FUNDACION JUBILEO

Ordenamiento territorial en las normas del estado Plurinacional de Bolivia

Aplicacin al sector de hidrocarburos
Clica Julio de 2011

Preparado por: Carmen Crespo Fernndez, para Fundacin Jubileo

ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN LAS NORMAS DEL ESTADO PLURINACIONAL DE BOLIVIA Aplicacin al Sector de Hidrocarburos
RESUMEN EJECUTIVO .......................................................................................................................... 3 1. 2. DISEO CONSTITUCIONAL .......................................................................................................... 5 LEYES GENERALES Y POLTICAS PBLICAS SOBRE ORDENAMIENTO TERRITORIAL ..................... 6 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5. Antecedentes ...................................................................................................................... 6 Normas Relativas a Ordenamiento Territorial .................................................................... 7 Ordenamiento Territorial en la CPE .................................................................................... 9 Articulacin entre Planificacin y Ordenamiento Territorial ............................................ 10 Organizacin Institucional ................................................................................................. 11

3. REGULACIONES ADMINISTRATIVAS, RESOLUCIN DE CONFLICTOS Y HERRAMIENTAS DE REGULACIN Y SANCIONES............................................................................................................... 13 3.1. 3.2. Instrumentos del Ordenamiento Territorial ..................................................................... 13 Conflictos en el Ordenamiento Territorial ........................................................................ 15

4. ENFOQUES DESARROLLADOS POR PAS -O GOBIERNO SUB NACIONAL- PARA LA CONSTRUCCIN DE SUS MARCOS DE ZONIFICACIN ....................................................................... 16 4.1. 4.2. Componentes del Plan de Ordenamiento Territorial........................................................ 16 Zonificacin ....................................................................................................................... 17

5. DESARROLLO DE DOS CASOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL SECTOR DE HIDROCARBUROS .............................................................................................................................. 18 5.1. 5.2. 5.3. 5.4. 5.5. reas protegidas y Tierras Comunitarias de Origen.......................................................... 18 Caractersticas de la actividad de hidrocarburos en Bolivia.............................................. 20 Actividades Hidrocarburferas en reas Protegidas y TCOS ............................................. 22 Caso de Estudio: Serrana del Aguarage.......................................................................... 23 Caso de Estudio: Norte de La Paz ...................................................................................... 26

6. MECANISMOS DE PARTICIPACIN CIUDADANA: INVOLUCRAMIENTO DE LA SOCIEDAD CIVIL EN LAS EXPERIENCIAS DE ORDENAMIENTO ...................................................................................... 29 7. PROBLEMAS Y RECOMENDACIONES ......................................................................................... 30 7.1. 7.2. Principales resultados y problemas identificados ............................................................. 30 Recomendaciones ............................................................................................................. 32

ABREVIATURAS .................................................................................................................................. 34 REFERENCIAS ..................................................................................................................................... 34

RESUMEN EJECUTIVO El presente trabajo pretende analizar los problemas de ordenamiento territorial en el sector hidrocarburos de Bolivia. Se parte revisando la normativa y el proceso en el ordenamiento territorial, sus avances y problemas. Posteriormente, se analizan dos casos del sector de hidrocarburos y su conflicto con otros usos del territorio, como son reas protegidas y territorios indgenas. Finalmente, se presentan los resultados, identificando problemas y proponiendo soluciones. Los principales problemas identificados en la poltica general de ordenamiento territorial son los siguientes: No existe una norma nica o general de ordenamiento territorial, sino que se trata de varias disposiciones dispersas, de distinta jerarqua. Es ms, la norma operativa general tiene jerarqua jurdica inferior a la de sus reglamentaciones (resolucin suprema vs decreto supremo). La capacidad de los gobiernos municipales de cumplir con las funciones asignadas depende de la capacidad de gestin del gobierno municipal, que est asociada en primera instancia, al tamao poblacional del municipio. La debilidad institucional de algunos municipios es un obstculo al ordenamiento territorial. La mayor parte de los instrumentos operativos de OT, como ser El Sistema Nacional de Informacin de Ordenamiento Territorial (SNIOT) y las Guas Metodolgicas para la formulacin de planes departamentales y municipales de Ordenamiento Territorial no se ha aplicado. La CPE prev un altsimo nivel de participacin social en la toma de decisiones del sector pblico. A la fecha, no se ha tomado ninguna accin para efectivizar este mandato.

Respecto a la relacin entre ordenamiento territorial y actividad de hidrocarburos, algunos resultados son: Las normas prohben la realizacin de actividades productivas en reas protegidas y territorios indgenas, salvo que se trate de casos de utilidad pblica. Las actividades de hidrocarburos tienen ese carcter. Por tanto, existe una marcada sobreposicin entre reas protegidas, territorios indgenas y bloques/campos petroleros. En los casos de estudio (Serrana del Aguarage en Tarija, y Bloque Lliquimunim en el Norte de La Paz) existen varias similitudes. Las ms importantes: i) Los planes municipales de OT destinan esas reas a conservacin o territorios indgenas. Ii) Los gobiernos departamentales estn interesados en las operaciones de hidrocarburos por los ingresos que representan para las gobernaciones respectivas. Iii) El reclamo de los indgenas en ambos casos es que no se respet su derecho a ser consultados, incumpliendo la normativa.

Es decir que le proceso de ordenamiento territorial en Bolivia ha avanzado en trminos formales, de dictacin de normas y de elaboracin de instrumentos normativos. Sin embargo, existen severos problemas de cumplimiento y aplicacin de los planes, en parte por la escasa participacin social con que fueron elaborados y por el conflicto de intereses de los tomadores de decisiones.

ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN LAS NORMAS DEL ESTADO PLURINACIONAL DE BOLIVIA Aplicacin al Sector de Hidrocarburos

1. DISEO CONSTITUCIONAL La Constitucin Poltica del Estado (CPE) est vigente desde febrero del ao 2009, y fue aprobada despus de un largo y conflictivo proceso poltico de discusin, que culmin con un Referndum en diciembre de 2008. La anterior CPE estaba vigente desde el ao 1967. La CPE cambi incluso el nombre del pas, de Repblica de Bolivia a Estado Plurinacional de Bolivia. La nueva CPE define a Bolivia como un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrtico, intercultural, descentralizado y con autonomas. (Art. 1). El Estado Plurinacional reconoce varios niveles de gobiernos autnomos subnacionales: departamentales, municipales y autonomas originario-campesinas. Incluso se reconoce un quinto nivel, llamado regin, un espacio territorial intermedio entre departamento y municipio, que debe definirse, organizarse y constituirse como tal antes de tener autonoma. De acuerdo a la CPE, Bolivia consta de nueve departamentos. La creacin de provincias y municipios debe hacerse por la Asamblea Plurinacional, y la creacin de autonomas indgena-originario-campesinas debe seguir un proceso de consulta en la poblacin local, de modo que aquellas sustituyan a los municipios conservando sus lmites territoriales. Actualmente, existen trescientos treinta y siete municipios1 y once autonomas indgena-originario-campesinas constituidas2. An no se ha oficializado la existencia de ninguna regin autnoma. Para cada uno de estos niveles de autonomas, se reconocen varios tipos de competencias: Privativas: que no pueden ser delegadas. Exclusivas: que le corresponden solo a ese nivel, pero que pueden ser delegadas. Compartidas: que deben ser ejercidas por dos o ms niveles de gobiernos autnomos, en coordinacin. La CPE contiene una lista de competencias privativas, exclusivas y compartidas para cada uno de los niveles de gobiernos autnomos. Sin embargo, y de acuerdo a la misma CPE, sta no es limitativa, ha sido ampliada por la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin3. La CPE define la existencia de cuatro rganos del Estado, independientes entre s: legislativo, ejecutivo, judicial y electoral. Cuando la CPE se promulg, exista un ordenamiento jurdico para las actividades productivas heredado de los anteriores gobiernos, con una tendencia a la privatizacin y desregulacin de los
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Fuente: FAM Bolivia Fuente: Ministerio de Autonomas. 3 Ley 031 de 19 de julio de 2010.

mercados. Actualmente, el ordenamiento jurdico es mixto, pues algunas normas son anteriores, y otras se han promulgado despus de la CPE y son acordes a ella. Esto ocasiona vacos jurdicos y contradicciones. Las caractersticas principales del orden econmico definido por la CPE son las siguientes: Se reconocen cuatro tipos de organizaciones econmicas: privadas, estatales, comunitarias y social cooperativa. Se establecen de forma explcita, las funciones econmicas del Estado, entre ellas las de producir directamente bienes y servicios y la de administrar los derechos propietarios de los recursos naturales. Otra de las funciones que se le reconocen al Estado, es la planificacin econmica y social. Este proceso debera hacerse con participacin social y tomando en cuenta a los gobiernos subnacionales. Se define que los recursos naturales (los minerales en todos sus estados, los hidrocarburos, el agua, el aire, el suelo y el subsuelo, los bosques, la biodiversidad, el espectro electromagntico y todos aquellos elementos y fuerzas fsicas susceptibles de aprovechamiento) son de propiedad del pueblo boliviano y que el Estado debe administrarlos en su nombre.

