FUNDAO GETULIO VARGAS ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAO PBLICA E EMPRESAS CURSO DE PS-GRADUAO INTENSIVA EM ADMINISTRAO PBLICA CIPAD 3

A TERCEIRIZAO NA ADMINISTRAO PBLICA: VANTAGENS E DESVANTAGENS

Por

Ana Cludia Adriano Machado

Rio de Janeiro 2008

A TERCEIRIZAO NA ADMINISTRAO PBLICA: VANTAGENS E DESVANTAGENS

por

Ana Cludia Adriano Machado

Trabalho de Concluso de Curso apresentado ao Curso Intensivo de Ps-Graduao em Administrao Pblica (CIPAD 3), como requisito para obteno do ttulo de Especialista em Administrao Pblica.

Rio de Janeiro 2008

A Deus, pela presena constante em minha vida. A toda minha famlia, pelo suporte e incentivo... Enfim aos que muito me ajudaram, sacrificando suas vidas para que eu realizasse o meu desejo, compartilhando minhas alegrias e tristezas. Ana Cludia Adriano Machado

 Estratgia a arte ou cincia de saber identificar e empregar meios disponveis para atingir determinados fins, apesar de a eles se oporem obstculos e/ou antagonismos conhecidos. Sun Tzu

Planos no so nada; planejamento tudo. Dwight D.Eisenhower

AGRADECIMENTOS

Agradeo a todos pela confiana depositada em mim, por acreditarem no meu esforo, na minha determinao.

Quero aqui expressar meu sentimento de gratido e apreo para com todos os mestres, que tanto fizeram para que pudssemos chegar at aqui. Agradeo tambm pela amizade, pela orientao, pela capacidade de transmitir seus conhecimentos de forma leal e esperanosa, sem deixar de acreditar em cada um de ns.

A todas as pessoas que contriburam de alguma forma no desenvolvimento deste trabalho.

RESUMO

Este trabalho objetivou identificar as vantagens e desvantagens para a Administrao Pblica do Municpio de Rio Claro na contratao de empresa especializada para a execuo de servios de limpeza urbana, operao de usina de reciclagem e compostagem de resduos slidos urbanos. Foram analisadas as publicaes de autores brasileiros, bem como realizada pesquisa de campo para levantamento de dados concretos junto aos responsveis pela empresa contratada, funcionrios da mesma, e populao e ainda um levantamento fotogrfico com o fim de comprovar visualmente e qualitativamente a prestao dos servios contratados e seus processos. Chegou-se concluso que, o Municpio est no caminho certo, o que falta uma fiscalizao eficaz, eficiente e efetiva.

Palavras Chave: Terceirizao, Administrao Pblica, Servio Pblico

SUMRIO

1. INTRODUO.....................................................................................................................1 2. O PROBLEMA.....................................................................................................................2 3. OBJETIVOS..........................................................................................................................3 3.1 Objetivo final..................................................................................................................3 3.2 Objetivos intermedirios................................................................................................3 4. DELIMITAO DO ESTUDO...........................................................................................4 5. RELEVNCIA DO ESTUDO.............................................................................................5 6. METODOLOGIA.................................................................................................................6 6.1 Tipo de Pesquisa...............................................................................................................6 6.2 Universo e Amostra.........................................................................................................7 6.3 Seleo dos Sujeitos.........................................................................................................8 6.4 Coleta de Dados...............................................................................................................8 6.5 Tratamento de Dados.....................................................................................................10 6.6 Limitaes do Mtodo...................................................................................................10 7. REFERENCIAL TERICO..............................................................................................11 6.1 Conceito de Terceirizao...............................................................................................11 6.2 Terceirizao na Administrao Pblica.........................................................................11 6.3 A Terceirizao no Municpio de Rio Claro RJ..............................................................12 6.3 Vantagens da Terceirizao............................................................................................13 6.5 Desvantagens da Terceirizao.......................................................................................13 8. ANLISE DOS RESULTADOS........................................................................................14 8.1 O Processo Administrativo.............................................................................................14 8.2 Dados coletados junto empresa contratada (Ambien)..................................................15 8.3 A prestao dos servios aos olhos da populao...........................................................21 8.4 Os funcionrios contratados responsveis pela limpeza urbana.....................................27 9.CONSIDERAES FINAIS..............................................................................................31 10. CONCLUSO...................................................................................................................35 11. REFERNCIAS BILIOGRFICAS...............................................................................37

ANEXO A: Levantamento fotogrfico dos servios prestados...............................................38 ANEXO B: Levantamento fotogrfico sobre a usina de reciclagem e compostagem.............40 ANEXO C: Levantamento fotogrfico sobre a limpeza urbana de algumas ruas...................43 ANEXO D: Relatrio encaminhado Secretaria Municipal de Meio Ambiente.....................44

1 INTRODUO

Vivemos em um mundo globalizado economicamente, em que a tecnologia, a sociedade, a poltica, a cultura esto constantemente se renovando, e diante da flexibilidade, acabam gerando mudanas em diversos setores, refletindo diversas transformaes nas organizaes e no cenrio mundial. Por isso preciso que a administrao procure meios de se adequar aos novos modelos para melhor execuo de suas atividades, pois se faz necessrio qualificao para atender melhor aos anseios da coletividade.

Um dos problemas que aflige o mundo o lixo, que de forma geral, de alta complexidade ambiental, social e econmica, o que faz surgir a necessidade de um novo posicionamento do Poder Pblico, com o fim de garantir para toda populao um ambiente que assegure boas condies de vida.

A Administrao Pblica, com vistas a aperfeioar e melhorar a prestao dos servios pblicos muitas vezes lana mo da terceirizao, ou seja transfere a terceiros a realizao de determinados servios, cuja interrupo poderia comprometer o andamento da mquina administrativa.

O presente trabalho o resultado de estudos elaborados sobre a terceirizao na Administrao Pblica no mbito do Municpio de Rio Claro/ RJ, ressaltando que no se pretende avaliar as decises assumidas pelos gestores do Municpio de Rio Claro nos processos de terceirizao, mas sim oferecer suporte para futuras decises e contribuir para o estudo do tema.

2 O PROBLEMA

O Municpio de Rio Claro-RJ, especfico no estudo em tela, est localizado na Regio do Mdio Paraba e dividido em 5 (cinco) Distritos: Rio Claro-Distrito Sede; Ldice-2 Distrito, So Joo Marcos-3 Distrito; Passa Trs-4 Distrito e Getulndia-5 Distrito. A distncia mdia entre os Distritos de aproximadamente 20 (vinte) quilmetros.

O Municpio em estudo possui uma rea total de 868 Km2 e um total de 17.216 (dezessete mil, duzentos e dezesseis) habitantes, de acordo com o Censo do IBGE (2007), tendo como atividades econmicas principais a agricultura, a pecuria e a avicultura (presente com a atuao da Empresa Rica). A arrecadao municipal est basicamente no FPM (Fundo de participao dos Municpios), nos royalties, que possuem valores irrisrios e demais verbas especficas.

Diante disso, a administrao optou por contratar uma empresa atravs de um procedimento licitatrio, com a finalidade de reduzir custos, aumentar a eficincia e a produtividade, ter um maior controle dos servios prestados aos muncipes e ainda promover a reciclagem e compostagem do lixo urbano produzido no Municpio de Rio Claro/RJ.

Devido complexidade do assunto, se fez necessrio um estudo claro e objetivo para que os gestores e a populao sintam-se mais esclarecidos quanto aos pontos positivos e negativos advindos de uma terceirizao. Por isso buscou-se responder a seguinte questo: quais as vantagens e desvantagens para a Administrao Pblica do Municpio de Rio Claro na contratao de empresa especializada para a execuo de servios de limpeza urbana, operao de usina de reciclagem e compostagem de resduos slidos urbanos?

3 OBJETIVOS

3.1 Objetivo Final

O objetivo final do estudo se baseou em identificar as vantagens e desvantagens para a Administrao Pblica do Municpio de Rio Claro na contratao de empresa especializada terceirizada para execuo de servios de limpeza urbana, operao de usina de reciclagem e compostagem de resduos slidos urbanos.

3.2 Objetivos Intermedirios

Para atingir o objetivo principal, se fez necessrio traar alguns objetivos intermedirios, que levou aos seguintes procedimentos, conforme descrio a seguir: - anlise do procedimento licitatrio; - identificao das atividades, bem como seus processos na empresa contratada; - verificao visual quanto execuo dos servios contratados a contento; - levantamento junto comunidade o grau de satisfao quanto prestao dos servios; - anlise da reciclagem, bem como o destino final dos resduos slidos; - verificao da existncia de aes trabalhistas contra a empresa contratada e o Municpio; - identificao e anlise das principais caractersticas encontradas na prestao dos servios da empresa contratada com apoio da sociedade.

4 DELIMITAO DO ESTUDO

O estudo limitou-se a abordar a terceirizao, identificando as vantagens e desvantagens para a Administrao Pblica do Municpio de Rio Claro na contratao de empresa especializada para execuo de servios de limpeza urbana, operao de usina de reciclagem e compostagem de resduos slidos urbanos.

O trabalho procurou abordar o tema de forma a explorar qualitativamente os dados coletados no contexto atual do Municpio.

5 RELEVNCIA DO ESTUDO

Pretende-se que os dados levantados pelo TCC auxiliem gestores e sociedade a refletirem sobre a terceirizao na realidade atual, para que possam direcionar seus esforos na obteno de benefcios em favor da coletividade e do interesse local, uma vez que a Administrao Pblica precisa analisar no s os custos, mas tambm a qualidade, pois se no o fizer, pagar por um produto ou por um processo de produo, correndo o risco de ter que refazer tudo com mo-de-obra prpria.

Uma melhor compreenso sobre as vantagens e desvantagens na contratao de empresa terceirizada fornece subsdios para os gestores conduzirem de forma mais eficaz a sua relao, seja com a empresa contratada, indivduos terceirizados, populao e os prprios servidores do quadro permanente, pois tero maior conhecimento das possibilidades de gesto de seus processos e das melhores prticas para se realizar um processo de terceirizao.

Espera-se que este trabalho seja uma ferramenta para subsidiar os gestores a realizarem as mudanas necessrias com base nos valores e comportamentos preconizados pela Administrao Pblica, viabilizando a reviso dos processos internos com vistas maior eficincia e eficcia.

6 METODOLOGIA

Este captulo trata dos seguintes itens que caracterizam a metodologia empregada no estudo realizado: tipos de pesquisa, quanto aos fins e aos meios; universo e amostra; seleo dos sujeitos; coleta e tratamento dos dados e limitaes do mtodo.

6.1 Tipo de Pesquisa

Para a classificao da pesquisa, considerou-se a taxionomia por Vergara (2006):

Quanto aos fins, a pesquisa foi descritiva e explicativa. Descritiva: porque pretendeu expor os princpios e conceitos de Terceirizao, bem como fazer relaes com a Terceirizao no setor pblico. Explicativa: Porque visou esclarecer as vantagens e desvantagens na contratao de empresa terceirizada para execuo da limpeza urbana do Municpio de Rio Claro, investigando todos os passos da contratao.

Quanto aos meios, trata-se de uma pesquisa bibliogrfica, documental e de campo.

Bibliogrfica: porque o estudo foi desenvolvido com base em material j publicado sobre o assunto em livros, revistas, jornais, internet, legislaes pertinentes ao assunto. Enfim, tudo que forneceu instrumento terico ao desenvolvimento da pesquisa. Documental: porque foram investigados documentos existentes no interior dos rgos concernentes ao objeto da pesquisa, tais como trabalhos desenvolvidos e apresentados nas etapas de contratao de empresa terceirizada para executar servios de limpeza urbana e

operao da usina de reciclagem e compostagem dos resduos slidos no Municpio de Rio Claro/RJ. De campo: porque foram aplicados questionrios a funcionrios da empresa terceirizada em funcionamento no Municpio de Rio Claro, aos responsveis pela gerncia da empresa AMBIEN (contratada), a pessoas que vivem no municpio, beneficiria ou no dos servios prestados e, ainda alguns dos servidores pblicos que participaram da licitao foram consultados sobre a licitao sob a Modalidade Tomada de Preo n 001/05.

Com base nos objetivos intermedirios e final e nas observaes feitas atravs de visitas nos (5) cinco Distritos que compem o Municpio, foi feito um levantamento fotogrfico sobre a usina de reciclagem e compostagem, sobre as atividades prestadas pela contratada junto ao Municpio de Rio Claro, e ainda fotografias de algumas ruas para fins de verificao visual do aspecto esttico encontrado (limpeza).

Estudo de Caso: porque o estudo teve como objetivo final identificar as vantagens e desvantagens na contratao de empresa terceirizada de um Municpio especfico.

6.2 Universo e Amostra

O universo da pesquisa se comps de aproximadamente 170 (cento e setenta) atores envolvidos no processo, dentre eles, dirigentes da empresa contratada, muncipes, funcionrios da empresa contratada e alguns servidores pblicos.

Os colaboradores foram selecionados por acessibilidade e tipicidade.

6.3 Seleo dos Sujeitos

Participaram da pesquisa, dirigentes da empresa contratada, muncipes, alguns funcionrios da empresa contratada, e servidores que participaram do procedimento licitatrio, divididos em trs grupos:

1. aqueles que se beneficiam e dependem dos servios prestados pela empresa terceirizada, em que o objetivo foi levantar junto comunidade o grau de satisfao quanto prestao dos servios, verificando visualmente se a empresa est executando os servios contratados a contento, e ainda identificar e analisar criticamente as principais caractersticas encontradas na prestao dos servios da empresa contratada com apoio da sociedade.

2. aqueles que participaram do procedimento licitatrio, com a finalidade de analisar o procedimento de licitao, verificar a existncia de aes trabalhistas contra a empresa contratada e o Municpio, bem como analisar a reciclagem e o destino final dos resduos slidos.

3. aqueles que prestam diretamente os servios sociedade (dirigentes e funcionrios), cujo objetivo foi identificar as atividades e como so os seus processos na empresa contratada, analisando a reciclagem, bem como o destino final dos resduos slidos.

6.4 Coleta de Dados

Discutir a interpretao da realidade e suas contribuies para a sociedade exige a localizao da relao sujeito-objeto como a questo central.

Elencamos aqui os objetivos intermedirios descritos no projeto inicial da pesquisa, relacionados forma de coletar dados: 1- analisar do procedimento licitatrio; 2- identificar as atividades e como so os seus processos na empresa contratada; 3- verificar visualmente se a empresa est executando os servios contratados a contento; 4- levantar junto comunidade o grau de satisfao quanto prestao dos servios; 5- analisar a reciclagem, bem como o destino final dos resduos slidos; 6- verificar a existncia de aes trabalhistas contra a empresa contratada e o Municpio; 7- identificar e analisar criticamente as principais caractersticas encontradas na prestao dos servios da empresa contratada com apoio da sociedade.

A coleta de dados na literatura permitiu alcanar os objetivos 1 e 2 atravs de pesquisa bibliogrfica em livros, trabalhos acadmicos (monografias, dissertaes e teses com informaes pertinentes ao assunto.

