bogot: TM Editores/Fundacin Social/IICA/, 1999).
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instituciones interconectadas, que incluyen proveedores especializados de insumos, componentes de maquinaria e infraestructura, prestacin de servicios especializados en los renglones predominantes en la zona, disponibilidad de mano de obra experta y una slida cultura organizacional resultante del desenvolvimiento de los mismos individuos, familias, empresas e instituciones.
Los clusters ms clebres de los Estados Unidos son Silicon Valley en la computacin y la informtica, Hollywood en la industria del cine, California en vinos, New Jersey y Pennsylvania en farmacutica, Massachussets en instrumental mdico y Wall Street en nanzas. Luego de mencionar otras experiencias en Europa, el Japn y Amrica Latina, Cano sostiene que los clusters estimulan al mismo tiempo la competencia y la cooperacin y, de esta manera:
[] pueden representar una forma organizacional slida que garantice eciencia, ecacia, exibilidad, innovacin, generacin de nuevos negocios y, en ltimas, competitividad, algo similar a lo que sucede en los cultivos de uso ilcito, pero bajo el dominio absoluto de sus redes de compra y comercializacin que mantienen sojuzgados a los productores.27
Algunos clusters posibles en las cuencas cocaleras del Per principalmente orientados a mercados locales y regionales, pero parcialmente a la exportacin, en este ltimo caso aprovechando el arancel cero de la Ley de Preferencias Comerciales Andinas y Erradicacin de la Droga (APTDEA) estadounidense y los benecios del Sistema General de Preferencias (SGP) europeo, aunque no as los benecios del Tratado de Libre Comercio (TLC) que ha sido acordado por los gobiernos del Per y los Estados Unidos, pero an no en los parlamentos respectivos, podran ser los siguientes:28 1) 2) 3) Algodn-desmotadora-textiles-confecciones en San Martn-Shapaja-Huallaga Central y en Padre Abad-Aguayta. Palma aceitera-extraccin-renacin en Tocache-Uchiza y/o Padre AbadAguayta. Arroz-maz sorgo-soya o yuca amarga-avicultura en San Martn-Tarapoto en el Huallaga Central y Alto Mayo.
27 28
Cano, op. cit., 1999. Devida, en coordinacin con el Ministerio de Agricultura, ha optado por conseguir nanciamiento para impulsar dos clusters: palma africana para aceites y grasas y caa para etanol. El segundo caso ha sido un absoluto fracaso.
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4)
Madera comercial-vivienda-recuperacin del bosque-servicios ambientales-ecoturismo en el Huallaga Central-Cordillera Azul y/o Padre AbadAguayta. 5) Piscicultura-procesamiento-comercializacin en Pucallpa-Ucayali y/o San Martn-Yurimaguas-Bajo Huallaga. 6) Frutas-hortalizas-pulpas-jugos y derivados-comercializacin en Tocache-Alto Huallaga-Tingo Mara y/o Pichis-Palcazu. 7) Caa-procesamiento-etanol carburante en San Martn-Huallaga Central y/o Padre Abad-Aguayta. 8) Pastos-bovinos-carne-leche-quesos y derivados-comercializacin en Tocache-Alto Huallaga y/o Pichis-Palcazu. 9) Cacao-procesamiento-comercializacin en Hunuco-Tingo Mara-Alto Huallga, en San Martn-Tocache-Alto Huallaga y/o en Apurmac-Ene. 10) Cafs especiales (gourmet y orgnico)-procesamiento-sellos ecolgicos y de denominacin de origen-comercio justo, en San Martn Alto Mayo, La Convencin-Quillabamba, Apurmac-Ene e Inambari-Tambopata. En la coordinacin vertical, el eje est constituido por la empresa y la pequea produccin en cadena productiva. En los clusters el eje es la competitividad de la zona geogrca en la que se ubican conjuntos de empresas y pequeos productores en conglomerados. Son dos caras de una misma medalla que se complementan para nalmente garantizar competitividad. Es decir, empresa y pequeos productores en cluster para desarrollar una cuenca cocalera con agricultura de contrato como alternativa a los cultivos de coca con nes ilcitos. Como se sabe, cantidad y calidad del producto, formas y momentos del pago, determinacin de los precios por pagar y plazos de entrega son los temas bsicos de discusin para la empresa en una agricultura de contrato. Por su lado, el pequeo agricultor discute la entrega total o parcial del insumo una parte puede destinarla al autoconsumo o al trueque, la provisin de insumos semillas, fertilizantes y controladores de plagas para la produccin agrcola, el otorgamiento de crdito o avo parcial o total de la operacin, la provisin de asistencia tcnica principalmente para la poscosecha y el aporte gerencial de la empresa que sugiere cmo y cundo se debe realizar cada una de las faenas. En esta forma de coordinacin vertical la caracterstica central es que existe dependencia mutua en inversiones e insumos especcos, as como interaccin frecuente y adaptacin cooperativa y, como consecuencia de esta alianza estratgica, los costos de supervisin y transaccin, la distribucin del riesgo y el reparto de las ganancias se dan en funcin del poder de regateo que
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cada parte tiene, lo que puede llevar a conductas oportunistas y transacciones eslabonadas.29 Las ventajas y riesgos para la empresa y el pequeo agricultor de una coordinacin vertical son extensamente enumerados en el estudio citado de la CEPAL,30 pero aqu se destacarn los siguientes: 1) Las ventajas para el empresario son que delega en terceros los riesgos inherentes a la produccin agrcola, evita relaciones salariales, no inmoviliza capital en tierras, tiende a reducir costos de produccin, pero simultneamente incrementa costos de transaccin al aumentar el nmero de proveedores, entra en controversias indeseables por la complejidad de los contratos, no logra evitar la desviacin de los insumos a otros competidores cuando los precios de compra bajan por razones de mercado, y corre el riesgo de rechazo de embarques por el uso no permitido de insumos. Las ventajas para el pequeo productor son mercado seguro con precio preestablecido, asistencia tcnica que permite elevar la productividad por hectrea incorporando productos de mayor valor, aprovechamiento de la mano de obra familiar, posibilidad de extender nuevos conocimientos a otros productos tradicionales y probable uso de maquinarias y equipos de propiedad de la empresa, pero tambin asume posibles riesgos como la manipulacin por la empresa de la calidad para regular precios y entregas, el sometimiento a las condiciones de la empresa, deciencias en la asistencia tcnica, pagos atrasados o falta de claridad en las transacciones y, sobre todo, posibilidad de caer en el monocultivo con la dependencia y vulnerabilidad que de ello se deriva.
2)
El concepto de agricultura alternativa por contrato fue acuado en 1999 por Cano, quien, en resumen, la dene como:
[] una modalidad que resulte, de manera simultnea, de pactos voluntarios de eliminacin manual o mecnica de cultivos de uso ilcito y de acuerdos de competitividad, y debe propiciar la integracin vertical hacia adelante de los productores primarios con procesos de agregacin de valor, principalmente manufactura, almacenamiento, transporte y comercializacin.31
29
30 31
Vase CEPAL/FAO/GTZ, op. cit., 1998, que citan a Dirven, M.: Agroindustria y pequea agricultura: Sntesis comparativa de distintas experiencias. Santiago de Chile: CEPAL, 1996. LC/G.1663. Vase CEPAL/FAO/GTZ, op. cit., 1998, pp. 64 y 65. Cano, op. cit., 1999.
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Luego seala que:

De no lograrse esta mnima articulacin a lo largo de los circuitos productivos, no podrn esperarse buenos resultados de los procesos de desarrollo alternativo, ya que, como bien se sabe, en la agricultura lcita el aporte de las cosechas apenas alcanza, como mximo, 10 por ciento o 15 por ciento del valor de los bienes al llegar a su destino nal. Y es en el trecho restante de agregacin de valor 90 por ciento u 85 por ciento, segn el caso donde yace la clave de la competitividad y, por ende, la nica fuente cierta de acumulacin de ahorro y capital, sin la cual jams ser posible que los cultivadores venzan su pobreza extrema.32
Sostiene Cano que hay que comenzar por reconocer que la solucin no es simplemente imponer unos cuantos rubros de corto plazo o de subsistencia (como los granos, tubrculos y ganadera extensiva), que puedan crecer fcilmente y luego repartir crditos sin esperanza de recuperacin para quienes prometan sembrarlos. Es indispensable y prioritario garantizar el funcionamiento eciente e integrado de cadenas de agregacin de valor (transformacin primaria, agroindustrial, transporte, mercadeo, comercializacin), bajo la propiedad de los mismos cultivadores o mediante relaciones de ndole contractual con la agroindustria.
COCA Y AGRICULTURA POR CONTRATO EN EL PER

En el Per hay por lo menos cuatro experiencias en zonas cocaleras relativamente exitosas aunque transitorias de agricultura por contrato, una de ellas como cluster. La primera es el cluster de la palma aceitera construido por el grupo Romero en 1985 en Palma del Espino, en el distrito de Uchiza, provincia de Tocache, con 5 mil ha sembradas como integracin vertical, una planta procesadora de aceite crudo y renado y otras 2 mil ha en produccin de pequeos productores ex trabajadores de Endepalma que, en agricultura de contrato, venden sus racimos a la fbrica de Romero. Este es el proyecto agroindustrial privado ms exitoso de la selva peruana, con produccin destinada al mercado regional principalmente Tarapoto, Pucallpa e Iquitos, y actualmente se ha diversicado hacia palmito y jugos de frutas tropicales, adems de jabn y productos de limpieza y tocador, estando pendiente una inversin de 1 milln de dlares para reconstruir la planta de Endepalma en Tananta, a 10 km de Palma del Espino, para elaborar aceite crudo.
32
Ibid.
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Una segunda experiencia fue la promocin del cultivo de ajonjol orgnico como siembra por contrato para la exportacin, en el valle del Apurmac-Ene entre 1996 y 1999, por la empresa privada SENSA apoyada con un crdito revolvente del Fondo de Contravalor Per-Canad, que garantizaba a los pequeos campesinos cocaleros organizados en la Federacin de Productores Agropecuarios (FEPA-VRAE) la compra de ajonjol a un precio jo, provisin de asistencia tcnica, herramientas y semillas. El proyecto impuls la instalacin de mil ha de ajonjol en tres cosechas anuales, funcion tres aos y luego fracas por razones gerenciales y de mercado.33 En tercer lugar, la promocin del acopio de barbasco y yuca como siembra por contrato para la produccin de rotenona y almidn industrial entre los comits de barbasqueros del distrito de Santa Rosa, aliados a la FEPA-VRAE, proyecto nanciado por el Fondo Per-Canad por 1,5 millones de dlares y gerenciado por el Centro de Informacin y Educacin para la Prevencin del Abuso de Drogas (Cedro). El proyecto impuls la renovacin y/o instalacin de mil ha de barbasco y 400 ha de yuca, construy en Santa Rosa una planta procesadora de barbasco y otra de almidn de yuca, que en su mejor momento dio empleo a cincuenta personas y acopi barbasco y yuca a quinientos productores. No obstante, luego de cuatro aos, el proyecto fracas por dudas respecto del modelo empresarial de transferencia de la planta a los agricultores, mala gerencia administrativa y desarticulacin entre la produccin de rotenona y el mercado internacional.34 Una cuarta experiencia de muy corta duracin se dio tambin en el Apurmac-Ene como siembra por contrato para el acopio de frijol y ajonjol para la exportacin entre la empresa privada Procesadora S.A. y la FEPA-VRAE, con el aval tcnico y organizativo de la Asociacin Civil DRIS. En dos cosechas seguidas, durante 1999 y el 2000, se acopi 100 t de frijol y 50 t de ajonjol con dinero adelantado por la empresa aproximadamente 30.000 dlares, precio garantizado de compra y centro de acopio en Lima. La FEPA-VRAE debi garantizar calidad, cantidad, momento de entrega y transporte hasta el centro de acopio en Lima, pero a la tercera cosecha los problemas internos de la FEPA-VRAE, la competencia desleal de los acopiadores tradicionales del valle, el incumplimiento del transportista y los problemas en el centro de acopio en Lima, impidieron cumplir con estos requisitos, lo que condujo a la disolucin del contrato y a la devolucin del dinero adelantado.
33
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Vase una evaluacin de este proyecto en Cabieses, Hugo y Manuel Villavicencio: Entre la chacra y la utopa: Experiencias del Fondo en las cuencas cocaleras del Per. Lima: Fondo Per-Canad, 1999. Tambin existe una evaluacin de este proyecto en Cabieses y Villavicencio, op. cit., 1999.
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DEBATE MIRANDO AL FUTURO

Las recin mencionadas no son las nicas experiencias, pero bastan para preguntarnos, salvo en el caso de Palma del Espino, por qu estos proyectos de agricultura por contrato fracasaron o no fueron sostenibles en el tiempo. La respuesta podra girar en torno de los siguientes puntos: 1) Desde mediados de 1998 se recuperaron sustancialmente los precios de la coca y se desplomaron los de los productos alternativos, con lo que los agricultores retornaron a sus chacras para limpiarlas y seguir produciendo coca en lugar de ajonjol, barbasco y frijol: no hubo sostenibilidad debido al tipo de productos ms bien estacionales. Las experiencias inicialmente exitosas y luego fracasadas tienen que ver con el entorno general que se desarroll en el Apurmac-Ene, en el que varios proyectos de la cooperacin internacional principalmente el del Programa de las Naciones Unidas para la Fiscalizacin Internacional de Drogas (PNUFID) y los nanciados por USAID priorizaron el apoyo donado a travs de ONG y consultoras, sobre el esfuerzo productivo empresarial, lo que distorsionaba las expectativas de los agricultores en la zona e inhiba la presencia de empresas privadas. La crisis poltica, tica y nanciera general del Estado entre 1997 y el 2000 no apoy la continuacin de iniciativas de este tipo y ms bien entreg a la cooperacin internacional la responsabilidad que le competa, esto es, tener un rol activo en la promocin de la empresa privada y las organizaciones de productores.
2)
3)
Como el tema de fondo son los cultivos de coca con nes ilcitos, una alternativa podra ser la legalizacin de las drogas, pero muchos consideran que ella no es polticamente correcta porque afecta las relaciones con los Estados Unidos, principal pas consumidor de drogas y promotor de la prohibicin.35 En este debate, aqu nos ubicamos entre los que propugnan una estrategia de domesticacin de las drogas o, como plantean varios en Europa36 y los Estados Unidos,37 de reduccin del dao, pero no aplicada unilateral35 Vase una discusin reciente en Rementera, op. cit., 2001; Thoumi, op. cit., 2002; Cano, op. cit., 1999, y Cano, Carlos Gustavo: Reinventando el desarrollo alternativo. Bogot: Corporacin Colombia Internacional, 2002. Vase ENCOD (European NGO Council on Drugs and Development): Anlisis: Un ejercicio en diplomacia. El Informe Anual sobre la Poltica de Drogas en Europa, en Drogas y Desarrollo n 35. Amberes, Blgica, noviembre del 2002. Nadelmann, Ethan: Guerra a las drogas o reduccin del dao? Por una poltica con sentido comn, en Quehacer n. 112. Lima: Desco, 1998, pp. 104-111.
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mente por los pases del Norte sino globalmente con los del Sur. Esta posicin ha sido resumida como sigue:38 1) El debate internacional sobre liberalizacin, legalizacin, despenalizacin y/o domesticacin en el abuso del consumo de drogas, lamentablemente se realiza con exclusiones mutuas y adjetivadas, es poco cientco y altamente politizado,39 pero la pregunta clave es si las polticas prohibicionistas, interdictivas, penal/represivas, criminalizadoras y/o de control de drogas estn o no teniendo resultados para disminuir o mitigar el fenmeno. Por ello se plantea debatir sobre la domesticacin40 del abuso en el consumo de drogas, propuesta por corrientes no ociales relacionadas con el mundo acadmico y la sociedad civil en Europa, el Canad y varios estados de los Estados Unidos. Aqu se sostiene que si la liberalizacin o legalizacin del consumo de drogas se adoptara unilateralmente en los pases del Norte, los efectos en el Sur seran perjudiciales porque aumentara el consumo abusivo de drogas sucias, la criminalidad no disminuira, continuara la corrupcin y no traera benecio econmico alguno, debido a que las polticas neoliberales en el Sur han destruido sociedad civil y capacidad estatal para acciones de prevencin y rehabilitacin. Por el contrario, los efectos en el Norte probablemente seran de estabilizacin y posterior baja del consumo, disminucin de riesgos de salud por impurezas, mitigacin de la criminalidad y la corrupcin de instituciones y benecios econmicos al incrementarse la produccin y productividad, debido a que en los pases del Norte las polticas privatizadoras y liberales no han llegado al extremo de destruir la estructura pblica previsional educacin y salud y el tejido social en las localidades. Por lo anterior, somos contrarios a polticas unilaterales de legalizacin del consumo de drogas, y estamos ms bien de acuerdo con polticas de reduccin del dao en toda la cadena del problema, debido a que la demanda de drogas parece no amainar, la oferta ha crecido y el trco se ha expandido41 y, por lo tanto, se trata de domesticar el fenmeno ms que de insistir en polticas de guerra a las drogas.
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Cabieses, Hugo: Deuda, narcotrco y hoja de coca: Una visin desde los pases andinos. La Paz: Accin Andina, 1993. Mimeo; y Cabieses, op. cit., 2002c. Vase una sistematizacin crtica en Del Olmo, Rosa: Prohibir o domesticar? Polticas de drogas en Amrica Latina. Caracas: Editorial Nueva Sociedad, 1992; y Nadelmann, Ethan: Pensando seriamente en alternativas a la prohibicin de las drogas, en Drogas y control penal en los Andes. Lima: Comisin Andina de Juristas, 1994, pp. 195-249. Concepto usado por la jurista venezolana Rosa del Olmo (op. cit., 1992), fallecida en 1999. Vase el ltimo Global Illicit Drugs Trents 2002 de la ONDCCP de la ONU.
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5)
En este debate sobre liberalizacin o legalizacin de las drogas, que puede llevar a la despenalizacin de algunas de ellas, no estimamos conveniente confundir la exclusin de la hoja de coca de la Lista I de Estupefacientes de la ONU con el tratamiento que se debera dar a la marihuana y la amapola,42 ya que las implicancias culturales y de consumo de estas plantas naturales no son aplicables a los pueblos andinos, aunque podran serlo para otros pueblos como los del norte del frica, el Medio Oriente y el Sudeste del Asia.
Por los argumentos esgrimidos y mientras contine siendo polticamente incorrecto plantear alternativas de legalizacin y/o despenalizacin de las drogas, a los pases andinos no les queda otro camino que andar por el de la reduccin del dao que, en el nivel de la produccin, implica impulsar una estrategia de agricultura de contrato como alternativa con las caractersticas que aqu se han discutido. De acuerdo con lo sealado, y a partir de la experiencia adquirida y teniendo en cuenta los magros resultados, no queda otro camino que remar en sentido contrario a la estrategia impulsada hasta ahora, con los siguientes lineamientos: 1) El desarrollo rural integral no es compatible con acciones de erradicacin compulsiva de cultivos de coca, cuya disminucin debe ser una consecuencia del desarrollo y no una precondicin para ello. Promover la participacin voluntaria de las organizaciones de productores existentes en el impulso de los programas y proyectos, partiendo de sus demandas y orientando al mercado sus propuestas productivas. Apoyar el desarrollo de capacidades empresariales locales con base en la siembra por contrato, con metodologas participativas, perspectiva de gnero, respeto de las diferencias y valoracin de las culturas nativas. Por las condiciones agroecolgicas de las zonas de cultivos de coca que no son aptas para la produccin agrcola extensiva, es preferible no priorizar la recuperacin de cultivos tradicionales de exportacin (como el caf y el cacao), y tampoco el monocultivo (como el arroz y el maz).
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42
Este es un tema polmico y de discrepancia que he ventilado varias veces con mi amigo Baldomero Cceres Santa Mara, gran defensor de la hoja de coca, propugnador de la liberalizacin del consumo de drogas de origen natural y uno de los ms importantes eruditos sobre coca y coqueros (Cabieses, Hugo: Revalorizacin antihistrica y un debate necesario, en Artculos, investigaciones y polticas alternativas sobre la hoja de coca. Lima: Ediciones Hoja Sagrada, 1995. Cceres, Baldomero: Historia, prejuicios y versin psiquitrica del coqueo andino, en Per Indgena n. 28. Lima: Instituto Indigenista Peruano/Editorial Mantaro, 1990).
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8)
9)
Fortalecer la construccin de mercados locales, diversicacin productiva inspirada en la ancestral articulacin de pisos ecolgicos y manejo sostenible de la biodiversidad andino-amaznica y convenios de bolsa de productos con empresas regionales y municipios de las zonas altoandinas y de la costa. Ms que donaciones y subsidios ciegos o indirectos, el Estado y la cooperacin internacional deben facilitar y promover la inversin privada nacional y extranjera. La inversin debe impulsarse a travs de sistemas de agricultura por contrato y conglomerados territoriales (clusters) que garanticen competitividad y generacin de ingresos familiares alternativos. Se debe impulsar el acceso a crdito rural en condiciones favorables a la produccin agropecuaria y subsidiarla para sustentar ingresos regulares, adecuados y sostenibles. El Estado debe garantizar condiciones de estabilidad institucional y jurdica, tranquilidad social y seguridad ciudadana en las zonas cocaleras, para que las inversiones pblicas y privadas puedan uir.
A MANERA DE CONCLUSIN
Para un sector importante aunque minoritario de los agricultores de la selva alta del Per son 50.000 cocaleros sobre 250.000 agricultores, la coca es una planta intermediaria para no ser olvidados por el mercado, por el Estado y por el pas. Pero es adems una planta usada para ser incluidos y respetados como ciudadanos. Por qu insistir en que los agricultores cocaleros son un problema? Por qu no apoyar su propuesta de ser parte importante de la solucin? Este mensaje, casi exigencia, est en todas las actas rmadas entre ministros y funcionarios de tres gobiernos Fujimori, Paniagua y Toledo y los representantes de agricultores y autoridades locales de diversas cuencas cocaleras. La coca es compleja y problemtica. Tanto, que desde hace veinticinco aos se hacen esfuerzos por erradicarla y se ha trasladado (efecto globo), dispersado (efecto mercurio) y fronterizado (efecto membrana). Pero, adems, nos hemos enterado, por la encuesta del INEI/Devida, de que los coqueros son ms de lo que suponamos 4 millones de personas, de las que 2 millones la consumen habitualmente, y de que la Empresa Nacional de la Coca (Enaco) solo acopia 30 por ciento del total para consumo legal. Por lo tanto, no es realista seguir promoviendo que la nica forma de resolver el problema de los cultivos de coca es erradicarlos como condicin previa para un desarrollo alternativo incierto y generalmente fracasado.
198
Es importante escuchar a nuestros sabios. Don Antonio Brack Egg, nuestro ms importante eclogo vivo y ojal que sea por muchos aos, dice en una reciente obra:
La coca ocupa un sitial muy importante para sociedades andinas y amaznicas. Masticar su hoja proporciona al organismo protenas, grasas, carbohidratos, vitaminas y minerales. Por ello, la solucin al grave problema actual generado por el consumo de cocana uno de los 14 alcaloides de la planta de coca no puede pasar por la erradicacin de sus usos tradicionales.43
Pero oigamos tambin a agricultores cocaleros como Dante Deza o a doa Azucena Veramendi, agricultora cocalera y ex alcaldesa de Cuyaco en el valle del Monzn, que dijo lo siguiente a principios del 2004 durante el II Congreso de la Confederacin Nacional de Productores Cocaleros del Per (CONPACCP), realizado en Lima: Para nosotros el desarrollo alternativo es que siembran los proyectos en una mesa, los cultivan en una pizarra, los cosechan en computadora y los venden en spots publicitarios de televisin. Don Michel Portier, alcalde franco-pueno de Carabaya, ms peruano que las alpacas de Macusani, a propsito de un desinformado reportaje de un importante diario local, en una Carta Abierta que ningn medio ha querido publicar, dice que el informe termina por tergiversar:
[] el rol cumplido por las autoridades de los gobiernos locales de Carabaya, el Presidente del Gobierno Regional, los congresistas de la Repblica representantes de Puno y lderes de organizaciones sociales como las rondas campesinas, vencedoras contra el abigeato, quienes convergieron en sus acciones para decirle al Gobierno Nacional que el problema de los cultivos de coca no puede solucionarse reprimiendo a los agricultores y que la pobreza solo se combate con propuestas de desarrollo.
El 22 de noviembre del 2004 los alcaldes de Carabaya y San Gabn convocaron a una marcha por la paz, por la vida, por el dilogo y por el desarrollo: [] donde nos raticaremos en nuestra demanda de soluciones integrales a la pobreza y al olvido de nuestras localidades. Es necesario conversar con ellos y ellas, que buscan ser respetados e incluidos, que no quieren ser olvidados. La concertacin y el dilogo no son sntoma de debilidad sino de humanidad, de inteligencia.
43
Empresa Editora El Comercio S.A.: Enciclopedia Temtica del Per, tomo VI: Ecologa. Lima: Empresa Editora El Comercio S.A., 2004.
COCA Y MERCADO EN LA ECONOMA CAMPESINA YUNGAS Y CHAPARE EN BOLIVIA

Roberto Laserna
CERES
EL GOBIERNO DE BOLIVIA PUSO en vigencia la ley 1008, de Rgimen de la Coca y Sustancias Controladas en 1987, pasado el boom de la coca, vencida la primera etapa de recuperacin democrtica y cuando se empeaba en un proceso de estabilizacin y ajuste scal. As adquiri carcter obligatorio la erradicacin de los cultivos de coca, comprometida en la Convencin nica sobre Estupefacientes de 1961, que se convirti en la contribucin boliviana a la lucha mundial contra el narcotrco.1 Han pasado desde entonces casi dos dcadas. Bolivia ya no es ms el segundo productor de hoja de coca. Hace tiempo que Colombia asumi el liderazgo y puso a Bolivia por debajo del Per. Hubo un momento en que Bolivia se acerc a la meta de cultivar solamente las 12 mil ha que la ley supone servirn para abastecer las necesidades del consumo legal, pero desde entonces los cultivos han vuelto a crecer, y al nalizar el 2005 se acercaban a las 30 mil ha (vase el grco 1); lejos de las 180 mil ha que se crea bajo cultivo en 1986 y lejos tambin de las 80 mil ha que se estima como cultivos en Colombia en el 2004,2 pero con tendencias claras a crecer.
Esa Convencin fue reformada por un Protocolo en 1972, y aunque estaba focalizada en la prohibicin del opio y el control de la adormidera o amapola, en su artculo 26 dispona dar a los arbustos de coca el mismo tratamiento de control, scalizacin y erradicacin. La falta de cifras conables alent estimaciones excesivas y caprichosas que resultaban imposibles de conciliar pero polticamente muy tiles, pues en los hechos se poda escoger la que mejor se acomodara a los propsitos de los usuarios. He criticado los datos en Laserna, Roberto: 20 juicios y prejuicios sobre coca y cocana. La Paz: Editorial Clave-Plural, 2002. La ltima proviene de UNODC-Gobierno de Bolivia: Bolivia: Coca Cultivation Survey. En: <www.unodc.org/unodc/en/crop_monitoring.html>, 2005, p. 10.
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ROBERTO LASERNA
GRFICO 1 TENDENCIAS DEL CULTIVO DE COCA EN BOLIVIA (ha)

35.000 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Cultivos de coca (ha) Chapare Yungas
Fuente: SINALTID.3
No solamente ha cambiado la estructura espacial de la agricultura cocalera a escala internacional, con el espectacular crecimiento de los cultivos en Colombia, sino tambin dentro de los pases. En Bolivia, el Chapare ha pasado a ser una zona de relativa estabilidad y donde los campesinos se han planteado la meta de legalizar por lo menos una parte de los cultivos, mientras que los Yungas se han convertido en la zona de expansin ms rpida de los nuevos cultivos de coca.4 Y tambin ha cambiado la estructura espacial de la industria ilegal del narcotrco. A Bolivia llega coca peruana de contrabando y en Bolivia se produce pasta base y tambin clorhidrato. La exportacin no tiene solamente como destino los Estados Unidos, pasando por Colombia, Mxico o las islas del Caribe, sino que sale hacia el Brasil y la Argentina en busca de los mercados europeos.
Sistema de Informacin Nacional contra el Trco Ilcito de Drogas: Base de datos del Sistema de Informacin Nacional contra el Trco Ilcito de Drogas. La Paz: SINALTID, 2005 (no publicado). En las nuevas zonas de cultivo se ha encontrado reas con rendimientos de hasta 4 t anuales de coca por ha, con ingresos netos que en promedio ofrecen 9 mil dlares por ha a los productores de la hoja. Estos datos provienen de la Unagrodi, la Unidad Agropecuaria de la Direccin de Reconversin de la Coca. Los resultados de sus investigaciones fueron difundidos en el 2005 a travs de tres presentaciones digitales a las cuales se ha tenido acceso para la elaboracin de este artculo. Esta fuente ser mencionada en adelante como Unagrodi 2005.
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En estos procesos hay grupos organizados con altas inversiones y sosticados sistemas de elaboracin, transporte y distribucin, pero tambin miles de pequeos productores y tracantes que ensayan su creatividad para burlar la vigilancia policial y ganar lo que para ellos representan pequeas fortunas o, cuando menos, la diferencia entre la sobrevivencia y el trabajo por cuenta propia. Basta una mirada rpida para observar que, en estos veinte o ms aos de lucha contra la cocana en el rea andina, lo nico que se ha logrado es cambiar las estructuras de la industria, obligndola a reorganizarse, relocalizarse y actualizarse tecnolgicamente, pero sin haber disminuido la oferta de la droga o aumentado los precios con el n de desalentar a los consumidores. Hoy es ms difcil combatir el trco ilegal de cocana de lo que fue al comenzar el periodo, y es probable que el mayor impacto sobre su consumo haya venido no de las polticas represivas, sino de la competencia, hoy ms capaz que antes de proveer drogas sustitutivas a precios ms bajos y con menos riesgos para sus productores. Lo nico que no parece haber cambiado en todo este tiempo es el hecho de que la base de la industria de la cocana sigue formada por miles de pequeos productores campesinos, organizados familiarmente y con reducidas extensiones de tierra a su disposicin. Esto, a pesar de que sobre ellos se ha concentrado una parte importante de la poltica antidrogas, que impone la erradicacin de cultivos, intenta manipular los precios y aumenta los riesgos jurdicos para todos los que se involucran en alguno de los eslabones de la cadena.5 Como puede observarse en el grco 2, la erradicacin en Bolivia, a pesar de sus oscilaciones, tiene una tendencia ascendente, como la tiene el nmero de operativos policiales que se realizan y el nmero de personas que resultan detenidas en ellos. En tan solo los cinco ltimos aos se han erradicado ms de 50 mil ha de coca y se ha detenido a ms de 22 mil personas. Sin contar los costos de operacin y mantenimiento que pudieron haberse invertido en esos cultivos, puede estimarse que con ellos se destruyeron ms de 153 millones de dlares en inversiones, casi todas realizadas por las familias campesinas.6
La poltica antidrogas combina actividades represivas, de erradicacin e interdiccin, con la promocin de nuevos cultivos, inversiones en infraestructura social, productiva y caminera y transferencias de tecnologa, tanto en las zonas productoras de coca como en las consideradas de expulsin migratoria. A este conjunto de actividades se lo conoce como desarrollo alternativo. Para el caso boliviano se puede visitar <www.desarrolloalternativo.gov.bo>. En este clculo se estima que el costo de inversin promedio por hectrea es de 2.897 dlares, que es el promedio simple de lo estimado por Unagrodi para las zonas nuevas de Apolo y La Asunta, en los Yungas de La Paz. La inversin por cocal en las zonas tradicionales es el doble de la mencionada, y en las reas ms planas puede ser la mitad o menos.
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ROBERTO LASERNA
GRFICO 2 COCA Y LUGAR ANTIDROGAS

1.800 1.600 1.400 1.200 1.000 800 600 400 200
enero febrero marzo abril mayo junio julio agosto septiembre octubre noviembre diciembre enero febrero marzo abril mayo junio julio agosto septiembre octubre noviembre diciembre enero febrero marzo abril mayo junio julio agosto septiembre octubre noviembre diciembre enero febrero marzo abril mayo junio julio agosto septiembre octubre noviembre diciembre enero febrero marzo abril mayo junio julio agosto septiembre octubre noviembre diciembre enero febrero marzo abril mayo junio julio agosto septiembre octubre noviembre diciembre
Erradicacin (ha) Operativos realizados Personas detenidas Precio en US$ (100 libras)
2000
2001
2002 Meses
2003
2004
2005
Fuente: SINALTID, op. cit.
Qu es lo que impulsa a un productor campesino a persistir en un cultivo asediado y en algunos casos prohibido? Qu papel cumple ese cultivo en su economa? Avanzar en la comprensin de este tema no solo permitir entender las dicultades de llevar adelante una poltica de lucha contra las drogas, sino tambin la manera en que el campesinado procesa los riesgos del entorno y la forma como se vincula al mercado. Quiz sea posible, a partir de ah, plantearse preguntas ms desaantes y pertinentes acerca del desarrollo rural en nuestros pases. En este trabajo nos concentraremos en la pregunta planteada buscando acercarnos a una respuesta a travs de una encuesta a hogares campesinos que ha sido muy poco utilizada y que, sin embargo, permite describir al grupo, vericar algunas hiptesis sobre su comportamiento y explorar las razones que orientaran los procesos decisionales que conducen al cultivo de la coca o a la participacin en los programas de desarrollo alternativo.7
Se trata de la Encuesta Lnea de Base, a la que en adelante nos referimos como ELB, contratada y supervisada por el Proyecto MAPA de USAID, que apoya a la Fundacin para el Desa-
203
Se busca determinar aqu, a partir del anlisis comparativo, los factores que diferencian a los campesinos en su relacin con el mercado, el papel de los cultivos de coca en su actividad y el impacto de las polticas agropecuarias y antidrogas. Se emplean modelos economtricos para identicar los factores que inciden en la decisin de incluir o no la coca en los cultivos. Estos modelos son necesariamente limitados, pues se basan en encuestas que no tuvieron ese propsito y que no incluyen de manera explcita temas como la opinin de los campesinos o el riesgo jurdico de los cultivos. Las referencias a los Yungas no se circunscriben a las dos provincias de La Paz que llevan ese nombre (Nor y Sur Yungas), sino que tambin abarcan sus zonas de expansin hacia el norte e incluyen a Caranavi, La Asunta y Apolo, que son las reas de reciente expansin de cultivos de coca. De la misma manera, las referencias a Chapare y a lo chapareo no se limitan a la provincia del mismo nombre sino que incluyen al conjunto de la regin tropical del departamento de Cochabamba, que incorpora a las provincias Chapare y una gran parte de Carrasco y Tiraque. El anlisis que se presenta en este texto form parte de un informe de evaluacin de impacto de los programas de desarrollo alternativo y compar la situacin del Chapare con la de Yungas, que suelen tratarse separadamente porque la ley 1008 deni como rea de coca legal a Yungas y de cocales en transicin al Chapare.8 En esta ocasin nos concentramos en Yungas porque la encuesta que sirve de base al anlisis diferencia especcamente a los que tienen cultivos de coca de los que no los tienen. Y aunque para la mayor parte
rrollo del Trpico y los Valles, y estuvo a cargo de CIES Internacional. Levant una muestra de 3.300 hogares rurales en 121 municipios del Altiplano, Valles y Yungas. En Yungas la muestra abarc 375 familias, que representan el 1,18 por ciento del total censado, y all, por tanto, los errores muestrales son ms altos que en las otras regiones, sobre todo en aquellas variables que registraron pocas observaciones. Por ejemplo, el error muestral es inferior a 4 por ciento en datos demogrcos, pero de 50 por ciento en ingresos por venta de subproductos debido a que son pocas las familias que tienen esa fuente de ingresos, lo que implica que para esa variable la muestra es muy reducida. Con todo, la ELB ofrece una informacin muy valiosa porque compensa tales dicultades con un detalle que no se encuentra en otras encuestas y que es imposible de captar por otros medios. Salvo mencin en contra, todos los datos proporcionados ac provienen de esa fuente. Cuando se cita ELB 2003 y un nmero de pgina, se hace en referencia a datos contenidos en el documento analtico Caractersticas de los hogares rurales en el Altiplano, Valles y Yungas. Cuando no se mencione fuente o solamente se consigne ELB, se trata de datos obtenidos directamente de la base. La ley 1008 de Rgimen de la Coca y Control de Sustancias Controladas dene a los Yungas como el rea tradicional de cultivos de coca y autoriza su produccin para el abastecimiento del consumo lcito, estimado en 12.000 t al ao. Al mismo tiempo, prohbe el cultivo de coca en el resto del pas salvo en el trpico de Cochabamba (Chapare), donde dispone un proceso de transicin o de erradicacin gradual hasta su eliminacin denitiva. La ley sealaba, al mismo tiempo, un ritmo de erradicacin de 5 mil ha anuales, que implicaba un horizonte temporal limitado y una condicin, el desarrollo de opciones alternativas de ingreso para los campesinos.
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de los campesinos de la muestra los cultivos de coca son legales y no estn inmediatamente amenazados por la erradicacin, son cultivos que comparten algunas de las condiciones de un mercado asediado y fuertemente intervenido por razones de poltica pblica. En las conclusiones se comparan los resultados con los que se lograron en el Chapare empleando otra encuesta,9 lo que permitir mejorar las inferencias que se hagan sobre los cultivos ilcitos y el desarrollo agropecuario.
EL CAMPESINO DE YUNGAS
La actividad agropecuaria en Yungas est fuertemente marcada por las caractersticas de su topografa, que es muy irregular y de escasas zonas planas. Esto ofrece la posibilidad de cultivar una gran variedad de productos pero, al mismo tiempo, inhibe la produccin en gran escala y, en consecuencia, la incorporacin de tecnologas basadas en maquinaria. Tambin como consecuencia de las caractersticas topogrcas, la distribucin de la tierra durante la reforma agraria fragment los terrenos con el n de que los campesinos tuvieran un acceso ms o menos equitativo a suelos tan diversos, de modo que muy frecuentemente las propiedades familiares se componen de lotes que no son contiguos entre s. Las propiedades dispersas restringen aun ms las posibilidades de una agricultura basada en economas de escala y empleo de maquinaria. De acuerdo con la informacin obtenida en el censo del 2001, en el rea rural de los Yungas de La Paz, que abarcan las provincias de Nor y Sur Yungas y Caranavi, viven cerca de 32 mil hogares con una poblacin cercana a las 145 mil personas. Yungas es una zona predominantemente aimara, a juzgar por las combinaciones de idioma que utilizan. El 52,9 por ciento son bilinges castellano-aimara y 21,9 por ciento son aimara-castellano, y conforman, juntos, tres cuartas partes de los hogares. Pero la poblacin que utiliza exclusivamente idiomas nativos apenas alcanza a 1 por ciento.10 La tasa de fecundidad en Yungas es mucho ms baja que en otras reas rurales (TGF es 4,3 en Yungas frente a 6,9 en el Altiplano), lo que podra expli-
10
En el caso del Chapare utilizamos las encuestas levantadas por Development Alternatives Inc. (DAI), cuando estuvo a cargo de la ejecucin de los proyectos de desarrollo alternativo nanciados por USAID. En esas encuestas se ignoran los cultivos de coca y no se obtienen datos al respecto, pero diferencia a los campesinos entrevistados entre los que reciben asistencia tcnica y nanciera y los que son excluidos de ella, la mayor parte de los cuales son cocaleros. De modo que es posible efectuar una aproximacin al tema que nos ocupa. ELB 2003, p. 22.
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carse por los mayores niveles de educacin en la zona.11 El analfabetismo de la poblacin mayor de 15 aos es en Yungas 21 por ciento, mientras que en las reas rurales de Valles y Altiplano alcanza casi 50 por ciento. Esa tasa entre los varones adultos es inferior a 5 por ciento.12 La cobertura escolar es tambin mucho mayor en Yungas que en Altiplano y Valles para todos los grupos de edad y para ambos sexos. Alcanza en general a 82,3 por ciento de la poblacin de entre 5 y 19 aos de edad.13 Esta cobertura no es reciente, segn se deduce de los datos correspondientes a los grupos poblacionales de mayor edad. Como se seala en el informe analtico: En los Yungas se observa [...] el menor porcentaje de poblacin sin instruccin (11%) y el mayor porcentaje de poblacin con educacin secundaria (20%).14 El analfabetismo entre los jefes de hogar es inferior a 10 por ciento y el promedio de aos de escolaridad es ms elevado (casi seis aos aprobados cuando en el Altiplano solo llegan a 4,5). Las condiciones de la vivienda son tambin comparativamente mejores y es mayor el acceso a los servicios bsicos de agua y salud (vase el cuadro 1). CUADRO 1 CONDICIONES HABITACIONALES EN TRES REAS RURALES
Caractersticas Nmero total de hogares Vivienda propia con papeles Vivienda propia sin papeles Piso de tierra Paredes de adobe o tapial Paredes interiores con revoque Techos de calamina o plancha Agua por caera de red Tiene energa elctrica Tiene servicio sanitario Cocina de lea Acceso a hospital pblico
Fuente: ELB 2003, pp. 32 y ss.
Total 357.015 42,2 44,0 65,2 88,1 82,2 33,6 54,6 39,2 39,7 72,4 41,7
Valles 207.090 47,9 36,8 59,6 85,5 84,9 22,4 62,6 45,9 45,5 73,0 49,6
Altiplano 118.035 32,7 57,7 78,1 97,7 81,2 38,9 34,7 22,9 26,3 73,2 22,1
Yungas 31.890 40,5 40,2 53,4 69,7 67,6 87,4 76,4 55,8 52,1 65,9 63,0
11 12 13 14
Ibid., p. Ibid., p. Ibid., p. Ibid., p.
25. 27. 29. 30.
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Las tasas de mortalidad comparativamente inferiores en Yungas se explican tambin por la mayor disponibilidad de servicios bsicos y acceso a servicios de salud en esta zona en comparacin con el resto del rea rural. Por ejemplo, 76,4 por ciento de los hogares cuenta con agua por caera, mientras que en el Altiplano solamente 34,7 por ciento.15 Solo en cobertura elctrica Yungas se muestra en desventaja frente al Altiplano y los Valles. A diferencia de otras reas rurales tradicionales, la proporcin de la tierra disponible que se encuentra bajo cultivo es reducida (2,71 ha por hogar), debido sobre todo a que las familias tienden a diversicar sus labores en actividades no agrcolas. De hecho, y aunque hay obviamente grandes variaciones, en el rea rural de los Yungas los ingresos agropecuarios representan en promedio menos de 40 por ciento de los ingresos totales del hogar, con una participacin muy reducida en promedio (aunque muy variada) de la produccin pecuaria. La produccin agrcola en los Yungas, por lo tanto, se encuentra en manos de pequeos productores que cultivan familiarmente parcelas discontinuas, y que en su diversicacin se vinculan fuertemente a la vida urbana de la misma zona as como a la del rea metropolitana de La Paz.16 De acuerdo con la informacin proporcionada por las familias encuestadas, sus cultivos ocupan en conjunto un total de 216 mil ha, principalmente dedicadas a la produccin de frutas, coca y caf en proporciones que varan segn se considere su importancia por supercie, volumen o valor de produccin. Los datos sobre produccin obtenidos por la encuesta muestran que los productores de Yungas generan un valor agregado (733 dlares anuales) que es ms del doble que el de los hogares altiplnicos (314 dlares al ao por hogar),17 por lo cual tambin obtienen niveles superiores de ingreso (de 1.526 dlares anuales por hogar, en promedio). En la composicin de los ingresos resalta el hecho de que la propia actividad agrcola es en Yungas la principal fuente de recursos para las familias, en tanto que en las otras zonas tienen mucha importancia las actividades complementarias, en especial las pecuarias en el Altiplano y los ingresos por salarios en los Valles (vase el cuadro 2). En el documento de anlisis que presenta la ELB se mencionan las tendencias a la diversicacin como parte de las estrategias rurales, pero es claro que tales tendencias son muy diferentes. En los Yungas
15 16
17
Ibid., p. 35. Los yungueos siempre producan para el intercambio, aunque inicialmente este intercambio no era mercantil, arma Spedding (Spedding, Alison: Kawsachun coca: Economa campesina cocalera en los Yungas y el Chapare. La Paz: Fundacin PIEB, 2004, p. 6). ELB, p. 47.
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ocurren dentro de la granja y buscan el mayor aprovechamiento posible del potencial agrcola, en el Altiplano incluyen la cra de animales y en los Valles la vinculacin al mercado laboral y a la comunidad. CUADRO 2 INGRESOS E INTEGRACIN AL MERCADO
Total ingreso hogares Total de hogares Ingreso del hogar (US$) Ingreso del hogar (en bolivianos) Estructura porcentual* Ingresos agropecuarios y subproductos (%) Ingreso remunerado (%) Ingreso por actividades independientes (%) Ingresos de otras actividades o fuentes (%) Integracin al mercado Porcentaje para venta en peso Porcentaje para venta en valor 357.015 1.258 8.590 Ingreso hogares por macrorregin Valles Altiplano Yungas 207.090 1.444 9.864 118.035 858 5.861 31.890 1.526 10.420
37,0 36,3 17,8 8,9
36,4 37,2 17,7 8,6
35,7 39,9 13,4 10,9
43,2 22,7 27,7 6,4
46,2 47,2
51,7 48,1
25,3 23,7
59,9 73,7
* Se calcula como ingresos por origen/ingresos total hogares (considerando todos los hogares). Fuente: ELB 2003, p. 37 y 63.
El informe analtico estima que el coeciente de Gini de los ingresos totales para las tres regiones tomadas en conjunto es de 0,54.18 Pero cuando desagregan los datos por fuentes de ingreso, encuentran que la distribucin es mucho ms desigual pues el Gini de los ingresos agropecuarios llega a 0,71 y el del ingreso remunerado (salarios y actividades independientes) a 0,74. Esto quiere decir que no todos participan de la misma manera en las actividades econmicas y que el acceso a los mercados de bienes y trabajo contribuye de forma determinante a compensar las desigualdades de la produccin agrcola. De hecho, a partir de estos datos puede decirse que si los campesinos no tuvieran acceso a los
18
Ibid., pp. 51-52.
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mercados, la desigualdad sera de 0,71, pero la equidad mejora cuando logran acceder a los mercados, pues con los recursos obtenidos en ellos baja el Gini general a 0,54, alejndolo del valor 1, que es el de desigualdad absoluta. Esto es muy importante para comprender la situacin en Yungas dada su estrecha vinculacin y el intenso intercambio que tiene con el Altiplano y las ciudades. Segn la ELB, casi un tercio de la poblacin rural (27 por ciento) particip de actividades remuneradas por salario.19 El estudio encuentra diferencias signicativas entre las tres regiones. En Yungas, el salario es una fuente menos importante que en las otras regiones y, cuando existe, ocurre sobre todo dentro de la comunidad y fundamentalmente en actividades agrcolas. En el Altiplano y los Valles tiene mayor importancia y tiende a encontrarse ms afuera que adentro de la comunidad, en el sector de la construccin para el caso del Altiplano y en la agropecuaria en los Valles. Esto demuestra que hay un mayor desarrollo de la agricultura empresarial en los Yungas y Valles que en el Altiplano, y que ello implica mayores oportunidades econmicas para las familias campesinas de aquellas regiones. El tamao de la tierra disponible tambin inuye en las diferencias que se observan entre las tres reas. La supercie disponible en Yungas es de 6,8 ha por hogar, que es el doble del promedio en los Valles, pero solamente se cultiva 40 por ciento, de donde resulta que en promedio la supercie cultivada por hogar en los Valles es similar (2,97 ha) a la que cultivan los hogares en Yungas (2,71 ha) pero no mayor que la del Altiplano (3,73 ha por hogar).20 La mayor parte de la tierra controlada por los hogares rurales de estas zonas tradicionales es propiedad de las mismas familias que las cultivan (95,1 por ciento) y lo hacen intensamente (ms de 70 por ciento), sobre todo en los Valles y el Altiplano que, sin embargo, reportan resultados productivos inferiores a los de Yungas, como se ver ms adelante. Otro tercio se reporta como en barbecho o en descanso, y otro, pastos, monte, bosque o tierras no cultivables. Estos datos denen el problema de la tierra como algo que poco tiene que ver con la escasez o la disponibilidad.21
19
20
21
Un dato interesante del estudio indica que el camino principal de integracin a la economa fuera de la comunidad rural es el empleo asalariado, es decir, en condicin de obrero o empleado dependiente (ELB 2003, pp. 56 y 58). En efecto, ms de 90 por ciento de la actividad econmica que se realiza fuera de la granja, ya sea dentro o fuera de la misma comunidad, es en condicin de obrero o empleado. El documento analtico ELB 2003 menciona cifras muy diferentes, con un promedio de 1 ha por familia para el conjunto. El error proviene de haber utilizado el tamao promedio del lote como si fuera por familia, cuando segn la encuesta en promedio cada familia dispone de 4,16 lotes, tal como se registra en el cuadro 3. ELB 2003, p. 67.
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CUADRO 3 DIMENSIONES Y UTILIZACIN DE LA TIERRA EN LOS HOGARES RURALES

