CRDITOS ADICIONAIS NA ADMINISTRAO PBLICA: ANLISE DA UTILIZAO DOS CRDITOS ADICIONAIS E IMPACTOS NO ORAMENTO

Renata Cunha da Silva Farias, Regiane Cunha da Silva, Alexandre Stavis RESUMO A Contabilidade Pblica um ramo da contabilidade que registra e controla os fatos que afetam a Unio, o Estado e o Municpio e suas respectivas autarquias e fundaes. O assunto abordado neste artigo a utilizao dos crditos adicionais, tema de suma importncia dentro da contabilidade pblica. O objetivo deste trabalho demonstrar e analisar as possveis dificuldades que um orgo pblico sofre em situaes imprevistas que impactam diretamente no oramento sendo necessrio a utilizao de crditos adicionais, demonstrando uma situao prtica da abertura desses crditos dentro da Prefeitura de Londrina. Na primeira etapa foi realizado uma pesquisa bibliogrfica em obras de contabilidade pblica e legislao pertinente. Na segunda etapa foi realizado uma anlise de documentos da administrao e entrevistas com profissionais da rea. Na execuo deste trabalho verificou-se necessidade de melhorias na elaborao do oramento e na gesto para ser reduzido a necessidade de utilizao dos crditos adicionais e corrigir sua forma de utilizao em casos de emergncia de determinado ente pblico. Palavras-chave: Contabilidade Pblica. Oramento. Crditos Adicionais. ABSTRACT The Public Accounting is a branch of accounting that records and controls the events affecting the Union, the State and the City and their respective municipalities and foundations. The topic addressed in this paper is the use of additional credits, issue of paramount importance in public accounting. The aim of this paper is to demonstrate and analyze the possible difficulties that a public body suffers in unforeseen situations that directly impact the budget is necessary to use additional credits, showing a practical situation of the opening credits within the City of London. In the first phase a literature search was performed in works of public accounting and relevant legislation. In the second step was carried out an analysis of government documents and interviews with professionals. In carrying out this work there was need for improvements in budget planning and management need to be reduced to the use of additional credits and correct form for use in emergency cases of particular public entity.

Keywords: Public Accounts. Budget. Additional Credits.

Graduada em Cincias Contbeis pelo Instituto de Ensino Superior de Londrina INESUL Graduada em Cincias Contbeis pelo Instituto de Ensino Superior de Londrina INESUL Docente do curso de graduao em Cincias Contbeis do Instituto de Ensino Superior de Londrina INESUL

INTRODUO

A sociedade atual est cada vez mais interessada em assuntos relacionados gesto pblica principalmente quando se menciona ao patrimnio pblico. bvio que o que faz transparecer a gesto pblica para a sociedade a contabilidade. Com o advento da Constituio de 1988, a contabilidade pblica enfrentou algumas mudanas em termos de oramentos, pois este deixou de dispensar dotaes globais, a Lei Oamentria Anual passou a se integralizar com PPA (plano plurianual que por meio deste o governo estabelece metas e objetivos para um prazo de quatro anos) e a LDO (lei de diretrizes oramentrias, aquela que auxilia a elaborao dos oramentos anuais para adequ-los aos objetivos e metas estabelecidos no PPA), os oramentos passaram a ser aprovados primeiramente pelo Poder Legislativo, criando assim um elo de ligao entre o oramento e o planejamento pblico. A Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) trouxe normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, propondo a ao planejada e transparente previnindo os riscos e corrigindo os desvios que podem afetar as contas pblicas, fazendo cumprir metas de resultados entre receitas e despesas. A lei 4.320/64 tambm inovou a contabilidade pblica no processo de elaborao do oramento pblico no Brasil. O oramento tradicional se definia em receitas a arrecadar e despesas a executar sem especificar um programa e os objetivos do governo, criou-se ento o oramento programa que ser definido no desenvolvimento deste artigo. Hoje e sempre a administrao pblica nunca esteve preparada em questes de verbas para atender determinadas despesas que surgem durante o exerccio financeiro, criando margem a abertura dos crditos adicionais. Os crditos adicionais so de extrema utilizao principalmente os crditos adicionais suplementares. A lei 4.320/64 facilitou ao Executivo a abertura dos crditos suplementares, incluindo sua autorizao diretamente na Lei Oramentria sem necessidade de o Executivo ter de solicitar autorizao do Legislativo, toda vez que for necessria a utilizao de crdito adicional suplementar. suprema a importncia do contador na elaborao do oramento, pois assim como outros que participam na elaborao do oramento o contador alinha os procedimentos na forma contbil seguindo as normas e leis da contabilidade pblica, sendo ele a figura mais prxima do chefe do Poder Executivo. O presente artigo divide-se em quatro etapas, primeiro ser demonstrado conceitos