O objetivo 1, tambm foi alcanado atravs da pesquisa documental, encontrada no mbito da administrao municipal, em documentos internos.

Os demais objetivos foram atingidos por meio de questionrios junto aos atores envolvidos no processo, conforme enumerados na Seleo dos Sujeitos, com auxlio da literatura, fotografia, visitas nos Distritos e no site do TRT 1 Regio (Rio de janeiro).

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6.5 Tratamento de Dados

Os dados coletados foram tratados segundo uma abordagem dialtica, uma vez que seu enfoque a mudana, segundo um processo contraditrio, que no se encontra isolado, pois forma uma totalidade geral, em que cada parte fornece a sua contribuio e tem, em seu movimento, um lugar no todo.

6.6 Limitaes do Mtodo O fator que poderia limitar a pesquisa, no que se refere coleta e ao tratamento dos dados era o seguinte: * por ser um Municpio pequeno, acreditava-se que as pessoas poderiam se recusar a preencher os questionrios, e assim haveria dificuldades para obteno das informaes junto aos sujeitos selecionados.

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7 REFERENCIAL TERICO

Este captulo tem como objetivo apresentar alguns estudos j realizados sobre a terceirizao.

7.1 Conceito de Terceirizao Terceirizar transferir a terceiros, atravs de contrato com profissional liberal, autnomo ou empresa prestadora de servios) atividades que no as atividades fim da organizao, ou seja atividades acessrias, que servem de apoio.

Polonio (2000) enfatiza que a terceirizao pode ser definida como um processo de gesto empresarial consistente na transferncia para terceiros (pessoas fsicas ou jurdicas) de servios que originalmente seriam executados dentro da prpria empresa, e ainda, que o processo de terceirizao resultou da busca incessante da reduo dos custos e melhoria de qualidade, uma vez que a empresa terceirizadora, ao concentrar energia em suas atividades principais, deixa para empresas especializadas a realizao de atividades (administrativas ou operacionais) que exigem certo investimento para buscar sempre qualidade e segurana, com otimizao de custos, necessrios num mercado cada vez mais competitivo.

7.2 Terceirizao na Administrao Pblica

Segundo Di Pietro (2005), no mbito do direito do trabalho, terceirizao a contratao, por determinada empresa (o tomador de servio), do trabalho de terceiros para o desempenho de atividade-meio, e que o conceito o mesmo para a Administrao Pblica que, com muita freqncia, celebra contratos de empreitada (de obra e de servio) e de

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fornecimento, com fundamento no ar. 37, XXI da CF/88, observadas as normas da Lei n 8.666/93, que regulamenta os contratos administrativos.

Quanto viabilidade legal de terceirizao de servios pela administrao pblica, lcita apenas no que diz respeito s atividades - meio dos entes pblicos, no sendo cabvel adot-la para o exerccio de atividades pertinentes a atribuies de cargos efetivos prprios de seu quadros, nem para funes que impliquem no exerccio de poder de polcia ou na prtica de atos administrativos.

De acordo com Ramos (2001), terceirizao um mtodo de gesto em que uma pessoa jurdica pblica ou privada transfere, a partir de uma relao marcada por mtua colaborao, a prestao de servios ou fornecimento de bens a terceiros estranhos aos seus quadros. Esse conceito prescinde da noo de atividade-meio e atividade-fim para ser firmado, uma vez que tanto podem ser delegadas atividades acessrias quanto parcelas da atividade principal da terceirizante. Segundo a autora, portanto, a terceirizao uma das formas de insero do particular na prestao do servio pblico, que se faz por meio de contrato administrativo. O terceiro um mero executor material, destitudo de qualquer prerrogativa com o Poder Pblico, uma vez que no se trata de gesto do servio pblico, mas uma mera prestao de servios.

7.3 A Terceirizao no Municpio de Rio Claro/RJ

A contratao de firma especializada para realizar a limpeza urbana no Municpio de Rio Claro/RJ, partiu da necessidade de melhorar os servios populao, e colocar em funcionamento uma usina de reciclagem, de acordo com o processo administrativo de deu origem licitao n 001/2005 sob a modalidade Tomada de Preo, fundamentado na Lei 8.666/93.

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7.4 Vantagens da Terceirizao

As vantagens em geral, so cobranas imediatas dos servios e resposta, aproveitamento do material reciclado, preservao do meio ambiente, soluo de um problema que aflige 90% (noventa por cento) dos Municpios brasileiros que o destino final dos resduos slidos, a prestao de servio mais eficaz e satisfatrio para a populao, alm de um menor custo.

Para Polonio (2000), o objetivo de um processo de terceirizao a liberao da empresa da realizao de atividades consideradas acessrias (ou atividades meios), permitindo que a administrao concentre suas energias e criatividades nas atividades essenciais. Como resultado desse processo alcana-se maior eficincia com produtos de melhor qualidade.

7.5 Desvantagens da Terceirizao

A terceirizao de servios por parte da administrao pblica, quando praticada sem o devido respaldo legal, acarreta conseqncias distintas para o contratado pela empresa prestadora, para esta e para a autoridade contratante. A contratao irregular, nesse caso, no gera vnculo empregatcio com o rgo pblico tomador do servio. Apesar disso, o ente pblico contratante no pode eximir de efetuar pagamento correspondente aos servios efetivamente prestados, pois no pode a administrao enriquecer ilicitamente s custas do prestador de servios ou de seus empregados.

Para Di Pietro (2005) a terceirizao acaba, muitas vezes, por implicar burla aos direitos sociais do trabalhador da empresa tomadora do servio, o que coloca a Administrao Pblica sob a gide do direito do trabalho.

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8 ANLISE DOS RESULTADOS

8.1 O Processo Administrativo

De acordo com os servidores pblicos que fizeram parte da licitao e com documentos acostados ao processo administrativo que deu origem Licitao de n 001/2005 (Tomada de Preo), o Municpio j possua uma Usina de Reciclagem e Compostagem de resduos slidos para ser colocada em operao, mas no tinha pessoal capacitado/treinado para desenvolver as atividades.

Devido a grande extenso territorial do Municpio em foco, e diante da grande preocupao com o destino final dos resduos slidos, que antes da contratao da empresa vencedora no processo licitatrio ocorrido em 2005, era enviado ao aterro sanitrio localizado no Municpio de Volta Redonda/RJ, que por fim em dezembro/2004 encontrava-se paralisado e sem retorno previsto para funcionamento, houve a necessidade de um sistema profissional passvel de aferio e cobrana por parte da populao beneficiada, o que levou o Poder Pblico a contratar uma empresa especializada para executar os servios de limpeza urbana, operao da usina de reciclagem e compostagem dos resduos slidos.

O objeto da licitao se baseou nos seguintes termos: Contratao de firma especializada, sobre empreitada global, para coleta e transporte de lixo domiciliar urbano, limpeza de sarjeta, pinturas de guias, rvores e postes a base de cal, capina, operao de usina de reciclagem e compostagem de resduos slidos urbanos e superviso tcnica.

Constatou-se que o aviso de licitao foi devidamente publicado, e trs empresas compareceram para retirar o edital: JDCON - CONSTRUES E INCORPORAES

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LTDA.; AMBIEN INDSTRIA COMRCIO E CONSTRUES LTDA e PARGO ENGENHARIA LTDA.

Nota-se nos autos que a firma PARGO ENGENHARIA LTDA foi desclassificada por no apresentar o Certificado de inscrio no cadastro de fornecedores da Prefeitura, nem de outro rgo pblico. Saiu vencedora a empresa AMBIEN INDSTRIA COMRCIO E CONSTRUES LTDA, uma vez que apresentou o menor valor global, atendendo s exigncias que constavam no edital.

Analisando o processo licitatrio, de forma geral, verifica-se que foi um procedimento regular que observou a legislao pertinente, uma vez que o fundamento legal e o contrato administrativo teve como escopo a Lei n 8.666/93.

8.2 Dados coletados junto empresa contratada (AMBIEN)

No questionrio aplicado aos responsveis pela empresa contratada, as questes formuladas foram abertas, dando maior abertura s colocaes apresentadas.

De acordo com as informaes prestadas pelos responsveis da empresa contratada, alm da usina de reciclagem e compostagem do lixo, tambm so responsveis pela limpeza urbana do Municpio de Rio Claro/RJ, o que j foi constatado atravs do processo administrativo em que se deu a licitao.

Pelos responsveis da empresa foi informado atravs do questionrio que atualmente tem-se coletado 6 (seis) toneladas de lixo domiciliar por dia no Municpio de Rio Claro/RJ, que corresponde a 180 (cento e oitenta) toneladas por ms.

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DESCRIO Reciclado Inerte Orgnico

PORCENT. 20% 30% 50%

QUANT./DIA 1,2 ton/dia 1,8 ton/dia 3,0 ton/dia

QUANT./MS 36 ton/ms 54 ton/ms 90 ton/ms

Tabela 1: Quantidade de lixo coletado

Ao questionar o tipo de tratamento e disposio final dos resduos slidos, foi informado que o lixo orgnico tratado de forma tecnicamente correta, onde so depositados em baias de compostagem sem contato com o solo para posteriormente se tornarem adubo para plantio, o que corresponde a 50% (cinqenta por cento) do total de lixo coletado.

Fig.1- Baias

Quanto ao destino do material transformado em adubo, foi verificado junto Secretaria Municipal de Meio Ambiente, que a mesma os recebe em doao a fim de distribu-lo aos agricultores do Municpio.

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Os resduos no aproveitados, no percentual de 30% (trinta por cento), chamados de inertes, so devidamente aterrados de modo que o meio ambiente no seja afetado e os aproveitados que correspondem a 20% (vinte por cento) do lixo coletado so destinados s grandes fbricas do Estado do Rio de Janeiro, So Paulo e Paran.

MATERIAL RECICLADO PVC PET PET PP PET (LEO) PP (GUA MINERAL) PLSTICO DURO PAPELO PAPELO PLTICO FILME SUCATA VIDRO ALUMNIO TETRA-PARK

QUANTIDADE 100 kg/ ms 1.000 kg/ms 500 kg/ms 350 kg/ms 400 kg/ms 100 kg/ms 600 kg/ms 2.000 kg/ms 5.000 kg/ms 5.000 kg/ms 2.000 kg/ms 2.000 kg/ms 80 kg/ms 800 kg/ms

Tab.2: Quantidade de lixo reciclado

Observa-se que a preparao e separao dos resduos se d atravs da utilizao de 1 (uma) esteira rolante, onde so depositados todo o lixo; de catao manual, feita pelos funcionrios da empresa e depositados em seus devidos recipientes para posteriormente serem prensados.

Atualmente h 35 (trinta e cinco) funcionrios envolvidos diretamente no processo de compostagem e reciclagem do lixo. Verificou-se atravs de visita no local que os funcionrios que trabalham na usina tem a sua disposio os seguintes materiais: uniformes, mscaras, botas, e luvas, ou seja o necessrio para desenvolver os trabalhos com segurana.

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Fig.2-material prensado

Segundo informaes da empresa contratada, o sistema de pesagem e registro do lixo coletado feito da seguinte forma: todo o lixo reciclado pesado atravs de uma balana, logo aps serem prensados e fardados. A quantidade total do lixo calculada atravs da metragem cbica do caminho.

Os responsveis pela empresa AMBIEN destacaram ainda que as reclamaes por parte dos muncipes sempre acontecem, mas no com muita freqncia. A empresa procura apurar devidamente todas as reclamaes, mas em muitos casos no procedem.

Atualmente a empresa possui em seu quadro o total de 65 (sessenta e cinco) funcionrios, incluindo os que trabalham diretamente na usina e os que fazem a limpeza urbana, coleta e transporte de lixo.

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De acordo com a empresa, antes de iniciarem suas atividades, os funcionrios so treinados e instrudos a seguirem as diretrizes da empresa.

Ressalte-se que alguns funcionrios que trabalham diretamente com a limpeza urbana foram questionados quanto a possvel treinamento/capacitao oferecido pela empresa, o que se contraps ao item respondido pela mesma, uma vez que a maior parte das pessoas questionadas destacam que no receberam treinamento para trabalhar, como, por exemplo, no caso da utilizao de uma roadeira, em que um funcionrio aprendeu com outro colega, com exceo, dos funcionrios que trabalham na separao e destinao final do lixo diretamente na usina

De acordo com a empresa, as normas de proteo ao trabalhador so rigorosamente observadas, uma vez que todos os funcionrios so devidamente registrados, conforme CLT, e obrigatoriamente recebem todo material de segurana fornecido gratuitamente para desempenhar determinada funo.

Quanto questo ambiental, a empresa contratada, demonstra que tem procurado por melhorias na coleta. Em conjunto com o Municpio est providenciando a retirada dos tambores de forma gradativa, tem realizado palestras e visitas nas escolas, e at mesmo na usina de reciclagem e compostagem para melhor conscientizao da preservao do meio ambiente.

Cabe salientar que a educao primordial conscientizao da populao, pois os recursos naturais so inegavelmente fatores de produo e, sua administrao racional deve ser um dos objetivos de uma poltica de bem-estar social.

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Fig.3- Cartaz para campanha junto populao

Fig.: 4- Cartaz com a rota da coleta de lixo entregue populao

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A empresa relatou que mesmo cumprindo com as obrigaes legais, alguns funcionrios quando demitidos tem procurado a Justia do Trabalho, e desde 2005 at o momento houve aproximadamente 6 (seis) aes na Justia do Trabalho de Angra dos Reis.

Conforme levantamento junto ao site do TRT da 1 Regio, constatou-se que atualmente h apenas1(uma) ao em curso na Justia do Trabalho de Angra dos Reis/RJ, onde constam no plo passivo a empresa contratada e o Municpio de Rio Claro/RJ. Vale ressaltar que se a empresa contratada no tiver condies de arcar com os crditos trabalhistas de seu empregado, o Municpio considerado responsvel subsidirio, de acordo com o Enunciado n 331 do TST:

Enunciado 331 do TST: I- .... II-... III- No forma vnculo de emprego com o tomador a contratao de servios de vigilncia (Lei n 7.102, de 20.6.83), de conservao e limpeza, bem como a de servios especializados ligados atividade-meio do tomador, desde que inexistente a pessoalidade e a subordinao direta.

IV- O inadimplemento das obrigaes trabalhistas, por parte do empregador, implica na responsabilidade subsidiria do tomador dos servios quanto quelas obrigaes, inclusive quanto aos rgos da administrao direta, das autarquias, das fundaes pblicas, das empresa pblicas e das sociedades de economia mista, desde que hajam participado da relao processual e constem tambm do ttulo executivo judicial (artigo 71 da Lei n 8.666/93).

