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F E R N A N D O F I LG U E I R A S E A N A L U I Z A M E LO A R A N H A

INTRODUO formao tica de servidores pblicos faz diferena para o controle da corrupo? Com essa pergunta em vista, o objetivo desse artigo interrogar sobre o lugar da tica na organizao institucional dos rgos burocrticos do Estado brasileiro e quais os desafios para a consolidao do controle da corrupo. A partir da pesquisa realizada pelo Centro de Referncia do Interesse Pblico da UFMG com servidores pblicos federais, perquirimos de que modo a formao tica impacta a percepo deles sobre a corrupo e sobre a atuao das instituies de controle da corrupo. Argumentamos que preciso diferenciar uma concepo de tica pblica em relao a uma concepo de tica do servio pblico para compreendermos melhor o lugar dos valores fundamentais de um Estado republicano e democrtico na consolidao das organizaes da administrao pblica. Na primeira seo do artigo, tratamos a relao entre tica pblica, corrupo e democracia, com o objetivo de diferenciar conceitualmente tica pblica e tica do servio pblico. Na segunda seo testamos empiricamente as diferenas de opinio de servidores pblicos a respeito da percepo da cor-

Agradecemos os comentrios e sugestes feitas pelos professores Newton Bignotto de Souza, do Departamento de Filosofia da UFMG, e do professor Jos ngelo Machado, do Departamento de Cincia Poltica da UFMG.

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rupo. Ao final, especulamos sobre a importncia do princpio da publicidade na consolidao do controle da corrupo. TICA PBLICA, CORRUPO E DEMOCRACIA

em havido nas democracias contemporneas o sentimento de que a poltica tem resultado em corrupo, havendo um contexto para a discusso de uma crise de legitimidade que assolaria os sistemas polticos (Filgueiras, 2008). A crise do sistema de representao poltica e o solapamento da poltica democrtica seria resultado imediato da corrupo do poder, a qual seria a tnica nos processos de formao da vontade por meio de doaes privadas a campanhas eleitorais e um jogo oculto de influncias para favorecer empresas e conglomerados financeiros por meio da poltica. Em detrimento do interesse pblico, tm sido favorecidos interesses privados esprios. A corrupo tem sido, de fato, um problema fundamental para a consolidao da democracia, porquanto pensada como um tipo de patologia estatal, derivada das crescentes oportunidades econmicas para que ela possa ocorrer por meio da extrao indevida de rendas. De acordo Susan Rose-Ackerman, a corrupo ocorre em funo do comportamento rent-seeking dos agentes polticos e dos burocratas, os quais, uma vez que tenham poder discricionrio e informao privilegiada, ampliam suas rendas privadas de maneira ilegal, em detrimento do interesse pblico (Rose-Ackerman, 1999). A corrupo depende dos sistemas de incentivo para o comportamento rent-seeking, os quais so ampliados medida que se amplie a discricionariedade dos agentes pblicos (Krueger, 1974). Esta concepo do problema da corrupo acarreta duas consequncias prticas. Em primeiro lugar, o problema da corrupo suscitou uma perspectiva de reforma do Estado com o objetivo de diminuir o papel das burocracias nas democracias. Uma vez que a discricionariedade dos agentes pblicos implica a criao de oportunidades econmicas para a corrupo, o silogismo bsico impe a diminuio do tamanho das burocracias e do prprio Estado na vida em sociedade. Esta concepo do problema da corrupo foi recebida e aprimorada por agncias internacionais, tais como o Fundo Monetrio Internacional e o Banco Mundial, que entraram em cena nas reformas dos aparelhos estatais com o objetivo de diminuir a corrupo (Elliot, 2002). A interveno das agncias multilaterais no processo de reforma do Estado e a preocupao delas com a corrupo praticada nos pases financiados com os seus recursos levaram construo de um modelo internacional de combate