Hogares Lotes (cantidad) Supercie (ha) Cultivos (nmero) Lotes Por hogar Cultivo/ Supercie Cultivos Supercie (%)
Total
357.015 1484.638 1554.348,8 1140.532 4,16 767.006 595.872 121.760 53.142 68.618 695.059,6 643.253,4 216.035,8 101.566,4 114.469,4 614.444 439.810 86.278 38.854 47.424 3,70 5,05 3,82 3,10 4,65
4,35 3,36 5,45 6,77 5,93 7,75
3,19 2,97 3,73 2,71 2,27 3,21
73,4 88,4 68,4 39,9 38,3 41,4
Valles 207.090 Altiplano 118.035 Yungas 31.890 Sin coca 17.126 Con coca 14.764
Fuente: ELB. Elaboracin propia.
Si se consideran los datos obtenidos en el Chapare, zona de frontera agrcola y en la que el acceso a la tierra ha sido relativamente abierto y libre durante los ltimos cuarenta aos, esta informacin muestra que, independientemente de la zona y de la disponibilidad total de tierra, la familia campesina tradicional en Bolivia solamente puede cultivar alrededor de 3 ha. Un problema serio es el de la falta de riego. Donde ms cobertura tiene el riego es en los Valles y apenas cubre 15 por ciento de la supercie cultivada, pero sin duda otros problemas derivan de la organizacin misma de la unidad productiva y de su entorno institucional. De las tres zonas estudiadas la de mayor especializacin productiva es la de Yungas, donde cerca de tres cuartas partes del volumen y del valor de produccin provienen de cultivos frutales, lo que guarda adems correspondencia con el hecho de que la mayor parte de la produccin tiene por destino el mercado. En contraste, en el Altiplano se vende apenas la cuarta parte de los volmenes producidos. El anlisis de la ELB destaca apropiadamente las diferencias en el destino de la produccin en los rubros principales de cada regin. Mientras el mercado es el destino dominante de los cinco productos principales de Yungas (coca, mandarina, caf, pltano y cacao), en proporciones que van de 54 por ciento a 81 por ciento, los cinco principales cultivos del Altiplano (papa, maz, trigo, cebada y haba) estn orientados al consumo familiar (en proporciones que varan entre 29 por ciento y 49 por ciento), lo que muestra que en las dos regiones
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prevalecen lgicas econmicas diferentes. En los valles se encuentran situaciones ms diversas, pues mientras el cultivo principal (papa) es orientado sobre todo a la venta (61 por ciento), el segundo en importancia (maz) tambin tiene un carcter mercantil (34 por ciento) pero proporciones elevadas son consumidas en el hogar (28 por ciento) o como semilla (24 por ciento).22 En consecuencia, la agricultura yunguea tiene un carcter fundamentalmente mercantil, y eso la diferencia profundamente de las otras regiones tradicionales. Esto no niega que el resto del campesinado est muy vinculado al mercado. Aunque hay seguramente comunidades enteras que tienen un vnculo apenas perceptible, pequeo y espordico; incluso en el Altiplano ms de 70 por ciento de las familias informa que vende parte de su produccin,23 por lo que no son unidades enteramente aisladas. Pero la importancia de ese vnculo, y por tanto el papel que juega en cada caso el mercado, es muy diferente para las unidades agrcolas.24
IMPACTO DE LAS POLTICAS ANTIDROGA

La poltica antidroga ha tratado siempre a Yungas como un caso especial. La misma ley 1008 deni a Yungas como zona de cultivo tradicional, otorgando a los cultivos de coca un estatuto de legalidad que solo se reconoci como transitorio en el Chapare. Y si bien en la mencionada ley se estableci el consumo tradicional como justicativo de tal tratamiento, y se determin un volumen aproximado 12 mil t con el supuesto de que la productividad en Yungas permite obtener de cada hectrea una tonelada de hoja de coca, nunca se establecieron los mecanismos de control que permitiran identicar una determinada parcela como legal u otra como ilegal. Como no poda ser de otra manera, al reducirse la produccin en el resto del pas, aument la presin de la demanda sobre Yungas y fue amplindose la supercie al punto en que a diciembre del 2005 se estimaba que los cultivos sobrepasaban en ms de 50 por ciento la extensin prevista en la ley 1008. De hecho, en este
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Ibid., pp. 71-72. Ibid., p, cuadro 4.15, p. 63. Otros indicadores clave se los encuentra en el hecho de que la mitad de los productores de Yungas se informan acerca de los precios de sus productos a travs de la radio, en tanto que en Valles y Altiplano las principales fuentes de informacin son personales (en la feria, por medio del comprador o a travs de vecinos). Y en que la proporcin de hogares que solicit y recibi crdito en Yungas es muy superior a la registrada en las otras regiones, y sobre todo en el Altiplano. La actitud hacia el mercado es sin duda muy distinta en Yungas, donde se observa un productor ms atento a las oportunidades que el mercado ofrece para producir y comerciar que en el Altiplano, donde se aprecia un productor ms pasivo.
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momento podra decirse que hay tanta coca excedentaria en los Yungas como en el Chapare.25 Adems de la tradicin productiva, se argumentaba que la coca de Yungas era ms apropiada para el consumo habitual por diferencias de sabor y calidad. Se trata de una hoja ms pequea y carnosa y, segn los conocedores, de mejor sabor. Tambin se sabe que tiene una mayor concentracin de alcaloide, por lo que su efecto estimulante es seguramente mayor que el de la hoja del Chapare.26 Dos observaciones matizan esa argumentacin. Por un lado, la calidad de la hoja se debe en parte a las condiciones de su cultivo, cosecha y procesamiento, que a su vez se derivan de la condicin legal del cultivo. Como el cultivo es legal en los Yungas, las familias invierten mucho ms que en el Chapare en la preparacin del terreno, construyendo terrazas o taludes que se justican en la medida en que tal esfuerzo puede ser aprovechado a lo largo de varios aos. Y como el precio de la hoja suele ser ms alto, se justica tambin tratarla con ms cuidado en la cosecha, durante el secado, y en el almacenamiento y transporte. Por otro lado, el que sea ms apreciada por el consumidor no impide que se la utilice tambin para procesar cocana. El valor de la hoja inuye en la formacin del precio de la pasta, pero, dados los mrgenes de ganancia en las distintas fases del circuito ilegal, la diferencia puede ser transferida sin mucha dicultad. Al mismo tiempo, el que la coca del Chapare sea de menor calidad fsica no impide que tambin se la use de forma tradicional, cosa que hacen sobre todo los consumidores ms pobres. En todo caso, las condiciones jurdicas del cultivo de la coca en los Yungas dotan a su produccin de un entorno de mayor seguridad y certidumbre, que
25
26
Durante el Gobierno de Carlos Mesa se rm un acuerdo con los sindicatos cocaleros por el cual se autorizan cultivos por unas 3.200 ha en el Chapare, en tanto se realice un estudio de la demanda legal que denir el futuro de la erradicacin. Con ese acuerdo, que no tiene rango legal pero s fuerza ejecutiva, se tendra poco ms de 7 mil ha de coca excedentaria en la zona, de las cuales poco ms de la mitad se hallan dispersas en pequeas parcelas en medio de parques nacionales y reas protegidas. En los Yungas se estima que hay 18.400 ha, de las cuales podran considerarse legales solamente las 12 mil que manda la ley o incluso menos si se les restan las 3.200 ha del Chapare. Por lo que habra en esa zona entre 6.400 y 9.600 ha excedentarias por ahora y en tanto se concluya el ya mencionado estudio, que se espera pueda iniciarse en los primeros meses del 2006. El Gobierno de Evo Morales, quien mantiene tambin el cargo de mximo dirigente de las organizaciones campesinas del Chapare, ha ofrecido respetar los cultivos familiares y ha demandado a los sindicatos ejercer control sobre sus aliados con el n de alcanzar las metas de erradicacin comprometidas con la comunidad internacional. Durante los seis primeros meses de su gestin, el Gobierno de Morales no ha formulado un documento que detalle su poltica hacia la coca y tampoco ha planeado iniciativas que modiquen la normativa legal. La extensin total de cultivos es calculada de forma independiente por Naciones Unidas y por el Gobierno de los Estados Unidos. Drug Enforcement Administration (DEA): Operacin Breakthrough. s.l.: DEA, 1994.
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ha permitido a los campesinos incorporarla como parte de sus estrategias de largo plazo.
PRODUCCIN DE COCA
De acuerdo con los datos de la ELB, 46,3 por ciento de las familias rurales de Yungas tena cultivos de coca, localizados sobre todo en la provincia de Sur Yungas, donde est alrededor de 60 por ciento de los cultivos, y Nor Yungas, donde queda el restante 40 por ciento. Se sabe que existen cultivos en otras reas, pero la encuesta no los detect. La coca es el cultivo ms frecuente en los Yungas, y le sigue el caf en orden de importancia. Ambos son, adems, cultivos comerciales, en el sentido de que su produccin est orientada al mercado. En los dems, la proporcin de autoconsumo es considerablemente ms elevada, sin que ello quiera decir que los cultivos frutales, por ejemplo, no tengan tambin una orientacin fundamentalmente mercantil. La encuesta realizada a los agricultores de Yungas detect que el tamao promedio de la parcela de coca es de 0,385 ha (o poco ms de 1,54 catos yungueos).27 Comparando los datos, encontramos que los jefes de hogar productores de coca son un poco ms jvenes (43,4 aos en promedio) que el resto de los agricultores de la regin, con un promedio de escolaridad ligeramente mayor (5,9 aos) pero tambin con ms analfabetismo (10 por ciento), y las familias son un poco ms pequeas (vase el cuadro 4). Como se muestra en el cuadro 4, la supercie disponible en los hogares de quienes producen coca (7,8 ha) es mayor que la que tienen los que no producen coca (5,9 ha), y la extensin total ocupada por los cultivos es tambin mayor (3,21 frente a 2,27 ha por familia). Como consecuencia de esto, de acuerdo con los datos sintetizados en el cuadro 5, el valor bruto de la produccin agrcola de los campesinos con coca (7.409 bolvares) es muy superior al del otro grupo (3.822 bolvares), sin que haya diferencias entre ambos en cuanto al VBP pecuario (entre 600 y 700 bolvares). A pesar de estas diferencias, el ingreso promedio nal que ambos grupos obtienen es muy similar (poco ms de 10 mil bolvares), debido a que el grupo que no cuenta con coca tiene ingresos complementarios provenientes de otras fuentes: negocios independientes, empleo ocasional, venta de subproductos, etctera.
27 El cato yungueo (un cuarto de hectrea) es un poco ms grande que el chapareo, donde poco ms de 6 catos equivalen a una hectrea. Las medidas de supercie y peso no han sido estandarizadas en el rea rural boliviana, y eso reeja la dbil penetracin del mercado y, al mismo tiempo, diculta su expansin.
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CUADRO 4 CARACTERSTICAS DE LOS HOGARES EN YUNGAS

No cocaleros Cocaleros Promedio Hogares Tamao del hogar (cantidad de miembros) Edad del jefe de hogar (aos cumplidos) Aos de estudio aprobados por el jefe de hogar Porcentaje de analfabetos entre los jefes de hogar Nmero de cuartos o habitaciones por hogar Cuartos que se usan solo para dormir Distancia de vivienda a carretera pavimentada (km) Distancia en minutos a la carretera no pavimentada Distancia en minutos a la carretera pavimentada Aos de estudio del miembro que estudi ms
17.126 4,7 46,03 5,62 7,7 2,25 1,5 34,408 17,25 5,18 8,363
14.764 4,31 43,41 5,89 10,1 2,45 1,37 36,295 28,09 9,92 8,091
31.890 4,52 44,82 5,75 2,34 1,44 35,282 22,27 7,37 8,237
CUADRO 5 PRODUCCIN E INGRESOS EN YUNGAS

No cocaleros Cocaleros Promedio Agricultores como ocupacin principal Valor bruto de la produccin agrcola (en bs) Valor bruto de la produccin pecuaria Ingreso remunerado (en bs) Ingresos agrcolas (en bs) Ingresos pecuarios (en bs) Ingresos por subproductos (en bs) Ingresos por otras actividades (en bs) Ingresos totales del hogar (en bs)* 63,0 3.822,08 616,9 2.434,30 1.906,32 166,44 254,51 12.485,85 10.206,50 89,9 79,0 7.408,70 5.821,51 694,2 652,70 2.280,09 2.362,91 5.191,85 3.427,41 432,37 289,56 1.452,95 809,35 6.320,40 10.773,70 10.718,61 10.443,59
* Todos estos datos son promedios de los hogares que tienen esa fuente de ingreso, que no son todos. Por ejemplo, solamente la mitad de los hogares reporta ingresos por actividades independientes. El ingreso total es el promedio de los hogares pero no es la suma de los promedios anteriores. Fuente: ELB. Elaboracin propia.
En ese sentido, los campesinos de Yungas que tienen coca son ms agricultores que los otros, que tienden a diversicar sus actividades y fuentes de ingreso hacia fuera de la granja, razn por la cual se encuentran mucho ms
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integrados a los mercados urbanos. El ingreso agrcola es casi la mitad del ingreso total de los cocaleros, en tanto que en promedio apenas alcanza a 19 por ciento en los hogares no cocaleros. Un minucioso estudio etnogrco de Spedding,28 realizado en el 2003, ofrece informacin detallada sobre las prcticas del cultivo de coca en los Yungas y en el Chapare, as como datos que permiten apreciar las variaciones en los rendimientos. El cuadro que se presenta en el anexo sintetiza la informacin levantada por esa autora y su equipo, la expresa en medidas de uso general y permite su comparacin con las estimaciones de Unagrodi 2005 que se incluyen en l. Como se ve, los rendimientos fsicos varan considerablemente, y la edad del cocal tiene mucho que ver en ello. Obviamente, eso inuye en las utilidades, que pueden variar muchsimo de una a otra granja.29 Tambin puede observarse el impacto de los precios. Las dos ltimas las del cuadro expresan los resultados de ambos estudios a los precios que cada uno de ellos reporta para la poca en que levantaron la informacin. Las inversiones en el establecimiento del cultivo de coca, como puede verse en el cuadro 6, tambin varan considerablemente de acuerdo con la tecnologa empleada, y esta depende no solamente de la topografa sino tambin de las condiciones jurdicas del cultivo en la zona. As, un cocal en la zona legal, tradicional, puede requerir hasta 9.000 dlares por ha, pues absorbe mucha mano de obra en la construccin de terrazas. Pero es una inversin que puede seguir rindiendo por cuarenta o cincuenta aos. En cambio, en las zonas nuevas, ms planas pero tambin sujetas a erradicacin, la inversin es mucho ms baja. El caso del Chapare se aproxima ms a este tipo.
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Spedding, op. cit., 2004. En esta estimacin de utilidades no se consideran los gastos de depreciacin de las inversiones iniciales. Para los datos de Spedding, y contra su recomendacin, he incluido como parte de los costos de la cosecha los jornales familiares, asignndoles el costo promedio del jornal en la poca, reportado por ella misma. El criterio que ella plantea es el de expresar los benecios de los cultivos en ingresos netos por da trabajado para los miembros del grupo familiar que es propietario de la granja (op. cit., p. 17). Es sin duda un dato mucho ms cercano al clculo econmico de los campesinos, que tienen como parmetro de comparacin el precio del jornal que deben pagar a quienes contratan, que se proponen siempre maximizar el ingreso efectivo con el que se quedan y que tienen como objetivo dar empleo a los miembros de la unidad domstica. Y tambin es una medida que facilita la gestin diversicada de la agricultura campesina. En el cuadro del anexo incluimos esa informacin en la la Ingreso campesino por da trabajado, pero no est expresado en dinero sino en el equivalente en jornales, de acuerdo con la tasa prevaleciente en la poca del estudio (2,63 dlares al da). Pero es una opcin que restringe posibilidades comparativas.
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CUADRO 6 INVERSIN EN EL COCAL (US$/HA)

Fuente Spedding 2004 Caso 1 Caso 2 Caso 3 Caso 4 Asunta Z. tradic. Apolo Tipo Plantada Plantada Plantada Zanjeo Terraza Terraza Zanja US$ 6.809 6.463 9.647 624 3.656 6.206 2.137
UNAGRODI 2005
Fuentes: Spedding30 y Unagrodi 2005. Elaboracin propia.
La mayor dependencia o compromiso agrcola de los cocaleros de Yungas se expresa tambin en las mejores condiciones habitacionales que ellos tienen en comparacin al otro grupo, a pesar de encontrarse un poco ms distantes de la carretera principal. Las proporciones de propiedad titulada, paredes interiores con revoque y calamina o plancha en los techos son mayores entre los cocaleros. Esto seguramente se debe a que el otro grupo, ms vinculado a actividades no agrcolas, tiene ms de una residencia y su vivienda rural en Yungas no absorbe tanta atencin o esfuerzo (vase el cuadro 7). Tanto si se toman en cuenta los datos de ingresos totales como los del VBP, se encuentra que la desigualdad en Yungas es menor que la de las otras zonas rurales (vase el cuadro 8). No se observan diferencias muy marcadas cuando se obtienen los coecientes de Gini para los ingresos entre los campesinos con coca y los sin coca, pero s la hay en trminos de VBP. Existe mayor igualdad de VBP entre los campesinos cocaleros, que se diferencian entre s, ms que por la produccin agrcola, por el acceso a otras fuentes de ingreso (vase el grco 3). En cambio, las diferencias de ingresos son menores entre los campesinos sin coca, debido en gran medida, como vimos, al hecho de que la importancia del ingreso agrcola para ellos es mucho menor por su acceso a otras fuentes de ingreso. Lo que est claro para ambos grupos, entonces, es que la vinculacin a los mercados laborales, al proporcionarles oportunidades adicionales de ingreso, les permite reducir las desigualdades emergentes de la actividad agrcola.
30 Spedding, op. cit., 2004.
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CUADRO 7 INDICADORES COMPARATIVOS DE LAS CONDICIONES HABITACIONALES

Porcentajes Tiene cuenta en institucin nanciera formal Vivienda propia con papeles Vivienda propia sin papeles Paredes de vivienda son de adobe Paredes tienen revoque interior Techo de calamina o plancha Piso es de tierra Agua por caera Tiene electricidad Cocina de lea
No cocaleros 5,00 38,20 43,20 57,40 57,00 82,30 58,10 80,00 58,90 60,40
Cocaleros 0,5 43,1 36,8 84,1 79,9 93,3 47,9 72,4 52,2 72,3
Promedio 3,0 40,5 40,2 69,7 67,6 87,4 53,4 76,4 55,8 65,9
GRFICO 3 CURVAS DE LORENZ EN YUNGAS

1 No cocaleros Gini = 0,594 0,9 0,8 0,7 0,6 Ingresos 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0 0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 Hogares 0,6 0,7 0,8 0,9 1,0 Igualdad Cocaleros Gini = 0,523
Fuente: Elaboracin propia con base en datos de la Encuesta Lnea de Base del Proyecto MAPA.
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CUADRO 8 INDICADORES DE LA DESIGUALDAD

No cocaleros Valor bruto de produccin (VBP) anual Desviacin estndar del VBP Coeciente de Gini del VBP VBP/ha Ingresos totales Desviacin estndar de los IT Coeciente de Gini de los IT
Cocaleros 8.102,88 10.058,9 0,463 2.524,3 10.718,61 16.433,03 0,523
Yungas 6.525,30 9.479,4 0,518 2.407,9 10.443,59 16.869,32 0,561
4.537,98 8.277,6 0,565 1.999,1 10.206,50 17.233,52 0,594
LA DECISIN DE CULTIVAR COCA EN LOS YUNGAS

Contando con una base de datos que permite diferenciar al campesino que tiene del que no tiene cultivos de coca, utilizaremos esa como la variable dependiente de un modelo de regresin logstica binaria. Empleando el procedimiento del SPSS incluimos, con carcter exploratorio, doce variables que contribuiran a predecir la tenencia o no de cultivos de coca. Localizacin y energa (que en cierto modo indica el grado de integracin al mercado) son variables categricas y por eso se expresan en el modelo en forma desagregada y binaria. Los resultados se presentan en el cuadro 9. El programa utiliz 317 de los 318 casos de que dispone la base. El resultado es muy relevante, pues el coeciente de correlacin de Nagelkerke alcanza a 0,549 y el modelo, conociendo los valores de las variables explicativas, puede predecir casi en 80 por ciento si el productor tiene coca. Pero es un modelo con muchas variables. Revisando los coecientes de cada una y el test de Wald se puede discriminar las variables por su relevancia y descartar las que parecen tener menor poder explicativo, dejando las que demuestran tener mayor inuencia, como por ejemplo la localizacin, el nivel de instruccin y el acceso al mercado (medido en este caso por la energa utilizada para cocinar y la distancia a la carretera). De esa manera, y luego de varias pruebas, se llega al modelo nal presentado en el cuadro 10. Este modelo resulta ms claro que el inicial, ya que emplea solamente siete variables, manteniendo una capacidad predictiva cercana a 80 por ciento y con un coeciente de correlacin Nagelkerke de 0,516.
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CUADRO 9 MODELO PROBABILSTICO INICIAL DE INCLINACIN AL CULTIVO DE COCA EN YUNGAS

B Localizacin Municipio 1 Municipio 2 Municipio 3 Municipio 4 Edad Energa Lea Gas Distancia Numero de lotes Insercin laboral Mano de obra familiar Alfabetismo Nivel de instruccin Tamao del hogar Sexo Supercie disponible Incluidos (%) Nagelkerke R Square Prediccin total No tiene coca S tiene coca -0,577 -10,611 -0,014 0,066 -0,008 0,007 0,25 0,33 0,065 -0,007 0,001 99,7 0,549 79,8 72,3 85,8 0,408 99,634 0,005 0,068 0,514 0,003 0,678 0,227 0,068 0,519 0,004 -2,17 -1,068 8,719 -5,968 0,006 0,514 0,498 16,87 1,14 0,009 S.E. Wald 38,756 17,809 4,604 0,267 27,397 0,464 2,011 2,001 0,011 8,942 0,937 0 6,325 0,136 2,113 0,913 0 0,169 df 4 1 1 1 1 1 2 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 Sig. 0 0 0,032 0,605 0 0,496 0,366 0,157 0,915 0,003 0,333 0,987 0,012 0,713 0,146 0,339 0,989 0,681 0,562 0 0,986 1,068 0,992 1,007 1,283 1,391 1,067 0,993 1,001 0,114 0,344 6.115,066 0,003 1,006 Exp(B)
Fuente: Elaboracin propia con base en la ELB.
Tanto el coeciente B como el test de Wald sugieren que las variables ms inuyentes son las relacionadas con localizacin, vinculacin al mercado (energa, distancia e insercin laboral) y edad del campesino. El modelo nal describe la probabilidad de ser cocalero en Yungas de la siguiente manera: Logit (Prob Cocalero = 1) = -1,591M1 0,326M2 + 8,839M3 5,081M4 + 0,014Ed 0,426Gas 11,008 Le 0,011Dis + 0,101Lot +0,262InsLab +0,009MOF
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CUADRO 10 MODELO PROBABILSTICO FINAL DE INCLINACIN AL CULTIVO DE COCA EN YUNGAS

B Localizacin Municipio 1 Municipio 2 Municipio 3 Municipio 4 Edad Energa Gas Lea Distancia Nmero de lotes Insercin laboral Mano de obra familiar Incluidos (%) Nagelkerke R Square Prediccin total No tiene coca S tiene coca Gas Le Dis Lot InsLab MOF -0,426 -11,008 -0,011 0,101 0,262 0,009 100 0,516 76,4 71,8 80,1 0,382 99,634 0,004 0,068 0,46 0,003 M1 M2 M3 M4 Ed -1,591 -0,326 8,839 -5,081 0,014 0,435 0,393 16,869 1,088 0,008 S.E. Wald 34,73 13,416 0,69 0,275 21,801 2,765 1,255 1,244 0,012 7,122 2,188 0,324 10,73 df 4 1 1 1 1 1 2 1 1 1 1 1 1 Sig. 0 0 0,406 0,6 0 0,096 0,534 0,265 0,912 0,008 0,139 0,569 0,001 0,653 0 0,989 1,106 1,299 1,009 0,204 0,722 6.900,102 0,006 1,014 Exp(B)
Fuente: Elaboracin propia con base en la ELB.
En conclusin, a pesar de las limitaciones en la cantidad y calidad de variables de que se dispuso, el modelo economtrico nal ratica las observaciones realizadas anteriormente en el sentido de que la decisin de producir o no coca, o vincularse o no a programas de desarrollo alternativo, combina las condiciones de la granja, la educacin y las oportunidades de mercado.
UNA APROXIMACIN COMPARATIVA