tericos, em seguida ser apresentado a metodologia de pesquisa e posteriormente ser destacado a anlise da utilizao dos crditos adicionais pela administrao pblica que interferem diretamente no oramento. Dessa forma, ser possvel analisar e comentar os fatores que influenciaram diretamente o oramento.

CONTABILIDADE PBLICA

A contabilidade pblica est inserida dentro da cincia contbil que estuda, orienta, controla e demonstra a organizao e execuo da Fazenda Pblica, o Patrimnio Pblico e suas variaes. Ela se diferencia da contabilidade praticada pelas empresas privadas por algumas particularidades, uma delas de se basear fundamentalmente em oramento pblico e legislaes especficas. Segundo Arajo e Arruda (2009), a administrao pblica o conjunto coordenado de funes que visam a boa gesto da coisa pblica, de modo a possibilitar que os interesses da sociedade sejam alcanados e se divide em trs esferas: Unio, Estado e Municpio. Divide-se em administrao direta e indireta. A administrao direta compe-se dos trs poderes (Legislativo, Executivo e Judicirio), o Ministrio Pblico, a Defensoria Pblica e suas subdivises e a indireta constitui-se de entidades pblicas dotadas de personalidade jurdica prpria: autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista.

ORAMENTO PBLICO

O oramento pblico demonstra a previso das receitas e fixao das despesas, ou seja, na contabilidade pblica o governo deve estimar quanto vai arrecadar e fixar, em que e como vai gastar o dinheiro que os cidados colocam a disposio do Estado. Assim o governo est planejando a receita e a despesa pblica, elaborando o oramento pblico. O oramento pblico definido atravs de leis, deve ser elaborado corretamente, porm, durante sua vigncia podem ocorrer algumas alteraes, sendo elas ocorridas atravs dos crditos adicionais. Para Slomski, (2003, p. 304) o oramento pblico uma lei de iniciativa do Poder Executivo que estabelece as polticas pblicas para o exerccio a que se referir, e seu contedo bsico ser a estimativa de receita e fixao de despesa. O oramento classifica-se em: oramento tradicional e oramento-programa.

A elaborao no oramento tradicional tem por objetivo focalizar os gastos, demonstrando apenas as receitas a arrecadar e as despesas a executar apresentando apenas uma documentao onde as receitas e as despesas autorizadas so previstas de forma comparativa sem especificar os objetivos e os programas do governo. O oramento-programa denomina-se por um Sistema de Planejamento, Programao e Oramentao representando a modalidade de oramento onde a estimativa dos recursos financeiros e seu destino derivam da devida elaborao de um plano ou programa de trabalho. A principal caracteristica que diferencia o oramento tradicional do oramento-programa que este parte da previso dos recursos para a definio dos projetos e das atividades que sero realizadas, e naquele a previso dos recursos constitui a parte final do processo de planejamento. A execuo do oramento fiscalizada por controles interno e externo. O Poder Legislativo em sua funo de controle interno no dispe de competncia para exigir o comprimento das normas aplicveis aos atos pblicos. Os tribunais de contas entram neste contexto afim de executar o controle externo avaliando as normas e verificando a regularidade desses atos. ( MELO, 2008) Para Machado e Reis (2002, p.107) o oramento pblico pode ser alterado por vrios motivos, abaixo mencionamos alguns deles: a) b) c) d) e) f) variaes de preos de mercado; incorrees no oramento; omisses oramentrias; reforma administrativa; repriorizao das aes governamentais; repriorizaes de gastos. Machado e Reis ainda diz que, os trs primeiros originam os crditos adicionais e os trs ltimos casos citados no se classificam como crditos adicionais, se diferenciam pelos objetivos de que so gerados e so classificados em: Os remanejamentos ocorrem sempre no mbito da organizao. Assim, se porventura uma reforma administrativa prev a extino de um orgo e a institucionalizao de outro para sua substituio, evidente que s se deve realocar os remanescentes oramentrios do rgo extinto para o novo. As transposies ocorrem sempre no mbito da programao de trabalho em razo de repriorizaes, mediante a realocao dos remanescentes oramentrios para o programa de trabalho repriorizado. As transferncias ocorrem no ambito das categorias econmicas de despesas, tambm por repriorizaes de gastos.