2. LEYES GENERALES Y POLTICAS PBLICAS SOBRE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 2.1. Antecedentes4

La planificacin del desarrollo econmico, como un proceso formal, inicia en Bolivia el ao 1942, con el llamado Plan Bohan, escrito por una misin de expertos estadounidenses, financiado por el Departamento de Estado de los EE.UU, con un enfoque de economa keynesiana. Se aplicaron algunas de las recomendaciones y polticas determinadas por el Plan Bohan, y se inici un proceso de elaboracin de planes de desarrollo; se puede decir que se volvi costumbre que cada gobierno entrante elaborara su propio Plan de Desarrollo. De esta manera, entre los aos 1955 y 1985, se elaboran cinco planes de desarrollo (Plan Inmediato de Poltica Econmica del Gobierno de la Revolucin Nacional o Plan Guevara, de 1955; Programa de Estabilizacin Monetaria o Plan Eder, de 1956; Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social 1962 1971 o Plan Decenal, de 1962; Estrategia Socio-Econmica del Desarrollo Nacional, 1971 1991, de 1970; Plan Quinquenal de Desarrollo, de 1975; Plan Nacional de Rehabilitacin y Desarrollo 1984-87) cuyas caractersticas bsicas eran las siguientes: Se recogen varios de los postulados y recomendaciones del Plan Bohan. Se aplica la idea del capitalismo de Estado. Se recomienda la industrializacin del pas, a partir del uso de los recursos obtenidos por exportaciones de minerales e hidrocarburos. La planificacin se realiza en el nivel central del Estado.
4

La informacin de este subttulo procede de GTZ (2009).

El enfoque es completamente sectorial; se ignora el tema territorial.

Todos estos planes y estrategias se concentraron en el nivel central del Estado, y olvidaron a los niveles subnacionales de administracin del gobierno. Tampoco se consideraba la participacin de la sociedad en su elaboracin. Las razones se encuentran en la desintegracin econmica del pas y la debilidad de los gobiernos subnacionales constituidos. A partir del ao 1985, se inicia el cambio hacia las polticas econmicas de libre mercado. En el periodo 1985-2005, se elaboran seis documentos de Planificacin del Desarrollo Econmico o Estrategias (Estrategia de Desarrollo Econmico y Social EDES 1989-2000, de 1992; Plan General de Desarrollo Econmico y Social de la Repblica El Cambio para Todos 1997-2002, de 1994; Estrategia Boliviana de Reduccin de la Pobreza - Alianza Hacia las Metas del Milenio 2004-2007, de 2003; Dilogo Nacional Bolivia Productiva, de 2003-2005), exactamente un documento por cada gobierno del periodo . Estos documentos incorporan una participacin social cada vez mayor en su elaboracin, incluyen temas que antes no se mencionaban, como el cuidado del medio ambiente, y aterrizan en un enfoque territorial cada vez con ms nfasis. Ya los ltimos documentos, mencionan de manera explcita el ordenamiento territorial como un componente de la planificacin econmica general. Esto coincide con la elaboracin de normas especficas sobre el tema, la creacin de instituciones en el sector pblico y el inicio de elaboracin de documentos de OT en los niveles subnacionales de gobierno.

2.2.

Normas Relativas a Ordenamiento Territorial

La primera vez que se menciona el ordenamiento territorial en la normativa, es el ao 1992, en la Ley de Medio Ambiente5. Se menciona al ordenamiento territorial como una de las bases de la poltica ambiental (Art. 5), entendida como zonificacin ecolgica, econmica, social y cultural y como un instrumento de la planificacin ambiental (Art. 12) y la primera vez que se introduce la poltica de ordenamiento territorial en un Plan General de Desarrollo es el ao 19946. Sin embargo, la incorporacin del ordenamiento territorial en las normas, como un proceso definido y sistemtico, es posterior. La Ley de Administracin y Control Gubernamentales, llamada Ley SAFCO7, menciona la existencia de varios sistemas independientes, pero relacionados entre s, en la administracin pblica. Uno de ellos es el llamado Sistema Nacional de Planificacin, cuyo objetivo es la sistematizacin de los objetivos, polticas y programas (de gestin pblica) a partir de la identificacin de potencialidades, obstculos y restricciones para el desarrollo, y de la demanda social8.

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Ley 1333 de 27 de marzo de 1992. Fuente: Nelson Mendoza, en entrevista, extractado de GTZ (2009). 7 Ley 1178 de 20 de julio de 1990. 8 Resolucin Suprema 216779 de 21 de julio de 1996, Art. 3.

Las Normas Bsicas del funcionamiento del Sistema de Planificacin9 definen que es el Ministerio de Planificacin el rgano rector del Sistema, y que debe normarse el proceso de ordenamiento territorial. Tambin define que debe realizarse un Plan Nacional de Ordenamiento Territorial para retroalimentar los planes de desarrollo. La norma ms importante para el desarrollo del ordenamiento territorial en el pas fue una Resolucin Suprema que norma el proceso y define el ordenamiento institucional, promulgada el ao 199710. Las disposiciones ms importantes de esta resolucin son las siguientes: Se reitera al ordenamiento territorial como instrumento de la planificacin del desarrollo y de la planificacin ambiental. Se define que los instrumentos del ordenamiento territorial, son: i) El Marco General para el Ordenamiento territorial; b) el Plan Nacional de Ordenamiento Territorial; c) los Planes departamentales y municipales de ordenamiento territorial; y d) los Planes de uso de suelo departamentales y municipales. Las caractersticas y la finalidad de los Planes de Ordenamiento Territorial en los tres niveles. Las caractersticas de los Planes de Uso del Suelo, con las categoras de uso del suelo definidas para el rea rural y el rea urbana. Los procedimientos para la aprobacin de los Planes de Ordenamiento Territorial y Planes de Uso del Suelo. Las atribuciones de las instancias competentes en la gestin del Ordenamiento Territorial en los tres niveles.

La utilizacin de estos instrumentos en la gestin ambiental est reiterada en el Reglamento General de Gestin Ambiental11: Los Planes de Ordenamiento Territorial, nacional, departamentales y municipales, como instrumentos bsicos de la Planificacin, deben ser considerados en la Gestin Ambiental. La implementacin y administracin del proceso de ordenamiento territorial en el pas se sujetar a legislacin expresa (Art. 43). Posteriormente, se aprobaron varios documentos complementarios, reglamentarios de la Resolucin Suprema 217075: Marco General para el Ordenamiento Territorial (MARGOT). Gua metodolgica para la formacin de los Planes Departamentales de Ordenamiento Territorial. Gua metodolgica para la formacin de los Planes de Ordenamiento Territorial Municipios predominantemente Urbanos. Gua metodolgica para la formulacin de los Planes de ordenamiento territorial en Municipios Rurales.

Llama la atencin que estas guas se aprobaron por Decreto Supremo12, una norma de jerarqua superior a la que define las normas bsicas del ordenamiento territorial. Ntese adems que la

Aprobadas por Resolucin Suprema 216779. Resolucin Presidencial 217075 de 5 de junio de 1997. 11 Decreto Supremo 24176 de 8 de diciembre de 1995 12 Decreto Supremo 27729 de 15 de septiembre de 2004.
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aprobacin de estas guas se realiz muchos aos despus de la definicin de la poltica general de ordenamiento territorial. Adems, existen otras normas complementarias, entre ellas: DS 24447 de 20 de Diciembre de 1996, reglamenta parte de las Leyes N 1551 de Participacin Popular y N 1654 de Descentralizacin Administrativa. Ley 1669 de 30 de Octubre de 1995, aprueba las Directrices que deben cumplir los Gobiernos Municipales para la Aprobacin de Planes de uso de suelo Urbano y Rural. DS 222631 de 7 de Septiembre de 2004, referido a "Los Requisitos que deben cumplir los Gobiernos Municipales para la Tramitacin de Procedimientos Administrativos sobre cambio de uso de Suelo Urbano.

Como se describe, no existe una norma nica o general de ordenamiento territorial, sino que se trata de varias disposiciones dispersas, de distinta jerarqua. Para ordenar el marco normativo, el ao 2001, se propuso un anteproyecto de Ley de Ordenamiento Territorial, cuya aprobacin qued estancada en el entonces Congreso Nacional (hoy Asamblea Legislativa Plurinacional), por lo que no existe una norma general de alta jerarqua aprobada. Toda esta normativa se enmarca en el rol predominante para los mercados en la economa, definido como poltica econmica nacional entre los aos 1985 a 2005. Por ejemplo, en el Marco General de Ordenamiento Territorial del ao 1997, se lee que el nuevo proceso de planificacin reconoce tres factores fundamentales: a) El mercado, como elemento principal de la asignacin de recursos, b) La sociedad civil organizada, y c) El Estado, como elemento facilitador del proceso de cambio, de integracin social y de preservacin del bienestar colectivo (Pgina 2). Es decir, el rol del Estado es secundario, y en ese marco, la planificacin econmica no juega un rol preponderante.

2.3.

Ordenamiento Territorial en la CPE

Como se indic, la CPE redefine el rol del Estado en la economa hacia una participacin creciente. Consecuentemente, se reconoce como una de las principales funciones del Estado, la de Conducir el proceso de planificacin econmica y social, con participacin y consulta ciudadana. La ley establecer un sistema de planificacin integral estatal, que incorporar a todas las entidades territoriales (Art. 316). Es decir, se redimensiona la importancia de la planificacin en la economa. Si esa es la lnea general, de modo especfico, la CPE menciona que El Estado tiene la obligacin de: i) Fomentar planes de asentamientos humanos para alcanzar una racional distribucin demogrfica y un mejor aprovechamiento de la tierra y los recursos naturales, otorgando a los nuevos asentados facilidades de acceso a la educacin, salud, seguridad alimentaria y produccin, en el marco del Ordenamiento Territorial del Estado y la conservacin del medio ambiente, ..(Artculo 402). Es decir, se explicita la necesidad de planificar la poltica migratoria y de asentamientos humanos.

