Rapport Depense 2013

R P U B L
U E
R A N
A I
S E
PROJET
DE
LOI
DE
FINANCES
POUR
Rapport SUR LA DPENSE PUBLIQUE ET SON VOLUTION
2013
PROJET
DE
LOI
DE
FINANCES
POUR
RAPPORT SUR LA DPENSE PUBLIQUE ET SON VOLUTION
2013
Rapport sur la dpense publique et son volution
Sommaire
Introduction - La notion de dpense publique Le primtre des administrations publiques Le concept de dpense publique
La notion de droits constats Les cotisations sociales imputes Les prlvements sur recettes La nature des dpenses publiques
5 6 7
7 8 8 11
I. Lvolution de la dpense sur longue priode par nature et par sous-secteur L volution de la nature de la dpense publique sur le champ de lensemble des administrations publiques
Rythme de progression de la dpense publique La dpense publique par nature La dpense publique par fonction
12 12
12 14 23
La dpense publique par sous-secteur

Les dpenses des administrations publiques centrales Les dpenses de ltat Les dpenses des organismes divers dadministration centrale (ODAC) Les dpenses des administrations de scurit sociale Les dpenses des administrations locales
25
30 30 36 41 47
II. Perspectives 2012-2013 Les perspectives dvolution de la dpense publique en 2012 Les perspectives dvolution de la dpense publique en 2013 Liste des sigles
53 53 54 56
Le prsent rapport, dinitiative gouvernementale1, complte linformation du Parlement dans le cadre du projet de loi de finances. Il analyse les volutions de la dpense publique et ses dterminants, par nature et par sous-secteur des administrations publiques, dans le pass et dans un futur proche. Il contribue mieux apprhender les leviers de matrise de la dpense publique, qui dtermine pour partie le solde et lendettement de lensemble des administrations publiques.
Introduction - La notion de dpense publique

Selon lconomiste amricain Richard Musgrave, la dpense publique peut rpondre trois fonctions: une fonction dallocation des ressources (pour financer les biens et services publics), une fonction de redistribution (pour corriger les ingalits) et une fonction de stabilisation macroconomique (pour lisser les variations cycliques de lactivit). L existence dun grand nombre dacteurs publics ne facilite pas lidentification de leffet conomique des choix effectus en matire de dpense publique. Il importe donc de clarifier le concept de dpense publique et ses fonctions. La dpense publique est la dpense de lensemble des administrations publiques. Cette dfinition simple en apparence soulve en ralit deux difficults mthodologiques pralables: la premire est lie la dtermination des administrations publiques prises en compte. Il est ais didentifier ltat ou les collectivits territoriales comme des administrations publiques. Cette classification peut, linverse, tre complexe pour de nombreux organismes la frontire de lactivit publique et prive et dont le contrle par la puissance publique est partiel; la seconde est celle de la dfinition de la notion de dpense. titre illustratif, le prlvement sur recettes destination des collectivits territoriales na pas la qualification juridique de dpense dans le budget de ltat. Pourtant, sa nature diffre peu dune dotation budgtaire en dpense au bnfice des collectivits territoriales. La mesure de la dpense est donc fonction des rgles comptables adoptes. Pour faciliter les comparaisons internationales, cinq organisations internationales (Commission europenne, FMI, OCDE, ONU et Banque mondiale) ont harmonis au dbut des annes quatre-vingt-dix les concepts employs au sein du Systme des Comptes Nationaux (SCN93). Les critres dfinis par le trait de Maastricht pour ladoption de la monnaie unique et le dveloppement de la coordination des politiques conomiques dans le cadre de la zone euro ont augment le besoin dun cadre normatif commun applicable aux dpenses et aux recettes publiques des pays europens. Sappuyant sur le SCN93, le Systme Europen de Comptes (SEC95)2 constitue ce cadre normatif pour lensemble des pays de lUnion europenne. La dpense publique est entendue dans ce rapport comme une dpense engage par lensemble des administrations publiques. Elle nest donc pas limite ltat et elle scarte trs
1 Ce rapport nest prvu ni par une disposition de la loi organique relative aux lois de finances (contrairement, par exemple, au rapport sur les prlvements obligatoires et leur volution), ni par une disposition de loi de finances. 2 Adopt le 25juin 1996 par le Conseil de lUnion europenne. Le SEC 1995 est cohrent pour lessentiel avec le Systme de comptabilit nationale des Nations Unies (SCN 1993) en ce qui concerne tant les dfinitions et rgles comptables que les nomenclatures. Il incorpore nanmoins certaines diffrences, notamment travers une prsentation plus conforme son utilisation au sein de lUnion europenne. Cette utilisation spcifique requiert en effet une plus grande prcision dans les dfinitions et rgles comptables. partir de 2014, le SEC 2010 sappliquera.
sensiblement de la notion de dpense budgtaire puisquelle obit des normes comptables distinctes de la comptabilit de caisse (cf. infra).
Le primtre des administrations publiques

Le SEC 95 propose une dfinition prcise des administrations publiques. Celles-ci comprennent: les organismes publics qui grent et financent un ensemble dactivits consistant pour lessentiel fournir la collectivit des biens et services non marchands; les institutions sans but lucratif (producteurs non marchands) contrles et majoritairement finances par des administrations publiques. Par exemple, lAgence de services et de paiement (ASP), qui est principalement finance par des subventions de ltat, entre donc dans le champ des administrations publiques. linverse, les entreprises publiques produisant des biens et services marchands, telles que La Poste et la SNCF , en sont exclues. La ligne de partage nest pas toujours aise tracer. Par exemple, le fonds cr en 2006 pour collecter la taxe solidaire sur les billets davion, destine financer la lutte contre les grandes pandmies dans les pays en dveloppement, est gr par lAgence Franaise de Dveloppement, qui nest pas une administration publique3. Pour autant, le comptable national (lInsee) a considr que le fonds lui-mme faisait partie des administrations publiques en tant quorganisme divers dadministration centrale. Concrtement, quatre secteurs au sein de lensemble administrations publiques (APU) sont habituellement distingus; leurs dpenses sont susceptibles dtre des dpenses publiques: ltat pour les oprations retraces dans le budget gnral, les budgets annexes, les comptes spciaux et les oprations patrimoniales du Trsor; les organismes divers dadministration centrale (ODAC), qui composent avec ltat lensemble des administrations publiques centrales (APUC). Ces organismes sont financs principalement par des subventions de ltat et/ou par affectation de recettes votes en loi de finances. Ils peuvent grer directement un service public, dans le domaine de lemploi (ASP4 notamment) ou de lenseignement suprieur (CNRS, universits, grandes coles par exemple). L tat peut leur confier la gestion de la politique dintervention dans des domaines aussi divers que linnovation et de la recherche (comme le CEA et lANR), le transport (AFITF notamment) ou de la solidarit (Fonds de solidarit par exemple). Les ODAC comprennent galement les tablissements publics grant des actifs financiers (Fonds stratgique dinvestissement par exemple) ou des passifs financiers (Caisse de la dette publique en particulier); les administrations publiques locales (APUL) qui incluent lensemble des collectivits territoriales (rgions, dpartements, communes et groupements de communes) situes dans le territoire conomique au sens de la comptabilit nationale5, mais aussi les organismes divers dadministration locale (ODAL) : centres communaux daction sociale, caisses des coles, services dpartementaux dincendie et de secours, collges et lyces, syndicats de collectivits, chambres consulaires, etc.; les administrations de scurit sociale (ASSO) qui regroupent les hpitaux et lensemble des rgimes de scurit sociale rgime gnral et rgimes spciaux6 ainsi que les rgimes de retraite complmentaire (Agirc, Arrco, Ircantec); elles comprennent aussi lassurance-chmage (Unedic, devenu Ple emploi en 2009). Enfin, depuis le passage des comptes nationaux la base 2005, la Caisse damortissement de la dette sociale (Cades) et le Fonds de rserve pour les retraites (FRR) appartiennent dsormais aux ASSO (cf. encadr).
3 Les institutions financires ne font pas partie des administrations publiques. 4L Agence de services et de paiement est ne de la fusion entre le CNASEA et lAgence unique de paiement depuis le 1eravril 2009. 5 Le territoire conomique de rfrence de la comptabilit nationale nest pas identique lensemble du Territoire de la Rpublique franaise: Nouvelle-Caldonie, Polynsie franaise, les Wallis et Futuna, Terres australes et antarctiques franaises, les parses de lOcan indien ainsi que les collectivits territoriales statut particulier: Saint-Pierre-et-Miquelon sont assimils lextrieur en comptabilit nationale et ne font pas partie de lUnion europenne. 6 lexception des rgimes demployeur par lesquels lemployeur assure lui-mme ses salaris contre les risques sociaux.
La ligne de partage entre les sous-secteurs des APU nest pas toujours aise tracer. Par exemple, dans le cadre des dpenses dinvestissements davenir, les fonds crs et confis en gestion la Caisse des dpts et consignations ne sont pas considrs comme des ODAC mais comme transparents en comptabilit nationale, ce qui les rattache directement ltat. Les dpenses de ces fonds sont donc des dpenses de ltat.
Le concept de dpense publique

La comptabilit nationale cherche dterminer ce qui, par nature, est une dpense, quel que soit son intitul, quelle se traduise ou non par un flux de trsorerie. Le critre essentiel est quune dpense est un flux qui appauvrit ladministration concerne au sens o son actif financier net courant diminue (soit par une baisse de lactif, soit par une augmentation du passif). Cette dfinition implique quune dpense ayant pour contrepartie un actif non financier immobilis (patrimoine immobilier, routes, ports) diminue lactif financier de ladministration au sens de la comptabilit nationale. Ainsi la construction dune route (actif physique) sera considre comme une dpense (gnrant un besoin de financement quivalent) alors quune prise de participation dans une socit dautoroute sera considre comme une opration financire (neutre sur le besoin de financement). Concrtement, cette dfinition conduit exclure du champ des dpenses publiques certaines oprations qui sont des dpenses au sens budgtaire: les oprations dacquisition de titres financiers ne constituent pas une dpense publique au sens de la comptabilit nationale. En effet, elles nimpliquent aucune diminution de lactif financier net des administrations, mais seulement une rallocation dactifs au sein du patrimoine des administrations entre trsorerie et titres; les dotations en capital peuvent aussi tre exclues de la dpense publique si elles conduisent une augmentation de la valeur de la participation de ltat dtenue dans lentreprise, et donc in fine du patrimoine de ltat. En revanche, si ces dotations sont fonds perdus, elles seront considres comme de la dpense; les prts des organismes privs ou des tats trangers sont considrs comme des oprations financires et nont dimpact ce titre ni sur le besoin/capacit de financement de ladministration publique, ni sur sa valeur nette dans le compte de patrimoine. linverse, des oprations sans impact budgtaire, telles que labandon dune crance (par exemple la suite dune annulation de dette pour des pays cranciers du Club de Paris), sont enregistres par la comptabilit nationale comme des dpenses publiques. Un abandon de crance par une administration conduit en effet une baisse due concurrence de son actif financier net. L emploi de ce critre par la comptabilit nationale peut conduire enregistrer des dpenses qui nont jamais eu de contreparties en caisse. L absence de flux de trsorerie ne fait pas obstacle lexistence dune dpense ds lors quune somme, pour laquelle la dette est juridiquement constitue, augmente le passif dune administration. Ceci sapplique entre autres lorsquune prestation verse pour le compte de ltat ne sest pas traduite par une dpense du budget de ltat dun montant strictement identique, faute par exemple de crdits disponibles un niveau suffisant (par exemple pour certaines prestations verses par la scurit sociale pour le compte de ltat). La comptabilit nationale conduit aussi dautres corrections qui loignent le concept de dpenses de celui retenu en comptabilit budgtaire ou gnrale. On peut en particulier mentionner les trois corrections suivantes:
La notion de droits constats

Cette notion implique que la dpense publique en comptabilit nationale est rattache lanne au cours de laquelle lobligation juridique constitutive dune dette a pris naissance (fait gnrateur). En comptabilit budgtaire, la dpense est rattache lanne au cours de laquelle elle a conduit un dcaissement. La comptabilit nationale est donc sur ce point proche dune comptabilit gnrale, fonde sur le principe de constatation des droits et obligations.
Il est noter que ltat tient une comptabilit dengagement. Cette dernire fait partie de la comptabilit budgtaire, qui comprend galement la comptabilit des paiements. Cette comptabilit dengagement ne doit pas tre confondue avec une comptabilit en droits constats, dans la mesure o lengagement de la dpense est susceptible dintervenir avant la constatation juridique des droits des cranciers de ltat. La comptabilit dengagement de ltat enregistre des oprations qui ont terme vocation le rendre dbiteur dune obligation de payer. Celle-ci ne sera constitue juridiquement quune fois le service fait. Cest ce moment-l que la comptabilit nationale constatera le droit dun tiers tre pay. Cest en raison de cette rgle que, par exemple, la charge dintrts enregistre en dpense publique au titre de lanne N ne correspond pas aux sommes verses aux cranciers des administrations lors des dtachements de coupons7.
Les cotisations sociales imputes

Les administrations publiques, notamment ltat, versent directement des prestations comme les retraites ou certaines prestations familiales leurs employs et leurs retraits. Elles agissent donc comme un rgime direct demployeur. Cette situation nest pas conomiquement diffrente du recours un rgime de protection sociale explicite distinct. Pour garantir que le niveau de dpense est indiffrent des modalits pratiques de versement de la prestation, la comptabilit nationale enregistre par convention une cotisation fictive gale la prestation verse (nette des cotisations salaries), comme si lemployeur se la versait lui-mme. Ces flux napparaissent pas dans le budget des administrations publiques. Mais ils apparaissent comme des dpenses (et des recettes) en comptabilit nationale, principalement pour des raisons de comparabilit internationale. Cette correction, qui est neutre sur le solde des administrations publiques, slve 39,2 Md en 2011.
Les prlvements sur recettes