8.3 A prestao dos servios aos olhos da populao

O estudo do questionrio feito populao, foi iniciado levando-se em conta o percentual de respostas em cada questo para apurar-se a incidncia de cada uma delas. A seguir temos os resultados:

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Questo n 1

Quais os servios efetivamente realizados pela AMBIEN (empresa contratada pelo Municpio de Rio Claro para fazer a limpeza urbana) na localidade onde voc mora? 90% 39% 53% 60% 24% 9% Coleta de lixo domiciliar Coleta de entulho Varrio de ruas Capina Pintura de guias (meio-fio das ruas) Pintura de rvores e postes

Nota-se que o servio prestado pela empresa contratada est na maior parte focada na coleta de lixo domiciliar destinado usina de compostagem de reciclagem de resduos slidos. Esse servio seguido da capina, em que 60% (sessenta por cento) da populao atendida. A varrio de ruas atende pouco mais da metade da populao, o que precisa ser melhorado, mesmo porque no pode haver diferenciao na prestao de servio, ou seja, todas as ruas, localizadas no centro ou no, precisam ser igualmente varridas. Os servios de coleta de entulho, pintura de guias e pintura de rvores e postes so prestados, mas atendem menos da metade da populao, o que tambm foi verificado atravs das visitas.

Assim, os dados coletados atravs da questo acima, demonstram que a maioria dos servios relacionados limpeza urbana prestados pela empresa contratada, atravs de licitao regular, ainda no esto sendo realizados a contento, apesar de haver uma melhora perceptvel aos nossos olhos, conforme levantamento fotogrfico que faz parte do Anexo C.

Questo n 2

Qual o seu grau de satisfao com os servios prestados? 6% - timo 41% - Bom

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41% - Regular 12% - Ruim

Consta-se que a maior parte da populao est satisfeita com a prestao dos servios, apenas 12% (doze) da populao considera ruim. um item que precisa ser observado pelo Municpio, pois pode e deve haver melhoria na prestao dos servios contratados, pois o somatrio de 82% (oitenta e dois por cento) est dividido igualmente entre bom e regular, apenas 6% (seis por cento) da populao considera tima a qualidade dos servios prestados.

Questo n 3

Com qual freqncia feita a coletada de lixo na sua rua? 19% 18% 23% 22% 17% 1% 1(uma) vez por semana 2(duas) vezes por semana 3(trs) vezes por semana mais de 3(trs) vezes na semana todos os dias nenhum dia

Neste item, observa-se que apenas 1%(um por cento) da populao no possui o servio de coleta de lixo. Nos distritos mais distante a coleta varia entre 3 (trs), 2 (dois) e 1 (um) dia, o que pode ser melhorado, principalmente nos Distritos de So Joo Marcos, Passa Trs e Getulndia, que ficam mais distantes do Distrito Sede.

No centro do Municpio sede e no centro de Ldice, a coleta realizada todos os dias, por isso o resultado do percentual ficou em 17% (dezessete por cento).

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Questo n 4 A quantidade de dias por semana em que o caminho passa para coletar o lixo suficiente para sua localidade? 58% - Sim 42% - No

Neste item, constata-se que mais da metade da populao est satisfeita com a quantidade de dias em que a coleta de lixo prestada. Mesmo assim, este tambm precisa ser muito bem observado, tanto pelo Poder Pblico quanto pela empresa contratada, pois o percentual de insatisfao demonstrada alto, ou seja 42% (quarenta e dois por cento) das pessoas que responderam ao questionrio expressam a insuficincia na quantidade de dias em que o caminho passa na localidade onde reside para coletar o lixo.

Questo n 5 Quando no fica satisfeito com a coleta de lixo e com a limpeza de sua rua e/ou cidade, qual a sua atitude? 41% - No reclama 40% - Reclama, mas no adianta 19% - Reclama e prontamente atendido

Aqui se observa que a maior parte da populao informa que reclama quando no fica satisfeita com a limpeza de sua rua e com a coleta de lixo, sendo que 40% (quarenta por cento) diz que reclama, mas que no adianta e, 19 % (dezenove por cento) reclama e prontamente atendido. O percentual de pessoas que mesmo insatisfeitas no reclamam, alto, ou seja, 41% (quarenta e um por cento), quase a metade da populao.

Vale aqui ressaltar, que foi feito levantamento junto ao setor competente para verificar possveis reclamaes, e formalmente nada foi encontrado, apenas algumas

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reclamaes que compem revises somente na poca do pagamento do IPTU, objetivando reduo do mesmo.

Destaca-se, que as reclamaes so como um termmetro para auxiliar a Administrao Pblica, pois so necessrias quando determinado servio ineficiente. atravs das mesmas, que o Poder Pblico pode centralizar esforos na busca de melhorias e solucionar os problemas encontrados.

A populao deve ter em mente que a Administrao Pblica precisa de sua participao, pois um de seus objetivos est pautado na busca pelo aperfeioamento e melhoria na execuo da prestao do servio pblico.

Questo n 6 Voc ficou satisfeito com a retirada dos lates de lixo na localidade onde voc mora? Se na sua localidade ainda no foram retirados os lates, favor desconsiderar essa questo. 64% - Sim 36% - No

Esta questo levou em considerao apenas o Distrito sede (Rio Claro) e Ldice (2 Distrito), pois os lates esto sendo retirados gradativamente. O que pode ser observado que a populao, apesar de uma resistncia inicial, passou a respeitar e a apoiar a atitude, sendo responsvel pela entrega do seu lixo em sacolas plsticas e em horrio determinado. Os que no concordam com a retirada dos lates, se justificam informando que no h onde colocar o lixo, que o caminho da coleta passa cedo ou fora do horrio. Os que apiam, informam que com a retirada dos lates, houve diminuio de lixo nas ruas, uma vez que os mesmos eram quase sempre remexidos e derrubados por cachorros, o que atraia ratos, e ainda

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que atualmente a cidade est esteticamente mais limpa e bonita, e que cada morador se tornou responsvel pelo seu lixo.

Questo n 7 Voc est satisfeito com o horrio de passagem do caminho que transporta o lixo? 64% - Sim 36% - No

Quanto ao horrio, mais da metade da populao est satisfeita, principalmente nos centros dos Distritos, ressalvando que o percentual de 36%(trinta e seis por cento) deve ser considerado, pois pode ser melhorado.

Questo n 8 Voc considera a sua cidade limpa em comparao h 5(cinco) anos atrs? 59% - Sim 41% - No

Neste item verifica-se que a maior parte da populao considera sua cidade mais limpa que h cinco anos atrs, sendo esta uma das vantagens com a terceirizao, o que tambm demonstram as fotografias em anexo. Mesmo assim, os Distritos que compem o Municpio de Rio Claro podem ficar mais limpos, tendo em vista que 41% (quarenta e um por cento) das pessoas questionadas no consideram sua cidade mais limpa.

Questo n 9 As pessoas que residem em sua comunidade procuram meios de manter a cidade limpa? 47% - Sim 53% - No

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Outro fato questionado, que tem por base a educao, foi quanto manuteno da limpeza urbana por parte da populao, pois no adianta o Municpio investir na contratao de uma empresa, se a populao no faz a sua parte. Assim, verifica-se atravs do resultado obtido que mais da metade da populao informa que em sua comunidade as pessoas no procuram meios de manter a cidade limpa. Vale ressaltar, que em conversa informal com muncipes e funcionrios que trabalham fazendo a limpeza urbana, foi constatado que os alunos das redes municipal e estadual de ensino, so os principais responsveis por sujarem as ruas aps a varrio.

Questo n 10 Voc concorda com a criao de uma lei para aplicao de multa s pessoas que jogam o lixo nas ruas? 92% - Sim 8% - No

Observou-se no item anterior que a maioria das pessoas no procuram manter a sua localidade limpa, faltando assim, uma conscientizao sobre o seu papel perante sociedade em que vive. Assim a questo acima complementa a anterior, o que foi muito satisfatrio Administrao Pblica, pois os atores envolvidos concordam com a criao de uma lei para aplicao de multa s pessoas que jogam lixo nas ruas.

8.4 Os funcionrios contratados responsveis pela limpeza urbana

A aplicao do questionrio a alguns funcionrios da empresa contratada se limitou aos que trabalham diretamente com a limpeza urbana. E os resultados so o seguinte:

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Questo 1 A empresa fornece os materiais necessrios para desenvolvimento de suas atividades? 83% - Sim 17% - No

O resultado obtido nesta questo, revelou que a empresa fornece os materiais necessrios ao desenvolvimento das atividades, sendo que recebem uniformes e botas, alm de outros materiais tais como, vassoura, carrinho de mo, saco plstico, p, carrinho, enxada, protetor de ouvido, roadeira, peneira, culos, luvas, mscaras, de acordo com as atividades desempenhadas. Os que mencionaram que no recebem, reclamam da demora no recebimento de vassouras, luvas e uniforme. Esse fato deve tambm ser observado pela Administrao e empresa Ambien, pois os valores dos materiais necessrios para fazer a limpeza e demais atividades esto inclusos no valor recebido mensalmente pela empresa.

Questo 2 Qual o seu grau de satisfao com a sua empregadora? 33% 50% 17% 0% timo Bom Regular Ruim

Quanto ao grau de satisfao dos funcionrios com a empregadora, chegou-se ao percentual de: 33% - timo, 50% - Bom e 17% - Regular, portanto os mesmos esto satisfeitos com a empresa, levando em considerao que esto com a CTPS assinada. Os includos nos 17% (dezessete por cento) reclamam que quando so escalados em feriados e/ou domingos, no recebem em forma de horas extras e sim em forma de folga.

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Questo 3 A empresa oferece meios de proteo aos seus trabalhadores? 33% - Sim 67% - No

Conforme resultado, nota-se que a empresa est deixando a desejar quanto aos meios de proteo, os que participam da varrio no possuem luvas para trabalhar, mas os mesmos informaram que os funcionrios que trabalham diretamente na coleta do lixo e usina de reciclagem e compostagem de resduos slidos recebem alm de uniformes e botas, luvas e mscaras, para fins de proteo.

Apura-se atravs de levantamento fotogrfico, que o tipo de caminho que recolhe o lixo no apropriado para tal finalidade, e acaba comprometendo a sade e segurana dos funcionrios. Essa questo est visvel, e a Administrao precisa observar com muito cuidado, pois como j foi dito, responsvel subsidirio.

Fig.5- Caminho de coleta de lixo

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Destaca-se, que foi feito um levantamento junto ao setor competente e verificou-se que atualmente o Municpio est no Plo Passivo de uma Ao Indenizatria na Justia do Trabalho de Angra dos Reis/RJ juntamente com a empresa Ambien. A ao est sendo promovida pelos pais de um funcionrio da empresa que contava com 26 (vinte e seis) anos de idade quando veio a falecer (2006) em virtude de um acidente. Tal fatalidade ocorreu quando o mesmo estava exercendo a funo de gari e sendo transportado na caamba do caminho em que trabalhava.

Questo 4 A empresa oferece treinamento ao funcionrio para realizao das atividades? 17% - Sim 83% - No

Em contrapartida resposta da empresa quanto ao item treinamento, constatou-se junto aos funcionrios que a empresa no oferece treinamento para realizao das atividades de limpeza.

Questo 5 A populao demonstra respeito aos servios prestados por voc/Empresa Ambien? 17% - Sim 83% - No

Conforme resultado acima, essa questo complementa a questo 9 aplicada populao, pois os funcionrios informam que a populao no demonstra respeito aos servios prestados, relatando que os alunos que estudam no Municpio so os principais atores responsveis por sujarem as ruas aps a varrio, ou seja preciso mais educao.

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CONSIDERAES FINAIS

Retornando questo 2 do questionrio aplicado populao, vale ressaltar, que analisando separadamente os percentuais dos dados coletados, verificou-se que a parte da populao que demonstrou maior insatisfao com os servios prestados, se concentra nos Distritos de Passa Trs, Getulndia e So Joo Marcos (aglomerao populacional ocorre no Macundu), sendo estes os mais distantes do centro do Distrito Sede.

Atravs de observaes em cada Distrito, e com conversas informais com a populao, constatou-se tambm que em Passa Trs (4 Distrito) h apenas 2 (dois) funcionrios contratados pela empresa vencedora da licitao, sendo que fazem apenas varrio no centro distrital, e 1(uma) funcionria na Fazenda da Grama (parte de Passa Trs) com a funo de juntar o lixo nos lates. Por isso, os servios de varrio, coleta de entulho, pintura de guias e capina so realizados por funcionrios que pertencem ao quadro permanente do Municpio em questo. A empresa contratada est focando seus servios na coleta de lixo. O mesmo est ocorrendo em So Joo Marcos (3 Distrito) e Getulndia (5 Distrito). Mesmo assim, a maior parte da populao considera sua cidade, conforme resultado da questo 8.

Quanto aos funcionrios contratados pela AMBIEN, notou-se que esto concentrados em Rio Claro - Distrito sede e em Ldice (2 Distrito). Conforme Anexo B, verifica-se que os funcionrios esto distribudos na varrio, coleta do lixo domiciliar, coleta de entulho, capina, roada e operao de usina de reciclagem e compostagem.

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Fig.6- Usina de reciclagem

Fig.7- Caminho de coleta de entulho

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Fig.8- Varrio

Ressalte-se que a fiscalizao exercida pelo Municpio se d atravs de observao e acompanhamento de relatrios solicitados mensalmente pela Secretaria Municipal de Meio Ambiente, o que no suficiente, pois o Municpio tem que observar especialmente o princpio da eficincia, pois o administrado no possui apenas o direito prestao do servio, mas a sua prestao satisfatria, clere e efetiva.

O Poder Pblico, atravs dos gestores e demais atores, precisam ter em mente que a prestao de servios regida por princpios prprios, dentre eles, a igualdade dos usurios perante o servio, a continuidade do servio pblico, a mutabilidade do regime jurdico, a generalidade e a eficincia (DI PIETRO, 2005).

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Ressalte-se, que todos os atores envolvidos no processo precisam se conscientizar tanto sobre seu papel na sociedade, quanto questo da limpeza urbana e da destinao final do lixo, pois responsabilidade de todos, uma questo de preservao da sade pblica e dos recursos naturais, e s atravs das atitudes que se fazem as mudanas, seja atravs de terceirizao ou no.

fundamental adquirir e compartilhar conhecimento, promovendo um processo de aprendizagem contnua, pois o conhecimento e sua disseminao fator primordial para a promoo de mudanas, quer no setor privado ou no setor pblico.

Cabe destacar ainda, que o Municpio de Rio Claro pode ser especialista naquilo que lhe compete, basta estar focado no cidado, investir na transformao da cultura para que os servidores pblicos tenham em mente a misso de sua organizao e planejar estrategicamente para atingir seus objetivos de forma exemplar, e talvez sem necessitar contratar uma empresa especializada, pois o Poder Pblico.

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10 CONCLUSO

O trabalho realizado buscou responder a seguinte questo: quais as vantagens e desvantagens para a Administrao Pblica do Municpio de Rio Claro na contratao de empresa especializada para a execuo de servios de limpeza urbana, operao de usina de reciclagem e compostagem de resduos slidos urbanos?

Destaca-se, que imprescindvel a anlise discricionria da Administrao Pblica a cerca da convenincia e da oportunidade de determinada contratao, uma vez que corre o risco de pagar por duas vezes pelo mesmo servio.