2.4.

Articulacin entre Planificacin y Ordenamiento Territorial

Como ya se mencion, la Ley de Medio Ambiente define al ordenamiento territorial como un instrumento de la planificacin del desarrollo. Las normas especficas de ordenamiento territorial han desarrollado esta relacin, a travs del vnculo entre los productos de ambos procesos. La planificacin se expresa en los Planes de Desarrollo nacional, departamental y municipal, y el ordenamiento territorial en los Planes de Ordenamiento Territorial de los mismos tres niveles. Grficamente, y de acuerdo al Marco General de Ordenamiento Territorial (1997), esta relacin se vera de la siguiente manera:
Grfico 1: Relacin entre Planificacin del Desarrollo y Ordenamiento Territorial

Nivel Territorial

Planificacin del Desarrollo

Ordenamiento Territorial

Nacional

PGDES

MARGOT

PNOT

Departamental

PDD

Retroalimentacin

PDOT

Municipal

PDM

Retroalimentacin

PMOT

Referencias: MARGOT: Marco General de Ordenamiento Territorial PGDES: Plan General de Desarrollo Econmico PDD: Plan Departamental de Desarrollo PDM: Plan de Desarrollo Municipal PNOT: Plan Nacional de Ordenamiento Territorial PDOT: Plan Departamental de Ordenamiento Territorial PMOT: Plan Municipal de Ordenamiento Territorial Fuente: En base a MARGOT, 1997

Las caractersticas de los productos de ambos procesos, son las siguientes:

Tabla 1: Relacin entre Planes de Desarrollo y Planes de Ordenamiento Territorial Planes de Desarrollo Definen polticas y objetivos de desarrollo en base a las potencialidades y macroproblemas, Orientan y optimizan la inversin pblica, Definen programas y proyectos, Planes de Ordenamiento Territorial Identifican las potencialidades y limitaciones de los recursos naturales en el territorio. Orientan, en su parte propositiva, la optimizacin en el uso de los recursos

Recogen la demanda departamental y municipal.

social,

naturales y la distribucin de los asentamientos humanos en el territorio, Definen acciones para optimizar la relacin entre la poblacin y el territorio.

Fuente: MARGOT, pgina 2

De esa manera, los productos son interdependientes y forman parte de un proceso ms amplio y general de planificacin en todos los niveles territoriales de gobierno. 2.5. Organizacin Institucional

Tal como se mencion lneas arriba (Ttulo 1), la CPE define varios tipos de competencias para cada uno de los niveles territoriales de gobierno. La nica competencia privativa del gobierno central, relacionada con planificacin y ordenamiento territorial es la de definir la poltica econmica y la planificacin nacional, atribuida al nivel central del Estado (Art. 298). Las otras competencias son exclusivas y se han definido en la CPE y han sido ratificadas en la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin Andrs Ibez13 de julio de 2010. Estas competencias exclusivas se detallan en la Tabla 2.
Tabla 2: Competencias exclusivas de los Niveles de Gobierno en Planificacin Econmica y Ordenamiento Territorial en la CPE y Ley Marco de Autonomas
Nivel de Gobierno Autnomo Central Planificacin Disear la poltica de planificacin Elaborar el Plan General de Desarrollo Establecer los criterios tcnicos para la conformacin de regiones como espacios de planificacin y gestin. Planificacin del desarrollo departamental en concordancia con la planificacin nacional Planificacin del desarrollo municipal en concordancia con la planificacin departamental y nacional Ordenamiento Territorial Polticas de planificacin territorial y ordenamiento territorial. Disear el Plan Nacional de Ordenamiento Territorial. Establecer las directrices para la elaboracin de planes de uso de suelo y de ordenamiento territorial departamentales, municipales y de autonomas originario-campesinas. Elaborar y ejecutar el Plan Departamental de Ordenamiento Territorial. Disear y ejecutar el Plan Departamental de Uso de Suelos. Elaboracin de Planes de Ordenamiento Territorial y de uso de suelos, en coordinacin con los planes del nivel central del Estado, departamentales e indgenas Disear el Plan Municipal de Ordenamiento Territorial. Disear y ejecutar el Plan Municipal de Uso de Suelos Planificacin y gestin de la ocupacin territorial. Disear y ejecutar, el Plan de Uso de Suelos de la entidad territorial indgena originario campesina. Planificar y regular la ocupacin territorial en su jurisdiccin, elaborando y ejecutando planes y

Departamental

Municipal

IndgenaOriginarioCampesinas

13

Ley N 031 de 19 de julio de 2010

proyectos de redistribucin poblacional en el mbito de su jurisdiccin, conforme a sus prcticas culturales.

El decreto supremo que establece las funciones de los ministerios en el rgano ejecutivo14, incluye entre las atribuciones del Ministerio de Planificacin del Desarrollo las de " Planificar y coordinar el desarrollo integral del pas mediante la elaboracin, seguimiento y evaluacin del Plan de Desarrollo Econmico y Social, en coordinacin con los Ministerios, Entidades Territoriales Autnomas y Descentralizadas, Organizaciones Sociales, Comunitarias y Productivas, y Entidades Descentralizadas y Desconcentradas correspondientes y la de Desarrollar polticas de planificacin y ordenamiento territorial, que podra ampliarse a la formulacin del Plan Nacional de Ordenamiento Territorial. Dentro del Ministerio de Planificacin del Desarrollo, el Viceministerio de Planificacin y Coordinacin tiene la atribucin especfica de Normar la planificacin territorial para el desarrollo en las Entidades Territoriales Autnomas y Descentralizadas, en el marco de sus competencias. Para ello, cuenta con una Direccin General de Planificacin Territorial15. Los Gobiernos departamentales cuentan con reparticiones encargadas de la planificacin del desarrollo departamental y del ordenamiento territorial. El caso de los gobiernos municipales es diferente por la diversidad del tamao, disponibilidad de recursos financieros y de organizacin institucional de los municipios. En algunos casos, en los municipios ms pequeos, el total de funcionarios del municipio es de 5, incluido el Alcalde Municipal (por ejemplo, Nueva Esperanza, provincia Federico Romn, departamento de Pando). En el otro extremo, el municipio de La Paz cuenta con una Direccin de Ordenamiento Territorial, dependiente de la Oficiala Mayor de Planificacin para el Desarrollo. Es decir, la capacidad de los gobiernos municipales de definir y ejecutar un plan de ordenamiento territorial est directamente asociada a su disponibilidad de recursos y capacidad de gestin. Se puede decir, entonces, que en los niveles central y departamental de administracin del Estado, existen instancias encargadas de la planificacin del desarrollo y el ordenamiento territorial. Sin embargo, en el caso de los municipios, la capacidad de cumplir con las funciones asignadas depende de la capacidad de gestin del gobierno municipal, que est asociada en primera instancia, al tamao poblacional del municipio. Otro tema a destacar es que la asignacin de competencias de la CPE en este tema, mantiene la organizacin institucional establecida en las normas anteriores de planificacin y ordenamiento territorial.

14 15

DS 29894 de 7 de febrero de 2009 El DS 0429 de 10 de febrero de 2010 modifica parcialmente la estructura del Ministerio de Planificacin y la de otros ministerios, pero no la Direccin General de Planificacin Territorial, con lo que se asume que sus competencias se mantienen.

3. REGULACIONES ADMINISTRATIVAS, RESOLUCIN HERRAMIENTAS DE REGULACIN Y SANCIONES

DE

CONFLICTOS

3.1.

Instrumentos del Ordenamiento Territorial

Se definieron dos tipos de instrumentos de ordenamiento territorial: normativos y operativos16. Los instrumentos normativos del ordenamiento territorial son los Planes de Ordenamiento Territorial en los niveles nacional, departamental y municipal. Los instrumentos operativos del ordenamiento territorial son: Los Lineamientos de Polticas del Ordenamiento Territorial como instrumento tcnico poltico que establece la visin estratgica que conduce el Ordenamiento Territorial. Los Informes de Evaluacin del Ordenamiento Territorial en los niveles nacional, departamental y municipal que son documentos de evaluacin tcnica del grado de aplicacin de los planes de Ordenamiento Territorial, elaborados cada cinco aos por el rgano rector del ordenamiento territorial a nivel nacional y las instancias tcnicas de las prefecturas y los gobiernos municipales respectivamente. El Sistema Nacional de Informacin de Ordenamiento Territorial (SNIOT) que es el encargado de registrar sistematizar, actualizar y difundir la informacin sobre el ordenamiento territorial a nivel nacional, departamental y municipal. Las Guas Metodolgicas para la formulacin de planes departamentales y municipales de Ordenamiento Territorial que son los documentos que definen el marco conceptual y los procedimientos metodolgicos bsicos para que las prefecturas y los gobiernos municipales formulen sus respectivos Planes de Ordenamiento Territorial. Esta definicin de instrumentos garantizaba el proceso de ordenamiento territorial.
Grfico 2: Proceso de Ordenamiento Territorial

Insumos para los Planes de OT

Lineamientos Evaluacin de los Planes

Planes de OT Informacin

Metodologa Retroalimentacin

16

Extractado de Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificacin (s/f).