Les comptables nationaux les considrent en majorit comme une dpense. Par exemple la 4e ressource verse lUnion europenne (UE) entre dans cette catgorie8 (cf. dtails dans lencadr sur les normes comptables applicables la dpense de ltat). Ainsi, les conventions qui conduisent la comptabilit nationale scarter dune comptabilit de caisse concernent les quatre sous-secteurs composant les administrations publiques. Par exemple, elles expliquent la diffrence qui existe entre le solde budgtaire de ltat et sa capacit de financement au sens de la comptabilit nationale. La liste de ces retraitements est appele cl de passage.
7 Elle est majore, en premier lieu, des intrts courus reprsentatifs des droits rmunration acquis par le crancier, calculs au prorata du temps coul entre le dtachement du dernier coupon et la fin de lanne civile. Elle est ensuite minore des intrts courus enregistrs au titre de lanne prcdente et qui ont t effectivement pays au cours de lanne N. 8 La 4e ressource est la ressource RNB (revenu national brut), ressource dquilibre du budget de lUE. Les autres ressources propres sont constitues des droits de douane, de la cotisation sur la production de sucre et disoglucose, et de la ressource TVA. En compatibilit budgtaire, les ressources propres du budget de lUE sont comptabilises en tant que prlvement sur les recettes de ltat (PSR) lexception des droits de douane et de la cotisation sucre qui ne sont pas retracs en comptabilit budgtaire.
Les normes comptables applicables la dpense de ltat La notion de dpense varie selon les conventions comptables adoptes. Pour ltat, trois comptabilits coexistent, qui appliquent des normes diffrentes et poursuivent des finalits distinctes: la comptabilit budgtaire, la comptabilit gnrale et la comptabilit nationale. La comptabilit budgtaire Pour les dpenses, la comptabilit budgtaire comprend une comptabilit des engagements et une comptabilit des paiements. La comptabilit des engagements retrace les engagements juridiques pris par ltat (passation de marchs par exemple), lesquels, une fois le service fait, donneront lieu obligation de payer le crancier de ladministration. La comptabilit des paiements retrace les dcaissements. Elle est rgie par un principe de caisse qui enregistre les dpenses autorises en lois de finances au moment o elles sont dcaisses (articles 27 et 28 de la LOLF). Les dpenses et les recettes ainsi excutes permettent de dgager, en fin de priode, le solde dexcution des lois de finances, autrement appel dficit budgtaire lorsquil est ngatif. Destine assurer le respect du vote du Parlement relativement aux plafonds de dpenses, elle est utilise par les gestionnaires pour le suivi de la consommation de leurs crdits et de lexcution de leurs dpenses. Elle sert galement au contrle du besoin en trsorerie de ltat.
La comptabilit gnrale La comptabilit gnrale de ltat ne droge aux rgles de la comptabilit dentreprise quen raison des spcificits de son action (article30 de la LOLF). Elle vise dcrire sa situation patrimoniale, cest--dire ses actifs (terrains, immeubles, crances) et ses passifs (emprunts, dettes non financires), permettant de dgager sa situation nette. Il sagit dune comptabilit en droits constats et en partie double. Outre la dtermination de la situation nette de ltat, elle donne lieu, en fin de priode, au calcul du rsultat patrimonial (ensemble des produits constats sur lexercice diminus des charges) qui apporte, sur lactivit de ltat affrente lexercice coul, un clairage complmentaire au solde dexcution des lois de finances. Les oprations dexcution de la dpense de ltat donnent lieu des vnements, concomitants ou non, en comptabilits gnrale et budgtaire. Ainsi, sagissant de lachat de biens ou de prestations, lengagement juridique est le fait gnrateur pour la comptabilit budgtaire des engagements alors quil naura une incidence en comptabilit gnrale que lorsque la prestation lie sera ralise, mme si elle na pas encore t paye. La comptabilit budgtaire des paiements, pour sa part, nenregistrera lopration quau moment du rglement effectif du crancier. Pour illustration, les oprations dinvestissement sont traites en comptabilit gnrale diffremment des comptabilits budgtaire et nationale. Une opration dinvestissement de ltat, quelle soit immobilire ou financire par exemple, ne se traduit pas par un appauvrissement de sa situation patrimoniale. Elle ne dgrade pas son rsultat comptable mais modifie la composition de son patrimoine: i) si lopration est ralise au comptant, la valeur de lactif reste inchange mais celui-ci devient plus stable (trsorerie convertie en immobilisation); ii) si lopration est ralise crdit, lactif augmente autant que le passif (comptabilisation pour un montant identique dune immobilisation et dune dette).
Au final, la situation nette de ltat (diffrence entre ses actifs et ses passifs) nest donc pas non plus impacte. Il existe une autre diffrence majeure entre les comptabilits gnrale et budgtaire: conformment aux rgles de la comptabilit prive, la nouvelle comptabilit gnrale de ltat enregistre des charges calcules (amortissements, dprciations et provisions pour risques et charges) et rattache les charges et produits lexercice en vertu du principe de constatation des droits et obligations, que ne connat pas la comptabilit budgtaire. L enregistrement de provisions pour risques et charges ne se retrouve ni en comptabilit budgtaire ni en comptabilit nationale.
La comptabilit nationale La dpense de ltat en comptabilit nationale est celle qui permet de calculer la capacit ou le besoin de financement de ltat dans le cadre des engagements europens de la France. La comptabilit nationale a pour objet de retracer les flux entre les diffrents secteurs institutionnels qui composent lconomie nationale: mnages, administrations publiques, socits non financires, socits financires, institutions sans but lucratif au service des mnages et du reste du monde. Cest pourquoi les critures comptables correspondantes sont dites en partie quadruple, en ralit il sagit de deux oprations en partie double. Par exemple, lorsque ltat verse les traitements aux fonctionnaires, la comptabilit nationale enregistre au compte de ltat une dpense ayant pour contrepartie une diminution de sa trsorerie. Elle enregistre aussi, au compte des mnages, une recette ayant pour contrepartie une augmentation de leur trsorerie. La comptabilit nationale permet ainsi de mesurer limpact des dpenses de ltat et de leur volution sur la situation des mnages et sur celle des entreprises. Par ailleurs, en comptabilit nationale, lenregistrement des flux entre les diffrents secteurs institutionnels a vocation reflter la ralit conomique . Cette caractristique peut entraner des diffrences de traitement significatives par rapport aux autres comptabilits. Ainsi par exemple, le prlvement sur recettes (PSR) au profit de lUnion europenne fait lobjet de traitements comptables diffrents. Il nest pas considr comme une dpense de ltat en comptabilit budgtaire; en revanche, la partie de ce prlvement correspondant la quatrime ressource de lUE est intgre dans la dpense de ltat en comptabilit nationale. Les autres ressources propres sont considres comme des prlvements obligatoires directement perus par lUE. Les volutions de ces dernires annes tendent faire converger les traitements comptables. Ainsi, le PSR au profit de lUE est intgr dans la norme de dpense largie (sans perdre pour autant son statut juridique de PSR), depuis le PLF 2008. Depuis le PLF 2010, le montant de ce PSR est en outre minor de la part correspondant aux droits de douane et cotisation sucre. Collectes par la France pour le compte de lUnion, ces ressources propres transiteront dsormais par un compte de trsorerie, et ne seront donc plus traites en prlvements sur recettes. En comptabilit nationale, linterprtation de la ralit conomique des diffrentes oprations reflte les principes gnraux dicts par le Systme europen des comptes nationaux (SEC 95), ainsi que les dcisions ponctuelles des comptables nationaux, dans un but de clarification ou dharmonisation des comptes. Ainsi, suite une dcision dEurostat de 2006, les dpenses dquipement militaire de ltat sont comptabilises, compter de lexercice 2005, au moment de la livraison des matriels. Avant 2005, elles taient enregistres au moment des versements. Les dpenses budgtaires effectues au titre de livraisons futures ne sont donc plus prises en compte. Il en rsulte mcaniquement, dans les premires annes dapplication de cette nouvelle modalit de comptabilisation, une correction la baisse du besoin de financement de ltat. De mme, lapport direct de capitaux de ltat en faveur dune entit extrieure (qui constitue toujours une dpense en comptabilit budgtaire), tel que la dotation de ltat au Fonds stratgique dinvestissement en 20099, nest pas considr comme une dpense en comptabilit nationale et naugmente donc pas le besoin de financement de ltat si celui-ci reoit en contrepartie un actif financier de mme valeur. Dans le cas contraire (par exemple, lorsque lapport en capital a pour but de combler une perte dune entreprise publique), une telle opration conduira augmenter la dpense de ltat en comptabilit nationale.
9 Le FSIN a dmarr ses activits au 1er juillet 2009
10
La nature des dpenses publiques

Sur le primtre ainsi tabli, la nomenclature de la comptabilit nationale permet de classer les dpenses publiques en fonction de leur nature. Les principaux postes de dpense comprennent: la rmunration des agents publics qui recouvre les salaires et traitements bruts ainsi que les cotisations sociales; les consommations intermdiaires (CI) ou autres dpenses de fonctionnement, cest--dire les produits incorpors ou dtruits loccasion de la production des services des administrations publiques (carburant, frais de tlphone, fournitures de bureau, ) ; la formation brute de capital fixe (FBCF), qui se compose des acquisitions nettes des cessions dactifs fixes, corporels ou incorporels; elle traduit en comptabilit nationale la notion dinvestissement (infrastructures portuaires ou routires, immeubles,) ; les charges dintrt; les transferts en capital, tels que les aides linvestissement; les subventions et transferts courants; les transferts aux mnages (prestations sociales par exemple).
11
I. Lvolution de la dpense sur longue priode par nature et par sous-secteur

Lvolution de la nature de la dpense publique sur le champ de lensemble des administrations publiques
Rythme de progression de la dpense publique
Sur les cinquante dernires annes, la part des dpenses publiques dans le PIB a augment. Elles reprsentaient un peu plus de 35% du PIB au dbut des annes soixante. Au dbut des annes quatre-vingt, la valeur des dpenses publiques atteint prs de la moiti de la richesse nationale produite en un an. Elle dpasse ce seuil depuis 1991.
La dpense publique dans le PIB depuis 1960

60,0% 50,0% 40,0% 30,0% 20,0% 10,0% 0,0%
60 62 68 19 70 19 72 19 74 19 76 19 78 19 80 19 82 19 84 19 86 19 88 19 90 19 92 19 94 19 96 19 98 20 00 20 02 20 04 20 06 20 08 20 10 19 19 19 64 19 19 66
Investissement
Source: Insee, calculs DG Trsor
Fonctionnement
Prestations sociales
Charges d'intrt
Autres
Source : Insee, calculs DG Trsor
12
La dpense publique sur trs longue priode La connaissance du niveau et de la composition de la dpense publique sur plus longue priode, avant 1959, se heurte des difficults mthodologiques fortes (cration plus rcente dun appareil et de mthodes statistiques permettant des comparaisons dans le temps, absence de donnes pour les priodes de guerre). dfaut danalyses fines et dtailles, il est possible de dgager, moyennant certaines approximations, de grandes tendances depuis la fin du XVIIIe sicle10. Cette histoire de la dpense publique reflte celle de lintervention de ltat au sens large. Durant la priode qui spare la Rvolution de la Premire Guerre mondiale, le poids de la dpense publique nexcde gure 10 13% de la production nationale. Il est stable jusquen 1870, avec une lgre acclration partir de cette date et jusqu la veille de la Premire Guerre mondiale. Cette stabilit sinscrit dans un contexte de contrainte montaire impose par le respect de la rgle de ltalon or (rgle de maintien de la convertibilit or) et de la naissance du droit budgtaire qui consacre le vote annuel des dpenses publiques par la reprsentation nationale. En 1872, les trois-quarts de la dpense publique sont pris en charge par le Budget de ltat. Tout au long du XIXesicle, les budgets consacrs la dfense nationale et la dette reprsentent plus de la moiti du Budget de ltat (respectivement environ 40% et 25% en 1900). Les dpartements et les communes reprsentent un quart des dpenses et assument alors lessentiel des dpenses caractre social (assistance, hpitaux, enseignement primaire). La Premire Guerre mondiale marque une premire rupture. Les dpenses publiques atteignent prs du tiers de la production nationale en 1920, principalement en raison de leffort de reconstruction. Elles dcroissent au cours des annes vingt. La dfense, la dette, mais galement les anciens combattants (12% du budget) sont les trois premiers postes du Budget de ltat en 1930. La dpense publique repart la hausse avec la crise conomique des annes trente et le dveloppement de nouvelles dpenses (politique de grands travaux, aides spcifiques certains secteurs, soutien de prix agricoles) jusqu la veille de la Seconde Guerre mondiale. Hors du Budget de ltat, les premires lois sur lassurance-maladie et lassurance vieillesse de1928 et1930 font merger de nouvelles dpenses qui prfigurent la mise en place de la scurit sociale. En 1938, la dpense publique slve un peu plus du quart de la production nationale, soit un niveau infrieur celui au sortir de la Grande Guerre. La fin de la Seconde Guerre mondiale, avec linstauration puis la gnralisation du systme de scurit sociale, constitue une seconde rupture, plus profonde et plus prenne, pour le niveau comme pour la rpartition de la dpense publique. La dpense publique atteint plus de 40% de la production intrieure brute11. La dpense de ltat continuera crotre durant les annes cinquante, nourrie par leffort de reconstruction et les guerres dIndochine et dAlgrie, pour diminuer ensuite. La rduction des dpenses lies la guerre et des charges de la dette va permettre un accroissement et une diversification des dpenses civiles, par exemple en matire dducation. L universalisation et llargissement croissants du champ couvert par la scurit sociale induisent une croissance vive et constante de la dpense, plus rapide que celles de ltat. Alors quen 1947 , les dpenses de la scurit sociale reprsentaient moins de 10% de la richesse nationale et celles de ltat prs de 30%, les dpenses de scurit sociale dpassent celles de ltat partir du milieu des annes quatre-vingt.
10 Voir notamment C. ANDR et R. DELORME, Ltat et lconomie. Un essai dexplication de lvolution des dpenses publiques en France, 1870-1980 et L. FONTVIEILLE, volution et croissance de ltat franais de 1815 1969. 11 La production intrieure brute est un agrgat qui tait utilis dans les anciennes bases de lInsee. Il correspond environ au primtre du PIB marchand et est donc sensiblement moins large que lagrgat du produit intrieur brut, dsormais utilis par lInsee.
13
La progression en volume de la dpense publique a nettement ralenti partir du milieu des annes quatre-vingt-dix, avec un rythme de progression aux alentours de 2% par an (contre environ 3% dans les annes quatre-vingt). Certains pics sont aisment reprables au moment notamment des grandes relances budgtaires (1975, 1981-1982, 2009). En 2010, la progression de la dpense publique a t limite par rapport aux annes passes (+0,9% en volume), en raison principalement de la limitation de la progression des dpenses de ltat linflation - sur lensemble des dpenses hors investissements davenir, de la baisse de linvestissement local et du respect de lobjectif national des dpenses dassurance-maladie (ONDAM). En 2011, la croissance de la dpense publique en volume est en apparence la plus basse jamais enregistre depuis 1960 (+0,1%). Nanmoins, retraite du contrecoup 2010 des dpenses du plan de relance, hors effets exceptionnels12, lvolution des dpenses publiques est de 0,9% en volume. Pour ltat, il sagit de la premire anne dapplication de la norme de gel en valeur des dpenses hors charges dintrt et pensions. cela sajoutent des effets favorables non prennes, tels que lextinction du plan de relance et le contrecoup dimportantes livraisons de matriel militaire en 2010. Les administrations de scurit sociale enregistrent un lger ralentissement des dpenses du fait du ralentissement des prestations sociales.
Croissance de la dpense publique en volume depuis 1970 (dflate par IPC 1970-1998 ; IPCHT 1999-2011)
14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0%
19 7 19 0 7 19 1 7 19 2 7 19 3 7 19 4 7 19 5 7 19 6 7 19 7 7 19 8 7 19 9 8 19 0 8 19 1 8 19 2 8 19 3 8 19 4 8 19 5 8 19 6 8 19 7 8 19 8 8 19 9 9 19 0 9 19 1 9 19 2 9 19 3 9 19 4 9 19 5 9 19 6 9 19 7 9 19 8 9 20 9 0 20 0 0 20 1 0 20 2 0 20 3 04 20 0 20 5 0 20 6 0 20 7 0 20 8 0 20 9 1 20 0 11
Source : Insee, calculs DG Trsor Source: Insee, calculs DG Trsor
La dpense publique par nature

L volution sur longue priode de la dpense publique est en premier lieu imputable la forte progression des prestations sociales, principalement maladie et vieillesse, premier contributeur laugmentation de la dpense publique tout au long de la priode. La charge de la dette (en part du PIB) a galement augment jusquau milieu des annes 1990, du fait de la hausse de la dette publique, mais la baisse des taux dintrt a fait ensuite
12 Les effets exceptionnels recouvrent les dpenses engages dans le cadre du plan de relance, dont lextinction a eu lieu en 2011, les corrections au titre des matriels militaires et les recettes de mises aux enchres de frquences hertziennes. En effet, les dpenses militaires sont enregistres en comptabilit nationale au moment de leur livraison et non au moment du paiement. Sagissant des recettes de mises aux enchres de frquences hertziennes, elles sont traites en moindres dpenses en comptabilit nationale.
14
reculer le poids de cette charge au sein du PIB. Son poids dans le PIB a nanmoins nouveau augment en 2011 avec la hausse du niveau de dette et de linflation. Les dpenses de fonctionnement ont progress en part de PIB mais leur part dans la dpense publique totale a recul (du fait de laccroissement de la part des prestations sociales dans la dpense). Le poids de linvestissement public a plutt recul partir des annes quatre-vingt bien que la tendance se soit interrompue entre2001 et2008 (+0,2 point de PIB) sous leffet du dynamisme de linvestissement local. En2010 et2011, linvestissement des administrations publiques en part de PIB a recul, avec la chute de linvestissement local en 2010 et un rebond trs modr en 2011, tandis que les investissements de ltat ont recul en 2011 (contrecoup du plan de relance).
volution dela lastructure structure de dpense publique entre 1960 et 2011 volution de de la la dpense publique entre1960 et2011
1960
Autres 15 % Charges d'intrt 3% Investissement 9%
2011
Autres 10 % Investissement 6%
Charges d'intrt 5%
Prestations sociales 32 %
Source : Insee, calculs DG Trsor
Prestations sociales 46 % Fonctionnement 41 % Fonctionnement 34 %
Structure de la dpense publique (en% PIB)

(en % du PIB) Consommations intermdiaires Rmunration des salaris hors cotisations imputes Intrts Prestations et autres transferts Formation brute de capital fixe Autres Total
1960-1970 5,2% 8,2% 0,9% 19,2% 3,7% 2,0% 39,3%
1970-1980 5,4% 9,9% 0,8% 21,2% 3,5% 2,1% 42,9%
1980-1990 5,8% 11,3% 2,2% 25,1% 3,2% 2,2% 49,8%
1990-2000 5,7% 11,5% 3,1% 27,1% 3,2% 2,2% 52,8%
2000-2011 5,3% 11,4% 2,7% 28,8% 3,1% 2,4% 53,7%
15
volution entre 1978-2011 des dpenses publiques par nature (en points de PIB)
+1,6 +0,7 +0,8 +7,4 -0,5 +1,0 Augmentation de la dpense publique totale entre 1978 et 2011 : +11,3 points de PIB +0,3 +0,1 -0,1
volution entre 1978-2011 des dpenses publiques par nature (en points de PIB)
dpenses de transfert
dpenses de fonctionnement
Transferts courants aux ISBLSM*
Quatrime ressource de l'UE
Rmunration des personnels
Fonctionnement courant
Investissement
Prestations sociales
Subventions
Autres transferts
Source: INSEE, Direction du budget * ISBLSM : institutions sans but lucratif au service des mnages13 *ISBLSM: institutions sans but lucratif au service des mnages13.
Source : Insee, Direction du Budget
De 1978 2011, on observe une augmentation des dpenses publiques de 11,3 points de PIB. Cette augmentation est principalement explique par la progression des dpenses de transferts qui augmentent de prs de 9 points de PIB sur la priode.
Rpartition des dpenses publiques par catgorie 2011 Rpartition des dpenses publiques catgorieen en 2011
Masse salariale 23,6 %
Consommations intermdiaires 10,7 %
Investissement 5,6 % Subventions et autres transferts courants 9,7 % Charges d'intrt 4,7 %
Source: INSEE
Source : Insee
Prestations sociales 45,7 %
13 Elles regroupent lensemble des units prives dotes de la personnalit juridique produisant des biens et services non marchands au profit des mnages (associations sans but lucratif par exemple). Leurs ressources principales proviennent de contributions volontaires en espces ou en nature effectues par les mnages en leur qualit de consommateurs, de versements provenant des administrations publiques, ainsi que de revenus de la proprit.
16
Paiements des charges d'intrt
Les dpenses de fonctionnement