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corrupo. O problema que esta concepo internacional de combate corrupo, muito centrada em seus aspectos econmicos, cria um receiturio que no leva em considerao diferenas culturais e institucionais das sociedades, fazendo com que a corrupo percebida permanea mesmo com avanos no receiturio proposto. De outro lado, o tema das reformas veio acompanhado da constituio do conceito de transparncia e da abertura do governo ao controle pblico exercido pela sociedade. A entrada das agncias internacionais no combate corrupo suscitou uma atividade de maior vigilncia por parte dos rgos de imprensa e dos formadores de opinio, fomentando a transparncia e a existncia de um governo aberto. O resultado uma enorme confuso entre transparncia e accountability, que so expostos como termos intercambiveis (Etzioni, 2010). Ademais, o resultado de uma poltica da transparncia que surgiu no contexto das reformas de Estado criou um clamor por mais tica na poltica. A transparncia tem suscitado uma reao conservadora a partir de uma imagem comum de governos incompetentes e corruptos (Fung e Weil, 2010; Filgueiras, 2011). Para os objetivos desse texto, interessa-nos esse segundo aspecto da relao entre tica, burocracia, democracia e corrupo. A tica oferecida ao pblico como um remdio aos malefcios da corrupo e das idiossincrasias do poder poltico, entrando para o discurso como um elemento fundamental para a consolidao de um esprito pblico altrusta e voltado para a consecuo do bem pblico. Mais tica na poltica tem sido oferecida como uma ideia estruturante de um discurso voltado para a defesa de reformas polticas. Ao se constatar um agravamento da corrupo, constitui-se um discurso tico voltado para a defesa do bem comum. O problema do discurso tico e da defesa de mais tica na poltica para diminuir a corrupo esbarra em um problema de princpio no que diz respeito s democracias (Vita, 2008). A ideia de defender mais tica na poltica depende de se constituir uma concepo de verdade irrefutvel, a qual seja capaz de articular os valores de uma sociedade em uma concepo unvoca e pautada por sanes em caso de desvios. A ideia de se defender mais tica na poltica para diminuir a corrupo esbarra em uma concepo pluralista em relao aos valores de fundo da sociedade. Em uma concepo liberal de democracia, os indivduos devem agir de acordo com as suas prprias convices morais de valores, sem haver qualquer tipo de constrangimento em relao a estes valores. Em sociedades plurais com respeito aos seus valores, fundamental que o ordenamento poltico no paute sua ao na sociedade em uma concepo deontologicamente informada, mas em uma concepo procedi-

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mental que seja capaz de aliar valores e normas em torno de procedimentos capazes de assegurar uma justia razovel ao universo em que se aplica. A corrupo, nesses termos, no pode ser pensada como a degenerao dos valores, mas como a quebra de normas informadas pela lei e pelos valores da sociedade. Uma concepo de democracia normativamente informada no deve estar assentada na universalidade dos valores, mas na responsabilidade em relao s instituies e normas que organizam a vida em sociedade. Defender mais tica na poltica significa afirmar uma concepo unvoca e universalista dos valores e que no admite contestao pblica. Logo, a defesa de mais tica na poltica muitas vezes confronta-se com os princpios democrticos referentes ao pluralismo dos valores. O fato que em experincias prticas, o discurso da tica muitas vezes esteve presente em golpes de Estado e na constituio de estados autoritrios, como o caso do Brasil, em particular (Carvalho, 2008), e da Amrica Latina, ao longo dos anos de 1960 e 1970. Defender mais tica na poltica significa defender uma concepo deontolgica de valores baseada na existncia de convices morais dotadas de validade universal. Assim sendo, constitui-se na poltica moderna uma contradio entre a tica, compreendida como a existncia de aes pautadas na convico em torno de valores universais, e a democracia, pautada em um pluralismo de valores (Weber, 2002). De acordo com Weber, a modernidade diferenciou o espao da tica na poltica, uma vez que ela se distingue em duas esferas complementares. Em primeiro lugar, Weber destaca a existncia do que chamou de tica dos fins ltimos ou tica de convico, que corresponde existncia da ao pautada em convices morais, tais como a f e os valores familiares bsicos. De outro lado, de acordo com Weber, h a tica de responsabilidade, que corresponde ao movida pela responsabilidade frente ao interesse pblico. A tica de convico refere-se tica prpria do espao privado. A tica de responsabilidade, por outro lado, publicamente orientada e sua recusa significa a crescente no responsabilizao da ao poltica nas sociedades modernas (Weber, 2002). Se o quadro normativo da tica na modernidade est cindido pelo fato da emergncia das democracias, a defesa de mais tica na poltica esbarra no problema da responsabilidade, se pensada como o conjunto das convices morais. Mais tica na poltica, no contexto de sociedades democrticas, deve ser pensada como mais tica de responsabilidade, ou, simplesmente, como mais responsabilidade poltica, compreendida, aqui, como a conjuno entre accountability e publicidade. Responsabilizar-se pela ao no significa que as convices morais tenham peso na configurao da ao poltica. De acordo