Nos casos de remanejamentos, transposies e transferncias, no h o reforo de dotaes oramentrias e nem a criao de novos programas, tambm no existe autorizao legislativa na lei oramentria anual, mas sim em lei especfica. Na verdade, o que ocorre a realocao de remanescentes oramentrios.

CRDITOS ADICIONAIS

Crdito adicional um suplemento legal para ajustar o oramento em casos de despesas que no foram programadas ou foram insuficientemente programadas na Lei Oramentria, ou at mesmo aquelas despesas que so imprevisveis. Podemos dizer que os crditos adicionais se classificam em duas classes, as que visam suplementar dotaes do oramento e as que visam socorrer situaes que no estavam previstas no oramento. Para Machado e Costa (2002 p.108): Os crditos adicionais classificam-se em: Suplementares, os destinados a reforo de dotao oramentria; Especiais, os destinados a despesas para as quais no haja dotao oramentria especfica; Extraordinrios, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoo intestina ou calamidade pblica. Para Arajo e Arruda (2009 p.150) o crdito suplementar destinado a suplementar uma dotao que j existe no oramento, deve ser autorizado por lei e aberto por decreto do Poder Executivo. Tem vigncia at o oramento em vigor. Estes crditos incorporam-se ao oramento somando a importncia que foi autorizada. A autorizao para abertura de crditos suplementares se dar na prpria lei oramentria anual, que fixar um determinado limite para este tipo de ao. O crdito especial destinado a uma despesa que no teve dotao oramentria, ou seja, para criao de programas novos, assim como o crdito suplementar, autorizado por lei e aberto por decreto do poder executivo, e tambm tem vigncia at o oramento em vigor, porm, se for aberto nos ltimos quatro meses do ano sero reabertos no prximo oramento, dentro do limite de saldo que restou anteriormente (ARAJO; ARRUDA, 2008). Se houver necessidade de suplementar o crdito especial durante sua execuo, este pode ser alterado atravs de abertura de crdito suplementar, desde que autorizado em lei. Segundo Arajo et. al. (2009, p.27) na abertura dos crditos suplementares e especiais, se faz necessria a autorizao do Poder Legislativo, para os crditos suplementares a autorizao pode ser dada na prpria lei oramentria e para os especiais a autorizao tem que constar em

lei especfica. Essa autorizao da abertura de crdito suplementar j constante na lei oramentria anual, foi introduzida pela lei 4.320/64, art 7, I e pela CF, art. 167, 8, no intuito de amenizar o processo burocrtico, podendo o executivo simplesmente abrir os decretos, sem a necessidade de solicitar a autorizao Legislativa toda vez que for necessria a abertura deste crdito (MACHADO; COSTA, 2002). Se o limite para abertura do crdito adicional suplementar que foi fixado na LOA for ultrapassado, o Poder Executivo dever solicitar novas autorizaes ao Poder Legislativo. Crdito extraordinrio destinado exclusivamente (art. 167, 3, da CF) ao atendimento de despesas urgentes e impevisveis, em caso de guerra, comoo interna ou calamidade pblica. A lei 4.320/64 (art. 41, III) dita que os crditos extraordinrios so os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoo interna ou calamidade pblica (MACHADO e COSTA, 2002, p.111). Machado e Reis destacam que h uma divergncia entre as leis onde a Constituio cita despesas imprevisveis, ou seja, aquilo que no se prev, enquanto a lei da Contabilidade Pblica dita despesas imprevistas, ou seja, erro de previso. Em suma, a abertura de crditos extraordinrios se dar pela imprevisibilidade do fato, que requer ao do Poder Pblico e por no decorrer de planejamento, mas sim, de oramento. So abertos por decreto do Executivo, no sendo necessria a autorizao legislativa, devido as circunstncias que o justificam. Na abertura do crdito extraordinrio, o Poder Executivo informar urgentemente, demonstrando os motivos que o originaram. A vigncia dos crditos extraordinrios vigorar at o exerccio em vigor no momento da abertura, porm, se forem abertos nos ltimos quatro meses do ano, sua vigncia pode se estender at o trmino do prximo exerccio ou at quando a situao demonstrada no tiver sido concluda. Para abertura dos crditos extraordinrios no h necessidade de recursos disponveis, porm para a abertura dos crditos suplementares e especiais, estes dependero completamente dos recursos que estaro disponveis. Segue abaixo quadro resumido com as principais caractersticas dos crditos adicionais: o Legislativo

