Claves de La Politica Exterior Colombiana DAllanaegra

POLTICA EXTERIOR LATINOAMERICANA
Claves de la poltica exterior de Colombia

Luis Dallanegra Pedraza*
REsuMEN: Colombia, como Amrica Latina, ha sido y es ms objeto que sujeto en la escena internacional. sus relaciones con Estados unidos obedecen a lgicas que nada tienen que ver con el orden vigente, sino con opciones polticas y decisiones de la elite dominante. De acuerdo con las caractersticas de esa tendencia, ha estado prcticamente anclada a lo que se denomin simblicamente como Respice Polum mirar hacia la Estrella Polar que para este pas ha sido Estados unidos. Ha habido pocas en las que desarroll una poltica, simblicamente llamada Respice similia mirar a los semejantes, vinculada a una diversificacin de las relaciones en forma ms horizontal respondiendo al criterio sur-sur; sin embargo esos momentos han sido tan fugaces y dbiles, que slo demuestran qu tan cerca o qu tan lejos se ha estado de Estados unidos, aunque siempre gravitando en su esfera de influencia. PALAbRAs CLAvE: Poltica exterior, Historia, Ciencia poltica, Poltica internacional. AbsTRACT: Colombia, like Latin America, has been and is more an object than a subject in the international arena. Its relationship with the united states obeys a logic that has nothing to do with the existing order but with politics and decisions by the ruling elite. According to the characteristics of this trend, political decisions have been virtually grounded to what is symbolically called as Respice Polum to look towards the Northern star meaning united states. There have been times when the policy was symbolically called Respice similia to look at the similar linked to a diversification of relations in a more horizontal approach in response to the south-south criteria, but these moments are so fleeting and weak that they only show how near or far Colombia has been from the u.s., always gravitating in its sphere of influence. KEy wORDs: Foreign Policy, History, Political science, International Policy.
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Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CoNICeT), Argentina (luisdallanegra @gmail.com). 37
Luis DaLLanegra PeDraza
IntroduCCIn
l sistema internacional est formado por estados que se interrelacionan e intercondicionan en forma asimtrica, estableciendo una estructura que condiciona la manera en que se relacionarn, situando los lmites dentro de los que cada uno podr actuar independiente1 mente. Para tomar decisiones sobre poltica exterior, es necesario tener claro cules son las caractersticas estructurales2 del sistema; caso contrario, los costos de las decisiones, sern mayores que los beneficios que se obtengan. La mayora piensa la poltica exterior en trminos de relaciones exteriores y no de logro de objetivos en funcin de los intereses nacionales. Las relaciones exteriores muestran los vnculos pero no lo alcanzado; la poltica exterior es el diseo para lograr objetivos concretos en cuanto a desarrollo e insercin mundial. Teniendo en cuenta el marco global histrico y las caractersticas de la estructura en el sistema, es posible discernir cules son las caractersticas bsicas de la poltica exterior de un pas. ellas se derivan, por un lado, de la estructura y del rgimen internacional3 y, por otro, de la percepcin que de esa estructura tiene la lite gobernante y del modelo de insercin que elabora. esto es aplicable a toda Amrica Latina; no obstante, me concentrar en el caso colombiano.
CaraCterstICas bsICas de la poltICa exterIor Una caracterstica dominante e histrica de la poltica exterior de Colombia sin grandes diferencias con las de otros pases en la regin es la insercin racional dependiente de la principal potencia de rango mundial. Las relaciones de Colombia con el resto del mundo han estado fuertemente influidas por sus
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Lmites dentro de los que el sistema permite que los miembros asimtricamente tengan desempeos independientes, ms all de los que el sistema usa mecanismos de control para reprimir y frenar las conductas que puedan perjudicar su equilibrio. A este mecanismo lo llamo proceso homeosttico. Luis Dallanegra Pedraza, El Orden Mundial del Siglo xxi, Buenos Aires, ediciones de la Universidad, 1998, p. 15. Configuracin de poder en forma asimtrica. Marco institucional resultante de la configuracin estructural.
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cLaves De La PoLtica exterior De coLoMbia
vnculos con estados Unidos. Hay una conviccin generalizada en las lites polticas, econmicas e intelectuales, de que la vinculacin dependiente es deseable como estrategia para ubicar al pas en posiciones de privilegio internacional. Colombia, como Amrica Latina, ha sido y es ms objeto que sujeto en la escena internacional. Sus relaciones con estados Unidos obedecen a lgicas que nada tienen que ver con el orden vigente, sino con opciones polticas y decisiones de la lite dominante que arrastran al estado en la direccin de sus intereses. De acuerdo con la caracterstica mencionada, ha estado prcticamente anclada a lo que se denomin simblicamente como Respice Polum mirar a la estrella Polar que para este pas, ha sido estados Unidos. Algunos consideran que ha habido pocas en las que ha desarrollado una poltica, simblicamente llamada Respice Similia mirar a los semejantes,4 vinculada a una diversificacin de las relaciones en forma horizontal respondiendo al criterio Sur-Sur; sin embargo esos momentos han sido tan fugaces y dbiles, que slo demuestran qu tan cerca o lejos se ha estado de estados Unidos, aunque siempre gravitando en su esfera de influencia.5 Por qu Respice Polum y no Respice Similia? en muchos casos se dan factores que hacen que no sea posible llevar a cabo alianzas y menos de carcter estratgico entre miembros perifricos. entre estos factores se encuentran: a) la percepcin de que la va individual es la ms adecuada; b) la idea de que la carga de los compromisos que surgen de una alianza son un contrapeso frente a las ventajas que se espera conseguir; c) la creencia de que los vnculos con el hegemn son ms ventajosos; d) la desconfianza existente entre los gobiernos de una misma regin o que tienen la misma
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en Amrica Latina los gobiernos que se han ido sucediendo, privilegiaron sus vnculos con la potencia hegemnica o con los semejantes en lo que hace a problemticas y objetivos, pero una u otra conducta no se ha mantenido constante, debido a la gran cantidad de golpes de estado o a los diferentes vaivenes partidistas. Luis Dallanegra Pedraza, el sistema poltico latinoamericano, en Revista Reflexin Poltica, vol. V, nm. 10, diciembre de 2003, Instituto de estudios Polticos, Universidad Nacional Autnoma de Bucaramanga, pp. 6-32. Martha Ardila, Diego Cardona y Arlene B. Tickner, Prioridades y desafos de la poltica exterior colombiana, Bogot, Friedrich ebert Stiftung, 2002; Rodrigo Pardo, La poltica exterior, en Fernando Cepeda Ulloa [ed.], Fortalezas de Colombia, Bogot, Planeta/Banco Interamericano de Desarrollo, 2004.
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problemtica; e) la inestabilidad y/o discontinuidad de las polticas y/o gobiernos. La poltica exterior, histrica y actual, de la mayora de los pases de Amrica Latina, se inscribe en estos factores.6 Una segunda caracterstica, es que Colombia, luego de la etapa de predominio bolivarista, se ha mantenido aislada del contexto regional y sus vnculos mundiales han sido escasos. en general, Amrica Latina ha mantenido vnculos externos fuera de la regin, ya que su lite dirigente y pensante consider que las prioridades y posibles ventajas se encontraban en relacionarse con actores extrarregionales, particularmente europa y estados Unidos. La relacin entre estados Unidos y Colombia es asimtrica y con diferente nivel de agenda: para estados Unidos su conexin con Colombia est definida por sus intereses basados en la seguridad y lo econmico-comercial-financiero; para Colombia, est centrada en la viabilidad de la agenda interna, vinculada a la lite dominante. Lo que para estados Unidos es una relacin pragmtica y no vital, para Colombia se ha convertido en requisito de supervivencia interna: grandes recursos en cooperacin econmica y militar y externa: garantizar su viabilidad internacional. Los gobiernos colombianos han llevado a cabo ms una diplomacia personal y corporativa que una poltica exterior, en trminos de buscar una mejor insercin del pas junto a la satisfaccin de los objetivos basados en el inters nacional. La poltica externa de estados Unidos hacia la regin, siempre ha estado ligada a sus intereses de seguridad y econmicos, privilegiando ms a algunos estados que a otros en funcin de factores estratgicos y del grado de funcionalidad de sus gobiernos. La regin ha considerado que sus vnculos con estados Unidos son esenciales para obtener ventajas en materia de comercio exterior, inversiones y el voto favorable en los organismos multilaterales de pago. Una tercera caracterstica tiene que ver con la debilidad en la poltica territorial. esta se inici con la prdida del istmo de Panam a lo que hay que agregar la inexistencia de una talasopoltica,7 mucho ms an, siendo un pas biocenico. Como cuarta caracterstica, relacionada a
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Luis Dallanegra Pedraza, Realismo-Sistmico-Estructural: la Poltica Exterior como Construccin de Poder, Crdoba, edicin del autor, 2009. Talaso del griego: mar. Poltica martima. Prcticamente toda Amrica Latina, con excepcin de Brasil vive de espaldas al mar.