A continuacin, se evala la aplicacin de los instrumentos. Planes de Ordenamiento Territorial Nivel departamental: Ocho de los nueve departamentos cuentan con Planes de Uso de Suelo (la excepcin es Oruro). En algunos casos, tambin estn aprobados los Planes de Ocupacin del Territorio. Nivel municipal: La cantidad de Planes Municipales de Ordenamiento Territorial (PMOT) aparece a continuacin.

Tabla 3: Cantidad de Planes Municipales de Ordenamiento Territorial por Departamento

DEPARTAMENTO Beni Chuquisaca Cochabamba La Paz Oruro Pando Potos Santa Cruz (*) Tarija Total % HOMOLOGADOS CON SOLICITUD CON EN CON DE ORDENANZA FORMULACI NO TIENE RESOLUCIN HOMOLOGACIO MUNICIPAL DE N SUPREMA N APROBACIN 3 3 13 6 22 11 2 32 7 3 70 35 3 12 13 25 1 31 23 11 1 0 85 8 232 0,3 0,0 26,1 2,5 71,2 TOTAL 19 28 45 80 35 15 38 55 11 326 100,0 NO TIENE / TOTAL (%) 68,4 78,6 71,1 87,5 100,0 80,0 65,8 41,8 0,0 71,2

Fuente: FAM

Es decir, se ha avanzado en la elaboracin de los Planes de Ordenamiento Territorial tanto a nivel departamental como municipal. Esta informacin confirma la presuncin anterior en sentido de que municipios con escasa capacidad de gestin se ven dificultados en la elaboracin de sus planes de ordenamiento territorial. Lineamientos de Polticas del Ordenamiento Territorial. Existe un Marco General de ordenamiento territorial y tambin un documento llamado Lineamientos de Polticas del Ordenamiento territorial, publicados a fines de los 90. Estos documentos son lo suficientemente generales como para servir de base al ordenamiento territorial en cualquier parte del pas. Informes de Evaluacin del Ordenamiento Territorial en los niveles nacional, departamental y municipal. A pesar de que estas evaluaciones deban ser realizadas cada cinco aos, a la fecha no se ha hecho ninguna. Esta es, tal vez, la deficiencia ms grave del proceso de ordenamiento territorial en el pas, porque si bien los planes existen, no se sabe si se aplican o se cumplen. La evaluacin del grado de cumplimiento, de las dificultades y fortalezas encontradas en la aplicacin, es la nica manera de avanzar en el ordenamiento territorial y de corregir y mejorar los planes, haciendo del OT un proceso ininterrumpido de mejoramiento. Al no evaluarse la aplicacin, no se tiene informacin sobre la calidad de los planes, y los resultados efectivos del ordenamiento territorial. Sistema Nacional de Informacin de Ordenamiento Territorial (SNIOT). A pesar de que estaba normada la obligatoriedad de constituirlo, no se estructur. La informacin est dispersa, y en muchos casos es inexistente.

Guas Metodolgicas para la formulacin de planes departamentales y municipales de Ordenamiento Territorial. Estas guas fueron elaboradas y publicadas en septiembre de 2004 y han sido ampliamente difundidas. En resumen, la mayor parte de los instrumentos no se ha aplicado. Es muy grave que no se haya evaluado el OT y el grado de cumplimiento de los planes de OT. 3.2. Conflictos en el Ordenamiento Territorial

Hay varios tipos de conflictos en el ordenamiento territorial boliviano. El primero y ms frecuente est relacionado con la definicin de lmites entre circunscripciones territoriales. Este tipo de problemas est acentundose y no existen los instrumentos para la solucin de estos conflictos. Actualmente, se encuentra en discusin en la Asamblea Plurinacional, un anteproyecto de Ley de Resolucin de Conflictos por Lmites entre Circunscripciones Territoriales, que define el problema y propone mecanismos de mediacin entre las partes en conflicto17. Sin embargo, se trata slo de un anteproyecto de Ley, cuya aprobacin est en discusin. Un segundo tipo de problemas aparece cuando usos no compatibles se sobreponen uno al otro, por decisin de distintas organizaciones del sector pblico, que no coordinan entre s o que anteponen algn tipo de inters a otro. Ejemplos son los siguientes: Bloques de exploracin de hidrocarburos y concesiones mineras sobrepuestos a reas protegidas y territorios indgenas. Concesiones forestales superpuestas con reas protegidas, concesiones mineras.

Grfico 3: Sobre posicin de Usos

17

Fuente: http://fabianyaksic.blogspot.com/2011/03/proyecto-de-ley-de-unidades.html

Fuente: Direccin de Planificacin territorial, extractado de Molina (2011)

Un tercer tipo de problema ocurre cuando la poblacin no respeta el plan de ordenamiento territorial o el uso asignado a un determinado espacio territorial. La experiencia muestra que el Estado no ha sido capaz de hacer cumplir sus decisiones. Ejemplos: el avasallamiento de reas protegidas por productores de coca o de reservas forestales por campesinos agricultores.

4. ENFOQUES DESARROLLADOS POR PAS -O GOBIERNO SUB NACIONAL- PARA LA CONSTRUCCIN DE SUS MARCOS DE ZONIFICACIN 4.1. Componentes del Plan de Ordenamiento Territorial

Los planes de ordenamiento territorial tienen dos componentes: plan de uso del suelo y el plan de ocupacin del territorio. El Plan de Uso del Suelo que comprende la asignacin de usos del suelo, realizada en base a la zonificacin agroecolgica econmica (ZAE) mediante delimitacin de espacios territoriales, definidos y caracterizados en correspondencia con su aptitud, potencialidades ecolgicas y condiciones socioeconmicas especficas; as como la incorporacin de las reas definidas aprobadas para uso del suelo urbano (RP 217075, Art. 6). La propuesta de ocupacin del territorio, que comprende un sistema jerarquizado de asentamientos poblacionales, con roles y funciones productivos y de servicios, como base para orientar la distribucin de la poblacin, la integracin fsica, la dotacin de servicios bsicos y sociales y la generacin de oportunidades de desarrollo para la poblacin, en funcin de las potencialidades y recursos existentes. (RP 217075, Art. 6). De esta manera, la relacin entre ambos componentes se configura como sigue:
Grfico 4: Componentes del Plan de Ordenamiento Territorial

COMPONENTES

PRODUCTOS INTERMEDIOS

PRODUCTO FINAL

Biofsico

Plan de Uso del Suelo (PLUS) Integracin PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Socioeconmico

Plan de ocupacin del territorio (PLOT)

Fuente: extractado de Steverlynck (2005)

4.2.

Zonificacin

Como concepto, la zonificacin es parte del proceso de ordenamiento territorial. Consiste en definir zonas con un manejo o destino homogneo que en el futuro sern sometidas a normas de uso a fin de cumplir los objetivos para el rea18. De acuerdo a las Guas Metodolgicas para la Elaboracin de Planes de Ordenamiento Territorial Departamentales y Municipales, la metodologa de zonificacin es la siguiente: Descripcin del componente fsico-biolgico. Se realiza un anlisis de variables, tales como altitud, amplitud de relieve, pendiente, grado de diseccin, litologa, temperaturas, precipitaciones, heladas, caractersticas de las cuencas y subcuencas, cuerpos de aguas superficiales y subterrneas, tipos de material parental, fallas geolgicas, tipos de yacimientos minerales e hidrocarburos, textura yprofundidad efectiva del suelo, densidad aparente, drenaje, erodabilidad, amplitud del perodo con dficit hdrico, aspectos qumicos (pH, materia orgnica, capacidad de intercambio catinico, saturacin de bases, etc), cobertura vegetal, tipo de uso de la tierra y extensin, deslizamiento y erosin de los suelos, especies de fauna, etc. Componente socio econmico: analiza las variables demogrficas, educacin, salud, servicios pblicos (agua potable, alcantarillado, electrificacin, telecomunicaciones, vivienda, modalidades y caractersticas de la produccin, destacando los sistemas agrcola, pecuario, forestal, industrial, artesanal y minero, y empleo/desempleo. Tambin se incluye informacin sobre infraestructura caminera, red de ferias, transporte, y servicios complementarios a la produccin y comercializacin, inversiones pblicas y privadas. La evaluacin de aptitud de uso de la tierra y luego la Zonificacin Agroecolgica se realiza segn los procedimientos metodolgicos de la FAO (1976). Se definen las siguientes categoras de uso: agropecuario intensivo, agropecuario extensivo, agrosilvopastorial, forestal, uso restringido, rea natural protegida, urbano.

Grficamente, el proceso de zonificacin agroecolgica de la FAO, es el siguiente:

Grfico 5: Zonificacin Agroecolgica de la FAO

18

Fuente: http://www.ceachile.cl/manejoecosistemas/zonificacion.htm

Fuente: Gua Metodolgica para la Elaboracin de PLOT departamental

La zonificacin considera las siguientes categoras de uso: agropecuario intensivo, agropecuario extensivo, agrosilvopastoril, forestal, uso restringido, rea natural protegida y urbano.