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com Weber, a tica na poltica moderna est cindida entre o privado (lugar das convices e dos valores irrefutveis para o indivduo) e o pblico (espao da construo do interesse pblico). E a tica no espao pblico no se constitui no plano das convices, mas de uma construo partilhada e democrtica dos interesses que se integram no plano das normas fundamentais. A tica de responsabilidade, por conseguinte, no questiona a existncia de valores supremos que orientam a ao, mas a construo de instituies e de uma vida institucional capaz de assegurar uma forma de convivncia entre os diferentes. A ideia de mais tica na poltica, portanto, precisa ser qualificada no contexto da modernidade. A tica que se contrape corrupo no universalista e baseada em uma verdade irrefutvel, mas uma tica balizada na responsabilidade e no enquadramento dado pela sua construo no espao pblico (Thompson, 2005). necessrio, portanto, qualificar essa tica de maneira a torn-la mais condizente com a natureza poltica das democracias. Nesse caso, preciso defender uma concepo de tica pblica como elemento diferenciador dos valores e da construo da prpria responsabilidade do Estado frente sociedade. Weber articulou a questo da tica e da poltica percebendo que a modernidade da democracia significou a constituio de espaos diferenciados de interesses, movidos por concepes de mundo prprias, baseadas em valores, portanto, diferenciados. A concepo de responsabilidade da ao e dos interesses deve ganhar uma moldura normativa que no se encontra na existncia de valores universais, mas nos parmetros normativos estabelecidos pela lei. O Estado moderno exige a lei como parmetro para ao dos agentes polticos, tendo em vista a diferenciao de organizaes e instituies. O que Weber no levou em considerao o fato de que a corrupo pode ser justificada na lei. Se o direito for pensado a partir do cdigo legal e ilegal, corre-se o risco de ser possvel que uma ao imoral seja justificada no plano da lei. Sendo assim, a vida institucional no se sustenta apenas no plano da lei, mas na interseo dela com valores fundamentais com os quais todos possam concordar. Por ser um conceito normativamente dependente (Filgueiras, 2008), a corrupo no deve ser pensada exclusivamente o cdigo da ilegalidade, mas tambm no cdigo da imoralidade, tendo em vista uma concepo das normas como a juno da lei com os valores fundamentais de uma sociedade. Nestes termos, a tica pblica, ao contrrio da tica, em geral, no busca por uma construo universal de valores, mas pela constituio de regras para o mundo pblico com base em uma estruturao de arranjos institucionais bsicos que balizem a existncia, de um lado, de valores que todos possam

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partilhar e, de outro lado, a existncia de convices privadas de valores referentes existncia do prprio indivduo. a diferenciao do interesse pblico frente aos interesses privados que importa constituio da tica pblica, que deve ser compreendida, nesses termos, na construo de instituies bsicas para a sociedade, que a permita estabelecer justia frente aos diferentes interesses privados que permeiam a vida em coletividade. A centralidade da lei, portanto, configura um padro de valores em que o agente pblico polticos e burocratas deve pautar sua ao na sociedade. A responsabilidade do agente pblico diante da lei e dos valores da sociedade, portanto, o termo fundamental da tica pblica. A gesto pblica, por conseguinte, molda-se em uma concepo de tica pblica, sem a qual no possvel compreender os valores que organizam a vida social em contextos democrticos pluralistas (Bozeman, 2007). Mais tica na poltica no comporta uma relao direta com a defesa de uma tica pblica, a qual tambm no deve ser compreendida como a tica do servio pblico. A tica do servio pblico pauta-se, tradicionalmente, em uma concepo forte de organizao hierrquica e profissional do servio pblico, legitimada pela legalidade (Thompson, 2005). A tica do servio pblico compreende um campo de valores diferenciados, com a expectativa de uma concepo profissional movida por uma expertise prpria, balizada em um conhecimento cientfico da administrao (Bourdieu, 2005). A tica pblica, portanto, configura-se como uma tica do espao pblico, a qual depende de uma construo democrtica de valores e normas e de uma vida institucional balizada na disposio do cidado para obedecer s normas fundamentais do ordenamento poltico. A tica pblica estipula os parmetros para a compreenso da corrupo como um processo que viola a publicidade do Estado democrtico, tendo em vista uma configurao consensual de valores e normas que informam o contedo dos juzos morais emitidos para descrever a ordem poltica. A corrupo no significa apenas a apropriao indbita de recursos pblicos, mas juzos morais emitidos a partir da constatao da degenerao de valores e normas publicamente constitudos pela cidadania (Filgueiras, 2008). Como uma tica do espao pblico, a tica pblica no se confunde com a tica do servio pblico. Muitas vezes, a tica do servio pblico significa reforar o esprito de Estado e a impermeabilidade do servio pblico a uma ideia mais forte de democratizao do Estado e de responsabilizao diante do cidado comum. O aprofundamento da tica do servio pblico pode tornar a opinio do servidor do Estado menos permevel ao senso comum e mais