No desenvolvimento do trabalho foi analisado o processo licitatrio, foram identificadas as atividades efetivamente realizadas pela empresa contratada, bem como seus processos, o nvel de satisfao da populao quanto aos servios prestados e dos funcionrios da empresa, entre outras aes intermedirias para se chegar ao objetivo final.

Conforme se observou, o Municpio j possua uma usina de reciclagem e compostagem, mas no tinha pessoal capacitado. Por isso, necessrio pensar a longo prazo, ter uma viso de futuro, pois o mundo muda com uma rapidez enorme. Assim, a Administrao Pblica precisa acompanhar a evoluo, buscando meios para inovar, para que os usurios, fornecedores fiquem mais satisfeitos e confiantes na organizao. A cultura de uma organizao pblica influencia todo processo de criao, implantao e sucesso de qualquer estratgia.

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Em resposta a questo inicial, verificou-se no decorrer do trabalho algumas vantagens advindas da terceirizao, tais como: tratamento dos resduos slidos municipais dentro dos limites do Municpio, que uma deficincia nacional; independncia para lidar com os funcionrios e cobrar rendimento e eficincia, questo de difcil gesto no servio pblico; maior abrangncia dos servios prestados, integrao entre diversas reas, maior satisfao da populao, melhoria na conservao dos logradouros e no aspecto esttico da cidade; o custo atualmente praticado em funo do gerenciamento da usina, das obrigaes sociais, do transporte e coleta dos resduos e da manuteno dos logradouros inferior ao custo anterior licitao; possibilidade de aferio por parte do Gestor e substituio da Empresa contratada em caso de insatisfao.

Quanto s desvantagens identificadas destacam-se: necessidade de criao de uma estrutura de controle e fiscalizao eficiente, principalmente no que se refere Usina de reciclagem e compostagem, responsabilidade subsidiria por inadimplemento de verbas trabalhistas, falta de disponibilidade de fiscais para verificao dos servios prestados em todos os Distritos e para fiscalizao da empresa contratada, de acordo com os princpios que regem Administrao Pblica, diferenciao na prestao dos servios coletividade, preocupao da empresa contratada apenas na coleta do lixo em 3(trs) Distritos (So Joo Marcos, Passa Trs e Getulndia) e falta de cobrana por parte da populao.

Ressalte-se que a inteno do Municpio em terceirizar foi boa, e mesmo com as vantagens e desvantagens identificadas, est no caminho certo, o que falta uma fiscalizao eficaz, eficiente e efetiva .

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11 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual do Direito Administrativo. 15 ed. rev. ampl. e atual. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, 18 ed. So Paulo: Atlas, 2005. GASPARINI, Digenes. Direito Administrativo. 11 ed. rev.e atual. So Paulo: Saraiva, 2006. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 33 ed. So Paulo: Malheiros, 2007. PAULA, Dilma Andrade de. Histria de Rio Claro. 2 ed. Rio de Janeiro: Eletronuclear, 2007. POLONIO, Wilson Alves. Terceirizao: Aspectos Legais, Trabalhistas e Tributrios. So PAULO: Atlas, 2000. p.97- 127. RAMOS, Dora Maria de Oliveira. Terceirizao na Administrao Pblica. So Paulo: Ltr, 2001. VERGARA, Sylvia Constant. Projetos e Relatrios de Pesquisa em Administrao. 8 ed. So Paulo: Atlas, 2007.

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ANEXO A LEVANTAMENTO FOTOGRFICO DE ALGUNS SERVIOS PRESTADOS (LIMPEZA URBANA)

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ANEXO B LEVANTAMENTO FOTOGRFICO DA USINA DE RECICLAGEM E COMPOSTAGEM

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ANEXO C LEVANTAMENTO FOTOGRFICO DE ALGUMAS RUAS DO MUNICPIO DE RIO CLARO/RJ RIO CLARO (DISTRITO SEDE)

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LDICE (2DISTRITO)

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SO JOO MARCOS (3 DISTRITO)

MACUNDU (PERTENCENTE AO DISTRITO DE SO JOO MARCOS)

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PASSA TRS (4 DISTRITO)

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FAZENDA DA GRAMA ( PERTENCENTE A PASSA TRS)

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GETULNDIA (5DISTRITO)

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FUNDAO GETLIO VARGAS

O CONTROLE SOCIAL E O TRIBUNAL DE CONTAS: Aspectos relevantes para uma parceria eficaz.

Cludio Calada Fernandes Machado.

Rio de Janeiro 2008

FUNDAO GETLIO VARGAS

O CONTROLE SOCIAL E O TRIBUNAL DE CONTAS: Aspectos relevantes para uma parceria eficaz.

Cludio Calada Fernandes Machado.

Trabalho de concluso de curso apresentado Escola Brasileira de Administrao Pblica- E.B.A.P. da Fundao Getlio Vargas no Curso Intensivo de PsGraduao em Administrao Pblica- C.I.P.A.D. como requisito parcial para a obteno de grau de especialista em Administrao Pblica.

Rio de Janeiro 2008

FOLHA DE APROVAO

O CONTROLE SOCIAL E O TRIBUNAL DE CONTAS: Aspectos relevantes para uma parceria eficaz.

Cludio Calada Fernandes Machado

Trabalho de concluso de curso apresentado Escola Brasileira de Administrao Pblica- E.B.A.P. da Fundao Getlio Vargas no Curso Intensivo de PsGraduao em Administrao Pblica- C.I.P.A.D. como requisito parcial para a obteno de grau de especialista em Administrao Pblica.

Habilitao: Administrao Pblica

Data de Aprovao ___/__/__

Banca Examinadora:

_____________________________ _____________________________ _____________________________

DEDICATRIA

Dedico este trabalho acadmico aos meus queridos pais, por todo amor e carinho que sempre me deram, inclusive nas horas mais difceis desta caminhada. Rogo a DEUS, do fundo do meu corao, que no me falte oportunidades para, cada vez mais, trazer-lhes novas alegrias.

AGRADECIMENTOS

Muitos so os agradecimentos, que palavras se tornam insuficientes para exprimir minha gratido. Primeiramente, agradeo a DEUS por demonstrar que a luz sempre se far presente em nossa caminhada. Ao Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro e Escola de Contas e Gesto, pela grande oportunidade oferecida a todos os servidores pblicos que, assim como eu, se esforaram para participar deste projeto. A todos os mestres, funcionrios e colegas da Fundao Getlio Vargas que partilharam comigo de momentos inesquecveis, os quais, certamente, ficaro guardados para sempre em minha memria. Maria Jos, por todo apoio, exemplo de f e coragem que me motivam a seguir adiante. Juliana, por muitas razes, mas principalmente, por existir em minha vida. Por fim, agradeo a todos os bons amigos que sempre estiveram presentes nas horas incertas.

EPGRAFE

[...] creio no governo do povo pelo povo; creio, porm, que o governo do povo pelo povo tem base de sua legitimidade na cultura da inteligncia nacional pelo desenvolvimento nacional do ensino, para o qual maiores liberalidades do Tesouro constituiro sempre o mais reprodutivo emprego da riqueza pblica; creio na tribuna sem frias e na imprensa sem restries, porque creio no poder da razo e da verdade; creio na moderao e na tolerncia, no progresso e na tradio, no respeito e na disciplina, na impotncia fatal dos incompetentes e no valor insupervel das capacidades.

Ruy Barbosa.

RESUMO

Este trabalho buscou demonstrar, atravs de pesquisa bibliogrfica, a importncia do controle social para o desenvolvimento do Estado Democrtico de Direito, para os objetivos da Repblica e para o novo modelo gerencial pblico, o qual passou a vigorar no Brasil aps a promulgao da Constituio da Repblica de 1988 e das sucessivas reformas ocorridas na dcada de noventa do sculo XX. A proposta, no entanto, foi apresentar novos caminhos para o desenvolvimento do controle social, mediante aes educativas e de integrao do controle externo institucional com controle social. Esta mudana de paradigma partiu da premissa de que rgos pblicos, no caso especfico, Tribunais de Contas e Escolas de Contas, tambm possuem responsabilidades sociais, que na hiptese se traduzem especificamente em preparar os cidados e a sociedade civil para melhor exercerem suas prerrogativas. Por fim, cabe enfatizar que, caso tais medidas sejam implementadas, possvel prever uma aumento na eficcia do controle social e na efetividade das polticas pblicas promovidas pelos trs nveis de governo. Palavras-Chave: Controle Social, Tribunais de Contas, desenvolvimento do controle social, aes educativas e integrativas, eficcia, eficincia e efetividade.

SUMRIO 1- INTRODUO .................................................................................................................02 1.1 O Problema......................................................................................................................04 1.2 Objetivos ........................................................................................................................05 1.2.1 Objetivo Final ...........................................................................................................05 1.2.2 Objetivos Intermedirios ..........................................................................................05 1.3 Delimitao e Relevncia do Estudo ..............................................................................06 1.4 Metodologia.....................................................................................................................06 2- A FUNO CONTROLE.................................................................................................07 2.1 Aspectos histricos e filosficos......................................................................................07 2.2 Origem e conceituao do controle lato sensu.................................................................10 2.2.1 Quanto ao sentido lxico............................................................................................11 2.2.2. Quanto ao sentido da Cincia Jurdica......................................................................11 2.2.3. Quanto ao sentido da Cincia da Administrao......................................................12 2.3 Classificao da funo controle lato sensu....................................................................13 2.3.1. Classificao jurdica de controle.............................................................................13 3- ASPECTOS RELEVANTES DO CONTROLE SOCIAL..............................................16 3.1. origem e conceituao do controle social.......................................................................16 3.2 Caractersticas do controle social.....................................................................................18 3.3 O controle social como corolrio do Estado Democrtico de Direito e do Princpio Republicano...........................................................................................................................19 3.4 O controle social e a administrao pblica gerencial.....................................................26 3.4.1 O surgimento do modelo gerencial e suas caractersticas..........................................26 3.4.2 A importncia do controle social para o modelo gerencial........................................30 4- A MISSO INSTITUCIONAL DO TRIBUNAL DE CONTAS, APS A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL........................................................................................ 34 5- PROPOSTAS DE AES PARA O DESENVOLVIMENTO DO CONTROLE SOCIAL...................................................................................................................................37 5.1 O Frum de Controle Social............................................................................................39 5.2 O Programa de Educao Fiscal (PROEFIS)...................................................................40 6- CONCLUSO.....................................................................................................................42 7- BIBLIOGRAFIA................................................................................................................44

1- INTRODUO:

Aps a promulgao da Constituio da Repblica Federativa do Brasil, em 1988, o pas iniciou um processo de transio de uma democracia de elites para uma democracia de sociedade civil (Bresser - Pereira, 2000)1. A partir de ento, foi possvel notar o aumento da participao popular, atravs do exerccio pleno da cidadania. Juntamente com este fenmeno, tambm surgiram os chamados movimentos da sociedade civil, os quais foram constitudos, em grande parte, sob a forma de organizaes no governamentais. Dentre as reivindicaes feitas, estavam aquelas que exigiam do Poder Pblico maior transparncia e eficincia na execuo de seus servios. Alm disso, com o restabelecimento da liberdade de informao, a imprensa passou a ter um papel fundamental na formao da opinio pblica, servindo de instrumento social para o aprimoramento das instituies democrticas. Diante da soma desses fatores (democracia, sociedade civil e imprensa livre) eclodiu o controle social, que passou a reivindicar mudanas na Administrao Pblica, no apenas no sentido de contrapor-se s prticas que se desviavam do interesse pblico, mas tambm, propondo parcerias com o Poder Pblico na busca de solues, a partir de uma viso de fora para dentro do ambiente organizacional. No cenrio externo, o mundo iniciava o processo de globalizao, promovido pela revoluo tecnolgica e pelas transformaes no contexto econmico, que obrigou os pases a se adaptarem a uma nova realidade, para dar continuidade ao processo de desenvolvimento. Em razo disso, foi preciso repensar o papel da Administrao Pblica para que ela pudesse interagir de maneira satisfatria com a nova ordem que estava emergindo. Muitas naes passaram a investir em projetos de qualidade contnua na gesto pblica, utilizando-se
1

Afirmao feita pelo aludido autor no captulo Da Poltica de Elites Democracia de Sociedade Civil- apud Reis Velloso, ( 2000, p. 517-538).

de tcnicas de benchmarking2, para adotar polticas pblicas mais eficientes e que permitissem maior captao de investimentos externos. Desde ento, a gesto pblica vem passando por um processo de transmisso do modelo burocrtico weberiano para o modelo gerencial (managerialism), conforme asseverou Pollitt (1993) 3, sobretudo aps as experincias ocorridas, na dcada de noventa, em certos pases da Europa e nos Estados Unidos. O principal argumento para tais mudanas, estava na constatao de que o modelo burocrtico, criado por Max Weber, e que fora amplamente utilizado no sculo XX, no correspondia mais s demandas da sociedade. Foi percebendo tais acontecimentos que, em setembro de 1995, o Governo Federal apresentou a chamada reforma gerencial, mediante o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Em linhas gerais sua misso tinha por escopo fixar novos paradigmas para a Administrao Pblica, a fim de torn-la mais eficiente. Muitas medidas foram adotadas, dentre elas, destacaram-se as privatizaes, as emendas constitucionais (reforma administrativa e previdenciria) e as leis

infraconstitucionais, que trataram de temas como: a concesso de servios pblicos, agncias reguladoras, organizaes sociais e da sociedade civil, lei de responsabilidade fiscal, parcerias pblico-privadas e consrcios pblicos. Convm observar que os fatos anteriormente narrados inauguram o presente trabalho para demonstrar a convergncia de interesses da democracia da sociedade civil e do modelo gerencial com os do controle social, uma vez que todos eles objetivam melhorar a qualidade da gesto pblica.

Segundo Geraldo Duarte, in Dicionrio de Administrao (pgina 160), benchmarking a sondagem tcnica sistemtica e contnua de medida comparativa das prticas e do desempenho de uma organizao, em relao outra reconhecidamente excelente. 3 Extrado do texto: Managerialism and public service de Cristopher , conforme referncia bibliogrfica.

Aduza-se que, com a vigncia da Lei Responsabilidade Fiscal, o controle social passou a ter maior relevncia, em razo do papel estratgico atribudo participao popular4 para assegurar maior transparncia na gesto fiscal, que um dos pilares da accountability5. Entretanto, at hoje se constata que a participao popular nas audincias pblicas, durante o processo de elaborao e discusso das leis oramentrias, tem sido exercida de forma pouco apropriada, considerando o desconhecimento de grande parte dos cidados no uso de suas reais prerrogativas. por este motivo que a eficcia do alto controle social fica, decididamente, comprometida. Uma alternativa vivel para suprir esta carncia seria utilizar a excelncia tcnica do Tribunal de Contas em favor da dinmica do controle social, atravs de aes educativas voltadas para difundir, junto sociedade, os fundamentos do controle social enquanto expresso da cidadania. Assim sendo, este o pano de fundo que sustenta este tema e cujos aspectos mais relevantes sero desenvolvidos nos captulos seguintes.