Les dpenses de fonctionnement couvrent la masse salariale et le fonctionnement courant des administrations publiques. Elles reprsentent en 2011 plus dun tiers (34,2%) des dpenses des administrations publiques (23,6% pour les rmunrations et 10,7% pour les consommations intermdiaires). Leur poids dans la dpense publique est en diminution depuis 30 ans (elle reprsentait plus de 40% de la dpense publique en 1978), mais leurs poids dans le PIB a augment (19,2% en 2011 contre 18,4% en 1978) sous leffet de la hausse des dpenses de rmunration (passes de 12,5% 13,2% du PIB sur la mme priode). Cette hausse des dpenses de rmunration a t surtout imputable au dynamisme de lemploi public amorce au dbut des annes 1980. Les dpenses de fonctionnement ont donc cr plus rapidement que le PIB, mais moins rapidement que lensemble des dpenses publiques.
volution de la rpartition par sous-secteur de la dpense de rmunration des administrations publiques
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Part de l'tat Part des ODAC Part des ODAC Part des ASSO (hors hpitaux compter de 2000) compter de 2000 : hpitaux Part des APUL
Source: INSEE, du budget Source Direction : Insee, Direction du Budget
L volution de la rpartition des dpenses de rmunration reflte en partie lvolution de la rpartition des comptences, qui a donn lieu des transferts de personnels de ltat vers les collectivits territoriales. La totalit des transferts prvus dans le cadre de la mise en uvre de la loi du 13aot 2004 relative aux liberts et responsabilits locales a t ralise (acteII de la dcentralisation). Ainsi, entre2006 et2012, 131 042 ETPT ont t transfrs aux collectivits locales, principalement en application de la loi LRL prcite et, plus accessoirement, en application de lois ultrieures. Mais mme aprs neutralisation de cet effet, la dynamique de la masse salariale locale demeure toujours suprieure celle de ltat. Les dpenses de fonctionnement courant (soit les dpenses de fonctionnement hors rmunrations) correspondent plus de 92% de la consommation intermdiaire (et 8% dimpts sur la production), soit la valeur des biens et des services achets et utiliss dans le processus de production (lectricit, essence, papier).
17
volution de la rpartition par sous-secteur de la dpense de fonctionnement hors rmunration

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Part des APUL Part des ASSO (hors hpitaux compter de 2000) Part des ODAC compter de 2000 : hpitaux
Part de l'tat
Source: INSEE, Direction du budget
Les transferts dautres agents conomiques

Les transferts dautres agents conomiques reprsentent 55,4% de la dpense publique (soit 620 Md en 2011). Les transferts sont composs 82,5% de prestations sociales14. Le reste se dcompose en transferts courants (10,5%), subventions (4,8%) et transferts en capital (2,3%). Les prestations sociales sont des transferts aux mnages en espces ou en nature verss afin dallger la charge financire lie certains besoins ou risques sociaux dfinis limitativement (maladie, accidents du travail, invalidit, vieillesse et survie, maternit et famille, chmage, logement, pauvret et exclusion sociale). Avec cette dfinition, les tarifs prfrentiels dans les cantines dentreprises par exemple ne sont pas des prestations sociales mais un lment de la rmunration des salaris. Les subventions sont des transferts courants verss des producteurs rsidents dans le but dinfluer sur leur niveau de production ou de prix ou sur la rmunration des facteurs de production. On distingue subventions sur les produits (verses par unit de bien ou service) et subventions dexploitation (subventions sur rmunrations, bonifications dintrts). Les transferts courants comprennent notamment: pour plus dun quart, la 4e ressource de lUnion europenne, calcule comme la diffrence entre la contribution due aux institutions europennes et les impts qui leur sont verss; pour plus de 10%, la coopration internationale courante, cest--dire tous les transferts courants (hors impts et subventions) destination des administrations publiques trangres et organisations internationales. Il sagit par exemple de laide au dveloppement, des salaires verss aux cooprants ou enseignants expatris; les primes nettes dassurance dommage verses par les ODAC ou les APUL (ltat tant son propre assureur). Les transferts en capital sont: soit des aides linvestissement, cest--dire des transferts des units institutionnelles pour leur permettre dacqurir des actifs fixes (btiments, terrains, matriels dquipement
14 Certaines rductions dimpts sapparentent en ralit des prestations sociales, mais ne sont pas pour autant comptabilises dans les dpenses en comptabilit nationale
18
ou de transport), par exemple: versements budgtaires RFF , primes dpargne logement verses aux mnages sous condition dachat ou de construction; soit des versements des socits destins couvrir des pertes exceptionnelles, ou encore des rgimes dassurance sociale pour quils reconstituent leurs rserves ou encore titre de ddommagement ou dindemnisation en cas de dgts exceptionnels rsultant de catastrophes naturelles. De manire gnrale, les dpenses de transferts dautres agents conomiques ont t particulirement dynamiques au cours des trente dernires annes. Elles ont augment de 8,9points de PIB entre1978 et2011 passant de 22,1 31,1 points de PIB.
volution de la rpartition des prestations et autres transferts des administrations publiques par nature
35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Prestations sociales Autres transferts courants Transferts en capital Subventions En points de PIB
En 1978, les dpenses de transferts ne reprsentaient que 46,5% des dpenses publiques. Pour lessentiel, cette hausse des prestations et autres transferts des administrations publiques reflte celle des prestations sociales. Les administrations de scurit sociale ralisent 67% des dpenses de transferts, et versent 79% des prestations sociales (contre 12,5% pour ltat).
Les charges dintrt

En 2011, les charges dintrt de la dette de lensemble des administrations publiques ont atteint 52,6 Md. Elles ont augment sur longue priode, consquence directe de laccroissement de la dette publique : elles reprsentaient en effet 2,6 points de PIB en 2011, contre 1,2point de PIB en 1980. Le poids de la dette publique dans le PIB a en effet plus que tripl depuis 30 ans sous leffet des dficits accumuls. Toutefois, alors que le ratio de la dette publique dans le PIB a cr de manire quasi continue depuis le dbut des annes 1980, le poids des charges dintrt a atteint un point haut en 1996, hauteur de 3,6% du PIB avant de se replier et de descendre en2009 et2010 en-dessous des 2,5points de PIB et avant une nouvelle hausse en 2011 (2,6 points de PIB).
19
volution des charges dintrt (% PIB) et du taux apparent sur la dette publique (chelle droite) et de la dette publique (% PIB) (chelle gauche)
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Dette publique
12%
10%
8%
6%
4%
2%
0%
Charges d'intrt
Taux d'intrt apparent sur la dette publique
Source: INSEE, Direction du Budget
Cet cart de trajectoire entre le niveau de dette et le poids des charges dintrt sexplique par lvolution du taux dintrt apparent sur la dette publique, cest--dire le rapport entre les charges dintrt et la dette. Jusquen 1992, les charges dintrt ont cr globalement en ligne avec la dette dans un contexte dendettement li des oprations patrimoniales de grande ampleur (nationalisations) et de maintien des taux dintrt un niveau lev. Entre1992 et1996, du fait dune conjoncture conomique dgrade et laccumulation des dficits, la dette augmente fortement de prs de 20 points de PIB en seulement 4 ans. Mais lenclenchement du mouvement de baisse des taux dintrt permet de limiter la croissance du poids des charges dintrt. Aprs 1996, ces charges commencent baisser en part de PIB sous leffet de la baisse des taux dintrt et dune croissance de la dette publique un rythme plus modr. Ainsi, alors que le niveau de dette a progress de plus de 21 points de PIB entre2008 et2011, le niveau relativement faible des charges dintrt en 2011 (2,6 points de PIB) sexplique par des taux dintrt historiquement bas, notamment court terme. Cette progression continue de la dette reflte dabord la croissance de la dette de ltat, qui a augment de plus de 50 points de PIB sur la priode. La part des prlvements obligatoires de ltat consacre au paiement des charges dintrt a ainsi fortement cr jusquau milieu des annes quatre-vingt-dix pour se stabiliser environ 15%. Sur la priode, lendettement des collectivits territoriales stablit entre 7 et 9 points de PIB; le mouvement de dsendettement amorc au milieu des annes 90 sest toutefois interrompu en 2002. La part dendettement supporte par les administrations de scurit sociale a nettement progress depuis la cration de la caisse damortissement de la dette sociale (CADES) en 1996. Le transfert dune partie de la dette sociale la CADES, classe en ODAC jusquen 2010, avait permis de maintenir cet endettement autour de 1,5 point de PIB. Le reclassement par lInsee en 2010 de la CADES dans le secteur des administrations de scurit sociale a mcaniquement augment la part dendettement de ce secteur au sein de la dette totale des administrations publiques. Elle est en effet passe de 5,8% en 1996 12% en 2011. L endettement de la scurit sociale a, en particulier, fortement augment pendant la crise puisquil est pass de 119,9 Md en 2008 (6,2 points de PIB) 205,4 Md en 2011 (10,3 points de PIB).
20
Plusieurs oprations distinctes de reprise de dettes sociales par la CADES ont t autorises par les lois de financement de la scurit sociale pour2011 et2012, pour un total de 132,5 Md. En 2010, la dure de vie de la CADES a t allonge de2021 2015 par la loi organique n2010-1 380 du 13novembre 2010 relative la gestion de la dette sociale. De nouvelles ressources ont t affectes la CADES pour permettre de financer lamortissement de cette dette dici 2025 (versements annuels de 2,1 Md du fonds de rserve des retraites, affectation de 0,28 point de CSG supplmentaire). la fin de lanne 2012, lissue de ces transferts, le montant des dettes reprises par la CADES depuis sa cration slvera 209 Md et la dette amortie par la CADES atteindrait 71,7 Md. La dette restant amortir au 31dcembre 2012 slverait quant elle 137 ,3 Md.
volution de la dette des diffrentes administrations publiques (% PIB)
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 tat (S13111) Administrations locales (S1313)
Organismes divers d'administration centrale (S13112) Administrations de scurit sociale (S1314)
21
Linvestissement
La part de linvestissement public dans le PIB est globalement stable 3 points de PIB depuis 1978 (elle est en moyenne de 3,2% du PIB sur la priode).
Dpenses dinvestissement des administrations publiques (FBCF en % du PIB)
4,0% 3,5% 3,0% 2,5% 2,0% 1,5% 1,0% 0,5% 0,0% 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
En revanche, la part des diffrentes administrations dans le financement de linvestissement a volu, la suite notamment de la dcentralisation. Aujourdhui, le secteur des administrations publiques locales ralise prs de 70% de linvestissement public, avec des variations largement dpendantes du cycle lectoral. En 2010 par exemple, dbut de cycle lectoral, les dpenses dinvestissement des collectivits locales ont diminu de prs de 7% par rapport 200915. L investissement des administrations de scurit sociale correspond quasi totalement linvestissement hospitalier, et reprsente plus de 10% de la formation brute de capital fixe des administrations publiques.
15 Traditionnellement, les investissements des collectivits locales sont plus importants en milieu et fin de mandat, cest-dire lorsque lon se rapproche dune chance lectorale. linverse, les investissements sont plus limits en dbut de mandat, du fait notamment du temps ncessaire la dfinition et la mise en uvre de projets.
22
volution de la rpartition par sous-secteur de la dpense dinvestissement

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Part de l'tat Part des ODAC Part des ASSO (hors hpitaux compter de 2000) compter de 2000 : hpitaux
Part des APUL
La dpense publique par fonction

La ventilation des dpenses publiques par fonction - nomenclature internationale dite CFAP16 pour classification des fonctions des administrations publiques permet de rpartir la dpense publique par politique publique, abstraction faite des catgorisations traditionnelles de la comptabilit nationale (par acteurs, sous-secteurs des administrations publiques ou par nature de flux). La classification de premier niveau comprend dix fonctions, elles-mmes ventiles en sousfonctions. Cest dornavant ce deuxime niveau que progresse la collecte dinformation au niveau international: ltude de la dpense par sous-fonctions permet en effet disoler la dpense selon des thmatiques transversales, par exemple les dpenses de recherche et dveloppement (clates entre les diffrentes catgories de premier niveau de la classification). L INSEE a publi lautomne 2012 le deuxime niveau de cette classification dans son intgralit.
16 L acronyme anglais de CFAP est COFOG pour Classification of the functions of Government.
23
Ventilation de la dpense publique par fonction (2011)

Part du total
45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%

3,2% 3,1% 14,7% 11,5% 6,2% 1,9% 3,4% Sant 2,5% Loisirs, culture et culte 10,8%
42,6%
1,6% Enseignement Protection sociale
Services Dfense gnraux des administrations publiques
Ordre et Affaires Protection Logement scurits conomiques de l'envi- et quip. publics ronnement collectifs
Source: INSEE
Source : Insee
Cette ventilation permet dobserver des volutions des postes de dpenses publiques moyen et long terme, qui refltent en rgle gnrale des phnomnes structurels.
Ainsi, la part dans les dpenses totales du poste li la couverture des risques sociaux17 (fonctions protection sociale et sant), premier poste de dpense publique en France, a augment de prs de 5 points entre1995 et2011. En 2011, cette dpense reprsente 57 ,3% de la dpense publique totale pour un montant de 641,1 Md. Le vieillissement se traduit en effet par une acclration sensible des dpenses de retraite en raison de la dgradation du ratio de dpendance conomique (nombre de retraits sur le nombre dactifs), et par une augmentation du cot des dpenses de sant et de la prise en charge de la dpendance. Mais la dynamique des dpenses de sant peut aussi tre lie dautres facteurs comme llvation du niveau de vie ou le progrs technique.
Les dpenses dducation reprsentent le 3e poste de dpense, aprs la fonction services publics gnraux, avec 10,8% de la dpense publique totale. Cette dpense a toutefois diminu depuis dans la part des dpenses totales depuis 1995, o elle reprsentait 11,2%. De mme, la part des dpenses de dfense est passe de 4,6% 3,2% du total. linverse, la part des biens que lon peut qualifier de suprieurs selon la thorie conomique18, a augment: la part de la culture et des loisirs a ainsi progress de 0,7 point, et celle des dpenses de protection de lenvironnement de 0,6 point.
17 La couverture des risques sociaux est une notion plus large que celle de prestations sociales et inclut notamment le cot des structures qui en sont charges. 18 Ernst Engel a dvelopp une thorie sur les diffrents types de biens, en fonction de leur lasticit aux revenus. Les biens suprieurs sont ceux dont llasticit par rapport aux revenus est suprieure 1.
24
La dpense publique par sous-secteur

Le poids relatif des diffrents sous-secteurs a volu, avec une forte croissance de la taille des budgets des administrations de scurit sociale et des budgets locaux. Concernant les administrations publiques locales (APUL), cette volution nest due quen partie seulement la dcentralisation et la hausse rapide des dpenses sociales des collectivits. Paralllement, le poids relatif de ltat dans la dpense publique sest rduit.
volution de la dpense publique en valeur