Utilizaremos la encuesta del DAI que se mencion anteriormente para efectuar una aproximacin comparativa que, con base en la misma metodologa, contribuya a resaltar las particularidades de ambas zonas pero, sobre todo, a identicar los factores que son comunes a la decisin de cultivar coca en ellas. La encuesta encontr que la mayor parte de los productores agropecuarios del Chapare vive en la misma parcela, que en su gran mayora son varones y
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estn casados. Las unidades cuyo jefe es una mujer solamente alcanzan a 10 por ciento del total, proporcin que es muy baja cuando se la compara con la correspondiente a escala nacional, que es de 19,8 por ciento.31 El nivel de instruccin de los jefes de hogar en el Chapare es bajo. Un tercio de ellos no asisti a la escuela y la mayora, 54 por ciento, apenas complet la primaria. La agropecuaria es la principal actividad de la mayor parte de los campesinos chapareos, pues solamente 20 por ciento tiene otras actividades econmicas fuera de la granja. Una proporcin elevada de campesinos cuenta con parcelas en otras zonas tropicales, ya sea dentro del rea del Chapare (23 por ciento) o en otras reas tropicales del pas (36 por ciento). La encuesta no indag sobre tenencia de tierras en las zonas tradicionales de Valles y Altiplano, por lo que no es posible saber qu proporcin de hogares tiene acceso a esas tierras, pero dado el origen migrante de la poblacin puede suponerse que tambin hay una proporcin signicativa de campesinos chapareos que dispone de algn acceso a terrenos en valles, serranas o puna.32 La gran mayora asegura estar en posesin de ttulos de propiedad (73 por ciento) o con ttulos en trmite (21 por ciento), lo que resulta sorprendente para el 2002, pues otras fuentes sealan que la titulacin es un problema jurdico clave en el Chapare. Lo ms probable es que lo que se expresa en estos datos es que la persona se encuentra en posesin indisputada de su terreno y cuenta con algn tipo de documentacin que lo avale. En cuanto a las extensiones de las parcelas, se encontr que ms de 60 por ciento de las granjas tiene menos de 10 ha y que son muy pocas las que superan las 30 ha. No parece haber un problema grave de desigualdad en el acceso a la tierra.33 La supercie cultivada con productos legales es decir,
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Este dato proviene de la encuesta de hogares del Programa Mecovi del INE. Aun desagregando los datos para rea urbana y rural, la proporcin de mujeres como jefes de hogar es inferior en el Chapare a la del promedio del pas, que es de casi 16 por ciento para el rea rural. Esto se explica por el carcter de receptor migratorio que tiene el Chapare y el rol dominante del varn en las migraciones, pero tambin sugiere la persistencia de fuertes rasgos de tradicionalismo en la tenencia de la tierra. La falta de titulacin, y en muchos casos la proteccin constitucional que prohbe vender tierras dotadas mediante el proceso de reforma agraria, impide a los campesinos utilizar esas tierras como recurso que les permita consolidar o mejorar su situacin en otras reas y por eso tienden a conservarlas, hacindolas trabajar en compaa o simplemente dejndolas en barbecho. Una rpida medicin del coeciente de Gini tomando en cuenta la distribucin por quintiles arroja un ndice de 0,476, que corresponde a un bajo nivel de concentracin de la propiedad fundiaria. Como se sabe, el coeciente de Gini mide la desigualdad y se expresa dentro del rango de 0 (plena igualdad) y 1 (plena desigualdad), de modo que es mayor la desigualdad cuanto ms se acerque este coeciente a 1.
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no sujetos a prohibicin como lo est la coca se mantiene muy cerca del promedio general, que es de alrededor de 3 ha, salvo en los extremos. La poltica de control y reduccin de cultivos de coca, orientada por la denicin del Chapare como rea de transicin, ha tenido un carcter crecientemente prohibicionista y represivo. La erradicacin voluntaria con compensacin fue reemplazada gradualmente desde 1998 por la erradicacin con compensacin comunitaria, y la gradualidad es expresada en compensaciones decrecientes, hasta culminar en la erradicacin forzada que se aplica en forma moderada y al ritmo de la resistencia poltica y social de los campesinos. Simultneamente, se han puesto en marcha polticas de desarrollo alternativo de rasgos tambin cambiantes. En un principio se buscaba la sustitucin de cultivos con diversas formas de asistencia condicionadas a la erradicacin, para culminar con la creacin de oportunidades de mercado y transformacin primaria de los productos con el n de mejorar su posicin competitiva. Este proceso ha dado lugar a una notable diferenciacin campesina que en parte se reeja espacialmente en reas cocaleras con campesinos cuya diversicacin se basa en productos de consumo alimentario directo, y reas ms abiertas al mercado con campesinos que diversican su produccin ms en funcin de las oportunidades de comercializacin. La variable espacial sugiere que esa diferenciacin est fuertemente inuida por la calidad de los suelos, pero el hecho de que en todas las zonas del Chapare se encuentren esos dos tipos de campesinado destaca tambin el papel relevante de otras variables, como el grado de instruccin formal y el acceso a mercados. A mayor nivel educativo y mayor cercana a las vas de comunicacin, mayor disposicin a participar del mercado y, por tanto, a aprovechar las oportunidades de los programas de promocin agrcola y de desarrollo alternativo. De todos modos, los cultivos de coca han sido reducidos drsticamente en la zona del Chapare, por lo que tambin han aumentado en importancia los cultivos legales. Los cultivos de coca en el Chapare estn en parcelas muy pequeas y dispersas, y aunque se las encuentra diseminadas en toda la regin, la mayor parte de ellas se ubica, por un lado, en las reas ms antiguas de colonizacin que son, al mismo tiempo, las ms cercanas a los valles de Cochabamba y las de tierras menos aptas para otros cultivos; y, por otro lado, en las zonas perifricas, en los parques nacionales y reas protegidas de la regin. Como se vio, la situacin en Yungas es muy diferente e incluso parece opuesta a la del Chapare, lo que seguramente se explica por la condicin legal que tiene el cultivo en los Yungas y la presencia ms vigorosa y continua de la presin erradicadora y la mayor inversin en desarrollo alternativo que se registra
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en el Chapare. Se vio que en la zona de los Yungas, cuya ocupacin es mucho ms antigua que la del Chapare, la coca sigue siendo un cultivo fundamental tanto en trminos de ocupacin de la tierra como en valor de produccin, y tambin se encuentra en manos de familias campesinas de pequeos productores. Utilizando la encuesta del DAI realizamos el anlisis de correlacin con el modelo logstico similar al reportado para Yungas en las secciones anteriores, empleando las categoras de asistidos y no asistidos como proxys de no cocaleros y cocaleros respectivamente. El cuadro 11 permite comparar los modelos probabilsticos obtenidos para Chapare y Yungas.
CUADRO 11 COMPARACIN DE LOS MODELOS DECISIONALES DE CHAPARE Y YUNGAS (VARIABLE DEPENDIENTE: PROBABILIDAD DE CULTIVAR COCA)
Variables Indicadores Chapare B Educacin Grado de instruccin Mercado Cultivos especiales Ganado Energa utilizada Empleo fuera de la granja Cultivos alimenticios Localizacin Distancia Municipio Tiempo Antigedad Edad Nmero de lotes Prediccin (%) R2 (Nagelkerke)
Fuente: Elaboracin propia.
Yungas B (Sali del modelo)
- 0,833 - 1,535 - 0,145 + 0,456 + 0,427 + 0,018 (Sali del modelo) + 0,001
- 11,008 + 0,262
- 0,011 (Fuerte)
81,5 10,475
+ 0,014 + 0,101 76,4 0,516
La variable educacin tiene un coeciente importante y signo negativo (lo que denota relacin inversa) en el caso del Chapare, pero sali del modelo en el caso de Yungas, no porque no juegue ningn papel, sino porque no marca una clara
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diferencia entre el grupo que cultiva y el que no cultiva coca: ambos tienen un nivel educativo superior al promedio rural nacional. En el Chapare es claro que, a mayor grado de instruccin formal, menor probabilidad de cultivar coca. Observando el grupo de indicadores que marca la cercana de los agricultores al mercado, se encuentra que, para ambos grupos, mientras mayor es la vinculacin con el mercado, menor es la probabilidad del cultivo de coca. El empleo fuera de la granja, notablemente, tiene en ambos signo positivo, lo que sugiere que los cultivos de coca son parte de una estrategia de captacin de ingresos que trasciende la actividad agrcola o que esta, aun con coca, no satisface plenamente las expectativas de los campesinos. La disponibilidad de cultivos alimentarios, por el hecho de que estos se destinan predominantemente al consumo familiar, es complementaria a la de cultivos especiales o mercantiles y tiene, consistentemente, signo inverso al del mencionado indicador. Ntese que los coecientes que corresponden a los indicadores de esta variable son los ms altos. La localizacin inuye de manera diferente en Chapare y Yungas. La distancia tiene signos opuestos, lo que quiere decir que, a mayor distancia de la carretera, mayor probabilidad de cultivo de coca en el Chapare y menor en Yungas, lo que se explica por la contrapuesta condicin legal de este cultivo en las dos zonas. La localizacin municipal tiene signicados particulares. En el caso del Chapare se acerca a representar la calidad de los suelos, y aunque estuvo en el modelo inicial, no fue sucientemente relevante como para formar parte del modelo nal, lo que sugiere que aunque la calidad de los suelos inuye en la decisin del cultivo de coca como en toda actividad agrcola, no es un factor determinante. En el caso de Yungas la localizacin municipal representa ms bien la tradicin histrica del cultivo combinada con sus condiciones jurdicas de legalidad, basadas justamente en la tradicin. Por eso los coecientes tienen valores fuertes y los signos acompaan la diversidad de situaciones. Aunque en parte puede leerse en perspectiva temporal la localizacin en Yungas, como se explic en el prrafo anterior, el tiempo inuye en la probabilidad del cultivo de coca. En el Chapare el coeciente de antigedad de la granja, que se acerca al periodo migratorio, es pequeo pero es parte del modelo y tiene signo positivo, por lo que podra pensarse que los nuevos migrantes que siguen llegando al Chapare tienen menos propensin al cultivo de coca. En Yungas la variable es representada por la edad del agricultor y el nmero de lotes, lo que refuerza la idea de la coca como un cultivo tradicional en la zona. Estas apreciaciones son rearmadas por dos indicadores de la pertinencia del modelo que son resumidos en las las nales. Los modelos han sido buenos
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ROBERTO LASERNA
para predecir cerca de 80 por ciento de los casos, y los seudo (coecientes) de correlacin alcanzan un nivel respetable cercano a 0,5. Para concluir, puede armarse que el cocalero de Yungas tiene un perl econmico ms parecido al no cocalero (o asistido) del Chapare, en el sentido de que ambos grupos conguran una economa agrcola de base familiar pero con fuerte orientacin a los mercados agrcolas. Por eso mismo, la mayor distancia o, si se quiere, diferencia econmica se observa entre los cocaleros del Chapare y los campesinos sin coca de Yungas, que ocupan como grupos los espacios extremos de menos ingreso y consistencia mercantil, en el caso de los cocaleros del Chapare, y de mayor ingreso y mayor integracin a los mercados, incluso laborales, en el caso de los yungueos sin coca. Esquemticamente, la posicin relativa de los cuatro grupos comparados podra expresarse de acuerdo con lo expuesto en el grco 4.
GRFICO 4 ILUSTRACIN COMPARATIVA
Nivel de ingresos
Yungas sin coca
Yungas con coca
Chapare sin coca
Chapare con coca
Cercana al mercado
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CONCLUSIONES PRELIMINARES
La coca ha conformado histricamente uno de los mercados agrcolas ms seguros debido a los mltiples usos legales de la hoja, muchos de los cuales se sitan en el centro de hbitos y ritos culturales del mundo andino. A la posibilidad de venderla con cierta facilidad se suman varias ventajas agronmicas de cultivo y almacenamiento que hicieron de la coca un producto clave en las estrategias econmicas de los productores que se asentaban en los yungas o contrafuertes cordilleranos. En los Yungas la coca fue parte muy importante de la economa agrcola desde la incorporacin del rea a los circuitos andinos de bienes lo que ocurri antes de la poca colonial, se fortaleci durante esa poca y se mantuvo hasta el presente. Como se ha visto, la coca est vinculada al grupo de campesinos con mayor compromiso o dependencia agrcola en los Yungas. La colonizacin en el Chapare, concebida como la ampliacin de la frontera agrcola mediante la ocupacin econmica del trpico por campesinos desplazados desde las reas tradicionales, incluy la coca como un cultivo clave, ya que representaba el vnculo ms seguro con el mercado. Si para el colonizador el sindicato era el mecanismo de acceso a la tierra y de vnculo con el sistema poltico, la coca era el mecanismo de acceso al mercado, pues su venta era rpida y segura y permita la adquisicin de bienes y herramientas que no se producan en la granja. El boom de la coca de comienzos de la dcada de 1980 ampli extraordinariamente esas funciones y multiplic las oportunidades de la colonizacin, hacindola ms atractiva y viable para miles de familias campesinas que se trasladaron al trpico cochabambino, fundamentalmente desde las zonas de valles y serranas ms cercanas. Los ujos ms importantes se dieron hacia el Chapare y no hacia los Yungas de La Paz, porque el Chapare resultaba ms accesible por la nueva carretera troncal entre Cochabamba y Santa Cruz, porque la presin demogrca en Cochabamba era muy intensa y ya haba una experiencia de colonizacin en la zona, y la disponibilidad de tierras era mucho mayor que en los Yungas. En los Yungas el impacto del boom fue menor y la migracin menos intensa, porque los asentamientos en las mejores tierras eran ms antiguos y estaban consolidados, y el acceso por carretera a las nuevas tierras era mucho ms difcil. Adems, la cohesin comunitaria en el Altiplano permita paliar los efectos de la presin demogrca, mientras que en los valles de Cochabamba
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la familia se haba visto impulsada a articular estrategias de diversicacin que incluan, ya en la dcada de 1980, desplazamientos territoriales y experiencias migratorias desde los valles hacia las reas agroindustriales de Santa Cruz y el norte argentino, y que tambin abarcaban ya los asentamientos promovidos por el Estado en el Chapare desde antes del boom.34 La acelerada colonizacin del Chapare, que estuvo sustentada en los sindicatos y los cultivos de coca, ampli tambin de manera signicativa la frontera agrcola y, por tanto, aument y diversic la oferta agrcola.35 Se fue creando de esa manera una agricultura campesina de base familiar y fuertes lazos comunitarios (bajo la forma colonia-sindicato), pero mucho ms integrada al mercado que la existente hasta entonces en los valles y serranas.36 La decisin de cultivar coca en Yungas y en Chapare fue fuertemente inuida por las condiciones jurdico-polticas de ambas zonas, clasicadas de maneras muy distintas en la ley 1008. Pero es comn a ambas reas la inclusin de la coca como un cultivo complementario que vincula a la economa campesina con el mercado. Por eso, a medida que el productor mejora sus condiciones de acceso al mercado, el cultivo de hoja de coca pierde relevancia.
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Una imagen frecuentemente mencionada es la de la ocupacin del Chapare por migrantes desplazados desde las minas cuando estas fueron afectadas por la crisis del estao en 1986. Tal imagen, muy difundida por cierto, carece de vericacin emprica. Fue producida por los propios sindicatos mineros cuando, en el ciclo de conictos y negociaciones que acompaaron el cierre de las minas y la relocalizacin de los trabajadores, amenazaron con trasladarse masivamente al Chapare para producir coca y afectar as la poltica antidrogas que intentaba poner en marcha el Gobierno. Algunos mineros efectivamente llegaron a trasladarse e incluso fundar alguna colonia (tipo Nueva Huanuni, Siglo XX, Nueva Catavi), pero su nmero fue muy reducido y no afect sustancialmente el proceso. Pblicamente, tal imagen fue reforzada por el origen altiplnico del actual presidente, Evo Morales, que ha sido por muchos aos el principal dirigente de los productores de coca de Cochabamba, y la tradicin sindical minera de su principal asesor durante muchos aos, Filemn Escobar. Y, por si fuera poco, tambin fue utilizada en alguna ocasin por funcionarios gubernamentales con el n de ilustrar la vinculacin entre el ajuste estructural y la economa de la droga, tratando de mejorar as su posicin negociadora. Sin duda, tal vinculacin existe, pero es mucho ms compleja de lo que sugiere la imagen de mineros desplazados cultivando coca que, como se ha sealado, no tiene fundamento emprico. La presencia del sindicato como forma organizativa, si bien tiene origen minero, lleg al Chapare a travs de la propia experiencia campesina en los valles de los que son originarios la mayor parte de los migrantes. No hay indicadores que muestren que la ampliacin de los cultivos de coca hubiera reducido los volmenes de produccin en otros rubros y s hay, ms bien, evidencia estadstica que muestra el aumento en los cultivos (y la disminucin de los precios) de cultivos tropicales tpicos del Chapare. Vase Blanes, Jos: De los Valles al Chapare. Cochabamba: Editorial Ceres, 1983, y Flores, Gonzalo: A dnde va el Cqhapare? Cochabamba: Editorial Ceres, 1984.
ANEXO UTILIDADES Y RENDIMIENTOS DEL CULTIVO DE COCA EN YUNGAS

Casos etnogrcos de A. Spedding (2004) 2 Abril 03 Cuchumpaya Cuchumpaya Cuchumpaya Dorado Chico 2 cuartas 0,0882 6 82 111,45 1,36 1,70 1,8 2.169,1 12.672,0 3.267,4 17.004,1 7,1 3,3 1,66 2,27 5,1 3.477,9 23.318,9 1,53 1,18 434,21 368,29 284,6 311 225 236,84 1,05 1,64 1,3 788,4 5.947,1 1.546,5 9.445,8 642,8 3.926,0 -47,8 -292,0 7,94 3,31 7,94 1,84 7,94 0,7 16 3 14 0,3125 0,25 0,25 1 5 a 20 5 tareas 1 cato 1 cato 1 5 a 20 1 5 a 20 Huancan Alto Asunta Alto Asunta Asunta Enero 03 Marzo 03 Abril 03 Marzo 03 Abril 03 Febrero 03 3.1 3.2 4 5 6 7 Febrero 04 hasta agosto 04 Zona Apolo tradicional Sntesis por reas de UNAGRODI 2005
Periodo/Lugar
Enero 03
Chulumani
Extensin 5 tareas 0,3125 50 81 104,45 1,29 0,47 6,2 351,7 2.165,4 5.464,5 815,0 1,6 1,09 1,18 1,29 127,89 180,53 108 140 10 10 0,1562 0,1562 2,5 tareas 2,5 tareas
Med. local
5.000 m2
Extensin
Hectreas
0,5
Edad
Aos
20
Cosecha
Libras
212
Ingreso bruto
US$
283,26
Precio
US$/lb
1,34
Rendimiento
T/ha/ao
0,77
Ingreso campesino por da de trabajo
En jornales de mercado
1,8
Utilidad al 2003
US$/ha/ao
897,2
Utilidad al 2004
US$/ha/ao
5.331,3
Fuentes: Spedding37 y Unagrodi 2005. Elaboracin propia.
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Spedding, op. cit., 2004.
AGRICULTURA, CULTIVOS ILCITOS Y DESARROLLO RURAL EN COLOMBIA

Edelmira Prez
Ponticia Universidad Javeriana
EN COLOMBIA, COMO EN LA MAYORA de los pases de Amrica Latina, no se ha reconocido nunca la importancia del mundo rural para el desarrollo del pas. Al hablar de mundo rural se considera no solo el sector primario sino toda la complejidad de actividades econmicas, recursos naturales, diferentes pobladores y las instituciones que de l hacen parte. Si se siguen los criterios de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) para denir poblacin rural, Amrica Latina tiene 42 por ciento de habitantes en zonas rurales. Este dato es vlido para Colombia, aunque por criterios estadsticos, de cabecera y resto, hoy se diga que esa poblacin solo equivale a 23,6 por ciento de la poblacin total, segn el Informe de Desarrollo Humano del 2005. Sin embargo, ese 23,6 por ciento son casi 10 millones de personas, de las cuales cerca de 80 por ciento viven hoy en condiciones de pobreza e indigencia, segn informes recientes de la Ocina de Planeacin Nacional. Esta situacin es solo el reejo de la manera como el pas le ha dado la espalda al mundo rural y se ha desentendido de los problemas que lo aquejan.1 A pesar de la violencia generalizada, la permanencia de cultivos ilcitos (aunque el Gobierno haga muchos esfuerzos por lograr su erradicacin), el desplazamiento forzado de la poblacin y la falta de acceso a los factores productivos para la mayora de los pobladores rurales, el sector primario (produccin agrcola, pecuaria, silvcola, pesquera y acuicultura) sigue siendo uno de los pilares fundamentales de la economa del pas. La falta de atencin a los procesos de desarrollo rural y el olvido en que se encuentran los pobladores de esas zonas no guardan relacin con la impor-
PNUD: Informe sobre Desarrollo Humano 2005. Madrid: Ediciones Mundi-Prensa, 2005.
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EDELMIRA PREZ
tancia del sector en la economa nacional. Casi todos los esfuerzos hechos en el tema del desarrollo rural en los ltimos aos se restringen al Programa de Desarrollo Alternativo, cuyos frutos dejan mucho que desear despus de casi diez aos de su inicio. Es importante sealar la dicultad para conseguir informacin coherente para los temas tratados en este trabajo. Hay grandes diferencias en los datos segn las fuentes, pero tambin poca disponibilidad de informacin comparable y consistente. En muchos casos, incluso, la informacin es contradictoria.
EL PAPEL DEL SECTOR AGROPECUARIO

El concepto de mundo rural es mucho ms amplio que el de sector rural, pues este ltimo representa al sector primario de la economa, orientado a la produccin de materias primas y alimentos, mientras el de mundo rural abarca todas las actividades econmicas, agropecuarias o no, y reconoce como pobladores rurales no solo a los productores agropecuarios sino a todos aquellos que viven en un espacio rural. Esto no signica que se desconozca la importancia del sector agropecuario en Colombia, sino que se plantea la necesidad de ampliar la visin de lo rural para poder encarar su desarrollo de una manera diferente de como se ha hecho hasta ahora. Aunque su participacin ha decado, el PBI agropecuario representa an 18 por ciento del PBI total incluyendo encadenamientos sectoriales y 14,42 por ciento sin incluirlos. Asimismo, el sector absorbe 27 por ciento del empleo nacional y 31 por ciento del total de las exportaciones. Vale la pena llamar la atencin sobre el punto del empleo. En los ltimos aos cerca de 50 por ciento del empleo rural no es empleo agrcola, pues debido a las diferentes crisis del sector y a la situacin de violencia e inseguridad, el empleo agrcola ha disminuido. Los programas de desarrollo rural alternativo y los mecanismos de compensacin a las familias en zonas de violencia han contribuido en parte a la diversicacin del empleo rural y han aumentado no solo el trabajo extrapredial sino tambin el trabajo temporal en servicios y obras pblicas. Solo a modo de referencia se ofrecern algunos ejemplos de cultivos signicativos en el pas y se destacar el papel del caf para relativizar la importancia de la produccin de cultivos ilcitos en relacin con la agricultura. En el 2005 se produjeron 2,1 millones de t de arroz en 408.953 ha en 211 municipios. En esos municipios, 52 por ciento del empleo y 49 por ciento del ingreso de los hogares dependen del arroz. Este cultivo gener cerca de 72 mil
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empleos. En ese mismo ao el maz produjo 137 mil empleos en cerca de 500 mil ha sembradas.2 El cultivo del algodn, que vivi varios aos de crisis, se empez a recuperar a partir del 2003, y para el 2004 haba logrado tener un rea sembrada de 65.973 ha. Por su parte, la palma africana, un cultivo que se est utilizando en varios departamentos para sustituir los cultivos ilcitos, en el 2003 tena un rea sembrada de 210.409 ha, de las cuales 150.399 estaban en produccin y 60.010 en desarrollo, segn informacin obtenida en la Federacin Nacional de Cultivadores de Palma de Aceite (Fedepalma). El rea dedicada a la agricultura en el pas es de 51308.047 ha y genera 27 por ciento del empleo. De esas hectreas, en la actualidad se calcula que hay solo un poco ms de 80 mil destinadas a cultivos de coca y amapola, que generan apenas 2 por ciento de los empleos del sector. Para apreciar la importancia de la agricultura en el pas, el mejor ejemplo es quiz el del caf. Las ncas cafeteras tienen un rea de 3600 mil ha. De ellas, 869.500 estn sembradas con caf, aunque el rea ha decrecido, sobre todo a partir de la ruptura del pacto del caf. Ms de 50 por ciento de los municipios del pas son cafeteros, pues son 590, y hay un total de 566 mil cacultores. El cultivo del caf genera ms de un milln de empleos directos e indirectos, y 2,5 millones de personas dependen econmicamente de l. Los empleos directos ascienden a 560 mil y representan 37 por ciento del total del empleo agrcola. Un fenmeno interesante de la cacultura colombiana es que est en manos principalmente de pequeos productores. As, 88,9 por ciento de los predios cafeteros son inferiores a 3 ha; solo hay 0,5 por ciento de productores con 20 y ms ha, pero que ocupan un rea de 2.769 ha. En el 2005 la produccin neta de caf fue de 11119.000 sacos de 60 kilos, y las exportaciones ascendieron a 10.813 millones de sacos por un valor de 1.557 millones de dlares. Esto equivale a 32 por ciento de las exportaciones agropecuarias y a 7 por ciento de las exportaciones totales del pas. A partir del 2001 el caf ha pasado a ocupar el tercer puesto en las exportaciones nacionales.3 El caf colombiano se exporta a ms de 36 pases, y los mayores compradores son, en ese orden, los Estados Unidos, el Japn, Alemania, el Canad y Blgica.
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El Tiempo, 2 de junio del 2006. Espinel, Carlos Federico: La cadena del caf en Colombia: Una mirada global de su estructura y dinmica 1991-2005. Bogot: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, 2006.
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EDELMIRA PREZ
En los ltimos aos la zona cafetera ha sido inltrada con cultivos de coca, pero no hay datos muy precisos de las dimensiones de esa inltracin. En el departamento de Caldas, en el 2003 se detect por primera vez 53 ha de coca, y para el 2004 el cultivo ya contaba con 358 ha.4 La ruptura del pacto cafetero, con la consecuente cada del rea sembrada, la reduccin del volumen de las exportaciones y, sobre todo, la cada del precio por libra, han modicado el panorama cafetero del pas y producido muchos efectos negativos, entre ellos el de la penetracin de los cultivos ilcitos y el desplazamiento forzado de campesinos que tradicionalmente se dedicaban al caf. A pesar de que el rea y la produccin agrcola son tan importantes para la economa, es indudable que la produccin de ilcitos lesiona toda la estructura econmica y social del sector y afecta la asignacin de recursos y la puesta en marcha de programas de desarrollo rural. La alta rentabilidad de estos cultivos, sustentada en su ilegalidad, ha contribuido a la modicacin de la estructura de la tenencia de la tierra, al agravamiento del conicto interno y, sobre todo, al desplazamiento forzado de los pobladores rurales, con el consecuente abandono de predios y bienes.
LOS CULTIVOS ILCITOS

La implantacin de estos cultivos se inici a nes de la dcada de 1970 con el establecimiento de los cultivos de marihuana en la costa atlntica (Guajira, Sierra Nevada de Santa Marta y Urab) y, posteriormente, en parte del departamento del Meta. En las dcadas de 1980 y 1990 empieza a producirse coca en Colombia (haba pequeos cultivos en Sierra Nevada de Santa Marta y en Putumayo, pero solo para usos ceremoniales en las comunidades indgenas), como respuesta al control de cultivos en el Per y Bolivia. A nes del decenio de 1990 comienzan a desarrollarse los cultivos de amapola, en especial en las zonas andinas, en gran medida como consecuencia de la ruptura del pacto del caf que produjo una grave crisis en la agricultura y la economa del pas. Hoy en da, los cultivos ilcitos no alcanzan a representar, como ya se dijo, ni 0,2 por ciento del rea dedicada a la agricultura, que es de 51308.047 ha y genera solo 2 por ciento de los empleos del sector. En el 2001, cuando haba ms de 163 mil ha sembradas, solo estaban articuladas 77 mil familias. En contra de lo que muchos piensan, el cultivo de coca en Colombia no es un cultivo de plantacin, sino que se encuentra por lo general en manos de
4 UNDOC-Naciones Unidas-Ocina Contra las Drogas y el Delito: Colombia: Censo de cultivos de coca. Bogot: UNODC-Naciones Unidas-Ocina Contra las Drogas y el Delito, 2005.
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pequeos productores (90 por ciento). El 62,4 por ciento de los cultivos son inferiores a 3 ha, y el promedio de tamao del cultivo era de 1,4 ha en el 2004, lo que muestra un leve incremento frente al ao anterior, cuando el promedio era de 1,3 ha. La densidad del cultivo de coca se puede apreciar en el mapa 1. MAPA 1 DENSIDAD DEL CULTIVO DE COCA EN COLOMBIA, 2004
Fuente: UNDOC, op.cit., 2005.
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EDELMIRA PREZ
El rea de los cultivos de amapola es en promedio de 0,25 ha, y casi siempre se integra a un sistema productivo en pequeas propiedades. De ah las enormes dicultades y nefastas consecuencias que acarrean los procesos de fumigacin area. En el cuadro 1 se puede apreciar el desarrollo del rea de esos cultivos hasta el 2004. Para ese ao, se calculaba que haba unas 80 mil ha con coca y cerca de 4 mil con amapola, cifra que se ha mantenido estable en los ltimos aos, despus de haber tenido un rea de ms de 7.500 ha. Esto signica una reduccin de casi 50 por ciento. CUADRO 1 CULTIVOS DE COCA EN COLOMBIA, PERIODO 19992004. CIFRAS FINALES OBTENIDAS POR DEPARTAMENTOS
Departamento rea 1999 (ha) rea 2000 (ha) rea noviembre 2001 (ha) 3.171 2.749 532 4.824 245 14.516 3.139 22 652 1.318 385 25.553 480 11.425 7.494 9.145 47.120 415 184 1.918 9.166 354 144.807 22 rea diciembre 2002 (ha) 3.030 2.214 784 2.735 118 8.412 2.120 57 385 749 354 27.381 644 9.222 15.131 8.041 13.725 463 111 1.485 4.910 102.071 21 rea diciembre 2003 (ha) 4.273 539 625 4.470 594 7.230 1.443 57 838 726 275 16.163 484 12.814 17.628 4.471 7.559 632 37 1.157 3.818 453 86.340 23 rea diciembre 2004 (ha) 5.168 1.552 783 3.402 359 6.500 1.266 71 1.536 721 556 9.769 706 18.740 14.154 3.055 4.386 1.124 45 1.084 4.692 323 80.350 23
Antioquia 3.644 2.547 Arauca 978 Amazonas Bolvar 5.897 5.960 Boyac 322 Caquet 23.718 26.603 Cauca 6.291 4.576 Csar 779 Cundinamarca 66 Crdoba 1.920 117 Guaina 853 Guajira 321 Guaviare 28.435 17.619 Magdalena 521 200 Meta 11.384 11.123 Nario 3.959 9.343 Norte de Santander 15.039 6.280 Putumayo 58.297 66.022 Santander 2.826 Valle del Cauca 76 Vaups 1.014 1.493 Vichada 4.935 Choc 250 Total 160.119 163.289 Nmero de departa12 21 mentos afectados
Fuente: UNODC, op. cit., 2005.
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Segn el censo efectuado por la Ocina de las Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito, tarea que realiza hace seis aos, en los ltimos cuatro aos el rea sembrada con coca se ha reducido progresivamente, pero tambin advierte sobre varios fenmenos que se estn presentando. En diciembre del 2004 haba cultivos de coca en 23 de los 32 departamentos, mientras que en aos anteriores su presencia era inexistente en algunos de ellos, como es el caso de la zona cafetera. Asimismo, si bien se redujo el rea en departamentos como Guaviare, Nario y Putumayo, en otros, como Meta y Arauca, se increment: La comparacin de la ubicacin de los lotes de coca en 2003 y 2004 mostr que 62 por ciento son nuevos. Esto revela la importante movilidad de los cultivos de coca en Colombia y la fuerte motivacin de los cultivadores para continuar sembrando.5 Segn se desprende de estos datos, hay una clara relacin entre aumento de fumigacin y dispersin del rea sembrada (vase el cuadro 2).
CUADRO 2 LOTES DE COCA ESTABLES Y NUEVOS EN 2004

Regin Estables (2003-2004) Nuevos en 2004 rea (ha) Total 2004 % del Total de total del lotes reas rea total (ha)
Nmero % del rea (ha) % del Nmero % del de total de total del de total de lotes lotes reas lotes lotes
Amazona Pacco Meta-Guaviare Orinoquia Putumayo-Caquet Sierra Nevada Central Total
573 4.694 7.722 1.133 1.459 195 4.094 19.870
38 41 46 37 23 36 34 38
1.216 8.276 14.123 2.628 2.474 166 4.398 33.281
45 49 47 38 28 28 31 41
935 6.862 9.134 1.902 4.820 347 7.787 31.787
62 59 54 63 77 64 66 62
1.457 8.768 15.827 4.265 6.457 427 9.867 47.068
55 51 53 62 72 72 69 59
1.508 11.556 16.856 3.035 6.279 542 11.881 51.657
2.673 17.044 29.950 6.893 8.931 593 14.265 80.349
Fuente: UNDOC, op. cit., 2005.
Otro de los fenmenos que vale la pena destacar es el incremento de los cultivos de coca en los parques nacionales naturales, donde se estima que haba en el 2004 unas 5.400 ha, cifra que debi incrementarse en el 2005, puesto que
Ibid.
236
EDELMIRA PREZ
solo en el parque de La Macarena acaba de iniciarse una campaa de erradicacin manual y se calcula que son 4.850 ha las que hay que erradicar. A pesar de la disminucin signicativa del rea sembrada 51 por ciento si se compara con las 163 mil ha que haba en el 2001, Colombia sigue siendo el pas con ms rea cultivada con coca en el mundo. As como la disminucin del rea sembrada se debe principalmente a los programas de aspersin area y a la erradicacin manual voluntaria, debido a ello se ha dado el fenmeno de siembra en reas nuevas y la dispersin del cultivo en gran parte del territorio nacional. Aun as, en el 2004 solo ocupaba 0,07 por ciento del territorio nacional. Pero la cifra de 80 mil ha no parece coincidir con la realidad, pues: [] en el reconocimiento de campo a nales del ao 2004 se identic una resiembra importante de coca en lotes jvenes no productivos y por lo tanto no fueron considerados en este censo.6 Por otra parte, el rea de produccin en la zona andina no ha variado, pues en la medida en que han disminuido los cultivos en Colombia, aumentan en el Per y Bolivia, como puede verse en el grco 1 y en el cuadro 3. GRFICO 1 CULTIVOS DE COCA EN LA REGIN ANDINA 1994-2004 (ha)
250.000
200.000
Hectreas
150.000
100.000
50.000 0
1994
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Bolivia Colombia Per
Ibid.
237
CUADRO 3 CULTIVOS DE COCA EN LA REGIN ANDINA, 1994-2004 (has)

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 % cambio 2003-2004
Bolivia Per Colombia Total
48.100 45.000
48.600 51.000
48.100 94.400 67.000
45.800 68.800
38.000 51.000
21.800 38.700
14.600 43.400
19.900 46.200
24.400 46.700
23.800 44.200 86.000
27.700 50.300 80.000
17 14 -7 3
108.600 115.300
79.000 102.000 160.000 163.000 145.000 102.000
201.700 214.900 209.500 193.600 191.000 220.500 221.000 211.100 173.100 153.800 158.000
Departamento de Estado de EE.UU.
Fuentes:
Sistema Nacional de Monitoreo SIMCI apoyado por UNODC.
Las hectreas fumigadas sobrepasan en nmero al rea sembrada. En el 2003 se fumigaron 139.200 ha, aunque supuestamente solo haba 86 mil sembradas. Si a esto se sumaran las erradicadas manualmente, el nmero sera mucho mayor. A pesar de esto, el fenmeno persiste, y vale la pena analizar algunas de las razones de esta persistencia.
FACTORES DE PERSISTENCIA DE LOS CULTIVOS ILCITOS

En primer lugar, es de destacar que la demanda por las sustancias psicoactivas es creciente, en especial desde los pases desarrollados. A esto se suma la alta rentabilidad que generan, gracias a la ilegalidad del negocio. Esa demanda presiona la produccin para satisfacer al mercado y es una de las razones por las que, a medida que el cultivo de coca desciende en Colombia, empieza a crecer de nuevo en Bolivia y el Per (vanse el grco 1 y el cuadro 3). La erradicacin forzada, sin solucin clara a los problemas de los productores, y solo montada en la penalizacin, ha llevado al desarrollo de las estrategias antes descritas, para establecer cultivos en otras regiones, con las consecuencias que ello trae para la poblacin, para los recursos naturales, para la economa del pas y la ampliacin del conicto interno y la inestabilidad social y poltica. Es indudable que uno de los factores que contribuye de manera ms severa en la prevalencia de cultivos ilcitos es la presencia de grupos armados que han entrado al negocio del narcotrco y que controlan a la poblacin para el mantenimiento de la produccin (vase el mapa 2). Pero en la raz del problema tal vez est el abandono en que ha tenido el Estado, y el pas en general, al mundo rural, y no es sorprendente que la mayora de las zonas de cultivos ilcitos sean tambin zonas con una alta marginalidad e inestabilidad social, donde las condiciones de pobreza y exclusin social
238
EDELMIRA PREZ
MAPA 2 GRUPOS ARMADOS ILEGALES Y CULTIVOS DE COCA EN COLOMBIA, 2004
Fuente: UNDOC, op.cit., 2005.
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muestran uno de los ndices ms altos del pas. Varios estudios y anlisis dan cuenta de una estrecha correlacin entre pobreza y zonas de cultivos ilcitos. Como es obvio, ligado con lo anterior est la gran inequidad en la distribucin del ingreso y de acceso a los bienes productivos en estas zonas para la gran mayora de los pobladores rurales. En muchos de los departamentos afectados por los cultivos ilcitos prevalece el minifundio o la contradiccin minifundio-latifundio. Las posibilidades de acceso a la tierra son lejanas para muchos pobladores rurales, y experiencias como las zonas de reserva campesina son apenas intentos demostrativos que no se regularizan. Por aos, el Estado ha sido casi inexistente en la mayora de estos territorios, y hay una gran debilidad de las instituciones regionales y locales para atender las demandas de los ciudadanos. El Estado solo aparece como elemento de represin para controlar el orden pblico y erradicar los cultivos ilcitos. Es cierto que se han adelantado algunos procesos de desarrollo alternativo, como veremos ms adelante, pero el problema tiene unas dimensiones gigantescas frente a las minsculas propuestas de solucin. La mayora de los cultivos ilcitos estn en zonas de alta fragilidad ambiental, poltica y social. Se ubican en la frontera agrcola, y en muchos casos han contribuido a ampliarla mediante la deforestacin de zonas en la regin amaznica. Casi todas ellas fueron zonas de colonizacin y de llegada de poblacin desplazada por la violencia de la dcada de 1950. Sin embargo, esos pobladores, como ya se dijo, permanecen marginados de los supuestos benecios del desarrollo. Otros cultivos ilcitos, como la amapola, se ubican en los valles interandinos, que albergan importantes reservas de agua, ora y fauna pero que son, a la vez, de alta pobreza; es el caso, por ejemplo, de los departamentos de Huila y Nario. Las zonas de cultivos ilcitos sufren de fenmenos migratorios que afectan desde el tejido social y la economa hasta la estructura de la tenencia de la tierra. No solo llegan posibles cultivadores tentados por las bonanzas del mercado sino, sobre todo, poblacin otante para la recoleccin y procesamiento, pero en especial para la recoleccin. Muchos de esos pobladores son de origen urbano, de zonas marginales, o de origen rural, que han perdido su empleo por efectos de la crisis de la agricultura en el contexto de la apertura econmica. A este drama se suma el de otros migrantes, los desplazados por la violencia que, en parte, se origina y desarrolla asociada a los cultivos ilcitos. Esta breve descripcin sirve para entender las dicultades de la formulacin y puesta en marcha de programas de desarrollo rural de gran alcance, que cumplan con el objetivo de mejorar las condiciones de vida de los pobladores rurales, para que no solo salgan de su condicin de pobreza sino para que se
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EDELMIRA PREZ
articulen a la vida nacional en condiciones en que puedan ser competitivos econmica y socialmente.
EL DESARROLLO RURAL Y EL DESARROLLO ALTERNATIVO

Al olvido permanente de las zonas de cultivos ilcitos se suma, en los ltimos aos, la decisin de la drstica disminucin de recursos asignados por el Estado para el sector rural, que, de acuerdo con la Contralora General de la Repblica, pasaron de 4,8 por ciento del presupuesto nacional en 1990 a 0,8 por ciento en el 2000.7 Los modelos de desarrollo rural que se han implementado en Colombia y en Amrica Latina tienen una serie de limitaciones que impiden que den los frutos esperados. Entre esas limitaciones podemos mencionar: Hacen caso omiso del grado de heterogeneidad de las sociedades rurales, de las condiciones y niveles de pobreza, de las particularidades y tamao de las empresas rurales y, por tanto, de la necesidad de establecer polticas diferenciadas para los territorios rurales. Tienen un profundo sesgo sectorial y por ello estn centrados en la actividad agrcola, sin incorporar el carcter multiactivo de las unidades familiares rurales. No articulan acciones de transformacin productiva a la necesidad de cambios institucionales en el mundo rural. No asumen que el mercado y sus agentes son decisivos en las tendencias, oportunidades y restricciones que enfrentan los pobres rurales. No inducen a la agroindustria, a los servicios y a las empresas medianas y grandes a asumir el papel de difusoras de tecnologas hacia la pequea empresa y la mediana empresa rural. Carecen de capacidad, en el mbito local, para adecuar propuestas estratgicas o polticas gestadas centralmente. No consideran los efectos potenciales de un determinado desarrollo del ncleo urbano, ni dan la suciente importancia a las transformaciones recientes de las relaciones urbano-rurales.8
Fajardo, Daro: El conicto armado y su proyeccin en el campo, en Crdenas, M. y M. Rodrguez: Guerra, sociedad y medio ambiente. Bogot: Foro Nacional Ambiental/FESCOL, 2004, pp. 67-103. Schejtman, Alexander y Julio Berdegue: Desarrollo territorial rural, en Rubn Echeverra, editor: Desarrollo territorial rural en Amrica Latina y el Caribe: Manejo sostenible de recursos naturales, acceso a tierras y nanzas rurales. BID, 2003.
241
Los estudiosos de la nueva ruralidad9 han contribuido a que se tomen en cuenta estos factores y muchos ms para poder tener una nueva visin del mundo rural y del desarrollo rural. Si adoptamos la denicin de desarrollo rural territorial que est tomando fuerza en los ltimos tiempos, entenderamos este como un proceso de transformacin productiva, social e institucional en un espacio rural determinado, para lograr el bienestar de los pobladores rurales y su articulacin competitiva y sustentable a la economa del territorio y del pas. Si hay dicultades en las zonas libres de cultivos ilcitos para poner en marcha esta estrategia de desarrollo rural, con mayor razn parece casi imposible llevarla a cabo en las zonas donde estn esos cultivos. Pero teniendo claro que solo con mecanismos de represin no se resuelve el problema de la presencia de los cultivos ilcitos el Gobierno ha diseado, aparejado con el control, un Programa de Desarrollo Rural Alternativo para las zonas afectadas. En 1994 se empez a aplicar en Colombia la poltica de desarrollo alternativo, y para ello se cre el Programa Nacional de Desarrollo Alternativo, como parte de la estrategia para superar el problema de las drogas y como un instrumento para complementar las campaas de erradicacin forzosa de los cultivos ilcitos, haciendo inversiones de carcter social que contribuyeran a prevenir, frenar y eliminar la produccin de esos cultivos.10 El proyecto contaba con el
10
Vase, entre otros, Prez C., Edelmira: El mundo rural latinoamericano y la nueva ruralidad, en revista Nmadas n. 20. Bogot: Fundacin Universidad Central, 2002, pp. 180-193. Prez C., Edelmira: Lo rural y el desarrollo en Amrica Latina, en Edelmira Prez y Romn Rodrguez, editores: Espacios y desarrollos rurales: Una visin mltiple desde Europa y Latinoamrica. Gijn: Ediciones Trea S.L., 2004, pp. 49-66. Prez C., Edelmira: Amrica Latina: Nueva ruralidad y exclusin social, en revista Polgonos. Castilla de Len: Universidad de Len, 2005. Gmez, Sergio: La nueva ruralidad: Qu tan nueva? Santiago de Chile: Universidad Austral de Chile/LOM Ediciones Ltda., 2002. Gmez, Sergio: Nueva ruralidad: Fundamentos tericos y necesidad de avances empricos, en Nueva ruralidad: Avances tericos y evidencias empricas en Amrica Latina. Bogot: CLACSO/Ponticia Universidad Javeriana, 2005. Echeverri, R. y M. Ribero: Nueva ruralidad: Visin del territorio en Amrica Latina y el Caribe. Bogot: IICA/CIDER/Corporacin Latinoamericana Misin Rural, 2002. Llambi, Luis: Nueva ruralidad, multifuncionalidad de los espacios rurales y desarrollo local endgeno, en E. Prez y M. A. Farah, compiladores: Desarrollo rural y nueva ruralidad en Amrica Latina y la Unin Europea. Bogot: CIRAD/Ponticia Universidad Javeriana/Javegraf, 2004, pp. 91-107. Da Silva, Graciano et al.: El nuevo mundo rural brasileo, en Nueva poca. Anlisis latinoamericano del medio rural. Mxico: ALASRU, 2005. Bonnal, P. et al.: Multifuncionalidad de la agricultura y nueva ruralidad: Reestructuracin de las polticas pblicas a la hora de la globalizacin?, en E. Prez y M. A. Farah, compiladores: Desarrollo rural y nueva ruralidad en Amrica Latina y la Unin Europea. Bogot: CIRAD/ Ponticia Universidad Javeriana/Javegraf, 2004, pp. 19-41. De Grammont, H.: La nueva ruralidad en Amrica Latina, en Revista Mexicana de Sociologa, ao 66, 2004. Direccin Nacional de Estupefacientes: La lucha de Colombia contra las drogas ilcitas: Acciones y resultados 2001. Bogot: Ministerio de Justicia, 2001.
242
EDELMIRA PREZ
apoyo del Programa de las Naciones Unidas para la Fiscalizacin Internacional de las drogas (UNDCP por su sigla en ingls) y del Plan Nacional de Rehabilitacin (PNR). Ms adelante, en 1996, se cre el Programa Presidencial Plante, denido como un instrumento de poltica social. Este plan pretenda ser de mediano y largo alcance: [] para poder cumplir con el objetivo de contribuir al desarrollo integral de las zonas de economa campesina e indgena afectadas por los cultivos ilcitos, prevenir su expansin y reducir, en forma progresiva y sistemtica, el rea afectada.11 La poltica de desarrollo alternativo ha hecho parte integral de las polticas de paz y de seguridad nacional de los ltimos dos gobiernos (1998-2006), y es parte fundamental del Plan Colombia. El objetivo de la poltica es:
[] erradicar del territorio nacional los cultivos ilcitos de subsistencia, garantizando que los campesinos, colonos e indgenas se desvinculen denitivamente de estas actividades como medio de subsistencia [] se pretende adems consolidar procesos competitivos y sostenibles de desarrollo rural que aseguren el bienestar de la poblacin, el ejercicio de la democracia y la integracin de las zonas de economa campesina [] en la dinmica del desarrollo regional y nacional.12
Pero:
[] el programa colombiano de desarrollo alternativo deni as su propsito: [] como complemento a las campaas de erradicacin forzosa de cultivos ilcitos [y] tiene como nalidad contribuir al desarrollo integral de las zonas afectadas por la presencia de cultivos ilcitos [] En el mismo documento se hace explcito que se ejecutar el Plan de Desarrollo Alternativo Plante como un programa presidencial orientado a brindar, a partir de la destruccin de los cultivos ilcitos, una alternativa econmica de vida, dentro de la ley, a los campesinos, colonos e indgenas involucrados en esa actividad.13
El nfasis est en la destruccin de los cultivos ilcitos y no en el desarrollo rural. Para ello basta mirar la asignacin de recursos destinados al desarrollo alternativo comparados con los que se asignaron a la aspersin area en Colombia entre el 2002 y el 2004 (vase el grco 2).
11 12 13 Ibid. Ibid. Vargas, Ricardo: La poltica de control de la oferta de drogas, los cultivos ilcitos y el desarrollo alternativo: Recomendaciones de poltica, en Restrepo, Luis Fernando et al.: La poltica de desarrollo alternativo y su modelo institucional: Retos y desafos. Memorias del seminario internacional. s.l.: s.e., 2004.
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GRFICO 2 CULTIVOS DE COCA, DESARROLLO ALTERNATIVO Y ASPERSIN AREA EN COLOMBIA, 2000-2004