5. DESARROLLO DE DOS CASOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL SECTOR DE HIDROCARBUROS 5.1. reas protegidas y Tierras Comunitarias de Origen

Existen dos usos particulares del territorio que entran en conflicto con la actividad de hidrocarburos: las reas protegidas y las tierras comunitarias de origen. A pesar de que se han reportado sobreposiciones con concesiones mineras, estos no son muy frecuentes. Las reas protegidas representan casi 30% de la superficie del territorio nacional, y estn reconocidas en la CPE. Adems, se reconocen en Ley de MA y existe un Reglamento General de reas Protegidas. En el Sistema Nacional de reas Protegidas, existen las que son nacionales (23), departamentales (31), municipales (96) y privadas, llamadas reservas privadas de patrimonio natural (RPPN) (39). La distribucin de territorio es la siguiente:
Tabla 4: reas Protegidas (en km2)

ADMINISTRACION Nacionales Departamentales Municipales RPPNs Total

CANTIDAD 23 31 58 39 151

SUPERFICIE 18.486.927 9.645.573 1.601.875 164.424 29.898.799

PROMEDIO 803.779 311.148 27.619 4.216 198.005

% 61,8 32,3 5,4 0,5

Fuente: SERNAP, PROMETA, y varios

Ntese que a medida que el nivel de administracin va cayendo, las reas protegidas se hacen ms pequeas en promedio. Con una porcin tan significativa del territorio nacional dedicada a conservacin, es indudable que existirn conflictos de superposicin de actividades. En el Mapa 1 se muestra la sobreposicin con las reas hidrocarburferas.
Mapa 1: reas protegidas y petroleras

Fuente: Extractado de UDAPE

Los territorios indgenas estn tambin reconocidos en la CPE: I. Se reconoce la integralidad del territorio indgena originario campesino, que incluye el derecho a la tierra, al uso y aprovechamiento exclusivo de los recursos naturales renovables en las condiciones determinadas por la ley; a la consulta previa e informada y a la participacin en los beneficios por la explotacin de los recursos naturales no renovables que se encuentran en sus territorios; la facultad de aplicar sus normas propias, administrados por sus estructuras de representacin y la definicin de su desarrollo de acuerdo a sus criterios culturales y principios de convivencia armnica con la naturaleza. Los territorios indgena originario campesinos podrn estar compuestos por comunidades. II. El territorio indgena originario campesino comprende reas de produccin, reas de aprovechamiento y conservacin de los recursos naturales y espacios de reproduccin social, espiritual y cultural. La ley establecer el procedimiento para el reconocimiento de estos derechos (CPE, Art. 403).

Adems, Las naciones y pueblos indgenas en aislamiento y no contactados gozan del derecho a mantenerse en esa condicin, a la delimitacin y consolidacin legal del territorio que ocupan y habitan (CPE, Art. 31). Pero antes de la promulgacin de la nueva CPE, los territorios indgenas se reconocieron en la Ley INRA, a travs de una figura llamada tierras comunitarias de origen o TCOs. Al ao 2009, existan 207 TCOs, de las cuales slo 84 estaban tituladas. La mayor parte de las no tituladas se encuentran en tierras altas, donde el proceso de solicitud de titulacin es reciente19. De todas las TCOs, slo 10 cuentan con Plan de Gestin Territorial, 7 concluidos y 3 en construccin20: Concluidos, aprobados y en implementacin: Tacana, Mosetene, Machareti, Lomero, Yuracar, Mosetn, Chacobo. En proceso de construccin: Lecos de Apolo, Lecos de Larecaja, San Jos de Uchupiamonas.

5.2.

Caractersticas de la actividad de hidrocarburos en Bolivia

La actividad hidrocarburfera en Bolivia se inicia en la dcada de los aos 20, y la empresa estatal de petrleos (Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos - YPFB) se crea el ao 1936. Entre los aos 1985 y 2005, YPFB se desintegr verticalmente, abandon las actividades del upstream de la industria y se concentr en la comercializacin de hidrocarburos, porque el resto de las actividades las desarrollaban empresas privadas. El ao 2005, se aprueba la vigente Ley de Hidrocarburos21. Como resultado de ella, se renegocian los contratos con las empresas en actividad en el upstream, cambiando el rgimen de contratos de joint venture a contratos de servicios vigentes a partir de mayo del ao 2007. Como resultado de la poltica sectorial del actual gobierno, varias empresas del sector que fueron privatizadas son recompradas por el Estado y transferidas a YPFB entre los aos 2007 y 2009. Las normas ms importantes del sector, son actualmente las siguientes: CPE, cuyas disposiciones ms importantes son las siguientes (Arts. 359 al 368): o Los hidrocarburos son de propiedad del Estado. o YPFB administra, en nombre del Estado, los hidrocarburos, y realiza por s misma o por contratos con terceros, todas las actividades de la cadena. o Se define que YPFB firme nicamente contratos de prestacin de servicios. Esta disposicin elimina la posibilidad de firmar contratos de riesgo compart ido. Los contratos del upstream deben necesariamente ser aprobados por la Asamblea Legislativa Plurinacional. o Se define una regala de 11% para los departamentos productores de hidrocarburos.

19

20 21

Fuente: Albo y Romero (2009)

Fuente: INRA Ley 3058 de 17 de mayo de 2005

Ley de Hidrocarburos. Esta norma fue aprobada con anterioridad a la nueva constitucin, y por ello conserva algunas de las disposiciones del anterior rgimen del sector. Algunas de sus normas: o Se crea el Impuesto Directo a los Hidrocarburos, de 32% sobre el valor de la produccin de hidrocarburos. o Se mantienen las regalas y participaciones en 18% del valor de la produccin. Con ello, el 50% del valor de la produccin de hidrocarburos debe ser repartido an antes de descontar los OPEX y CAPEX. Es decir, el rgimen fiscal de los contratos de upstream distribuye ingresos y no utilidades. o Se define la estructura institucional del sector, con tres pilares: i) Ministerio de Hidrocarburos y Energa, como cabeza de sector, encargado de la definicin de la poltica del sector; ii) YPFB como brazo operativo del Estado en el sector, y iii) Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) como entidad encargada de la supervisin y control del cumplimiento de la normativa. Normas Ambientales. El sector cuenta con un Reglamento Ambiental especfico para sus actividades, que hace parte de las normas complementarias de la Ley de Medio Ambiente. Este Reglamento an est vigente, pero se encuentra en preparacin una versin modificada dados los vacos normativos que presenta. Reglamento de Consulta y Participacin, que establece los procedimientos y momentos en los que se realizar la consulta y participacin de la sociedad en proyectos de hidrocarburos.

El sector es muy importante en la economa boliviana. Algunos datos: Las exportaciones de hidrocarburos representan el 44% del total al ao 200922. La produccin representa el 5,5% del PIB del ao 200923. Los ingresos por regalas, participaciones e IDH se estiman, en los prximos aos, se ha estimado en valor presente, en alrededor de US$23 mil millones para el periodo 2010-2624, equivalente a casi cinco veces el PIB del ao 2010. Es decir, se trata de sumas muy altas para la economa boliviana. Los ingresos por regalas e IDH representan el 46% de los ingresos totales del sector pblico no financiero del ao 2009.25

Es decir, se trata de uno de los sectores ms importantes de la economa (excepto por el empleo). La mayor parte de los ingresos por regalas, participaciones e IDH no se queda en el Tesoro General de la Nacin (TGN), sino que se transfiere a los gobiernos subnacionales (departamentales y municipales), universidades y otras entidades y dependencias pblicas descentralizadas. Apenas, alrededor del 5% se queda en el TGN.

22 23

Fuente: UDAPE (2010). Dossier Estadstico 2010 Fuente: UDAPE (2010), idem. 24 Fuente: Guzmn, Crespo, et al (2010). 25 Fuente: UDAPE (2010), idem.

5.3.

Actividades Hidrocarburferas en reas Protegidas y TCOS

Las actividades de la industria petrolera gozan de muchos privilegios, debido precisamente a su importancia econmica para el pas. La Ley de Hidrocarburos menciona que Las Actividades Hidrocarburferas son de inters y utilidad pblica y gozan de la proteccin del Estado, . (LH, Art. 31). La Ley de Hidrocarburos menciona que No podrn licitarse, otorgarse, autorizarse, ni concesionarse las actividades, obras o proyectos hidrocarburferos, en reas protegidas, sitios Ramsar26, sitios arqueolgicos y paleontolgicos, as como en los lugares sagrados para las Comunidades y Pueblos Campesinos, Indgenas y Originarios, que tengan valor espiritual como patrimonio de valor histrico, u otras reas reconocidas por su biodiversidad, establecidas por autoridad competente. Se permitirn excepcionalmente actividades hidrocarburferas en reas protegidas, cuando el Estudio de Evaluacin de Impacto Ambiental Estratgico (EEIAE) establezca la viabilidad de la actividad en el marco de un Desarrollo Integral Nacional Sustentable (LH, Art. 132). y para abundar Las actividades relacionadas con el uso de hidrocarburos en sus diferentes fases, podrn desarrollarse en reas Protegidas en sujecin estricta a la categora y zonificacin, plan de manejo, realizacin de consulta pblica y cumplimiento a disposiciones ambientales, requirindose para el efecto un Estudio de Evaluacin de Impacto Ambiental, cuando no pongan en riesgo sus objetivos de conservacin (LH, Art. 133). Sin embargo, esto no ocurre. Es la misma Ley de Hidrocarburos la que indica el camino para el incumplimiento de esos artculos. Se excluye a los territorios indgenas de la expropiacin, esa disposicin no aplica cuando se trata de actividades de utilidad y necesidad pblica, como son las del sector de hidrocarburos. Las tierras agrcolas, ganaderas, forestales o de conservacin, que sean de propiedad individual o colectiva, de Comunidades y Pueblos Campesinos Indgenas y Originarios, independientemente de su tipo de organizacin y del tipo de propiedad, quedan excluidas de los alcances del Procedimiento de Expropiacin, salvo que mediante Ley expresa se declare de utilidad y necesidad pblica las actividades, obras o proyectos hidrocarburferos a ejecutarse en las tierras indicadas o donde hay derechos preconstituidos de Comunidades y Pueblos Campesinos, Indgenas y Originarios. La Ley expresa que declare la utilidad y necesidad pblica para cada caso, ser aprobada segn el Procedimiento Legislativo. (LH, Art. 121). La nica salvedad es que la declaracin de utilidad pblica requiere de estudios y de aprobacin por parte de los afectados:

26

Se refiere a humedales, protegidos por la Convencin de Humedales, celebrada en Ramsar, Irn, el ao 1971.