(indice base 100=1978)
1 000 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0
19 7 19 8 7 19 9 8 19 0 8 19 1 8 19 2 8 19 3 84 19 8 19 5 86 19 8 19 7 8 19 8 8 19 9 9 19 0 9 19 1 9 19 2 9 19 3 94 19 9 19 5 96 19 9 19 7 9 19 8 9 20 9 0 20 0 0 20 1 0 20 2 0 20 3 04 20 0 20 5 0 20 6 0 20 7 0 20 8 0 20 9 1 20 0 11
APUL
ASSO
APUC
25
Niveau des dpenses (y compris transferts et primtre courant) par sous-secteur Niveau des dpenses (y compris transferts et primtre courant) entre2002 et2011
par sous-secteur entre 2002 et deuros 2011 (en milliards d'euros courants) (en milliards courants)
La dpense de l'TAT (2002-2011) 460 440 420 400 380 360 340 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 La dpense des APUL (2002-2011) 250 230 210 190 170 150 130 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Dcentralisation du RMI aux dpartements Dbut de l'Acte II de la dcentralisation Contrecoup d'lments exceptionnels (plan de relance, rforme TP...) Investissements d'avenir et rforme TP Budgtisation de l'ancien FOREC Plan de relance Transfert du panier de recettes aux ASSO
La dpense des ODAC (2002-2011) 120 100 80 60 40 20 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 La dpense des ASSO (2002-2011) 520 500 480 460 440 420 400 380 360
Dissolution du FOREC CDP* - abandon crance ACOSS
Autonomie des universits
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
* Caisse de la dette publique Source : Insee Source: Insee.
* Caisse de la dette publique
L interprtation de ces statistiques par catgories dadministrations ncessite des prcautions mthodologiques. En effet, les donnes publies par la comptabilit nationale sont construites primtre courant. Or le primtre des administrations a connu des volutions sensibles sur la priode rcente. Par exemple: la gestion du RMI (dsormais RSA) a t confie aux collectivits territoriales par la loi du 18dcembre 2003. Ce transfert de comptence, compens par un transfert de TIPP ,a contribu la hausse des dpenses des collectivits locales partir de 2004 et une baisse des dpenses de ltat. De plus, la loi relative aux liberts et responsabilits locales du 13aot 2004, dite acteII de la dcentralisation, a transfr de nouvelles comptences aux collectivits. Ainsi, les personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) des lyces et collges sont dsormais grs par la collectivit dont ils relvent (dpartement pour les collges, rgion pour les lyces); la prise en charge directe par ltat des allgements de charges sur les bas salaires en 2004, avec la dissolution du FOREC (Fonds de financement de la rforme des cotisations patronales de scurit sociale) et laffectation en 2006 de recettes fiscales la scurit sociale au titre de la compensation des allgements gnraux de cotisations sociales ont eu un impact direct sur les dpenses de ltat en comptabilit nationale19. Enfin, il nest pas ais de remonter partir des dpenses des sous-secteurs lagrgat global des dpenses publiques. En effet, laddition des dpenses constates pour chacune des administrations publiques nest pas gale la dpense publique totale, car les dpenses des sous-secteurs contiennent les transferts ventuels dune administration publique vers une autre (cf. encadr ci-aprs). Il est donc ncessaire de consolider ces transferts pour reconstituer la part respective de chacun des secteurs dans la dpense publique.
19 Cet impact est neutralis lorsque lon sintresse la dpense publique consolide (toutes administrations publiques confondues): il ny a alors aucun impact sur la dpense totale. Pour les APU, les allgements de charges sont retracs en moindres prlvements obligatoires.
26
L tude de la partition de la dpense consiste examiner comment la dpense publique se rpartit entre les sous-secteurs des administrations publiques. cette fin, les flux de dpenses considrs sont consolids, cest--dire nets des transferts entre sous-secteurs, et, afin dtre comparables dune anne sur lautre, sont apprcis primtre constant. Il est alors possible dtudier la contribution de la dpense de chaque sous-secteur lvolution de la dpense totale.
Le mcanisme de consolidation des dpenses entre administrations publiques et la neutralisation des effets de primtre Pour pouvoir comparer lvolution des dpenses dune anne sur lautre, le premier retraitement ncessaire est la consolidation. Deux exemples simples peuvent illustrer la notion de consolidation comptable: - lallocation spcifique de solidarit (ASS) est verse aux bnficiaires par le Fonds de solidarit, qui est un ODAC, financ en partie par une subvention de ltat. L addition de la subvention de ltat et des dpenses du Fonds conduirait une double comptabilisation de la mme dpense; - la Caisse de la dette publique (CDP , classe en ODAC), qui dtenait 5,1 Md de titres mis par lAcoss en 2007 , a abandonn cette crance20. Cette opration a conduit enregistrer une dpense des ODAC et une recette des ASSO du mme montant. Cette opration de transfert entre administrations publiques na pas eu deffet sur la dpense publique totale. Les montants de ces flux croiss entre administrations publiques ne sont pas ngligeables. Ainsi en 2011, les transferts de ltat vers les autres APU ont reprsent 118,8 Md, soit prs de 29% de la dpense totale de ltat. Ces transferts se sont effectus en majorit vers les APUL et les ODAC. L ampleur des transferts croiss entre les autres sous-secteurs (ASSO, APUL et ODAC) est nettement moins importante. Les transferts des ODAC ont ainsi reprsent un peu moins de 9% de leurs dpenses totales en 2011, principalement destination de ltat. Les transferts des APUL et des ASSO vers les autres administrations publiques reprsentent peine plus de 2% de leurs dpenses totales. Consolider la dpense publique consiste liminer ces flux croiss entre administrations publiques. Par convention, la dpense est impute au secteur destinataire du transfert, cest-dire celui qui liquide et mandate in fine la dpense. Dans lexemple cit plus haut, lASS est donc impute au Fonds de solidarit et non ltat. Dans le cadre des dpenses dinvestissements davenir, les transferts de ltat vers les ODAC en 2010 sous forme de dotations consommables ont t enregistres en partie en transferts de capital de ltat (11,6 Md en 2010). Conformment au principe de consolidation comptable, ces transferts ne sont pas comptabiliss sur la dpense de ltat consolide. Cette convention selon laquelle la dpense est impute au compte du secteur receveur est lgitime lorsque le sous-secteur receveur dispose dune forte autonomie de dcision sur le niveau et la nature de la dpense. Dans le cas contraire, le sous-secteur receveur porte une dpense pour laquelle il nest pas prescripteur. La partition de la dpense nest donc quun instrument imparfait pour mesurer le poids de chaque sous-secteur dans le dynamisme de la dpense.
20 En contrepartie de labandon de crances du mme montant dtenues par le rgime gnral de scurit sociale sur ltat au titre de retards accumuls dans la prise en charge de certains dispositifs.
27
Pour pouvoir comparer lvolution des dpenses dune anne sur lautre, un second retraitement des donnes est ncessaire : il faut rendre le primtre de la dpense homogne dune anne sur lautre par sous-secteur21. Aprs retraitement des effets de primtre, lvolution de la dpense est ainsi calcule champ constant glissant, cest--dire que le taux de croissance de lanne 2011 est calcul sur la base du primtre de la dpense de lanne 2010. Les retraitements concernent ainsi les transferts de comptence dun sous-secteur un autre (par exemple, la dcentralisation de la gestion du RMI (maintenant RSA) en 2004 ou le transfert de linvestissement en faveur des transports lAFITF en 2005) ou le reclassement dune administration publique dun sous-secteur vers un autre22. ce titre, en 2009 dans le cadre de la mise en place du revenu de solidarit active (RSA), lex-RMI reste la charge des dpartements et lAllocation de parent isol (API) devient une charge pour les administrations locales alors quelle tait auparavant la charge de ltat. Cela constitue un transfert de comptence pour les dpartements, dont le financement a t assur par un transfert de TIPP . Enfin, le supplment de revenu (RSA chapeau) est la charge des ODAC via le fonds national des solidarits actives (FNSA).
Consolidation des dpenses publiques en 2011

En milliards d'euros
600 500 400 300 200 100 0
transferts vers d'autres APU
autres dpenses (consolides)
TAT
ODAC
APUL
ASSO
21 Cest cette opration, dlicate, qui limite principalement la reconstitution de sries longues. 22 Il en est de mme pour certaines oprations exceptionnelles qui modifient durablement ou temporairement le primtre de la dpense des administrations publiques. Peuvent tre cites cet gard les prestations servies compter de 2005 par lassurance-vieillesse du rgime gnral suite ladossement du rgime de retraite des lectriciens et des gaziers.
28
La consolidation de la dpense publique et la correction des changements de primtre permettent dobtenir une partition de la dpense publique o la somme des contributions de chacun des sous-secteurs est bien gale lvolution de lensemble. Cette partition montre que les organismes de scurit sociale portent un peu moins de la moiti de la dpense publique, ltat prs de 26%, les APUL 21% et les ODAC 7%. Par ailleurs, le niveau des dpenses de ltat se rduit sensiblement; il est la principale source des transferts vers les autres administrations publiques (cf. graphique sur la consolidation des finances publiques).
Parts respectives des diffrents sous-secteurs dans la dpense publique (2011)
Comptabilit Nationale Md 1118,7 414,3 81,8 234,4 531,8 37 ,0 7 ,3 21,0 47 ,5 En % de la dpense publique totale consolide Md 1118,7 294,6 74,6 229,1 520,4 26,3 6,7 20,5 46,5 Partition En % de la dpense publique totale consolide
Dpenses APU
tat
ODAC APUL ASSO

Total sous-secteurs
1262,3
112,8
1118,7
100
NB: La partition reprsente les dpenses consolides pour chaque sous-secteur Source: Insee, calculs DG Trsor
L volution en volume des dpenses publiques peut tre dcompose de manire isoler la contribution de chacun des sous-secteurs cette volution. Sur la priode rcente, les administrations de scurit sociale restent le premier contributeur laugmentation de la dpense publique. La part qui leur est imputable connat un regain marqu en 2009 du fait de la crise conomique et notamment de la dgradation du march du travail ; en2010 et2011 lamlioration de la conjoncture entrane un ralentissement des dpenses de prestations sociales. La croissance des dpenses locales a un profil marqu par celui des dpenses dinvestissement, qui amorcent une lgre reprise en 2011 aprs deux annes de repli faisant suite aux lections municipales de 2008.
Contributions la croissance en volume de la dpense publique*
2008 2009 3,9% 0,7 0,7 0,5 2,0 2010 0,8% 0,2 0 -0,3 0,9 2011 0,1% -0,7 0,1 0,2 0,6 Moyenne 2008-2011 1,4% 0,1 0,2 0,1 1,0
Croissance de la dpense publique (en volume, en%) Contribution de ltat Contribution des ODAC Contribution des APUL Contribution des ASSO
1,0% 0,3 0,0 0,2 0,5
Source: Insee, calculs DG Trsor * Les contributions de chaque sous-secteur sont calcules hors transferts entre APU et primtre constant glissant. Les principales mesures de primtre portent sur le transfert de ltat vers les APUL, en 2007 et 2008, des personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) des lyces et collges, le transfert de ltat vers les ODAC, partir de 2009, de la masse salariale des universits et grandes coles ayant opt pour le rgime dit des responsabilits et comptences largies prvu par la loi sur les liberts et responsabilits des universits (LRU), de lANPE des ODAC vers les administrations de scurit sociale lors de sa fusion avec les Assedic pour devenir Ple Emploi; en 2010, de la prise en charge des ESAT par lAgence de Services et Paiement; en 2011, dune partie de la masse salariale de ltat aux Agences rgionales de sant et extension du RSA (avec lex-API) aux dpartements doutre-mer.
29
Les dpenses des administrations publiques centrales La contribution des administrations centrales lvolution de la dpense publique
Mise part lacclration en 2009 avec le plan de relance, la croissance de la dpense de ltat en volume a t moins rapide sur la priode rcente que sur longue priode. Elle est reste nanmoins dynamique: +0,6% en moyenne sur 2007-2011. La contribution de ltat la croissance de la dpense publique en volume devient ngative en 2011, du fait principalement du contrecoup de dpenses exceptionnelles en 2010 et du respect de la double norme de dpenses. La dpense de ltat en comptabilit nationale ne dpend cependant pas que de la dpense budgtaire. Par exemple, la croissance des cotisations sociales imputes23, lie principalement lvolution des dpenses de pensions des agents de ltat, correspondant une convention dcriture qui a une contrepartie du ct des recettes de ltat (donc neutre sur le solde), contribue alourdir les dpenses publiques en comptabilit nationale. En 2011 linverse, certains retraitements en comptabilit nationale ont conduit rduire la dpense publique de ltat, en particulier la correction au titre des dpenses militaires (contrecoup des livraisons importantes de 2010). Concernant les ODAC, leur contribution lvolution de la dpense publique depuis 2008 est lgrement positive. Leur contribution est plus forte en 2009 que les annes antrieures avec notamment le plan de relance et la mise en place du revenu de solidarit active (via le Fonds national des solidarits actives, FNSA). En 2011, le dbut de monte en charge des dpenses dinvestissements davenir augmente lgrement la contribution des ODAC lvolution de la dpense publique.
Les dpenses de ltat

Les dpenses sur le champ de ltat, hors transferts aux autres administrations publiques, reprsentent 26,3% de la dpense publique totale en 2011.
Dpenses de ltat par nature, en 2011
Investissement 1% Transferts en capital Fonctionnement courant 3,7 % 5,9 %
Subventions et autres transferts courants 35,3 %
Rmunrations 28 %
Charges d'intrt 10,9 % Prestations sociales 15,2 % Source: INSEE (NB: dpenses y compris transferts aux autres sous-secteurs)
Source : Insee (NB : dpenses y compris transferts aux autres sous-secteurs)
Les dveloppements ci-aprs ne reprennent pas exactement la nomenclature de la comptabilit nationale, mais sappuient sur la nomenclature budgtaire qui permet disoler certaines dpenses de manire plus fine, et de disposer ainsi dune analyse plus prcise.
23 Cf. introduction pour une prsentation des cotisations sociales imputes.
30
Prsentation du budget de ltat en projet de loi de finances pour 2013 (courant 2013)
Pensions* 40 Md Personnel (hors pensions) 80 Md
Charges de la dette 47 Md Taxes affectes 4 Md PSR 75 Md
Autres dpenses du budget gnral 124 Md
* hors recettes provenant des pensions des oprateurs Source : Direction du Budget
Source: Direction du Budget
Les dpenses nettes du budget gnral de ltat (hors remboursements et dgrvements, lis au volet recettes du budget mme sils font juridiquement lobjet de crdits budgtaires), prsentes par nature dans le graphique ci-dessus, slvent, en projet de loi de finances pour 2013, 291,2 Md (budget gnral seulement) et 370,9 Md en incluant les prlvements sur recettes oprs au profit des collectivits territoriales et de lUnion europenne, ainsi que les taxes affectes soumises plafonnement.
Si lon sen tient au budget gnral, trois types de dpenses peuvent tre distingus:
Les dpenses hrites des choix passs: charges dintrt et pensions

La charge dintrt de la dette fait lobjet dune analyse spcifique pour lensemble des administrations publiques (cf. supra lvolution de la nature des dpenses publiques sur le champ de lensemble des administrations publiques). Sagissant des pensions, les dterminants de la dpense sont relativement simples et font intervenir, principalement, un effet volume (laugmentation du nombre de pensionns soit lcart annuel entre les personnes partant la retraite et les dcs) et un effet prix (la revalorisation des pensions de retraites civiles et militaires, couvrant la fois la revalorisation sur linflation des pensions en service, mais aussi le renchrissement dune anne sur lautre des pensions nouvellement liquides). Les dpenses lies aux pensions restent dynamiques en PLF 2013: les contributions au compte daffectation spciale (CAS) Pensions progresseront, primtre constant, de prs de 3,0 Md par rapport la LFI 2012 (soit une progression de 7 ,0%). Cette prvision est cependant soumise aux alas comportementaux des agents. Les dpenses que ltat consacre au financement des pensions de retraites de ses fonctionnaires sont, depuis le 1erjanvier 2006 et conformment la LOLF , retraces en recettes dans le CAS Pensions. L tat-employeur est le principal financeur du rgime des pensions civiles et militaires de retraite et assure lquilibre du CAS pensions: il verse ainsi, chaque anne, une contribution permettant dassurer lquilibre entre les dpenses (essentiellement les dpenses de pensions, mais aussi des transferts vers les rgimes au titre de la compensation dmographique) et les recettes (outre la participation de ltat, figurent en recettes les cotisations salariales et les contributions des autres employeurs publics, tels La Poste ou France Telecom).
31
Les dpenses de personnel

Les dpenses de personnel de ltat comprennent la fois les rmunrations dactivit (traitements, indemnits ministrielles et interministrielles), les cotisations et contributions sociales ainsi que diverses prestations sociales et allocations. L volution de ces dpenses est rgie, principalement, par le nombre de fonctionnaire et la politique salariale (cf. supra La dpense publique par nature).
Les autres dpenses de ltat

Ces dpenses sont de nature plus htrogne et prsentent un degr de rigidit variable. La rpartition suivante permet disoler six catgories distinctes de dpenses.
Autres dpenses de ltat
(donnes PLF 2013, format courant)
Investissement : 12,5 Md
Fonctionnement : 18,8 Md
Subventions aux oprateurs 27,1 Md
Interventions 55,9 Md
Autres dpenses* : 9,8 Md

* Interventions peu modulables dont dotations aux Pouvoirs publics, Provisions pour risques, Source : Direction du Budget
* Interventions peu modulables dont dotations aux Pouvoirs publics, Provisions pour risques, Appels en garantie Appels en garantie Source: Direction du budget
32
Les interventions de ltat (55,9 Md)