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prcticamente el resto de Amrica Latina, es que en vez de generar mecanismos para construir poder que le permita alcanzar una mayor autonoma de desempeo, ha utilizado el derecho como instrumento privilegiado de la poltica exterior.8 La mayora de los analistas de la poltica exterior colombiana9 coincide en atribuirle un marcado corte juridicista, presuponiendo que la actuacin internacional ha tenido, tradicionalmente, un enfoque legalista para esta forma de pensar, las relaciones internacionales se basan en la adopcin de acuerdos y tratados y en las instituciones internacionales, llegando a la defensa de principios jurdicos por encima de actuaciones de conveniencia poltica y de construccin de poder10 para lograr una mayor autonoma de desempeo. Dos ejemplos muestran su tendencia juridicista: uno dado por la poltica adoptada frente al conflicto de las Malvinas,11 en contra de toda Amrica Latina; el otro por su postura frente a Panam. Por otra parte, le ha dado una significacin variable a la poltica econmica, en funcin de la corriente ideolgica y la percepcin dominante. existe un rgimen de diplomacia econmica-comercial paralelo o paradiplomacia al margen de la poltica pblica, ejercido por los gremios correspondientes, especialmente del caf. La defensa de los intereses y las bases econmicas de la poltica exterior, casi siempre, se hizo fuera de cancillera. el concepto de integracin, como en la mayora de los pases latinoamericanos, es el de libre comercio y no contempla la idea de alianza estratgica para maximizar la capacidad de desempeo internacional orientada a la construccin de poder. A la poltica exterior colombiana no se la considera poltica de estado sino de Gobierno.
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Prcticamente toda Amrica Latina, histricamente y en la actualidad salvo excepciones, ha desarrollado ms una jurdica exterior que una poltica exterior. Juan Carlos Puig, Tendencias de la poltica exterior argentina, en Doctrinas internacionales y autonoma latinoamericana, Caracas, Universidad Simn Bolvar, 1980. Lo mismo se puede decir de otros pases latinoamericanos cuya poltica exterior se haya estudiado. Argentina es un caso paradigmtico. Dallanegra Pedraza, Realismo-Sistmico-Estructural... Colombia, junto a Chile, estados Unidos y Trinidad y Tobago se abstuvieron en la votacin del TIAR, aduciendo el incumplimiento argentino de la Resolucin 502 de la oNU. Luis Dallanegra Pedraza, Relaciones Polticas entre Estados Unidos y Amrica Latina: Predominio Monroista o Unidad Americana?, Buenos Aires, edicin del autor, 1994, cap. XVII.
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GobIernos y poltICa exterIor Nacimiento de la Doctrina de la insercin racional dependiente el concepto de insercin racional dependiente implica, no slo un vnculo de filiacin en relacin con la potencia hegemnica, sino y fundamentalmente, la idea de que la lite dirigente y pensante tiene la percepcin de que mantener lazos de subordinacin es ms adecuado para los intereses del pas, que adoptar conductas autonmicas. esta concepcin no ha sido ni exclusiva ni excluyente de ningn pas o gobierno latinoamericano. La regin ha ido evolucionando casi permanentemente dentro de estos carriles, con algunos cambios fallidos, buscados de manera poco prudente, por gobiernos que consideraron que la construccin de posiciones autnomas era resultado ms de un cambio de discurso que de la construccin de poder en forma subrepticia en el largo plazo.12 en Colombia fue Marco Fidel Surez, un conservador que dirigi varias veces el Ministerio de Relaciones exteriores la ltima entre 1914 y 1918, quien confirm, al asumir la presidencia en 1918, el cambio de rbita del pas en el terreno de la poltica internacional. La Primera Guerra Mundial haba acentuado la transferencia de los mercados externos de europa hacia estados Unidos y haba dejado fortalecido a ste y debilitado al imperio ingls. Los capitales que necesitaba el pas para su desarrollo, para la explotacin del petrleo, la apertura de vas de comunicacin y el mejoramiento de los servicios pblicos, en opinin de los principales dirigentes econmicos del pas, slo poda venir de estados Unidos. Surez seal la necesidad de orientar la poltica nacional en funcin de la nueva situacin internacional y tener en cuenta el papel creciente de estados Unidos. Mirar al Norte o buscar en el Polo Respice Polum deba ser la gua esencial de este reordenamiento.13 Para ello, era esencial lograr que estados Unidos aprobara el Tratado Urrutia-Thomson, cuyo objetivo era solucionar el conflicto entre estadounidenses y colombianos, provocado por el apoyo de aquel pas a la se-
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Dallanegra, Realismo-Sistmico-Estructural Durante el gobierno de Surez, tambin se desarrollaron vnculos horizontales, aunque no los profundiz.
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paracin de Panam en 1903.14 Fue un arreglo a espaldas de Panam. el 22 de agosto de 1920 se dio en el Senado el primer debate al proyecto de tratado con estados Unidos, entre los que eran partidarios y sus enemigos. el 4 de septiembre renunci el gabinete por la pugna entre el ejecutivo y el Congreso. La oposicin a las medidas gubernamentales era total. en noviembre, se establecieron las bases para arreglar las relaciones entre el Parlamento y el gobierno y los problemas relativos a la firma del tratado que ya haba sido aprobado en estados Unidos. Marco Fidel Surez dio su palabra de hacer todo lo que estuviera en su poder para que el tratado fuera aprobado en Colombia, incluyendo su renuncia. Se acord que la Cmara de Representantes pondra todo su empeo para que el proyecto fuera considerado y resuelto definitivamente en el menor tiempo posible. La verdadera cuestin era conseguir los 25 millones de dlares de la indemnizacin, ya que con eso se lograra sacar adelante al pas. el 9 de noviembre de 1921, Surez envi al presidente del Senado una nota en la que le avisaba su separacin de la presidencia. el 11 se separ del poder y el primer designado, el general Jorge Holgun Mallarino, asumi el mando.15 el 24 de diciembre fue sancionada la Ley 56/1921 aprobatoria de las modificaciones al tratado con estados Unidos.16 en virtud de este tratado, acordaban: 1. el derecho de Colombia de transportar tropas, buques y materiales de guerra sin pagar peaje por el Canal de Panam. 2. el pago a Colombia de 25 millones de dlares, en indemnizacin por la separacin de Panam. 3. el reconocimiento por Colombia de Panam y la fijacin de lmites fronterizos de conformidad a lo indi14
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en 1901, estados Unidos y Gran Bretaa haban firmado el Tratado Hay-Pauncefote, en el que se estableca una divisin expresa de esferas de influencia en Amrica Latina, al otorgarle a estados Unidos la responsabilidad por la construccin de un Canal interocenico en el Istmo de Panam, a la vez que por la seguridad de la regin. Dallanegra Pedraza, Relaciones Polticas entre, p. 10. Jorge Holgun fue ministro de Relaciones exteriores con el presidente Miguel Antonio Caro 1892-1898 y ministro de Guerra en las administraciones de Manuel Antonio Sanclemente 18981900 y Rafael Reyes 1904-1909. Cuando ocurrieron los hechos del Trecemarcismo que culmin con la renuncia del presidente Rafael Reyes, ejerci el Poder ejecutivo en calidad de designado, desde el 9 de junio de 1909 hasta el 4 de agosto de ese ao en que le entreg la presidencia a Ramn Gonzlez Valencia. Heriberto Marco Zapata Cuncar, Fidel Surez, Medelln, Copymundo, 1981.
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cado en la Ley colombiana del 9 de junio de 1855. 4. La exoneracin de impuestos a los productos agropecuarios y de la industria colombiana que pasaran por el canal, as como el correo. Panam no tuvo participacin en la negociacin del tratado ni le dio el derecho a estados Unidos para que actuara en su nombre. Al aprobarse el tratado, el gobierno de Panam protest y no reconoci los lmites.17 el general Jorge Holgun Mallarino sirvi de enlace entre el ejecutivo y el Legislativo, que tenan dificultades. Pese a la invitacin hecha al liberalismo para que participara en el gobierno, no obtuvo colaboracin. Adems de lograr la aprobacin del Tratado Urrutia-Thomson, dio las instrucciones para la firma del Pacto Lozano-Salomn, iniciado en el gobierno anterior, para dar fin al conflicto de lmites con Per.
impulso a las vas de comunicacin Quien utiliz los 25 millones de dlares de la indemnizacin que pag estados Unidos por la separacin de Panam, fue el general Pedro Nel ospina Vsquez, quien asumi la presidencia en 1922. Con agregado de crdito extranjero, invirti en el desarrollo de las vas de comunicacin. Los ferrocarriles recibieron un gran impulso, posibilitando incrementar las exportaciones de caf. Construy el Ferrocarril del Pacfico y firm el contrato para la edificacin del muelle de Buenaventura. Favoreci la aviacin comercial de pasajeros y correo, con la constitucin de la empresa colombo-alemana CSADTA, primera compaa de aviacin en Amrica Latina. Construy el oleoducto Barrancabermeja-Cartagena, inaugurado en junio de 1926. La base industrial del pas se fue ampliando durante la dcada de 1920, sobre todo entre 1925 y 1930, periodo que fue considerado como uno de los de mayor crecimiento econmico en toda la historia nacional. La base tcnica de ramas industriales como la textil, comenz a expe-
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Jorge Snchez Camacho, Marco Fidel Surez: biografa, Bucaramanga, Imprenta del Departamento, 1955. Tambin, Raimundo Rivas, Historia diplomtica de Colombia 1810-1934, Bogot, Ministerio de Relaciones exteriores/Imprenta Nacional, 1961.