Quadro 1 Crditos adicionais Principais caractersticas dos Crditos Adicionais (Constituio Federal; art. 167 n 4320/64; arts. 40 a 46) Autorizao Forma de Vigncia Prorrogao Legislativa Abertura Suplementares Reforar o Prvia, podendo Decreto do No Exerccio No Oramento permitida ser includa na Executivo lei de oramento ou em lei especial Especiais Atender a Prvia em lei No Exerccio S para o Decreto do programas no exerccio especial Executivo contemplados no seguinte, se oramento aberto em um dos quatro ltimos meses Extraordinrios Atender a Independente Decreto do No exerccio S para o despesas Executivo com exerccio imprevisveis e remessa seguinte, se urgentes aberto em um imediata ao dos quatro Parlamento ltimos meses Fonte: ARAJO, 2009 p. 151 Para a abertura dos crditos suplementares e especiais se faz necessrio a existncia de recursos que esto a disposio para atender determinada despesa. A lei 4.320/64 em seu art. 43, cita os recursos que devero estar disponveis sem comprometimentos. Entende-se por recursos comprometidos aqueles que por lei, contratos ou convnios devero atender despesas essenciais (pessoal, amortizao de emprstimos, juros, etc.). Os recursos disponveis so: a) b) c) d) e) supervit financeiro excesso de arrecadao anulao parcial ou total de dotaes oramentrias produto de operaes de crdito autorizadas reserva de contingncia Supervit Financeiro a diferena positiva entre o ativo financeiro e o passivo financeiro, devendo se conjugar os saldos dos crditos adicionas que foram transferidos e as operaes de crditos a eles vinculadas. O ativo financeiro o ativo circulante da contabilidade geral, ou seja, no ativo financeiro, so agrupados os valores numerrios, os crditos e os valores realizveis a curto prazo (disponvel, caixa, bancos....). O passivo financeiro como o passivo circulante, no Espcie Finalidade

passivo financeiro so abrigados os compromissos exigveis a curto prazo, ou seja, as dvidas flutuantes (restos a pagar, que so despesas empenhadas e no pagas at 31/12, depsitos, caues.). Excesso de arrecadao se define pela diferena positiva entre a arrecadao que foi prevista e a arrecadao que foi de fato realizada. O saldo resultante desta diferena, deduzidos os crditos extraordinrios abertos no exerccio, pode ser utilizado como recurso para abertura de crditos suplementares e especiais. Anulao parcial ou total de dotaes oramentrias, na utilizao deste tipo de recurso deve se verificar se as despesas que sero anuladas no tem comprometimento que impede a anulao das mesmas para suprir a abertura de crditos suplementares ou especiais. Isso se faz necessrio, para evitar a anulao de despesas essenciais somente a fim de criar recursos. Na utilizao do produto de operaes de crdito autorizadas, o ente pblico vai buscar recursos atravs de emprstimos, financiamentos ou at mesmo a colocao de ttulos no mercado para obter recursos destinados a atender determinado programa, a lei deixa bem claro que as operaes de crditos somente devero ser includas no oramento se o Poder Executivo realmente estiver possibilitado de realiz-las. Assim sendo, somente ser includa no oramento as operaes de crdito com destinao especfica atravs de crditos suplementares ou crditos especiais autorizados em lei. A lei oramentria anual conter reserva de contingncia, que destinada ao surgimento de obrigaes e riscos imprevistos, esse tipo de dotao global, ou seja, no se destina a determinado orgo ou programa oramentrio. Arajo e Arruda (2009), diz que: H o entendimento de que se os riscos no se confirmarem, a reserva de contingncia tambm pode ser utilizada, como fonte de recurso para a abertura de crditos adicionais.