Sous le vocable dinterventions de ltat coexistent une trs grande varit de dispositifs, de publics bnficiaires et de modalits de gestion. Il est utile, car les facteurs dvolution et les leviers de rforme ne sont pas les mmes, de distinguer au sein de ces dispositifs les interventions dites de guichet, qui sont verses automatiquement ds lors que le bnficiaire rpond des conditions dfinies par des textes, et les interventions hors guichet, pour lesquelles le niveau de la dpense peut tre pilot de manire discrtionnaire par les ministres. Les interventions de guichet (37,7 Md) Les principales interventions finances en tout ou partie par le budget de ltat sont les minima sociaux: allocation adulte handicap (AAH 8,2 Md), revenu de solidarit active (RSA). On peut citer galement les aides au logement (APL et ALS 4,9 Md), les prestations verses aux anciens combattants (2,8 Md), les subventions aux rgimes sociaux et de retraite (6,5Md), les bourses scolaires (0,7 Md) et universitaires (1,8 Md), les exonrations de cotisations sociales spcifiques des secteurs gographiques, au profit dentreprises ou dautres structures collectives, compenses par ltat la scurit sociale (1,9 Md), les primes dpargne logement verses par ltat (0,7 Md), les subventions de ltat au fonds de solidarit (1,1 Md), qui finance des dispositifs spcifiques en matire de politique de lemploi, au bnfice de personnes ne pouvant prtendre lassurancechmage (ASS notamment) et enfin certains dispositifs daide lemploi, comme par exemple les contrats en alternance (1,3 Md). Il convient de souligner que seules sont ici retraces les dpenses budgtaires de ltat. Les dpenses fiscales rpondent la mme logique mais ne relvent pas du prsent rapport.
Ces interventions de guichet qui slevaient prs de 38,0 Md en LFI 2012 sont, primtre constant, en baisse de 0,3 Md dans le PLF 2013, compte tenu notamment de la rforme des exonrations agricoles et du rgime autoentrepreneurs. En dpit de lhtrognit de leur caractre, ces dpenses ont pour point commun une forte rigidit court terme et une dynamique dicte par lvolution de paramtres exognes laction de ltat, au moins brve chance (croissance, taux de chmage, dmographie des populations concernes, notamment.). Pour ces dispositifs, les leviers de matrise de la dpense sont la modification des paramtres lgislatifs ou rglementaires qui rgissent le niveau et les conditions douverture des droits aux prestations ou, plus ponctuellement, par une optimisation des processus de gestion de celles-ci, notamment lorsquexistent des disparits fortes sur le territoire.
33
Interventions de guichet Allocation adulte handicap (AAH) Fonds spcial d'invalidit - FSI (allocation supplmentaire d'invalidit - ASI) Aides personnelles au logement Prestations "anciens combattants" Minimas sociaux et allocations Allocations d'indemnisation des chmeurs (fonds de solidarit) Aide au poste en ESAT* (GRTH) Financement des ESAT* et des MDPH* Revenu de solidarit active (RSA) (dont prime de nol) Aide mdicale d'tat Allocation temporaire d'attente (ATA) et hbergement d'urgence (HU) Contrats en alternance Exonrations outre-mer Exonrations de charges sociales Exonrations sectorielles dans le secteur de l'emploi (ZRR*, etc.) Exonrations ZFU*-ZRU* Jeunes Entreprises Innovantes (JEI) Exonrations dans le secteur agricole (TODE*) Exonrations emplois permanents Bourses tudiantes Bourses Bourses Culture Bourses scolaires Rgimes spciaux Rgime de retraite des transports terrestres et des marins Rgime de retraite des mines, de la SEITA et divers Prestations "d'aprs-mines" (interventions de l'ANGDM*) pargne logement Majoration des rentes Dispositifs de promotion de l'emploi / retrait d'activit Forfait d'externat Subvention aux tablissements de l'enseignement agricole Aides agricoles (PNSVA*, PHAE*, ICHN*) Guichets divers Aide juridictionnelle Sant des dtenus Dbitants de tabac Tutelles / curatelles Dpenses d'aide sociale, rapatris Aide sociale des consulats (PEC = gratuit de la scolarit l'tranger) Passeport mobilit tudes Pensions et prestations aux pompiers FIVA* - dotation soins urgents - DGOS Permis 1euro Accord gestion flux migratoires Contribution diffuseurs compensations ACOSS Total des interventions de guichet
COURANT PLF 2013 en M (courant) 8155 250 4876 2851 1068 1238 1504 373 583 265 1255 1157 200 119 96 507 0 1779 29 695 5013 1519 580 722 181 66 615 347 468 319 123 264 223 60 20 45 13 127 8 19 4 37734 3624 7112 2502 3333 21162
(*) Dtail des sigles utiliss dans le tableau : tablissements et services daide par le travail (ESAT), maisons dpartementales des personnes handicapes (MDPH), exonrations travailleurs occasionnels et demandeurs demplois (TO-DE), zone de revitalisation rurale (ZRR), zone franche urbaine (ZFU), zone de redynamisation urbaine (ZRU), Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs (ANGDM), prime nationale supplmentaire la vache allaitante (PNSVA), prime herbagre agro-environnementale (PHAE), indemnits compensatoires de handicaps (ICHN), fonds dindemnisation des victimes de lamiante (FIVA). Source: Direction du budget
34
Les interventions hors guichet (18,1 Md) Ces dpenses prsentent un caractre discrtionnaire plus affirm, permettant un pilotage annuel sappuyant sur la fixation a priori dobjectifs de rduction de la dpense. Les leviers activer par les gestionnaires sont trs variables, limage des dispositifs eux-mmes (meilleur ciblage / priorisation / recentrage des interventions, mobilisation des ressources existantes en dehors du budget de ltat, amlioration du fonctionnement et accroissement de la productivit des structures finances par ltat, notamment). Ces dpenses dintervention de ltat, qui sont stables entre la LFI 2012 et le PLF 2013 primtre constant, sont rparties dans de trs nombreux secteurs, parmi lesquels lemploi (3,5Md), avec notamment le financement par ltat des contrats aids et des emplois, les transports et lcologie (3,0 Md), essentiellement via les subventions de ltat au secteur ferroviaire. Peuvent tre cits galement le secteur de la ville et du logement (2,0 Md), via les diffrentes aides la pierre (logement social, aides aux bailleurs privs, rnovation urbaine, interventions sociales de la politique de la ville, qui comprennent en particulier le financement des centres dhbergement et de rinsertion sociale CHRS) ou encore la culture (0,7 Md). Il est noter que ces dispositifs dinterventions peuvent tre mis en uvre in fine par des oprateurs de ltat et faire, le cas chant, lobjet dune contractualisation.
Les dpenses de fonctionnement de ltat (18,8 Md)

Ces dpenses couvrent le fonctionnement courant des services de ltat, hors rmunration des fonctionnaires. Les dpenses de fonctionnement reprsentent au total 18,8 Md en PLF 2013, en diminution nette de 0,9 Md par rapport leur volution tendancielle.
Les subventions pour charges de service public verses aux oprateurs (27,1 Md)
Cette dpense, de 27 Md, contribue financer les nombreux oprateurs destins mettre en uvre les politiques publiques de ltat. Les crdits prvus en loi de finances24 ce titre financent la fois les dpenses de personnel, le fonctionnement courant et les investissements des oprateurs. Les dpenses dintervention quils grent entrent dans la catgorie des dpenses dintervention quand elles sont finances depuis le budget de ltat et peuvent galement tre finances par des taxes affectes. Si les subventions pour charges de service public bnficient un trs grand nombre doprateurs, rpartis dans lensemble des secteurs dintervention de ltat, les masses financires sont relativement concentres, notamment sur le secteur de lenseignement suprieur et de la recherche (les universits et les tablissements de recherche sont en effet des oprateurs de ltat), qui bnficie de prs de 72% de ces subventions (19,6 Md), le secteur du travail et de lemploi (1,9 Md dont Ple emploi) ou encore le secteur de la culture (0,8 Md). Par ailleurs, les oprateurs de ltat sont directement concerns par la dmarche gnralise de matrise de la dpense. Sagissant de lanne 2013, leffort demand ces organismes, au travers de la matrise de leurs ressources affectes slve 126M soit -4,5% en volume.
Les investissements de ltat (12,5 Md)

Les dpenses dinvestissement de ltat sont particulirement concentres sur le secteur de la dfense (9,0 Md, soit prs des trois quarts des investissements raliss par ltat). Les autres principaux secteurs dinvestissement direct sont lcologie et les transports (0,9 Md y compris la subvention budgtaire verse lagence de financement des infrastructures de transport ferroviaire), ladministration pnitentiaire et la justice (0,6 Md) et la scurit (0,3 Md).
24 Pour les investissements davenir, lensemble des crdits a t vers aux oprateurs en une seule fois, par la premire loi de finances rectificative pour 2010 (lutilisation de ces crdits par les oprateurs stale cependant sur plusieurs annes).
35
Il faut noter que ltat finance directement ou indirectement des investissements qui ne sont pas retracs comptablement en tant que tels (au titre 5). Une part importante des investissements est aujourdhui ralise par des oprateurs de ltat : cest le cas par exemple de la subvention budgtaire lagence de financement des infrastructures de transport ferroviaire (AFITF) qui slve 0,7 Md, qui est comptablement retrace en dpense dintervention (titre 6) mais qui est ici retraite en dpense dinvestissement (unique retraitement par rapport au primtre dfini par les dpenses comptabilises en titre 5). Il convient aussi de souligner que, parmi les prlvements sur recettes, le fonds de compensation de la TVA (FCTVA, 5,6 Md en PLF 2013) finance une partie de linvestissement des collectivits territoriales.
Les autres dpenses (9,8 Md)

Cette catgorie regroupe des dotations de nature comptable diverses sur lesquelles ltat dispose de peu de leviers daction dans le cadre de llaboration annuelle de son budget. Il sagit notamment des dotations aux pouvoirs publics (1,0 Md), de la dotation aux provisions pour dpenses accidentelles et imprvisibles (0,2 Md), des dpenses doprations financires et appels en garanties (0,2 Md), des transferts de ltat aux collectivits territoriales (4,1 Md)25 - ces derniers recouvrant les concours aux collectivits non intgrs dans les prlvements sur recettes mais inclus dans le primtre des concours stabiliss en valeur - et de quelques dotations trs peu modulables26.
Les dpenses des organismes divers dadministration centrale (ODAC)

Les ODAC ont pour point commun dexercer une comptence fonctionnelle spcifique qui leur est dvolue au niveau national, si bien que ces organismes couvrent en pratique toutes les fonctions des administrations publiques dfinies dans la classification CFAP:
Fonction Services gnraux des administrations publiques Dfense Ordre et scurit publics Exemples dODAC27 Caisse de la dette publique (CDP), Centre national de la recherche scientifique (CNRS), Collge de France, Institut national dtudes dmographiques (INED) Institut des hautes tudes de la dfense nationale tablissement public du palais de justice de Paris Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), Association franaise de normalisation (AFNOR), autorit des marchs financiers (AMF), Commissariat lnergie atomique (CEA), Institut national de la proprit intellectuelle (INPI), Institut national de la recherche agronomique (INRA), Centre national dtudes spatiales (CNES), Socit du Grand Paris (SGP) Institut national de lenvironnement industriel et des risques (INERIS), Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS), Parcs nationaux, Agence de lenvironnement et de la matrise de lnergie (Ademe) Agence Nationale de lHabitat (ANAH), Agence nationale pour la rnovation urbaine (ANRU), Agences rgionales de sant, Institut national de la sant et de la recherche mdicale (INSERM) Bibliothque nationale de France (BNF), Centre national du cinma (CNC), Comdie franaise, Institut du monde arabe (IMA), Thtres nationaux Universits, cole nationale dadministration (ENA), coles normales suprieures Fonds couverture maladie universelle (CMU), Fonds national daide au logement (FNAL), Fonds spcial dinvalidit (FSI), Fonds de solidarit chmage (FS)
Affaires conomiques
Protection de lenvironnement Logements et quipements collectifs Sant Loisirs, culture et culte Enseignement Protection sociale
25 Dpenses de la mission Relations avec les collectivits territoriales (2,6 Md) et dotation gnrale de dcentralisation pour la formation professionnelle (1,5 Md). 26 Celles-ci recouvrent notamment les crdits de la mission Action extrieure de ltat destins au financement des oprations de maintien de la paix, des contributions internationales, dune fraction des crdits de la mission Aide au dveloppement. 27 Les ODAC mentionns ont t choisis de faon reflter la diversit des entits et non en raison de leur importance en termes de politiques publiques. Les acronymes sont dtaills en annexe.
36
De plus, ces entits ont des formes juridiques et des statuts varis: certaines sont des oprateurs de ltat, dots de la personnalit morale et le plus souvent du statut dtablissement public, dautres encore ne sont pas oprateurs de ltat et/ou ne disposent pas systmatiquement de la personnalit morale. Ces ODAC non oprateurs de ltat, souvent de taille importante, obissent des logiques conomiques varies: on trouve parmi eux des fonds de garantie, des organismes de dfaisance, etc.
La nature de la dpense des ODAC illustre leur htrognit en termes de poids et dactivit (ci-dessous chiffres 2011, en Md). Les charges dintrt des ODAC sont par exemple quasi exclusivement le fait du CEA. Concernant les subventions, celles ralises dans le cadre de la politique de lemploi et de la politique agricole travers lASP28 et celles verses par la CSPE (contribution au service public de llectricit) dans le cadre du financement des nergies renouvelables reprsentent plus de 90% des subventions verses par les ODAC. Enfin, environ la moiti des transferts en capital sont le fait de lAFITF en 2011, qui concourt ainsi indirectement la dpense de ltat en matire dinvestissement de transports, essentiellement ferroviaires, et plus d1/4 sont le fait de lANRU qui concourt la dpense de ltat en matire de rnovation urbaine. La part restante est le fait quasi exclusif de lAdeme (financement de la politique environnementale), de lANAH (financement du logement priv) et de lANR (dcaissements au titre des investissements davenir).
Dpenses des ODAC par nature, en 2011 (dpenses non consolides)
Investissement 4,9 Md Fonctionnement courant 12,2 Md
Transferts en capital 5,9 Md Autres transferts courants 7,5 Md Transferts vers d'autres APU 5,2 Md Subventions 8,2 Md
Rmunration 17,6 Md
Charges d'intrt 0,0 Md Prestations sociales 20,2 Md
De faon gnrale mme sils sont de natures trs diverses les ODAC sont pour lessentiel contrls par ltat: travers leurs ressources, dont prs de 60% est constitue de subventions budgtaires, et plus de 21% de taxes affectes leur profit par ltat (et seulement 10% par des recettes marchandes). Au total, avec les taxes affectes, les subventions budgtaires et les transferts en capital, plus de 83% des recettes des ODAC sont des ressources publiques en 2011. Sur la priode rcente, entre2009 et2011, la part des recettes marchandes a diminu de prs de 1,5% tandis que la part des taxes affectes a progress de 2% et que la part de lensemble des transferts est rest stable. Parmi les principaux ODAC bnficiaires de taxes affectes peuvent tre cits le FNAL, FNSA (le fonds national des solidarits actives), la CSPE, le fonds CMU ou le fonds de solidarit;
28 En 2009, le CNASEA (centre national pour lamnagement des structures des exploitations agricoles) a fusionn avec lagence unique de paiement (AUP) au sein de lagence de service et de paiement (ASP).
37
Impts affects aux ODAC (ventilation par organisme, en %)
Agence de l'environnement et de la matrise de l'nergie (ADEME) 2,6 % Autres 13,3 % Socit du Grand Paris (SGP) 1,8 % Fonds national des solidarits actives (FNSA) 14,3 % Fonds national d'aide au logement (FNAL) 15,2 % Fonds de solidarit (FS) 8,2 %
Source : Direction du Budget
Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) 3,0 % Association pour la gestion du rgime d'assurance des crances des salaris (AGS) 8,2 % Centre national du cinma et de l'image anime (CNC) 4,5 % Fonds de financement de la protection complmentaire de la couverture universelle du risque maladie (CMU) 10,3 %
Compensation au service public de l'lectricit (CSPE) 16,6 % Fonds d'amortissement des charges d'lectrification (FACE) 1,9 %
Source: Direction du budget
travers les conseils dadministration, o sigent le plus souvent des reprsentants de ltat (ministre assurant la tutelle dite technique et ministre en charge du budget).
Les agences de ltat - le rapport de linspection gnrale des finances L inspection gnrale des finances a rendu public un rapport sur ltat et ses agences en septembre2012, qui met notamment en lumire les principales volutions sur ce primtre des administrations publiques depuis les annes quatre-vingt, tant en termes de poids financier que de composition et dvolution de leurs sources de financement. Les chiffres cits ci-dessous sont issus de ce rapport. Questions de dfinitions L analyse des volutions sur le champ des agences de ltat se heurte en premier lieu la question de la dfinition du primtre couvert. Les entits hors de ladministration centrale proprement dite, et exerant une mission de service public, ne rpondent pas une dfinition prcise: elles revtent diffrents statuts juridiques, et appartiennent diffrentes catgories du secteur des finances publiques. Trois primtres administratifs peuvent ainsi tre distingus: a) les oprateurs, tels que dfinis dans le jaune budgtaire oprateurs de ltat annex au projet de loi de finances annuel. partir du PLF 201329. Un organisme qui respecte les critres de qualification suivants doit tre intgr dans la liste des oprateurs: une activit de service public, qui puisse explicitement se rattacher la mise en uvre dune politique dfinie par ltat et se prsenter dans la nomenclature par destination selon le dcoupage en mission-programme-action; un financement assur majoritairement par ltat, directement sous forme de subventions ou indirectement via des ressources affectes, notamment fiscales. Ceci nexclut pas la possibilit pour loprateur dexercer des activits marchandes titre subsidiaire30;
29 La dfinition comptable de la notion doprateur initialement retenue lorigine (norme 7 du recueil des normes comptables de ltat (RNCE)) ne permettait pas toujours dintgrer pleinement les enjeux relatifs la proximit budgtaire des oprateurs avec ltat, la performance et lemploi public dans la dfinition de ce primtre. Cest pourquoi il a t dcid, aprs avis favorable du Conseil de normalisation des comptes publics (cf. avis 2011-02 du 15mars 2011) et de la Cour des comptes, qu compter de 2013, la notion doprateur de ltat ne serait plus dfinie dans la norme 7 du RNCE. 30 La comptabilit nationale (SEC 95) retient quun organisme est non marchand lorsque plus de 50% des cots de production lis son activit sont couverts directement ou non par des ressources publiques. Ce caractre non marchand dtermine lappartenance de lorganisme au secteur des administrations publiques (APU).
38
un contrle direct par ltat, qui ne se limite pas un contrle conomique ou financier mais doit relever de lexercice dune tutelle ayant capacit orienter les dcisions stratgiques, que cette facult saccompagne ou non de la participation au conseil dadministration31. Il est galement possible de qualifier doprateur de ltat des organismes ne rpondant pas tous les critres ci-dessus, mais considrs comme porteurs denjeux importants pour ltat. Aussi, dautres critres peuvent tre pris en compte, tels que: le poids de lorganisme dans les crdits ou la ralisation des objectifs du ou des programmes qui le financent; lexploitation ou loccupation de biens patrimoniaux remis en dotation ou mis disposition par ltat; lappartenance au primtre des organismes divers dadministration centrale (ODAC); la prsence de la direction du budget au sein de lorgane dlibrant. Les oprateurs de ltat sont au nombre de 556 en 2013. b) les organismes divers dadministration centrale (ODAC), qui correspondent une notion purement comptable. Il sagit des organismes rattachs ltat et dont les comptes sont consolids au sein des comptes des administrations publiques au sens de la comptabilit nationale. Selon lINSEE, ils regroupent dans les comptes nationaux des organismes de statut juridique vari souvent des tablissements publics caractre administratif mais en gnral dots de la personnalit juridique et auxquels ltat a donn une comptence fonctionnelle spcialise au niveau national. Contrls et financs majoritairement par ltat, ces organismes ont une activit principalement non marchande. Ils sont rpertoris par lINSEE qui dite rgulirement une liste de ces organismes. La dernire, publie en mai2012, fait tat de 748 ODAC. Parmi cette liste, environ 470 sont inclus dans le primtre des oprateurs de ltat, tels que dfinis plus haut.
c) les entits dotes dun comptable public, suivies par la DGFIP Ces trois primtres recouvrent par ailleurs une multitude de statuts juridiques dont les principaux sont les suivants: tablissements publics administratifs (EPA), tablissements publics industriels et commerciaux (EPIC), les groupements dintrt public (GIP), les autorits administratives indpendantes (AAI), autorits publiques indpendantes (API) et les services comptence nationale (SCN). Il nexiste pas de recensement exhaustif de toutes les entits contrles par ltat et exerant pour son compte des missions de service public. Le rapport de linspection gnrale des finances sur ltat et ses agences a pour sa part retenu le primtre le plus large possible, et recens 1244 entits distinctes recouvrant lensemble de ces catgories, et rpondant deux critres: Missions de service public non marchand; Un faisceau dindices indiquant quelles sont contrles par ltat.
Le recours aux oprateurs prsente des avantages Le recours des structures en dehors de ladministration centrale rpond un double principe de spcialisation et dautonomie. La conjugaison de ce double principe doit normalement conduire une action publique plus efficace: La spcialisation doit permettre plus defficacit dans la prestation de services fournie aux usagers du service public, et le dveloppement dune expertise;
31 Dans la norme comptable n7 Immobilisations financires, le contrle est dfini comme la capacit de ltat matriser lactivit oprationnelle et financire dune autre entit, de manire retirer un avantage et/ou assumer les risques de cette activit
39
L autonomie permet le dveloppement dune culture plus managriale et du rsultat. Elle permet une gestion autonome des moyens et offre une plus grande souplesse de gestion que ladministration centrale. Le dveloppement des ODAC a ainsi t facilit jusquen 2000 par la croissance des ressources propres de ces organismes, constituant ainsi un effet de levier pour le financement de missions de service public. Ainsi, entre1986 et2000, les ressources propres des ODAC ont progress de 6% par an en moyenne, contre 3,7% pour les ressources dorigine publique. La tendance sest toutefois inverse depuis les annes 2000, avec entre2000 et2008 une progression des ressources propres infrieure celle des recettes publiques (2,7% en moyenne annuelle contre 3,6%). Le rapport de lIGF pointe cependant les limites de ce processus de dmembrement de ltat: augmentation des cots de structure (cots de tutelle, de dmutualisation et daugmentation des effectifs); diminution du contrle de ltat; des missions dadministration centrale exerces par les agences, servant en ralit raliser des dbudgtisations depuis le budget de ltat (ces agences ne disposent pas dautonomie de dcision).
Principaux enjeux financiers a) Le poids financier des agences a cr plus rapidement que celui de ltat
Sur le champ des ODAC, la comptabilit nationale retrace les dpenses et les recettes de ces organismes sur longue priode.
La dpense des ODAC reprsente 81,8 Md en 2011, soit 6,7% de la dpense publique consolide32. Sur la priode 1986-2008, les dpenses des ODAC ont cr lgrement plus rapidement que celles de ltat (+3,9% contre +3,4%). La diffrence est cependant plus marque pour les dpenses de fonctionnement (+4,3% contre +2,6%). En 2011, les recettes des ODAC atteignent 79,1 Md. Sur la priode 1986-2008, les recettes des ODAC ont cru de 126,1%, soit une croissance annuelle de +3,8% contre 2,9% pour les recettes de ltat. Quant la masse salariale des ODAC, elle a cru entre1986 et2008, en euros constants, de 4,23% par an, soit +149% sur la priode contre +93% pour ltat. Entre 2000 2008, la tendance est encore plus marque puisque la croissance est deux fois plus rapide que pour ltat: 4,3% contre 2%. Sur le champ des oprateurs : la tendance est similaire. Les effectifs33 des oprateurs ont cr de +6% depuis 2007 , contre -6% pour ltat ( primtre constant). Entre2007 et2012 et primtre courant, les effectifs des oprateurs sont passs de 248 500 prs de 417 000, reprsentant 20% des effectifs de la fonction publique dtat. Enfin, partir dun chantillon de 5 tablissements, lIGF a tabli une comparaison de la masse salariale par agent des agences par rapport celle de ltat: cette dernire est infrieure de prs de 5% celle des tablissements, et a cr beaucoup moins rapidement entre 2007 et 2010 (+3,7% par an contre +5,5%).
b) Les moyens allous par ltat ses agences ont progress beaucoup plus vite que les moyens dont dispose ltat lui-mme Sur le champ des ODAC, la forte croissance de leurs ressources sur la priode 1986-2008 sexplique jusquen 2000 par une progression rapide des recettes propres qui augmentent plus
32 Chiffres DGTrsor, aprs consolidation 33 La mthodologie retenue par lIGF pour la notion deffectifs comprend lensemble de la force de travail en prsence chez les oprateurs savoir: les emplois sous et hors plafond, ainsi que les mises disposition sous plafond demploi ministriel, et primtre constant sur la priode considre.
40
rapidement que les ressources dorigine publique (cf. supra). Sur lensemble de la priode 19862008, les ressources propres comme les recettes fiscales progressent de 4,8% par an, et les recettes publiques non fiscales de 3,8% par an. partir de 2000, on constate un changement de tendance marqu. Entre 2000 et 2008, la progression la plus rapide est celle des recettes fiscales, qui augmentent annuellement de 9,6%, tandis que les autres ressources publiques naugmentent que de 2,4% et les ressources propres de 2,7% par an. Ainsi, le financement des ODAC sest fait de manire croissante par lattribution de taxes affectes, dont le taux de croissance entre2000 et2008 a t prs de trois fois suprieur celui des recettes totales. Les taxes affectes reprsentaient 17 ,4% des ressources des ODAC en 2008 contre 9,8% en 1986, et plus de 21% en 2011 (soit 17 Md. Les taxes affectes aux ODAC devraient dpasser les 20 Md en 2013). Le rapport de lIGF souligne que cette progression est trs largement dcorrle des besoins rels de ces organismes, puisquil ny a a priori aucune raison pour que lvolution du rendement dune taxe et lvolution des besoins dun organisme ne soient corrles dans le temps. Sur le champ des oprateurs, les moyens allous par ltat primtre constant ont augment de +15% entre2007 et2012, soit une croissance annuelle de +2,8%. Les taxes affectes aux oprateurs ont pour leur part augment de manire bien plus dynamique avec une croissance annuelle de +4,5%. En 2013, lensemble crdits budgtaires et taxes affectes allous aux oprateurs reprsente un peu plus de 52 Md (39,8 Md de crdits budgtaires et 10,1 Md de taxes affectes), soit 18% du budget gnral de ltat. Sur la priode 2007-2012, les moyens allous aux oprateurs ont augment quatre fois plus vite que ceux de ltat.
Le Gouvernement a mis en place une dmarche rsolue dencadrement de la dpense de ces agences. Plusieurs dispositifs ont t mis en place: tout dabord, la modration de lvolution de leurs subventions, dans le cadre du budget triennal. Ainsi, titre dexemple, en 2013, les subventions pour charge de service public, hors priorits, sont en baisse; ensuite, par la rduction progressive des taxes affectes aux agences de ltat: -126M ds 2013 (soit -4,5% en volume), puis -200M en 2014 et -400M en 2015 (article 11 du projet de loi de programmation des finances publiques).
Les dpenses des administrations de scurit sociale La contribution des administrations de scurit sociale lvolution de la dpense publique
Les administrations de scurit sociale sont les premiers contributeurs la dpense publique, expliquant en moyenne prs des deux tiers de la croissance totale des dpenses sur la priode 2008-2011. Les dpenses des administrations de scurit sociale sont elles-mmes fortement influences par les dpenses dassurance vieillesse. Leur contribution est leve en2007 et2008 (+0,6 point en moyenne), consquence de larrive lge de la retraite des gnrations du baby-boom et des dispositifs favorisant les dparts anticips. Elle est plus faible en2010 et2011 (+0,4point en moyenne), traduisant la hausse de la dure dassurance pour un dpart la retraite taux plein, le durcissement des conditions de dparts anticips, et les premiers effets en 2011 de la rforme des retraites de 2010. Les dpenses de chmage sont sensibles la conjoncture et ont donc un caractre cyclique, avec un dcalage temporel li au cycle de productivit (lemploi sajuste seulement progressivement lactivit). De manire gnrale, en priode de forte croissance, les prestations chmage diminuent (ce fut ainsi le cas de 2006 2008), linverse en priode de ralentissement conomique ou de rcession les dpenses de prestations progressent. En2009 et2010, les prestations chmage se sont donc fortement accrues avec laugmentation du nombre de demandeurs
41
demploi suite la rcession de 2009. Une conjoncture plus favorable la fin de lanne 2010 et en 2011 a par la suite permis une lgre baisse des indemnisations chmage en 2011. En 2012, lobjectif de dpenses vot en LFSS 2012 a t revu la baisse de 0,5 Md, dans le cadre du PLFSS 2013, afin de tenir compte de ces sous-excutions.
Les dpenses de sant ont ralenti partir de 2008 notamment sous leffet de lintroduction de franchises mdicales. En2010 et2011, lObjectif national des dpenses dassurance-maladie (ONDAM) a t respect sous leffet de mesures dconomies adoptes en LFSS et du renforcement des missions du Comit dalerte. La sous consommation a ainsi atteint 0,6 Md en 2010 et 0,8 Md en 2011.
Les primtres institutionnels des dpenses sociales