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rimentar transformaciones debido a la introduccin de equipos automticos. Uno de los principales actos de gobierno fue traer, en 1924, la misin de expertos extranjeros financieros, dirigida por edwin Walter Kaemmerer,18 que organiz el Ministerio de Hacienda y de Crdito Pblico para la recaudacin de rentas e impuestos y la regulacin de gastos y cre la Contralora General de la Repblica. ese mismo ao restableci las relaciones con Panam y firm los lmites definitivos entre las dos naciones, que fueron determinados por el Tratado Victoria-Vlez, el 20 de agosto de 1924; los mismos que fij la ley de 1855. Tambin fij los lmites terrestres con Venezuela, que se haban empezado a discutir en la administracin de Jos Vicente Concha.
CrIsIs eConmICa mundIal 1929/1930

y ConflICtIvIdad terrItorIal en la reGIn
Colombia pas varios aos y gobiernos tratando de resolver problemas de lmites. Gran parte de la poltica exterior del denominado ltimo presidente de la Hegemona Conservadora, Miguel Abada Mndez, que asumi la presidencia en 1926, estuvo vinculada a la resolucin de lmites fronterizos. estableci los lmites martimos con Nicaragua en el Tratado esguerra-Brcenas 24-3-1928 pasando el archipilago de San Andrs, Providencia y Santa Catalina a soberana colombiana mientras que la Costa de Mosquitos pasaba a soberana nicaragense. Los lmites con Brasil se acordaron con la firma del tratado entre el canciller brasileo octavio Mangabeira y el ministro plenipotenciario de Colombia en Ro de Janeiro, Laureano Garca ortiz el 15-11-1928, con el que se protocolarizaron todas las ocupaciones que haba realizado ese pas por las vas de hecho, de la hoya del Amazonas, del Caqueta y del Putumayo. en compensacin por las cesiones territoriales, Colombia adquiri el derecho de navegacin por el ro Amazonas. Debido a la crisis mundial de 1929, enfrent graves pro-
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Las misiones Kaemmerer formaron parte de la poltica del dlar por parte de estados Unidos en la regin.
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blemas polticos y econmicos que amenazaron con una parlisis financiera y de la produccin y con conflictos sociales;19 en parte debido a la poltica de incrementar la deuda externa por recurrir a emprstitos para no detener las obras pblicas ms importantes y tambin por los precios a la baja del caf. el desgaste del gobierno contribuy a debilitar al partido conservador, posibilitando la llegada de un liberal al poder: enrique olaya Herrera. Sigui los criterios del Respice Polum con dos prioridades claras: un entendimiento con estados Unidos, al otorgarle ventajas en materia de explotacin del petrleo y la guerra con Per. La explotacin del caucho haba sido uno de los grandes rubros de exportacin a principios del siglo y una firma peruana, la Casa Arana, se haba establecido desde Iquitos hasta bien entrados los afluentes del Amazonas en territorio colombiano. en febrero de 1933 estall el conflicto entre Colombia y Per, vinculado al petrleo y ltex existente en la regin y a desentendimientos respecto del Tratado Salomn-Lozano de delimitacin territorial. La deuda externa creci y algunos de los compromisos no pudieron ser mantenidos debido al costo de la guerra con Per. Se intent atraer capital extranjero por la va de ventajas impositivas y arancelarias y condiciones muy favorables a los inversionistas. Las facilidades otorgadas a las inversiones extranjeras, y muy en particular a la inversin petrolera, se convirtieron en el instrumento econmico por excelencia de esta administracin. Como consecuencia de los problemas econmicos de Alemania, Inglaterra y Francia por la crisis del treinta, las exportaciones colombianas descendieron sensiblemente, contribuyendo a la crisis financiera. Por esa razn y en busca de mercados e inversionistas, el presidente olaya desarroll una poltica exterior muy cercana a estados Unidos. el 30 de abril de 1933 fue asesinado, por un militante del aprismo, el presidente peruano Luis Miguel Snchez Cerro. Su sucesor, el general oscar Benavides, amigo del recin electo presidente colombiano Alfonso Lpez Pumarejo, jefe del Partido Liberal, se reuni con l en Lima. Per acept entregar Leticia a una comisin de la Sociedad de Naciones, que estudi alternativas de solucin al conflicto. Colombia entreg
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Masacre de las Bananeras en diciembre de 1928. Solucin militar al conflicto laboral entre la United Fruit Company y sus trabajadores.
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a Per la guarnicin de Gep despus de la firma del cese de hostilidades. Colombia y Per se reunieron luego en Ro de Janeiro el 19 de marzo de 1928 para pactar la paz y qued ratificado el Tratado Salomn-Lozano de 1922. el primer periodo de Lpez Pumarejo coincidi con el desarrollo del New Deal en estados Unidos; sin embargo, el modelo econmico buscado, estaba mucho ms cerca del Reino Unido. en los dos periodos de gobierno de Lpez Pumarejo, Amrica Latina pas a ser una importante prioridad geogrfica, con el criterio del Respice Similia. en lo econmico, no se otorg exclusividad al tema del servicio de la deuda, tal vez porque ya haban ingresado algunos capitales o porque los precios de algunas materias primas, en el primer periodo, haban ascendido. Tuvo, al igual que la mayora de los gobiernos latinoamericanos, una visin juridicista20 de la poltica exterior. Auspici la reglamentacin interna con algunas restricciones a los productores de banano y a las compaas petroleras extranjeras. en su segundo periodo, puso nfasis en la participacin del pas en la construccin del marco institucional que dio origen a la oNU, el FMI y el BIRF. La participacin en Naciones Unidas fue en consenso con el partido conservador.
seGunda Guerra mundIal La concentracin en el mercado de Estados Unidos en 1938, asumi la presidencia en Colombia eduardo Santos Montero, a quien le toc gobernar en un contexto mundial en guerra, dificultando la posibilidad de diversificar mercados para los productos colombianos. este gobierno, caracterizado por seguir las pautas del Respice Polum, continu sin embargo, con una cercana relativa al modelo britnico. Fue llamado gobierno de pausa porque fren el impulso de los cambios planteados por su antecesor Alfonso Lpez Pumarejo. estados Unidos se convirti, por primera vez, en el principal mercado para los productos colombianos, al que export las cuatro quintas partes del caf, el petrleo y el oro, debido a la Segunda Guerra Mundial y a las difi20
Puig, op. cit.
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cultades de transporte de los productos hacia los mercados europeos. Para asegurarse el mercado norteamericano, incluy al pas en la Alianza Continental, promovida por estados Unidos contra las potencias del eje.21 Normaliz la deuda externa, pese a que la guerra trajo consigo una menor demanda de productos colombianos y una baja en los precios. en el Sistema Interamericano, apoy las iniciativas propuestas por el gobierno norteamericano, e incluy a Colombia en el Convenio latinoamericano de productores de caf, que sent las bases del pacto internacional del caf; mecanismo importante para la autorregulacin de las cuotas por los productores, con lo que poda mantenerse un nivel relativamente alto en los precios.
Post-Segunda Guerra Mundial y Guerra Fra Pese al cambio de sistema mundial, con caractersticas totalmente diferentes al que imper durante el siglo XIX y principios del XX, Colombia al igual que la gran mayora de estados latinoamericanos no modific la manera de insertarse en el mundo. en 1945 asumi la presidencia Alberto Lleras Camargo, quien se encontr con una situacin econmica compleja y un escenario poltico que se haba deteriorado. La poltica externa de Lleras Camargo continu con la perspectiva juridicista respecto de las caractersticas y funcionamiento del sistema internacional, bajo el espejismo de que adoptar posiciones diferentes en materia de aplicacin e interpretacin del Derecho Internacional permita un mejor posicionamiento del pas en la comunidad de naciones y no la estructura de poder. Durante su presidencia, Colombia expres su oposicin al derecho a veto de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad de la oNU. esta posicin, compartida slo por Cuba en su momento, tena una perspectiva con base jurdica ms que de poltica de poder, ya que planteaba que todos los pases deban ser iguales ante la ley internacional. La posicin de Colombia no tena esta motivacin, sino la de avanzar en los criterios que en algn momento iran a
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Dallanegra, Relaciones Polticas entre, cap. VIII.
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orientar a una futura organizacin de estados Americanos que se cre en 1949, sin derecho a veto por parte de la potencia hegemnica.