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voltada para as questes intra-estatais. O interesse pblico constitui-se, se considerarmos a tica pblica como sinnimo da tica do servio pblico, como o interesse do Estado. A tica pblica, por outro lado, trata da construo democrtica dos valores, ou seja, de uma concepo de cidadania democrtica voltada para o cidado comum, o que demanda uma concepo aberta de gesto pblica. A publicidade da gesto pblica depende, por conseguinte, no de uma concepo forte de tica do servio pblico, mas de uma concepo aberta de tica pblica, voltada para a participao e interveno do cidado nos negcios pblicos. A diferena entre tica pblica e tica do servio pblico configura uma perspectiva para anlise do quadro da corrupo nos sistemas polticos contemporneos, com base na experincia concreta do enfrentamento da corrupo. Isto no significa pleitear mais tica para a poltica, mas inserir o Estado contemporneo em uma concepo de valores democrticos que moldam o problema da tica, da publicidade e das barreiras corrupo. A seo seguinte do texto trata do caso brasileiro. O CASO BRASILEIRO

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caso brasileiro, desde a democratizao, revela um paradoxo no que diz respeito ao problema da corrupo. O Estado brasileiro tem aprimorado suas instituies de controle e a corrupo tem sido mais desvelada e transparecida ao pblico. Todavia, o sentimento da populao em torno da corrupo revela um crescente descontentamento com relao s instituies da democracia e suscitado a reao conservadora que enxerga o Estado como o espao dos vcios e, por conseguinte, da corrupo (Filgueiras, 2011). Essa reao conservadora frente ao Estado brasileiro tem provocado o clamor por mais tica, de forma a consolidar um tipo de opinio que refora os esforos por ampliao da transparncia do governo e um sentimento de caa aos privilgios. Como se trata de uma sociedade regida por uma tradio patrimonialista, os esforos por modernizao e democratizao do Estado brasileiro passam pela demanda por mais tica dos rgos estatais. Apesar disso, o empreendimento de reformas no plano da gesto pblica brasileira tem sido bem sucedido, de forma que o passado patrimonialista tem ficado para trs, em nome de um desenvolvimento da capacidade institucional de gesto, principalmente no plano do governo federal. A gesto pblica no Brasil avanou, especialmente no que diz respeito aos seguintes fatores: (a) a gesto fiscal do Estado, que trouxe ganhos de economicidade no

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setor pblico; (b) as inovaes no plano dos governos subnacionais, que introduziram o paradigma gerencialista nas polticas pblicas; (c) a criao de mecanismos mais apurados de avaliao das polticas pblicas, especialmente na rea social, o que permite maior gerenciamento da aplicao de recursos; (d) a adoo de planejamento no setor pblico, no no sentido tecnocrtico, mas pela integrao de programas de governo e projetos; (e) a adoo do governo eletrnico, que mais avanou no mbito dos estados, com a introduo de prego eletrnico e organizao das informaes (Abrucio, 2007). Apesar dos avanos constatados na gesto pblica brasileira, falta avanar ainda a profissionalizao do servio pblico, o desenvolvimento de instituies e prticas de gesto mais eficientes e a maior efetividade das polticas pblicas para ajudar a solucionar os problemas da sociedade brasileira. Nesse sentido, o clamor por mais tica pode revelar um remdio equivocado para o mal da corrupo. No se trata de constituir mais tica no servio pblico brasileiro, mas um arranjo institucional mais adequado para a consolidao das instituies de controle, que as torne capazes de fomentar a responsabilidade e o interesse pblico. E pensar um quadro institucional mais adequado para as instituies de controle significa estabelecer ncoras na sociedade, de maneira a configurar um avano na tica pblica por meio da reconstruo do espao pblico. Ou seja, ao invs de maior transparncia se pensada apenas como uma tcnica de vigilncia sobre os agentes pblicos e um clamor por mais tica no servio pblico, fundamental a reconstruo do espao pblico pela defesa da publicidade da ao do Estado no contexto democrtico. A tica do servio pblico no se confunde com a tica pblica, a qual trata da construo da publicidade e da accountability em contextos democrticos. No caso brasileiro, premente observar que essa diferenciao entre tica do servio pblico e tica pblica no levada em considerao. Priorizamos, a partir do clamor por mais tica, a tica do servio pblico, tendo em vista a constituio dos valores fundamentais que orientam a organizao do servio pblico. A partir de pesquisa realizada pelo Centro de Referncia do Interesse Pblico da Universidade Federal de Minas Gerais, constata-se que os servidores que receberam formao tica, em comparao com os servidores que relatam no terem recebido tal formao, tendem a ter uma percepo mais voltada para os valores da organizao e apresentam uma avaliao das instituies de controle da corrupo mais positiva em relao ao seu desempenho. Ao priorizar a tica do servio pblico, constata-se que a opinio dos servidores pblicos federais sobre a corrupo mais diferenciada e alinhada com os valores das organizaes do Estado do que o simples cidado. A formao tica impermeabiliza