Para los casos comprendidos en el Artculo precedente, cualquier solicitud de Declaratoria de Necesidad y Utilidad Pblica mediante Ley expresa, deber contar necesariamente con los estudios de evaluacin de impactos econmicos, sociales, culturales y ambientales debidamente aprobados por la instancia representativa de las Comunidades Campesinas y Pueblos Indgenas y Originarios y certificados por la Autoridad Ambiental Nacional Mxima,. (LH, Art. 122). Es decir, para la Ley de Hidrocarburos la consulta y aprobacin de los afectados era imprescindible, la consulta tena efecto vinculante. Sin embargo, la CPE reconoce el territorio indgena y slo menciona la necesidad de consultar a los pueblos originarios, pero no dice nada sobre si prevalece el derecho de los pueblos originarios o la actividad econmica. Ms an, con el nuevo Reglamento de Consulta, esta falta de decisin sobre el tema se agrava. De acuerdo a una especialista Si bien las decisiones resultantes del proceso de consulta deben ser respetadas, stas no son vinculantes (Coaquira, 2011). Es decir, la CPE no es definitiva en su mencin del tema, y las normas vigentes permiten las actividades en reas protegidas y territorios indgenas. El resultado es la sobreposicin que se observa en el Mapa 1.

5.4.

Caso de Estudio: Serrana del Aguarage

La Serrana del Aguarage es un rea protegida ubicada en el departamento de Tarija, al sur de Bolivia, en la zona del Chaco. Vecinas al rea protegida, se encuentra la TCO Weenhayek, que forma parte de los pueblos guaranes. Esta fue la primera zona en la que se realizaron actividades de hidrocarburos, se trata de la llamada zona tradicional dado que all se encuentran los principales reservorios de gas natural (no de petrleo) del pas. Por ese motivo, toda el rea fue dividida en bloques de exploracin y despus, en campos de produccin de hidrocarburos. El Mapa 2 muestra la sobreposicin del rea protegida de Aguarage y de la TCO Weenhayek con los bloque petroleros. El rea protegida (Parque Nacional y rea Natural de Manejo Integrado de la Serrana del Aguarage) fue creada el ao 2000, y tiene 1083 km2. Su importancia biolgica radica en que en ella confluyen los lmites de dos importantes formaciones, la provincia de Yungas, que presenta una formacin de Bosque Tucumano-Boliviano, y la provincia Chaquea, con la formacin de Bosque Serrano Chaqueo. Por lo tanto, representa una zona de transicin entre ambos ecosistemas (SERNAP, s/f). Para los pobladores del lugar, el Parque es muy importante porque de l proviene la mayor parte del agua que utilizan, tanto para consumo humano como para riego y el ganado. Dado que en esta zona, la actividad de hidrocarburos tiene larga data, los pobladores no se oponen a ella, sino que piden que se realice con menores impactos, y sobre todo, la remediacin de los pasivos ambientales en la zona. Existen pozos que ya no producen, cuyo proceso de

abandono fue deficiente. Los conflictos de definicin de responsabilidades entre YPFB y las petroleras privadas, impide que se realicen los trabajos de remediacin. En el mes de mayo de 2010, los pobladores guaranes de la zona realizaron una gran marcha entre las dos ciudades ms importantes del Chaco boliviano (Yacuiba y Villamontes) para exigir la remediacin de pasivos ambientales. La respuesta del gobierno fue un compromiso de cerrar adecuadamente tres pozos de la tercera dcada del siglo pasado, y a la vez anunci nuevas operaciones de exploracin en el centro del Parque Aguarage (perforacin del pozo Timboy X2), a cargo de Petroandina, una sociedad formada por YPFB y PDVSA. Adems, se acord avanzar en la gestin del Parque. Los guaranes se han opuesto al inicio de trabajos de exploracin, argumentando que no se ha cumplido con el proceso de consulta. YPFB responde que el proyecto ya tiene Licencia Ambiental, pero un poco por responsabilidad, por parte de Petroandina, de no entorpecer el relacionamiento con la Asamblea del Pueblo Guaran, se est solicitando un paso ms que es la informacin al Consejo de Capitanes Guaran de Tarija, en el entendido de que ellos coadministran el Aguarage conjuntamente con el SERNAP (Mario Catari, Director de Medio Ambiente de YPFB)27. Es decir, la consulta se entiende como una concesin o un acto de buena voluntad, y no como una obligacin.
Mapa 2: Area Protegida Aguarage y Areas Petroleras

27

Entrevista publicada en Observatorio Boliviano de los Recursos naturales, Boletn N1, agosto de 2010, La Paz.

Fuente: CPTI

Jorge Mendoza (responsable de recursos naturales del Consejo de Capitanes Guaran y Tapiet de Tarija - APG) dijo: Directamente con cualquier de las empresas, creo que el apego no es positivo. Mas bien todo lo que se ha realizado ha sido sin consulta, sin preguntar a nadie. Directo el Gobierno autoriza y la empresa entra. Una vez que ingresan, realizan los trabajos y nadie les controla. Para el Director de gestin socio-ambiental del Ministerio de Hidrocarburos, Omar Quiroga, los Guaran no tienen alternativa a la actividad hidrocarburfera y el Gobierno tampoco tiene una alternativa. Estamos dependiendo de los hidrocarburos. Unos 2000 millones de dlares anuales entran al pas por esta actividad. El 70 por ciento de la actividad est en esa regin. Decir que no se desarrolla la actividad de hidrocarburos en esa regin es prcticamente renunciar a esos ingresos.

Alberto Viorel Calvimontes: El gobierno nos dice: si no aceptan, la empresa se va a ir y vamos a perder millones. Pero eso no es nuestro problema. El problema est en que la misma empresa debera haber hecho un buen trabajo, correcto, de acuerdo a las normas, a los derechos de los pueblos, al derecho a la consulta. En ningn momento la APG de Villamontes ha dicho que nunca van a entrar las empresas, pero sobre todo lo que exigimos primero es el respeto a nuestro pueblo. El resumen de los argumentos es la siguiente:

Tabla 5: Resumen de Posiciones Conflicto Parque Aguarage YPFB Operaciones en la zona ha habido desde hace ms de 80 aos. El proyecto ya cuenta con licencia ambiental. La consulta es un acto adicional, no de cumplimiento obligatorio. El pas necesita los ingresos de la produccin de gas y petrleo. Guaranes Los pasivos ambientales de todo ese periodo no se han remediado produciendo mucho dao. Los guaranes no se benefician de esa produccin. Al vivir ellos en la zona, sufren los impactos directos de la actividad. No se realiz consulta. No existe un adecuado control de las operaciones en la industria.

Fuente: elaboracin propia

A la fecha, los trabajos estn paralizados, aunque Petroandina ha anunciado que el prximo ao realizar la perforacin del pozo exploratorio. El Plan Departamental de Ordenamiento Territorial de Tarija, correspondiente a la regin del Chaco Sur (donde se encuentra la zona de conflicto) menciona textualmente entre sus recomendaciones la de preservar el ecosistema de la regin mediante la consolidacin del Parque Nacional del Aguarage. Sin embargo, el gobierno departamental de Tarija no ha intentando el cumplimiento de esta disposicin y ha permitido que el gobierno nacional decida e imponga las operaciones en el interior del rea protegida. Parte de la explicacin puede encontrarse en los enormes ingresos del gobierno departamental de Tarija, al ser el mayor productor de hidrocarburos del pas.

5.5.

Caso de Estudio: Norte de La Paz

El norte de La Paz forma parte del corredor biolgico Vilcabamba Ambor, una zona de alta biodiversidad. Simultneamente, se trata de una zona no tradicional de operaciones de hidrocarburos, en sentido de que antes no se han realizado trabajos de exploracin ni explotacin de gran envergadura.