Pacto entre liberales y conservadores en su segunda administracin que comenz en 1958 se inaugur el Frente Nacional, del que fue coautor. Respecto de este tema hay dos hechos dignos de mencin: 1. el Frente Nacional constitua un tratado de paz entre los dos partidos tradicionales. 2. Como todo acuerdo de paz poltico, condujo a una importante reforma de la Constitucin. De esa forma Colombia era vista en el exterior como un pas que haba logrado superar sus disputas internas por la va de un acuerdo poltico. en 1962 convoc a la 8 Reunin de Consulta de Ministros de Relaciones exteriores, para tratar el caso cubano e imponerle sanciones debido a la posible intervencin de potencias extra continentales que atentaran contra la paz y estabilidad de la regin con ideologas extraas. Que el primer presidente del Frente Nacional fuera quien haba sido el primer Secretario General de la oeA, le dio a su mandato peso diplomtico y una gran legitimidad. Colombia fue la vitrina de la Alianza para el Progreso propuesta por estados Unidos y el pas piloto para una serie de cambios en la estructura del estado, la administracin pblica y la visin del modelo econmico que se pretenda para Amrica Latina. es este el periodo en el que Colombia ha estado ms cerca de estados Unidos.
InICIo de la CoexIstenCIa paCfICa: Kennedy-KrusChev Latinoamericanizacin de la poltica exterior A partir de la presidencia de Carlos Lleras Restrepo en 1966, con algunas excepciones importantes,22 Colombia comenz a reorientar su poltica exterior hacia sus vecinos de Amrica Latina, y otros pases fuera de la regin, especial22
Durante el gobierno de Turbay Ayala 1978-1982, la poltica exterior del pas se caracteriz por un alineamiento renovado hacia estados Unidos.
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mente europa y Asia,23 con el fin de diversificar sus vnculos internacionales, as como lograr un mayor campo de accin en el sistema internacional. en consecuencia, se adopt la doctrina del Respice Similia, o mira a tus semejantes trmino acuado por Alfonso Lpez Michelsen, ministro de Relaciones exteriores de Lleras Restrepo y ms adelante, presidente de la Repblica 1974-1978. De acuerdo con la orientacin de este principio, Colombia busc un mayor protagonismo entre sus vecinos latinoamericanos, en coincidencia con transformaciones en las orientaciones de la poltica externa de Amrica Latina. en trminos generales, los pases de la regin buscaron tener una mayor influencia internacional, adems de una mayor autonoma regional respecto de estados Unidos, actor que vea disminuida su hegemona en el hemisferio.24 en el juego de la poltica mundial, buscaba dejar de ser simple pen de la Guerra Fra. Su concepto como presidente, era que su tarea estaba en la lucha en pro de universalizar la poltica internacional de Colombia.25 La poltica exterior estaba determinada por las relaciones econmicas; por ello intent disear una poltica externa orientada a procurar la emancipacin econmica.26 Critic la Alianza para el Progreso, que se llev ms de los ahorros de la regin de los que invirti en ella.27 Tuvo un gran protagonismo en la bsqueda de la firma del Tratado Torrijos-Carter. Tambin restableci las relaciones diplomticas con Cuba luego de ms de una dcada de ruptura.
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enrique Neira Fernndez, Colombia: poltica exterior observatorio de Poltica Internacional, en Frontera, 14 de agosto, 2008. en http://www.saber.ula.ve/bitstream/123456789/13635/1/colombia_10042008.pdf. Abrahan Lowenthal, el fin de la presuncin hegemnica, en Estudios internacionales, vol. I, nm. 37, 1977; Arlene B. Tickner, Tensiones y contradicciones en los objetivos de la poltica exterior estadounidense en Colombia: consecuencias involuntarias de la poltica antinarcticos de estados Unidos en un estado dbil, en Revista Colombia internacional, nms. 49/50; J. L. Fiori, O Poder Global e a Nova Geopoltica das Naes, So Paulo, Boitempo, 2007, p. 38. Arturo Frondizi de Argentina y Janio Quadros de Brasil tenan la misma idea y lo dejaron expreso cuando firmaron el Acuerdo de Uruguayana de 1961. Roberto Gonzlez Arana, La poltica exterior de Colombia a finales del siglo XX: primera aproximacin, en investigacin y Desarrollo, vol. 12, nm. 2, 2004, pp. 258-285. F. Cepeda Ulloa y R. Pardo, La poltica exterior colombiana 1974-1986, en Nueva Historia de Colombia, Bogot, Planeta, 1989, p. 59.
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reInICIo de la Guerra fra Retorno a la insercin racional dependiente La presidencia de Julio Csar Turbay Ayala, a partir de 1978, se caracteriz por la bsqueda del retorno al modelo clsico de relaciones exteriores; aunque en un comienzo continu con algunos conceptos trazados por el gobierno anterior en materia internacional, como diversificar las relaciones exteriores del pas,28 esta orientacin no tard en claudicar para retornar al Respice Polum, a partir del segundo ao de su mandato. Para justificar su poltica, deca: es una verdad indiscutible que nos movemos en la rbita en la que estados Unidos, la primera superpotencia mundial de occidente, ejerce su mayor influencia.29 Durante el gobierno de Ronald Reagan 1981-1989, Turbay, quien estaba interesado en recuperar la imagen exterior del pas, deteriorada por el narcotrfico, obsesionado por ocupar un lugar importante en el Caribe e interesado en combatir la insurgencia interna, cont con el apoyo irrestricto de estados Unidos. La subordinacin total se evidenci en el rechazo colombiano a la Declaracin Franco-Mexicana, que recomendaba una negociacin entre la guerrilla y el gobierno salvadoreo; la participacin del pas como observador en las elecciones salvadoreas de 1982, al legitimar a un rgimen dictatorial; el solitario respaldo a Inglaterra, estados Unidos y Chile con la dictadura de Pinochet en la Guerra de las Malvinas 1982;30 el envo de tropas al Sina y la ruptura de relaciones diplomticas con Cuba, que haban sido restablecidas por su antecesor. Independientemente del acercamiento a estados Unidos, defendi la bandera de los derechos humanos ante la Guerra Civil nicaragense, donde la sociedad civil se alzaba en armas contra la dic28
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Por primera vez Colombia asisti, como observador, a una cumbre del Movimiento de Pases No Alineados (MoNoAL), La Habana, septiembre, 1979 y entabl contacto con la Yugoslavia de Tito. Anunci la apertura hacia frica y estableci relaciones diplomticas con China Popular, al igual que la mayora de los pases latinoamericanos, luego del acercamiento del gobierno de Nixon a travs de Kissinger. Cepeda y Pardo, op. cit., p. 59. Accin que motiv el repudio de muchos pases del continente lo que dio pie para que se tildase a Colombia como el Can latinoamericano, pues contrariaba al TIAR que instaba a la solidaridad con cualquier pas americano que fuese agredido por una potencia internacional. el
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tadura de Somoza. el pronunciamiento de los presidentes de Colombia y Venezuela ante la oNU septiembre de 1979 que cuestionaron al rgimen somocista por la violacin de los derechos humanos, fue una importante bandera del gobierno de Turbay Ayala. Pero tena una poltica dual: defensa de los derechos humanos en lo internacional y utilizacin de la represin como medio para sofocar el conflicto social interno. Utilizar como bandera los derechos humanos se explica durante su primer ao de gobierno, porque coincida con la principal preocupacin de estados Unidos.31 Turbay segua los pasos de la administracin de Jimmy Carter (1977-1981), que asuma una postura dual cuando apoyaba a varias dictaduras en el continente y censuraba a otras. Con la cada de la dictadura de Somoza en Nicaragua, en julio de 1979, se extingui el referente sobre el que el gobierno liberal colombiano desviaba las acusaciones que reciba del exterior. La situacin de los derechos humanos en el pas haba trascendido tanto, que no le qued otra salida que reorientar su estrategia de poltica exterior. A medida que Turbay iba adquiriendo el respaldo norteamericano para concretar proyectos de inversin internos o de defensa nacional, sus vnculos con estados Unidos fueron pasando de la colaboracin, durante el gobierno de Jimmy Carter, a la subordinacin incondicional a partir de la presidencia de Ronald Reagan.32
fIn de la seGunda Guerra fra - reyKjavIK 1985 intento de Diversificacin de la Poltica Externa el gobierno de Belisario Betancur asumido en 1982, al menos durante sus primeros dos aos, intent desligarse del alineamiento automtico con estados Uni-
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gobierno chileno de Pinochet adopt postura similar al ayudar al gobierno britnico logsticamente durante la guerra. Arturo Glvez Valega, Sistema interamericano de Defensa, Barranquilla, Uninorte, 2002; Dallanegra, Relaciones Polticas entre, cap. XVII. C. Nasi, La poltica internacional de Colombia hacia Cuba y Nicaragua durante el gobierno del presidente Julio Csar Turbay Ayala, 1978-1982, en Documentos CEi, nm. 9, mayo-junio de 1989, Universidad de los Andes, p. 16. Loc. cit.