1.1 O problema:

Conforme se depreende pelas consideraes iniciais, o presente trabalho buscou responder como o controle social poderia ser aprimorado pelo Tribunal de Contas, especialmente quanto eficcia da participao popular na gesto fiscal. Para tanto, o tema e o problema foram correlacionados com a consolidao da democracia no pas, enquanto regime poltico, diante da necessidade e oportunidade de se promover um amplo debate sobre os novos passos a serem dados na efetivao do exerccio da cidadania plena e dos objetivos fundamentais da Repblica.
Vide pargrafo nico do artigo 48 da LRF (Lei Complementar 101 de 04/05/2000). Refere-se ao conceito anglo-saxo que se aproxima da expresso responsabilidade fiscal e foi adotada pela doutrina fiscal ptria, aps a LC 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal).
5 4

1.2 Objetivos

1.2.1 Objetivo final

O objetivo final deste trabalho foi propor o aprimoramento do controle social pelo Tribunal de Contas, atravs de cursos, palestras e seminrios destinados aos cidados e ministrados pela Escola de Contas e Gesto em parceria com instituies pblicas e privadas de notria excelncia sobre o assunto.

1.2.2 Objetivos Intermedirios

Este trabalho tambm teve como objetivos intermedirios: Demonstrar a relevncia do controle social e do Tribunal de Contas

para o bom funcionamento da democracia da sociedade civil e do novo modelo gerencial pblico, atravs de anlise bibliogrfica dos aspectos administrativos e jurdicos que envolvem o tema; Propor a implantao, pelo Tribunal de Contas, do Programa de

Educao Fiscal (PROEFIS), destinado aos cidados e ministrado pela Escola de Contas e Gesto em pareceria com instituies pblicas e privadas de notria excelncia; Difundir a cultura fiscal perante a sociedade civil e seus cidados a fim

de aumentar a qualidade do exerccio do controle social como forma de expresso da cidadania;

Aproximar e integrar o controle externo exercido pelo Tribunal de

Contas com o controle social, atravs de um Frum de Controle Social, com a participao de rgos de controle institucional, tais como: Tribunais de Contas, Controladoria - Geral; Ministrio Pblico e a sociedade civil organizada (ONG s, Os e etc.), aberto ao pblico em geral.

1.3 Delimitao e Relevncia do Estudo

O trabalho em tela se limitou a estudar de que forma o Tribunal de Contas poderia aprimorar o controle exercido pela sociedade civil e seus cidados, no mbito da gesto fiscal. Portanto, no est inserido no presente contexto o aprimoramento do exerccio do controle social junto a outros rgos. Por se tratar de tema bastante amplo, cujo carter interdisciplinar oferece inmeras possibilidades, esta pesquisa tambm sofreu limitao quanto ao contedo doutrinrio analisado, na medida em que somente foram abordados aspectos administrativos e jurdicos vinculados ao objeto estudado. Embora o presente estudo seja terico, sua relevncia est em propor solues para uma questo fundamental e relativa ao Estado Democrtico de Direito, que o controle social e a participao popular como instrumentos de proteo dos interesses republicanos, assegurados pela Constituio da Repblica de 1988.

1.4 Metodologia

No tocante metodologia aplicada neste trabalho, podemos dizer que o tipo de pesquisa foi, quanto aos meios, bibliogrfica, porque se utilizou da literatura tcnica para

extrair elementos jurdicos e de administrao pblica que serviram de base para a fundamentao terico-metodolgica, como por exemplo: conceitos, classificaes, naturezas jurdicas, princpios e normas de direito constitucional e administrativo, bem como teorias da administrao, mtodos e planejamentos. Quanto aos fins, a pesquisa foi descritiva, explicativa e aplicada. Descritiva, porque pretendeu apresentar o controle social no Brasil e sua atual realidade. Explicativa, porque procurou esclarecer a importncia do desenvolvimento do controle social no Brasil. E por ltimo, aplicada, na medida em que sua finalidade prtica foi apresentar propostas para o desenvolvimento do controle social. Sobre a coleta de dados, a presente pesquisa analisou livros, revistas especializadas, jornais, sites de internet e outros meios de informao postos disposio, tais como: consultas a monografias, relatrios de pesquisa, dissertaes e teses. O mtodo de pesquisa utilizado no tratamento dos dados foi o da anlise de contedo, uma vez que a abordagem foi feita com base na literatura coletada a fim de estabelecer as inferncias necessrias ao bom desenvolvimento do trabalho. Por fim, no que pertine limitao do mtodo a opo feita foi pela grade fechada, uma vez que foram estabelecidas, a priori, quais as categorias seriam analisadas na pesquisa e que se utilizariam da literatura especializada.

2- A FUNO CONTROLE

2.1 Aspectos histricos e filosficos:

Por muitas vezes ouvimos falar sobre o controle, sem notarmos a amplitude semntica deste vocbulo e o quanto ele importante para o progresso de uma nao. Basta

observarmos os fatos cotidianos ocorridos em todo mundo, veiculados pela mdia, para compreendermos, claramente, a necessidade do seu constante aprimoramento. Evidencia-se, que onde no h controle, no h ordem e, sem ordem, no h progresso - mas sim, a barbrie retratada pelos quadros dantescos. Foi por esta razo que vrios filsofos clssicos desde os iluministas at os contemporneos seguidores de Habermas6, detiveram-se em abordar sobre este assunto, mas sob prismas diversos. No entanto, aquele que melhor se expressou sobre a importncia do controle, foi Montesquieu, em sua obra intitulada: Do Esprito das Leis. Nela, uma clebre passagem que se destaca no Captulo IV, do Livro XI, tornou-se primordial para todo o entendimento acerca da Teoria da Separao dos Poderes e dos fundamentos do controle como funo essencial para a proteo da res pblica. Dizia o Baro de Montesquieu:
Para que no se possa abusar do poder, preciso que, pela disposio das coisas, o poder detenha o poder.

A partir desta mxima, deveras parafraseada pela doutrina, firmou-se o entendimento de que o poder no pode ser absoluto, devendo sofrer limitaes, para que no venha a se desvirtuar de seus fundamentos instituidores. Assim, o filsofo iluminista passou a desenvolver sua teoria sustentando que muito embora o poder seja uno e indivisvel, suas funes deveriam ser distribudas essencialmente em trs: a executiva, a legislativa e a jurisdicional e que elas deveriam atuar de maneira a exercer controle recproco (ou mtuo).

Jrgen Habermas, filsofo alemo da escola de Frankfurt, autor da Teoria da Ao Comunicativa, dentre outras obras.

Cabe, entretanto, ressaltar que sua obra fora inspirada em conceitos baseados na ptica aristotlica, que j na Grcia antiga, inaugurava este pensamento, sem, contudo, desenvolv-lo com a mesma consistncia do filsofo francs. Alis, outro aspecto de extrema importncia para a compreenso do tema foi estabelecido no captulo anterior da obra de Montesquieu, no qual ao discorrer sobre o que a liberdade, se aproximou das idias de Locke para fundar sua teoria, sob o argumento de que a liberdade de todos dependia dos limites impostos a todos, atravs do primado da lei. Esta aluso acabou por vincular a idia de liberdade ao princpio da legalidade, estabelecendo tambm limites atuao do Estado perante o cidado e moldando o sistema de checks and balances. do conjunto de idias expostas que podemos inferir o seguinte: controle a limitao do poder pelo poder. A teoria de Montesquieu passou a ter grande influncia na formao do chamado EstadoNao, que surge aps o incio da Revoluo Francesa e da Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado de 1789. Alis, com relao sobredita Declarao, dois artigos demonstram, nitidamente, a influncia iluminista da separao de poderes e do controle exercido pela sociedade. So eles:

Artigo 16: Qualquer sociedade em que no esteja assegurada a garantia dos direito, nem estabelecida a separao dos poderes no tem Constituio.

Artigo 15: A sociedade tem o direito de pedir contas a todo agente pblico pela sua administrao.

Desde ento, estas regras, que esto plasmadas nos direitos humanos de primeira gerao, verteram-se em marcos histricos para o desenvolvimento do controle (seja o de natureza institucional ou social) e passaram a ser positivadas, em grande parte nas

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Constituies democrticas contemporneas, como por exemplo, a dos Estados Unidos, Frana e Brasil (1988).

2.2 Origem e conceituao do controle (lato sensu):

Quanto ao surgimento do controle, no existe consenso entre os historiadores acerca da origem, mas, sabe-se que so remotas e derivam dos primrdios da organizao humana em cidades. Segundo Lima (2007, p.01), h quem veja exemplos de atuao do controle na organizao dos faras do antigo Egito, entre os hindus, chineses e os sumrios, ou em instituies presentes na Atenas do Sculo de Ouro (sculo V- a.C.). Acerca da etimologia da palavra controle, cabe dizer que tem origem francesa, contre-rle, assim como do latim medieval contrarotulus, de acordo com a pesquisa de Guerra (2005, p.89) apud Lima (2007, p.02). No entanto, como ressaltou Mileski (2003, p.137), embora hoje a palavra j seja perfeitamente integrada linguagem jurdica nacional, sendo de uso corrente no Direito Pblico, houve tempo em que a sua utilizao foi alvo de severas criticas por parte dos puristas da linguagem que no admitiam galicismos, por entender que no portugus havia termo adequado - fiscalizao para indicar o sentido tcnico. Porm, esta controvrsia somente fora dirimida aps o posicionamento doutrinrio de Meirelles (2001, p.624), mediante sua preciso tcnica:

A palavra controle de origem francesa (contrle) e por isso sempre encontrou resistncias entre os cultores do vernculo. Mas por ser intraduzvel e insubstituvel no seu significado vulgar ou tcnico, incorporou-se definitivamente no nosso idioma, j constando dos modernos dicionrios da lngua

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portuguesa nas vrias acepes, e, no direito ptrio, o conceito controle foi introduzido e consagrado por Seabra Fagundes desde a publicao de sua insupervel monografia, O controle dos atos administrativos do Poder Judicirio (1 ed.,1941).

Muitos so os conceitos de controle, haja vista o seu carter interdisciplinar, por este motivo que pedimos vnia para apresentarmos algumas das definies que melhor exprimem as linhas de pensamento expostas neste estudo.

2.2.1 Quanto ao sentido lxico:

De acordo com o Dicionrio Houaiss da Lngua Portuguesa, controle, na primeira acepo :

Monitorao ou fiscalizao minuciosa de acordo com padres e normas

2.2.2 Quanto ao sentido da Cincia Jurdica, nos esclarece Carvalho Filho (2008, p.836):
... controle da Administrao Pblica o conjunto de mecanismos jurdicos e administrativos por meio dos quais se exerce o poder de fiscalizao e de reviso da atividade administrativa em qualquer das esferas de poder.

Cabe aqui uma observao que julgamos ser oportuna, para justificar os motivos pelos quais no foram utilizadas as conceituaes de Meirelles (2001, p.624) e Di Pietro (2008, p.691). Em primeiro lugar, a conceituao do saudoso jurista certamente brilhante, contudo, define controle como sendo uma faculdade, o que, a nosso sentir, data vnia, no retrata a realidade, mas, sim, um poder-dever, conforme bem asseverou Di Pietro (2008,

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p.691). J no tocante a definio de controle apresentada pela laureada professora da USP, cabe apenas uma humilde reserva, a de que o exerccio do controle da administrao pblica no exercido apenas por rgos dos poderes constitudos, mas tambm pelos cidados, atravs do controle social que exgeno 7, ou seja, exercido de fora para dentro do ambiente organizacional, razo pela qual o conceito de Di Pietro, muito embora seja altamente profcuo, no seria o mais adequado nesta pesquisa. Logo, com base em tais argumentos, optamos por empregar o conceito de Carvalho Filho (2008, p.836), haja vista que por conter uma definio mais aberta no est a excluir a importncia do exerccio do controle social que um dos corolrios da democracia de sociedade civil, razo pela qual no se exerce controle apenas pelos rgos do Estado.

2.2.3 Quanto ao sentido da Cincia da Administrao:

Segundo Chiavenato (2007,334):

A essncia do controle consiste em verificar se atividade controlada est ou no alcanando os seus resultados desejados. Quando se fala em resultados desejados, parte-se do princpio de que esses resultados foram previstos e precisam ser controlados. Ento, o controle pressupe a existncia de objetivos e planos, pois no se pode controlar sem planos, para definir o que deve ser feito. O controle verifica se a execuo est de acordo com o que foi planejado. Quanto mais complexos, definidos e coordenados forem os planos e quanto maior for o perodo de tempo envolvido, tanto mais complexo ser o controle.

Esta afirmativa de Carvalho Filho (2008, p.844), conforme referncia bibliogrfica anexa.

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No obstante todos esses significados, o controle tambm uma funo administrativa, e como tal deve ser exercida, numa democracia, no apenas pelo Estado, mas tambm por toda a sociedade.

2.3 Classificao da funo controle (lato sensu)

A classificao da funo controle tambm bastante variada, dependendo do autor e do enfoque que se queira dar. Conforme se observa nas doutrinas das cincias jurdica e administrativa, muitas so as possibilidades, razo pela qual, abordaremos apenas aquelas classificaes que sustentam os objetivos deste estudo.

2.3.1 Classificao jurdica de controle:

A classificao jurdica de controle abaixo analisada encontrada na doutrina de forma pacfica e foi extrada de Meirelles (2001, p.625), Di Pietro (2008, p.691), Carvalho Filho (2008, p.838) e Borges (2004, p.489), apenas nos pontos em que se comunicam:

Quanto ao rgo controlador, o controle pode ser:

1)

Administrativo- origina-se da prpria Administrao Pblica -

autotutela (Smulas 346 e 473 do STF); 2) Legislativo - exercido por meio do Poder Legislativo (Congresso

Nacional ou por cada uma de suas casas legislativas) Ex: art. 49 da CRFB/88 ou com o auxlio do Tribunal de Contas - Ex: art. 71 da CRFB/88;

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3)

Judicial - levado efeito pelo Poder Judicirio (art.5 , inciso

XXXV, da CRFB/88).

Quanto ao momento (ou oportunidade) o controle : 1) Prvio (preventivo) ou (a priori) visa a impedir a prtica do

ato ilegal ou contrrio ao interesse pblico- (art.49, II, III, XV,XVI; art. 52, III, IV, V da CRFB/88); 2) Concomitante no mesmo instante da atuao administrativa -

sistema de auditoria; 3) Posterior (ou a posteriori) rever os atos j praticados - visa

corrigir, desfazer, confirmar aprovao ou homologao, revogao, convalidao e anulao.