En matire de dpense sociale, plusieurs primtres danalyse coexistent. Outre celui des administrations de scurit sociale (ASSO) au sens de la comptabilit nationale, qui correspond celui de la dpense publique sociale, existent: un primtre plus large, mais qui, pour autant, ne couvre pas lensemble des ASSO : le champ de la protection sociale; un primtre plus restreint, celui des lois de financement de la scurit sociale (LFSS). Il inclut le rgime gnral de scurit sociale, qui assure la gestion des diffrents risques et le recouvrement des recettes pour les salaris du secteur priv. Il inclut aussi les autres rgimes obligatoires de base (rgimes spciaux, rgime des non salaris non agricoles, rgimes agricoles) et les fonds concourant leur financement, en particulier le Fonds de solidarit vieillesse, qui assure le financement des avantages non contributifs relatifs au risque vieillesse.
ASSO
LFSS
* Nota bene : les dpenses de pensions de ltat appartiennent au champ de la LFSS en tant que rgime obligatoire de Nota bene : les dpenses pensions de lEtat appartiennent au champ de la LFSS en tant que rgime base,*mais relvent de ltatde en comptabilit nationale, et non des ASSO.
obligatoire de base, mais relvent de lEtat en comptabilit nationale, et non des ASSO.
42
Les administrations de scurit sociale (ASSO) comprennent, au-del du champ de la scurit sociale34: les rgimes de retraite complmentaires obligatoires (AGIRC, ARRCO) et du rgime dassurance chmage (Unedic); les organismes dpendant des assurances sociales (ODASS) constitus principalement des hpitaux financement public et dune partie des dpenses de Ple Emploi. En revanche, les rgimes dintervention sociale des pouvoirs publics, financs principalement par limpt, ne font pas partie du sous-secteur des administrations de scurit sociale, bien quappartenant aux APU. Ils dveloppent des actions de solidarit nationale en faveur de certaines populations (familles, personnes ges, personnes handicapes, victimes de la pauvret ou de lexclusion sociale) au travers des prestations spcifiques telles que le revenu de solidarit active (RSA), la CMU complmentaire, lallocation aux adultes handicaps (AAH), des allocations logement, lallocation personnalise dautonomie, les allocations chmage au titre du rgime de solidarit.
Enfin, ne font pas partie des APU les rgimes demployeurs qui versent des prestations extralgales lies au contrat de travail, les rgimes de la mutualit, de la retraite supplmentaire et de la prvoyance, qui versent des prestations qui compltent celles verses par les rgimes dassurance sociale (par exemple, dans le domaine de la sant, prise en charge du ticket modrateur, du forfait journalier, dune partie des dpassements, etc.) et les rgimes dintervention sociale des institutions sans but lucratif au service des mnages (ISBLSM), qui couvrent essentiellement les risques invalidit et pauvret exclusion sociale.
Les dpenses des ASSO

La dtermination des leviers de matrise des dpenses des administrations de scurit sociale suppose dtablir une premire distinction entre ce qui relve des prestations sociales verses aux individus et ce qui relve des dpenses dun appareil de production (tablissements de sant, tablissements mdico-sociaux, gestion administrative des caisses). Les dpenses des administrations de scurit sociale sont trs majoritairement composes de prestations sociales ( plus de 80% en incluant les subventions et autres transferts courants); les dpenses de fonctionnement reprsentent 17% du total (dont 11,2% au titre des rmunrations des salaris et 5,8% au titre du fonctionnement courant). Les leviers de matrise sont diffrents selon le type de dpense considr.
34 Depuis le passage la base 2005 des comptes nationaux, la CADES et le FRR relvent du champ des administrations de scurit sociale et des lois de financement de la scurit sociale. Ces organismes rpondent cependant des problmatiques de financement de la dpense et ne relvent donc pas du primtre du prsent rapport sur la dpense publique et son volution.
43
Rpartition de la dpense des administrations de scurit sociale

Investissement 1,5 % Consommation intermdiaires Subventions et autres 5,8 % transferts courants Masse salariale 4,6 % 11,2 % Intrts 1,0 %
Prestations sociales 76,0 %
Source : Insee, dpenses et recettes des administrations de scurit sociale 2011
Une seconde distinction tient la rpartition de la dpense parmi plusieurs rgimes, avec une prdominance du rgime gnral reprsentant plus de la moiti des dpenses des administrations de scurit sociale.
Structure des prestations de protection sociale par rgimes

Rgimes d'indemnisation du chmage 8,5 % Rgimes complmentaires 14,9 % Rgime gnral 54,5 % Autres rgimes obligatoires et fonds spciaux 6,0 % Rgimes directs d'employeurs 9,9 % Rgimes de non-salaris 6,1 %
Source : DREES, Comptes de la protection sociale, 2010
Les leviers daction dont disposent les pouvoirs publics pour matriser lvolution des dpenses des administrations sont ingaux en fonction des rgimes, compte tenu des modalits de gouvernance propres chacun deux.
44
Rpartition des comptences entre ltat et les organismes de protection sociale
Maladie
(CNAM, CCMSA, RSI-maladie ; CNSA)
Dfinition des politiques de sant et dassurance maladie Soins de ville : admission au remboursement et fixation des prix des mdicaments et dispositifs mdicaux, encadrement des taux de remboursement. tablissements de sant et mdico-sociaux : organisation, fixation des tarifs et rpartition des dotations, gestion des agents de la FPH. Pilotage des ARS Soins de ville : le directeur gnral de lUNCAM ngocie et signe les conventions avec les professionnels de sant (conditions dexercice des professionnels, formation, tarifs et rmunrations, objectifs de matrise mdicalise, etc.). tablissements mdico-sociaux : la CNSA rpartit sur le territoire le montant total des dpenses de soins verses aux tablissements accueillant des personnes ges ou handicapes. 1,7 million de professionnels de sant 3 000 tablissements de sant. Conseils gnraux (planification).
Famille
(CNAF)
Vieillesse
(plusieurs dizaines de rgimes)
Assurance chmage
(Undic)
Agrment des conventions dassurance chmage
tat
Dfinition de la politique familiale Dpenses fiscales Prestations familiales/logement : les lois et rglements fixent lensemble des paramtres. Action sociale : crdits valuatifs encadrs par la COG.
Rgimes de base : les lois et rglements fixent lensemble des paramtres. Retraites complmentaires : pour certains rgimes spciaux (agriculteurs indpendants), ltat fixe ou approuve les paramtres.
Organismes de protection sociale
Prestations familiales et logement : les CAF accueillent les allocataires, instruisent les dossiers et versent les prestations. Action sociale : contractualisation et cofinancement avec les communes.
Rgimes de base : accueil, instruction des dossiers et versement des pensions. Retraites complmentaires (AGIRC/ARRCO) : les partenaires sociaux fixent les cotisations et les paramtres des pensions.
Les partenaires sociaux fixent dans les conventions les recettes (taux et assiettes de cotisations) ainsi que les paramtres de calcul des allocations chmage.
Autres acteurs
Communes
Une troisime approche consiste sintresser au primtre de la protection sociale, plus large que celui des ASSO, qui regroupe lensemble des mcanismes institutionnels, publics ou privs, prenant la forme dun systme de prvoyance collective ou mettant en uvre un principe de solidarit sociale et qui couvrent les charges rsultant pour les individus ou les mnages de lapparition ou de lexistence de certains risques sociaux identifis (sant, vieillesse, maternit famille, emploi, logement, pauvret, exclusion sociale). Les comptes de la protection sociale retracent le versement de prestations aux individus ou aux mnages confronts la ralisation de ces risques.
Les rgimes obligatoires de base de scurit sociale et les fonds concourant leur financement
Sur ce champ, lessentiel des dpenses est constitu de dpenses de prestations sociales qui rpondent des droits objectifs dfinis par les lois ou des rglements. Les pouvoirs publics disposent ainsi de davantage de leviers de matrise de la dpense que sur le champ non couvert par les lois de financement. Les paramtres des prestations familiales et des pensions sont ainsi fixs par ltat, tandis quen matire dassurance-maladie une partie des comptences est dvolue aux partenaires conventionnels (conditions dexercice des professionnels, formation, tarifs et rmunrations, objectifs de matrise mdicalise, etc.) dans le respect toutefois de lobjectif national dassurance-maladie (ONDAM) fix annuellement par le Parlement. L volution des dpenses est en premier lieu dtermine par les ajustements du champ couvert par les prestations publiques : prise en compte nouvelle par le lgislateur de certains besoins collectifs, rvision des taux de prise en charge de certaines dpenses au vu de critres sanitaires et defficience, volution des priorits dallocation des deniers publics en fonction de critres defficacit, etc. (voir encadr).
45
Financement des dpenses de sant et reste charge des mnages La France est lun des pays dvelopps o la prise en charge des dpenses de sant par les fonds publics est la plus importante et le pays o le reste charge des mnages est le plus limit, derrire les Pays-Bas. Si la Norvge, le Danemark, la Rpublique tchque, le Luxembourg, la Sude et le Japon consacrent davantage de fonds publics au financement des dpenses de sant, cest avec un reste charge des mnages plus lev.
Financement des dpenses individuelles de sant en 2010 Financement des dpenses individuelles de sant en 2010
100%
80%
60%
40%
20%
D NO R DA N LU X* CZ E
P* FR A AL L AU T* BE L
S* SL K PO R
0%
P*
HO
JA
tat
(*) Valeurs 2009
Scurit sociale
Assurances prives
AU
ES
Mnages
Autres
Source : co-Sant OCDE 2012, juin 2012.
En France, les dpenses de sant35 sont finances en 2011 plus de trois quarts par la scurit sociale (75,5%) ou dautres financeurs publics (tat notamment). Le quart restant est en partie couvert par les organismes complmentaires de sant (13,7%). Des dispositifs daide (CMU complmentaire, aide la complmentaire sant (ACS)) facilitent laccs une couverture complmentaire, et donc aux soins, pour les personnes les plus modestes. Le reste charge des mnages reprsentait 9,6%36 en 2011, en lgre hausse par rapport 2010 (9,4%) mais relativement stable par rapport 2009 (9,6%), 2008 (9,7%), et 2007 (9,4%) aprs une hausse sensible entre2005 et200637, rsultant de diverses mesures dconomies visant limiter le dficit de lassurance-maladie et responsabiliser les acteurs. Ces mesures dconomies ont concern principalement les soins de ville (participation forfaitaire (plafonne) de 1 pour chaque consultation ou acte ralis par un mdecin ou analyse de biologie mdicale, modulation du taux de remboursement en fonction du respect ou non du parcours de soins, instauration de franchises (galement plafonnes) sur les mdicaments, les actes des auxiliaires mdicaux et les transports sanitaires).
35 CSBM: consommation de soins et de biens mdicaux, Comptes nationaux de la sant 2011 36 DREES, Comptes nationaux de la sant 2011 37 Reste charge des mnages 2005: 8,4%, reste charge des mnages 2006: 9,4%.
46
KO
NE
CA
R US A
FIN
SU
PO
SU
L volution de ces dpenses, droit constant, est galement conditionne par des facteurs dordre dmographique (natalit, vieillissement), particulirement sensibles pour les risques vieillesse et famille maternit. Cette volution peut enfin tre lie des changements de comportements luvre dans la socit: pratiques des professionnels de sant, comportements des patients en matire de risque maladie, ou des salaris et des employeurs en matire de dparts la retraite, daccidents du travail ou de maladies professionnelles, structures et dmographie familiales. La matrise des dpenses sociales passe ncessairement, dans ces conditions, par une action sur les comportements de lensemble des acteurs (matrise mdicalise des dpenses de sant, responsabilisation des assurs dans laccs aux soins, responsabilisation des employeurs en matire de prvention des accidents du travail et des maladies professionnelles, lutte contre la fraude, incitation au retour lemploi en matire de politique de lemploi et dinsertion sociale, etc.).
Les dpenses des administrations locales