Hectreas 180.000 160.000 140.000 120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 2000
2900.000 163.000 58.000
US$ 90000.000 80000.000 70000.000 60000.000 50000.000 40000.000 30000.000 20000.000 10000.000 0
Presupuesto anual desarrollo alternativo (US$) Cultivos de coca (ha) Fumigacin area y erradicacin (ha)
2001
8400.000 145.000 96.000
2002
27900.000 102.000 133.000
2003
38200.000 86.000 137.000
2004
78000.000 80.000 139.000
Presupuesto anual desarrollo alternativo (US$)
Cultivos de coca (ha)
Fumigacin area y erradicacin (ha)
Segn el estudio citado, no hay una correlacin positiva entre la inversin en desarrollo alternativo y la fumigacin por zonas, pues:
Las actividades de aspersin area y desarrollo alternativo fueron intensas en Putumayo y Caquet entre el 2000 y el 2004, reejadas en una disminucin de cerca de 82.000 ha de cultivos de coca. [Sin embargo] los cultivos de coca aumentaron en Nario en casi 5.000 ha, a pesar de una aspersin intensa con una baja inversin en desarrollo alternativo [].14
El programa tuvo una cobertura inicial de cinco departamentos, pero fue hecho con una visin de corto plazo y poniendo nfasis en la erradicacin y en proyectos de carcter agropecuario, aunque tambin se busc la realizacin de pequeas obras de infraestructura y la creacin de organizaciones de productores.
14
Ibid.
244
EDELMIRA PREZ
Despus de la creacin del Plante en 1996 se ampli la cobertura a diez departamentos, se empez a hacer uso de un emprstito del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que aos ms tarde se reforz con recursos de la AID y algunos apoyos de Naciones Unidas y pases como el Japn e Italia, entre otros. En 1997 se hizo el esfuerzo de proponer un planteamiento de tipo regional, de buscar la concertacin y participacin de las comunidades en el proceso, reconociendo las particularidades de estas y elaborando los proyectos con la participacin de los implicados. Del Plante se pas al Plan de Desarrollo Alternativo, que est en vigencia, y que muestra como un logro la disminucin del rea sembrada con cultivos ilcitos y algunos resultados en proyectos productivos, familias de guardabosques, familias en accin, etctera, que no vamos a analizar pero que dejan mucho que desear en cuanto a cobertura, posibilidades de acceso a los crditos, participacin de los supuestos beneciarios, reduccin de la pobreza y otros temas. El pas est viviendo en estos das una dolorosa experiencia de aplicacin de la Poltica de Desarrollo Alternativo y erradicacin de cultivos ilcitos. Para atender la solicitud de muchos sectores de la sociedad se dise una estrategia de erradicacin manual de 4.850 ha de coca en el Parque Natural de La Macarena, controlado por las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). El proyecto se est llevando a cabo a sangre y fuego. Ya van doce policas asesinados, han sido despedidos cerca de seiscientos erradicadores y hace poco el Gobierno orden y se hizo el primer lanzamiento de bombas en el rea del parque, para responder a los ataques de las FARC contra la fuerza pblica. Son impredecibles los resultados de esta estrategia que s logr ya el desplazamiento forzado de numerosas familias, la aparicin de barrios de invasin en las localidades cercanas y la obvia cada de la economa y el empleo en la regin que dependa de la coca. La injerencia de entidades de cooperacin internacional en la denicin de polticas y estrategias para el desarrollo alternativo y hoy para el desarrollo rural demuestra la poca conanza en la institucionalidad del pas y el escaso margen de operacin del Gobierno Nacional y los gobiernos regionales y locales. De ello daba cuenta Carlos Gustavo Cano en un seminario internacional sobre el tema en el 2004, cuando deca, entre otras cosas, que: Hay que hacer un esfuerzo para lograr la relegitimacin del Estado, para lo cual este tambin tiene que esforzarse a n de recuperar tanto la conanza del campesino en las instituciones as como la de la cooperacin internacional.15
15
Cano, Carlos Gustavo: Desarrollo rural y desarrollo alternativo, en Restrepo, Luis Fernando et al.: La poltica de desarrollo alternativo y su modelo institucional: Retos y desafos. Memorias del seminario internacional. s.l.: s.e., 2004.
245
Como se ha dicho, el Plan de Desarrollo Alternativo se origina y ejecuta bajo la supervisin directa de la Presidencia de la Repblica, sin coordinacin con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y menos aun con las entidades regionales y locales, siguiendo rigurosamente las indicaciones dadas desde los Estados Unidos. Para terminar, es importante reconocer algunas de las principales dicultades que hay para poder llevar a cabo un programa de desarrollo alternativo: La presencia del conicto armado en las regiones y su estrecha conexin con el narcotrco, como mecanismo de nanciacin de las actividades de los grupos al margen de la ley. La escasa participacin de la ciudadana y la institucionalidad local en la toma de decisiones, y el poco inters de los grupos econmicos por contribuir a la solucin del conicto, salvo raras excepciones. Enfoque sectorial, agropecuario y productivista, sin considerar otras posibilidades de desarrollo de los territorios rurales. A esto se aade la falta de visin de largo plazo de la mayora de los proyectos. La gran dependencia de la cooperacin internacional, principalmente de los Estados Unidos, y la baja asignacin de recursos por el Gobierno Nacional y los gobiernos regionales y locales. La poca exibilidad de los entes nancieros para el manejo de los recursos y la determinacin de las reas de intervencin.
Miguel Caillaux1
Conveagro
PESE A LA CRECIENTE IMPORTANCIA de los sectores secundarios y terciarios de la economa peruana, la agricultura sigue siendo el principal sector generador de empleo e ingresos en el rea rural, lo que signica que la sensibilidad de nuestro pas frente a una apertura indiscriminada de los mercados internos de productos agrarios sigue siendo muy alta. Al mismo tiempo, resulta evidente que las negociaciones multilaterales no han avanzado signicativamente en el desmantelamiento de las polticas de subsidios agrarios otorgados por las potencias, lo que ha signicado que los productores tercermundistas siguen siendo extremadamente vulnerables a las inequitativas e injustas condiciones de competencia en los mercados mundiales. Sin embargo, el Per, como muchos otros pases del hemisferio, es presionado a suscribir tratados de libre comercio que, a cambio de una ventaja transitoria para el acceso a los mercados de los pases desarrollados, terminan exponiendo a la gran mayora de nuestros agricultores a una competencia desleal que agrava los problemas de pobreza rural y aumenta las brechas sociales en este mbito, amenazando incluso la sostenibilidad del crecimiento de aquellos segmentos que s estn en condiciones de aprovechar las oportunidades generadas por la apertura. La magnitud de esta amenaza no puede ser ignorada, ya que los TLC no solo implican una apertura comercial acelerada (que se suma a los procesos en curso con la Comunidad Andina, Mercosur y Chile) sino que, debido a los compromisos asumidos en otros captulos, termina limitando la capacidad del Estado de recurrir a ciertos instrumentos en sus polticas pblicas. Al nal, este
1 Este trabajo se basa en los documentos elaborados por el Equipo Tcnico de Conveagro, liderado por el economista Guillermo Rebosio, que apoy en la elaboracin del texto.
248
MIGUEL CAILLAUX
proceso paradjicamente nos encontrar con un sector rural empobrecido por la apertura que debe ser atendido por un Estado con menos recursos (por el impacto scal de la desgravacin) y menos facultades.
TRATADOS DE LIBRE COMERCIO: LEGALIZANDO LA COMPETENCIA DESLEAL

El proceso de integracin del Per a los mercados agrarios mundiales registra cambios fundamentales a inicios de la dcada de 1990, que liberan totalmente el comercio de productos agrarios y mantienen muy pocas restricciones. Como parte de este proceso, el Per particip en las negociaciones multilaterales denominadas Ronda Uruguay,2 que concluy con la suscripcin de mltiples acuerdos e incluy la creacin de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC) y varios compromisos especcos, tales como el Acuerdo sobre Agricultura. El objetivo de este ltimo era: [...] establecer un sistema de comercio agropecuario equitativo y orientado al mercado, que buscaba eliminar las trabas al libre comercio de productos agrarios y reducir gradualmente los subsidios otorgados por las potencias agrarias, en el entendido de que ambos constituyen una distorsin de los mercados e impiden que las naciones aprovechen plenamente los benecios del intercambio comercial. Dadas las prcticas intervencionistas de la mayora de potencias agrarias (encabezadas por la Unin Europea y los Estados Unidos), result previsible que este acuerdo fuera la principal fuente de conictos que culminaron en un conjunto de importantes compromisos pero tambin, lamentablemente, en numerosos mecanismos para eludir el cumplimiento de estos. En diciembre de 1994 el Per aprob, mediante resolucin legislativa 26407 (16 de diciembre de 1994), el acuerdo por el que se establece la OMC y los Acuerdos Comerciales Multilaterales contenidos en el Acta Final de la Ronda Uruguay, suscritos en Marrakech (15 de abril de 1994). Este paquete incluye el Acuerdo sobre Agricultura, en el que el Per ja sus aranceles consolidados y otros compromisos que limitan nuestras polticas comerciales aplicadas a los productos agrarios. En los anexos de este compromiso, nuestro pas j los aranceles consolidados que funcionaran como niveles mximos que no podran ser superados, bajo la amenaza de sanciones: 68 por ciento para los
As se denomin a la octava ronda de negociaciones multilaterales en el marco del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), que se inici el 28 de setiembre de 1986 en Punta del Este (Uruguay) y culmin el 15 de abril de 1994 en Marrakech (Marruecos).
IMPLICANCIAS
DE LOS TRATADOS DE LIBRE COMERCIO SOBRE EL DESARROLLO RURAL
249
productos bajo el sistema de derechos especcos variables (ahora convertido en franja de precios) y 30 por ciento para todo el resto. Sin embargo, este proceso de apertura del Per y otros pases en desarrollo no fue acompaado por una reduccin efectiva de los apoyos a la agricultura de los pases desarrollados, que mantuvieron subsidios que afectan decisivamente la competitividad de la oferta de bienes transables producidos en los pases menos desarrollados, especialmente en aquellos que son estratgicos en la canasta de consumo familiar urbana (cereales, lcteos, oleaginosas, etctera), lo que implica que estos terminan limitando sus posibilidades de desarrollo a las lneas de bienes no estratgicos como frutas y hortalizas. El apoyo total a la agricultura de los pases desarrollados lleg a 378 mil millones de dlares en el ao 2004, lo que representa un grave retroceso respecto del ao 2001, cuando se logr el nivel ms bajo desde la suscripcin del Acuerdo sobre Agricultura (1994). Si se compara los promedios de los trienios 1986-1988 con los del 20022004, se observa que, lejos de lograrse una reduccin de los apoyos en el largo plazo, las ltimas cifras revelan que se han revertido los pocos avances logrados durante la existencia de la OMC: el apoyo estimado a la agricultura ha crecido en 13,2 por ciento respecto del periodo de referencia (vase el cuadro 1).
CUADRO 1 OECD: APOYO ESTIMADO A LA AGRICULTURA (MILLONES DE DLARES)

Var. (%) 86-88/ 02-04 4,7 49,6 39,7 13,2
19861988 Apoyo estimado al productor Apoyo estimado en servicios generales Transferencias de contribuyentes a consumidores Total Support Estimate (TSE)
Fuente: OECD, PSE/CSE database 2005.
20022004 254.244 61.269 30.317 345.830
242.867 40.946 21.697 305.510
Dentro de esta estructura de apoyo a la agricultura destaca claramente el componente apoyo estimado al productor, que incluye los mecanismos que inciden directamente sobre la produccin y rentabilidad de los agricultores de estos pases. Como se puede observar, no se ha podido establecer una tendencia hacia la reduccin de estos apoyos y, por el contrario, lo que se registr
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en los ltimos aos fue un crecimiento acelerado de estos, hasta alcanzar una cifra rcord en el ao 2004, equivalente a 280 mil millones de dlares, que representan 74 por ciento del apoyo total a la agricultura (vase el grco 1). GRFICO 1 APOYO ESTIMADO AL PRODUCTOR
300 Miles de millones de US$ 250 200 234 150 100 50 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04
253 243 250 227 271 265 265 274 267 255 234 273 254 243 220 226 280 257
Fuente: OECD.
Si bien la Unin Europea (UE) sigue siendo el bloque que otorga los mayores montos por este concepto, no debe pasar desapercibido el hecho de que los apoyos prestados por los Estados Unidos mostraron un brusco aumento en el ao 2004, cuando llegaron a casi 47 mil millones de dlares, de manera que superaron ampliamente los niveles de los dos aos anteriores (vase el cuadro 2). En su conjunto, las cifras reseadas revelan la fragilidad de los avances logrados por los acuerdos multilaterales para reducir los apoyos a la agricultura de las potencias agrarias y lograr un mercado mundial con reglas ms justas. En paralelo con estos procesos, algunas potencias econmicas, como los Estados Unidos y la UE, decidieron unilateralmente apoyar a los pases en desarrollo concedindoles acceso preferencial a sus productos. En el caso estadounidense, el acceso preferencial de los productos peruanos a su mercado tiene antecedentes en regmenes creados hace varias dcadas, que se caracterizaron por ser una concesin unilateral de los Estados Unidos a las exportaciones de pases en desarrollo, cuyo acceso a ellos se determinaba de acuerdo con distintos criterios. Cabe sealar que este benecio se concedi sin exigir una apertura de nuestros mercados y que otros pases (los de la UE, el Japn) tambin los aplican.
IMPLICANCIAS
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CUADRO 2 OECD: APOYO ESTIMADO AL PRODUCTOR (MILLONES DE DLARES)

1986-1988 Unin Europea Japn Estados Unidos Otros Total OECD 101.672 48.976 36.390 55.828 242.867 2000 86.018 53.772 53.670 49.512 242.971 2001 83.343 44.699 51.838 39.621 219.500 2002 91.407 44.162 39.105 51.777 226.451 2003 118.028 47.874 35.618 55.232 256.752 2004 (preliminar) 133.386 48.737 46.504 50.900 279.527
Fuente: OECD, PSE/CSE database 2005.
La importancia de los Estados Unidos como socio comercial creci gracias a estos regmenes que desviaron el comercio a favor de ese pas, que pas de absorber 20,5 por ciento de nuestras exportaciones en 1993 a 27,4 por ciento en el 2000 (vigencia del ATPA) y 30,48 por ciento en el 2005 (bajo el ATPDEA). En trminos absolutos, las exportaciones FOB hacia los Estados Unidos crecieron de 694 millones de dlares en 1993 a 5.173 millones de dlares en el 2004, lo que equivale a 645 por ciento acumulado en ese periodo, que supera el promedio total de 402 por ciento (vase el cuadro 3). CUADRO 3 PER: ESTRUCTURA DEL COMERCIO 2001-2005 (MILLONES DE DLARES)
Bloque X FOB Estados Unidos Unin Europea China Chile Comunidad Andina Mercosur Otros Total
Fuente: Sunat. Elaboracin: CEPES-Conveagro.
2001 Mcif 1.628,8 994,5 351,9 431,4 1.158,2 844,5 1.820,8 7.230,1 Saldo 121,1 848,2 73,2 (148,5) (637,9) (591,8) 61,9 (273,8) X FOB 5.172,9 2.837,1 1.860,9 1.128,3 1.092,0 513,0 4.396,4 17.000,6
2005 M cif 2.212,5 1.482,9 1.057,9 615,6 2.323,5 1.881,0 2.928,5 12.501,8 Saldo 2.960,4 1.354,2 802,9 512,7 (1.231,5) (1.368,0) 1.467,9 4.498,8
1.749,9 1.842,7 425,0 282,9 520,3 252,7 1.882,7 6.956,3
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Para los productos agrarios, los benecios concedidos por el acceso con arancel cero al mercado norteamericano resultaron fundamentales para promover el desarrollo de la exportacin no tradicional. As, el ATPA (sigla en ingls de Acuerdo de Promocin Comercial Andino) se aprob el 4 de diciembre de 1991, con el propsito de apoyar a los pases andinos en su lucha contra el trco de drogas, beneciando al Ecuador, Colombia, Bolivia y el Per (este ltimo solo se pudo acoger al rgimen en 1993). Luego, en sustitucin del ATPA se crea el ATPDEA (sigla en ingls de Acuerdo de Promocin Comercial Andino y Erradicacin de Drogas), rgimen aprobado el 6 de agosto del 2002, renovando y ampliando las preferencias arancelarias concedidas al Per, el Ecuador, Colombia y Bolivia. Mediante este programa, que entr en vigencia el 1 de octubre del 2002, un universo de 6.100 partidas arancelarias goza de un acceso libre a los Estados Unidos hasta el 31 de diciembre del 2006. Sin embargo, tampoco debe sobreestimarse la importancia de regmenes como el ATPDEA, por dos razones importantes: (a) solo constituyen una ventaja transitoria, debido a que la tendencia general apunta a reducir los aranceles de manera gradual pero inexorable, por lo que resulta necesario evaluar detenidamente cualquier compromiso de carcter permanente que se nos quiera imponer a cambio de este benecio; y, (b) muchos productos de agroexportacin ya gozan de arancel cero o muy bajo sin necesidad de regmenes preferenciales, por lo que la prdida de estos benecios afectara marginalmente su rentabilidad pero no los excluira de los mercados mundiales. As, no todos los productos de agroexportacin peruanos dependen del rgimen preferencial del ATPDEA, ya que algunas partidas, como las de caf sin descafeinar sin tostar (901110000), bananas tipo Cavendish Vallery frescas o manteca de cacao con ndice de acidez menor a 1 por ciento, gozan de un arancel cero sin necesidad de ATPDEA, por la decisin unilateral de los Estados Unidos de desgravar totalmente este producto. Pese a que la agroexportacin peruana hacia los Estados Unidos se sigui diversicando durante la vigencia del ATPDEA, todava se encuentra muy concentrada en algunos productos que destacan claramente: esprragos, caf, mangos frescos y pprika, que representan ms de la mitad del total. Sin embargo, no debe subestimarse la importancia de otros productos que registran un aumento en los ltimos aos, como cebollas frescas, alcachofas en conserva, uvas y manteca de cacao. La importancia de la agroexportacin no puede ser ignorada, ya que representa una atractiva opcin para un segmento de los agricultores nacionales. Sin embargo, es necesario sealar que diversos factores impiden que un mayor nmero de productores accedan competitivamente a los mercados externos;
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entre ellos, la identicacin previa de un nicho con alta rentabilidad, lo que exige estudios de la demanda y tendencias; la realizacin de una importante inversin, dado que los productos debern cumplir con exigentes estndares de calidad; la capacidad de soportar los costos nancieros generados por el largo tiempo de maduracin de muchos cultivos y crianzas antes de entrar en plena produccin (especialmente en el caso de frutales); los requerimientos agronmicos (tierra, clima, etctera) y tecnolgicos (riego, semillas, manejo del cultivo, etctera) que deben cumplirse para que se produzca competitivamente; y las economas de escala que deben lograrse en el proceso, en las que la atomizacin de nuestros productores (minifundio) diculta su acceso a los canales de comercializacin hacia el mercado externo o hace que los benecios sean absorbidos por los intermediarios. En este contexto, el escenario luego de la conclusin de las negociaciones se caracteriza por una apertura inmediata o acelerada de los mercados de los productos sensibles, lo que signica que los principales productos agropecuarios se vern expuestos a la competencia de importaciones ms baratas, a travs de un shock arancelario que afectar directamente la rentabilidad de los productos agrarios transables, presionando hacia una cada de los precios agrarios y los ingresos de la mayora de agricultores.3 El resultado de la negociacin de los principales temas sensibles muestra lo siguiente:
Tratamiento de las ayudas internas

Al principio se plante la necesidad de condicionar la desgravacin arancelaria a la eliminacin de las prcticas que generan distorsiones (ayudas internas de los Estados Unidos) o implementar mecanismos que corrijan distorsiones. Al nal Estados Unidos solo acepta eliminar subsidios a la exportacin en el comercio bilateral, mientras que todo lo relacionado con ayudas internas dice que solo ser negociado en la OMC. Esto signica que no debemos esperar cambios en sus polticas de subsidios, ya que su Programa Fiscal Multianual 2002-2011 (aprobado el 10 de mayo del 2001) garantiza los recursos para los programas
El impacto de la desgravacin ser ms fuerte segn el nivel de proteccin que se deba desmontar en el proceso, ya sea inmediata o gradualmente. Los productos que registraran un mayor abaratamiento en su costo de importacin seran: arroz blanqueado (20,3 por ciento), leche en polvo descremada (16,2 por ciento), leche en polvo entera (16,1 por ciento), cebada (-14,5 por ciento), trigo (-14,5 por ciento), maz amarillo duro (-12,5 por ciento), algodn (-10,7 por ciento) y aceite de soya renado (-10,7 por ciento). Debe sealarse que en el caso de las cuotas otorgadas (arroz, leche en polvo y maz amarillo duro), estas gozan de desgravacin inmediata.
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de apoyo directo al productor estadounidense y la Farm Bill 2002 (aprobada el 13 de mayo del 2002) determina aplicacin de esos recursos hasta el 2007, y ya se ha iniciado la elaboracin de la siguiente. Los nicos subsidios negociados en el TLC son los subsidios a la exportacin, y se ha acordado que estos no se aplicarn en el comercio bilateral de productos agrarios: [...] ninguna Parte podr introducir o mantener cualquier subsidio a la exportacin sobre cualquier mercanca agrcola destinada al territorio de otra Parte (artculo 2.16). Sin embargo, Estados Unidos se reserva el derecho de volver a recurrir a ellos: [...] cuando una Parte exportadora considere que un pas que no es parte del tratado est exportando una mercanca agrcola al territorio de otra Parte con el benecio de subsidios a la exportacin (numeral 3 del artculo 2.16). Esta situacin desencadenara un proceso en el que nuestro pas debera aplicar contramedidas para neutralizar los subsidios de este tercer pas; de no lograr una salida satisfactoria, Estados Unidos podra reimplantar sus subsidios a la exportacin. Este compromiso es insuciente, ya que los principales subsidios otorgados por los Estados Unidos no son a la exportacin sino ayudas internas. Si se observan los compromisos de reduccin de subsidios acordados en la OMC, se comprueba que, en el caso estadounidense, la mayor parte de ellos se ubicaba en las ayudas internas: los compromisos aceptados les pusieron un tope de 590 millones de dlares para subsidios a la exportacin, pero 19.100 millones de dlares para las ayudas internas. Esto sin considerar que los compromisos de la OMC no contabilizaban una parte importante del apoyo total a la agricultura otorgado por las potencias agrarias.
Plazos de desgravacin
La aplicacin del principio de asimetra para justicar gradualidad y tratamiento diferenciado en la desgravacin arancelaria, jando plazos largos para productos sensibles, enfrent serias dicultades. Al nal dos tercios del comercio han sido desgravados inmediatamente, mientras que solo se aceptaron plazos largos en lcteos, arroz, carne de bovino y cuartos traseros de pollo, aunque en algunos casos estos plazos largos se ven neutralizados por las cuotas tan grandes que se concedieron. Como informa la Ocina del Representante de Comercio de los Estados Unidos, el acuerdo alcanzado abre nuevas oportunidades para los agricultores norteamericanos:
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Ms de dos tercios de las actuales exportaciones agrarias de Estados Unidos estarn libres de aranceles inmediatamente [...] los aranceles en la mayor parte de los productos agrarios de Estados Unidos se desmontarn antes de quince aos, con todos los aranceles eliminados en dieciocho aos.
Franja de precios
La franja de precios es un mecanismo de estabilizacin de costos de importacin aplicado en junio del 2001 en sustitucin del sistema de derechos especcos variables existente desde 1991. Se aplica a ciertos productos agrarios importados (arroz, azcar, maz y lcteos). Los pases andinos trataron de preservar el sistema, pero Estados Unidos se opuso de manera inexible, ya que una de sus prioridades en esta negociacin era eliminarla. Aunque en la nota 2.a del apndice I del captulo II se precisa que: [...] Per no deber aplicar ningn sistema de banda de precios (Sistema de Franjas de Precios) a mercancas agrcolas importadas de los Estados Unidos, lo que signicara una reduccin signicativa e inmediata en el nivel de proteccin a los productos considerados bajo este rgimen, Mincetur sostiene que s se podr seguir aplicando la franja de manera transitoria y decreciente, debido a la diferencia entre el arancel base acordado en el cronograma de desgravacin y el arancel vigente, existiendo un margen para seguir aplicando, cuando fuera necesario,4 el derecho especco variable de la franja. En todo caso, el acuerdo nal limita totalmente la aplicacin de derechos adicionales debido a la franja, ya que el arancel base jado es tan bajo que no permitira que el mecanismo cumpla cabalmente su funcin estabilizadora. En la prctica, la aplicacin de las franjas de precios es ms importante que los aranceles, puesto que estos ltimos se mueven paralelamente a las variaciones de la cotizacin internacional, en tanto que los precios piso y techo garantizan que el costo de importacin sea menor o mayor que los lmites jados, independientemente del precio internacional o los aranceles. Este mecanismo actualmente es aplicado en los pases de la Comunidad Andina, aunque Colombia, el Ecuador y Venezuela se rigen por el Sistema Andino de Franjas de Precios, mientras que el Per cuenta con su propio sistema. Ambos son similares, aunque guardan ciertas diferencias metodolgicas y de cobertu-
El margen entre arancel base acordado para la desgravacin con los Estados Unidos y el arancel total vigente (ad valorem ms sobretasa) era utilizado en el acuerdo de Chile para seguir aplicando su franja de precios. En el caso peruano, estos eran 52 por ciento y 25 por ciento en arroz, 35 por ciento y 25 por ciento en lcteos, 58 por ciento y 25 por ciento en azcar, y 25 por ciento y 12 por ciento en maz amarillo.
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ra. Se perder, entonces, un instrumento para reducir las uctuaciones de los costos de importacin de los productos agrarios seleccionados, exponiendo a nuestros productores y consumidores a los efectos de estas variaciones.
Salvaguardia especial agropecuaria

Se buscaba establecer un mecanismo automtico y permanente, para neutralizar fenmenos imprevistos que no necesariamente estn vinculados a los alcances del TLC (especulacin, sobreoferta en otros mercados, etctera). Pero Estados Unidos solo acept una SEA temporal, aplicable exclusivamente durante el periodo de desgravacin, para muy pocos productos (lcteos, arroz, carne de bovino y cuartos traseros de pollo). Esta SEA se activara con un disparador por precios, cuya metodologa de clculo todava no se ha informado. La SEA aceptada en este acuerdo no constituye un sustituto ecaz de mecanismos existentes como la franja de precios, cuyo precio piso equivale a un disparador por precios que permite intervenir inmediatamente cuando los precios de importacin caen por debajo de un nivel predeterminado. El mecanismo que se establece en el artculo 2.18 no permite la aplicacin de una salvaguardia que, mediante el cobro de derechos adicionales, permita neutralizar las cadas de precios, ya que Estados Unidos logr imponer su principio de una salvaguardia con disparador por volmenes, es decir, que se activa solo cuando las cantidades importadas en un periodo dado exceden un nivel dado:
Una parte podr aplicar una medida de salvaguardia agrcola durante cualquier ao calendario [] sobre una mercanca agrcola originaria si la cantidad de las importaciones de mercancas durante dicho ao exceda el nivel de activacin para dicho producto denido en el Cronograma al Anexo 2.18 (Medidas de Salvaguardia Agrcola).
Esta SEA solo se aplicar a un pequeo nmero de partidas arancelarias (36) pertenecientes a los siguientes tipos de productos: carne de res de calidad estndar, cuarto de trasero de pollo, arroz, leche en polvo, mantequilla, productos lcteos para untar y queso. Esta SEA, como ya se arm, no constituye una proteccin ecaz contra los precios bajos por cuatro razones: Se activa solo cuando el volumen supera un nivel dado, totalmente independiente del precio de importacin. Si se llega a activar la salvaguardia, lo nico que se permite es la restitucin de los aranceles originales. As, en la prctica la suma de la SEA y el arancel
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aplicable en el marco del TLC no deber exceder la tasa arancelaria NMF aplicada en el da inmediatamente anterior al de entrada en vigencia de este acuerdo. La salvaguardia solo se podr aplicar durante el periodo de desgravacin, quedando prohibida cuando el arancel llegue a cero, de acuerdo con el cronograma de desgravacin acordado. Los derechos adicionales aplicables debido a la salvaguardia sern decrecientes. Tal como se establece en el anexo del captulo 2.18, los periodos de desgravacin se segmentan en dos partes. En la primera es posible aplicar un derecho adicional equivalente al 100 por ciento de la diferencia entre el arancel normal (NMF) y el resultante del cronograma de desgravacin con los Estados Unidos, lo que permitira que, por un ao calendario, se suspenda la aplicacin del arancel preferencial al producto estadounidense objeto de la salvaguardia. En la segunda, solo se podr jar un derecho adicional equivalente a 50 por ciento de esta diferencia. Cuando el arancel llegue a cero en el cronograma de desgravacin, ya no podrn aplicarse salvaguardias.
Aplicacin de cuotas o excepciones parciales

Tambin se plante, como ltimo recurso para evitar una avalancha de importaciones, que se establecieran cuotas cerradas que permitan abrir una fraccin del mercado, sin afectar signicativamente los mercados internos de los productos sensibles, especialmente en lo que se reere a precios al productor. Pero la posicin estadounidense fue oponerse a cuotas cerradas, sosteniendo que su objetivo era lograr una apertura total, lo que se acept nalmente. Las cuotas aceptadas permitirn un aumento de las importaciones desde los Estados Unidos, que ahora entraran con arancel cero. El texto aprobado dice claramente que los mecanismos de administracin de cuotas deben ser: [...] transparentes, estn disponibles al pblico, sean oportunos, no discriminatorios, que atiendan a las condiciones del mercado y que constituyan el menor obstculo posible al comercio (numeral 2 del artculo 2.15). Utilizando estos principios como pretexto, se adoptan varias disposiciones sobre la administracin de cuotas, que eliminan la posibilidad de utilizar mecanismos que minimicen el dao a la produccin nacional, como la subasta de las cuotas, determinacin de periodos para su uso, participacin de organizaciones de productores, etctera.
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Aparte de determinar que la administracin de las cuotas debe estar a cargo exclusivamente de entidades pblicas, existen otras disposiciones que expresan estas restricciones, entre las cuales se encuentran: Est prohibido: asignar porcin alguna de la cuota a un grupo productor; condicionar el acceso a una cantidad dentro de la cuota a la compra de produccin domstica; o, limitar el acceso de una cantidad dentro de la cuota solo a procesadores. Ninguna parte podr condicionar la solicitud para o el uso de una asignacin del volumen de la cuota bajo un contingente a la reexportacin de una mercanca agrcola. Ninguna parte podr considerar la ayuda alimentaria u otros envos no comerciales para determinar si una cantidad dentro de la cuota bajo un contingente ha sido llenada.
Adems, hay que considerar el impacto de otros acuerdos comerciales, y se debe recordar que se est liberando el comercio con dos bloques con los cuales tenemos una balanza comercial claramente decitaria: Desde el 1 de enero del 2006, el Per se incorpor plenamente a la zona de libre comercio de la Comunidad Andina de Naciones (CAN). Los ltimos productos que quedaron libres de aranceles son: carnes (de bovino y pollo), leche en polvo, maz, harina, azcar, pastas, combustibles, vehculos y papas, procedentes de nuestros socios Bolivia, Colombia, el Ecuador y Venezuela. Mediante decreto supremo 035-2005-MINCETUR (17 de diciembre del 2005) y su anexo (11 de febrero del 2006) se dispone la ejecucin del Acuerdo de Complementacin Econmica n. 58 con los pases miembros de Mercosur (la Argentina, el Brasil, el Uruguay y el Paraguay).
Existe un factor adicional que debe necesariamente considerarse: dada la extraordinaria competitividad agraria de los pases del Mercosur (que les permite participar en los principales mercados mundiales pese a la competencia desleal de las potencias que subsidian a su agricultura), cualquier apertura acelerada del comercio agropecuario con ellos puede representar una amenaza incluso mayor que la creada por los productos estadounidenses. En este sentido, el acuerdo con Mercosur, en su artculo 40, contempla la situacin que se genera con un TLC Per-Estados Unidos que les concede
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a los norteamericanos mayores ventajas que a nuestros socios comerciales de este bloque latinoamericano. As, nuestro pas estar obligado a renegociar las condiciones de desgravacin en aquellas partidas en las que los pases del Mercosur consideren que se les ha puesto en una situacin desventajosa frente a terceros. Y, aunque esto no representa una extensin automtica de los benecios otorgados a los Estados Unidos, es obvio que los pases del Mercosur reclamarn condiciones similares, bajo la amenaza de exigir compensaciones equivalentes o estar sujetos a una controversia. As, con la entrada sin aranceles de productos agrarios subsidiados en su pas de origen, se generarn costos econmicos y sociales que difcilmente podr compensar ningn boom agroexportador, en el que las oportunidades creadas seran aprovechadas solo por una minora de los productores, y expondran al resto a una complicada situacin en el mercado interno, ya que existen lmites para una reconversin del agro nacional hacia los cultivos de agroexportacin no tradicional. Dado el importante rol de la agricultura en el desarrollo rural, resulta evidente que la viabilidad de cualquier estrategia de este tipo se encuentra seriamente afectada por las condiciones impuestas a nuestros pases en nombre de una falsa liberalizacin comercial.
EL AGRO PERUANO Y LAS POLTICAS PBLICAS FRENTE A LA GLOBALIZACIN

La agricultura tiene una gran relevancia econmica y social en nuestro pas: pese a una tendencia a reducir su participacin en el PBI total, sigue manteniendo una importante participacin, que estuvo entre 8 por ciento y 9 por ciento en los ltimos aos (vase el cuadro 4). Desde una perspectiva social, su rol resulta aun ms importante, pues es una actividad generadora de empleo de aproximadamente 21 por ciento de la poblacin econmicamente activa, lo que equivale a 2,8 millones de trabajadores; adems, es la principal fuente de empleo en el mbito rural del pas. Por otro lado, segn la propia tipologa del Ministerio de Agricultura (Minag), 50 por ciento de la agricultura peruana es extensiva, es decir, consiste en el cultivo de papa, arroz, maz amarillo, caf, caa de azcar y algodn e involucra a 73 por ciento de los productores agrarios; la agricultura destinada al mercado interno (cebolla, tomate, pltano, yuca, maz, choclo) representa 30 por ciento del sector, y representa a 58 por ciento de los productores; 15 por ciento corresponde a la agricultura de subsistencia y abarca a 55 por ciento de los productores; y solo 3 por ciento del sector representa a la agricultura de exportacin de cultivos no tradicionales (esprrago, mango, pprika, olivo, alcachofa, entre otros).
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CUADRO 4 IMPORTANCIA DE LA AGRICULTURA EN EL PER

Variable 1961 1972 1981 1993 2002 2003 2004 (E)
Poblacin rural (millones) Poblacin rural (% del total nacional) PEA agraria (millones) PEA agraria (% del total nacional) PBI agrario (% del total nacional) Exportacin agro (% del total nacional) Importacin agro (% del total nacional)
E: Estimado. Fuentes: INEI, Minag, BCR, Sunat, CIUP-CIE.
5,2 52,6 1,6 49,8 16,4 34,5 9,1
5,48 40,5 1,6 40,9 13,2 20,6 21,7
5,9 34,8 1,9 36,4 10,4 7,3 17,1
6,6 29,9 2,0 27,5 7,6 11,7 15,2
7,4 27,8 2,7 21,0 9,0 9,9 10,5
7,5 27,7 2,8 21,0 8,8 7,9 10,6
7,6 27,5 2,8 21,0 8,3 7,3 11,1
Por otro lado, una realidad que no debemos ignorar es que el segmento de la poblacin ms afectado por la pobreza se ubica en el mbito rural, donde la actividad agraria constituye la principal fuente de ingresos. Tal como lo indican documentos ociales, en nuestro pas la tasa promedio de pobreza sigue siendo alta: segn el INEI, en el 2004 el promedio nacional llegaba a 51,6 por ciento, pero en el mbito rural alcanzaba 72,5 por ciento, lo que revela la vulnerabilidad del armazn social del Per ante la inexistencia de alternativas para la mano de obra empobrecida del campo (vase el cuadro 5). El segmento de la poblacin ms afectado por la pobreza corresponde al pequeo productor agrario, tal como lo indican documentos ociales:
Entre las caractersticas principales de la persona en situacin de extrema pobreza rural cabe destacar que se dedica fundamentalmente a la agricultura, desempendose principalmente como trabajador familiar no remunerado y que complementa sus ingresos vendiendo su fuerza de trabajo o como trabajador independiente. Las personas en situacin de pobreza extrema se caracterizan por la escasez de activos productivos y aislamiento geogrco. Un hogar rural en situacin de pobreza posee en promedio solo media hectrea. A ello se suma el hecho de habitar en localidades de muy difcil acceso. Su distancia de los mercados es evidente y las carencias de servicios bsicos (vas, aulas, postas de salud, agua, desage y energa elctrica, telecomunicacin) constituyen limitaciones de base para el desarrollo integral de sus capacidades.5
Vase PCM: Bases para la estrategia de superacin de la pobreza y oportunidades econmicas para los pobres. Lima: PCM, 2003, pp. 236473-236474. (Cursivas nuestras.)
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CUADRO 5 PER: POBLACIN RURAL EN SITUACIN DE POBREZA* (PORCENTAJE DEL TOTAL DE POBLACIN)
mbito Nivel Octubrediciembre del 2001 22,9 27,3 49,8 100,0 Octubrediciembre del 2002 22,3 26,0 51,7 100,0 Mayodiciembre del 2003 24,3 29,8 45,9 100,0 Enerodiciembre del 2004 27,5 32,2 40,3 100,0
Rural
No pobre Pobre no extremo Pobre extremo Total
* Estimacin de lnea de pobreza y pobreza extrema con el gasto de consumo. Fuente: INEI: Compendio estadstico 2004. Elaboracin: CEPES-Conveagro.
Frente a estas demandas, encontramos a un Estado peruano con un conjunto de problemas en su estructura, que le han impedido asumir su rol de promotor de un desarrollo sostenido y equitativo. Se nota que, en un contexto de crecientes ingresos scales, la mayor parte de estos han sido absorbidos por los gastos corrientes y el servicio de la deuda pblica, lo que ha determinado una tendencia claramente decreciente de los gastos de capital (vase el grco 2), cuya participacin en el gasto total tambin se redujo en la ltima dcada, registrando solo 10,7 por ciento en el ao 2004. Si se analizan las tendencias del gasto pblico de acuerdo con los tipos de funcin, se maniestan igualmente otras tendencias preocupantes. En el caso especco de la funcin agraria, lo que se ha observado es que durante este Gobierno sufri un signicativo recorte: el gasto ejecutado cay 22,4 por ciento entre los aos 2000 y 2004 (vase el cuadro 6). CUADRO 6 SECTOR PBLICO: GASTO PARA LA FUNCIN AGRARIA 2000-2004 (MILLONES DE NUEVOS SOLES)
2000 2002 2004 Variacin 2000/2004 (%) -20,6 -22,4
Presupuestado Ejecutado Presupuestado/Ejecutado (%)

Fuente: MEF-CPN.
1.474,1 1.255,5 85,2
1.326,7 1.071,7 80,8
1.170,5 974,9 83,3
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MIGUEL CAILLAUX
GRFICO 2 GASTOS DEL SECTOR PBLICO 1995-2004