Quanto origem (ou extenso do controle): 1) Interno - cada Poder exerce sobre seus prprios atos (art.70 a 74

da CRFB/88); 2) Externo - a cargo do Congresso Nacional com auxlio do

Tribunal de Contas ou por via do Poder Judicirio (art.5 XXXV, da CRFB/88);

Cabe tambm aduzir que o controle externo, segundo Meireles (2001, p.626), tambm pode ser o popular (controle externo popular) - que seria o previsto no artigo 31, pargrafo 3, da CRFB/88 determinando que as contas do Municpio (Executivo e Cmara) fiquem, durante sessenta dias, anualmente, disposio de qualquer contribuinte, para exame e apreciao, podendo questionar-lhes a legitimidade nos termos da lei. A inexistncia de lei

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especfica sobre o assunto no impede o controle que poder ser feito atravs dos meios processuais comuns, como o mandado de segurana e a ao popular.

Quanto natureza (ou quanto ao aspecto da atividade administrativa a ser

controlada): 1) Legalidade (incluindo moralidade) pode ser exercido pelos trs

poderes (art.5, XXXV; artigo 71; art.70 a 74 da CRFB/88); 2) Mrito s cabe a prpria Administrao Pblica (Smulas

346/473 do STF), atravs de juzo de convenincia e oportunidade para que o ato administrativo seja revogado.

Outra classificao que auxilia no desenvolvimento do tema a que fora proposta por Siraque (2005, p. 93) e que trata do controle institucional, conforme se expe, a seguir: Controle Institucional aquele realizado pelos rgos do Estado sobre seus prprios atos e suas atividades, ou pelos de quem lhes faa s vezes, ou seja, os atos jurdicos de um particular no exerccio privado de funes pblicas. Como por exemplo, o particular no exerccio privado de funes pblicas. O controle institucional espcie do gnero controle.

Quanto origem o controle institucional se subdivide em: 1) Controle institucional interno - a autofiscalizao exercida pela prpria instituio, que tem como exemplo notrio o controle interno previsto no artigo 74, incisos I IV e pargrafo 1, e que passou a ter maior relevncia com a vigncia da Lei de Responsabilidade Fiscal L. C. 101/00; 2) Controle institucional externo o realizado por rgo institucional estranho queles que foram responsveis pela emisso do ato a ser controlado.

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Aproveitando a classificao de Siraque (2005, p.93), cabe-nos tecer um breve comentrio - muito embora o controle social no pertena a esta classificao, ele pode ser considerado como um controle no institucional exercido externamente pela sociedade, perante os rgos e agentes da administrao pblica, ou seja, pode ser classificado, para fins didticos, como sendo controle no institucional externo.

3- ASPECTOS RELEVANTES DO CONTROLE SOCIAL

Aps anlise dos conceitos e classificaes do controle lato sensu, convm examinar-mos o controle social, que espcie do gnero controle.

3.1 Origem e conceituao do controle social:

Desde j, devemos dizer que a origem do controle social tambm desconhecida, pois no possvel determinar com exatido quando ele de fato apareceu na sociedade. Acredita-se, entretanto, que ele teria surgido nos primrdios da civilizao humana e de suas relaes sociais, da mesma forma que o seu gnero, o controle. Contudo, um dos dados histricos mais consistentes de que se tem conhecimento tambm esto evidenciados no contexto do iluminismo e da Revoluo Francesa (1789), no denominado Sculo das Luzes (XVIII). Pois, foi neste perodo que os movimentos populares apoiados pela sociedade civil burguesa depuseram o absolutismo e fundaram os alicerces contemporneos dos direitos do cidado8 e dos direitos humanos. J, no tocante a origem da expresso controle social, enquanto fenmeno sociolgico, Peci (2006, p.173), nos esclarece:
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Muito embora a origem do vocbulo cidadania seja latina, do perodo antigo romano.

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A idia de controle social foi apresentada na sociologia americana de cunho funcionalista da dcada de 1920, associada estudos sobre o crime e outras atitudes socialmente indesejveis.

A expresso controle social possui diversas acepes tcnicas, por esta razo que ela deve ser compreendida dentro do seu carter semitico, tendo em vista a grande quantidade de disciplinas que envolvem este instituto. por tal razo, que expomos os conceitos no sentido jurdico e sociolgico que representam: Quanto ao sentido Jurdico de controle social, conceitua Siraque (2005, p.103):

Controle social o ato realizado individual ou coletivamente pelos membros da sociedade por meio de entidades juridicamente organizadas ou no, atravs de diversos instrumentos jurdicos colocados disposio da cidadania para fiscalizar, vigiar, velar, examinar, inquirir e colher informaes a respeito de algo.

Quanto ao sentido sociolgico constante do Dicionrio de Sociologia, (Ferreira, 1977, p.75, apud Siraque 2005, p.106):

Controle social o conjunto de processos e tcnicas pelas quais os grupos e sociedade impem e asseguram obedincia dos seus membros por meio determinados padres de comportamento. So Instrumentos de controle social: religio, moral, leis, opinio pblica, educao, governo, propaganda etc. (...).

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Entretanto, faz-se necessrio apresentar outra classificao que nos parece ser adequada a atual dimenso do controle social aps os processos de redemocratizao ocorridos no pas, ps Constituio de 1988. Segundo Cunha (2003, p.2), apud Peci (2006, p.175 - 175):

...capacidade que tem a sociedade organizada de intervir nas polticas pblicas, interagindo com o Estado na definio de prioridades e na elaborao dos planos de ao do municpio, estado ou do governo federal.

3.2 Caractersticas do controle social:

Aproveitando-se s classificaes estabelecidas no item 2.1.3, podemos inferir que o controle social um controle no institucional, externo, que pode ser exercido a qualquer momento, isto , de maneira prvia, concomitante e posterior contra atos administrativos que afrontem aspecto de legalidade (legitimidade) e quanto ao aspecto meritrio, somente quando este vier a ferir o princpio da razoabilidade ou proporcionalidade. Assim sendo, cabe esclarecer que o controle social classifica-se como no institucional, porque o seu exerccio no parte de um rgo pblico que esteja inserido em um dos poderes constitudos, mas sim dos cidados ou da coletividade representada pela sociedade civil organizada, atravs das associaes, conselhos, organizaes no governamentais, organizaes sociais e etc. controle externo porque sua atuao no ocorre dentro da rbita do rgo pblico que praticou o ato a ser controlado, por ser exgena, conforme dito anteriormente. Pode ser exercido a qualquer momento, porque o poder popular perene numa democracia. Alis, a assertiva de Lima (2007, p.18) corrobora com este entendimento na

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medida em que torna possvel vislumbrar a possibilidade do exerccio do controle social da gesto fiscal em todas as fases do ciclo oramentrio:
Numa democracia, o controle social exercido desde o processo de elaborao das polticas pblicas, por exemplo, mediante consultas pblicas, at o acompanhamento e monitoramento de sua execuo.

3.3 O controle social como corolrio do Estado Democrtico de Direito e do princpio republicano.

Existem elos incontestveis que unem o controle social ao Estado Democrtico de Direito e ao princpio republicano. No Brasil, um destes elos est lapidarmente insculpido no artigo inaugural da Carta Magna de 1988. Nele, est explicitado que a Repblica Federativa do Brasil constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como um de seus fundamentos, a cidadania9. Nota-se que uma importante evoluo ocorreu com a promulgao da Constituio Cidad a de que o Estado no apenas de direito, mas sim, democrtico de direito. O acrscimo deste vocbulo acabou por atribuir maior valor a este princpio fundamental, pois desde ento, a participao popular passou a ser necessria no apenas para eleger seus representantes, mas tambm para a tomada de decises pblicas, que, de acordo com Moreira Neto (2001, p.57):
... seria direito de todos e de cada um compartilhar das opes polticas sobre a gesto da coisa pblica.

Esta , sem dvida, uma distino muito marcante entre a democracia representativa e a participativa. Isto porque, a primeira, fruto do Estado de Direito arrima-se no direito do cidado de eleger seus representantes e a segunda, oriunda do Estado

Vide inciso II do artigo primeiro da C.R.F.B./88.

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Democrtico de Direito, vai mais alm, porque tambm garante ao cidado e sociedade utilizar-se de mecanismos de escolha e acompanhamento das polticas pblicas. Conforme se depreende, o aprofundamento da democracia participativa deve-se ao poder popular conferido pelo pargrafo nico do artigo primeiro da CRFB/88 que determina:
Todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio.

atravs da parte final deste dispositivo que o controle social se justifica como parte integrante do poder popular, permitindo a todos os cidados que exercitem no apenas os seus direitos polticos, isto , o direito de votar e ser votado, mas tambm se utilizem dos diversos instrumentos de controle postos sua disposio pela Constituio e por normas infraconstitucionais. Alis, nesse particular, para demonstrar a importncia atribuda ao controle social numa democracia participativa, selecionamos os principais10 instrumentos de controle que podem ser exercidos pelo cidado ou por entidades que protejam seus interesses:

Direito de certido - Est previsto na alnea b do inciso XXXIV do artigo 5, o qual

assegura a todos, independentemente do pagamento de taxas, a obteno de certides em reparties pblicas para a defesa de direitos e esclarecimento de situaes de interesse pessoal;

Trata-se apenas de uma apresentao exemplificativa dos principais instrumentos de controle social, a fim de demonstrar a importncia do tema para a democracia participativa e para o princpio republicano. Cabe tambm esclarecer que muitos dos instrumentos de controle esto inseridos dentro dos direitos e garantias fundamentais, sendo, portanto parte integrante do ncleo fundamental da CRFB/88.

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Direito de petio Previsto na alnea a do inciso XXXIV do artigo 5, assegura a

todos, independentemente do pagamento de taxas: a) o direito de petio aos Poderes Pblicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder;

Direito de informao pblica Encontra-se nos inciso XXXIII do artigo 5 cujo

contedo garante a todos o direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado;

Mandado de segurana individual e coletivo Expressos pelos incisos LXIX e

LXX do artigo 5 da CRFB/88, prestam-se a proteger direito lquido e certo, no amparado por habeas corpus ou hbeas data, quando o responsvel pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pblica, ou agente de pessoa jurdica no exerccio de atribuies do Poder Pblico;

Mandado de injuno - O mandado de injuno ao constitucional, introduzida

pelo Poder Constituinte Originrio de 1988 e utilizado no combate inconstitucionalidade por omisso. Est disciplinado no artigo 5, LXXI, da CRFB/1988, o qual estabelece que ser concedido mandado de injuno sempre que a falta de norma regulamentadora torne invivel o exerccio dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes nacionalidade, soberania e cidadania. Por meio da definio legal, possvel perceber que, atravs do mandado de injuno, o Poder Judicirio verifica, no caso concreto, se omisses do Poder Pblico esto atingindo direitos constitucionais.

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Habeas data inciso LXXII: conceder-se- hbeas data: a) para assegurar o

conhecimento de informaes relativas pessoa do impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de carter pblico; b) para retificao de dados, quando no se prefira faz-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo;

Ao popular Est previsto no inciso LXXIII do artigo 5., o qual assegura que

qualquer cidado parte legtima para propor ao popular que vise a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada m-f isento de custas judiciais e do nus da sucumbncia;

Ao civil pblica: O controle social tambm pode ser exercido indiretamente,

mediante ao civil pblica a ser proposta, dentre outros legitimados, pelo Ministrio Pblico e Associaes que concomitantemente estejam constitudas pelo menos um ano nos termos da lei civil e que inclua, entre as suas finalidades institucionais, a proteo ao meio ambiente, ao consumidor, ordem econmica, livre concorrncia ou ao patrimnio artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico, conforme inciso III do artigo 129, combinado com o inciso V do artigo 5 da Lei 7347/85;

Denncias ao Tribunal de Contas: Na forma da CRFB/1988, qualquer cidado,

partido poltico, associao ou sindicato pode apresentar denncia ao Tribunal de Contas da Unio (TCU), sobre irregularidades no uso de recursos pblicos federais (art. 74, 2). A denncia representa importante instrumento de controle social, na medida em que possibilita a qualquer cidado o exerccio da fiscalizao da coisa pblica.

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Alm desse instrumento, podem ser dirigidas ao Tribunal de Contas representaes acerca de irregularidades na administrao pblica. As representaes podem ser formuladas por parlamentar, autoridade integrante ou no da estrutura da Corte de Contas ou servidor do Tribunal, no exerccio de suas atribuies. Licitante, contratado ou qualquer pessoa fsica ou jurdica pode representar contra irregularidade na aplicao da Lei de Licitaes (art. 113, 1 da Lei n. 8.666/93). Este artigo enfatiza o controle social exercido pela sociedade atravs dos Tribunais de Contas e demonstra que, independentemente de uma ao da sociedade atravs de denncias e/ou representaes, os Tribunais de Contas devem ajudar a sociedade a exercer o controle social, executando auditorias de natureza operacional. A realizao desse tipo de auditoria fundamental para que se verifique a atuao dos gestores na execuo dos programas governamentais, de modo que os recursos pblicos sejam utilizados de forma econmica, eficiente e eficaz. Alm disso, com esse tipo de auditoria, pode-se verificar tambm se realmente os programas de governo esto sendo efetivos, ou seja, se a sociedade est sendo beneficiada.

Planejamento e Oramento participativo: So outros instrumentos possveis de se

exercer o controle social junto s leis oramentrias, isto , Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e Lei Oramentria Anual (LOA), conforme previso nos artigos 165 169 da CF/88, combinado com o pargrafo nico do artigo 48 da Lei Complementar 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal). Alis, segundo Siraque (2005, p.116), os Estado do Rio Grande do Sul, Mato Grosso do Sul e Minas Gerais tiveram experincias de oramento participativo nessa esfera de governo.

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Conselhos Gestores de Polticas Pblicas: Os conselhos tm origem em experincias

de carter informal, sustentadas por movimentos sociais, como conselho popular, ou como estratgias de luta operria na fbrica, as comisses de fbrica. Essas questes foram absorvidas pelo debate da Constituinte e levaram incorporao do princpio da participao comunitria pela Constituio, gerando, posteriormente, vrias leis que institucionalizam os conselhos de polticas pblicas. O controle social da gesto pblica nas diversas reas (Sade, Educao, Assistncia Social, Criana e Adolescente, Direitos Humanos, etc.) tem intuito de se firmar como um espao de co-gesto entre Estado e sociedade, trazendo formas inovadoras de gesto pblica para o exerccio da cidadania ativa, possibilitando sociedade a definio de um plano de gesto das polticas setoriais, com uma maior transparncia das alocaes de recursos e favorecimento da responsabilizao dos gestores e tcnicos.

Ministrio Pblico: A funo do Ministrio Pblico a de guardio da sociedade,

vigilante da ordem e do respeito dos poderes pblicos aos direitos assegurados aos cidados pela Constituio Federal.

Organizaes No Governamentais (ONG s): So organizaes inseridas no

chamado Terceiro Setor do Estado Gerencial que tm por finalidade estabelecer um integrao entre as aes do Estado (lato sensu) e os interesses da sociedade civil organizada. Muitas ONG s objetivam exatamente a construo de atividades para o controle social, por meio da conscientizao da populao nas quais esto inseridas. Inclusive, vrias delas buscam, junto ao Ministrio Pblico e a outros espaos do Poder Pblico, realizar aes que impulsionem a adoo de medidas protetivas da res pblica ou corretiva de atos administrativos contrrios aos interesses pblicos. Alis, como ressaltou Siraque (2005, p.130), algumas organizaes no governamentais assumiram, nos ltimos tempos, papel

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relevante no desenvolvimento da cidadania ativa e no controle social dos atos da Administrao Pblica, especialmente porque podem agir como substitutas processuais de seus associados, quando tm personalidade jurdica e so constitudas h mais de um ano com supedneo na Lei 7347/85.

Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP s): Assim como as

ONG s, as OSCIP s tambm esto inseridas no Terceiro Setor do Estado Gerencial. Entretanto, suas caractersticas so distintas daquela, haja vista que, segundo o caput do artigo 1 da Lei 9.790/99, as pessoas jurdicas de direito privado sem fins lucrativos podem qualificar-se como OSCIP s, desde que os respectivos objetivos sociais e normas estatutrias atendam os requisitos da referida lei. Este, inclusive o posicionamento de Di Pietro (2008, p.474):
Trata-se de qualificao jurdica dada s pessoas jurdicas de direito privado sem fins lucrativos, institudas por iniciativas de particulares para desempenhar servios sociais no exclusivos do Estado com incentivo e fiscalizao pelo Poder Pblico, mediante vnculo jurdico institudo por meio de termo de parceria.

Sua atuao pode ocorrer em pelo menos uma das reas descritas a seguir: assistncia social; promoo da cultura, defesa e conservao do patrimnio histrico e artstico; promoo gratuita da educao ou da sade; promoo da segurana alimentar e nutricional; defesa, preservao e conservao do meio ambiente e promoo do desenvolvimento sustentvel; promoo do voluntariado; promoo do desenvolvimento econmico e social e combate pobreza; experimentao, no lucrativa, de novos modelos scio-produtivos e de sistemas alternativos de produo, comrcio, emprego e crdito; promoo dos direitos estabelecidos, construo de novos direitos e assessoria jurdica

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gratuita de interesse suplementar; promoo da tica, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de outros valores universas; estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produo divulgao de informaes e conhecimentos tcnicos e cientficos que digam respeito a estas atividades ora mencionas.

Organizaes Sociais (OS s) : Outras modalidade de Organizao do Terceiro Setor

a OS que compreendida como sendo uma qualificao jurdica conferida pessoa jurdica de direito privado sem fins lucrativos, instituda por iniciativa de particulares, e que recebe delegao do Poder Pblico, mediante contrato de gesto, para desempenhar servio pblico de natureza social. As OS s so reguladas pela Lei n. 9.637/98. Nenhuma entidade nasce com o nome de organizao social, a entidade criada como associao ou fundao e, habilitando-se perante o poder pblico, recebe esta qualificao que se trata de ttulo jurdico outorgado e cancelado pelo Poder Pblico (Di Pietro 2008 p.470-471).

3.4 O controle social e a administrao pblica gerencial

3.4.1 O surgimento do modelo gerencial e suas principais caractersticas

A administrao pblica gerencial surgiu na segunda metade do sculo XX, motivada pela necessidade de se criar uma estratgia capaz de enfrentar a crise fiscal do Estado. Dentre os seus objetivos estavam a reduo de custos, a busca de eficincia dos servios pblicos, alm da proteo da res pblica e do combate ao rent-seeking11.

Sobre o assunto, vide Krueguer, Anne (1974): The political economy of the rent-seeking society. American Economic Review 64 (3), junho de 1974.

11

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Os primeiros pases a adotarem o modelo gerencial na administrao pblica foram a Gr-Bretanha, no governo da Primeira Ministra Thatcher (1979) e nos EUA, no governo Reagan (1980). Reformas anlogas ocorreram em seguida na Nova Zelndia, Austrlia e Sucia, cujos governos social-democratas adotaram as linhas gerais do modelo gerencial, porm com algumas nuances para adequ-lo realidade de sua filosofia poltico-administrativa. Conforme assevera Torres (2007, p.174), a bibliografia especializada aponta que a experincia internacional da reforma gerencial muito heterognea, implicando em alguns casos, aumento do aparelho administrativo e, em outros sua reduo significativa. Na Inglaterra, por exemplo, a reforma foi marcada principalmente pela agenciao e contratao, utilizadas em larga escala no sentido de enxugar o civil service. J nos EUA a meta de reformar a sua administrao pblica federal atravs de critrios gerenciais s ocorreu em 1992, no governo Clinton, que converteu a idia de reinventar o governo em programa de governo, denominado: National Performance Review (Reviso do desempenho nacional); Os grandes focos da nova gesto pblica na Frana foram a descentralizao e desconcentrao administrativas, descongestionando a administrao central de forma significativa. Por outro lado, na Alemanha no passou por um processo de reformas administrativas de maior importncia permanecendo ainda uma cultura fortemente marcada pelos fundamentos da teoria burocrtica. A primeira tentativa para implantar no Brasil a administrao pblica gerencial, ocorreu no Governo Castelo Branco, por intermdio do Decreto-Lei n 200/67, que promovia uma radical descentralizao da administrao pblica brasileira. O referido decreto promoveu a transferncia das atividades de produo de bens e servios para autarquias,

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fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista, bem como a instituio da racionalidade administrativa, planejamento, oramento, descentralizao e controle de resultados como princpios. Mas, foi somente na dcada de noventa do sculo passado que o modelo gerencial realmente comeou a ser consolidado, atravs da segunda gerao de reformas da Administrao Pblica Brasileira, promovidas pelo Plano Diretor do Aparelho do Estado, desenhado pelo M.A.R.E. (Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado). Segundo Bresser - Pereira (2002, p.217), a chamada Reforma Gerencial definiu, em linhas gerais, trs dimenses para o seu raio de ao: a institucional, a cultural e a da gesto. No tocante a dimenso institucional, esta veio atravs das privatizaes, das emendas constitucionais (reforma administrativa e previdenciria12) e das leis

infraconstitucionais13, que trataram de temas como a concesso de servios pblicos, agncias reguladoras, agncias executivas, organizaes sociais e da sociedade civil, lei de responsabilidade fiscal, parcerias pblico-privadas e consrcios pblicos. Quanto a cultural porque passou a estabelecer mudanas para as instituies pblicas no sentido de erradicar o patrimonialismo e transitar da cultura burocrtica para a gerencial. J a dimenso da gesto veio no sentido de adaptar as boas prticas gerenciais utilizadas na iniciativa privada para melhorar a qualidade dos servios pblicos oferecidos sociedade, em que o critrio de xito fosse sempre voltado para o melhor atendimento do cidado-cliente a um custo menor. Hoje se pode notar a existncia de vrios modelos ps-burocrticos, muitos deles inspirados no modelo gerencial puro, mas com certa dose de hibridismo, tais como o

As reformas acima se referem s seguintes emendas constitucionais: E.C. - 19/98; E.C. - 20/98 combinada com a EC- 41/03. 13 Os temas em epgrafe se referem, respectivamente, s seguintes normas: Leis 8987/95; 9.427/1996; 9.637/98 e 9.790/99; L.C. 101/00; L.11.079/04, Dec. 5.411/05 e Dec. 5.977/06; Lei 11.107/05 e Dec. 6.017/07.

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consumerism, public service oriented (PSO), e o new pblic management que de acordo com Torres (2007, p.182), serviu de inspirao para a reforma gerencial. Muitas so as caractersticas que definem a administrao pblica gerencial, conforme foi possvel constatar aps a realizao de pesquisa bibliogrfica 14 , dentre elas podemos citar as seguintes:

orientada para a satisfao do cliente-cidado (ou cidado-usurio); Busca resultados de eficincia, eficcia, efetividade, alm da economicidade; Serve-se da descentralizao poltica; Prioriza o planejamento estratgico; Utiliza-se de contratos de gesto como instrumento de controle dos gestores pblicos;

Busca a profissionalizao e a valorizao dos servidores pblicos; Incentiva a criatividade e a inovao como soluo dos problemas; Estabelece a reduo de nveis hierrquicos; Utiliza-se das boas prticas administrativas originrias do setor privado, para estabelecer um modelo de qualidade contnua no setor pblico;

D nfase ao controle social15 como

instrumento

importante de

realimentao do sistema e como forma paralela e interativa ao controle institucional (ou governamental) para avaliao de resultados e definio de objetivos.

14

Vide Torres (2007, p.176) e Bresser - Pereira (2007, p.28/30) e Hood (1991, p.4) apud Bresser - Pereira (2002 p.109/110). 15 Segundo Torres (2007, p.67): ...a nova gesto pblica concebida pela CF/88 se assenta em dois pilares fundamentais: descentralizao e controle social.

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3.4.2 A importncia do controle social para o modelo gerencial

Aps comentar sobre as caractersticas gerais do modelo gerencial, preciso dizer que todo o esforo realizado pelo processo de mudana da gesto pblica brasileira somente ter relevncia caso a eficcia, eficincia e efetividade das aes pblicas consigam suprir os anseios da sociedade. Como se sabe, a efetividade no setor pblico est intimamente ligada aos resultados alcanados perante a coletividade, uma vez que tem por objetivo transformar a realidade social com o propsito de trazer maior satisfao e bem estar a todos. Portanto, no basta que a administrao pblica seja apenas eficaz e eficiente, necessrio que tambm seja efetiva. por esta razo que devemos inicialmente estabelecer distines entre eficcia, eficincia e efetividade para, em seguida, estabelecer sua ligao com o controle social. Utilizando-se da conceituao de Torres (2007, p.175) podemos dizer que, a eficcia no setor pblico consiste basicamente no atingimento dos objetivos e metas determinados pela ao estatal; j a eficincia seria atingir determinado objetivo ou meta atravs de meios mais econmicos e viveis, utilizando-se da racionalidade para maximizar resultados e minimizar custos (economicidade). E efetividade, para o modelo gerencial, tem como foco a satisfao do cidado-cliente, atravs de resultados que supram as demandas da sociedade. por essa razo que Bresser - Pereira (2002, p.111) afirma que a Reforma Gerencial visa assegurar o carter democrtico da administrao pblica, atravs da implantao de um servio pblico orientado para o cidado - usurio ou cidado-cliente, em vez de manter o carter auto-referido que caracteriza a administrao pblica burocrtica, voltada para afirmao do poder do Estado e da burocracia estatal.

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Assim, um dos grandes mritos do modelo gerencial esta no fato de que ele vai alm da eficcia do modelo burocrtico tradicional, na medida em que seu alvo est assentado na efetividade, conforme ser demonstrado pelo grfico a seguir:

Modelo Gerencial: Anlise de resultados: centro do alvo - efetividade.

Efetividade

Eficinc ia

Eficcia

Vejamos como exemplo um caso hipottico, onde o Poder Pblico estabelece um plano de ao para erradicao da pobreza no pas. Trata-se de um plano muito importante, pois vai ao encontro de um dos objetivos fundamentais da Constituio 16. Em seguida ele transformado em programa para logo depois ser aprovado e executado. Aps a realizao de todos os trmites legais e administrativos, constata-se que as verbas destinadas ao referido programa no chegaram aos destinatrios finais, em razo da burocracia estatal. Nota-se pelo exemplo que o pior revs sofrido est na falta de efetividade do referido plano, que foi obstada pela insuficincia de um monitoramento pari passu mais

16

Vide inciso II do artigo 3 da Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 1988.

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adequado, capaz de identificar as falhas na transferncia desses recursos que saram de sua origem (Tesouro Nacional) e no chegaram a seu destino. Com base nisso, a concluso que se extrai a de que a efetividade das aes do Poder Pblico depende, primordialmente, de um controle mais amplo que no esteja restrito s limitaes legais atribudas ao controle institucional, as quais muitas vezes o impede de realizar o acompanhamento concomitante da efetividade em determinado plano. por essa razo que o modelo gerencial reconhece a importncia do controle social como instrumento estratgico para o sucesso das polticas pblicas. Inclusive, cabe dizer que grande parte do arcabouo jurdico, criado aps a reforma gerencial brasileira, buscou garantir maior participao da sociedade na gesto pblica, atravs do controle social. Vrios dispositivos legais foram includos no ordenamento jurdico ptrio aps a CRFB/88 e a Reforma do Aparelho do Estado, evidenciando o controle social como parte integrante de um sistema mais amplo e efetivo de controle. Dentre eles, podemos citar a Lei de Responsabilidade Fiscal, que garantiu a participao popular como forma de assegurar a transparncia e controle pela sociedade. Como se v, para o modelo gerencial no basta apenas, planejar, organizar e dirigir, preciso tambm controlar e avaliar resultados. Esta forma moderna de gesto pblica, por sua vez, se faz com a colaborao dos cidados e da sociedade civil organizada, atravs da integrao sinrgica entre a expertise tcnica dos controles institucionais e a dinmica do controle social que realimenta o sistema. Alm disso, preciso notar que o controle social tambm vital para a administrao pblica gerencial na medida em que compensa a reduo do controle legal de procedimentos e complementam o controle de resultados (Bresser - Pereira, 2002 p.147).

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Na verdade o que h de novo no modelo gerencial brasileiro em matria de controle o fato de que ele reconhece a atuao democrtica da sociedade civil como sendo parte integrante e estratgica de um sistema mais amplo de controle da res pblica, no qual est inserido, juntamente com controle institucional (ou governamental), o controle social, conforme o esquema abaixo.

Finalizando este captulo, preciso dizer que muito embora existam avanos considerveis nas aes realizadas pela sociedade civil em parceria com a administrao pblica, o controle social e o modelo gerencial no Brasil ainda sofrem com entraves de natureza histrica, cultural e institucional. Dentre elas ainda encontramos o desconhecimento da populao de como exercitar seu direitos, razo pela qual sero apresentadas, mais adiante propostas pontuais para desenvolver a legitimao do controle social luz do modelo gerencial.

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4- A MISSO INSTITUCIONAL DO TRIBUNAL DE CONTAS, APS A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL.

Conforme dito anteriormente as reformas implantadas no Brasil, no final do sculo XX, foram criadas para modernizar a administrao pblica e conter a crise fiscal que havia se instalado no pas. No bojo das medidas adveio a Lei de Responsabilidade Fiscal17, que regulamentou o artigo 163, inciso I da CRFB/88, estabelecendo normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal. Com a sua vigncia, o novo ambiente organizacional da administrao pblica, passou a conviver com dois novos princpios, os quais se tornaram pilares para o equilbrio e o controle das contas pblicas, so eles: a accountability e a transparncia. O primeiro, de origem anglo-saxnica, se vincula diretamente ao conceito de responsabilidade fiscal e foi traduzido livremente pela doutrina ptria sob a alcunha de responsividade, isto , dever de prestar contas demonstrando adequao s demandas da sociedade democraticamente recolhidas, sob pena de responsabilizao (Moreira Neto 2001, p.4). J o princpio da transparncia (ou transparency), que um corolrio do princpio da publicidade e do direito de informao aplicado s finanas pblicas, funda-se no dever de prestar contas da gesto de forma clara, objetiva e acessvel a todos os cidados, inclusive atravs de meios eletrnicos, tendo em vista que os seus propsitos so afastar os riscos fiscais originados da m gesto e garantir o controle da res pblica pela sociedade. A partir de ento nota-se que os Tribunais de Contas tiveram uma importante ampliao de suas atribuies, as quais sofreram irradiao no apenas dos objetivos

17

Lei Complementar 101 de 4 de maio de 2000.