Aprs une contribution soutenue en 2007 ( hauteur du tiers de la croissance de la dpense publique) avant les lections municipales de 2008, la contribution des collectivits territoriales la dynamique de la dpense publique a t moins dynamique de 2008 2010. En 2011, la hausse des dpenses des administrations locales a t modre, le ralentissement des prestations sociales et des consommations intermdiaires compensant le rebond de linvestissement. Sur longue priode, les variations de la contribution des administrations publiques locales lvolution de la dpense publique rsultent de cinq phnomnes: la monte en charge de nouvelles politiques confies par la loi (au-del de ce qui est retrait en mesure de primtre lors des transferts de comptence): pour lacte II de la dcentralisation, il sagit du transfert des services rgionaux de voyageurs, de certaines prestations sociales (RMI et RMA, puis API allocation parent isol dans le cadre de la cration du RSA) et de personnels du ministre de lquipement et de lducation nationale); le cycle lectoral communal: une certaine atonie des dpenses locales dinvestissement marque lanne des lections municipales et les suivantes. Ceci explique quen 2008, 2009 et surtout 2010, les dpenses dinvestissement ont dcru, contribuant pour 0,3 point la baisse de la dpense publique en volume en 2010. Les excutifs locaux commencent ensuite mettre en uvre les projets de leurs mandats. Le pic de dpenses est en gnral atteint lanne qui prcde les chances suivantes, phnomne illustr par lacclration de linvestissement local en 2007 , contribuant hauteur de 0,3 point la croissance de la dpense publique, sur les 0,9 point de contribution des APUL cette anne-l. En 2011, aprs deux annes de recul, linvestissement local a amorc une reprise sous leffet du cycle lectoral communal mais la progression a t modre, peine suprieure linflation; laccroissement des dpenses de personnel: son influence a t sensible et continue depuis 2002 et jusquen 2011 (+4,9% en moyenne par an entre2002 et2011). Une part de cette progression est lie la dcentralisation dune partie des personnels de lducation nationale (qui est arrive son terme en 2010) et de lquipement, (qui est dsormais quasiment achev). Cet effet de primtre est corrig dans la mesure de la contribution de la dpense des APUL (au sens de la partition): sur la priode 2002-2011, les dpenses de personnel primtre constant (de lanne 2002) se sont accrues de 40%. partir de 2010, la masse salariale a ralenti: aprs 4,2% en 2009, elle a progress de 2,9% en 2010 puis de 2,4% en 2011 compte tenu du gel du point fonction publique et du ralentissement des contrats aids; laugmentation des dpenses de prestations sociales: le poids des dpenses de prestations sociales gres par les APUL sest sensiblement accru depuis le dbut des annes 2000, notamment du fait de la prise en charge par les dpartements du versement du RMI, depuis 2004, puis de lallocation parent isol (API) et du RSA socle. Les dpenses de lex-RMI ont en particulier progress en2009 et2010, le nombre de bnficiaires du dispositif suivant avec retard lvolution du march de lemploi. En 2011, les dpenses sociales des dpartements sont restes dynamiques;
47
le poids des charges dintrt: le service de la dette locale avait fortement augment en 2007 , puis avait marqu un retour un rythme de croissance plus modr en 2008. En2009 et2010, du fait de la baisse des taux dintrt, les charges dintrt ont nettement diminu et contribu modrer de -0,2 point en 2009 et -0,1 point en 2010 la croissance de la dpense des administrations publiques en volume. La croissance des dpenses de charges dintrt a repris en 2011, contribuant hauteur de 0,1 point lvolution de la dpense des APUL, en raison de la hausse des taux dintrt.
Structure et volution de la dpense des APUL

En 2011, la dpense des collectivits territoriales et groupements fiscalit propres slve 206,8 Md38et se concentre principalement sur trois domaines: les transferts verss tels que les prestations sociales, les dpenses de personnel (toutes deux figurant dans la section de fonctionnement), et les dpenses dinvestissement (quipement et subventions dquipement). En 2011, plus dun quart de leur budget, soit 53,9 Md, a t consacr la section dinvestissement (hors remboursement de dette). De faon plus globale, les APUL constituent le premier investisseur public en France, avec une formation brute de capital fixe reprsentant environ 70% de celles de lensemble des administrations publiques39.
Rpartition de la dpense des administrations publiques locales en 2011
Subventions et autres transferts courants 17 % Charges d'intrt 1% Prestations sociales 10 % Investissement 20 %
Fonctionnement 52 %
Source: Insee, calculs DG Trsor, y compris transferts vers les autres sous-secteurs des APU.
Au sein des collectivits locales en 2011, le secteur communal - les communes et leurs groupements - reprsente prs de 56% de la dpense totale, soit 115 Md, les dpartements 32%, soit 66,3 Md, et les rgions environ 12%, soit 25,5 Md40.
38 Les donnes prsentes sont hors remboursement de dette et champ courant, cest--dire non retraites des dpenses lies aux transferts de comptences oprs lors des deux actes de la dcentralisation. Source: Les collectivits locales en chiffres 2012, comptabilit publique locale. 39 Donnes en comptabilit nationale, Insee. 40 Donnes non consolides entre les diffrents niveaux de collectivits, sauf reversements fiscaux.
48
Structure et montants des dpenses des collectivits locales en 2011 (en Md)
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Secteur Communal
21,7 11,2 2,9 5,6 1,8 29,1 39 5,8 2,8 28,3 1,3 0,9 7,0 4,6 5,3 2,8 14,6 35,7 61,7 0,6 0,6 3,0 7,7 4,3 38,2
12,8
11,3 53,0
Dpartements
Rgions Transferts verss Intrts
Ensemble Personnel Achats et charges externes
Investissement
Autres dpenses Subventions d'quipement quipement
Source: Observatoire des finances locales 2012, comptabilit publique hors remboursements de dette Source : Observatoire des finances locales 2012, donnes donnes enen comptabilit publique hors remboursement de dette
Les diffrences importantes constates dans la structure des dpenses entre les catgories de collectivits locales refltent en partie les comptences exerces de manire privilgie par chacune dentre elles. Ainsi, le secteur communal se distingue par limportance de sa masse salariale (34%) et de ses dpenses dquipement (25%) tandis que les dpenses des dpartements se concentrent sur les transferts verss (54%), reflet de leur comptence sociale. Il sagit essentiellement dallocations, les principales tant le revenu de solidarit active (RSA), lallocation personnalise dautonomie (APA) destine aux personnes ges et la prestation de compensation du handicap (PCH), la somme des trois allocations prcites slevant 15 Md en 2011. Enfin, les rgions se caractrisent par limportance de leurs transferts verss (44%) qui portent principalement sur les transports, la formation professionnelle et lentretien des lyces et de leurs subventions dquipement qui reprsentent 21% de leur dpense. Elles participent galement au dveloppement conomique de leur territoire travers des aides directes et indirectes aux entreprises.
49
La dpense des collectivits territoriales sur longue priode
Sur longue priode (1983-2011), la dpense des collectivits a cr un rythme plus rapide que la richesse nationale. Depuis 1983, la dpense des collectivits locales a cr, champ courant et en euros constants 2011, un rythme annuel moyen plus rapide que la richesse nationale (3,0% contre 1,9% par an pour le PIB). Cette augmentation champ courant reprsente une dpense supplmentaire de 131 Md 2011 entre1983 et2011, dont 45%, soit 59 Md 2011 correspondent une augmentation des dpenses hors transferts de comptences intervenus depuis 1983. En effet, la dpense des collectivits locales champ de comptences constant et en euros constants 2011 a cr entre1983 et2011 un rythme annuel moyen de 2,4%, et sest essentiellement concentre sur la priode 1983-1994. Cette progression des dpenses champ constant quivaut 1,4 point de PIB41, passant de 8,7 10,1 points de PIB entre1983 et2011.
12,5% 12,0% Part des dpenses dans le PIB 11,5% 11,0% 10,5% 10,0% 9,5% 9,0% 8,5% 8,0% Formation professionnelle RMI (insertion) Collges et Lyces APA et gnralisation SRV Prime d'apprentissage
Impact de la dcentralisation : 1,67 point de PIB PCH
RMI (allocations) et Loi LRL
Hausse dpense hors dcentralisation: 1,38 point de PIB
7,5% 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 Dpenses des collectivits locales en point de PIB champ courant Dpenses des collectivits locales en point de PIB champ constant
Source: Rapport de lobservatoire des finances locales 2012 et Direction du Budget * SRV : Service rgional de voyageurs *SRV: Service rgional de voyageurs
Source : Rapport de l'observatoire des finances locales 2012 et Direction du Budget
Hors impact des transferts de comptences lis la dcentralisation, les dpenses totales champ constant et en euros constants 2011 ont augment entre1983 et2011 de prs de 60Md. Deux tiers de cette hausse proviennent du secteur communal, dont la dpense champ constant est passe de 5,3 6,1 points de PIB sur cette mme priode, soit 0,8 point de PIB de hausse, concentre sur 1983-1994. Les rgions reprsentent un tiers de laugmentation de la dpense locale depuis 1983. Enfin, la dpense des dpartements champ constant, est reste peu prs stable en point de PIB sur la priode, ce qui reprsente une volution moyenne de 4,0% en volume champ constant entre1983 et2011.
Sur la priode rcente (2002-2011), la hausse de la dpense hors dcentralisation est principalement due au secteur communal.
41 Pour la mthodologie, se reporter aux annexes du Rapport sur la matrise de la dpense locale, prsid par MM. Carrez et Thnault, mai2010
50
volution des dpenses par catgorie de collectivits sur la priode 2002-2011 en Md constants 2011
4 16 13 8 7
Secteur communal
Dpartements Hausse des dpenses lies la dcentralisation Hausse des dpenses champ constant
Rgions
Source: Observatoire des finances locales 2012, calculs Direction du Budget
Ce graphique prsente la hausse de la dpense des collectivits locales par strate en euros constants 2011. Sur la priode 2002-2011, laugmentation des dpenses des collectivits slve 47 Md en euros constants 2011 et se dcompose en une hausse des dpenses de 20 Md lie la dcentralisation et une augmentation de prs de 27 Md hors mesures de dcentralisation. La hausse la plus importante observe hors dcentralisation tient au secteur communal (57% du total), qui na t concern que trs marginalement par lacte II de la dcentralisation. L augmentation des dpenses du bloc communal sest ainsi leve 15% entre2002 et2011 champ constant et en euros constants. Si les hausses des dpenses des dpartements et des rgions sont moins importantes en masse financire, proportionnellement leurs budgets, les hausses relatives savrent tout aussi significatives (respectivement +17% +46% champ constant et euro constants).
La dpense par habitant prsente des disparits importantes entre les collectivits locales dune mme strate. Comme la montr le rapport sur la matrise de la dpense locale de mai2010 prsid par M. Carrez, cest au niveau de lchelon communal, caractris par la plus grande diversit de taille et de revenu, que les plus fortes disparits de dpenses par habitant entre collectivits sont constates. Plus la commune est petite, plus les disparits dans les dpenses par habitant au sein de la strate sont fortes42. Ainsi, les dpenses relles totales par habitant des communes de moins de 500 habitants varient dun facteur 3,4 entre le premier et le dernier dcile43. Pour les communes de plus de 100 000 habitants, les dpenses relles totales par habitant varient entre le premier et le dernier dcile dun facteur 1,4. Des rsultats comparables et stables dans le temps sont constats quels que soient les types de communes (urbaines, priurbaines, rurales) et la nature de la dpense (dpense totale, fonctionnement, frais de personnel, frais
42 Les rsultats intgrent la dpense de lensemble du bloc communal, les dpenses par habitant des EPCI tant ajoutes celles des dpenses des communes membres de faon uniforme pour tous les habitants de ces communes. 43 Cela signifie que lon a divis lensemble des communes de moins de 500 habitants en dix sous-ensembles de taille gale pour obtenir des dciles, puis compar la moyenne de dpenses par habitant observe entre le 1er dcile (635/habitant) et le dernier dcile (2169/habitant), faisant ainsi apparatre un facteur 3,4 entre ces dciles. L analyse statistique a t mene sur des donnes issues des comptes administratifs de 2007.
51
gnraux), seules les dpenses dinvestissement connaissant des fluctuations plus complexes, notamment lies au phnomne connu des cycles lectoraux pour les communes moyennes et grandes. Des disparits de mme nature sont observes pour les dpartements et les rgions, mais dans une moindre ampleur. En effet, le rapport entre les dpenses par habitant du premier et du quatrime quartile est de 1,5 pour les dpartements et de 2,5 pour les rgions.
Le rapport Carrez-Thnault a mis en vidence une trs forte corrlation entre le niveau de dpenses par habitant et le potentiel fiscal par habitant des collectivits locales. Travaillant sur les dterminants de la dpense des collectivits locales, MM. Gilbert et Guengant ont montr, grce des travaux conomtriques, lexistence dune forte corrlation entre les ressources dune collectivit et le niveau de ses dpenses par habitant. Cet effet explicatif est plus marqu pour les communes (62% dexplication de la variation de dpense) que pour les dpartements (56%). Plus prcisment, parmi les composantes de la ressource, qui par dfinition influent toutes sur le niveau de la dpense, on observe que ce sont les dotations qui ont le plus fort effet explicatif sur ce niveau. Cet effet est par ailleurs beaucoup plus marqu pour les communes que pour les dpartements (28% contre 14%). Sur la base de ces constats, le rapport Carrez-Thnault conclut notamment la ncessit: de modrer la progression des concours de ltat aux collectivits locales; et daccrotre fortement la prquation entre collectivits locales. En effet, au-del dun effet dquit, laccroissement de la prquation devrait aussi contribuer la modration de la dpense des collectivits locales les plus favorises.
52
II. Perspectives 2012-2013