14.000 Millones S/. 2004 12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
8.279 7.380 7.664 7.420
12.717 11.254
12.393 12.108 12.336 10.723
Gastos de capital
Fuente: MEF-CPN.
A la magnitud de las demandas sociales y los problemas generados por la ausencia de una verdadera reforma del Estado, los acuerdos comerciales suman una serie de restricciones a la ejecucin de las polticas pblicas, aparte del desmantelamiento de los mecanismos arancelarios, tales como:
Prohibicin de los requisitos de desempeo

Existe una posicin muy clara contra los requisitos de desempeo para autorizar la inversin extranjera, otorgar benecios a las empresas o condicionar su existencia al cumplimiento de ciertas metas. Entre las prcticas prohibidas se encuentran: establecer metas mnimas de exportacin; jar un determinado grado o porcentaje de contenido nacional; y otorgar preferencia a los bienes y servicios producidos localmente, entre otras. Estas prohibiciones afectan normas nacionales como la ley que aprueba las normas de Promocin del Sector Agrario (ley 27360, 31 de octubre del 2000), que declara de inters prioritario la inversin y desarrollo en este sector, para lo cual otorga diversos benecios tributarios y laborales. Esta ley fue desarrollada por el decreto supremo 007-2002-AG (8 de febrero del 2002), que determin el porcentaje mnimo de utilizacin de insumos agrarios nacionales para gozar de los benecios, que estarn vigentes hasta el 31 de diciembre del 2010. Esta ley incluye dos tipos de medidas discriminatorias para acceder a los benecios tributarios: (a) ubicacin geogrca de las unidades agroindustriales, que deben
IMPLICANCIAS
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instalarse fuera de Lima y el Callao para poder acogerse; y, (b) establece un contenido mnimo de 90 por ciento de materias primas o insumos nacionales para que la agroindustria calique como beneciaria.
Apertura del mercado de las compras pblicas

La aceptacin de la libre concurrencia de postores en las compras pblicas afecta la concepcin de las polticas pblicas relacionadas con adquisicin de productos agrarios, que se enmarcaron en una poltica explcita desde 1996. Los principios del TLC (aunque sean razonables desde cierto punto de vista que prioriza la eciencia del gasto pblico y no su efecto multiplicador sobre la economa nacional) afectan directamente algunas polticas pblicas, como la Ley de Promocin Temporal del Desarrollo Productivo Nacional. Actualmente est vigente la Ley del Programa Nacional Complementario de Asistencia Alimentaria (ley 27767, 27 de junio del 2002), que establece la: [...] obligatoriedad de la adquisicin de productos alimenticios nacionales de origen agropecuario e hidrobiolgico, por los Programas de Apoyo Alimentario y Compensacin Social y de todos los organismos del Estado que utilicen recursos pblicos. Su reglamento focaliza esas compras en los pequeos productores locales. Aunque el Gobierno incluy como excepcin a los programas sociales respecto de los alcances de este captulo, debe sealarse que el resto de compras pblicas podr beneciar crecientemente a proveedores extranjeros, restando un medio para estimular la actividad econmica local.
CONCLUSIONES
Las negociaciones internacionales en curso responden a una estrategia de consolidacin de bloques comerciales en funcin de los intereses de bloques o pases que lideran claramente las negociaciones e imponen condiciones. Estas negociaciones, cuando adquieren un carcter bilateral, generalmente implican la renuncia al uso de instrumentos de poltica y mecanismos aceptados en instancias multilaterales como la OMC. La estrategia adoptada por nuestros pases, que aceptaron renunciar al debate sobre los principios de las relaciones econmicas y comerciales para pasar a negociar sobre intereses especcos, ha resultado perjudicial y lleva a acuerdos que legalizan las prcticas de competencia desleal en perjuicio de la mayora de productores agrarios. Los mecanismos arancelarios peruanos expresaban una poltica que apuntaba a corregir las distorsiones
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para impedir una competencia desleal contra nuestros productores, no a proteger ineciencias. Si bien los acuerdos comerciales vigentes ya conducen a una apertura gradual de los mercados agrarios del Per, este proceso sera dramticamente acelerado y profundizado de aprobarse el TLC Per-Estados Unidos en los trminos acordados en diciembre del 2005. La negociacin del TLC con los Estados Unidos ha signicado el desmantelamiento de los mecanismos de proteccin del mercado interno de productos agrarios, implementados debido a la existencia de serias distorsiones en el mercado mundial, lo que expone directamente a la mayora de nuestros productores a la competencia de importaciones subsidiadas y a las uctuaciones de las cotizaciones mundiales. Existen lmites para una reconversin del agro nacional hacia los cultivos de agroexportacin no tradicional, debido tanto al tamao y estndares exigidos por estos mercados externos como a las restricciones que imponen los problemas estructurales de nuestra agricultura. Es evidente la ausencia de una propuesta clara que articule estas negociaciones con polticas internas que garanticen que nuestra agricultura y las actividades asociadas a ella alcancen niveles de competitividad adecuados al nuevo contexto. De aceptarse las pretensiones estadounidenses, los principales productos agropecuarios se vern expuestos a un shock arancelario que afectar directamente la rentabilidad de los productos agrarios transables e indirectamente la de numerosos sucedneos. La cada de los precios agrarios a la que inevitablemente conducir la apertura de los mercados internos en productos que son subsidiados en el extranjero, conduce al crecimiento de una agricultura excluyente, en la que solo un pequeo segmento de los agricultores puede aprovechar las oportunidades generadas. La depresin de los precios agrarios y la existencia de un mercado de tierras, en un contexto de altas tasas de pobreza rural, propiciar un proceso de reconcentracin de la propiedad de la tierra. Los pobres rurales, cuyo principal activo son las tierras agrcolas, estarn presionados a venderlo para obtener recursos que les permitan cubrir sus gastos de subsistencia inmediatos, convirtindolo en un simple proveedor de mano de obra o en un migrante. Las posibilidades de implementar una estrategia coherente de desarrollo rural (que incluira la Agenda Interna para el Agro) resultan limitadas por la falta de un Estado eciente y por la aceptacin de compromisos que impiden la utilizacin de diversos instrumentos de poltica.
GLOBALIZACIN Y DESARROLLO RURAL: PERSPECTIVAS DESDE COLOMBIA

Carlos Gustavo Cano
Banco de la Repblica de Colombia
EL 70 POR CIENTO DE LA POBLACIN mundial ms pobre vive en las zonas rurales. Ello indica que la gran mayora de los dos mil millones de personas que hoy cuentan con un ingreso inferior a dos dlares diarios tambin reside en esas zonas. Y aunque el sector de la agricultura no debe confundirse con el concepto, mucho ms amplio y complejo, de ruralidad, en materia de generacin de empleos directos no se puede olvidar que aquel aporta 55 por ciento de los del campo, y que la mayora del restante 45 por ciento se halla indirectamente conectada con la produccin primaria a travs de los eslabones de agregacin de valor y de prestacin de servicios.
LA RONDA DE DOHA
As las cosas, no debera caber duda sobre las bondades de un comercio agropecuario genuina y totalmente libre a escala planetaria. Los grandes ganadores seran los habitantes menos afortunados del orbe, quienes se hallan concentrados en las reas donde predomina la economa campesina. En efecto, segn el Banco Mundial,1 si se eliminaran la proteccin y los subsidios con los que los pases opulentos mantienen su actividad agrcola, cuyo valor en los pases miembros de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) fue, en promedio anual durante el ltimo lustro,
World Bank: Global Economic Prospects. Washington, D. C.: World Bank, 2002a. World Bank: Trade, Investment, and Development in the Middle East and North Africa. Washington, D. C.: World Bank, 2002b. World Bank: Global Economic Prospects. Washington, D. C.: World Bank, 2003a. World Bank: Comercio internacional en la agricultura: Perspectivas de los pases en desarrollo. Washington, D. C.: World Bank, 2003b. World Bank: Global Economic: Perspectives 2004: Realizing the Development Promise of the Doha Agenda. Washington, D. C.: World Bank, 2004.
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de cerca de 300 mil millones de dlares2 seis veces ms que el valor total de la ayuda externa existente en la tierra, hoy el valor de las exportaciones de las naciones econmicamente ms rezagadas sera, ceteris paribus, 24 por ciento ms alto, y sus ingresos rurales superiores en 60 mil millones de dlares anuales. Y hacia el ao 2015, los ingresos globales seran superiores en 500 mil millones de dlares, 60 por ciento de los cuales estaran yendo hacia aquellas, sacando de esa manera a 144 millones de personas de la miseria. Luego, no se puede estar en desacuerdo con quienes predican que la eliminacin de la pobreza pasa por la real liberalizacin del comercio agropecuario en el planeta. A manera de ejemplo, en el caso particular de Colombia el International Food Policy Research Institute (IFPRI) estim hace ya cerca de un lustro que su balanza comercial agropecuaria neta esto es, exportaciones menos importaciones sera por entonces ms alta en 750 millones de dlares, de los cuales, como mnimo, la mitad provendra de la liberalizacin total y genuina del agro en los Estados Unidos y el Canad. De ah las expectativas tan positivas y el aire de coherencia y sindresis que le gener al mundo entero la Declaracin de Doha, en especial a los pueblos atrasados, llamada tambin por ese motivo la Ronda del Desarrollo, algo as como la reina madre de la destruccin de la miseria, reunida en dicha ciudad en noviembre del 2001 por convocatoria de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC). Ese documento fue rmado por los representantes de sus entonces 146 pases miembros, quienes, por consenso que es como se tienen que adoptar sus decisiones, anunciaron en su artculo 13 que:
[...] nos comprometemos a celebrar negociaciones encaminadas a lograr: mejoras sustanciales del acceso a los mercados; reducciones de todas las formas de subvenciones a la exportacin, con miras a su remocin progresiva; y reducciones sustanciales de la ayuda interna causante de distorsin del comercio. Convenimos en que el trato especial y diferenciado para los pases en desarrollo ser parte integrante de todos los elementos de las negociaciones [...].3
Sin embargo, el libre comercio agrcola luce como las estrellas: apenas una buena gua que nunca se alcanza, as siempre se camine en su bsqueda. O, como lo dijo con singular humor realista uno de los negociadores ecuatorianos del Tratado de Libre Comercio (TLC) con los Estados Unidos: El libre comercio agropecuario se parece al Paraso: todo el mundo quiere llegar all, pero
2 3 OECD: Agricultural Policies in OECD Countries: Monitoring and Evaluation. Pars: OECD, 2005. Organizacin Mundial de Comercio: Declaraciones de Doha. Ginebra: OMC, 2003.
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todava no. Por tanto, el concepto, en la prctica, se ha reducido a un ejercicio sin pausa de administracin de mercados, o, en otras palabras, de incesantes negociaciones adelantadas por una amante burocracia internacional con ocupacin aparentemente garantizada para rato. La verdad es que son muy pocos los cambios hasta ahora alcanzados.4 La proporcin de los subsidios recibidos directamente por los cultivadores dentro del valor total de la produccin en nca, sin considerar las transferencias hechas por los consumidores esto es, el denominado Apoyo Estimado al Productor (PSE por su sigla en ingls), se mantiene por encima de 30 por ciento desde el periodo 1995-1997, a pesar de representar apenas 1,2 por ciento del PBI total, dado el exiguo tamao relativo de la actividad dentro del club de las economas ms adelantadas del globo. De esas subvenciones, 70 por ciento an se otorga bajo la modalidad de apoyo al precio de mercado, con lo que estimula la produccin mediante el aislamiento de sus cotizaciones internas de las externas, distorsiona el comercio y contribuye en no poca medida a acentuar la tendencia declinante de los precios internacionales de los rubros afectados, en su mayora los llamados bsicos de la canasta familiar universal. Ahora bien: si a ello se agrega el costo aportado por los consumidores por la va de los ms altos precios internos que tienen que pagar por los alimentos, la proteccin total llega a superar el 45 por ciento del valor de la produccin primaria en el predio rural. A pesar de que los aranceles de los pases ricos han disminuido, las barreras no arancelarias se han incrementado, en tanto que se mantienen y aun crecen las subvenciones internas y los subsidios a las exportaciones.5 Entre los casos recientes, el ms clebre es la Ley Agrcola de Estados Unidos de mayo del 2002, conocida como el US Farm Security and Rural Investment Act (FSRIA), que estableci subsidios de 190 mil millones de dlares entre el 2003 y el 2009, superiores en aproximadamente 83 mil millones a los que estuvieron vigentes entre 1996 y el 2002.6 En virtud de ese estatuto, el monto de los pagos directos (pagos jos anuales por tonelada) a los cultivos de ciclo corto se elev en particular cereales, oleaginosas y algodn. Se incluy por primera vez la soya y otras oleaginosas, y la proteccin al algodn se increment hasta cerca de 4 mil millones de dlares por ao,7 cifra que supera el PBI de Benin, cuyas exportaciones dependen en 85 por ciento de la bra. Por otro lado, se extendi
4 5 6 7 OECD, op. cit., 2005. OECD: Agricultural Policies in OECD Countries: Monitoring and Evaluation. Pars: OECD, 2003. Stiglitz, J. E. y A. Charlton: Fair Trade for All: How Trade Can Promote Development. Oxford: Oxford University Press, 2005. World Bank, op. cit., 2003b.
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a las leguminosas, al man y a otros bienes el programa de crditos de mercadeo (pagos por diferencia entre la tasa del crdito y precio local de mercado, cuando quiera que el primero sea mayor que el segundo). Y, nalmente, se regres al sistema de pagos anticclicos (counter-cyclical payments o CCP) anteriormente denominados como deciency payments, cada vez que el precio efectivo que reciba el productor sea menor que un precio objetivo, que le han permitido a los Estados Unidos ejercitar prcticas de dumping dirigidas a apoyar la penetracin de sus commodities en los mercados internacionales. Luego, como reaccin a las medidas de los estadounidenses, que fueron realmente el producto de la imposicin de la voluntad del Congreso sobre la del Poder Ejecutivo de ese pas, los europeos tambin terminaron desconociendo el espritu de Doha y la intencin de sus propias autoridades, que nalmente tuvieron que ceder a la presin proteccionista de los ministros de Agricultura como respuesta al Farm Bill, rehusando el disciplinamiento de buena parte de las ayudas directas a sus agricultores a las que se haban comprometido, segn lo establecido en la decepcionante reforma de la Poltica Agrcola Comn de la Unin Europea (PAC), sellada en Luxemburgo en el ao 2003. Y, casi simultneamente, sobrevino un tercer golpe contra el contenido de la esperanzadora declaracin ya citada, que consisti en el incumplimiento de la meta que los estadounidenses y los europeos se haban jado sobre la determinacin de las denominadas modalidades de la negociacin, cuyo plazo venci, sin que se hubiera logrado avance alguno en esa direccin, el 31 de marzo del 2003.
EL COLAPSO DE CANCN
Posteriormente lleg Cancn, en setiembre del 2003, un colapso anunciado, como bien podra deducirse de los antecedentes descritos. Ya lo haba anticipado el Grupo de Cairns en su declaracin previa al inicio de la reunin, en el sentido de que no podra haber consenso a no ser que se jaran fechas para la eliminacin de todos los subsidios a las exportaciones, sustanciales reducciones de las ayudas que distorsionan el comercio, mejoramiento real del acceso a las exportaciones de los pases pobres, y tratamiento especial y diferenciado para ellos. Y, adems, el compromiso explcito de que el mayor peso de las reformas tendra que recaer sobre los pases desarrollados, que son los principales responsables de las distorsiones, esto es, the sinners o los pecadores, segn el trmino empleado por el mismo negociador de los Estados Unidos de entonces, Robert Zellick. En verdad, despus de tan graves y desafortunados traspis, sus desafos, por decir lo menos, eran formidables. No obstante, ni los augurios, ni la natu-
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raleza de la convocatoria, ni los trminos bajo los cuales comenz a materializarse permitan esperar que en semejante certamen llegaran a satisfacerse plenamente y de una vez todos los ideales e ilusiones que despert Doha. Por un lado, porque no se trataba ni del punto de partida, ni de la conclusin de las negociaciones. Y, por otro, por la inocuidad de los trminos del proyecto inicial de declaracin nal elaborado conjuntamente por los Estados Unidos y la Unin Europea que a la postre qued atrapado en el viejo juego mutuo del t primero que yo en materia del ritmo y la intensidad del desmontaje de los subsidios agrcolas, y de la muy tmida y pobre propuesta del entonces Presidente del Consejo General de la OMC, quien ni siquiera logr conquistar la voluntad de una porcin mnima de los presentes. Lo dems no fue otra cosa que una sucesin de amagues, como suele decirse en la jerga del ftbol, sin cesiones signicativas de ninguna de las partes, y con episodios tan lamentables pero tan dicientes como el del algodn. Ocurre que los 25 mil cultivadores de la bra en los Estados Unidos, cuya produccin anual a precios internacionales asciende a cerca de 3.500 millones de dlares, reciben como ayuda interna directa establecida por su Farm Bill 4.000 millones de dlares, como antes se arm. Esto les ha permitido exportar a precios inferiores a la mitad de sus costos de produccin, de manera que han sacado del mercado a naciones tan pobres y fundamentalmente dependientes de ese rengln como Burkina Faso, Benin, Chad y Mali, en el frica Occidental. Y, por contera, a otras no tan rezagadas, pero con similar potencial competitivo, como Colombia y el Per, en la regin andina de Amrica Latina. Pues bien: esos cuatro pases africanos, con el apoyo y simpata de medios de comunicacin tan importantes como el New York Times, entre otros, lideraron en Cancn la causa de la eliminacin o, al menos, la reduccin sustancial de tales subvenciones, que se propuso como una prueba de fuego sobre la disposicin real de las economas ms prsperas para liberar el comercio internacional de bienes agrcolas. La reaccin del facilitador designado para el rea agrcola, el entonces Ministro de Agricultura de Singapur, un estado-ciudad que carece de agricultura, quien comenz diciendo que a su nacin s le convenan los subsidios de las dems con el n de poder de esa forma alimentarse ms barato, consisti en sugerirles a esos cuatro pases que transaran en un programa de reconversin tendiente a sustituir su algodn por otros productos en los cuales tuvieran mejores ventajas competitivas. Esto es, por rubros que no fueran de inters estratgico para la agricultura de los pases desarrollados, y, por ende, no subsidiados, como frutas exticas y algunas hortalizas. Semejante respuesta caus indignacin y desencanto entre los presentes, pues indicaban que las cosas
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no cambiaran en Cancn, y que en el futuro seguira siendo cierto que en el mbito del comercio agrcola no basta con gozar de ventajas comparativas y ser ecientes para poder competir. Adems, resulta indispensable el concurso de las tesoreras, en particular en el cultivo de los llamados productos sensibles, entre los que se destacan, aparte del algodn, los cereales, la leche y sus derivados, el azcar y las oleaginosas. Cabe recordar los niveles de los subsidios en los Estados Unidos.8 Segn los informes disponibles de la OECD, en promedio, durante el ltimo lustro las porciones alcanzadas por las transferencias de los contribuyentes y de los consumidores a favor de los agricultores estadounidenses dentro de sus ingresos brutos es decir, los Equivalentes del Subsidio al Productor (ESP) han superado el 50 por ciento para leche, 45 por ciento para azcar y arroz, 40 por ciento para trigo y 25 por ciento para maz y las oleaginosas. Igualmente, los Coecientes de Proteccin Nominal (CPN) es decir, los cocientes de la relacin entre los ingresos recibidos por los agricultores y los precios internacionales han bordeado el 2,0 para leche, azcar y arroz; 1,7 para trigo; 1,4 para maz, y 1,3 para oleaginosas. Tales subsidios, de los cuales las llamadas ayudas internas representan las dos terceras partes, en tanto que las medidas de proteccin en frontera responden apenas por el tercio restante (aranceles y subvenciones a las exportaciones), equivalen a un tercio del producto bruto agropecuario total de los Estados Unidos. Cabe sealar, adems, algunos niveles de dumping de los Estados Unidos en el mercado internacional, segn las estimaciones de los promedios observados durante el ao 2002 elaboradas por el Institute for Agricultural and Trade Policy, antes de entrar en vigencia el Farm Bill, que a la postre condujo a su incremento: algodn, 61 por ciento; trigo, 43 por ciento; arroz, 35 por ciento; soya, 25 por ciento; y maz, 13 por ciento. A pesar de la desilusin general con los resultados de Cancn, su dividendo principal consisti en haber podido conocer con claridad las posiciones de los distintos pases y regiones sobre la materia. En el caso de Colombia, en la corta declaracin de su delegacin, leda por el Ministro de Comercio, Industria y Turismo ante el entonces denominado Grupo de los 20, y por quien escribe estas letras, en su calidad de entonces Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, ante el Grupo de Cairns, se dio a conocer la denicin de la poltica del Gobierno en materia de negociaciones comerciales de la agricultura. Sus puntos centrales fueron los siguientes: (a) Un objetivo esencial de la poltica comercial de Colombia es el mantenimiento del nivel de ambicin de la Declaracin de
OECD: PSE/CSE Database. Pars: OECD, 2004.
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Doha en cuanto a los tres pilares de las negociaciones internacionales; a saber: mejoras sustanciales en acceso a mercados, remocin de las subvenciones a las exportaciones, y reducciones sustanciales de las ayudas internas. (b) Elemento crucial tiene que ser el reconocimiento del nexo entre los tres pilares. En otras palabras, la reduccin de aranceles es necesaria pero no suciente, pues su efecto se anulara si, simultneamente, no hay logros sustantivos en los otros dos pilares. (c) En consecuencia, Colombia reclama la eliminacin de todas las ayudas que distorsionan el comercio, incluyendo las cajas mbar y azul, y algunos pagos directos de la caja verde. La exibilizacin que los pases desarrollados estn planteando en materia de ayudas internas no solo mina el Mandato de Doha sino tambin los pocos alcances de la Ronda Uruguay. (d) Hay que mantener de manera plena la Salvaguardia Especial Agrcola. (e) En las negociaciones debe quedar incluido el tratamiento especial y diferenciado para los pases en desarrollo en lo que se reere a los plazos de desgravacin y a sus montos.
HONG KONG, OTRA DESILUSIN

No obstante los compromisos anunciados en la ltima cita de los actualmente 149 pases miembros de la OMC en Hong Kong en diciembre del ao anterior calicados, con toda razn, como excesivamente tmidos y limitados, de cumplimiento incierto, y de muy prolongado trmino para su pleno desarrollo, no luce probable, al menos en el corto plazo, que el espritu original de la Ronda de Doha reviva. A pesar de los progresos alcanzados en materia de las renovadas promesas mutuas tanto de estadounidenses como de europeos sobre la gradual disminucin de los subsidios a las exportaciones hasta el nal del 2013, todo apunta hacia la postergacin indenida de la eliminacin o reduccin de las subvenciones internas, que es el ingrediente de ms alto peso en las distorsiones del mercado agrcola global. Los Estados Unidos y la Unin Europea, que responden por las dos terceras partes de los subsidios del globo, y que son los reales formadores de los precios de los rubros sensibles esto es, aquellos en cuya produccin muchas naciones tropicales en desarrollo podran ser competitivas en ausencia de dichas ayudas, en especial algodn, leche, azcar, maz y arroz, han estado y seguirn estando ocupados de manera prioritaria en asuntos esencialmente domsticos. Para el primero, el momento actual corresponde a otro ao electoral con fragancia fuertemente proteccionista. Y para el segundo, el reciente ingreso a la Unin Europea de diez pases del centro y el oriente del Viejo Continente desviar la atencin pblica de las negociaciones durante un buen tiempo.
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Por otro lado, los reveses sufridos durante los ltimos seis aos por el sistema multilateral encarnado en la OMC el lapso transcurrido entre las fallidas reuniones de Seattle y Cancn, y la celebracin del inocuo encuentro de Hong Kong han consagrado el surgimiento del bilateralismo como la opcin ms viable y apetecida por los pases desarrollados. Y, por tal razn, como una de las pocas esperanzas que les quedan a los pobres de acceder, as sea muy parcialmente, a los mercados con mayor poder de compra, o de conservar en la prctica las concesiones comerciales de alcance limitado previamente otorgadas a aquellos, como por ejemplo las contempladas por el APTDEA para las naciones andinas (Bolivia, Colombia, el Ecuador y el Per). Estados Unidos tiene, entre los ya concluidos, en proceso efectivo de negociacin o prximos a iniciarse, ms de treinta tratados bilaterales con pases de Amrica Latina, el Asia, el Medio Oriente y el frica. En el caso de nuestro hemisferio, los nicos que, por complicaciones de orden poltico, se podran quedar por fuera, al menos en el corto plazo, seran Cuba, Venezuela y Bolivia.
EL TLC
En cuanto al mbito bilateral se reere, el Gobierno de Colombia le ha concedido particular importancia al TLC con los Estados Unidos. Por un lado, las cinco naciones que conforman el Mercado Comn Centro Americano y la Repblica Dominicana culminaron y suscribieron sus respectivas negociaciones. Por otra parte, Chile y Mxico pertenecen al grupo de pases que tambin cuentan con su TLC. El Per lo acaba de culminar. Y aproximadamente otras treinta naciones del orbe se encuentran tras ese camino, aparte de nuestro vecino, el Ecuador. En tales circunstancias, si Colombia se hubiera marginado de las negociaciones bilaterales con los Estados Unidos, la desviacin de comercio que se generara jugara fuertemente en contra de su economa, lo que, sumado a la terminacin de las preferencias del ATPDEA a nales del 2006, demuestra a las claras la relevancia de esta negociacin. Sin duda, los tratados de ndole bilateral, que en el mundo real estn muy lejos de ser genuinos acuerdos de liberalizacin comercial como los que pretende alcanzar en el mbito multilateral la OMC, suelen ser empleados nicamente como una herramienta de negociacin. Herramienta que se maniesta en la amenaza de no abrir el mercado de una de las partes o de suspender preferencias comerciales concedidas en el pasado, como el APTDEA, lo que tendra un signicativo costo, con el n de forzar la
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apertura del mercado de la otra.9 Como se acostumbra decir entre los economistas, no hay almuerzo gratis. Por su parte, el Gobierno de los Estados Unidos insisti en que las negociaciones con Colombia, el Ecuador y el Per tuvieran como gua el tratado suscrito con Chile. Sobre el particular, del lado de Colombia no hubo objecin alguna, siempre y cuando se reconociera, como en efecto el representante comercial estadounidense en su momento lo admiti, la sensibilidad y la especicidad de su agricultura y sus sustanciales diferencias frente a la chilena. En primer lugar, la agricultura chilena es mucho ms pequea, tanto en trminos absolutos como relativos dentro del PBI; su composicin est determinada por condiciones agroecolgicas propias de las zonas templadas; y, en relacin con la de los Estados Unidos, es de contraestacin y, por tanto, complementaria. En este aspecto, la agricultura que predomina en la costa y el desierto del sur del Per (esprragos, fresas, uva, pprika, ajo, cebolla amarilla dulce, cochinilla, mandarina, etctera) tiene similitudes con aquella, mas no as la de su sierra y su selva del norte y el oriente, en buena parte de subsistencia, de economa predominantemente campesina y compuesta por algunos de los rubros ms subvencionados y protegidos en los Estados Unidos y la Unin Europea. En segundo lugar, hay que tener en consideracin la etiologa rural del conicto social que padece Colombia, y la estrecha conexin entre la suerte de su agricultura y el terrorismo.10 En Colombia, cada vez que se ha debilitado la agricultura lcita se han fortalecido los cultivos de uso ilcito y los grupos violentos que derivan su nanciamiento de la expansin de sus siembras y de su trco. Luego, un eje fundamental de la lucha contra el terrorismo es la defensa del trabajo rural lcito.11 Se debe mirar, igualmente, la experiencia de Mxico durante los doce aos que lleva de vigencia su vinculacin al rea de Libre Comercio de Norteamrica o NAFTA, su sigla en ingls. En particular, su impacto sobre la dispar distribucin de la riqueza y el creciente desequilibrio entre las regiones, con el n de identicar y adoptar oportunamente las medidas ms apropiadas que minimicen los costos y maximicen los benecios sociales en esas materias. Para ello se cre el programa conocido como Procampo en 1994, con una vida til igual a la del periodo de transicin contemplado en el NAFTA, hasta nales del 2008. Aun
9 10 11 Stiglitz y Charlton, op. cit., 2005. Thoumi, F. E. et al.: Drogas ilcitas en Colombia: Su impacto econmico y social. Bogot: PNUD-Direccin Nacional de Estupefacientes, 1997. Cano, C.: La nueva agricultura: Una contribucin al proceso de paz en Colombia. Bogot: Tercer Mundo Editores/Fundacin Social/IICA, 1999. Cano, C.: Reinventando el desarrollo alternativo. Bogot: Corporacin Colombia Internacional, 2002.
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as, si bien Procampo se ide como un mecanismo redistributivo para favorecer o compensar transitoriamente a los perdedores en el proceso, los elevados y crecientes ndices de pobreza y desigualdad en las reas rurales, a pesar de algunos signos macroeconmicos evidentemente favorables, demuestran sus fallas en ese frente. Hay que tener en cuenta, adems, que en el tratado con los Estados Unidos, de los tres pilares de las negociaciones de libre comercio el libre acceso a los mercados, la eliminacin de los subsidios a las exportaciones y la supresin de las ayudas internas a los agricultores, solo con respecto a los dos primeros se puede alcanzar acuerdos. De ah el reclamo de las tres naciones andinas durante el curso de las negociaciones de su derecho a mantener medidas de proteccin en frontera equivalentes, con el n de anular o reducir a su mnima expresin la volatilidad y el efecto distorsionador de las ayudas internas, en tanto estas subsistan, sobre los precios internacionales. El Sistema Andino de Franjas de Precios cumpli a cabalidad con este objetivo. Adems, nunca ha sido demandado ni cuestionado en los trminos que dictan las normas vigentes y, por tanto, ha gozado de legitimidad ante la OMC. De igual manera, resulta plenamente comprensible el empeo de las naciones andinas por garantizar el compromiso de los Estados Unidos de eliminar en la OMC o, si fuere el caso, en otro escenario multilateral equivalente sus ayudas internas, antes de la nalizacin de los distintos periodos de transicin pactados en el TLC. Como se explic, ni su eliminacin ni su reduccin forman parte de la agenda de las negociaciones bilaterales de la nacin norteamericana, de manera que sus discusiones se limitan a los otros dos pilares, esto es, acceso a mercados y subsidios a las exportaciones. Asimismo, es perfectamente explicable la conviccin de que si al trmino de ese lapso no se hubiere alcanzado an la supresin de sus ayudas internas, lo ideal y justo debera ser la aplicacin de una suerte de frmula de salvamento, materializada en mecanismos de estabilizacin de precios iguales, similares o equivalentes al sistema de franjas; derechos antidumping automticos; derechos compensatorios; aranceles especcos; contingentes arancelarios; clusulas automticas de salvaguardia especial; o combinaciones de tales instrumentos, que operara despus del lapso aludido en caso de que las importaciones de los Estados Unidos continuaren llegando con precios por debajo de sus reales costos de produccin, efecto directo de tales ayudas internas, y en volmenes que amenazaren o pudieren causar grave dao a la produccin y el empleo rural nacional.12 Sin embargo,
12 Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural: El agro colombiano frente al TLC con Estados Unidos. Bogot: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, 2004. Ministerio de Agricultura
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infortunadamente ello no se previ en ninguna de las negociaciones bilaterales adelantadas y ya culminadas por otras naciones latinoamericanas, lo que cre un complicado precedente para todos los tratados posteriores. Ahora bien: hay quienes sostienen que los subsidios y ayudas internas no afectan los precios ni distorsionan el comercio. Nada ms equivocado, al menos en lo que respecta a todas aquellas que estn dirigidas a favorecer la produccin de renglones transables. Pues, como bien lo ilustra el caso del algodn, tales subvenciones permiten a sus productores colocar la bra en los mercados externos por debajo de sus reales costos, como si fueran subsidios puros a las exportaciones. O, similarmente, cuando se trata de renglones importables, les ofrecen la oportunidad de neutralizar o anular la fuerza competitiva de los cultivadores ms ecientes del exterior. Es eso lo que sucede, por ejemplo, con las subvenciones domsticas a las oleaginosas, especialmente soya ms de 4 mil millones de dlares, que dicultaran la entrada del aceite de palma aun sin aranceles, o las especiales para la elaboracin de alcohol carburante a partir del maz 1.400 millones de dlares adicionales a las generales de 8 mil millones para los cultivadores del cereal, que contrarrestaran la competitividad del producido a base de caa de azcar, yuca, remolacha o sorgo dulce del trpico andino.
ACCESO REAL AL MERCADO: LA PRIMERA DE LAS PRIORIDADES

En el mbito del acceso de su agricultura al mercado estadounidense, Colombia ha perseguido un tratamiento rigurosamente recproco. En tal sentido, present, como hizo Estados Unidos, un conjunto de demandas mnimas al inicio de las negociaciones, aparte de la racionalizacin de las normas de origen y la eliminacin del escalamiento arancelario que discrimina contra los procesos de agregacin de valor. Entre los renglones para los cuales se interpusieron reclamos de acceso real, cabe destacar azcar y bioetanol; carne de bovino, leche y derivados lcteos; frutas tropicales, sus pulpas y jugos y dems preparados; recursos marinos, acuicultura y pesca ornamental; hortalizas frescas y preparadas, plantas medicinales y sus derivados y plantas vivas; y tabaco, entre otros. Aunque los subsidios y las ayudas directas a los productores evidentemente distorsionan el comercio y la produccin, las barreras que se oponen al acceso real y efectivo de la produccin agropecuaria a los mercados ms prsperos suelen generar impactos mucho ms dainos que aquellos y aquellas, como lo
y Desarrollo Rural: La agricultura colombiana frente al Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos. Bogot: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, 2005.
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muestran recientes investigaciones del Banco Mundial.13 El arancel promedio para los bienes agrcolas en los pases ricos es 23 por ciento. Pero si se miden los efectos de las barreras no arancelarias, como las cuotas y las medidas tosanitarias, la proteccin se eleva a 42 por ciento, un nivel diez veces superior al que exhiben los sectores industriales de las naciones ricas. Por otra parte, a la luz de las dicultades de origen poltico que explican la rme renuencia de los gobiernos de los pases ms desarrollados a eliminar los mecanismos de apoyo directo a sus agricultores, la ruta ms indicada y prxima de nuestra agenda, tanto en el mbito multilateral como en el bilateral, tiene que ser la apertura de las fronteras de sus mercados. Ruta que, a la postre, podra coadyuvar a que sus gobiernos busquen disciplinar las modalidades de sus subsidios, de tal suerte que, en lo posible, sus mecanismos de formacin de precios dejen de estar aislados y blindados frente a los internacionales. Si as fuere, sus consumidores estaran en capacidad de importar a precios del mercado externo, mucho ms bajos que los actualmente predominantes en su mercado interno, y de ese modo los costos scales de sustentar la produccin de sus cultivadores inecientes a esos mismos precios se volveran mucho ms onerosos que los hasta hoy vigentes. Esto, a su vez, podra ser un efectivo factor disuasivo sobre la continuacin de su hasta ahora interminable carrera proteccionista.
PROPIEDAD INTELECTUAL
En lo que se reere al trascendental captulo de propiedad intelectual,14 resulta de la mayor importancia estratgica velar en las negociaciones de comercio agrcola, en el plano multilateral, por la observancia del marco general de referencia establecido en el Acuerdo de Propiedad Intelectual denominado en ingls TRIPS (Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights), fraguado inicialmente durante la Ronda Uruguay del GATT, formalmente adoptado en la OMC en 1994, y recogido posteriormente por la normativa andina. Dentro de este orden de ideas, hay que compartir el objetivo central del Acuerdo TRIPS en la OMC y de las decisiones correspondientes de la Comunidad Andina, en el sentido de que la proteccin y la observancia de los derechos de propiedad intelectual debern contribuir a la promocin y
13 14
Olarreaga, M.: Market Access or Subsidies: What Matters Most? Washington, D. C.: World Bank, 2005. Cano, C.: Biotechnology and Intellectual Property in the Agricultural Sector. Bogot: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, 2004.
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transferencia de tecnologa, en [...] benecio recproco de los productores y de los usuarios de los conocimientos tecnolgicos, de modo que se benecie el bienestar social y econmico. No obstante, en el caso particular de la biotecnologa, uno de los aspectos ms preocupantes es el creciente poder oligoplico sobre la produccin de alimentos en el planeta, debido a los sistemas de patentamiento y a los regmenes de propiedad intelectual que podran convertir a unos pocos conglomerados en dueos de organismos vivos esenciales para la nutricin humana, incluyendo componentes provenientes de plantas tradicionales de las naciones en desarrollo. En consecuencia, es preciso revisar esas legislaciones, comenzando por el propio Acuerdo TRIPS, muy especialmente en lo que se reere al patentamiento de organismos vivos y a la apropiacin de productos naturales tradicionalmente cultivados por las comunidades autctonas de nuestras naciones.15 Lo indicado es encontrar frmulas que permitan establecer un balance adecuado entre los incentivos necesarios para la innovacin tecnolgica por las compaas transnacionales y dems agentes privados la necesaria y razonable proteccin de sus inversiones en conocimiento, y el acceso a ella y su adopcin por los pueblos ms pobres. Asimismo, es preciso velar por la guarda de los derechos de estos sobre sus recursos genticos y la biodiversidad de sus territorios, invocando principios como el prot-sharing (o participacin en los benecios) entre las comunidades nativas y los inversionistas forneos en el uso de los recursos biolgicos que aquellas han utilizado y mejorado mediante seleccin natural desde tiempos inmemoriales, con el n de estimular su aprovechamiento racional y responsable desde los ngulos cientco, ambiental y social, y as evitar que la biopiratera se enseoree en regiones como la Orinoquia y la Amazona. Por tanto, en su doble condicin de suscriptor del Convenio sobre Diversidad Biolgica (CDB), y de miembro del Grupo de Naciones Mega-Biodiversas, a Colombia le corresponde la funcin de preservar los principios sobre protsharing, control de la biopiratera y dominio pblico de patentes vencidas. Asimismo, el criterio de que el consentimiento fundamentado previo del pas de origen de los recursos biolgicos empleados y de las comunidades locales respectivas tiene que ser un requisito de todo patentamiento en el campo de la biotecnologa. Igualmente, las disposiciones del Convenio de Pars en cuanto a caducidad de patentes por falta de explotacin o de informacin sobre el origen de los recursos biolgicos reivindicados en los productos patentados. Y,
15 Khor, M.: El saqueo del conocimiento: Propiedad intelectual, biodiversidad, tecnologa y desarrollo sostenible. Barcelona: Icaria Editorial, 2003.
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nalmente, la diferenciacin entre lo que son meros descubrimientos, que no deben ser objeto de patentes, e invenciones genuinas, que s lo podran ser.
UN FARM BILL A LA COLOMBIANA