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dos. La novedosa propuesta de incorporar a Colombia en el Movimiento de Pases No Alineados (MoNoAL), la bsqueda de salidas multilaterales a problemas latinoamericanos como la deuda externa y el conflicto centroamericano fueron polticas que allanaron el camino para que el pas lograse un reconocido liderazgo internacional. Colombia, con Betancourt, pas a ser crtica de estados Unidos;33 de no apoyar a Argentina en su guerra por las Malvinas, pas a apoyarla en la etapa del gobierno de Ral Alfonsn 1983-1989; del distanciamiento y friccin con Nicaragua y una pasiva poltica en la regin pas al acercamiento y bsqueda de salidas conjuntas para la crisis centroamericana, participando de la creacin del Grupo de Contadora en 1983 junto a Mxico, Panam y Venezuela; de unas tensas relaciones con Cuba pas a un momento de distensin e histrico acercamiento.34 estas nuevas orientaciones partan de admitir que era ms ventajoso para el pas una novedosa estrategia en poltica exterior, ms autnoma respecto de estados Unidos35 y tambin respondan a las nuevas tendencias internacionales post-Reykjavik 1985.36 en el tema de la deuda externa latinoamericana, cuya crisis se inici con el default declarado por el gobierno de Mxico en 1982, la administracin de Betancur plante, en diferentes foros y al gobierno de Reagan, que fuese renegociada, de forma tal que los pagos que se deban realizar se fijaran en un porcentaje previamente establecido sobre los ingresos recibidos por exportaciones.37 en el mbito interno, Betancur estaba empeado en procurar el dilogo y cese de las hostilidades con la guerrilla. Las relaciones con Cuba se constituyeron en una parte esencial de su poltica exterior y se cimentaron en la bsqueda de la pacificacin en Centroamrica, Grupo de Contadora, el proceso
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en su poca fueron muy comentadas las declaraciones del presidente colombiano a Newsweek, en las que afirm que el gobierno de estados Unidos trataba con desdn a Colombia y aadi que el pas no deseaba ser satlite de ninguna superpotencia. Newsweek, Internacional, 23 de agosto, 1982. Apolinar Daz Callejas y Roberto Gonzlez Arana, Colombia y Cuba. Del distanciamiento a la colaboracin, Barranquilla, Uninorte, 1988. Roberto Gonzlez Arana, La poltica exterior de Colombia a finales del siglo XX: primera aproximacin, en investigacin y Desarrollo, vol. 12, nm. 2, 2004, pp. 258-285. Dallanegra el Sistema Poltico, pp. 6-32. Postura similar fue adoptada por el presidente peruano Alan Garca Prez, al asumir por primera vez en 1985 la presidencia. en su segundo periodo 2006-2011 se desdijo totalmente de esta posicin.
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de paz en Colombia y el tema de la deuda externa a partir del Consenso de Cartagena de 1985.38 el liderazgo y accin de Betancur en poltica exterior permitieron disipar las dudas sobre su nivel de compromiso con la agenda de paz e hicieron posible ganar credibilidad interna. esto favoreci la firma de los acuerdos de paz con las FARC en marzo de 1984 y tambin busc negociar con el M-19 y el eLN.39 Luego de un primer ao exitoso, las acciones en materia internacional comenzaron a mostrar menos logros. Los fundamentos de la orientacin estratgica de la poltica exterior empezaron a erosionarse como consecuencia de situaciones internas en asuntos como el narcotrfico, el sector externo de la economa y el proceso de paz con la guerrilla. Respecto de la deuda externa, de un multilateralismo en su tratamiento, se pas a negociar de manera bilateral y se acord un monitoreo con el FMI, al igual que el resto de Amrica Latina, el denominado Consenso de Cartagena de 1985 fracas.40
Cada del muro de berln 1989 Contina la Diversificacin de la poltica externa el gobierno de Virgilio Barco Vargas, asumido en 1986, se caracteriz por un esfuerzo sistemtico y programtico de ampliacin de las relaciones exteriores, sin consideraciones ideolgicas. Patrocin una diversificacin y fomento de los vnculos econmicos y comerciales con todas las naciones y bloques regionales.
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F. Cepeda, La lucha por la autonoma: la gran encrucijada de la poltica exterior de Betancur, en H. Muoz [comp.], Amrica Latina y el Caribe: polticas exteriores para sobrevivir, en Anuario de Polticas Exteriores Latinoamericanas, Buenos Aires, GeL, 1986. p. 225; Luis Dallanegra Pedraza, Tendencias del Orden Mundial: Rgimen internacional, Buenos Aires, edicin del autor, 2001, cap. IX. M. Chernick, La poltica exterior de Colombia y su impacto sobre el proceso de paz y reconciliacin nacional 1982-1986, en Documentos del CEi, Bogot, Univerisdad de los Andes, septiembre-octubre de 1988, p. 27. Conducta similar fue adoptada por el resto de los pases de la regin, predominando la postura del secretario del Tesoro norteamericano James Baker 1985 y su posterior reemplazante Nicholas Brady 1989, cuyos planes fueron los aplicados al tratamiento de la deuda externa, bajo la premisa de que jams sera pagada. Cepeda, La lucha por la autonoma, p. 225.
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Consideraba que la mayor autonoma para el manejo de las relaciones exteriores, se determinaba por elementos econmicos y no polticos.41 Muy similar al desarrollismo de Frondizi 1958-1962 en Argentina. Llev a cabo una reorientacin de la poltica exterior, amplindola hacia la regin del Pacfico. Atenu el discurso de confrontacin respecto de estados Unidos y los organismos multilaterales de crdito, mediante un manejo conservador de la economa y trat de normalizar los vnculos con la banca mundial. Busc un equilibrio entre las aspiraciones de una mayor autonoma y la resolucin de los problemas econmico-financieros de Colombia.42 Mantuvo la presencia del pas en el MoNoAL, considerndolo como un elemento de equilibrio en el sistema internacional y de apertura al dilogo entre los pases industrializados y los pases en desarrollo,43 promoviendo la autonoma diplomtica frente a estados Unidos y no volver al alineamiento automtico. Conden la accin de estados Unidos de invadir Panam en 1989, y reclam, junto a otros estados de la regin, la no intervencin. Le otorg gran inters a la Comunidad europea bajo el concepto de que la nueva realidad europea generar oportunidades y desafos para Amrica Latina. [...] Debemos ir como una sola Amrica Latina al encuentro de una europa unida.44
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J. A. Glvez, La poltica exterior colombiana: Una historia trgica, en Derecho y poltica internacional: retos para el siglo xxi, Barranquilla, Uninorte, 2003, p. 151. Chris J. Gonalves y Andrs Soto, Relaciones econmicas entre Colombia y estados Unidos: la bsqueda de mayor autonoma 1982-1992, en Colombia internacional, nm. 19, Universidad de los Andes, julio-septiembre de 1992. Virgilio Barco, Una poltica exterior para el cambio, en informe al Congreso Nacional, t. III, Bogot, 1990, p. 69. Al respecto, el gobierno dictatorial de Jorge R. Videla de Argentina llev a cabo una poltica similar, pretendiendo que el pas se transformara en un puente de conexin entre el Primer y el Tercer Mundo. ibid.
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Desintegracin de la URSS 1991: fin del sistema bipolar La dcada de los noventa trajo como novedad el fin del sistema bipolar con la desintegracin de la URSS en 1991, luego de la Cumbre de Reykjavik entre Ronald Reagan y Mikhail Gorbachev en 1985, que dio lugar al inicio del fin de la segunda Guerra Fra y la cada del Muro de Berln en 1989. en lo econmico, dio origen a la globalizacin, el Consenso de Washington de 1989, las privatizaciones, la apertura y el achicamiento del rol del estado. entre estados Unidos y Amrica Latina se modific el paradigma de relacionamiento hemisfrico de seguridad y desarrollo que domin desde fines de la Segunda Guerra Mundial, con la Doctrina Truman hasta la Cumbre de Reykjavik en 1985, pasando a democracia y desarrollo. Uno de los resultados del nuevo paradigma fue que estados Unidos dej de apoyar a las fuerzas armadas de la regin, como partido poltico alternativo, utilizando la metodologa de democracia controlada o cooptada, y apoy a los gobiernos civiles que se legitimaran por el voto, pero que fueran funcionales a sus intereses econmicos y de seguridad.45
Conveniencia entre Respice Polum y Respice Similia el inicio del gobierno de Csar Gaviria en 1990 se dio en la etapa en que lleg a su fin el sistema bipolar. Desde su discurso de posesin, Gaviria manifest que Colombia debera ajustarse a las nuevas realidades de la poltica internacional.46 en su gobierno se gest la Asamblea Nacional Constituyente que dio lugar a la Constitucin de 1991. Intent llevar a cabo una poltica exterior acorde con las nuevas circunstancias, que obligaban a la internacionalizacin de la economa en un mundo que se globalizaba, a la vez que procuraba el fortalecimiento de la capacidad negociadora de la regin. A su poltica exterior le dio una impronta de poltica exterior comercial, criterio seguido tambin por los go-
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Dallanegra el Sistema Poltico, pp. 6-32. Ministerio de Relaciones exteriores, Repblica de Colombia, Memoria al Congreso Nacional, 1990-1991, t. I, Luis Fernando Jaramillo Correa, Bogot, Imprenta Nacional, 1991.