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a percepo dos servidores pblicos em relao ao senso comum, criando um invlucro institucional voltado para os valores da organizao. De acordo com o grfico abaixo1, podemos perceber a diferena de opinies dos cidados e dos servidores pblicos brasileiros em relao confiana frente aos ocupantes de cargos de alto escalo. Essa diferena demonstra exatamente o que foi exposto acima: os cidados brasileiros tm uma posio mais crtica em relao ao mundo pblico do que os prprio servidores pblicos, posto que os primeiros acreditam mais que a maioria dos servidores do alto escalo aceitaria entrar em esquemas de desvio de verbas (46% dos cidados afirmam isso), enquanto os outros defendem mais que apenas uma minoria aceitaria (40% dos servidores apostam nisso). Disto retira-se que os cidados tm uma postura mais crtica e negativa e acabam propondo como sada para isso mais tica no mundo pblico. Assim, existiram duas percepes diferentes, advindas de dois campos diferentes: a opinio pblica dos cidados, negativa, e aquela dos servidores pblicos, mais otimistas frente aos ocupantes de cargos do alto escalo. Grfico 1. Opinio sobre o envolvimento de pessoas que ocupam cargos de alto escalo no governo com o desvio de verbas pblicas:
50% 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Servidores 41% 34% 29,10% 15% 29,90% Cidados 46%

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Apenas uma minoria destas Mais ou menos a metade dessas A maioria destas pessoas pessoas aceitaria entrar em um pessoas aceitaria entrar em um aceitaria entrar em um esquema esquema de corrupo esquema de corrupo de corrupo

Fonte: Centro de Referncia do Interesse Pblico, 2011.

A pesquisa com cidados refere-se a um survey nacional de opinio pblica sobre corrupo e interesse pblico financiado pela Fundao Konrad Adenauer (FKA) e realizado pelo Centro de Referncia do Interesse Pblico, em parceria com o Instituto Vox Populi, em 2009. A pesquisa com servidores pblicos tambm se baseou no mtodo de survey e foi financiada pelo Escritrio das Naes Unidas Sobre Drogas e Crime (UNODC). Esta pesquisa entrevistou 1115 servidores pblicos federais, civis, do Poder Executivo sobre questes relativas cultura poltica, ao controle da corrupo e percepo sobre a atuao das instituies de controle, no ano de 2010.

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O que se segue uma tentativa de demonstrar, a partir dos dados da pesquisa com os servidores, que existiria dentro da prpria administrao pblica brasileira duas percepes diferentes sobre a corrupo e o interesse pblico. Uma delas acompanha a opinio dos cidados e a outra formada por aqueles que tiveram formao tica. Ou seja, quando interrogados a avaliar a corrupo e a atuao das instituies de controle da corrupo, os servidores pblicos federais que receberam formao tica tendem a construir uma percepo diferente sobre a corrupo, mais impermevel ao senso comum e menos crtica em relao aos valores das organizaes. Do ponto de vista de questes organizacionais e da formao desses servidores nos valores da tica do servio pblico, o grfico 2 abaixo mostra o quanto dos servidores recebeu formao tica, o quanto dos servidores recebeu formao sobre as leis gerais e especficas que regulam o servio pblico e o quanto considera que as normas da administrao pblica so igualmente aplicadas no cotidiano dos rgos. Grfico 2. Formao tica, treinamento e universalismo dos procedimentos burocrticos
J recebeu formao sobre tica? J recebeu formao sobre as leis gerais e especficas que regulam o servio pblico? Considera que as normas so igualmente aplicadas no cotidiano do seu rgo? 0,00% 49,80% 57,30% 38,10% 20,00% 40,00% 50,20% 42,70% 61,90% 60,00% 80,00% 100,00% 120,00% Sim No

Fonte: Centro de Referncia do Interesse Pblico, 2010.