Por ltimo, en tanto no se alcance la eliminacin o, al menos, la reduccin sustancial de las subvenciones del mundo desarrollado a sus agricultores en el marco de la OMC durante las negociaciones de Doha, tras la rma del TLC con los Estados Unidos se hace necesario crear mecanismos para apoyar y compensar a los grupos especcos de trabajadores del campo que resultaren perdedores netos como consecuencia de aquel. El Presidente de Colombia as lo anunci, y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural se halla trabajando en el diseo de un proyecto de ley que recoja de manera integral esa iniciativa y asegure la disponibilidad de los recursos necesarios para ponerla en prctica, que se presentar a la consideracin del Congreso junto con el texto del TLC. En verdad, en condiciones de aguda asimetra en materia de subsidios directos, como es el caso de Colombia respecto de los Estados Unidos en el mbito agrcola, liberalizar el comercio antes de poner en marcha polticas compensatorias sera un grave error.16 Por otra parte, no se debe olvidar que la tecnologa contempornea, y ms especcamente la ingeniera gentica, tiene el poder de modicar o sustituir las ventajas comparativas de la agricultura, venciendo muchas de las limitaciones de la naturaleza, como hoy ocurre con los organismos genticamente mejorados, por ejemplo. Hay que darle, pues, una oportunidad a la biotecnologa, y a la habilidad de los empresarios del campo para adoptarla y convertirla en palanca de modernizacin o reconversin, segn el caso. Por ende, la ley referida deber contar con un fondo para la modernizacin y reconversin tecnolgica de la agricultura, con el n de nanciar la transferencia y adopcin de los ms avanzados progresos de las ciencias y la biotecnologa cuya principal funcin econmica es la transformacin de las ventajas competitivas, y la capacitacin y readaptacin del capital humano dedicado a la ciencia y la tecnologa a niveles de doctorado y posdoctorado. No sea que suceda lo que, al menos inicialmente, le aconteci al agro mexicano. All, durante la ltima dcada, el Gobierno Federal disminuy en 65 por ciento el presupuesto para el campo, medido en trminos reales. Como proporcin del gasto programable, el presupuesto de inversin se redujo de 8,8 por ciento en 1994 a 3,5 por ciento en el
16
Stiglitz y Charlton, op. cit., 2005.
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2002. Visto de otra manera, la inversin en el sector agropecuario pas en ese periodo de 1,5 por ciento a 0,6 por ciento como proporcin del PBI. Resulta evidente, entonces, que el ajuste del campo mexicano no se dirigi hacia la reconversin, ni siquiera a su modernizacin, sino hacia la implementacin de medidas transitorias para tratar de mitigar las negativas consecuencias sociales del NAFTA. No se puede admitir que merced a unos cuantos estudios tericos, de naturaleza esttica o fotogrca, se les expida el acta de defuncin a los renglones ms distorsionados por los subsidios internacionales, sin los cuales la direccin de los ujos de su comercio externo podra alterarse de forma muy signicativa e, incluso, llegar a invertirse. Ese fondo, asimismo, debera contar con recursos no reembolsables provenientes de la cooperacin estadounidense, como recibi Colombia durante la Revolucin Verde, entre mediados de la dcada de 1960 y mediados de la de 1970, cuyo monto de la porcin no reembolsable se estima que ascendi, a valor presente, segn clculos del IICA, a 847 millones de dlares. La justicacin del apoyo internacional a ese fondo radica en que la agricultura colombiana no solamente se deber preparar o reconvertir para afrontar en mejores condiciones la mayor competencia externa, sino, adems, en la perentoria necesidad de fortalecer la agricultura lcita y contribuir al desmonte de las actividades ilcitas como el narcotrco y el terrorismo que de ah se desprende y nutre. Ello se justica aun ms en razn de que en diciembre del 2006 se dar n a las preferencias del ATPDEA, y de que este tipo de cooperacin vendra a sustituir el compromiso estadounidense en la lucha internacional contra el narcotrco y el terrorismo. Se tratara de una nueva modalidad o fase del Plan Colombia para la modernizacin y reconversin biotecnolgica del agro en vista de las nuevas realidades de la competitividad que se deriven de las negociaciones internacionales de comercio. Tales recursos asimismo y por idnticas razones deberan complementarse con ayudas concesionales y crditos blandos de organismos multilaterales que apoyen el proceso de reconversin requerido por las negociaciones agrcolas. Anloga consideracin cabe hacer en el frente de la adecuacin de tierras, es decir, inversiones pblicas, mixtas y privadas en irrigacin, control de inundaciones y drenajes. De los ciento catorce millones de hectreas que ocupa su territorio continental, Colombia posee un rea tcnicamente apta para irrigacin con propsitos agrcolas de no ms de ocho millones, de la cual apenas una dcima parte se encuentra efectivamente aprovechada. Y no es dable pensar en la reconversin de la agricultura, ni en la ampliacin y acondicionamiento competitivo de su capacidad de absorcin parcial de las familias desplazadas
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por la violencia y la erradicacin de los cultivos de uso ilcito, adems de los desmovilizados que provengan de los procesos de paz y de quienes eventualmente se vean forzados a abandonar modalidades tradicionales de la produccin primaria como resultado del TLC, sin el uso del recurso hdrico al servicio de su modernizacin y competitividad.
CONCLUSIN Y PROPUESTA
En suma, de lo que trata esencialmente toda negociacin, sea de ndole multilateral o bilateral, es de ceder parte del mercado interno a cambio de ganar parte del externo. La evaluacin adecuada de sus resultados se tiene que desprender, fundamentalmente, de la creacin de nuevos empleos bien remunerados y estables, y de su impacto sobre la distribucin de la riqueza y el equilibrio entre las regiones y sus diversas provincias rurales, ms que de las cifras globales sobre crecimiento escueto del producto nacional y las exportaciones. Luego, no se trata solamente de una simple suma aritmtica, ni de un mero examen de tipo economtrico, sino tambin, en grado superlativo, de un asunto del ms alto contenido de justicia social y regional. El peor de los mundos sera perder el mercado interno sin obtener nada del externo, cosa que bien podra acontecer si no tenemos claro y presente el inters regional y nacional. Al n y al cabo, como lo seala una vieja edicin del Diccionario de la Real Academia Espaola, negociar es: [...] cambiar gneros o mercancas para aumentar el caudal [] sacar de un asunto el provecho que se pueda, sin otra mira que el inters propio. Esto no debe causar preocupacin, pues de seguro los negociadores de todos los pases desarrollados no solo piensan lo mismo, sino que actan en concordancia. Hoy la agricultura de Colombia se halla en franco trnsito de la convalecencia hacia su recuperacin. Su funcin esencial yace en la ocupacin pacca, lcita y productiva del campo, el escenario donde con mayor crudeza se vena descomponiendo la Nacin. De ah el compromiso indeclinable con la defensa del trabajo rural. Y de ah la responsabilidad sin par de los negociadores internacionales, cuya vara de medida tiene que ser su contribucin tangible a su consolidacin y crecimiento equitativo por encima de sus actuales niveles, pues de la suerte del agro depender en buena medida la ecacia de la lucha del Gobierno y la sociedad contra el terrorismo, y la durabilidad de sus resultados. Ahora bien: como lo demostr el desarrollo de la experiencia de Cancn, as no se hayan alcanzado all los objetivos de la Declaracin de Doha, en contraste con los acuerdos bilaterales recientemente celebrados, resulta evidente
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que el poder de negociacin de los pases en desarrollo, ahora denominados emergentes, en especial los medianos y pequeos, suele ser mucho mayor en el mbito multilateral. All siempre ser ms probable y viable lograr que las regulaciones internacionales de comercio que se adopten respondan ms a principios y valores, que a la mera confrontacin de poderes econmicos.17 As las cosas, independientemente y sin desmedro de los tratados bilaterales hasta ahora suscritos, los pases en desarrollo deben persistir, a pesar de las dilaciones y las dicultades, en la senda del multilateralismo, escenario que en la prctica es el ms propicio para propender ecazmente hacia la eliminacin o disminucin sustancial de las ayudas internas a los agricultores en las naciones ms ricas del planeta, lo que no ha sido ni al parecer ser posible lograr en el marco de los primeros. Sin embargo, para minimizar el riesgo de nuevas frustraciones, es preciso intentar frmulas de aproximacin a los ideales de Doha diferentes de las convencionales, que han despertado resistencias insuperables de los pases industrializados. Dentro de este orden de ideas, Andrew Charlton, con el apoyo del Premio Nobel de Economa Joseph Stiglitz,18 ha lanzado una imaginativa idea que, adecuadamente evaluada y elaborada, bien podra convocar la unidad del mundo en desarrollo y, eventualmente, la buena disposicin de las comunidades ms prsperas en la prxima conferencia ministerial de los suscriptores de la Declaracin de Doha. En esencia, sera un mecanismo que, sin abandonar el esquema de sistemas comerciales basados en reglas y normas, trazara una distincin entre pases ricos y pobres. Se trata de que cada uno de los miembros de la OMC se obligue a permitirles el acceso realmente libre y sin exclusiones a su respectivo mercado a los bienes y servicios de los dems pases ms pobres y pequeos que su propia economa. De esa forma, la totalidad de las naciones en desarrollo podra contar con acceso libre a todos los mercados que gocen de un PBI mayor en trminos absolutos, y de un PBI ms alto en trminos per cpita. A manera de ejemplo, a una economa de ingreso medio como Egipto, con un PBI per cpita de 1.390 dlares y un PBI total de 82 mil millones de dlares, se le otorgara libre acceso al mercado de los Estados Unidos, a cambio de que aquel le concediera igualmente libre acceso a su propio mercado a una nacin como Uganda, con un PBI per cpita de 240 dlares y un PBI total de 6.200 millones. Esta iniciativa tendra, entre otros benecios, la ventaja de profundizar y acelerar de igual modo la liberalizacin del llamado comercio Sur-Sur. Esto es,
17 18 Ibid. Ibid.
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aquel que se realiza entre las economas emergentes, cuyo crecimiento durante la ltima dcada alcanz una tasa dos veces superior a la observada en la totalidad del comercio mundial. No obstante, los aranceles que todava separan comercialmente a los pases de Amrica Latina entre s siguen siendo muy altos. Sobre el particular, el Banco Mundial19 ha estimado que los pases en desarrollo incrementaran su bienestar en 60 mil millones de dlares anuales si removieran los aranceles que conservan entre s, tanto para bienes agrcolas como manufacturados; lo que sugiere que el mbito para la elevacin del bienestar de los pases en desarrollo, derivado de la liberalizacin del comercio con sus pares del resto del mundo, podra ser por lo menos equivalente al que resultara de la apertura comercial de las economas ms avanzadas.20
19 20
World Bank, op. cit., 2002b. Francois J. F., H. van Meijil y F. van Tongeren: Trade Liberalization in the Doha Round. Erasmus University, 2004 (mimeo). Citado por Stiglitz y Charlton, op. cit., 2005.
GLOBALIZACIN Y DESARROLLO RURAL EN CHILE

Daniel Rey
AGRARIA
DESDE UNA PERSPECTIVA UNIVERSAL y a partir de distintos aspectos de las situaciones socioeconmicas o polticas analizadas, el tema de la globalizacin puede tener connotaciones positivas o negativas, sobre las que se puede estar de acuerdo o en desacuerdo. Si las opciones conceptuales del desarrollo de una economa globalizada, en la que se llevan al extremo las libertades para el intercambio, se hubieran planteado hace cincuenta o setenta aos, ni su desarrollo habra tenido la velocidad lograda ni las consecuencias seran las mismas. Esta es una reexin que no tiene una gran elaboracin cientco-terica-intelectual, sino ms bien la observacin del desarrollo en los ltimos aos de algunos aspectos de la vida actual, tales como las comunicaciones, la informacin, los medios de transporte, el desarrollo tecnolgico, por citar los que parecen ms relevantes a la hora de hablar de la globalizacin y de su estado actual, sin los cuales la encontraramos en una etapa mucho ms primaria. Los primeros signos de globalizacin los ofrecieron los acuerdos de integracin econmica, principalmente la formacin del Mercado Comn Europeo (CEE) y, luego, el Acuerdo de Libre Comercio entre los pases de Norteamrica (NAFTA). Ellos representaron signos claros de las estrategias de desarrollo, que en el caso de Europa han evolucionado de la idea de un mercado comn a la actual integracin poltica, con la incorporacin creciente de pases, que hoy llegan a veinticinco. Esta contribucin al debate en el Foro Andino de Desarrollo Rural se hace desde la perspectiva de que la globalizacin existe como forma y modelo de las relaciones entre los pases, sean estas econmicas, sociales, polticas y, en general, todas las formas de expresiones de poder, y se presenta bajo la situacin actual y las perspectivas de sus expresiones en Chile y sus consecuencias en el desarrollo rural.
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DANIEL REY
ALGUNOS ANTECEDENTES DE CHILE

Antes de la reforma agraria, de la Revolucin Verde y de la modernizacin e intensicacin de los procesos productivos en la agricultura nacional, el latifundio subsista y se reproduca, gracias a los distintos sistemas de proteccin y subsidios a la produccin agrcola. Los sistemas de proteccin estaban representados sobre todo por las barreras arancelarias a las importaciones, y los sistemas de subsidios principalmente por crditos subsidiados y poderes compradores del Estado, que aseguraban mercado para los productos. Aun cuando sus precios eran jados, permitan la reproduccin de sistemas productivos extensivos y altamente inecientes. En esta misma condicin, los pequeos agricultores se reproducan, por cierto en su precariedad. Los argumentos eran la necesidad de seguridad alimentaria para la poblacin y como una va para la sustitucin de importaciones. Sin embargo, se importaba gran cantidad de productos alimenticios y normalmente la balanza sectorial era decitaria. Esto, a su vez, signicaba que los consumidores urbanos reciban productos a precios subsidiados, lo que provocaba las quejas de los agricultores, quienes argumentaban que los obligaban a abastecer el mercado nacional con productos cuyos precios eran jados por las autoridades de Gobierno. En la dcada de 1970 la poblacin rural representaba 24 por ciento de la poblacin total. Lo anterior era la expresin de las polticas econmicas sectoriales universalmente aplicadas en esos aos, muchas de ellas sostenidas por los organismos multilaterales de desarrollo sectorial, como la FAO y luego, en el mbito continental, el IICA. En la dcada de 1980 se inici con fuerza la aplicacin de las polticas de libre mercado promovidas por la Escuela de Chicago, que evolucionaron en el tiempo hasta llegar a la visin ms neoliberal expresada por la globalizacin de los mercados hoy imperante. A continuacin se presentan algunos antecedentes de la situacin chilena, relativos a la poblacin, a los suelos aprovechables para las actividades silvoagropecuarias y sus climas predominantes. Esto nos ayudar a entender algunos elementos importantes a la hora de analizar la poltica de apertura de su comercio y su insercin en los mercados globalizados: Poblacin: Poblacin rural: Supercie agrcola til: Supercie de riego: Climas predominantes: 15 millones de habitantes 2,3 millones 17 millones de ha 1,2 millones de ha Mediterrneo y templado lluvioso
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Lo limitado de su poblacin y el potencial productivo existente hacen indispensable abrir cada vez ms los mercados internacionales en los que Chile pueda vender su produccin, de manera de permitir su expansin productiva silvoagropecuaria.
LA AGRICULTURA CHILENA EN LA ECONOMA GLOBALIZADA Y EL DESARROLLO RURAL

Para facilitar el anlisis nos aproximaremos al desarrollo agrcola y luego al desarrollo rural, para luego integrarlos, a partir del anlisis de la situacin actual, en busca de una visin de futuro integradora.
GLOBALIZACIN
Y DESARROLLO AGRARIO
La cifra de poblacin citada, la de supercie agrcola especialmente la irrigada, las ms de 2 millones de ha de plantaciones forestales, etctera, nos llevan a concluir que la nica manera de incrementar la produccin silvoagropecuaria en Chile es la expansin de sus mercados externos. Con la produccin de solo tres o cuatro regiones, de las diez ms representativas de la produccin silvoagropecuaria, se puede satisfacer todas las necesidades del pas. Para continuar su desarrollo silvoagropecuario, Chile no puede pues abstraerse de su insercin en la economa global, y debe buscar las mejores negociaciones posibles para la salida de sus productos. Esto tambin es vlido para otros sectores, como el de manufacturas, minera, servicios, etctera. Como es lgico, a la hora de negociar trminos de intercambio habr sectores particularmente beneciados, otros especialmente perjudicados y otros en situacin neutra o intermedia. Son los sectores agrcolas integrados verticalmente los que estn en condiciones de aprovechar de inmediato los efectos bencos de su insercin en la economa global, as como una parte de la mediana agricultura, aquella que ya se incorpor a procesos de innovacin tecnolgica. Otra porcin de la mediana y gran parte de la pequea agricultura no lo harn mientras su tecnologa no sea innovada. Corresponde al Estado crear las condiciones que puedan acelerar este proceso. En caso contrario sus efectos negativos se pueden sentir con fuerza, y se traducirn en una marginalizacin creciente de parte importante de la pequea agricultura de los mercados de exportacin y de una buena parte del mercado interno. Chile est por llegar a los veinte tratados de libre comercio y/o de complementacin econmica rmados. Por los volmenes de intercambio, los ms
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DANIEL REY
relevantes son con los Estados Unidos, la Unin Europea (UE), su asociacin al Mercosur, con el Canad, Mxico, Corea, el Japn; y en vas de concluirse estn los tratados con la China y la India. Si se deja de lado su insercin en el Mercosur, los otros tratados o acuerdos de libre comercio han sido muy beneciosos para el sector agropecuario y silvcola. As lo demuestra la evolucin de las cifras de exportaciones y de las respectivas balanzas sectoriales con esos pases, lo que se puede apreciar en el anlisis de lo sucedido con los principales socios comerciales de Chile. Veremos tambin lo negativo que ha sido para la agricultura nacional, al menos en el corto plazo, la asociacin al Mercosur.
Mxico
Los primeros intentos de negociacin para establecer un tratado de libre comercio fueron aquellos con el NAFTA. Como no prosperaron, Chile opt por negociar tratados bilaterales por separado con Mxico y el Canad, que se concretaron en plazos bastante breves y as se constituyeron en los primeros TLC logrados por el pas. Adems, permitieron desarrollar capacidad negociadora y formar equipos pblico-privados que trabajaron muy coordinadamente en las negociaciones posteriores. El TLC con Mxico ha permitido incrementar signicativamente las exportaciones sectoriales, desarrollando un ujo de negocios importantes tanto para productos primarios como industrializados, as como campaas conjuntas para promover el consumo de productos de ambos pases. El caso ms emblemtico es el de la palta o aguacate Mxico es un gran productor y Chile ha desarrollado la produccin en forma importante, aprovechando su condiciones agroclimticas favorables. Ambos pases, a los que se sumaron los productores de California, iniciaron campaas para incentivar el consumo en los Estados Unidos de Amrica, Europa, el sudeste asitico y el Japn. Un sector particularmente beneciado ha sido el pecuario: productos crnicos y lcteos de Chile han encontrado un mercado interesante, con posibilidades de crecimiento. El sector agropecuario chileno no ha sido amenazado por la produccin mexicana, lo que se puede apreciar en la evolucin que muestra el grco 1.
Canad
El TLC con el Canad ha signicado un aumento signicativo de las exportaciones chilenas a ese mercado, tanto de productos primarios como agroindustriales.
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GRFICO 1 EVOLUCIN DEL SECTOR AGROPECUARIO CHILENO

700.000 600.000 Miles de US$ 500.000 400.000 300.000 200.000 100.000 0 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 647.850 9.646 638.204
Fuente: Ocina de Estudios y Polticas Agrarias (ODEPA) del Ministerio de Agricultura.
El del Canad fue siempre un mercado muy protegido, de difcil acceso para los productos chilenos, por lo que el TLC signic desgravaciones arancelarias importantes y en plazos bastante cortos. Tampoco los productos sectoriales canadienses debieran representar una amenaza importante a las producciones nacionales.
Estados Unidos
El de los Estados Unidos ha sido, tradicionalmente, un mercado muy importante para los productos del sector silvoagropecuario chileno, pero siempre limitado por distintas barreras arancelarias y paraarancelarias, como el Sistema Generalizado de Preferencias (SGP), que cambiaba discrecionalmente las condiciones de ingreso de determinados productos, las cuotas de ingresos y, obviamente, los subsidios a los agricultores estadounidenses que producan muchos de los productos que compiten con los chilenos. Qu ha cambiado con el TLC? Entre los aspectos ms relevantes podemos destacar: Que existan plazos comprometidos para llegar al arancel cero para todos los productos silvoagropecuarios. Que el SGP no solo fuera revisado, sino que se transformara en normas estables que solo pueden cambiarse por acuerdo de las partes; por lo tanto, de ser normas que se cambiaban discrecionalmente casi
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todos los aos se transformaron en normas estables y con horizontes denidos. Las cuotas de importacin estn determinadas para cada producto, para todos ellos con aumentos anuales, hasta llegar a su eliminacin. Que se incluyeran desde el inicio del tratado productos con arancel cero y sin cuotas restrictivas. Lo mismo es vlido para los productos que Chile importa de los Estados Unidos: sus condiciones de entrada, los plazos de desgravacin ya establecidos y con calendario determinado en el tiempo. Es un acuerdo benecioso para el sector, ya que no solo est referido a los productos primarios sino tambin a los agroindustriales, que fueron los ms difciles de negociar y respecto de los cuales se logr importantes avances y plazos de desgravacin hasta llegar al arancel cero, que son ms cortos que los que Estados Unidos ha aceptado en otros tratados. No se ven grandes amenazas por invasin de productos silvoagropecuarios estadounidenses; as lo conrma el comportamiento de la balanza sectorial entre los dos pases, como veremos ms adelante. Es ms: el hecho de que Chile tenga aranceles tan bajos, en general facilit las negociaciones, y en el caso de importaciones en bienes de capital para el sector, como las maquinarias, tambin hubo benecios adicionales por la va de los acuerdos de nanciamiento incorporados en el tratado. Se estima que las exportaciones de productos sectoriales de Chile a los Estados Unidos, con horizonte de arancel cero, crecern a un promedio de 260 millones de dlares anuales, mientras las importaciones desde ese pas, en las mismas condiciones, lo harn a un promedio de 90 millones de dlares por ao (vase el cuadro 1). CUADRO 1 BALANZA COMERCIAL SECTORIAL CHILE-ESTADOS UNIDOS (MILLONES DE DLARES)
2003 Exportaciones Importaciones Balanza 1928.266 130.968 1797.298 2004 2387.421 107.156 2280.265 2005* 2314.079 124.097 2189.982
* Cifras provisionales. Fuente: ODEPA 2006, con base en informacin del registro de importaciones BACEN y Aduanas
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Unin Europea
En los ltimos cuarenta aos el mercado europeo, si bien era un mercado importante para los productos agrcolas chilenos, resultaba uno de los ms protegidos y subsidiados. Los frutales y vinos, los principales productos de exportacin sectoriales, deban pagar altos aranceles y estar sometidos a cuotas de importacin que eran muy restrictivas y cambiantes, segn los resultados de las cosechas, para los diferentes rubros, en la UE. Hasta el ao 2001, las exportaciones sectoriales de Chile a la UE llegaban a 1.050 millones de dlares, y las importaciones a 128 millones. El tratado se rm en el ao 2002, y las cifras provisionales de las exportaciones e importaciones del ao 2005 nos indican que se exportaron a la UE 1.889 millones de dlares y que se importaron 153 millones. Esto muestra que los efectos del TLC con la UE han signicado para Chile aumentar en 80 por ciento sus exportaciones en cuatro aos y solo en 20 por ciento las importaciones sectoriales desde la UE. Este balance no constituye una amenaza potencial. En el grco 2 se pueden apreciar claramente los efectos del TLC. A partir del ao 2002 la curva muestra una tendencia creciente de las exportaciones, con una balanza sectorial crecientemente favorable. GRFICO 2 EFECTOS DEL TLC CHILE-ESTADOS UNIDOS EN LA BALANZA COMERCIAL
2000.000 1800.000 1600.000 1400.000 1200.000 1000.000 800.000 600.000 400.000 200.000 0
Miles de US$
19 93
19 95
19 97
20 01
20 03
20 04
19 94
19 96
19 98
19 99
19 92
Export.
Import.
20 00
Balanza
Fuente: ODEPA.
Mercosur
Desde el punto de vista sectorial, la asociacin de Chile al Mercosur ha sido negativa, ya que entre 1996 y el 2002 las exportaciones cayeron de 380 millones a
20 02
20 05
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DANIEL REY
180 millones de dlares. Solo en los ltimos tres aos las exportaciones chilenas crecieron entre 40 y 50 millones de dlares anuales, y en el 2005 llegaron a 271 millones de dlares. Las importaciones, en cambio, pasaron de 520 millones en 1996 a 1.261 millones en el 2005. Como se puede ver, en los ltimos tres aos crecieron entre 150 y 180 millones de dlares anuales, lo que llev a Chile una balanza sectorial crecientemente desfavorable. Esta asociacin ha perjudicado principalmente a los productores chilenos de cereales, oleaginosas y carne bovina. La competencia de los cereales, principalmente, ha afectado a los pequeos y medianos agricultores, con excepcin de aquellos que han mejorado sus productividades y pueden competir con los precios del trigo y maz que vienen principalmente de la Argentina. Mientras, la soya (o soja) proveniente del Brasil y Bolivia ha hecho desaparecer los cultivos de oleaginosas que realizaban principalmente los medianos productores. El Mercosur es para Chile un imperativo geopoltico. Adems, algunos sectores de la minera, la industria y los servicios tienen un buen desempeo comercial y econmico en este mercado. La agricultura deber readecuarse para competir en l. El grco 3 muestra la evolucin del comercio sectorial. GRFICO 3 EVOLUCIN DEL COMERCIO SECTORIAL CHILENO (MERCOSUR)
1500.000 1000.000 Miles de US$ 500.000 0 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2003 -500.000 -1000.000 -1500.000 271.352 1261.666 -990.314 2005
Fuente: ODEPA.
TRATADOS Y GLOBALIZACIN
Si bien los acuerdos y tratados comerciales no son la globalizacin, s son una expresin de ella. Su importancia reside en que ellos pueden mejorar las
291
condiciones de intercambio o deteriorarla ms. De ah la importancia que Chile ha dado a laboriosas discusiones de los acuerdos y tratados; laboriosas, porque han signicado intensas discusiones y negociaciones polticas en el pas, trabajos de preparacin concertados entre el sector pblico y el sector privado, para nalmente acordar darles un tratamiento de asuntos de Estado, todo ello para lograr asumir una sola postura frente a las contrapartes externas. Dado que el chileno es un mercado interno muy reducido y, a su vez, tiene un gran potencial productivo sectorial, la ampliacin de fronteras para su comercio externo resulta estratgica para su desarrollo agrario y tambin para el rural.
DESARROLLO
AGRARIO Y DESARROLLO RURAL
Durante muchos aos hemos buscado integrar ambos conceptos, pero subordinando el desarrollo rural al desarrollo agrario, lo que ha llevado a mantener una institucionalidad e instrumentos de desarrollo que supuestamente deben dar cuenta casi integralmente de ambos. Su confusin la pasada y la actual ha mantenido esta subordinacin. En los ltimos aos, en diversos foros y centros de reexin se han expresado distinciones entre ambos. La bsqueda por integrarlos ha partido de una visin desde el espacio rural, el territorio, donde ambos conviven y donde estas dos vertientes de desarrollo debieran complementarse. Pero, adems, se han introducido otras dimensiones, de carcter social, medioambiental, de gnero, tnicas en los casos en que corresponda, como tambin, y en forma muy importante, la pluriactividad econmica del territorio.
GLOBALIZACIN
Y DESARROLLO RURAL
La realidad institucional que sostiene buena parte de la responsabilidad del desarrollo rural no solo mantiene la subordinacin mencionada, sino que corre el riesgo de acentuarla justamente por las demandas de la globalizacin, que hace que el sector busque ser cada vez ms exigente y eciente en los aspectos productivos, olvidando el resto de los factores y potencialidades del espacio rural. El Ministerio de Agricultura, como resulta obvio, est ms preocupado por el desarrollo tecnolgico, de la productividad, de la eciencia y la ecacia productivas, que de resolver los problemas de pobreza rural y del mejoramiento de los servicios que ayuden a superarla. Tampoco tendr la capacidad para atender y superar la brecha entre los sectores urbanos y rurales, que a pesar de avances en estos aspectos en los ltimos aos se mantienen y en algunos casos se han acentuado, tal como podemos apreciar en el cuadro 2.
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DANIEL REY
Los indicadores socioeconmicos sealan que esta brecha histrica permanece e incluso se ampla. En 1990 el ingreso medio rural era 71,9 por ciento del urbano. En el 2000 el ingreso medio rural era 51,3 por ciento del urbano. CUADRO 2 NIVELES DE POBREZA E INDIGENCIA EN CHILE (PORCENTAJES)
Sectores 1990
Urbano Rural 38,4 39,5
Pobreza 2000
20,1 23,8
Indigencia 1990
12,4 15,2
2000
5,2 8,3
Elaboracin: AGRARIA, con base en informacin del MIDEPLAN.
El promedio de escolaridad fue en el 2000 de 10,3 aos en el sector urbano y 6,7 aos en el rural. Analfabetos: 12,2 por ciento en el sector rural contra 2,6 por ciento en el urbano. (Una estimacin reciente sita los aos de escolaridad en el sector urbano en 10,5 aos, y 7 aos en el sector rural, as como la tasa de analfabetismo en 11 por ciento en el sector rural y 2,3 por ciento en el urbano.) Este parece un aspecto no menor a la hora de denir las polticas, ya que si no modicamos la institucionalidad y los instrumentos de esta, seguiremos reproduciendo la pobreza y aumentando la brecha entre el desarrollo de los sectores urbanos y rurales. Si pretendemos superar el subdesarrollo rural en Chile tratando de que todos los habitantes rurales se desarrollen a partir de la agricultura, estamos errando el camino y perdiendo la lucha por reducir la pobreza y la indigencia en el sector rural. Debemos reconocer la necesidad de ayudar a otras actividades econmico-productivas y de servicios, en funcin de los potenciales de cada territorio, complementando esto con la elevacin en cantidad y calidad de los servicios en los sectores rurales educacin, salud, vivienda, comunicaciones, etctera, adems de facilitar los recambios generacionales en las actividades productivas, creando condiciones para incentivar y desarrollar la asociatividad. A pesar de la institucionalidad y de los instrumentos existentes, ms centrados en lo agrcola productivo, la realidad hoy en el sector rural es que la dependencia del trabajo agrcola disminuye y aumentan los empleos no agrcolas, tal como se aprecia en el cuadro 3.
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CUADRO 3 EVOLUCIN DE LA DEPENDENCIA DEL INGRESO EN EL SECTOR RURAL

Chile (%) Agrcola
1990 1996 2000 70 59 55
No agrcola
30 41 45
Elaboracin: AGRARIA, con base en encuestas del INE.
En 1992, 80 por ciento de la ocupacin rural corresponda a actividades silvoagropecuarias y pesca, contra 55 por ciento en el 2002. Se observa una tendencia al descenso de la proporcin del ingreso agrcola y el crecimiento de la multiactividad en el espacio rural multisectorial. Para crear estas dinmicas diferentes debemos concebir polticas e instituciones descentralizadas, exactamente lo contrario de lo que sucede ahora. Debiramos aprovechar la globalizacin para aprender de lo que han hecho en otras partes; por ejemplo, la institucionalidad, el desarrollo y la aplicacin de polticas descentralizadas en los pases de la UE. Hay tres diferencias fundamentales entre Chile y Europa del Sur: Direccin y administracin descentralizada (comarca y municipio) de programas europeos. All, carcter multisectorial, con proyecciones de desarrollo territorial. En Chile, acento agropecuario y sin estrategia de espacio o territorio. En Europa los sujetos privilegiados de los programas de crdito y fomento productivo son los emprendedores. En Chile domina la visin distributiva, los ms pobres. Hay algunas expresiones de voluntad de descentralizacin an insucientes, que debiramos profundizar. Por ejemplo, el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR): parte de su asignacin y operatividad han sido entregadas a las regiones, cuando debiera bajar a las provincias y comunas, ya que en estas ltimas es ms probable la participacin y el control social de los programas. La globalizacin por la va de los acuerdos o TLC, que hasta ahora representa una oportunidad para el sector productivo agrcola, debe ser aprovechada tambin como motor del desarrollo rural.
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DANIEL REY
Por una parte, tenemos la necesidad de agregar valor a los productos silvoagropecuarios, lo que signica agroindustrias, cadenas de fro, estructuras para acondicionamiento y embalaje; por otra, esto implica la necesidad de una gran cantidad de servicios transporte, mantenimiento de equipos, proveer de alimentacin a quienes laboran en las diferentes faenas agroindustriales (catering), etctera, actividades estas que requieren diferentes grados de empresarizacin local. Aqu hay una oportunidad muy importante para el desarrollo de polticas de descentralizacin que permitan, por un lado, acercar lo ms posible la infraestructura de procesamiento y servicios a los lugares de produccin, para lo cual es preciso crear los incentivos para estas inversiones, sea por la va de disminuciones tributarias temporales o subsidios a la instalacin en sectores en los que deban implementarse o complementarse servicios bsicos, como electricidad, agua potable, red de evacuacin de aguas servidas, etctera. Por otro lado, esto ofrece a los organismos dependientes de la administracin central, junto a los gobiernos locales y las organizaciones, la posibilidad de trabajar en los territorios en forma coordinada, adems de otorgar al sector poltico-parlamentario la oportunidad de promover los marcos legales y normativos que faciliten el establecimiento de actividades econmicas en los territorios rurales. As se ampliara el mbito de lo que gira en torno o depende de la produccin agrcola y se lo complementara con otras actividades que, segn sea el caso, podran ser el turismo rural, la artesana, el comercio, etctera. Tambin representara una oportunidad para crear las condiciones para el desarrollo y funcionamiento de las PYME y las MIPYME, segn corresponda. Esto implica un esfuerzo-pas para mejorar los servicios bsicos en el sector rural, de manera que los asentamientos humanos encuentren all lo que les ofrecen tradicionalmente solo los centros urbanos de mayor tamao.
OBSERVACIONES Y REFLEXIONES DE SNTESIS

Chile no puede abstraerse de los mercados globales, ya que su importante potencial productivo no puede depender solo del consumo interno, dado que se trata de un pas con una poblacin muy reducida. Su desarrollo rural que ha permanecido dependiente de polticas de desarrollo agrario debe ser capaz de integrar desde los territorios la pluriactividad y adecuar su institucionalidad e instrumentos de desarrollo que den cuenta de esta pluriactividad. Esto debe llevar a otros ministerios, gobiernos regionales y gobiernos locales e instituciones a participar activamente en el desarrollo rural. El rol de los municipios debe ser fundamental.
295
El Ministerio de Agricultura y sus instituciones deben ser protagonistas principales del desarrollo agrario productivo y participar tambin en el desarrollo rural, pero este debe coordinarse con otros ministerios e instituciones y adecuar intencionadamente instrumentos para el desarrollo rural. El Ministerio de Agricultura y sus instituciones dependientes, tanto las que manejan instrumentos de apoyo directo como el INDAP, as como las que tienen la responsabilidad del desarrollo tecnolgico como FIA e INIA, deben crear todas las condiciones y reforzar aun ms el proceso de innovacin y modernizacin de la pequea y mediana agricultura, no solo para evitar su marginacin de los mercados sino tambin para acelerar su proceso de intervencin. Para esto deber hacer una revisin profunda de sus instrumentos actuales, cambiar muchos de ellos y modicar otros, para lograr mayor ecacia. No insistir en que se desarrollen como productores agrcolas los sectores de minifundistas que no tienen potencial productivo, que, adems, en la prctica son habitantes rurales cuyos ingresos dependen mayoritariamente de actividades no agrcolas y en algunos casos de actividades en el sector agrcola pero como trabajadores remunerados. Los apoyos que se les deben dar van por el lado de calicarlos para que su desempeo en esas otras actividades les permita acceder a mejores niveles de ingresos. La descentralizacin de las operaciones institucionales y de los recursos, y la participacin de los actores del sector rural, deben estar en el centro de una estrategia de desarrollo rural, lo que implica promocin, desarrollo y fortalecimiento de las organizaciones en los territorios. Los gobiernos regionales y locales, y las organizaciones en estos niveles, deben asumir un papel protagnico en el desarrollo rural.
GLOBALIZACIN Y DESARROLLO RURAL

Juan Luis Hernndez Consultor
LA DISCUSIN EN TORNO de la globalizacin o mundializacin ha tenido en los ltimos aos una fuerte carga ideolgica que, en muchos casos, ha impedido un anlisis desapasionado y realista de los procesos que ella implica.
LA GLOBALIZACIN, UN PROCESO REAL CONVERTIDO EN IDEOLOGA

Unos sacralizan la globalizacin, otros la satanizan, y en ambos casos se limita la comprensin del fenmeno y sus implicaciones.
LA
SACRALIZACIN DE LA GLOBALIZACIN
Para el pensamiento neoliberal, la globalizacin se convierte en una ideologa que permite el dominio planetario de la libertad de mercado y, con l, los efectos econmicos y sociales positivos a los que conduce su mano invisible. En esta visin la globalizacin es un concepto normativo: [] que resalta la idea de una nica va posible de liberalizacin plena de los mercados mundiales y de integracin a ellos como destino inevitable y deseable de toda la humanidad.1 Desde esta perspectiva, como alguien alguna vez dijo: [] la globalizacin es el totalitarismo del mercado.2
1 2
El carcter histrico y multidimensional de la globalizacin. En: <http://www.eclac.cl/publicaciones/SecretariaEjecutiva/3/LCG2157SES293/Globa-c1.pdf>. Hinkelammert, Franz: Cultura de la esperanza y sociedad sin exclusin. San Jos de Costa Rica: Editorial DEI, 2001.
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JUAN LUIS HERNNDEZ
Esta ptica, que domin las polticas econmicas aplicadas por buena parte de los pases de Amrica Latina y el tercer mundo durante las dcadas de 1980 y 1990, implic procesos de apertura y liberalizacin de las economas que tuvieron efectos muy negativos para algunos sectores productivos, incluida la agricultura. Esta visin, sin duda unilateral e ideologizada, tiene, sin embargo, la virtud de confrontarnos con la realidad internacional y con los procesos econmicos, sociales y culturales que ocurren en el mbito mundial. En los citados decenios tuvimos que aprender a golpes y porrazos el papel del mercado y la importancia del contexto internacional.
LA
SATANIZACIN DE LA GLOBALIZACIN
En sentido contrario, y como reaccin a los efectos negativos de las polticas neoliberales, surge un movimiento que tiende a satanizar la globalizacin intentando oponerse a ella como si se tratara de una opcin ideolgica y no de un proceso real. Entre los sectores que resaltan los efectos negativos de la globalizacin aparece un movimiento altermundialista radical que desarrolla una ilusin voluntarista que pretende revertir tendencias histricas con profundas races con base en declaraciones y proclamas. Este movimiento est lleno de propuestas testimoniales muy poco realistas y resulta tan ideolgico como su opuesto. Sin embargo, ha tenido la virtud de resaltar las desventajas y amenazas que este proceso implica y de crear un contrapeso y una referencia de pensamiento a escala internacional.
LOS PROCESOS REALES Y SUS DIMENSIONES

En realidad, la globalizacin es un proceso histrico, multidimensional, discontinuo y desigual. Histrico, porque se ha desarrollado a lo largo de toda la historia de la humanidad con diversas oleadas de avance y retroceso, acelerndose en la medida en que se intensican las comunicaciones, mejoran los transportes y se multiplica el acceso a la informacin. Multidimensional, porque no solo se da en la esfera econmico-nanciera, sino que se extiende a diversas manifestaciones de la cultura, los valores y la poltica. Discontinuo y desigual, porque produce avances y retrocesos y afecta de manera muy diversa a diferentes naciones y sectores sociales.
299
Cuando hoy hablamos de globalizacin nos referimos a la nueva etapa de integracin global que se produce en las ltimas dcadas del siglo XX y cuyas principales caractersticas son: La tendencia a la homogeneizacin de los modelos de desarrollo y patrones de consumo a partir de la intensicacin de las comunicaciones. La expansin y considerable movilidad de los capitales y de las inversiones. La creciente presencia de empresas transnacionales que funcionan como sistemas de produccin integrados. El incremento y liberalizacin del comercio internacional.
En el marco de esta aceleracin del proceso de globalizacin surgen nuevos elementos que podran denominarse males pblicos globales, algunos de los cuales tienen carcter ecolgico y otros econmico.3 En el plano ecolgico est toda la problemtica del calentamiento global, el adelgazamiento de la capa de ozono, la disminucin de la biodiversidad y el avance de la deserticacin y la sequa. En el mbito econmico, el comercio de estupefacientes, el nanciamiento del terrorismo, el trco de armas y la circulacin internacional de capitales ilcitos. Se plantea as la necesidad de controlar la circulacin de estos capitales, tanto en los pases en desarrollo como en los desarrollados y en los centros nancieros extraterritoriales. La globalizacin, como toda accin humana y proceso socioeconmico, tiene efectos positivos y negativos, e implica oportunidades y amenazas. Frente a este proceso no existe una opcin nica y necesaria sino mltiples formas de insercin en la dinmica global que cada pas o regin debe analizar en trminos especcos. El desafo consiste en encontrar las formas y modalidades adecuadas para maximizar los efectos positivos y minimizar los negativos aprovechando las oportunidades y evadiendo las amenazas que la globalizacin implica.
Ocampo, Jos Antonio: Globalizacin y desarrollo. Santiago de Chile: CEPAL, 2002, p. 6.
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JUAN LUIS HERNNDEZ
ASPECTOS CLAVES DE LA GLOBALIZACIN