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biernos chilenos desde Augusto Pinochet en adelante. Apoy la Iniciativa para las Amricas del presidente George H. W. Bush que luego Bill Clinton denomin rea de Libre Comercio para las Amricas (ALCA), a la vez que se orient a profundizar las relaciones comerciales en la regin mediante el denominado Grupo de los Tres: Colombia, Venezuela y Mxico. en la misma etapa en Argentina, el presidente Carlos Menem llevaba a cabo una poltica similar, al igual que Alberto Fujimori en Per. Restableci las relaciones consulares con Cuba en 1991, acordando formalizar el comercio bilateral y la deuda que tena con Colombia. Se pact que pagase 50% de los costos de compras colombianas.47 Se cre la Asociacin de estados del Caribe en 1994 en la que particip Colombia, promoviendo el libre comercio, las polticas conjuntas frente a terceros estados e impulsar la cooperacin en diversas reas. ese ao Colombia tuvo la presidencia del MoNoAL.
Respice Polum con dificultades Al asumir el gobierno ernesto Samper en 1994, la poltica exterior regres a la vieja doctrina del Respice Polum. esto se debi: 1. Al peso creciente de estados Unidos en el sistema internacional en la etapa posbipolar, adems de ser el principal socio comercial de Colombia; 2. Al fracaso de la integracin latinoamericana, al impedir que la regin desempee un rol significativo en el contexto mundial, ms all de retricas. en la dcada de los noventa, gran parte de los pases latinoamericanos privilegiaban sus relaciones bilaterales con estados Unidos, debilitando la integracin regional. Mxico y Chile tuvieron un papel creciente en este sentido, al igual que Argentina con el gobierno de Carlos Menem; 3. A la importancia y significacin que han tenido el Plan Colombia y la Iniciativa Andina para el fortalecimiento y reconstruccin del estado y sus Fuer-
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El Tiempo, Bogot, 21 de julio, 1991. en http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM123469.
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zas Armadas.48 Samper tuvo, desde sus inicios, grandes tropiezos y dificultades por el escndalo suscitado alrededor de los fondos para su campaa y su relacin con el narcotrfico, lo que dio lugar al Proceso 8000 y deriv en unas muy difciles relaciones con estados Unidos. Desde 1995, cuando Samper asumi la presidencia del MoNoAL, se supona que esta oportunidad podra traer grandes beneficios. Debido a la finalizacin del conflicto este-oeste se gener una discusin sobre la utilidad o el sentido del MoNoAL.49 Samper vea como una excelente oportunidad que Colombia presidiera dos organismos que agrupan tal cantidad de naciones como la oeA Csar Gaviria y los No Alineados; sin embargo, preocupado por el deterioro de las relaciones con estados Unidos, luego de conocerse las denuncias sobre filtracin de fondos del narcotrfico en su campaa presidencial, trat de analizar la relevancia de presidir al MoNoAL a la luz de sus vnculos con el gobierno de estados Unidos, incluso lleg a pensar en la posibilidad de renunciar a la designacin, pero el anlisis de las consecuencias que este compromiso haba trado para Indonesia anterior presidente del MoNoAL lo llev a la conclusin de que, en vez de agrietar las relaciones con estados Unidos, podra significar un buen medio y una buena oportunidad para transformarse en un mediador a favor de ese pas ante los miembros ms radicales del movimiento.50 Pens que el aumento de la influencia internacional del pas, al presidir el MoNoAL, se iba a convertir en una fortaleza para ganar terreno en las relaciones con estados Unidos. en contraste, los desajustes estructurales del rgimen liberal, el cuestionamiento por corrupcin, la falta de garantas a los derechos humanos en el conflicto interno, el escndalo por la influencia del
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eduardo Pizarro Leongmez, Washington y Amrica Latina, en El Tiempo, Bogot, 28 de abril, 2003. en http://eltiempo.terra.com.co/opinion/colopi/2003-04-28/ARTICULo-WeB-NoTA_INTeRIoR-1070906.html. Los No Alineados: beneficios, oportunidades y problemas en el nuevo orden mundial, en Revista Anlisis Poltico, nm. 25, Instituto de estudios Polticos y Relaciones Internacionales (IePRI) mayo-agosto de 1995. S. Ramrez, Colombia en el Movimiento de los No Alineados, en S. Ramrez y L. A. Restrepo [coord.], Colombia: entre la reinsercin y el aislamiento, Bogot, Siglo del Hombre, 1997, p. 167.
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narcotrfico, contribuyeron a desdibujar el activismo poltico en el MoNoAL y enturbiaron las relaciones con el gobierno de estados Unidos. en 1998 asumi la presidencia Andrs Pastrana, cuyo eje central fue la bsqueda de la paz con los grupos guerrilleros, al involucrar a la comunidad internacional con la creacin e implementacin del llamado Plan Colombia. Las relaciones con estados Unidos se normalizaron, luego del turbulento periodo de ernesto Samper. Para algunos ex funcionarios del gobierno de Pastrana, la estrecha relacin de Colombia con estados Unidos durante su mandato, se constituira en el logro del ms alto nivel de cooperacin econmica, poltica, militar y social del pas.51 en 2002 apoy la creacin del ALCA y el ingreso de Colombia, ya que el comercio exterior colombiano rondaba 75% con los pases que seran miembros de ese proceso. Viaj a estados Unidos en octubre de 1998 para suscribir la llamada Alianza Contra las Drogas Ilcitas, que sera el eje de las relaciones bilaterales durante su cuatrienio, comprometindose a: 1. Reducir el consumo de drogas con programas de prevencin; 2. Aumentar la eficiencia de las entidades nacionales en la lucha contra el narcotrfico; 3. Liderar acciones para desmantelar a las organizaciones de narcotrfico; 4. Utilizar la extradicin; 5. La erradicacin de los cultivos ilcitos; 6. Mejorar la capacidad operativa de las Fuerzas Militares y la Polica para perseguir el lavado de activos, el trfico de armas y el narcotrfico.52 La postura del gobierno norteamericano fue expresada por Thomas Pickering, tercer funcionario del Departamento de estado norteamericano, en agosto de 1999, quien transmiti la preocupacin de la Casa Blanca ante el manejo de la zona de despeje en el Cagun, que deba ser desmilitarizada, pues tena conocimiento de que se llevaban a cabo actividades ilcitas, como secuestros, asesinatos y que las FARC se haban rearmado.53 Para continuar con el apoyo a Colombia, estados Unidos propona que el gobierno
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G. Fernndez de Soto, Logros de la poltica exterior de Colombia: 1998-2002, en Colombia internacional, nm. 53, Universidad de los Andes, 2002, p. 92. C. Ahumada, Cuatro aos a bordo de s mismo: la herencia econmica, social y poltica del gobierno de Andrs Pastrana, Bogot, el Ancora, 2002, p. 272. Mara oDonnell, estados Unidos: Colombia no ser otro Vietnam, en La Nacin, Buenos Aires, 26 de agosto, 2000. en http://www.lanacion.com.ar/nota.asp?nota_id=30461.
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diseara un plan coherente para la lucha contra el narcotrfico. Pastrana acept, y se redact el Plan Colombia,54 que se convirti en el mayor receptor de ayuda militar norteamericana del continente.55 De acuerdo con el presidente Bill Clinton, Colombia era el epicentro mundial del narcotrfico y, por tanto representaba una amenaza extraordinaria a la seguridad nacional de estados Unidos.56 el Parlamento europeo en febrero de 2001 expres ciertos reparos al Plan Colombia, por su carcter belicista y por ser una forma de intervencin en los asuntos internos de otro estado.57 Los analistas del conflicto plantearon que el fracaso del proceso de paz con las FARC, impulsado por Pastrana, se debi a que la guerrilla vea con mucho recelo la intromisin del gobierno de estados Unidos en la militarizacin del pas; la creciente participacin de paramilitares y la adopcin del Plan Colombia.58
InICIo de la luCha mundIal Contra el terrorIsmo: post 11 de septIembre de 2001 Respice Polum como negacin del Respice Similia en 2002 asumi el poder Alvaro Uribe Vlez, un conservador en lo formal, pero desde el punto de vista de su poltica uribista ni liberal ni conservador. La ruptura del proceso de paz con las FARC en febrero de 2002 suscit la articulacin de
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Arlene Tickner, La guerra contra las drogas: las relaciones Colombia-estados Unidos durante la administracin Pastrana, en J. estrada lvarez [ed.], Plan Colombia, ensayos crticos, Bogot, Universidad Nacional de Colombia, 2001, pp. 217-223. Noam Chomsky, Mviles y consecuencias: crtica al Plan Colombia, en El Espectador, Bogot, Lecturas Dominicales, 6 de agosto, 2000. El Tiempo, Bogot, 23 de octubre, 1995. Marco Alberto Romero, La nueva internacionalizacin del conflicto y los procesos de paz, en J. estrada, El Plan Colombia: ensayos crticos, Bogot, Universidad Nacional de Colombia-Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, 2001. Camilo Gonzles Posso, el Cagun Irrepetible: Prrafo 7, en iNDEPAz, Instituto de estudios para el Desarrollo y la Paz, Colombia, 2008. en http://www.indepaz.org.co; Alberto Pinzn Snchez, el Pos-Cagun, en Anncol, Agencia de Noticias Nueva Colombia. en http://www.anncol.eu/columnistas/21/l-pos-cagun-982 (fecha de consulta: 15 de octubre, 2010).