Ao abordarmos a pesquisa com os servidores pblicos, comparamos as respostas daqueles que tiveram formao tica com aqueles que no tiveram esse tipo de formao. De uma forma geral, os servidores com formao tica so mais otimistas em relao ao mundo pblico e suas atividades. Dos grficos abaixo, onde esto sintetizados os cruzamentos entre a varivel formao tica e outras variveis relacionadas corrupo e ao interesse pblico2, depreendese, por exemplo, que aqueles que receberam formao tica acreditam mais que as normas da administrao pblica so igualmente aplicadas por todos os servidores (45% dos que receberam formao tica acreditam que as normas so
2 Apenas so mostrados os cruzamentos cujos testes de qui-quadrado se mostraram estatisticamente significativos, para um nvel de confiana de 95%.

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igualmente aplicadas enquanto quase 70% dos que no receberam formao tica acreditam que as normas no so igualmente aplicadas). Grfico 3. Cruzamento entre formao tica e aplicao das normas
80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 69% 55% 45% 31% Considera que as as normas so igualmente aplicadas no cotidiano do seu rgo? Sim Considera que as as normas so igualmente aplicadas no cotidiano do seu rgo? No Sim Recebeu formao sobre tica No

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Fonte: Centro de Referncia do Interesse Pblico, 2011.

Da mesma forma, os servidores com formao tica tambm se mostram mais otimistas em relao ao envolvimento de pessoas do alto escalo em esquemas de desvio de verbas. Se trabalharmos a varivel apresentada no grfico 1 internamente opinio dos servidores, percebe-se que a formao tica diferencia suas opinies. Quem recebeu formao tica acredita mais que apenas uma minoria aceitaria entrar no esquema (46%). J no grupo dos que no tiveram formao, as respostas esto mais divididas, apesar de uma parte achar que s a minoria aceitaria (35%), uma grande parte tambm acha que a maioria aceitaria (33%). Grfico 4. Cruzamento entre formao tica e envolvimento do alto escalo em desvios de verbas
50% 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 47% 36% 27% 31% 26% 33% Recebeu alguma formao sobre tica? Sim Recebeu alguma formao sobre tica? No

Apenas uma minoria destas pessoas aceitaria entrar no esquema

Mais ou menos a metade A maioria destas pessoas destas pessoas aceitaria aceitaria entrar no entrar no esquema esquema

Opinio sobre o envolvimento de pessoas do alto escalo do governo em esquemas de corrupo

Fonte: Centro de Referncia do Interesse Pblico, 2011.

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Ainda comparando aqueles que tiveram formao tica com os que no tiveram, encontra-se que os primeiros continuam com uma perspectiva mais otimista, dessa vez em relao frequncia da cobrana de propina. Quem recebeu formao tica tende a acreditar que a cobrana de propina pouco (49%) ou nada frequente (22%). J quem no recebeu essa formao acredita que a cobrana pouca (40%) ou frequente (29%). Grfico 5. Cruzamento entre formao tica e frequncia da cobrana de propina
60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Nada frequente Pouco frequente Frequente 22% 18% 49% 40% 29% 21% 13% 8% Muito frequente Recebeu alguma formao sobre tica? Sim Recebeu alguma formao sobre tica? No

A cobrana de propina por parte dos servidores federais ?

Fonte: Centro de Referncia do Interesse Pblico, 2011.

As diferenas entre aqueles que receberam e os que no receberam formao tica permanecem perceptveis nos dados quando os servidores respondem sobre o nvel de concordncia com algumas afirmaes sobre o trabalho no setor pblico. A partir de uma escala onde 0 a 10, pela qual 0 corresponde ao valor discorda totalmente e 10 corresponde ao valor concorda totalmente, os servidores foram convidados a se posicionar acerca de algumas frases que dizem respeito ao setor pblico. A partir de testes de mdias foram verificadas se existiam diferenas estatisticamente significativas entre as respostas dos que tiveram e dos que no tiveram formao tica3. Nos grficos 5 e 6 so mostrados os cruzamentos onde existem essas diferenas, onde as mdias dos que receberam formao tica sistematicamente diferente dos que no receberam.