Es necesario destacar cuatro aspectos de la globalizacin.
LA
GLOBALIZACIN DE LA INFORMACIN, LA CULTURA Y LOS VALORES
La intensicacin de la comunicacin global y del acceso a la informacin tiende a uniformar patrones de comportamiento y consumo, as como valores que empujan en el sentido de la homogeneizacin y la prdida de la diversidad cultural. En sentido contrario, el acceso global a las diversas expresiones culturales y patrones de comportamiento y consumo difunde la diversidad cultural y permite que penetren y se desarrollen hbitos, costumbres y productos de las ms diversas culturas en la sociedad globalizada. La penetracin de elementos culturales del Brasil y Mxico en la vida cotidiana europea son ejemplos claros en esta direccin. Para el asunto que nos ocupa, una tendencia muy signicativa en este campo es la diversicacin y sosticacin gastronmica que se produce hoy en los pases desarrollados y en los sectores de ingresos altos y medios de las naciones del tercer mundo, y que permite que productos y hbitos alimenticios de pases del tercer mundo se difundan en los pases desarrollados. En este marco, y a pesar de los peligros que implica la tendencia al dominio cultural, es posible conciliar la universalidad y la especicidad cultural. Otro aspecto comprendido en esta dimensin es la globalizacin de los valores, entendida como: [] la extensin gradual de principios ticos comunes y cuya manifestacin ms cabal son las declaraciones sobre los derechos humanos, en sus dos dimensiones ms importantes: los civiles y polticos, y, en segundo lugar, los derechos econmicos, sociales y culturales.4
LA
GLOBALIZACIN FINANCIERA DEL CAPITAL Y DE LAS INVERSIONES
La vanguardia de los procesos de globalizacin se produce en el mbito nanciero y afecta los movimientos internacionales del capital: La globalizacin nanciera ha sido ms rpida que la comercial y la productiva y se puede argumentar, con razn, que vivimos en una era de hegemona de lo nanciero sobre lo real.5 Sin embargo, el diseo de nuevas reglas econmicas globales sigue siendo insuciente y muestra claros vacos institucionales. La asimetra entre las fuerzas dinmicas del mercado y la debilidad de los marcos institucionales que lo regulan es clara.
4 5 Idem. Idem.
301
Esta asimetra ha generado la multiplicacin y ampliacin desmesurada del capital especulativo, as como el aumento de la circulacin internacional de capitales ilcitos, todo ello en detrimento de la economa real. Sin duda alguna, esta es un rea donde mayores regulaciones internacionales tienen que imponerse a corto plazo y un campo en el que el movimiento altermundialista tiene poderosos argumentos.
LA
PRESENCIA DOMINANTE DE LAS EMPRESAS TRANSNACIONALES
Tal como hemos indicado, otro de los elementos claves de esta fase de aceleracin de la globalizacin es el creciente papel de las empresas transnacionales y sus posiciones de dominio en distintos mbitos de la dinmica internacional. Este hecho, ampliamente conocido y estudiado, tiene al menos cuatro componentes que nos interesan particularmente para el tema que nos ocupa. En primer lugar, el desarrollo de sistemas de produccin integrados globalmente, que, a pesar de ser mucho ms importantes en la industria, tambin tienen signicacin en la industria agroalimentaria. En segundo lugar, el dominio del comercio internacional de las ms importantes commodities, y, en este campo, especialmente en productos agrcolas de un pequeo grupo de empresas de carcter transnacional. En tercer lugar, el dominio de un conjunto de innovaciones tecnolgicas y organizativas de punta que signican cambios muy importantes en distintos mbitos. Por ltimo, el desarrollo de redes transnacionales que organizan e integran el comercio minorista a gran escala por medio de grandes cadenas de hipermercados y supermercados. Estos hechos son, a nuestro juicio, una realidad ineludible e irreversible frente a la cual las declaraciones testimoniales y las rebeldas radicales no tienen ninguna ecacia, de manera que es necesario desarrollar estrategias creativas para afrontar la situacin tal como es, lo que no excluye, por supuesto, la protesta.
ORGANISMOS
SUPRANACIONALES Y ACUERDOS BILATERALES Y REGIONALES
Otro elemento caracterstico de esta fase de la globalizacin es la multiplicacin y ampliacin del papel de los organismos multilaterales. Algunos de ellos, como los de las Naciones Unidas, solo tienen posibilidades de orientacin y regulacin, y otros, como los del Consenso de Washington, logran mayor capacidad de intervencin directa y condicionamiento real de polticas nacionales.
302
JUAN LUIS HERNNDEZ
La importancia de estos organismos no puede ser ignorada pero tampoco exagerada; no se los puede hacer responsables de las polticas que desarrollan los pases o del curso de la dinmica internacional. Para grupos dominantes locales, el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial o la Organizacin Mundial de Comercio (OMC) no son ms que una coartada para aplicar las polticas que se desean. Por otra parte, han surgido tambin otro tipo de instituciones supranacionales regionales producto de acuerdos comerciales y de integracin econmica. Estas instituciones son tan o ms importantes que las anteriores; sin embargo, solo en algunos casos sus efectos reales son signicativos.
LA AMPLIACIN DE LOS INTERCAMBIOS COMERCIALES INTERNACIONALES

En una escala mucho menor que la nanciera, tambin se ha producido una ampliacin importante del comercio internacional de mercancas y servicios, pero, de nuevo, este proceso es desigual y discontinuo. Como puede observarse en el cuadro 1, el crecimiento del comercio es notable: se ha multiplicado por 45 entre 1963 y el 2004. Sin embargo, el ritmo de crecimiento tiende a desacelerarse.
CUADRO 1 VECES QUE SE INCREMENTA EL VALOR DE LAS EXPORTACIONES MUNDIALES Y PARA ALGUNAS REGIONES Y PASES, POR DCADAS, 20031963
1973-1963 1983-1973 1993-1983 2003-1993 2003-1963 Mundo Amrica del Norte Estados Unidos Amrica del Sur y Central Brasil Europa frica Medio Oriente Asia China Japn
Fuente: OMC. Clculos propios.
2,7 2,2 2,0 1,5 3,4 3,0 2,1 3,7 3,4 1,9 5,8
2,2 2,1 1,9 2,2 2,5 2,0 2,0 4,3 3,1 2,8 3,0
1,0 1,1 1,3 0,4 0,8 1,1 0,1 0,0 1,7 3,1 1,5
1,0 0,8 0,6 1,0 0,9 1,0 0,9 1,4 1,0 3,8 0,3
45,8 36,2 30,0 20,4 50,9 51,0 18,4 59,1 97,3 214,3 85,3
303
Adems, las diferencias en las tasas de crecimiento son signicativas: por encima de la media mundial estn el Asia, el Medio Oriente y Europa. Es de destacar el ritmo de crecimiento de las exportaciones chinas, que han multiplicado por 214 sus ventas externas desde 1963. Adems, habra que anotar que el notable crecimiento de las exportaciones del Medio Oriente est fuertemente inuido por los cambios en el precio del petrleo. En sentido contrario, como puede observarse, en Norteamrica, Amrica del Sur y el frica las exportaciones crecen a un ritmo ms lento. Estas diferencias en los ritmos de crecimiento de las exportaciones cambian notablemente el peso relativo de cada regin en el comercio internacional, aumentando para las de crecimiento ms rpido y disminuyendo para las de ritmo ms lento. Por otra parte, el comercio se concentra fuertemente en los ujos intrarregionales. Las transacciones entre los pases europeos representan un tercio del comercio mundial, mientras alrededor de 14 por ciento se produce dentro de los pases asiticos y ms de 8 por ciento entre los tres pases de Norteamrica, de tal manera que alrededor de 55 por ciento del comercio mundial son transacciones internas de las tres ms importantes regiones del mundo. El siguiente ujo de comercio en importancia es el que se produce entre el Asia y Norteamrica, que representa apenas 6 por ciento del comercio mundial. Amrica Central y del Sur, as como el frica, no tienen ninguna relacin con otras regiones que supere el 1 por ciento del comercio mundial.6 Otro aspecto que habra que comentar es el crecimiento desigual de las exportaciones e importaciones que conduce a balanzas comerciales muy variadas. CUADRO 2 SALDO COMERCIAL PARA ALGUNAS REGIONES, POR DCADAS, 1963-2003 (MILES DE MILLONES DE US$)
1963 Amrica del Norte Amrica del Sur y Central Europa frica Medio Oriente Asia
Fuente: OMC. Clculos propios.
1973 -1,9 -1,2 -16,2 3,9 7,3 -2,8
1983 -39,0 8,9 -31,2 -4,8 8,9 3,1
1993 -149,8 -13,7 -20,4 -5,7 0,4 79,5
2003 -564,7 25,4 -75,8 8,5 103,7 159,5
4,9 0,2 -9,1 0,0 1,3 -3,7
OMC: Estadsticas de comercio. En: <http://www.wto.org/spanish/res_s/statis_s/its2005_s/ its05_toc_s.htm>.
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JUAN LUIS HERNNDEZ
Como podemos observar en el cuadro 2, Amrica del Norte y Europa tienden a incrementar ms sus importaciones que sus exportaciones, y as desarrollan saldos cada vez ms negativos en sus balanzas comerciales, mientras el Asia y el Medio Oriente resultan claramente ganadores en el comercio internacional. (Este ltimo, como es obvio, por causa de la dinmica petrolera.) En Amrica Central y del Sur el saldo tiende a ser positivo fundamentalmente por el empuje exportador de algunos pases como el Brasil, la Argentina y Colombia. El frica, el continente con menor participacin en el comercio mundial, tiene, sin embargo, un saldo positivo en su balanza comercial, en el cual inuyen signicativamente las exportaciones de la Repblica Sur Africana. Buena parte de los pases africanos ms pobres, al sur del Sahara, tienen una relacin muy pequea con el comercio internacional.
LA GLOBALIZACIN Y LA AGRICULTURA
Con estos elementos de referencia podemos pasar ahora a examinar algunos aspectos claves para la agricultura dentro del proceso de globalizacin.
LOS
INTERCAMBIOS COMERCIALES
Las exportaciones de productos agrcolas representan 8,8 por ciento del comercio mundial. Sin embargo, para regiones como Amrica Central y del Sur, esta proporcin llega a 28,9 por ciento, de manera que esta es la regin donde el peso de las exportaciones agrcolas es mayor. De nuevo, en esta rea se siguen los patrones del comercio mundial global que agudizan algunas de sus tendencias. El comercio de productos agrcolas est fuertemente concentrado: Europa, el Asia y Norteamrica representan 82 por ciento de las exportaciones, y la Unin Europea (UE) y los Estados Unidos acumulan alrededor de 55 por ciento de ellas; y si a ellos aadimos al Canad, el Brasil y la China, alcanzamos dos tercios de las ventas de productos agrcolas en el mundo. Por otra parte, una proporcin muy importante son transacciones intrarregionales. En efecto, 80 por ciento de las exportaciones europeas en el 2004 se dirigen a otros pases de esa regin, lo que representa, por s solo, 38 por ciento del comercio mundial. Abundando en esta direccin, se puede constatar que las exportaciones intrarregionales de Europa, el Asia y Norteamrica representan ms de 56 por ciento de las exportaciones internacionales. Adems, la informacin de la OMC muestra que Amrica Latina ha aumentado su peso en las exportaciones mundiales, pasando de 8 por ciento en 1990
305
a cerca de 11 por ciento en el 2004 y de 33 mil millones de dlares a ms de 85 mil millones de dlares.7 En relacin con la OMC, el Acuerdo de Marrakech de 1994 sirvi de elemento moderador de los procesos de eliminacin del apoyo a la agricultura y de apertura a las importaciones agrcolas que generaron las polticas de apertura y liberalizacin emprendidas en muchos pases unos aos antes, pues el compromiso de los grandes participantes del comercio agrcola mundial limit claramente la liberalizacin del comercio y la disminucin de los subsidios. Por todo esto, las generalizaciones sobre el efecto del incremento del comercio y los acuerdos de la OMC sobre la agricultura en los pases del tercer mundo no nos parecen adecuadas. En esos pases existe una gran diversidad en cuanto a condiciones naturales, sistemas productivos agrcolas y agentes sociales involucrados en la produccin. La idea de que solo existen latifundistas y campesinos pobres o sin tierra en Amrica Latina y en los pases del tercer mundo es mucho ms una visin distorsionada de grupos intelectuales de los pases desarrollados que una realidad nuestra. La verdad es que existen muy diversas situaciones en Amrica Latina y el tercer mundo que implican intereses diferentes en relacin con el comercio internacional. Los pases con escasos recursos para la agricultura requieren importaciones para alcanzar una oferta alimentaria adecuada. En este caso, las importaciones son vitales y sin ellas se generara un incremento de la poblacin desnutrida. En sentido contrario, en los pases con gran potencial agrcola, exportadores importantes aun en las actuales condiciones del mercado internacional, el comercio internacional es una fuente de crecimiento, de empleo y de distribucin regional y social del ingreso que no se puede desechar. Con una disminucin del comercio internacional solo unos pocos campesinos de los pases desarrollados resultaran ganadores, y probablemente de ellos provienen las principales crticas a la expansin del comercio agrcola internacional. Ignorar estas diferencias y tratar a todo el mundo subdesarrollado como un bloque es una de las mayores deciencias de la visin altermundialista. Es de destacar que entre los pases en desarrollo que mejoran signicativamente su situacin nutricional se encuentran los principales exportadores de productos agrcolas entre ellos la China, Tailandia, Indonesia, la Argentina y Chile, cinco de los quince pases con mayor volumen de exportacin del
Ibid.
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mundo, por lo cual se hace difcil argumentar que el vnculo con el comercio exterior es un elemento negativo para la seguridad alimentaria. En este sentido, la FAO arma: El comercio internacional puede contribuir de forma importante a reducir el hambre y la pobreza en los pases en desarrollo. La participacin en el comercio permite el acceso a mercados mayores y brinda oportunidades de especializacin para la produccin y las economas de escala.8 Por esta razn, la idea de soberana alimentaria no puede confundirse con la autosuciencia, pues ello resultara nefasto para la alimentacin en los pases con escasos recursos para la agricultura y tambin para la agricultura y el medio rural de los pases que disponen abundantemente de ellos. Por ltimo, en relacin con las transnacionales, no hay duda de que se ha producido una concentracin del comercio de commodities agrcolas, y este fenmeno, si bien puede generar eciencia econmica, produce una peligrosa posicin de dominio en el sistema agroalimentario mundial. No obstante este hecho, habra que indicar una tendencia contraria, que acompaa el proceso de sosticacin del consumo alimentario. Se trata de la sustitucin de genricos por productos especcos con marcas, caractersticas de calidad o denominaciones de origen que los diferencian claramente. Pues bien: alrededor de estos productos tienden a desarrollarse circuitos comerciales menos concentrados y, en muchos casos, liderados por el comercio al detalle. Por cierto, esta tendencia constituye una oportunidad para la produccin familiar del mundo en desarrollo que puede encontrar nichos de mercado donde es posible que sus productos sean muy valorizados. Por todo esto, el objeto de la estrategia agroalimentaria debe ser obtener el mximo crecimiento de la produccin agrcola y la mejora de la poblacin rural, logrando al mismo tiempo la disponibilidad y accesibilidad de los alimentos para toda la poblacin, particularmente para la urbana. Las exportaciones y las importaciones agrcolas pueden crecer, y con ellas la agricultura y el progreso de la poblacin rural y urbana.
Comercio y seguridad alimentaria: La agricultura y el comercio agrcola en los pases en desarrollo, en FAO: El estado de la inseguridad alimentaria en el mundo. Roma: FAO, 2004.
307
LA GLOBALIZACIN EN EL PLANO TECNOLGICO Y ORGANIZATIVO El hecho ms resaltante es la presencia a escala global de innovaciones tecnolgicas y organizativas, muchas de ellas vinculadas a empresas transnacionales. En torno de las innovaciones tecnolgicas, un elemento ineludible en la discusin es el que se reere a las aplicaciones de la biotecnologa, y en particular a los organismos genticamente modicados (OGM). En relacin con estos, no compartimos el punto de vista extremo que tiende a ser dominante en los pases de la UE, que llega a proponer una moratoria internacional del uso comercial de OGM. Esta posicin es explicable en la agricultura europea, que cuenta con altsimos rendimientos por unidad de supercie y un nivel tecnolgico muy elevado, y en la cual avanza rpidamente la agricultura de precisin. Otra es la realidad en el mundo en desarrollo. Las semillas de OGM son ya (y en el futuro sern aun ms) importantes para los pases del tercer mundo, pues les permiten aumentar la produccin y reducir los costos, y, al mismo tiempo, disminuir la mecanizacin en la preparacin de los suelos y el uso de insecticidas. Adems, en este tipo de material se desarrollan investigaciones vitales para los pases del tercer mundo, como las dirigidas a aumentar el valor nutricional de los productos alimenticios bsicos y a desarrollar la tolerancia frente a condiciones ecolgicas adversas, generando cultivos transgnicos que sean resistentes a la sequa o tolerantes a la sal, y permitiendo obtener, en tierras marginales, producciones aceptables.9 Sin duda, debe haber prudencia en la introduccin de los OGM, pero ello dista mucho de una cierta versin extremista del principio de precaucin o de cautela europeo a partir del cual se generara una parlisis absoluta de la innovacin tecnolgica y del progreso en general. A nuestro juicio, no existe ninguna innovacin que tenga solo efectos positivos; todo cambio, por deseable que sea, tiene siempre algn elemento negativo. Partiendo de esta premisa, pensamos que es necesario prever y disminuir al mximo posible los efectos negativos, pero nunca ser posible haberlo previsto todo; y si esperamos que esto ocurra, ninguna innovacin o cambio puede ser viable. Dos otros tipos de innovacin, ms organizativas que tecnolgicas, generados en el marco de las empresas transnacionales, son de gran importancia.
FAO: Biotecnologa y seguridad alimentaria. En: <http://www.fao.org/worldfoodsummit/ spanish/fsheets/biotech.pdf>.
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JUAN LUIS HERNNDEZ
En primer lugar, todo lo relacionado con el tratamiento poscosecha, logstica de acopio y distribucin, que ha generado cambios importantes que hacen transables internacionalmente rubros que en el pasado solo se comercializaban localmente. En segundo lugar, el surgimiento de redes globales de comercio minorista en gran escala con cadenas de supermercados que articulan pases desarrollados y del tercer mundo, facilitando intercambios comerciales.
LA GLOBALIZACIN, LA PEQUEA PRODUCCIN FAMILIAR Y EL DESARROLLO RURAL

Una tentacin frecuente en el enfoque del desarrollo rural y de la pequea produccin familiar es intentar mantenerlos al margen de la dinmica econmica del pas y, mucho ms aun, de la internacional. Mltiples enfoques estimulan la tendencia a la autarqua de la produccin familiar, pretendiendo un desarrollo rural autocentrado, autnomo e independiente. El agrarismo tradicional pretende mantener a los campesinos tal como son, aun cuando para ello deba tratrseles como menores de edad, o ciudadanos de segunda, sin derecho a disponer de s mismos y sus actividades. A nuestro juicio, estas visiones tienden a preservar, no a los campesinos, sino su miseria y la buena conciencia de sus benefactores. La realidad es que los sectores ms pobres del campo son ms excluidos que explotados, y superar esta situacin requiere su integracin razonable y equitativa a la dinmica de la agricultura y de la economa nacional. Esto, por supuesto, no es solo un asunto de los pequeos productores familiares y sus organizaciones, sino un tema clave de la poltica agraria y de la estrategia agroalimentaria que deben desarrollar los gobiernos. Todos los esfuerzos por ampliar las actividades econmicas no agrcolas en el medio rural y las reas agrcolas constituyen una lnea de accin de gran importancia. Sin embargo, no hay duda de que: La tendencia a la coordinacin o integracin vertical y horizontal y, en general, al incremento de la interdependencia dentro de las cadenas agroalimentarias, es una realidad que se est imponiendo en cada vez ms rubros, al punto que constituye una condicin para el xito econmico. Oponerse a esta tendencia es poco ecaz, pero s es indispensable establecer normas y acciones que eviten abusos de posicin de dominio entre los agentes de las cadenas productivas y en los mercados de productos agrcolas.
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Por otra parte, es imperativo abrir posibilidades de desarrollo a la pequea produccin, en primer lugar en los sistemas productivos establecidos y luego creando nuevas formas productivas destinadas a nuevos rubros. En este marco, el aprovechamiento de producciones en temporadas bajas en los centros de consumo y la desestacionalizacin de la produccin a partir de nuevas tecnologas pueden ser una interesante posibilidad. Como es obvio, el desarrollo de estos nuevos espacios de la pequea produccin de base familiar requiere mecanismos que garanticen el acceso a la tierra. De nuevo, esto no es solo un problema de los campesinos, de sus organizaciones o de las ONG que trabajan con ellos, sino un asunto de Estado, centro de la poltica agraria y de la estrategia agroalimentaria. Asimismo, es necesario afrontar como una realidad permanente los problemas del trabajo asalariado en el campo. Los trabajadores agrcolas son el sector ms olvidado de los pobres del campo. En las legislaciones agrarias no son considerados, pues se supone que se va a evitar que los campesinos se conviertan en asalariados, y una vez que esto suceda, no hay respuesta para ellos. En la legislacin laboral, pues, no se consideran las especicidades del trabajo agrcola. En este sentido, es necesario desarrollar una nueva lnea de accin y de poltica destinada a la dignicacin del trabajo asalariado en el campo. Se trata de mecanismos que garanticen una remuneracin mnima adecuada, de programas de calicacin y capacitacin de la mano de obra agrcola en ntima relacin con el desarrollo productivo, de mejoramiento de condiciones de trabajo y de mecanismos de seguridad social adecuados para las condiciones del campo. Adems, es importante dar prioridad a sistemas en los que la contratacin de fuerza de trabajo tiene caractersticas cada vez ms cercanas a los procesos de contratacin industrial (con una mayor regularidad y con periodos de contratacin cada vez ms amplios), as como a mecanismos de aprovisionamiento que reduzcan la movilidad de esa fuerza de trabajo y sus costos de transaccin derivados.10 No se trata, insistimos, solo de reivindicaciones, sino de luchar por el desarrollo de una estrategia agroalimentaria articulada, por una parte, a la poltica econmica y, por otra, a la poltica agraria.
10
Hernndez Trujillo, Jos Manuel: Globalizacin y desarrollo de nuevas formas de competencia en la agricultura, en revista Anlisis Econmico. Mxico. En: <ww.analisiseconomico.com. mx/pdf/3706.pdf>.
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JUAN LUIS HERNNDEZ
INTEGRACIONES Y TRATADOS DE LIBRE COMERCIO: PROMESA NO CUMPLIDA

Los xitos alcanzados por la UE son, sin duda, la inspiracin de buena parte de los intentos de integracin regional y de los tratados de comercio existentes en la actualidad. Muchos de ellos han logrado avances importantes, al punto que constituyen un nuevo marco para el desarrollo de las actividades econmicas de los pases que lo integran. Sin embargo, en muchos otros acuerdos la voluntad integracionista y la solidaridad regional de los pases no es clara y constante. En estos casos, el desarrollo institucional y normativo de los acuerdos no se corresponde con sus efectos reales, y cada pas busca la forma de evadir los compromisos cuando ellos afectan algn inters interno. Lamentablemente, esta es la situacin de la Comunidad Andina que, despus de 37 aos de existencia, no ha logrado avanzar hacia una verdadera Unin Aduanera, y a pesar de los logros alcanzados, sigue teniendo un comercio muy trabado en numerosas reas, donde cada pas, ms que integrarse, se deende de los dems.
GLOBALIZACIN Y DESARROLLO RURAL: UNA VISIN DESDE FUERA

Carlos Toranzo
Fundacin Friedrich Ebert-Bolivia
[ADVERTENCIA: Esta es una visin de alguien que no conoce nada del desarrollo rural, es decir, que no puede tener rigor para hablar del tema. Por tanto, en este texto no habr nada especializado sobre la problemtica en debate, sino solo elementos de contexto provistos por un observador forneo al tema. Se trata de una visin desde fuera que quiz sirva o no para el anlisis de gente especializada, pero lo cierto es que no viene de aquellos que son familia y que ya estn convencidos de muchas cosas respecto del desarrollo rural. No se trata de una reexin de un iniciado, sino de una mirada complementaria desde ngulos que probablemente no son los privilegiados por los especialistas.]
IDEOLOGIZACIN DE LOS TEMAS

Hablar de globalizacin y desarrollo rural implica referirse a dos temas que estn demasiado ideologizados. Son campos que tienen amigos y poseen enemigos, sin muchos puntos intermedios o elementos de contacto entre s. O hay apologas o hay satanizaciones, y en diversas ocasiones el maniquesmo ha impedido el equilibrio en el anlisis. Muchas veces la globalizacin es leda solamente como uno de los males a los cuales se asocia el neoliberalismo. Desde esta perspectiva, por ejemplo, la temtica referida a la liberalizacin agrcola es vista con suspicacia. Por otro lado, el desarrollo rural es mirado por sus crticos solamente como una posicin ideolgica y no como una de las posibilidades del desarrollo para solventar uno de los temas ms conictivos de los tiempos modernos: la pobreza rural. A la globalizacin o se la ama o se la condena; al desarrollo rural se lo preere como base del desarrollo o se apunta a su inviabilidad, en especial cuando se habla de las probabilidades del desarrollo campesino.
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CARLOS TORANZO
CONTACTO CON EL INDIGENISMO

Para complicar el escenario analtico, hablar de desarrollo rural implica hoy tocar un tema que se va tiendo mucho con colores indigenistas, en especial en pases como Bolivia, el Per o el Ecuador. Dado que el asunto tiene que ver con actores campesinos en varios pases de Amrica Latina, se lo conecta tambin con cuestiones indgenas de tipo cultural e identitario y, de manera ms contempornea, en Bolivia se lo liga a la pugna por el poder poltico. De esa manera, y para bien, el desarrollo rural gana otras perspectivas que lo convierten en un tema ms integral, pero simultneamente recibe de herencia los pros y los contras de las temticas indigenistas y de tipo cultural tan de moda en un mundo globalizado. Ello no obstante, en muchos casos esa integralidad no deja de recibir el inujo de posiciones fundamentalistas provenientes de algunos indigenismos, con lo que complica el propio desarrollo rural. La lectura de la globalizacin supone la existencia de corrientes analticas internacionales muy serias para interpretarla, pero a veces corresponde a modas que no tienen mucho sustento y que cuentan con y conllevan temas adyacentes: el indigenismo, la cultura y el multiculturalismo son algunos de ellos. Esos temas colaterales a la globalizacin van marcando tambin la reexin sobre el desarrollo rural. En muchos ambientes acadmicos, sociales y polticos se postula que todo est marcado por la globalizacin o que se origina en ella, y se entiende que la globalizacin tecnolgica, econmica o cultural posee un inujo muy grande para inuir o modelar todos los fenmenos sociales, incluido el desarrollo econmico.
TEMA NACIONAL
Desde esa perspectiva, vale la pena preguntar si ahora, en el presente, el desarrollo rural ser una hiptesis nacional o una argumentacin de muchas cooperaciones internacionales preocupadas por la pobreza y la desigualdad social. Para comenzar, la mayora de los pobres del mundo se encuentran en zonas rurales, lo que es una evidencia y un punto de partida analtico para las cooperaciones internacionales, pero es tambin una muestra del otro color de los subsidios y subvenciones a los productos agrcolas en pases del primer mundo que discursivamente dicen estar interesados en la pobreza mundial y que conducen a que los organismos internacionales aboguen por el desarrollo rural. De manera colateral, los temas de tierra y territorio sern cuestiones de las modas de las cooperaciones internacionales, de academias del primer mundo
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o, ms bien, ellas emergern de condicionantes internos que se condigan con y capten las preocupaciones nacionales, tanto de los niveles estatales como de la sociedad civil?
REVOLUCIN
FEDERAL
No hay duda de que existe algo de impulso de las cooperaciones en el tema, pero eso obviamente no es lo nico. Que se sepa, para el caso boliviano la Revolucin o la Guerra Federal de 1899, importante captulo de nuestra historia, tiene que ver con cuestiones referidas a la propiedad de la tierra y el acceso de los campesinos a ella; por tanto, el desarrollo rural es uno de sus ncleos.
GUERRA
DEL
CHACO
REVOLUCIN NACIONAL
Ms adelante en nuestra historia, todas las luchas campesinas post-Guerra del Chaco 1932-1935 estn tambin imbricadas en la propiedad de la tierra y el desarrollo rural. La toma de tierras por hacendados durante la Guerra del Chaco y aquella realizada por los campesinos despus de la guerra hablan, a su manera, del desarrollo rural. Esas movilizaciones campesinas, ms otras de obreros y sectores populares y de las clases medias, todas con ideas nacionalistas y antiimperialistas forjadas en la Guerra del Chaco, son fundamentos de la revolucin nacionalista de abril de 1952, que no por otra cosa levant como una de sus banderas la consigna Tierras a los indios, que devino despus en la reforma agraria de 1953. Por tanto, no hay duda de que la Revolucin Nacional tiene como uno de sus ncleos a la propiedad de la tierra y el desarrollo rural. Pero da la impresin de que con el correr del tiempo del proceso revolucionario era ms fuerte la idea de mercado interno de desarrollo de una industrializacin sustitutiva, frente a un dbil impulso planicado del desarrollo rural, en especial en el mbito campesino.
IMPORTANCIA
DE LA INDUSTRIALIZACIN Y NO DEL DESARROLLO RURAL
Quiz esos tiempos, muchos de ellos marcados por los populismos polticos, valoraban ms la industrializacin que el propio desarrollo rural. Por lo menos esa fue la tnica del desarrollo boliviano, que adems gener una enseanza: la cuestin del desarrollo rural no acaba en la tenencia de la tierra, en su modicacin legal, sino que importa mucho qu se hace con la tierra, sea cual fuere la modalidad de tenencia.
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CARLOS TORANZO
TENENCIA
DE LA TIERRA
As, pues, la discusin de nuevas reformas agrarias, la polmica sobre la tenencia de la tierra, ahora avivada por la presencia de Evo Morales en la Presidencia de la Repblica, debera captar esa leccin de la historia, entender que el solo cambio de la tenencia de la tierra no es condicin suciente para el desarrollo rural. No obstante, entonces, la historia de nuestra reforma agraria, el imaginario campesino e indgena cree que el solo hecho del cambio de la tenencia de la tierra se convierte automticamente en desarrollo rural. Adems, ese proceso dej otra enseanza: los nacionalismos se preocupan genricamente por los recursos naturales, por la presencia de capital extranjero en su manejo; se inclinan a soluciones industrialistas para los problemas del desarrollo, pero olvidan o posponen los temas relativos al desarrollo rural. Y no perdamos de vista que en algunas naciones las ideas nacionalistas se estn reinstalando. En toda esa poca a la cual hacamos alusin, la de los regmenes estatistas o nacionalistas, se oa en varios lados de Amrica Latina una preocupacin colectiva por la propiedad de la tierra y el desarrollo rural pero que, probablemente, no tena correlacin con las polticas pblicas ejercitadas para impulsarlo. Asistamos, pues, a la existencia de una brecha entre el discurso y la poltica pblica concreta. Se estn escuchando hoy en Bolivia varios ruidos sobre la modicacin de la tenencia de la tierra, y se est observando que muchas teoras econmicas que tienen su eje en la superacin de la pobreza hablan de la redistribucin de activos entre ellos la tierra como condicin para el desarrollo. Sera bueno mirar el pasado. Eso induce a pensar que, para el caso boliviano, ni el minifundio de Occidente ni la gran propiedad del Oriente dieron soluciones al desarrollo rural desde una perspectiva del campesinado y de la superacin de la pobreza. Si en Bolivia, con la Revolucin Nacional, no hubo solucin para el desarrollo rural, cunto avanzaron otros pases, en especial esos que hicieron reformas agrarias? La pregunta es vlida por lo menos para muchos populismos de varios pases que treinta o cuarenta aos atrs tenan como preocupacin el desarrollo rural y el nivel de vida de los campesinos.
LAS ONG Y EL DESARROLLO RURAL

Desde otra perspectiva, en una lectura de cuando menos estas dos o tres ltimas dcadas de la historia de los pases de Amrica del Sur, con nfasis en naciones del rea andina, lo que se observ es una creciente presencia de las ONG, en principio muchas de ellas huyendo de los aparatos autoritarios del
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Estado, pero despus promoviendo el desarrollo social, incluido el desarrollo rural. En efecto, entre las preocupaciones de las ONG encontramos una larga historia de aporte e impulso del desarrollo rural, pero da la impresin de que se trata de una historia de ms fracasos que de xitos. Nadie puede dudar del alma social de las ONG que trataron de impulsar el desarrollo rural, pero, por lo menos para Bolivia, los resultados son magros. Quiz haya muchos casos exitosos, pero en una escala micro, pues en el nivel nacional, si algo no hay es desarrollo rural, y menos aun existen condiciones de desarrollo para la produccin campesina. Est claro que apuntaron a promover el desarrollo rural donde era muy difcil hacerlo, en las geografas ms abruptas y en los lugares ms distantes del pas, lo que deja entender su preocupacin moral por los pobres, pero no necesariamente responde por la eciencia de sus acciones. Esto induce a reexionar cunto de ecacia se puede tener en el desarrollo rural y la lucha contra la pobreza cuando esta tiene una dispersin geogrca tan extendida como la boliviana.
LAS DIFICULTADES PARA EL DESARROLLO RURAL

El problema no es solo boliviano, sino que da lugar para la rediscusin de corrientes de desarrollo; algunas ms centradas en la geografa, que inducen a dar una respuesta negativa al tema que tratamos, pero otras ms inclinadas a privilegiar los temas institucionales, que optan por creer que, a pesar de la geografa, el desarrollo, incluido el rural, es posible, dependiendo de las instituciones existentes. Siguiendo con las dicultades del desarrollo rural, el tema induce a preguntar para unos con cierta dosis de cinismo, para otros con un lente de pragmatismo si no se estar hablando de opciones para pobres viables y pobres inviables para pases donde la pobreza est extendida en espacios territoriales demasiado grandes. El boom del microcrdito en Bolivia, que ha ampliado de manera extraordinaria el acceso al crdito a sectores populares, opera con los estratos viables de los pobres, premia a los comerciantes, pero no es opcin para los ms pobres de los pobres, ubicados en mbitos rurales. Este hecho obliga a tomar muy en serio la cuestin referida a la ecacia de las acciones de la lucha contra la pobreza y del desarrollo rural. Volviendo a la globalizacin articulada con estos temas, y hablando de casos comparados, la respuesta de los pases del primer mundo y de muchas cooperaciones internacionales para varias naciones del frica y Bolivia es muy hermana de esos casos, por sus indicadores econmicos y de pobreza rural,
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CARLOS TORANZO
es ya no impulsar el desarrollo sino concentrarse solo en ayuda humanitaria. Sin llegar a estos extremos, muchas cooperaciones internacionales hablan de polticas sociales para el mbito rural de nuestros pases, pero les cuesta formular propuestas sobre el desarrollo rural. As de dura es la situacin para esos pases que han sido mirados con un lente de inviabilidad por el mundo desarrollado, pero no es el caso boliviano o quiz habra que decir, cuidadosamente, que no lo es todava. Pero si no se discute en profundidad la viabilidad del desarrollo rural desde una perspectiva de actores campesinos, desde una ptica de su ecacia, las polticas referidas al frica nos pueden alcanzar. Para el caso de la discusin boliviana sobre el desarrollo rural, implica admitir que el tema debe ser abierto: no cerrarlo en una lgica campesina, sino observarlo tambin desde la lectura de la presencia de actores empresariales, que son, por otra parte, quienes tienen una conexin ms directa con un mundo globalizado.
EL TEMA EMPRESARIAL
Si hablamos de globalizacin y desarrollo rural, no podemos eludir el tema empresarial, ni olvidar a los segmentos de empresarios presentes en el sector agrcola. No podemos dejar de hablar de la liberalizacin agrcola, de la necesidad de insercin internacional, de modicaciones de competitividad y de desarrollos de productividad. No es posible callar ante los procesos multinacionales de libre comercio, ni decir nada sobre los acuerdos bilaterales de libre comercio. No es sensato tampoco descalicarlos ideolgicamente, sin leer las oportunidades que se podran crear. Est claro que hay mucha resistencia ideolgica, en especial en algunas instituciones y organizaciones populares, e inclusive de las ONG, para poner el lente en el desarrollo empresarial de la agricultura. No obstante, aunque el lente ideolgico de las organizaciones populares no es empresarial, no est de ms apuntar que algunos actores de carne y hueso hablo de muchos campesinos, a pesar de los discursos sindicales e indigenistas en Bolivia, no dejan de abrigar el sueo de tener actividades empresariales y de penetracin en el mercado, muy en concordancia con los procesos de globalizacin econmica. De todas formas, esto no implica hacer loas a la liberalizacin ni tener fe ciega en la conexin con el mercado internacional, pues es sabido que esa es una historia que puede ser para pocos; ella puede ser un camino de impulso del desarrollo, pero no necesariamente la va para lograr una ecaz lucha contra la pobreza. Sin desdearla, habr que decir que podra ser una condicin necesaria de desarrollo, pero no una condicin suciente para superar la pobreza. Para esto ltimo se precisa de polticas esta-
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tales ms integrales que miren a uno y otro sector del propio desarrollo rural, sin creer que la solucin es nica. Pero una cara de la medalla es hablar de pulsiones empresariales en ciertos sectores agrcolas; la otra, ms extendida, induce a indagar si se puede hablar de desarrollo en general, y rural en particular, en naciones donde existe una lgica y una cultura antiempresarial. Por lo menos para el caso boliviano, nuestra historia ensea que la palabra empresario no es un adjetivo calicativo positivo, sino ms bien uno que descalica. La palabra o mencin al empresario o al empresariado no es la referencia a una actividad sustantiva y valorable, sino ms bien la alusin a algo negativo. Esa, que es una percepcin comn, se refuerza desde la escuela, donde las palabras empresario, innovacin, emprendedoriedad, productividad, competitividad, son vocablos negativos. En un mundo globalizado que induce al desarrollo de una actividad empresarial provista de fuertes cdigos de innovacin y de emprendedoriedad, cul es la respuesta educativa de nuestros pases que precisan desarrollo econmico y desarrollo rural? Las respuestas son estados que no valoran el capital humano y cdigos sindicales en la educacin que son adversarios del mercado y de la competitividad. Para el sentido comn de los bolivianos, al pobre rural se lo debe asistir, se necesita convertirlo en sujeto de poltica social, pero no se lo concibe como actor de desarrollo, de innovacin y de competitividad. As, pues, no se sientan las bases subjetivas para el desarrollo rural. Por eso, es difcil hablar de desarrollo rural donde la cultura es bsicamente rentista y no de innovacin.
AUNQUE NO SE LA DESEE, LA GLOBALIZACIN EXISTE INFLUJO