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un nuevo discurso colombiano, de carcter antiterrorista, vinculndolo a la lucha global que llevaba a cabo estados Unidos. Desde el comienzo de su mandato tuvo como objetivo de su poltica exterior vincular el conflicto armado a la cruzada internacional liderada por el presidente George W. Bush contra el terrorismo.59 esta etapa se ha caracterizado por el presidencialismo y el personalismo como rasgos sobresalientes, haciendo de la poltica internacional un ejercicio primario y parroquial.60 el vrtice de la poltica exterior fue estados Unidos y el vrtice del conflicto ha sido Amrica Latina, especialmente los pases vecinos. Modific el uso tradicional del Respice Polum al intensificar la guerra contra las drogas siguiendo las pautas establecidas por el gobierno norteamericano, al ampliar la invitacin a ese pas61 para que participara tambin en el Plan Patriota62 y al representar la situacin en Colombia como una amenaza para la seguridad regional. Todas sus polticas se orientaron a aislar al pas de Amrica Latina. Apoy la creacin del ALCA, en los tiempos en que Lula Da Silva en Brasil y Nstor Kirchner63 en Argentina estaban en contra, debido a que el gobierno de estados Unidos mantena subsidios agrcolas junto con los pases de la Unin europea, perjudicando las economas de la regin. La oposicin a la propuesta norteamericana qued planteada en la IV Cumbre de las Amricas que se cele59
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Arlene Tickner y Rodrigo Pardo, en busca de aliados para la Seguridad Democrtica: la poltica exterior del primer ao de la Administracin de Uribe, en Revista Colombia internacional, nms. 56-57, CeI, Universidad de los Andes, septiembre 2002-junio 2003. Mara Jimena Duzn, As gobierna Uribe, Bogot, Planeta, 2004, p. 75. Arlene B. Tickner, Intervencin por invitacin: claves de la poltica exterior colombiana y de sus debilidades principales, en Revista Colombia internacional, nm. 65, Universidad de los Andes, enero-junio, 2007; ngel Ricardo Snchez, Claves de la ilegitimidad, en Revista CEPA, nm. 3, Direccin orlando Fals Borda, abril de 2007. Ampliacin del Plan Colombia en el que se incorpor el concepto de Seguridad democrtica, variacin del modelo de la Doctrina de la Seguridad Nacional aplicada en Amrica Latina en la etapa de la Guerra Fra, justificando la instalacin de dictaduras militares en el Cono Sur, bajo el concepto de la lucha contra el comunismo. J. Cotler & R. Fagen, Relaciones polticas entre Amrica Latina y Estados Unidos, Buenos Aires, Amorrortu, 1974. Tambin, Finer, S. e., Los militares en la poltica mundial, Buenos Aires, Sudamericana, 1969. Igualmente, e. Nordlinger, Soldiers in Politics: Military Coup and Governments, Prentice-Hall, 1977. Pasada la etapa menemista de desindustrializacin, desnacionalizacin y de alineamiento subordinante con estados Unidos.
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br en Mar del Plata, Argentina, en noviembre de 2005 en la que hubo 29 pases en contra del ALCA y 5 a favor junto a estados Unidos, entro ellos, Colombia y Panam. Adems, el gobierno de Uribe plante la firma de un Tratado de Libre Comercio (TLC) con estados Unidos, al estilo del que ya tena vigencia entre aqul pas y Chile y la importancia de ingresar como miembro al Foro para la Cooperacin econmica entre los pases de Asia y el Pacfico (APeC por sus siglas en ingls). el 1 de julio de 2002 entr en vigencia el estatuto de Roma, que dio lugar al nacimiento de la Corte Penal Internacional (CPI) para entender sobre crmenes de lesa humanidad.64 entre los ratificantes65 del estatuto de Roma, se encuentra Colombia, pero haciendo reserva del Artculo 124 que excluye de la competencia del Tribunal el conocimiento de los llamados crmenes de guerra, en una declaracin ante la Secretara General de la oNU. el criterio, en principio, era facilitar un proceso de paz en Colombia, toda vez que permite otorgar inmunidad a los implicados en violaciones de los derechos humanos e impide a la CPI durante un periodo de siete aos, juzgar aquellos delitos contra personas o bienes protegidos por el Derecho Internacional Humanitario cometidos por colombianos o en territorio colombiano.66 en julio de 2003 Uribe celebr un acuerdo con las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC) en Santa Fe de Ralito y en mayo de 2004 un acuerdo complementario, en el que se establecieron las bases de la desmovilizacin de los paramilitares.67 en junio de 2005 se adopt
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Mientras la CPI es el tribunal de justicia que entiende de crmenes contra la humanidad cometidos por personas, la Corte Internacional de Justicia de La Haya entiende de conflictos entre estados. La vigencia y relevancia de la CPI es relativa, ya que pases como estados Unidos, China, egipto, India, Israel, entre otros, no la ratificaron, y no se aplica para crmenes de lesa humanidad cometidos por personas de esos pases. el gobierno norteamericano firm acuerdos bilaterales de inmunidad con 60 pases, comprometindolos a que no entreguen ciudadanos norteamericanos a la CPI sino a estados Unidos. Mientras estados Unidos se niega a que se aplique a sus ciudadanos, est de acuerdo con que se aplique a otras personas en el mundo, tal el caso de Muammar Khadafy por ejemplo. Andrea Paola Fernndez y Victoria Carolina Gmez S., La Corte Penal internacional en Colombia. en http://www.presidencia.gov.co/sne/2005/altocom/ensayo13.htm. Los Acuerdos de Santa F de Ralito I y II entre el gobierno nacional y las AUC. en http://luisdallanegra. bravehost.com/Tratados/acsfera1.htm y http://luisdallanegra.bravehost.com/Tratados/acsfera2.htm.
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la Ley 975 de Justicia y Paz, como marco jurdico para la reinsercin de las AUC. esta ley gener comentarios encontrados tanto en el marco nacional como por oNG de derechos humanos y diferentes estados, especialmente europeos, debido a que era vista como una forma encubierta de amnistiar a los paramilitares, ya que les garantiza una pena simblica 5 a 8 aos a cambio de la confesin de sus crmenes. La Corte Constitucional declar inexequible el artculo 71 de la Ley de Justicia y Paz, que estableca que la actividad de los paramilitares caa bajo el concepto de sedicin. La Corte Suprema de Justicia dijo que las acciones de los paramilitares no podan considerarse delitos polticos.68
de espaldas a amrICa latIna As como se acerc a estados Unidos se alej de Amrica Latina por diferentes motivos: con Chvez por causas ideolgicas y desentendimientos respecto del manejo del proceso con las FARC; con Correa por el ataque, sin previo aviso, del campamento de Ral Reyes en la frontera entre ambos pases.69 el canciller brasileo, Celso Amorin, expres la tristeza del presidente brasileo, Luis Inacio Lula Da Silva, por la tensin y disputa entre dos pases hermanos, y calific de rechazable y condenable la invasin de la territorialidad de otro pas: No se puede permitir bajo ningn concepto y por eso Brasil conden la incursin colombiana en territorio ecuatoriano. Hugo Chvez compar la poltica exterior de Uribe con la del gobierno de Bush: Colombia reivindica un principio de soberana que se inventaron ellos. estn reivindicando el derecho a lo que ellos llaman combatir el terrorismo donde est. es la misma doctrina de Bush, que fue la que conllev a invadir a Afganistn e Irak. Llam a Uribe a revisar esa doctrina porque podra conllevar a una hecatombe en la regin.70 en agosto
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Luis Dallanegra Pedraza, Pax o Paz en Amrica Latina?: Conflicto en Colombia, 2006. en http://luisdallanegra.bravehost.com/Amlat/cpconf08.htm. Luis Dallanegra Pedraza, Pax o Paz en Amrica Latina?: Conflicto en Colombia, 2007. en http://luisdallanegra.bravehost.com/Amlat/cpconf09.htm. Luis Dallanegra Pedraza, Pax o Paz en Amrica Latina?: Conflicto en Colombia, 2008. en http://luisdallanegra.bravehost.com/Amlat/cpconf10.htm.