Foram realizados testes Independent-Samples T test (teste t para verificar se h igualdade entre as mdias dos dois grupos).

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Grfico 6. Cruzamento entre formao tica e questes sobre o trabalho no setor pblico
10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 7,9 8,6 7,4 8,1 6,3 5,9

Trabalhar no setor pblico Trabalho como servidor pblico melhor do que no setor privado por convico e satisfao pessoal Recebeu formao sobre tica? Sim

Como servidor pblico, tenho influncia e acesso a outras oportunidades

Recebeu formao sobre tica? No

Fonte: Centro de Referncia do Interesse Pblico, 2011.

No prximo grfico encontra-se tambm que a mdia das respostas dos servidores que possuem formao tica sempre maior do que a dos que no receberam esse tipo de formao. Assim quem recebeu formao tica acredita mais que seu salrio satisfatrio (para quem teve essa formao a mdia de concordncia com essa afirmao de 6,43 contra 5,51 para quem no teve), que o trabalho no servio pblico lhe d status diferenciado na sociedade (mdia de 6,47 entre os que receberam formao e de 5,86 entre os que no receberam) e trabalham no servio pblico pela estabilidade (7,6 para os que tm formao tica e 7,19 para quem no tem). Sendo assim, mais uma vez, aqueles que tiveram contato com formao tica se mostram mais otimistas em relao ao trabalho no setor pblico: esto mais satisfeitos com salrios, com a estabilidade e com o status proporcionado por esse trabalho.

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No grfico 6 verificado que a mdia das respostas de quem recebeu formao tica sempre superior daquela dos que no a receberam: quem teve formao tica acredita mais que trabalhar no setor pblico melhor do que no privado (mdia de 7,93 contra 7,51 de quem no teve formao), quem teve esta formao trabalha mais no setor pblico por convico e satisfao pessoal (8,61 contra 8,28) e tambm acredita mais que como servidor pblico tem influncia e acesso a outras oportunidades (6,33 contra 5,87). Ou seja, a formao tica influencia as respostas e a percepo dos servidores em relao ao trabalho no setor pblico.

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Grfico 7. Cruzamento entre formao tica e questes sobre o trabalho no setor pblico
8 7 6 5 4 3 2 1 0 7,6 6,4 5,5 6,5 5,9 7,1

Meu salrio e os benefcios que O trabalho no servio pblico me Trabalho como servidor pblico recebo so muito satisfatrios d um status diferenciado na por conta da estabilidade sociedade Recebeu formao sobre tica? Sim Recebeu formao sobre tica? No

Fonte: Centro de Referncia do Interesse Pblico, 2011.

Para testar a percepo desses servidores sobre a corrupo, ele foram inquiridos a atribuir um valor a situaes prticas, que envolveriam atos ilcitos. A partir da exposio de uma frase aos servidores, eles atribuiriam o valor 0 para nenhuma corrupo e 10 para muita corrupo. Ao analisarmos as respostas, mais uma vez existe um padro: aqueles que tiveram formao tica permanecem mais otimistas, ou seja, percebem menos corrupo nas situaes descritas, e aqueles que no tiveram essa formao so mais pessimistas, entendendo que as situaes envolvem muita corrupo. Dessa forma, a mdia de quem no teve formao tica maior, so mais pessiGrfico 8. Cruzamento entre formao tica e situaes que envolvem corrupo
9,2 9,1 9 8,9 8,8 8,7 8,6 8,5 8,4 8,3 8,2 9,12 8,9 8,73 8,51 8,99 8,81 8,55 8,91

Um policial usar o seu Usar de influncia do Formar empresa para Carreiras usarem suas poder para tirar dinheiro cargo para arrumar fornecer bens e servios prerrogativas para ou vantagem de algum colocao para para o prprio rgo aumentarem seus conhecidos prprios salrios Recebeu formao tica? Sim Recebeu formao tica? No

Fonte: Centro de Referncia do Interesse Pblico, 2011.