INTERNACIONAL:
EL
LIBERALISMO
La pertenencia de Bolivia al mundo expresa que aun las economas pequeas son parte del desarrollo de la economa internacional: no pueden eximirse de su inujo, y no dejan de estar inuidas o condicionadas por l. Los vientos econmicos y polticos de determinado tipo que soplan en el mundo, tambin soplan en Bolivia. Cuando el mundo era liberal, a inicios del siglo XX, tambin Bolivia era liberal. The Strongest, Always Ready, Northern, White Star: esos eran los nombres de nuestros equipos de ftbol, como lo eran River Plate o Boca Juniors en la Argentina. Bolivian Railway era el nombre paradigmtico de la presencia empresarial inglesa en Bolivia. El imperio ingls y su inujo en la economa internacional nos marcaron por mucho tiempo, pero tambin nos quedaron algunos de sus sellos culturales. La internacionalizacin o cuasi
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CARLOS TORANZO
universalizacin de ciertos cdigos culturales no son un hecho contemporneo o un invento de la globalizacin actual. Debemos estar conscientes de que, queramos o no, lo admitamos ideolgicamente o no, lo rechacemos mediante panetera partidaria o sindical, lo neguemos acudiendo a los cdigos ms profundos de nuestras races indgenas, la globalizacin existe, es un dato. Por tanto, nos inuir. Y si es as, quiz el reto consiste en no eludirla, sino en utilizarla, sabiendo que es un riesgo enorme, en especial para el desarrollo rural. No por eso se puede dejar de mirar o descubrir sus oportunidades.
KEYNESIANISMO
REVOLUCIN
DE
1952
Volviendo a nuestra historia, cuando la crisis de 1929 toca un rquiem por el liberalismo; cuando adviene el keynesianismo en el mundo; en los tiempos en los que la CEPAL lo absorbe desde el informe de 1949 en Amrica Latina, Bolivia tambin juega a las cartas del Estado empresario y del mercado interno. Lo hace no bien sale de la Guerra del Chaco y con mucha mayor intensidad con la Revolucin Nacional de 1952. Es cierto que ninguna nacin es calco idntico de lo que pasa en el mundo, pero es claro que absorbe y se pinta con los colores de la economa mundial. Lo importante es que le pone un matiz nacional que tiene que ver con los elementos de su propia historia, de su estructura de poder y de las culturas polticas de sus actores sociales. Entonces, como lo expresa toda buena metodologa, los fenmenos no solo dependen de la exogeneidad sino tambin de la internidad o, mejor aun, de la combinatoria de ambos elementos. Esta es una leccin de heterodoxia metodolgica que debera ser bebida a la hora de pensar en el desarrollo rural, en las polticas para impulsarlo, escuchando los signos de la globalizacin y leyndolos con lente interno. No en vano nuestro keynesianismo tuvo como antecedente interno la Guerra del Chaco (1932-1935), en la que emergi la idea de la importancia econmica del Estado y brot la idea del antiimperialismo, conceptos y procesos que rematan en la Revolucin Nacional de 1952. Fue entonces cuando se fundaron las ideas de la defensa del campesinado, del cambio de la tenencia de la tierra; pero, paradjicamente, no emergieron ideas claras sobre el desarrollo rural de base campesina. La Revolucin de 1952 emiti una hiptesis de desarrollo: la industrializacin del Occidente y el desarrollo agropecuario del Oriente. De manera simplista, el nacionalismo revolucionario y los marxismos hablaron de vaciamiento del campo, de urbanizacin y proletarizacin emergente de un desarrollo industrial. Conclusin: qued un vaco de poltica para el desarrollo rural en el Occidente. En el mismo proceso
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revolucionario emergieron las ideas de las nacionalizaciones, de la aversin al capital extranjero y del rechazo a las actividades empresariales. No es nada extrao pues que ahora, a pesar de vivir en una poca de globalizacin en la que soplan vientos de nostalgia por los estados empresarios y las nacionalizaciones, los actores campesinos estn muy del lado de esas propuestas que son nada ms que el recuerdo de su historia poltica. Y nada raro es tampoco que olviden las propuestas para su propio desarrollo rural.
CAMBIO
DE TENENCIA:
LA
MIRADA AL
ORIENTE
En efecto, los campesinos y sus organizaciones sociales y sindicales hablan de nacionalizacin de hidrocarburos y de expulsin de empresas internacionales de otras reas. Pero qu nos dicen sobre el desarrollo rural? Aqu hay menos respuestas, o quiz ms bien ellas se resumen en el cambio de la tenencia de la tierra, pero ante todo en el Oriente del pas. Y no se habla mucho del Occidente, siendo que el problema crucial del desarrollo rural est en esta geografa. Da la impresin de que la hiptesis societal no explcita de los movimientos sociales sobre desarrollo rural, en especial de campesinos, mira posibilidades de desarrollo en el Oriente y ya no en el Occidente, donde se asent el minifundio. Aqu emergen preguntas o problemticas que deben ser trabajadas por los especialistas: en pocas de globalizacin, cun posible es hablar de desarrollo rural en espacios donde la produccin campesina tiene pocas posibilidades de desarrollo productivo competitivo? Para el caso boliviano, si la intuicin y la presin social por el cambio de la tenencia de la tierra miran y jerarquizan a Santa Cruz que es el lugar que produjo una cierta actividad empresarial en el mundo rural, que conect su produccin con la exportacin de soya, ligada tambin a la exportacin de madera, no ser que la sea de viabilidad del desarrollo rural para la gente, para los campesinos, sin decirlo explcitamente, enfatiza la organizacin empresarial ligada a la exportacin?
EL
RETORNO DEL LIBERALISMO SIN DESARROLLO RURAL
Insistamos con la historia. La cada del Estado empresario a mediados de la dcada de 1980 nos trajo la hora del liberalismo. Lleg el tiempo del retorno del liberalismo o lo que ahora se denomina, con tinte izquierdista, la maldicin del neoliberalismo. Todo eso que pasaba en el mundo, que luego le ocurri tambin a Amrica Latina, nos penetr a nosotros y comenzamos a hacer nuestro propio neoliberalismo: iniciamos nuestro ajuste estructural y nuestras privatizaciones.
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CARLOS TORANZO
Volvamos ahora a los temas metodolgicos. Tenamos 21.000 por ciento de razones internas (de inacin) para hacer un ajuste estructural; motivos impulsados, adems, por un desplome o cada de 25 por ciento de nuestro producto bruto interno. Con el apoyo de unos y otros, y con el aplauso de los empresarios y de las clases medias (legitimidad activa), se aprob una poltica de shock para controlar la hiperinacin e iniciar la liberalizacin econmica. Pero tambin, con el silencio aprobatorio de otros (legitimidad pasiva), de sectores populares (obreros, campesinos y clases medias populares) que no deseaban seguir sufriendo los efectos de la hiperinacin y de la incertidumbre generada por esta, entramos a la modernidad, a la globalizacin privatizadora y a la liberalizacin de la economa. En los tiempos en los que la globalizacin pesaba mucho en Amrica Latina, en pocas en las que los inujos de las cooperaciones internacionales eran muy fuertes, nosotros recibimos la inuencia de ellos. Su palabra era tambin estabilizadora y privatizadora, de modo que haba mucha congruencia con los elementos de la internidad. As hicimos nuestro ajuste estructural con el Gobierno de Vctor Paz Estensoro, con ideas internas y con inujo internacional.
AUSENCIA
DE PREOCUPACIN POR LO PRODUCTIVO
Pero en lo interno y en lo externo haba una preocupacin que no era productiva y de desarrollo. El discurso econmico y las polticas pblicas promovidas por la cooperacin se dirigan ante todo a los objetivos de estabilizacin de las variables macroeconmicas. El desarrollo en general y el rural en particular no eran temas centrales de las preocupaciones de las corrientes internacionales de estas dos ltimas dcadas de poltica pblica. Insistamos: la globalizacin econmica de estas dos ltimas dos dcadas, leda desde nuestros pases, o por lo menos desde Bolivia, no tena como centro de atencin el desarrollo rural. Si se mir a lo rural fue ante todo desde una perspectiva de alivio a la pobreza, de dotacin de polticas sociales con nfasis en educacin y salud, pero no con ojos de impulso a lo productivo. El privilegio de variables scales y monetarias no era equivalente a una preocupacin productiva. De cualquier manera, las reformas econmicas globales aterrizadas en Amrica Latina tuvieron su segunda generacin. Entre esas reformas, es de importancia la descentralizacin del Estado. Para el caso boliviano esta vino en cdigo local-municipal, por medio de la participacin popular. Esa participacin popular es sin duda una de las grandes reformas estatales en Bolivia: ampla la democracia; redistribuye recursos de manera espacial favoreciendo a lo rural; empodera a nuevos actores sociales, fundamentalmente campesinos e indgenas.
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El actual Presidente boliviano y su movimiento cocalero no son explicables sin entender su presencia, por medio del voto, en la democracia municipal. Pero si bien la participacin popular tiene muchos elementos positivos, no deja de provenir de un Estado fuertemente centralista, que genera una reforma basada en la transferencia de recursos del Estado central a los municipios. Y segundo, y ms importante para el asunto que aqu abordamos, no enfatiza los temas productivos ni la sostenibilidad productiva de los municipios, que, para la mayora de ellos en Bolivia, debera ser pensada desde la indagacin de la viabilidad o no del desarrollo rural.
LA GLOBALIZACIN Y LA ANTIGLOBALIZACIN
El dato central de la globalizacin, visto desde nuestro tema de estudio, conduce sin embargo a entender que contina en ascenso la concentracin de capitales, lo que muestra que los emprendimientos viables son los capitales intensivos, de manera que en general hay poco espacio para actividades de mano de obra intensivas, como sucede en el caso del desarrollo rural campesino en Bolivia. Aqu parece haber ms opciones para la produccin empresarial y orientada a la exportacin; as sucede con la soya y los productos forestales. Abrirse a la economa internacional podra ser, as, una opcin; no segura, pero opcin al n. Hay al respecto, empero, un problema por discutir. La globalizacin gener tambin la antiglobalizacin, ya que muchos actores sociales, algunos movimientos campesinos incluidos, junto a muchas ONG, tienen una ideologa antimercado externo, antiempresarial, lo que no deja de generar problemas y paradojas. La globalizacin exige la apertura a la economa internacional, pero la ideologa antiglobalizacin apuesta por no encontrarse con ese mercado internacional. Sin embargo y junto a esto, hay otras experiencias, en muchos casos exitosas, de producciones rurales de base campesina que tienen alguna viabilidad, pero tambin en el campo de la exportacin; son los casos de la quinua y el caf, conectados a la globalizacin, o articulados a la antiglobalizacin de los mercados solidarios. Las seas estn claras: apertura al mercado y nfasis de exportacin como elementos de viabilidad. Pero y este pero es crucial toda la economa rural y sus actores tendrn esas posibilidades de acceso al mercado internacional globalizado o antiglobalizado? La respuesta es inmediata: no todos son soya o madera, no todos son quinua o caf. Los datos de pobreza rural son alarmantes. La pobreza en Bolivia alcanza a 56 por ciento de su poblacin. La pobreza urbana es de
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CARLOS TORANZO
36 por ciento; la rural, de 91 por ciento. Este dato ya habla con maysculas de las insuciencias del desarrollo rural y del poco efecto de las economas de exportacin.
LA MIGRACIN
Ante estos datos, cul es la opinin de los actores, en especial de los campesinos? Hay una que es fundamental: dudan del desarrollo rural, y por eso su respuesta a su situacin es la migracin, que no se detiene. La migracin campociudad sigue su curso tradicional y normal en Bolivia, pero ahora impulsada con ms intensidad por los datos y condiciones de vida de la pobreza rural. El mundo globalizado sigue implicando migracin: ah estn los casos de los Estados Unidos, Espaa, el Brasil, la Argentina, que ilustran la migracin de bolivianos. Los migrantes no son solamente de clases medias, sino tambin campesinos que no vieron y no creen en el desarrollo rural en Bolivia. Muchos de esos campesinos migrantes son ahora responsables de una parte importante de la produccin de hortalizas en el gran Buenos Aires. Producen y venden all lo que no pudieron producir y realizar en su pas. Junto a otros migrantes, son los responsables de la buena situacin de divisas de Bolivia gracias a las remesas que envan a su nacin.
EL DESGASTE DEL NEOLIBERALISMO: LA CENTRO-IZQUIERDA

Sigamos con nuestro repaso de la historia. En la hora en que se desacredita el neoliberalismo en Amrica Latina, Bolivia tambin entra en la misma onda; cuando Amrica Latina ve que el pndulo se mueve hacia el centro-izquierda, Bolivia tambin hace su giro. As, ahora tenemos como presidente a Evo Morales. l es parte de la familia de Tabar Vsquez, Kirchner, Lula, Bachelet, Lpez Obrador. Pero esto que vemos en el sur es un signo de una nueva globalizacin? Gir Europa, cambi Estados Unidos, se modic la globalizacin econmica y tecnolgica, de modo que quede atrs el tiempo del mercado, de la inversin privada, de las privatizaciones? Estamos asistiendo a revoluciones socialistas, a populismos de izquierdas con derecho a hacer todo, o solo es el tiempo de izquierdas que deben moverse en las arenas de la democracia, regmenes que tienen pocos grados de libertad econmica en un mundo donde la globalizacin no cesa, donde la concentracin econmica en empresas transnacionales se agiganta? Da la impresin de que estos giros a la izquierda en Amrica Latina son pequeos matices que no cambiarn las grandes orientaciones de la globalizacin; matices que no pueden eludir el vigor del avance de las economas de
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mercado y de los proyectos empresariales ligados a los grandes capitales. Se trata de una globalizacin que para la mayora de los pases no pone por delante el reto del desarrollo rural, por lo menos el de los pequeos productores. Cuando ms, quiz haya espacio para aquellos empresarios dotados de altos volmenes de capital, de condiciones tecnolgicas de productividad y de competitividad, que bajo esas condiciones puedan penetrar en un mercado internacional cada vez ms exigente.
LA IMPORTANCIA DE LA EXPORTACIN
Si hay algunos espacios para el desarrollo rural, son bsicamente aquellos ligados a la exportacin, con mejora de tecnologa y con lgicas empresariales, que distan mucho de las condiciones de produccin de sectores campesinos de Bolivia, del Per o el Ecuador. Esa globalizacin, sin embargo, no deja de tener puertas abiertas en ciertos nichos de mercado donde algunas producciones rurales pueden penetrar si se tornan competitivas. Pero esto tiene que ver con la apertura de las mentes a la exportacin. Si las organizaciones sociales y sindicales e inclusive las ONG siguen siendo antiglobalizacin, antimercado, anticapitalismo, es poco lo que se puede discutir sobre desarrollo rural. Si es ms fuerte la cultura de la antiglobalizacin, si se impone ese discurso ideolgico, es poco probable que se puedan aprovechar las pocas oportunidades que existen para el desarrollo rural. El fundamento de la globalizacin econmica sigue siendo la concentracin de capital y el alto desarrollo tecnolgico y de la innovacin. Esa globalizacin impulsa con celeridad la sociedad del conocimiento y de la informacin. Quienes no sigan esos cdigos, difcilmente se podrn mover en la economa mundial. Las condiciones para Amrica Latina no son las mejores en ese campo. Los pases que deseen futuro econmico, ms todava en el desarrollo rural, tendrn que pelear demasiado, sin olvidar que la pelea se da tambin para acceder al mercado mundial. Si volitivamente deciden no usar esos cdigos de modernidad, les ir peor.
EL DESARROLLO RURAL NO ES PRIORIDAD

Ni en el pasado, ni en las fases de los nacionalismos de dcadas atrs, ni en las pocas neoliberales, ni en la resurreccin de los nacionalismos actuales se ve que el desarrollo rural sea una prioridad: quienes lo impulsan reman contra la corriente. Por su lado, tampoco los pases centrales estn interesados en apoyar el desarrollo rural de nuestras economas; por el contrario: su privilegio est
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CARLOS TORANZO
en dar continuidad a las polticas de subsidio para sus productos agrcolas; su prioridad est en atender a sus productores subsidiando sus productos o protegiendo sus mercados con barreras arancelarias o paraarancelarias. La poltica de los Estados Unidos de Amrica mira a Amrica Latina como un mundo marginal; no es la prioridad de sus acciones. Para bien o para mal, no somos parte de las prioridades estadounidenses. No sabemos si eso nos perjudica o nos abre una fuente de oportunidades. La institucionalidad internacional que podra apoyar el desarrollo rural en nuestros pases es cada vez ms dbil. El tamao real de la ONU se descubri a la hora en que Estados Unidos tomaba decisiones sobre Iraq. Pero es insultante para el mundo la existencia de miles de millones de pobres en las reas rurales. Para nosotros, en Amrica Latina, es inaceptable la existencia de la pobreza rural. Muchos dicen que hay que crecer mucho para superarla, pero otros sealan que hay que pelear ah, en el desarrollo rural, para generar crecimiento y para superar la pobreza. Como en cada nacin seguir habiendo muchos cruzados que insistan en el desarrollo rural y, en especial, en el que tiene cara campesina, habr que plantear que ojal su tarea no sea solamente confesional, sino que lea tambin el mundo y acompae con ecacia y eciencia la decisin tica que tomaron por apoyar el desarrollo rural.
ENTRE LAS GANANCIAS Y LA IDENTIDAD

Guillermo Rochabrn
LA CONVOCATORIA AL FORO cuyas ponencias han sido editadas en este volumen rene dos grandes temas muy complejos el de reforma agraria ha sido ms bien evadido, a lo cual se suma un lapso de alrededor de medio siglo que estos procesos han recorrido. Tal fue la misin imposible que enfrentaron sus participantes en la ciudad de Lima (Per), previamente al Foro de Porto Alegre (Brasil) del 7-10 de marzo. El foro estuvo organizado en cinco grandes temas: reforma agraria y desarrollo rural; comunidades y pueblos indgenas; cultivos ilcitos; globalizacin y desarrollo rural, y la perspectiva de los organismos internacionales. Por supuesto, ellos se interconectaron permanentemente, unos ms que otros, de modo que esta relatora, si bien los distingue, organiza su contenido segn lo que se dijo de cada uno de ellos en el conjunto de la reunin y no en cada bloque por separado.
REFORMA AGRARIA Y DESARROLLO RURAL LAS

EXPERIENCIAS DE REFORMA AGRARIA Y SU VALORACIN ACTUAL
Luego de varias dcadas de intensos procesos de reforma agraria, y de un lapso en el cual quedaron olvidados, cuando no proscritos, el tema vuelve a ser objeto de atencin entre organismos internacionales, quiz ms que entre actores sociales y acadmicos. Esto coincide en el tiempo con un debilitamiento de la hegemona de la ortodoxia econmica habitualmente conocida como neoliberal. En el foro hubo consenso acerca de que las reformas agrarias producidas entre las dcadas de 1950 y 1970 fueron centralmente procesos polticos, impulsados por movimientos campesinos, ideologas de justicia social, percepcin de amenazas comunistas, etctera. Haba un acuerdo generalizado sobre la
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GUILLERMO ROCHABRN
necesidad de suprimir formas arcaicas de explotacin de tierras y hombres para buscar as la estabilidad social y la modernizacin. El problema de la tierra fue visto centralmente como un asunto de distribucin de esta (la polaridad latifundio-minifundio), lo que permitira controlar el aluvin migratorio de campesinos a las ciudades. Si bien haba expectativas de conseguir una mayor estabilidad social, no hubo claridad en lograr metas polticas, como la incorporacin ciudadana de las poblaciones rurales. Sin embargo, en particular en los pases con mayor poblacin indgena, la reforma agraria trajo para ellas un mayor acceso a derechos y oportunidades, lo que ha sido reconocido ms por los mismos campesinos que por polticos, funcionarios y acadmicos. El perl de las reformas agrarias fue distinto en cada caso, y lo propio ocurri con sus resultados objetivos. Mientras que en Bolivia y el Ecuador el nfasis estuvo en disminuir el minifundio y en atacar a las clases ms tradicionales, combatiendo el ausentismo, en el Per hubo mucha menos redistribucin, pues las grandes unidades se mantuvieron bajo diversas formas asociativas impuestas desde arriba, y se afect tanto a las clases terratenientes tradicionales por entonces ya muy debilitadas como a los exportadores modernos y productores dirigidos al mercado interno. El caso chileno fue ms parecido al ecuatoriano, pero el proceso posterior al golpe de 1973 implic una reversin de las tierras entregadas a sus anteriores dueos. En Venezuela, en cambio, las clases propietarias se organizaron apenas el mismo ao de la reforma agraria, en 1960, y eran muy dbiles frente a los caudillos regionales. Pero para los gobiernos de esas dcadas el principal foco de atencin no fue el desarrollo rural, sino ms bien el mundo industrial y urbano. Sin embargo, algo que no fue dicho es que en muchos pases se puso desde entonces en marcha una poltica de precios que beneciaba a la ciudad en perjuicio del campo. Justamente esa poltica va a cambiar con el triunfo del neoliberalismo, a partir de las dcadas de 1980 y 1990. Ahora bien: varios decenios despus los ndices de concentracin de la tierra siguen siendo sumamente altos. Muchos beneciarios de la reforma agraria se han trasladado a las ciudades, y viven de la renta de la tierra a travs de una compleja red de relaciones y actividades. Al mismo tiempo, lejos de haber desaparecido, el minifundio inclusive ha aumentado. Ello no quiere decir que las reformas agrarias carecieran de efectos, muchos de los cuales fueron sumamente importantes, sino que luego han ocurrido nuevos procesos de reconcentracin de la tierra, sea en tierras afectadas por ella o en nuevas reas; por ejemplo, a travs de grandes obras de irrigacin y programas de colonizacin. En general, aqu predominan formas empresariales muy modernas. En lugar de las empresas familiares arraigadas por varias generaciones en un valle,
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que constituan poderes locales, ahora aparecen burguesas agroexportadoras, internacionalizadas y transnacionalizadas en todos los sentidos, sin mayores vnculos con la sociedad local. Se trata simplemente de negocios, de inversiones muy expansivas y mviles, con las cuales se produce una nueva concentracin de la tierra. Pero si el minifundio persiste e incluso se agrava, los minifundistas en modo alguno permanecen tal como eran. Si bien desde hace mucho tiempo los campesinos son grandes viajeros itinerantes, ahora transitan tambin por mltiples actividades, tanto urbanas como rurales, o en espacios de difcil ubicacin, incluyendo formas diversas de globalizacin. Es lo que se ha dado en llamar acaso demasiado formalmente la pluriactividad. Una constatacin persistente es la reduccin del peso de las actividades agropecuarias y silvcolas en los ingresos rurales; es decir, lo rural es cada vez menos agrcola. Se produce as un desfase con programas de desarrollo rural, tanto nacionales como internacionales, que continan centrados en las actividades agropecuarias. Esto atae muy en particular a los controvertidos programas de sustitucin de cultivos ilcitos. Por otro lado, hay poblaciones campesinas que han procedido espontneamente a un proceso de urbanizacin autnoma, construyendo viviendas en forma concentrada, bajo moldes ms bien urbanos, tanto tradicionales como modernos, y haciendo demandas de ese tipo a los gobiernos municipales: agua y alcantarillado, veredas, antenas parablicas, conexiones a Internet. Y que crecientemente consumen alimentos agroindustriales. El latifundio tradicional y las relaciones de produccin arcaicas han desaparecido, aunque la pobreza extrema ha generado poblaciones muy vulnerables, sometidas en ocasiones a muy graves condiciones de explotacin, inclusive en el trabajo asalariado temporal ligado a las modernas y prsperas agroexportaciones. Otras rayan en la esclavitud, si bien a diferencia de las situaciones prerreforma agraria hoy carecen de toda legalidad y legitimidad. En medio de todo esto, la organizacin gremial campesina ha quedado muy fuertemente debilitada, hasta el punto de prcticamente desaparecer, y diversos sectores campesinos se han hecho invisibles en tanto que su voz est ausente (ms adelante veremos el contraste con la organizacin indgena). En resumen, lo que se pudo colegir en el foro es que las reformas agrarias fueron fenmenos parciales, inconclusos, fragmentarios, que no estuvieron sustentados en una visin poltica global, integrada y viable. Aun as, varios participantes destacaron que sin ellas el agro no habra alcanzado las condiciones de modernidad que han facilitado el auge agroexportador actual, aunque ello haya sido una consecuencia no prevista ni buscada. Por ltimo,
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GUILLERMO ROCHABRN
el desarrollo rural no estaba presente en los inicios como una preocupacin clara, como lo es desde hace ya algn tiempo. En todo caso, se pens que conceder la tierra era no solamente condicin necesaria, sino incluso suciente para resolver los problemas agrarios. Y ese fue un error grande y grave.
REFORMAS
AGRARIAS AHORA... EN UN AGRO DESCAMPESINIZADO?
El panorama actual en la generalidad de los pases andinos muestra una muy alta concentracin de la tierra, con ndices Gini superiores a 80, y una abrumadora presencia del minifundio. Hay situaciones como la de Santa Cruz en Bolivia, zonas de la costa ecuatoriana, o llanos venezolanos, donde la adjudicacin de decenas de miles de hectreas a un solo propietario alienta la especulacin y diculta distinguir grados de eciencia en la conduccin de las tierras. Al mismo tiempo, centenares de miles de familias indgenas cuentan con 1,5 ha. Sin embargo, no es tan fcil manejar estas cifras como hace sesenta aos, pues sencillamente los sistemas econmicos a los que hacen referencia no son homologables, ni las condiciones actuales son las mismas. Pero, para empezar, la asociacin entre minifundio y pobreza rural dista de ser tan estrecha como podra pensarse. Ocurre que reas con un minifundismo extremo empujan a la poblacin campesina hacia actividades rurales extraagrcolas, o hacia ramas no agrarias, y hacia la emigracin urbana, nacional e internacional. Sintetizando la idea, a ms minifundio ms emigracin; a ms emigracin mejores ingresos, y alivio relativo de la pobreza. Este es, de manera harto simplicada, un patrn que se encuentra en muchas regiones de los pases andinos. Es una solucin o un problema? Desde un punto de vista microeconmico se soluciona la bsqueda de ingresos para la subsistencia de los miembros de la familia; sin embargo, la familia como tal queda escindida. En cambio, desde un punto de vista macrosocial el mayor escollo que presenta esta conguracin es lo que se da en llamar la deserticacin social del campo, y en especial del mundo campesino: pueblos y comunidades quedan habitados mayormente por ancianos y nios; emigran quienes tienen ms y mejores capacidades y recursos. El agro deja de ser la fuente principal de ingresos campesinos, y las actividades agrcolas, con todo el universo sociocultural que gira alrededor de ellas, se enfrentan a una situacin lmite. Ante ello, criterios estrictamente econmicos distinguen entre campesinos viables y no viables. Los segundos podran convertirse crecientemente en fuerza de trabajo para distintos intersticios de la economa, y los programas de ayuda social haran el resto. Eso sera todo?
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Aqu nos encontramos con los lmites de una visin estrictamente econmico-empresarial del agro y, en ltima instancia, de la sociedad en su conjunto. Segn dijera Carlos Gustavo Cano, ex ministro de Agricultura de Colombia, la agricultura tiene para los estados una importancia geopoltica irreemplazable, pues es la manera ms ecaz de ocupar paccamente el territorio (creando adems una identidad con el suelo). Pero esto no se da con cualquier agricultura, sino antes bien con una ocupacin campesina, o en general tradicional, rural y con una mercantilizacin que ha venido siendo limitada. Ms que de la tierra, se trata de una ocupacin del suelo o del territorio, tema que ser tratado ms adelante. A esto sin embargo se agrega de manera casi inmediata el cuidado (o la falta de l) de bosques, aguas, suelos, ora y fauna, lo que ha dependido en lo fundamental de actividades tradicionales, es decir, que no pasan por el mercado. De esta manera, el deterioro demogrco, econmico y social de las poblaciones rurales diculta la conservacin del medio ambiente para la sociedad en su conjunto. Es cuando esto sobreviene que quienes realizan actividades agrocomerciales, o la poblacin urbana en general, en zonas de valle o costeras, empiezan a percibir que haban estado recibiendo gratis los resultados de una labor no mercantil realizada por los pobladores rurales. Es decir, de no existir campesinos el mundo moderno tendra que pagar sumas nada desdeables para continuar recibiendo lo que antes daba por sentado. Que todo ello se mantenga o, ms aun, que se regenere requiere revertir la tendencia actual: supone que la vida en el mundo rural vuelva a tener algn atractivo, y para las generaciones jvenes. Pero bajo qu condiciones esto es posible? Es posible instituir pagos por servicios ambientales que los usuarios de zonas bajas debieran hacer a los de las zonas altas, como proponen algunos proyectos que involucran el manejo de cuencas (FAO)? Tiene sentido aqu pensar en una (nueva) reforma agraria? Por qu? Como puede apreciarse, si bien hay nuevas situaciones que en algunas zonas remedan las de hace cinco dcadas, los panoramas nacionales en cada pas no son los mismos.
COMUNIDADES Y NUEVOS INDIGENISMOS NUEVOS

PERFILES EN COMUNIDADES Y POBLADORES RURALES
Lo que se entiende por comunidades siempre han sido realidades muy complejas y diferenciadas entre s, tanto hacia dentro como en sus relaciones econmicas y polticas con el entorno. De pas a pas varan aspectos tan elementales como
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GUILLERMO ROCHABRN
la claridad respecto de quin es y quin no es comunero. En varios pases sus prerrogativas legales son hoy recortadas, su membresa sufre por la migracin, sea estacional o permanente, se expande un mercado de tierras entre comuneros. A su interior surgen subgrupos que parecen estar mejor capacitados que la comunidad misma para llevar adelante proyectos de desarrollo. En cambio, la comunidad parece funcionar mejor como instancia de defensa del territorio. Hoy esta defensa enfrenta nuevos retos por la presencia de transnacionales mineras y petroleras beneciadas por concesiones que afectan las tierras comunales. Todo esto plantea conictos en cuanto a quin tiene derecho a los recursos del subsuelo. Asimismo, hay una superposicin de instancias de autoridad que rodean e incluso sustituyen a las autoridades comunales. Esto hace imperiosa una reubicacin jurdica de ellas en relacin con el Estado. Pero tambin exige perles ms adecuados a la nueva trama de relaciones mucho ms densas que ellas tienen tanto con ciudades menores como con grandes urbes, y con el mundo en su conjunto. Parecera claro ahora que el motor de los cambios rurales es la ciudad.
NUEVOS
VIEJOS ROSTROS:
DE
INDIO A CAMPESINO, Y DE VUELTA A INDIO
En varios pases se ha avanzado en la entrega de ttulos de propiedad saneados a las familias campesinas. Se trata de propiedad sobre la tierra. Sin embargo, ltimamente han surgido demandas de poblaciones que son en gran medida comuneras, que van ms all y comprenden el territorio. Es digno de la mayor atencin que cuando el campesinado se des-ruraliza, cuando es cada vez menos agrario salvo en el caso peruano (y en Venezuela), emerge con mucha mayor fuerza una reivindicacin identitaria indgena por la que el reclamo ya no est centrado en la tierra como factor de produccin, sino en una multidimensionalidad mucho mayor y ms plena del espacio. Esto hace ver a la antigua reivindicacin de la tierra como una demanda de un agente estrictamente econmico, y es acogida como tal. Cmo explicar el nuevo alcance de estos movimientos? Como lo mencion Jos Bengoa (Chile), como campesinos han venido perdiendo, mientras que como indgenas han ganado. Puede haber, segn los casos, un margen variable tanto de base histrica como de accin estratgica para asumir esta identidad, pero el hecho es que constituyen un actor colectivo que difcilmente podra surgir de la nada. Ms aun: se trata de la formulacin de un discurso integrista, a contracorriente de la denicin puramente econmica que manejaron y manejan tanto los marxismos como los nacionalismos modernizantes y la ortodoxia neoliberal.
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EL
ROSTRO INDGENA DE LA GLOBALIZACIN
De lo que se dijo en el foro podra suponerse que la ya mencionada pluriactividad, que es tanto urbana como rural, trae consigo una relacin con la tierra que va ms all del factor (o medio) de produccin: entran en juego la esttica (en artesanas, vestimenta, msica), la cocina, la historia, la lengua, las costumbres. En una palabra, la cultura. Se dir que estos vnculos siempre han existido, pero no es difcil pensar que ahora la mayor diversidad de actividades rurales no agrcolas, y vinculadas al mercado, pueden estarlos instando a reforzar y capitalizar un perl propio, as como a trazar un cerco protector frente a terceros. Algo que resalta ntidamente en estos casos es que la dirigencia de tales movimientos surge de estratos econmicamente prsperos, y que han accedido a una formacin globalizada (inclusive entre los mapuches, quienes en su conjunto son una poblacin sumamente pobre en trminos econmicos). As, estos movimientos se inspiran los unos a los otros; son a la vez locales y globales.
HACIA
UNA REESTRUCTURACIN DEL
ESTADO
Por todo lo dicho, lo que ahora se da en llamar nueva ruralidad, las nuevas demandas por territorio, los conictos por los recursos del subsuelo, sus riesgos y la distribucin de sus benecios, etctera, abren nuevas posibilidades y exigencias respecto del Estado, pues demandan de l una accin mltiple. El desarrollo rural no puede concebirse realistamente si no integra la accin de distintos ministerios y organismos, y ya no solamente la del Ministerio de Agricultura. La atencin al campo obliga, pues, a una nueva organizacin y a otro funcionamiento del Estado.

La globalizacin tiene, como acabamos de ver, muchos rostros, incluyendo uno indgena. Sin embargo, comnmente est asociada con una supuesta expansin, homogeneizacin y liberalizacin de los mercados (los TLC). En tal sentido, el tema se encuentra altamente ideologizado, lo que se evidencia en una clara polarizacin, tanto entre acadmicos como al interior de los cuerpos de funcionarios y de protagonistas del mundo agrario y rural. En el foro se expusieron ideas y casos muy diversos entre s. Por un lado, un caso como el de Chile, en el que la negociacin con los Estados Unidos pas previamente por un conjunto de acuerdos internos que asuman el carcter de
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GUILLERMO ROCHABRN
acuerdos de Estado. Los TLC rmados por este pas con el mundo desarrollado han trado grandes ventajas para aquel, con relativamente pocos perdedores, como lo mostrara la reduccin de la pobreza rural, pese a la ampliacin en la desigualdad del ingreso. Pero es que Chile habra realizado una administracin muy sutil y hbil de su mercado, y en ella la palabra liberalizacin no es la ms exacta. En el otro extremo, en el caso peruano las negociaciones habran sido llevadas a cabo unilateralmente, desde el Poder Ejecutivo y un grupo de agroexportadores ventajosamente colocados, pero segn lo dijo el negociador Julio Paz sin que el pas reconstituyera su sistema de proteccin. Durante la reunin se explicaron muy diversos mecanismos para enfrentar y paliar los efectos negativos de los TLC, y que estn siendo utilizados de manera muy desigual por los diferentes gobiernos. Por otra parte, hay factores sociopolticos muy importantes por considerar, como las proporciones relativas entre ganadores y perdedores, as como la manera en que los unos ven a y se relacionan con los otros. Es decir, el nivel de integracin poltica. Fueron expuestos temores muy grandes por lo que puede ocurrir no solamente con cultivos tradicionales, como papa y maz en pases como el Ecuador y el Per, sino con los mundos culturales que estn directamente asociados a ellos en las poblaciones andinas. Inclusive desde un ngulo estrictamente agronmico no es fcil sustituir cultivos, pues ello trae consigo empobrecimiento del suelo. Las consecuencias seran una mayor pobreza rural que se dirigira hacia las ciudades, los sembros de coca y la depredacin de los bosques. Hay algunos espacios en el mercado internacional para productores y productos campesinos, pero no es posible integrar a todos. Ellos necesitan del mercado, pero el mercado no los necesita. Por eso se habl y desde Chile de la necesidad de no abandonar el mercado interno. Tambin se cuestion la expresin tratados de libre comercio, pues en realidad se trata de negociaciones en las que mucho de lo que se escribe con una mano se borra con la otra. Por ejemplo, cuando se elimina la palabra subsidios y se la sustituye por apoyos. Los primeros estn proscritos, los segundos son admitidos. Qued claro que es preciso combatir falsas retricas que, so pretexto del n de las ideologas, se han vuelto invisibles y operan desde la sombra. Segn se desprenda de algunas exposiciones, la dureza de las negociaciones con los Estados Unidos se debe a que los interlocutores son estrictamente actores econmicos que ejercen un poder de ese tipo, as como internamente un poder poltico por medio de lobbies y fuerza electoral. De ah que se presenten como impermeables a consideraciones poltico-estratgicas, por ejemplo respecto de la estabilidad social y poltica de los pases andinos, o incluso referentes al combate a los cultivos ilcitos. La excepcin puede ser Colombia, pero ah
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est el inters de los Estados Unidos por encontrar aliados entre los vecinos de Venezuela. En suma, la liberalizacin del comercio parece ser un proceso inevitable, que entraa grandes riesgos para muchos, enormes oportunidades para algunos, pero en el que los resultados globales dependen centralmente de la mayor o menor cohesin poltica al interior de cada pas.
CULTIVOS ILCITOS
Lo primero que cabe decir es que el cultivo masivo ilcito de coca es muy reciente (unas tres dcadas), y se funda tanto en la demanda de la cocana que en su escala actual viene fundamentalmente de los pases desarrollados como con una oferta cuya cadena causal pasa por la pobreza rural. En la generacin, permanencia y agravamiento de esta ltima se han dado la mano las polticas de precios internos en los pases andinos, cuando no los subsidios a las importaciones de alimentos, y los subsidios a la agricultura de los pases desarrollados. Hasta ah el problema aparece como estrictamente econmico o, a lo sumo, de poltica econmica. Pero lo segundo es la dependencia estrictamente poltica respecto del Gobierno de los Estados Unidos, que parece estar tan interesado en que se combata al narcotrco como en que no se le derrote. De esta manera, a partir de un cultivo que en Colombia no cubre ms de 0,2 por ciento del rea agrcola y 2 por ciento del empleo agrario, puede imponer una mltiple presencia militar, poltica y nanciera. Pero la presencia y la actuacin estadounidenses son muy variables, segn el lugar. En Colombia es fundamental la fumigacin (que va mucho ms all de las zonas cocaleras), mientras que en el Per y Bolivia el perl es distinto. La coca en Colombia se cultiva estrictamente en razn de la produccin de cocana, en contraste con su uso original tradicional en el Ecuador, el Per y Bolivia. Su grado de involucramiento con grupos armados guarda tambin correspondencia con esta circunstancia. Por ltimo, los cultivos alternativos no han tenido sino xitos muy menores, en gran parte porque van asociados a la erradicacin forzosa, y siguen centrados en una mirada estrictamente agropecuaria, cuando, dado el carcter eminentemente poltico del problema, el desarrollo rural territorial es un imperativo.
LOS ORGANISMOS INTERNACIONALES

El foro mostr una relativa diversidad de lenguajes dentro de una gama ideolgica que iba desde el centro hasta la izquierda y el discurso indigenista.
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GUILLERMO ROCHABRN
Hubo planteamientos razonados que no satanizaban los TLC, a la par de intervenciones contrarias en un sentido ms bien catastrosta. La pluralidad tambin se manifest entre los organismos internacionales, aunque en otros sentidos. As, la Confederacin Andina de Naciones (CAN) expuso los alcances del Programa Andino de Desarrollo Rural y Competitividad Agrcola, muy reciente y desconocido para la gran mayora de participantes. Este programa ignora radicalmente la desagrarizacin del mundo campesino, lo que es una premisa elemental para otros organismos como el Fondo Internacional para el Desarrollo Agrcola (FIDA). Por ejemplo, para este un rea de proyectos rurales ahora tiene que incluir a las ciudades. Al mismo tiempo, para uno de sus funcionarios el mundo rural pierde cada vez ms posibilidades de retener a su poblacin, y sobre todo a las generaciones jvenes. El desarrollo rural debera entonces ser pensado desde la ciudad. Por el contrario, para el Programa de Reconstruccin y Reordenamiento Territorial con nfasis en Manejo de Cuencas que FAO ha diseado para el Gobierno peruano, de lo que se trata es de volver a hacer atractivo vivir en zonas rurales, para que las condiciones ecolgicas, en particular de la parte superior de las cuencas, puedan ser mantenidas y se reduzca la emigracin, por sus consecuencias catastrcas para el manejo de los recursos naturales. Distintas premisas, distintas metas. Aparentemente, no se ha reparado en esta diversidad. O no hay cmo tratarla y manejarla? Cules pueden ser los resultados de esta antisinergia?
POR QU FUTURO TRABAJAR?

Segn dijera Roberto Haudry (Per), el grado de desigualdad que puede aumentar en medio de crecimientos positivos debera ser el indicador por excelencia del xito o del fracaso de las polticas agrarias, reforma agraria incluida. Ah estn, por ejemplo, aun si sus ingresos mejoraran, las deplorables condiciones salariales y de trabajo de hombres y mujeres, eventuales permanentes, subcontratados para la oreciente agricultura de exportacin, y que no pueden contribuir a una vida personal normal, ni a una estructura social estable. Una reforma agraria arm Haudry se hace porque los mecanismos normales no producen o no son sucientes para lograr ciudadana y progreso. Las medidas agrarias que busquen esas metas haran parte de una reforma agraria permanente. Con el desarrollo agroexportador se pueden lograr algunas metas de desarrollo rural, y hasta reducir la magnitud de la pobreza, pero aun en el mejor de
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los casos excluye a un sector que es muy signicativo, aunque este no aparezca as con los criterios y el lenguaje del mercado. No habr manera de enfrentar esta situacin si se persiste en el lenguaje y los criterios estrechamente econmicos y empresariales. Estamos ante una gama de actores y puntos de vista en la cual en un extremo se encuentran empresas transnacionales, empresarios agrcolas modernos y granjeros familiares, cuyo nico y simple lenguaje es el de las utilidades; y en el otro estn colectividades como las comunidades guaranes que se desplazan en busca de la tierra sin mal. Entre ambos hay una inmensa variedad de sujetos con distintas lgicas que se combinan bajo formas abigarradas. Tal es el mundo agrario y rural actual de los pases andinos, nunca tan complejo como en estos momentos. A inicios del siglo XXI, predominan las organizaciones y voces de funcionarios, polticos y empresarios, y se han hecho casi invisibles las del mundo campesino. Las voces indgenas hablan un lenguaje oblicuo al de la economa, y por eso corren el riesgo de tampoco ser escuchadas. Que todas las voces puedan ser escuchadas y lleguen a dialogar es una tarea eminentemente poltica.

Reforma Agraria y Desarrollo Rural en La Región Andina

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REFORMA AGRARIA Y DESARROLLO RURAL EN EL PER

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