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de 2009 volvieron a enturbiarse las relaciones entre Colombia y sus vecinos sudamericanos, debido al traslado de bases militares norteamericanas de Manta ecuador a Colombia. el gobierno brasileo y otros de la regin expresaron su preocupacin por la instalacin de esas bases militares. el ministro de Defensa colombiano, Juan Manuel Santos, dijo tras la reunin con los enviados brasileos, que su gobierno no consulta con otros pases sus acuerdos bilaterales, aunque destac que s est abierto a compartir informacin. Se celebr una Cumbre de la UNASUR para tratar la temtica. el presidente Uribe logr impedir que el organismo regional expresara su rechazo completo al acuerdo militar con estados Unidos.71 el conflicto en Colombia fue profundamente militarizado por el gobierno de Uribe, quien no ha querido llevar las cosas al terreno de la negociacin. La solucin poltica con base en las negociaciones estuvo fuera de su agenda de gobierno.72
Respice similia para Respice polum en 2010 asumi la presidencia el ex ministro de Defensa de Uribe, Juan Manuel Santos, quien incursion en la poltica como miembro del Partido Liberal. Consolidado el gobierno de Uribe, Santos dej el Partido Liberal y fue uno de los creadores del Partido Social de Unidad Nacional, conocido como Partido de la U. Frente al aislamiento poltico y estratgico del mandato de Uribe, su heredero, Juan Manuel Santos ha mostrado un nuevo estilo, cambiando las estrategias, aunque manteniendo las polticas. Luego del gobierno de la Seguridad democrtica de Uribe, Santos bautiz su programa de gobierno como Prosperidad democrtica. Contina con el Respice Polum y utiliza el Respice Similia para bajar el nivel de tensiones con los vecinos, que se haban creado en la gestin de Uribe, sin que ello signifique una posicin ms latinoamericanista. La reforma principal de este presidente est en las relaciones internacionales, ahora ms
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Dallanegra, Realismo-Sistmico-Estructural... Gerardo Molina, La violencia, el ejrcito y la nacin, en La formacin del Estado en Colombia y otros textos polticos, Bogot, Universidad externado de Colombia, 2004, p. 99.
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integradas con Latinoamrica, pero privilegiando los vnculos con estados Unidos. Plante como propsitos fundamentales de su gobierno reconstruir las relaciones con Venezuela y ecuador, restablecer la confianza y privilegiar la diplomacia y la prudencia. Segn Santos, a pesar de las diferencias ideolgicas, se pueden tener buenas relaciones con los dems pases si estn basadas en el respeto mutuo, la cooperacin recproca y la firmeza contra los criminales. ofreci un dilogo a las guerrillas: A los grupos armados ilegales [...] les digo que mi gobierno estar abierto a cualquier conversacin que busque la erradicacin de la violencia y la construccin de una sociedad ms prspera, equitativa y justa. es la hora de enterrar los odios. entre las condiciones para dialogar, mencion que deben renunciar al secuestro, al narcotrfico, a la extorsin, al reclutamiento de menores y al uso de minas antipersonales. De todas formas, no acept la desmilitarizacin del conflicto, por lo que contina agravndose, muy lejos de la posibilidad de negociacin y tambin de alcanzar una desmovilizacin. Una vez instalado el gobierno de Santos, las FARC enviaron una carta a las autoridades de la UNASUR para entablar un dilogo de paz gobierno-guerrilla, pero el gobierno calific de inadmisible la propuesta, ya que previamente deben dar muestras de paz si quieren una salida poltica: con los terroristas no se dialoga. Fortaleci la presencia de Colombia en la UNASUR, despus de la casi ruptura durante el gobierno de Uribe quien amenaz con retirarse del organismo. A fines de agosto de 2010 los cancilleres de Venezuela, Nicols Maduro, y de Colombia, Mara Angela Holgun, se reunieron en Caracas con el objeto de instalar comisiones bilaterales para restablecer sus relaciones diplomticas. el presidente Santos contrariamente a su antecesor Uribe, evita asociar a Chvez con la guerrilla. Dentro del proceso de normalizacin de las relaciones, firmaron en Cartagena 16 acuerdos de cooperacin e integracin en reas que tienen que ver con proyectos de infraestructura, orientados a fortalecer la integracin, construccin de poliductos, oleoductos y carreteras, comercio, pago de exportaciones a empresarios colombianos, creacin de empresas de salud, turismo, desarrollo fronterizo, suministro de combustibles y lucha antinarcticos. Acordaron buscar la normalizacin de la situacin de Honduras y su reingreso a la oeA, que haba quedado excluida por el voto mayoritario latinoamericano luego
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del golpe de estado a Manuel Zelaya. en septiembre los gobiernos de Colombia y Brasil firmaron ocho acuerdos de cooperacin en las reas de desarrollo fronterizo y de seguridad, durante una visita de Juan Manuel Santos. Agradeci al presidente Lula Da Silva la posicin de rechazo al terrorismo. Se sentaron las bases para una futura cooperacin bilateral en el rea militar, con la firma de un acuerdo de intenciones para la participacin de Colombia en la construccin de un avin de transporte brasileo similar al Hrcules C-130. Santos valor la cooperacin y reiter su conviccin de que la prxima ser la dcada de Amrica Latina e inst a apostar a la unidad, que debe estar por encima de cualquier diferencia ideolgica o poltica. La regin tiene por delante los grandes retos de reducir la pobreza y la falta de equidad entre sus pueblos, para los que lleg el momento de despertar y acceder por fin a la prosperidad econmica y social. en noviembre de 2010 Colombia y ecuador retomaron las relaciones diplomticas. en julio de 2011 acordaron reestructurar un Comit de Integracin Fronteriza. en mayo de 2011, el presidente Santos reconoci que en Colombia existe conflicto armado y no una amenaza terrorista, pese a las crticas del ex presidente Uribe, concepto que se present para su inclusin dentro de la Ley de Vctimas, a fin de evitar que en la reparacin a las vctimas se filtren personas afectadas por la delincuencia comn. Santos aclar que no se estaba haciendo una adicin a algo que se tena en el pasado sino que contina una situacin muy clara: que las Fuerzas Armadas estn operando bajo el Derecho Internacional Humanitario que presupone un conflicto armado interno. Reconocer el conflicto, de ninguna manera significa que los terroristas dejen de ser terroristas porque ellos son terroristas porque cometen actos de terrorismo. De ninguna manera significa que les vamos a dar un reconocimiento especial y mucho menos que estamos allanando el terreno para la beligerancia.73
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Luis Dallanegra Pedraza, Pax o Paz en Amrica Latina?: Conflicto en Colombia, 2011. en http://luisdallanegra.bravehost.com/Amlat/cpconf13.htm. Tambin Diego Cardona, Una nueva poltica exterior en Colombia: el primer ao de la Administracin Santos, en Nueva Sociedad, nm. 233, Friedrich ebert Stiftung, mayo-junio de 2011.
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ConClusIn: los vaIvenes de la poltICa exterIor ColombIana La tendencia a utilizar la Doctrina del Respice Polum o Respice Similia no es patrimonio exclusivo de ninguno de los partidos tradicionales. Hubo dos gobiernos conservadores que siguieron la Doctrina del Respice Polum: Marco Fidel Surez idelogo de la Doctrina y Andrs Pastrana Arango. Una administracin conservadora estuvo caracterizada por la Doctrina del Respice Similia: Belisario Betancur. en el Partido Liberal hubo tres administraciones cercanas al Respice Similia: Carlos Lleras Restrepo, Alfonso Lpez Michelsen mentor del concepto y ernesto Samper Pizano y varias administraciones al Respice Polum: olaya Herrera, eduardo Santos, Alberto Lleras Camargo, Julio Csar Turbay Ayala y la administracin de Alvaro Uribe, disidente del Partido Liberal, con polticas conservadoras que us la Doctrina del Respice Polum, como mtodo de negacin del Respice Similia. Hay ciertas administraciones de carcter mixto: la de Csar Gaviria, cercano a la idea del libre comercio planteada por estados Unidos, pero con una gestin multilateral de la poltica exterior; y la de Virgilio Barco. Juan Manuel Santos hace uso tanto del Respice Polum como del Respice Similia, pero mantiene sus vnculos preferenciales con estados Unidos. Ninguno de los dos partidos ha llevado a cabo polticas orientadas a la construccin de poder para resolver los problemas de desarrollo interno y mejorar la insercin internacional, independientemente de que hubo algunos escasos gobiernos que favorecieron las relaciones Sur-Sur, aunque de manera ms retrica que realista, a la vez que sus decisiones fueron anuladas por polticas de gobiernos posteriores. en general, los gobiernos colombianos al igual que la gran mayora de los latinoamericanos han mantenido vnculos racionales de subordinacin, convencidos de que resulta ms ventajoso relacionarse con la potencia hegemnica que con los pases de la regin. Ninguno de los gobiernos ha tenido una nocin clara sobre el funcionamiento de la estructura internacional, ms all de sus visiones juridicistas-institucionalistas. Con excepciones, los gobiernos co-
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lombianos han desarrollado una poltica externa corporativa sea que privilegien intereses de partido o de grupos de poder econmicos, donde el estado ha sido ms instrumento de esos intereses que destinatario.
Recibido: 3 de agosto, 2011. Aceptado: 13 de febrero, 2012.
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CrIsIs eConmICa mundIal 1929/1930

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