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republicanos, contidos dentro do Estado Democrtico de Direito, mas tambm dos novos paradigmas propostos pelo modelo gerencial. por esta razo que hoje a misso das Cortes de Contas no se resume apenas em fiscalizar a legalidade, legitimidade e economicidade da gesto pblica, mas tambm, avaliar nveis de eficcia, eficincia e efetividade na aplicao de recursos pblicos, alm de contribuir para a transparncia e o fomento do controle social, mediante parcerias com a sociedade civil.

Veja por exemplo o que diz Moreira Neto (2003, p.78):

... os rgos de contas alcanaram indubitavelmente maturidade e mxima prestncia, deixando de ser apenas rgos do Estado para serem tambm rgos da sociedade no exerccio de suas funes de controle externo, em auxlio a totalidade dos entes e dos rgos conformadores do aparelho do Estado, como direitamente sociedade, por sua acrescida e nobre funo de canal de controle social o que o situa como rgos de vanguarda dos Estados policrticos e democrticos que adentram o sculo XXI.

Portanto, pode-se afirmar que os Tribunais de Contas no possuem apenas como cliente o Poder Legislativo, mas sim todos os stakeholders18, em especial, os cidados usurios19 (ou cidados-clientes) que compe o conjunto da sociedade.

uma palavra de origem inglesa que define o conjunto de todos os atores considerados no ambiente organizacional como um todo e que devem estar em constante interao. Dentre eles podemos identificar a sociedade civil e seus cidados, bem como os funcionrios, fornecedores e etc. (Malcon Williamson), in Dicionrio de Administrao, pgina 468, conforme referncia bibliogrfica. 19 Trata-se de expresso criada por Bresser - Pereira em sua obra Reforma do Estado para a cidadania (vide pgina 111e nota de rodap nmero 71).

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Alis, diga-se que esta nfase tambm est baseada na premissa de que a reforma gerencial foi feita na democracia para a cidadania20e, portanto, os rgos pblicos possuem tambm responsabilidades sociais que, no caso em tela, devem se traduzir em aes, como, por exemplo, promover o dilogo pblico atravs de sua integrao com todos os atores sociais, principalmente, os cidados. com base nessa guinada filosfica que observamos uma mudana de comportamento em vrios Tribunais de Contas21, os quais passaram a ministrar cursos, palestras e seminrios para servidores e para a sociedade civil, alm de avaliar resultados atravs de auditorias operacionais que so levadas a conhecimento de todos. Entretanto, este apenas o primeiro passo dentre tantos outros que, certamente, ainda esto por vir, uma vez que este novo sculo est a descortinar novos desafios, tanto para o controle institucional, quanto para o controle social, como, por exemplo, o caso da gesto ambiental, face s mudanas climticas. Por ltimo, cabe repisar que no tocante responsabilidade social algumas aes prticas j podem ser realizadas pelos Tribunais de Contas, atravs das Escolas de Contas que seriam aquelas voltadas para a formao da cidadania fiscal e integrao do controle institucional (ou governamental) com o controle social. A primeira importante porque preciso, antes de tudo, dotar a sociedade, seus cidados e suas organizaes com conhecimentos especficos que assegurem maior eficcia no exerccio de suas prerrogativas constitucionais; e a segunda, porque pode viabilizar a elevao dos nveis de eficcia do controle social e efetividade das aes de estado. Isto posto, passemos a abordar algumas propostas que podem aprimorar o controle social pelo Tribunal de Contas.

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Vide pgina 112 do livro Reforma do Estado para a cidadania, conforme referncias bibliografias. Podemos citar o TCU, TCE-RJ e o TCE-SC que vm adotando, cada vez mais em seu plano estratgico, maior integrao com todos os stakeholders, inclusive a sociedade civil organizada.

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5- PROPOSTAS DE AES PARA O DESENVOLVIMENTO DO CONTROLE SOCIAL Com base nas consideraes dos captulos anteriores, algumas propostas foram elaboradas com o objetivo de contribuir para o desenvolvimento do controle social, por parte do Tribunal de Contas, haja vista a importncia deste tema para o amadurecimento da democracia brasileira e para a proteo da res pblica. As propostas no visam esgotar as possibilidades de aes, mas apenas contribuir para estimular o debate profcuo sobre o tema, partindo-se das condies institucionais e culturais identificadas na atualidade. Cabe esclarecer, que o foco das propostas est na criao de espaos pblicos prprios, onde os diversos atores envolvidos em todo o processo de controle da Administrao Pblica possam confluir para um amplo dilogo pblico e, com base nas suas experincias pessoais, possam estabelecer um intercmbio capaz de tornar o controle social mais efetivo. As sugestes que giram em torno do desenvolvimento do controle social tm a participao direta de seis grandes grupos, conforme a seguir apresentamos: 1 grupo - As instituies encarregadas do controle governamental, tais como: o Poder Legislativo, o Tribunal de Contas, o Ministrio Pblico a Controladoria - Geral; 2 grupo - A sociedade civil organizada atravs das ONG s, OSCIP s, OS s, e cidados em geral (Ex; Transparncia Brasil, Contas Abertas). 3 - As entidades de ensino de notria excelncia sobre o assunto, tais como a Escolas de Contas do Tribunal de Contas (ECG), a Fundao Getlio Vargas (FGV), o Instituto Brasileiro de Administrao Municipal (IBAM) e etc.; 4 grupo - Os rgos pblicos Jurisdicionados atravs de seus representantes, como por exemplo: Prefeituras e Cmara Municipais;

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5 grupo - O Poder Judicirio; 6 grupo - As entidades de classe que se vinculam s matrias correlacionadas ao controle, tais como a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), o Conselho Regional de Contabilidade (CRC) e etc. De forma bem objetiva, tambm podemos dizer que elas seguem, basicamente, duas linhas distintas de ao, mas que se entrelaam face similitude de interesses: 1) Ao de carter integrativo Desenvolvida atravs de um Frum de Controle Social a ser promovido pelo TCE-RJ atravs da ECG, no qual seriam aprofundados temas relevantes do controle social aproximando as instituies de controle institucional (governamental) da sociedade civil organizada, dos cidados em geral e dos grupos anteriormente definidos; 2) Ao de carter educativo Realizada mediante o Programa de Educao Fiscal (PROEFIS), segundo o qual seriam desenvolvidos cursos presenciais ou cursos on line (nos mesmos moldes dos cursos ministrados pela ECG em parceria com instituies de notria excelncia, via internet, para os servidores jurisdicionados). Estes cursos seriam sem qualquer custo ou pr-requisitos, mas teriam um nmero limitado de vagas por semestre para representantes da sociedade civil organizada e cidados interessados em obter um conhecimento mais aprofundado sobre o controle social como forma de expresso da cidadania. Como se v, para que as aes acima sejam empreendidas faz-se necessrio utilizar do apoio institucional de controle governamental, em especial do Tribunal de Contas e da ECG, que seriam os propulsores naturais, dentro do Estado Democrtico de Direito, para o desenvolvimento do controle social e preparo da sociedade para o exerccio pleno da cidadania, principalmente em relao matria fiscal.

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Estas medidas trariam significativos avanos em relao integrao de um sistema mais amplo de controle, atravs da unio do controle governamental com o controle social. A seguir esto expostas, de forma mais detalhada, as propostas. 5.1 Frum de Controle Social O Frum de Controle Social seria um espao amplo de debates onde dele participariam todos os seis grandes grupos elencados anteriormente, tais como as instituies governamentais de controle governamental, as instituies da sociedade civil, conselhos de controle social, as organizaes no-governamentais como a Transparncia Brasil; entidades representativas de classes como a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB); instituies de excelncia sobre o tema como a FGV, o IBAM, dentre outros. O objetivo do frum seria estabelecer um consenso sobre vrios assuntos correlatos como o tema, alm de desenvolver formas de atuao integrada dos controles em prol da expanso da transparncia na gesto pblica. Este dilogo pblico poderia tratar dos seguintes tpicos: Democracia no Brasil do Sculo XXI; O Exerccio da cidadania fiscal; Os Desafios do controle para garantir a acountabillity e a transparncia; A Nova Gesto Pblica (E - governance e etc.); Gesto Fiscal e controle social; Gesto ambiental e controle social; Formas de Integrao dos controles institucionais e fiscais; Desenvolvimento de instrumentos de mensurao de efetividade na gesto pblica, a partir da perspectiva do cliente-cidado; As auditorias operacionais como instrumentos de controle social; Desenvolvimento tcnico dos Conselhos Sociais.

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5.2 Programa de Educao Fiscal (PROEFIS)

O desenvolvimento do controle social da Administrao Pblica passa, obrigatoriamente, por uma transformao cultural da sociedade, objetivando a conscientizao e o preparo da populao para o exerccio da cidadania. Somente a partir deste ponto que o controle social ser efetivo, propiciando que o conjunto da sociedade exera, de fato, suas prerrogativas. Para que haja uma transformao cultural imprescindvel a utilizao da educao, entendida de forma abrangente, como sendo o processo de desenvolvimento harmonioso das faculdades humanas. por tal motivo que esta segunda proposta tem por escopo suprir uma carncia educacional especfica que gera um dficit de cidadania altamente pernicioso para o desenvolvimento do pas. Na realidade, o Programa de Educao Fiscal (PROEFIS) no uma inovao, haja vista ele ter se desenvolvido, inicialmente, por alguns rgos e instituies como o Ministrio da Fazenda, Ministrio da Educao e algumas Secretarias de Fazenda dos Estados. Segundo consta, este programa surgiu em 1996 como um programa nacional de educao tributria, com o enfoque na fiscalizao da arrecadao dos tributos. A partir de 1999, a sua concepo foi alterada passando a englobar o contexto fiscal de modo completo, ou seja, levando-se em conta a arrecadao de tributos e o gasto dos recursos pblicos. Quando ele foi inicialmente desenvolvido seus objetivos especficos22 eram: sensibilizar o cidado para a funo socioeconmica do tributo; levar conhecimento aos cidados sobre Administrao Pblica; incentivar o acompanhamento pela sociedade da aplicao dos recursos pblicos; e criar condies para uma relao harmoniosa entre o Estado e o cidado.
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Disponvel em: <http://www.educacaofiscal.gov.br/programa.pdf>.

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Entretanto, o teor que se buscou oferecer neste trabalho totalmente diferente do original, pois apresenta um novo enfoque, a fim de que ele se adapte realidade de um programa educacional efetivamente voltado para o controle social da gesto fiscal. Portanto, muito embora esta proposta possa contar com uma estrutura conceitual e pedaggica j existente, e com a experincia de mais de uma dcada de execuo pelos rgos tributrios, novos paradigmas so ofertados e que devem ser desenvolvidos para facilitar um programa genuinamente voltado para o controle dos gastos pblicos. Assim, cabe sugerir aqui alguns temas que podem ser tratados:

Noes de Direito Constitucional e Administrativo; Noes de Lei de Responsabilidade Fiscal; Noes de Administrao Pblica; Cidadania fiscal (Teoria e Prtica).

Aduza-se que muitas so as possibilidades de disciplinas voltadas para a educao fiscal, razo pela qual o rol acima apresentado possui um cunho meramente exemplificativo. Outro aspecto que merece ser destacado o de que diante do avano da tecnologia da informao possvel disponibilizar tais cursos via internet, ou seja, on line, para todos os interessados, abrangendo assim um nmero maior de pessoas. Este programa tambm poder contar com a parceria atravs de convnio do Tribunal de Contas com instituies educacionais de notria excelncia, tais com a FGV, o IBAM, a UERJ e etc. Caso estas aes sejam implantadas possvel prever melhores resultados na participao popular e no controle social da Administrao Pblica, o que levar aplicao dos recursos pblicos de forma mais eficaz, eficiente e efetiva.

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6- CONCLUSO:

Conforme se depreende pelo desenvolvimento deste trabalho, cujo tema central foi o Controle Social e o Tribunal de Contas, podemos concluir o seguinte: Vivemos uma nova fase no pas, a qual fora inaugurada pelo processo de redemocratizao ocorrido aps a Constituio da Repblica de 1988. A partir de ento, uma srie de transformaes passaram a acontecer, no apenas na sociedade, mas tambm no mbito da Administrao Pblica. Fatores externos tambm contriburam para tais mudanas, fazendo com que o Brasil, mais uma vez, tivesse de se adaptar a uma nova realidade, abalizada pela globalizao, pelo avano tecnolgico e cientfico e pelas mudanas econmicas e ambientais. A partir de ento, esforos tm sido perpetrados para que a gesto pblica possa suplantar todos os desafios que esto por vir, nesse limiar do sculo XXI, garantindo assim, o desenvolvimento sustentvel da nao. Uma das medidas mais marcantes diz respeito Reforma Gerencial, a qual estabeleceu novos paradigmas para a administrao pblica, utilizando-se da idia de que o cidado o cliente final das aes de Estado e, portanto, o Estado existe para atender s necessidades do cliente-cidado com eficincia, eficcia e, principalmente, efetividade. Em contrapartida, a responsabilidade pelo controle da gesto publica passou a ser de todos, isto , no apenas dos rgos de controle institucional, mas tambm do conjunto da sociedade civil que deve, a partir de ento, fiscalizar e exigir melhores resultados do Poder Pblico.

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Foi sob a influncia desta orientao que a Lei de Responsabilidade Fiscal passou a vigorar, assegurando a participao popular e o controle social na busca por transparncia da gesto fiscal. Entretanto, diante das deficincias histricas da educao brasileira e da falta de uma cultura voltada para o controle dos gastos pblicos, notou-se que havia um dficit de cidadania, ou seja, os cidados ainda necessitavam de aes pblicas que pudessem auxililos no exerccio pleno de suas prerrogativas constitucionais. Assim, aps pesquisa bibliogrfica e, com base na doutrina apresentada neste trabalho, foi possvel demonstrar que o modelo gerencial elegeu o controle social como um de seus pilares mais importantes para a efetividade das aes estatais. Em consonncia com a assertiva acima, foram apresentas medidas pontuais para o desenvolvimento do controle social e sua integrao com o controle institucional, formando dessa forma, uma ampla rede de proteo res pblica. A criao de um Frum de Controle Social e do Programa de Educao Fiscal (PROEFIS) seriam estas medidas pontuais, as quais deveriam ser promovidas pelo Tribunal de Contas, atravs da Escola de Contas e Gesto, com a participao de diversos atores, em especial as instituies acadmicas com notria excelncia sobre o assunto. Logo, caso estas medidas sejam realizadas, possvel vislumbrar uma expanso quantitativa e qualitativa do controle social, que poder, em ltima anlise, gerar um aumento na efetividade da gesto pblica, resultando assim, juntamente com tantas outras polticas pblicas, na ordem e progresso que tanto almejamos para a nossa ptria amada, Brasil.

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