Los bloques petroleros del norte de La Paz estn sobrepuestos a reas protegidas y territorios indgenas. Las reas protegidas de la zona son de altsima biodiversidad (entre las mayores del planeta) debido al amplio rango altitudinal que permite la existencia de diversas ecoregiones: zonas nivales y ambientes periglaciares, Pramo Yungueo, Bosque Nublado de Ceja, Bosque Hmedo a Perhmedo de Yungas, Bosque Pluvial Subandino, Bosque Seco Deciduo de San Juan del Asariamas (probablemente nico en el mundo y en excelente estado de conservacin), Bosque muy Hmedo Pedemontano (una de las ltimas muestras bien conservadas en Bolivia), Bosque Hmedo Estacional basal, Sabanas de Inundacin y Palmares Pantanosos de palma real (SERNAP, s/f-b). Por ese motivo, esta zona presenta paisajes de gran belleza, y ha recibido mucha atencin a ecoturismo. De hecho, el parque Madidi es uno de los principales destinos tursticos del pas. Varios programas de turismo y agencias promocionan este destino, que incluye turismo ecolgico. La cooperacin internacional (especialmente Conservacin Internacional y Care) han invertido dinero y esfuerzo durante muchos aos en esta iniciativa, intentando que los ingresos del turismo se distribuyan directamente entre los indgenas de la zona a travs de la administracin de los negocios (hoteles, por ejemplo) por ellos mismos28. En la dcada de los 70 se realizaron algunos estudios preliminares de exploracin. En los aos 90 se otorgaron algunos bloques a la petrolera Repsol, que no pudo avanzar en los trabajos debido a la oposicin de los pobladores. Pero el verdadero conflicto empez cuando se decidi entregar el bloque Lliquimuni y varios otros vecinos a la empresa Petroandina. Obtuvieron la licencia ambiental el ao 2008 para iniciar trabajos, sin haber consultado con los pobladores de la zona (es decir, contraviniendo el reglamento de Consulta y Participacin), lo que gener un conflicto de proporciones durante los aos 2009 y 2010. El territorio mosetn se encuentra en la triple frontera de La Paz, Cochabamba y Beni. Como se observa en el Mapa 3, est sobrepuesto al Bloque Lliquimuni. La TCO Lecos Larecaja est muy cercana al bloque. Al igual que en el caso de Tarija, la gobernacin est muy interesada en impulsar las operaciones petroleras, por los ingresos que generaran para el departamento. El Plan Municipal de Ordenamiento Territorial del Municipio de San Buenaventura expresa textualmente que la alternativa de uso del suelo para el Parque Madidi es Proteccin estricta y permanente de los recursos naturales. Prohibido el uso extractivo consuntivo y obras de infraestructura excepto para: Investigacin cientfica, ecoturismo, educacin ambiental y actividades de subsistencia de pueblos indgenas locales (pgina 226). Los indgenas, agrupados en la Central de Pueblos Indgenas del Norte de La Paz (CPILAP), se opusieron al inicio de obras de la fase I de exploracin (ssmica) argumentando que no haban sido
28

Ver, por ejemplo http://www.chalalan.com/

consultados de forma regular. Los dirigentes denunciaron el soborno del gobierno, despus de que se haba entregado la licencia ambiental. Algunos dirigentes Lecos aceptaron el inicio de consulta y otros no. Los funcionarios del gobierno desmintieron haber dado sobornos, y acusaron a los dirigentes de haber tergiversado el dinero recibido para talleres de informacin, que formaban parte del proceso de consulta. Adems acusaban a los indgenas de no querer el desarrollo para su regin y del pas en su conjunto. Denuncia que fue respondida, por parte del CPILAP, una vez ms, en el sentido de que no estaban en contra de la consulta, sino con la forma en cmo han sido atropellados por la empresa petrolera29: No estamos en contra del proceso de cambio, del proyecto de exploracin ssmica del norte de La Paz, tiene que haber una verdadera consulta y control. El Estado boliviano est hablando a nombre de los pueblos indgenas y sus derechos. Pero nos han vulnerado. CPILAP respondi en el mismo sentido: expresando su deseo de ser consultados. Al mismo tiempo los dirigentes indgenas manifestaron la existencia de muchas irregularidades respecto a las consultas, ya sea porque no se brind la informacin necesaria o porque no se proporcion suficiente tiempo a los dirigentes para planificar junto con las comunidades la forma en que se iba a llevar a cabo la consulta. Los mayores temores de las organizaciones indgenas derivan de las actividades secundarias que se vayan a generar a partir de la exploracin. Estas actividades secundarias consisten en abrir sendas, desmontar el bosque para realizar campamentos temporales y en general la presencia de extraos en su territorio, que conlleva a su vez a cambios en las costumbres y el cotidiano vivir en las comunidades, adems de la desaparicin y/o alejamiento de los animales. Posteriormente, los dirigentes acusaron a la empresa de no cumplir los acuerdos. Adems, se evidenci negligencia por parte de la empresa. Se registraron 3 muertes, fruto del desconocimiento de la zona y de la maquinaria que se debera utilizar. Segn el relato de algunos dirigentes, el primer fallecido era un empleado de la empresa venido de Yacuiba, que fue herido por un jaguar, el segundo por mal uso de motosierra (herramienta que no se debera utilizar en esa rea, segn la Ley Forestal) y una tercera muerte no qued esclarecida. Como se observa, nuevamente se trata de un conflicto ocasionado por el incumplimiento del proceso de consulta, establecido en las normas.
Mapa 3: Bloque Lliquimuni y TCOs

29

Este y los siguientes cuatro prrafos fueron extractados textualmente del artculo de Patricia Costas (2010): Entre el requisito y el derecho: la consulta y participacin de los pueblos indgenas, Fundacin Tierra, disponible en http://www.ftierra.org/ft/index.php?option=com_content&view=article&id=2509:rair&catid=130:ft&Itemid=188.

Fuente: Fundacin Tierra

6. MECANISMOS DE PARTICIPACIN CIUDADANA: INVOLUCRAMIENTO DE LA SOCIEDAD CIVIL EN LAS EXPERIENCIAS DE ORDENAMIENTO

La nueva CPE explicita que la participacin y el control social son una de las bases de los derechos polticos de los bolivianos. Especficamente se dice que los ciudadanos tienen el derecho a La fiscalizacin de los actos de la funcin pblica (Art. 26). Se incluye un ttulo completo referido a participacin y control social, que menciona que esta participacin implica: 1. Participar en la formulacin de las polticas de Estado. 2. Apoyar al rgano Legislativo en la construccin colectiva de las leyes. 3. Desarrollar el control social en todos los niveles del gobierno y las entidades territoriales autnomas, autrquicas, descentralizadas y desconcentradas. 4. Generar un manejo transparente de la informacin y del uso de los recursos en todos los espacios de la gestin pblica. La informacin solicitada por el control social no podr denegarse, y ser entregada de manera completa, veraz, adecuada y oportuna. 5. Formular informes que fundamenten la solicitud de la revocatoria de mandato, de acuerdo al procedimiento establecido en la Constitucin y la Ley. 6. Conocer y pronunciarse sobre los informes de gestin de los rganos y funciones del Estado. 7. Coordinar la planificacin y control con los rganos y funciones del Estado.

8. Denunciar ante las instituciones correspondientes para la investigacin y procesamiento, en los casos que se considere conveniente. 9. Colaborar en los procedimientos de observacin pblica para la designacin de los cargos que correspondan. 10. Apoyar al rgano electoral en transparentar las postulaciones de los candidatos para los cargos pblicos que correspondan. (Artculo 242). La misma CPE establece que una ley debe definir el marco para el ejercicio del control social. A la fecha, esa ley no se ha promulgado, y la discusin del tema apenas ha comenzado. Tambin se prev que Las entidades del Estado generarn espacios de participacin y control social por parte de la sociedad (Art. 241). Ninguna de ellas ha avanzado en este proceso. En el caso del ordenamiento territorial, no se tienen experiencias de participacin social efectiva en la toma de decisiones. Las normas relativas a ordenamiento territorial, no prevn procesos de participacin social. Especficamente, la Normatividad del Proceso de Ordenamiento Territorial ni siquiera menciona el tema de la participacin social en la elaboracin y aplicacin de los planes de ordenamiento territorial. Peor un, los dos casos reportados y otros en actual conflicto (como la construccin de la carretera San Ignacio de Moxos Puerto Villarroel), muestran un creciente clamor social por participacin social, un derecho consagrado en la CPE que el gobierno de turno se niega a respetar.

7. PROBLEMAS Y RECOMENDACIONES

7.1.

Principales resultados y problemas identificados

De la revisin de literatura, normas y del estudio de los dos casos, se desprenden las siguientes conclusiones sobre el tema general del ordenamiento territorial en el pas: Poltica General de Ordenamiento Territorial Hasta inicios de los 90, la planificacin ignoraba el enfoque territorial. Desde la aparicin de las primeras normas especficas sobre planificacin econmica, se menciona la interrelacin entre planificacin del desarrollo y ordenamiento territorial. No existe una norma nica o general de ordenamiento territorial, sino que se trata de varias disposiciones dispersas, de distinta jerarqua. Es ms, la norma operativa general tiene jerarqua jurdica inferior a la de sus reglamentaciones (resolucin suprema vs decreto supremo).