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mistas, acreditando mais que algumas situaes envolvem muita corrupo, como um policial usar seu poder para tirar vantagem ou dinheiro de algum (mdia de 9,1), usar de influncia do cargo para arrumar colocao para conhecidos (mdia de 8,99), formar empresa para fornecer para o prprio rgo (mdia de 8,84) e carreiras usarem suas prerrogativas para aumentar seus prprios salrios envolve mais corrupo (mdia de 8,92). A ltima comparao em se tratando de formao tica entre os servidores foi feita levando-se em conta a questo sobre reas da administrao pblica que podem apresentar nenhuma corrupo (valor 0) ou muita corrupo (valor 10). As respostas dos dois grupos continuam diferentes, e os que no tiveram formao tica continuam sendo mais pessimistas, apresentando mdias maiores, ou seja, acreditando mais que h muita corrupo nestas reas. E da mesma forma os que tiveram formao tica afirmam que estas reas no apresentam tanta corrupo assim. No grfico abaixo encontra-se que quem teve formao tica acredita que as licitaes, a execuo de contratos, a concesso de benefcios, a nomeao de servidores pblicos envolve menos corrupo e a mdia de quem no teve formao tica sempre maior: 7,04; 6,59; 6,07 e 5,7. Grfico 9. Cruzamento entre formao tica e reas da administrao pblica que podem envolver corrupo
8 7 6 5 4 3 2 1 0 7 6,2

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estado, tica pblica e corrupo

6,6

6,5 5,8

6 4,9

5,8

Licitaes

Execuo de contratos Concesso de benefcios Nomeao de servidores pblicos Recebeu formao tica? Sim Recebeu formao tica? No

Fonte: Centro de Referncia do Interesse Pblico, 2011.

No prximo grfico a relao encontrada a mesma: quem no teve formao tica percebe mais corrupo nas reas da administrao como a fiscalizao de empresas, os convnios com estados e municpios, a concesso de licena a empresas e as folhas de pagamentos.

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Grfico 10. Cruzamento entre formao tica e reas da administrao pblica que podem envolver corrupo
7 6 5 4 3 2 1 0 Fiscalizao de empresas Convnios com estados Concesso de licenas e municpios s empresas Recebeu formao tica? Sim Folhas de pagamentos 3,9 5,9 6,6 6 6,5 6,2 6,6

4,3

Recebeu formao tica? No

Fonte: Centro de Referncia do Interesse Pblico, 2011.

Destes dados retira-se que existe claramente uma percepo diferenciada do servio pblico e das reas e atividades referentes a ele por parte dos servidores que tiveram formao tica. como se esta formao incutisse nesses servidores posies mais otimistas, ou pelo menos os afasta das percepes difundidas no senso comum de que o mundo pblico no Brasil excessivamente corrupto. A tica do servio pblico impacta a percepo dos servidores sobre a corrupo e sobre as instituies de controle de forma a tornlos menos crticos em relao corrupo existente no Estado. Do ponto de vista organizacional, perceptvel que a tica do servio pblico tem avanado no Brasil. Mas ainda falta o desenvolvimento da tica pblica (sem se confundir com a tica do servio pblico), para fazer avanar o quadro institucional do Estado e uma perspectiva democrtica do controle da corrupo, tendo em vista a premncia do valor da publicidade. CONSIDERAES FINAIS

os dados apresentados na seo anterior, depreende-se que o avano da tica do servio pblico no implica o avano da tica pblica. Isso pode ser demonstrado pelo modo como os servidores consideram que as normas do servio pblico no so igualmente aplicadas no cotidiano dos rgos (grfico 2). A ausncia de universalismo de procedimentos e o modo como os prprios servidores indicam fortemente a existncia da corrupo no Estado brasileiro apontam para o fato de que o aprimoramento institucional das instituies de

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Fernando Filgueiras Professor do Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Coordenador do Centro de Referncia do Interesse Pblico (CRIP), da UFMG. Doutor em Cincia Poltica pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ). Autor de Corrupo, democracia e legitimidade (Editora UFMG, 2008). Ana Luiza Melo Aranha Doutoranda no Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica da Universidade Federal de Minas Gerais. Pesquisadora do Centro de Referncia do Interesse Pblico (CRIP).

estado, tica pblica e corrupo

controle depende da consecuo de uma concepo de tica pblica e no apenas de tica do servio pblico. Por esta concepo de tica pblica, entendemos que o aprimoramento institucional ocorre com o fortalecimento de uma noo mais forte de publicidade, por meio da qual no basta maior transparncia, mas uma concepo do espao pblico orientada ao bem da comunidade e para uma concepo de Estado republicano e democrtico. Sem avanar em uma tica pblica, balizada na existncia de um Estado republicano e democrtico, corremos o risco de ficarmos girando em crculos, ou de constituir instituies draconianas, as quais emperram a eficincia da gesto e a busca pelo desenvolvimento.

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