La dpense publique progresserait de manire limite en2012 et2013 (+0,5 % en volume en2012 et2013, hors effets exceptionnels44), un rythme nettement en de de la dynamique passe (2,5% par an en moyenne sur 2002-2006; 1,7% sur 2007-2011). Hors lments exceptionnels, la progression de la dpense publique resterait trs contenue en moyenne sur 2012 et 201345. Elle progresserait de 0,5% en volume en 2012 et en 2013. Le changement de rgime de la dpense publique par rapport la tendance passe traduit principalement les efforts effectus au niveau de lensemble des sous-secteurs des administrations publiques. ceci sajoute la faiblesse des taux dintrts qui limite la progression des charges dintrts. Le rythme dvolution de la dpense totale reflte pour partie, sur 2012-2013, des lments particuliers de traitement de la dpense en comptabilit nationale. Cest le cas en premier lieu des effets calendaires lis aux livraisons de matriels militaires, qui ont contribu augmenter sensiblement la dpense en 2010 par rapport 2009, du fait de livraisons importantes, lont fait ralentir par contrecoup en 2011, et contribueraient la faire progresser en2012 et2013. De plus, les recettes lies la vente de licences dutilisation de frquences hertziennes sont trs leves en 2012 (2,6 Md aprs 0,9 Md en 2011). Considres comme des moindres dpenses en comptabilit nationale, elles diminuent sensiblement la dpense en 2012 et, par contrecoup, contribuent une acclration en 2013. Pris globalement, ces lments contribuent respectivement pour - 0,1 point et +0,3 point la croissance de la dpense totale en2012 et2013, qui stablirait alors 0,4% en volume en 2012 et 0,9% en 2013.
Les perspectives dvolution de la dpense publique en 2012

En 2012, la dpense publique46 ralentirait nettement. En 2012, les dpenses de ltat47 (hors corrections au titre des matriels militaires et hors recettes de mises aux enchres de frquences hertziennes) reculeraient de 0,3% en volume, soit une contribution de - 0,1 point lvolution de la dpense publique. Ce repli reflte essentiellement la rduction des dpenses hors pensions et charges de la dette (champ zro valeur). Le respect de cet objectif reprsente un effort dautant plus important que linflation est de 2,0% en 2012, suprieure celle de 1,7% anticipe au moment du PLF 2012. La rduction sensible des charges dintrt, du fait de taux dintrt peu levs, contribue une progression des dpenses totales (i.e. y compris charge de la dette et de pensions) nettement moins rapide que les prix. La contribution des organismes divers dadministration centrale (ODAC) la croissance de la dpense publique serait de 0,1 point en 2012. Elle reflte principalement la monte en charge des dpenses lies aux investissements davenir, dont la gestion est majoritairement confie des ODAC. La dpense des administrations publiques locales (APUL) serait modre en 2012, dans un contexte de faible dynamisme des recettes fiscales (repli des DMTO notamment) et de la diminution des transferts de ltat (hors fonds de compensation de la TVA). L investissement serait
44 Croissance aprs corrections au titre des matriels militaires et hors recettes de mises aux enchres de frquences hertziennes. Les dpenses militaires sont en effet enregistres en comptabilit nationale au moment de leur livraison et non au moment du paiement. Sagissant des recettes de ventes de licences dutilisation de frquences hertziennes, elles sont traites en moindres dpenses en comptabilit nationale, et viennent donc simputer la dpense des administrations publiques. 45 La croissance de la dpense publique ralentit nettement par rapport lanne 2011. Elle stablit en effet 0,9% en 2011 une fois corrige de lextinction du plan de relance. 46 Hors lments exceptionnels cits plus haut: traitement des dpenses militaires, traitement des ventes de frquences hertziennes et plan de relance. 47 primtre 2011 et hors transferts aux autres sous-secteurs.
53
ainsi trs peu dynamique. Le faible niveau des taux dintrt contribuerait galement contenir la dpense locale. Au total, les APUL contribueraient pour 0,1 point en 2012 la croissance de la dpense publique totale. Les administrations de scurit sociale (ASSO) sont les premires contributrices la croissance de la dpense publique, hauteur de 0,4 point en 2012, leurs dpenses reprsentant prs de la moiti de la dpense publique. Les dpenses des administrations de scurit sociale dclreraient en 2012, sous leffet du ralentissement des charges dintrt et de la matrise des dpenses de sant (ONDAM 2,6% pour atteindre un niveau infrieur lobjectif vot en LFSS pour 2012, aprs 2,7% en 2011). En revanche, les dpenses de chmage acclreraient en lien avec limpact de la conjoncture dfavorable sur le march du travail.
Les perspectives dvolution de la dpense publique en 2013

En 2013, la progression de la dpense publique resterait trs contenue, grce un effort partag de matrise de la dpense publique. En comptabilit budgtaire, les dpenses de ltat hors charges de la dette et de pensions sont stabilises en valeur sur la dure du quinquennat (norme 0 valeur) et lensemble des dpenses de ltat ne progressera pas plus vite que linflation. Cet effort est quitablement rparti entre tous les ministres, tout en assurant le financement des priorits que constituent la jeunesse, lducation, lemploi, la scurit et la justice. Sur les cinq prcdentes annes, lvolution de la dpense de ltat sur le primtre zro valeur a t en moyenne de +0,8% en valeur, soit plus de 2 Md de plus par an que lvolution prvue pour 2013. Le projet de loi de programmation des finances publiques 2012-2017 tend en outre le champ de la stabilisation en valeur des dpenses de ltat au stock des taxes affectes des tiers autres que les organismes de scurit sociale et les collectivits territoriales. Celles-ci peuvent en effet tre considres comme des quasi-subventions budgtaires, et leur intgration dans la norme permet de les traiter comme des subventions. Des rgles prudentielles sont par ailleurs affirmes, avec par exemple lobligation de dfinir un taux minimal de mise en rserve de crdits en dbut dexercice (au moins 5% sur les dpenses hors personnel, et 0,5% sur les dpenses de personnel). Ainsi, en comptabilit nationale, les dpenses de ltat (hors corrections au titre des matriels militaires et hors recettes de mises aux enchres de frquences hertziennes) devraient reculer en volume en 2013, contribuant pour - 0,2 point la croissance de la dpense totale. La dpense des comptes spciaux du Trsor diminuerait en comptabilit nationale, du fait notamment de la participation de la France au dsendettement de la Grce via un compte spcial ddi, dont lintgralit de la dpense serait comptabilise en 2012 en comptabilit nationale48.
La contribution des organismes divers dadministration centrale la croissance de la dpense publique (0,1 point) serait en lgre diminution, traduisant notamment une progression moins forte quen 2012 des dpenses engages dans le cadre des investissements davenir. Les oprateurs contribuent galement ce redressement, travers la matrise de lvolution de leurs subventions budgtaires, mais galement la baisse de leurs ressources affectes. cet gard, le projet de loi de programmation prvoit, en son article20, que le Gouvernement remette au Parlement, avant le 30juin 2013, une valuation de lensemble des taxes affectes dautres entits que la scurit sociale et les collectivits territoriales (principalement les oprateurs). En effet, dans certains cas, les ressources affectes sont sans lien conomique
48 L tat recevra de la Banque de France en recette du compte spcial Participation de la France au dsendettement de la Grce ce montant en deux fois (199 M en 2012 et 556 M en 2013) et les reversera la Grce sur la priode 2012-2020. Tandis que les dpenses budgtaires vers la Grce staleront sur 2012-2020, en comptabilit nationale, lintgralit de la dpense du compte spcial pourrait tre comptabilise en 2012 (Eurostat sera appel se prononcer sur ce traitement dici 2013).
54
rel avec les missions de loprateur, et leur dynamique ne correspond pas ncessairement aux besoins avrs du secteur. Dans ces cas, dans un souci de partage de leffort, ces taxes doivent tre encadres au mme titre que la dpense de ltat, voire raffectes ltat et remplaces par une subvention budgtaire, ce qui serait dailleurs bnfique en termes de transparence. En outre, le projet de loi de programmation des finances publiques maintient larticle 12 de la prcdente LPFP qui interdisait le recours lemprunt auprs dun tablissement de crdit des organismes divers dadministration centrale (ODAC, classification de comptabilit nationale regroupant principalement les oprateurs de ltat).
Les dpenses des administrations publiques locales seraient un peu plus dynamiques en 2013 quen 2012, contribuant pour 0,2 point la croissance de la dpense totale, en lien avec lacclration de linvestissement local avant les lections de 2014. Les autres dpenses des collectivits locales resteraient contenues, dans le contexte de gel des transferts de ltat (hors fonds de compensation de la TVA). Les collectivits territoriales prennent galement leur part leffort collectif, notamment via la stabilisation en 2013 des concours verss par ltat, puis via leur baisse de 750 M en 2014 et en 2015. Pour tre solidaire, cet effort saccompagne en 2013 dun renforcement important de la prquation. Les modalits de rpartition de ces concours seront dtermines en association avec les collectivits territoriales (article12 du projet de LPFP).
La contribution des administrations de scurit sociale la croissance de la dpense publique resterait trs contenue (0,5 point), du fait notamment de la matrise des dpenses de sant (progression de lONDAM 2,7%, contre 3,3% en moyenne sur la priode 2007-2011). Cette matrise sappuie sur un ensemble de mesures: amlioration du parcours de soins et mise en place dquipes de soins pluri-professionnelles de proximit, dcloisonnement des parcours de sant entre soins de ville, soins hospitaliers et secteur mdico-social, recherche de gains defficience des offreurs de soins notamment pour ceux bnficiant de gains de productivit lis aux volutions technologiques, amlioration de la performance dans le secteur hospitalier, actions de baisse de prix des produits de sant et promotion des mdicaments gnriques. En outre, le projet de loi de programmation des finances publiques pour les annes 2012-2017 rend obligatoire la mise en rserve annuelle de crdits quivalents 0,3% de lONDAM, afin de permettre un pilotage infra-annuelle des dpenses.
Contributions des sous-secteurs la croissance de la dpense publique en volume
primtre constant, hors transferts, en comptabilit nationale TAT dont corrections au titre des matriels militaires dont recettes de frquences hertziennes ODAC 74,6 228,9 520,4 1187 ,7 1121,5 contribution des sous-secteurs* 2012 -0,1 0,1 -0,1 0,1 0,1 0,4 0,4 0,5 2013 0,1 0,1 0,2 0,1 0,2 0,5 0,9 0,5
Md 2011 294,8
APUL ASSO
volution de la dpense totale des APU en volume volution de la dpense des APU en volume (hors corrections au titre des matriels militaires et hors recettes de mises aux enchres de frquences hertziennes)
* Les volutions en euros constants sont dflates par lindice des prix la consommation hors tabac.
55
Liste des sigles

AAH ACOSS ADEME AER AFF AFITF AFNOR AFPA AFT AGIRC ALS AMF ANAH ANDRA ANR ANRU APA APD API APL APU APUL ARRCO ARS ASH ASP ASS ASSO BNF CADES CAF CANAM CAS CCAS CCEN CDP CEA CHRS CHU CI Allocation aux adultes handicaps Agence centrale des organismes de scurit sociale Agence de lenvironnement et de la matrise de lnergie Allocation quivalent retraite Allocation de fin de formation Agence de financement des infrastructures de transport de France Association franaise de normalisation Agence pour la formation professionnelle des adultes Agence France Trsor Association gnrale des institutions de retraite des cadres Allocation de logement social Autorit des marchs financiers Agence nationale pour lhabitat Agence nationale pour la gestion des dchets radioactifs Agence nationale pour la recherche Agence nationale de rnovation urbaine Allocation personnalise pour lautonomie Aide publique au dveloppement Allocation parent isol Aide personnalise au logement Administrations publiques Administrations publiques locales Association des rgimes de retraite complmentaires Agences rgionales de sant Aide sociale lhbergement Agence de services et de paiements Allocation spcifique de solidarit Administrations de scurit sociale Bibliothque nationale de France Caisse damortissement de la dette sociale Caisse dallocations familiales Caisse nationale dassurance-maladie des professions indpendantes Compte daffectation spciale Centres communaux daction sociale Commission consultative dvaluation des normes Caisse de la dette publique Commissariat lnergie atomique Centres dhbergement et de rinsertion sociale Centres hospitaliers universitaires Consommation intermdiaire
56
CMU CNAM CNASEA CNAV CNC CNES CNRACL CNRS CNSA CSG CVAE DGFiP DMTO EHPAD NA EPCI EPS ETP ETPT FBCF FCTVA FFIPSA FMESPP FNAL FNSA
Couverture maladie universelle Caisse nationale dassurance-maladie Centre national pour lamnagement des structures des exploitations agricoles Caisse nationale dassurance vieillesse Centre national de la cinmatographie Centre national dtudes spatiales Caisse nationale de retraite des agents des collectivits locales Centre national de la recherche scientifique Caisse nationale de solidarit pour lautonomie Contribution sociale gnralise Cotisation sur la valeur ajoute des entreprises Direction gnrale des finances publiques Droits de mutation titre onreux tablissements dhbergement pour personnes ges dpendantes cole nationale dadministration tablissement public de coopration intercommunale tablissements publics de sant quivalent temps plein quivalent temps plein travaill Formation brute de capital fixe Fonds de compensation de la TVA Fonds de financement des prestations sociales des non-salaris agricoles Fonds de modernisation pour les tablissements de sant publics et privs Fonds national daide au logement Fonds national des solidarits actives
FOREC Fonds de financement de la rforme des cotisations patronales de scurit sociale FRR FSI FSPOEIE FSV GVT ICNE IMA INED INERIS INPI INRA INSEE INSERM INTS InVS Fonds de rserve des retraites Fonds spcial dinvalidit Fonds spcial des pensions des ouvriers des tablissements industriels dtat Fonds de solidarit vieillesse Glissement vieillesse technicit Intrts courus non chus Institut du monde arabe Institut national dtudes dmographiques Institut national de lenvironnement industriel et des risques Institut national de la proprit industrielle Institut national de la recherche agronomique Institut national de la statistique et des tudes conomiques Institut national de la sant et de la recherche mdicale Institut national de la transfusion sanguine Institut de veille sanitaire
57
IRCANTEC Institut de retraite complmentaire des agents non titulaires de ltat et des collectivits publiques ISBLSM LFSS LOLF LPFP MSA ODAC ODAL OGD ONERA ONCFS ONDAM ONP PAJE PCH PSR RSA RFF RGPP RMI RMN RSA SAE SPE SSIAD SNCF TIPP Institution(s) sans but lucratif au service des mnages Loi de financement de la scurit sociale Loi organique relative aux lois de finances Loi de programmation des finances publiques Mutualit sociale agricole Organismes divers dadministration centrale Organismes divers dadministration locale Objectif global de dpense Office national dtudes et recherches arospatiales Office national de la chasse et de la faune sauvage Objectif national des dpenses dassurance-maladie Oprateur national de paye Prestation daccueil du jeune enfant Prestation de compensation du handicap Prlvement sur recettes Revenu de solidarit active Rseau ferr de France Rvision gnrale des politiques publiques Revenu minimum dinsertion Runion des muses nationaux Revenu de solidarit active Service des achats de ltat Services des pensions de ltat Services de soins infirmiers domicile Socit nationale des chemins de fer Taxe intrieure sur les produits ptroliers
58

Rapport Depense 2013

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Rapport Depense 2013

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

R P U B L

Rapport SUR LA DPENSE PUBLIQUE ET SON VOLUTION

RAPPORT SUR LA DPENSE PUBLIQUE ET SON VOLUTION

Rapport sur la dpense publique et son volution

La dpense publique par sous-secteur

Rapport sur la dpense publique et son volution

Introduction - La notion de dpense publique

Rapport sur la dpense publique et son volution

Le primtre des administrations publiques

Rapport sur la dpense publique et son volution

Le concept de dpense publique

La notion de droits constats

Rapport sur la dpense publique et son volution

Les cotisations sociales imputes

Les prlvements sur recettes

Rapport sur la dpense publique et son volution

Rapport sur la dpense publique et son volution

Rapport sur la dpense publique et son volution

La nature des dpenses publiques

Rapport sur la dpense publique et son volution

I. Lvolution de la dpense sur longue priode par nature et par sous-secteur

La dpense publique dans le PIB depuis 1960

Source : Insee, calculs DG Trsor

Rapport sur la dpense publique et son volution

Rapport sur la dpense publique et son volution

La dpense publique par nature

Rapport sur la dpense publique et son volution

Prestations sociales 46 % Fonctionnement 41 % Fonctionnement 34 %

Structure de la dpense publique (en% PIB)

1960-1970 5,2% 8,2% 0,9% 19,2% 3,7% 2,0% 39,3%

1970-1980 5,4% 9,9% 0,8% 21,2% 3,5% 2,1% 42,9%

1980-1990 5,8% 11,3% 2,2% 25,1% 3,2% 2,2% 49,8%

1990-2000 5,7% 11,5% 3,1% 27,1% 3,2% 2,2% 52,8%

2000-2011 5,3% 11,4% 2,7% 28,8% 3,1% 2,4% 53,7%

Rapport sur la dpense publique et son volution

Transferts courants aux ISBLSM*

Quatrime ressource de l'UE

Rmunration des personnels

Source : Insee, Direction du Budget

Masse salariale 23,6 %

Consommations intermdiaires 10,7 %

Prestations sociales 45,7 %

Paiements des charges d'intrt

Rapport sur la dpense publique et son volution

Les dpenses de fonctionnement

Source: INSEE, du budget Source Direction : Insee, Direction du Budget

Rapport sur la dpense publique et son volution

volution de la rpartition par sous-secteur de la dpense de fonctionnement hors rmunration

Source: INSEE, Direction du budget

Les transferts dautres agents conomiques

Rapport sur la dpense publique et son volution

Source: INSEE, Direction du budget

Les charges dintrt

Rapport sur la dpense publique et son volution

Taux d'intrt apparent sur la dette publique

Source: INSEE, Direction du Budget

Rapport sur la dpense publique et son volution

Organismes divers d'administration centrale (S13112) Administrations de scurit sociale (S1314)

Rapport sur la dpense publique et son volution

Rapport sur la dpense publique et son volution

volution de la rpartition par sous-secteur de la dpense dinvestissement

Part des APUL

Source: INSEE, Direction du Budget

La dpense publique par fonction

La dpense publique par sous-secteur