Las normas de OT se definieron en un entorno de creciente importancia de los mercados en la asignacin de recursos y por tanto de la planificacin. La nueva CPE rompe con esa idea y explicita la importancia de la planificacin, en un contexto de un rol activo del Estado en la economa, como propietario de recursos, y como productor de bienes y servicios. La CPE adems, explicita la necesidad de planificar los asentamientos humanos. El ordenamiento territorial se define como un componente de la planificacin del desarrollo. La relacin entre ambos procesos se concreta en sus productos. En los niveles central y departamental de administracin del Estado, existen instancias encargadas de la planificacin del desarrollo y el ordenamiento territorial. Sin embargo, en el caso de los municipios, la capacidad de cumplir con las funciones asignadas depende de la capacidad de gestin del gobierno municipal, que est asociada en primera instancia, al tamao poblacional del municipio. La debilidad institucional de algunos municipios es un obstculo al ordenamiento territorial. La asignacin de competencias de la CPE en este tema, mantiene la organizacin institucional establecida en las normas anteriores de planificacin y ordenamiento territorial. La definicin de instrumentos de OT normativos (planes de OT) y operativos (Lineamientos de Polticas del Ordenamiento Territorial, Informes de Evaluacin del Ordenamiento Territorial en los niveles nacional, departamental y municipal, El Sistema Nacional de Informacin de Ordenamiento Territorial (SNIOT) y las Guas Metodolgicas para la formulacin de planes departamentales y municipales de Ordenamiento Territorial) garantizaba una adecuada definicin y aplicacin de las polticas de ordenamiento territorial y una retroalimentacin con la planificacin del desarrollo. Sin embargo, la mayor parte de los instrumentos no se ha aplicado. Es muy grave que no se haya evaluado el OT y el grado de cumplimiento de los planes de OT. En el pas se aplica la metodologa de zonificacin agroecolgica de la FAO, no se han desarrollado enfoques propios. La CPE prev un altsimo nivel de participacin social en la toma de decisiones del sector pblico. A la fecha, no se ha tomado ninguna accin para efectivizar este mandato.

Ordenamiento Territorial y Actividad de Hidrocarburos Las reas protegidas y los territorios indgenas estn reconocidos por la CPE y varias normas. Representan una importante fraccin del territorio nacional. La actividad de hidrocarburos es muy importante en la economa boliviana, en trminos de PIB, exportaciones e ingresos de sector pblico no financiero. Las normas prohben la realizacin de actividades productivas en reas protegidas y territorios indgenas, salvo que se trate de casos de utilidad pblica. Las actividades de hidrocarburos tienen ese carcter. Por tanto, existe una marcada sobreposicin entre reas protegidas, territorios indgenas y bloques/campos petroleros.

Casos de Estudio

Los dos casos de estudio, presentan las siguientes similitudes: El rea de la Serrana de Aguarage presenta el conflicto de sobreposicin de usos del suelo entre actividades de hidrocarburos y rea protegida, adems de ser una zona vecina a dos territorios indgenas. El bloque Lliquimuni, en el norte de La Paz, concedido a la empresa Petroandina est sobrepuesto a territorios indgenas. Los planes municipales de OT destinan esas reas a conservacin o territorios indgenas. Los gobiernos departamentales estn interesados en las operaciones de hidrocarburos por los ingresos que representan para las gobernaciones respectivas. El reclamo de los indgenas en ambos casos es que no se respet su derecho a ser consultados, incumpliendo la normativa.

La principal diferencia es que en un caso (Aguarage) se trata de una zona tradicional de explotacin de hidrocarburos, con gran impacto ambiental acumulado, mientras que a otra es zona no tradicional de alto valor de biodiversidad. Es decir que le proceso de ordenamiento territorial en Bolivia ha avanzado en trminos formales, de dictacin de normas y de elaboracin de instrumentos normativos. Sin embargo, existen severos problemas de cumplimiento y aplicacin de los planes, en parte por la escasa participacin social con que fueron elaborados y por el conflicto de intereses de los tomadores de decisiones. 7.2. Recomendaciones

Complementar, ordenar y compatibilizar las normas de ordenamiento territorial en el pas, de manera de: o Respetar el mandato constitucional de creciente participacin del Estado en la economa y la planificacin del desarrollo. o Definir los reglamentos con una adecuada jerarqua normativa. o Respetar las competencias institucionales definidas en la CPE. Fortalecer la capacidad institucional en los gobiernos municipales, de modo de permitir la elaboracin de Planes Municipales de Ordenamiento Territorial. Desarrollar y aplicar los instrumentos operativos del ordenamiento territorial, entre ellos los Informes de Evaluacin del Ordenamiento Territorial en los niveles nacional, departamental y municipal y el Sistema Nacional de Informacin de Ordenamiento Territorial (SNIOT). Redefinir los planes de ordenamiento territorial en todos los niveles, de modo de: o Re-evaluar los usos actuales asignados al territorio. Casi 30% del territorio asignado a reas de proteccin estricta puede ser un exceso. Se debe re-evaluar esta decisin. o Definir de manera participativa la ocupacin del territorio, de modo de garantizar el cumplimiento de los planes que se definan. o Tomar la decisin poltica en todos los niveles de gobierno de respetar los usos establecidos en los planes de OT de todos los niveles de administracin del Estado.

Esto puede implicar la redefinicin de los incentivos actualmente existentes para las gobernaciones departamentales, en la recepcin de regalas por actividad de hidrocarburos. Aplicar las disposiciones contenidas en la CPE relativas a participacin y control social, y aplicarlas en varios sentidos: i) en la definicin del ordenamiento territorial, ii) consulta y decisin sobre los proyectos de todos los sectores, incluido hidrocarburos, iii) control de las entidades pblicas, incluida YPFB. La sociedad civil est demandando una participacin cada vez mayor; el desafo del gobierno es canalizar y desarrollar estos crecientes niveles de participacin al logro de objetivos de inters nacional. Aplicar las disposiciones legales vigentes relacionadas con consulta pblica y respeto de los derechos de los pueblos indgenas.

ABREVIATURAS CIDOB CPE CPTI FAM INRA LMAD LH LMA MARGOT OT PDVSA RGGA RPPN SERNAP SNIOT TCO UDAPE YPFB REFERENCIAS Normas Legales Constitucin Poltica del estado Plurinacional de Bolivia, (febrero de 2009) Ley Marco de Autonoma y Descentralizacin, Ley 031 de 19 de julio de 2010 Ley de Hidrocarburos, Ley 3058 de 17 de mayo de 2005 Cdigo de Minera, Ley 1777 de 17 de marzo de 1997 Ley de Medioambiente, Ley 1333 de 27 de marzo de 1992 Reglamento General de Gestin Ambiental, Decreto Supremo 24176 de 8 de diciembre de 1995 Ley INRA, Ley 1715 de 18 de octubre de 1996 Resolucin Suprema No. 217075 del 5 de junio de1997 Central Indgena del Oriente Boliviano Constitucin Poltica del estado Plurinacional de Bolivia Centro de Planificacin y Gestin territorial Indgena Federacin de Asociaciones Municipales de Bolivia Instituto Nacional de Reforma Agraria Ley Marco de Autonoma y Descentralizacin Ley de Hidrocarburos Ley de Medioambiente Marco General de Ordenamiento Territorial Ordenamiento territorial Petrleos de Venezuela S.A. Reglamento General de Gestin Ambiental Reserva Privada de Patrimonio Natural Servicio Nacional de reas Protegidas. Sistema Nacional de Informacin de Ordenamiento Territorial Tierra comunitaria de origen Unidad de Anlisis de Polticas Econmicas Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos

Documentos

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Guzmn, Crespo et al (2010): Uso Productivo del Excedente Hidrocarburfero. Propuesta de Creacin del Fondo Soberano de las Regiones, PIEB, La Paz. Ministerio de desarrollo sostenible y medio ambiente (1997): Marco General para el ordenamiento territorial, La Paz. Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificacin (2000): Lineamientos de Polticas de Ordenamiento Territorial en Bolivia, La Paz Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificacin (s/f): El Ordenamiento Territorial en Bolivia, La Paz. Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificacin (2001): Gua Metodolgica para la Formulacin de los Planes Departamentales de Ordenamiento Territorial. Molina Rodrguez, Ral (2011):PROPUESTA DE UNA GUA METODOLGICA DE ORDENAMIENTO Y DESARROLLO TERRITORIAL PARA VIVIR BIEN, Universidad Internacional de Andaluca, Espaa. Peres, Jos Antonio (2009): Aproximacin histrica a los procesos de planificacin en Bolivia Aportes conceptuales y metodolgicos de la Cooperacin Tcnica Alemana GTZ, La Paz. SERNAP (s/f): Informacin del Parque Nacional y rea Natural de Manejo Integrado de la SERRANA DEL AGUARAGE, disponible en su hoja web SERNAP (S/FB): Parque Nacional y rea Natural de Manejo Integrado MADIDI. Steverlynck, Mauricio (2005): II Taller Regional de FAO Ordenamiento territorial en el Ambito Rural, Informe de Pas: Bolivia, Santiago, Chile,

Hojas web CEA Chile www.ceachile.cl CPTI www.cidob-bo.org/cpti/ Diputado Fabian Yaksic http://fabianyaksic.blogspot.com/2011/03/proyecto-deley-de-unidades.html FAM Bolivia www.fam.bo INE www.ine.gob.bo Ministerio de Autonomas www.autonomia.gob.bo Ministerio de Hidrocarburos y Energa www.hidrocarburos.gob.bo Ministerio de Planificacin del Desarrolllo http://www.planificacion.gob.bo SERNAP www.sernap.gob.bo UDAPE www.udape.gob.bo