METODOLOGIA

Este trabalho foi desenvolvido atravs de pesquisa descritiva. Tal pesquisa observa, registra, analisa e ordenam dados, sem manipul-los, isto , sem interferncia do pesquisador. Assim, para coletar tais dados, utili za-se de tcnicas especficas, tais como: entrevista, formulrio,questionrio e observao, leitura analtica. Almeida (1996 apud MARTINS et al., 2010, p. 9). Na primeira etapa deste artigo elaborou-se o referencial terico com base em livros de contabilidade pblica da Lei 4.320/64 e a Constituio Federal, para a realizao da segunda

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etapa foi utilizada uma pesquisa documental que foi obtida atravs de orientao dos profissionais da rea contbil em suas respectivas secretarias na Prefeitura de Londrina, onde foi constatado o prejuzo que as chuvas de de Outubro/2011 causaram para a Prefeitura de Londrina e a forma como a Prefeitura deu incio para a reconstruo dos estragos.

ANLISE DA UTILIZAO DOS CRDITOS ADICIONAIS E IMPACTOS NO ORAMENTO

No ms de outubro de 2011 a cidade de Londrina enfrentou uma grande tragdia em virtude das chuvas que causaram vrios danos, entre eles, danos na rede de distribuio de gua e esgoto, rompimento de pontes e viadutos em construo, alagamento em residncias e estabelecimentos pblicos. Abaixo demonstramos resumo da planilha de custos com plano de trabalho elaborada pela Defesa Social de Londrina posterior aos danos:

Tabela 1 Plano de Trabalho Secretaria da Defesa Social de Londrina Indicador Fsico Especificao Unidade Quantidade Reconstruo de Travessias Virias com Pontes de Concreto m Reconstruo de pontes de concreto Reconstruo de bueiros Reconstruo de pavimentao asfltica Reconstruo de dispositivos de microdrenagem Conteno e Reaterro Reconstruo de passarela ecomposio asfltica Servio de desassoreamento Recuperao de Edificao Pblica 1.950,00 m 1.631,50 m 990,53 m 4.572,03 ud 384,00 m 655,00 m 40,00 3 m 1.000,00 3 m 166.933,33 m 138,00

R$ Total 3.646.335,00 3.633.255,02 1.335.603,66 4.856.177,22 1.614.828,59 633.227,30 103.576,00 573.000,00 5.008.000,00 46.000,00 21.450.002,79

Total Fonte: Secretaria Municipal da Defesa Social de Londrina (2011)

Para a reconstruo dos estragos causados pela chuva faltam recursos, pois conforme tabela acima geraram danos de R$ 21.450.002,75 milhes. Atravs de pesquisas realizadas com profissionais da rea, obtivemos informaes de que o prefeito da cidade est solicitando verbas da Unio, pois obvio que a Prefeitura de Londrina no dispe desse dinheiro em seu oramento para atender a esse tipo de ocorrncia.

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A tabela abaixo demonstra o oramento anual de 2011 pertencente Secretaria Municipal de Obras e Pavimentao de todas suas despesas que j estavam programadas e dotadas, e que, inclusive j estavam sendo executadas com certas prioridades em relao a despesas de outras secretarias.

Tabela 2 - Lei Oramentria Anual - Secretaria de Obras e Pavimentao de Londrina Secretaria Municipal deDespesas Despesas de Reserva de Obras e Pavimentao Correntes Capital Contingncia Total R$ Pessoal e Encargos Sociais 12.009.000,00 0,00 0,00 12.009.000,00 Outras Despesas Correntes 16.638.000,00 0,00 0,00 16.638.000,00 Investimentos 0,00 51.799.000,00 0,00 51.799.000,00 Total 28.647.000,00 51.799.000,00 0,00 80.446.000,00 Fonte: Secretaria Municipal de Obras e Pavimentao de Londrina (2011) Ento de incio, a Prefeitura de Londrina realizou algumas obras abrindo crdito adicional suplementar remanejando verbas conforme decreto no anexo I deste artigo. Analisando esta operao, na definio de Machado e Reis, verifica-se um erro de procedimento de utilizao de crditos adicionais suplementares remanejamento, pois neste caso a prefeitura remanejou os recursos do Orgo/Unidade 06020 (Secretaria da Fazenda) transferido-os para o Orgo/Unidade 09010 (Secretaria de Obras e Pavimentao), e conforme apresentamos acima os remanejamentos no se tratam de crditos adicionais e sim de realocao de recursos oramentrios. Porm, analisando a Lei 10.960 de 20 de Julho de 2010 (LDO) que dispe sobre as diretrizes para elaborao e execuo do oramento de 2011 da Prefeitura de Londrina, esta autoriza no seu art. 48, a abertura de crdito adicional remanejamento, dentro de determinados limites. A cada quadrimestre a Prefeitura de Londrina passa por controles internos de fiscalizao e uma vez ao ano o Tribunal de Contas tambm age atravs do controle externo, se este detectar divergncias, encaminhar ao Poder Executivo para que este elabore argumentao de defesa dos atos exercidos. Na realidade o que ocorre uma certa divergncia de entendimentos e definies de autores e o prprio ente pblico, onde Machado e Reis no descreveriam o fato ocorrido como abertura de crdito adicional, porm a prpria Prefeitura age dessa forma seguindo as diretrizes aprovadas pelo Poder Executivo em conformidade com as normas constituicionais e a Lei de Responsabilidade Fiscal, e posteriormente a fiscalizao do Tribunal de Contas. A reserva de contingncia poderia ter sido utilizada para suprir essa necessidade, pois

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conforme a Lei Oramentria Anual em seu art. 46, . 2 se a reserva de contingncia no for utilizada at o ms de setembro, esta pode ser utilizada para abertura de crditos adicionais suplementares e especiais, porm a mesma j estava dotada na Secretaria Municipal da Sade. Em nosso entendimento, seguindo as teorias aplicadas aos crditos adicionais a Prefeitura de Londrina poderia ter aberto crdito especial, atravs de autorizao legislativa, onde criaria um novo programa, com novas dotaes para executar especificamente este projeto. Gostaramos de ressaltar que para prevenir uma falta expressiva de recursos em um estado de emergncia como este ocorrido, o ente pblico deve reforar no planejamento e oramento a manuteno das rodovias, estradas, ruas, viadutos, ou seja, todo o patrimnio pblico, e investimento em polticas governamentais de concientizao da sociedade no que se refere ao meio ambiente, ou seja, o governo deve dispensar mais incentivo para a sociedade frizando que o lixo deve ser eliminado da forma correta, pois infelizmente a nossa sociedade ainda no est bem educada em questes ambientais.

CONSIDERAES FINAIS

No desenvolvimento deste artigo demonstramos a teoria e prtica da utilizao dos crditos adicionais, iniciamos com a teoria trazendo as definies e inovaes da Contabilidade Pblica e seus oramentos. Aps estas definies, apresentamos os conceitos de crditos adicionais e sua forma legal de utilizao e conclumos com a anlise da utilizao de crditos adicionais na Prefeitura de Londrina em Outubro de 2011, esta para obter recurso que no continha no oramento da Secretaria de Obras e Planejamento realizou a abertura do crdito adicional suplementar remanejamento obtendo recursos da Secretaria da Fazenda, atravs da definio de um autor que mencionamos no desenvolvimento deste artigo, a utilizao desse crdito adicional suplementar remanejamento no estaria correta, porm a Prefeitura agiu seguindo orientaes da Lei de Diretrizes Oramentria do municpio, em nossa opinio a Prefeitura poderia entrar com a abertura do crdito adicional especial cuja defesa apresentamos no artigo acima. Importante ressaltar que, assim como outros entes pblicos, a Prefeitura de Londrina tambm no dispunha de verbas para arcar com o prejuzo total dos estragos e est buscando apoio financeiro perante a Unio. Na elaborao deste artigo tambm foi identificado que para que no ocorram tamanhos prejuzos e erros na utilizao de procedimentos, o gestor pblico deve planejar com mais eficincia focando o investimento em manuteno do patrimnio pblico, pois nem sempre, os

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crditos adicionais disponveis podem solucionar todo o problema de forma prtica como se deseja.

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