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A SUPRANACIONALIDADE E OS BLOCOS ECONMICOS

A SUPRANACIONALIDADE E OS BLOCOS ECONMICOS

Revista de Direito Constitucional e Internacional | vol. 53 | p. 310 | Out / 2005DTR\2005\659 Eduardo Biacchi Gomes rea do Direito: Internacional Sumrio: - 1.Introduo - 2.Unio Europia: A supranacionalidade - 3.Mercosul: a intergovernabilidade 4.Supranacionalidade no Mercosul - 5.Consideraes finais - 6.Referncias bibliogrficas Resumo: O texto tem como finalidade abordar a formao dos blocos econmicos sob o vis da supranacionalidade - instituto presente da unio europia -, apresentando as suas principais caractersticas, bem como da prpria Unio Europia e do Direito Comunitrio. Finalmente faz-se uma abordagem do instituto da intergovernabilidade, presente nos blocos econmicos regidos pelas regras do direito internacional pblico, como o caso do Mercosul. 1. Introduo Visando melhor insero competitiva na ordem econmica mundial, os Estados procuram reunir-se em blocos econmicos, nos quais mutuamente se concedem vantagens e defendem interesses comuns. 1 Em um processo de integrao, muitas vezes, difcil conciliar o interesse das partes. As solues econmicas so buscadas atravs das mais variadas formas: zona de livre comrcio, unio aduaneira, mercado comum; e para solucionar controvrsias recorre-se a tribunais permanentes ou ad hoc , a sistemas jurisdicionais ou diplomticos, que variam segundo os ideais de cada processo integracionista. Neste momento de globalizao intensa, de crise econmico-financeira mundial que se reflete intensamente em nosso pas e no Mercosul, quando se discute a entrada do Brasil na Alca, interessante conhecer dois expressivos exemplos de integrao econmica: o Mercosul, com suas desigualdades no s culturais, mas sociais, polticas e econmicas, ao qual estamos diretamente ligados, e a UE, que superou grandes dificuldades polticas, econmicas e sociais. Passadas duas guerras mundiais, atingiu atualmente elevados nveis de desenvolvimento, no s econmicos, mas tambm sociais, culturais, expandindo a sua produo, democratizando o bem-estar social e estreitando os laos de amizade com os vrios povos que a integram. 2. Unio Europia: A supranacionalidade 2.1 Direito Comunitrio e caractersticas Direito Comunitrio europeu um sistema jurdico sui generis, que no se confunde nem com o direito interno dos Estados que compem a UE, pois suas normas so editadas por rgos comunitrios e tm aplicabilidade imediata na ordem jurdica interna de cada um desses pases; tampouco se confunde com o Direito Internacional Pblico, pois a aplicao de suas normas se rege por princpios prprios. Assim, esse direito constitui um novo sistema jurdico, distinto de qualquer outro existente, desenvolvido a partir dos tratados institutivos da UE, que se adaptaram s necessidades do bloco econmico com regras, princpios e procedimentos prprios. Sua aplicabilidade foi fruto de longa construo jurisprudencial do Tribunal de Justia das Comunidades Europias (TJCE). Para alguns doutrinadores do Direito Comunitrio seria um sistema jurdico em "estgio superior da evoluo do Direito Internacional Pblico", como assevera Fausto de Quadros, 2 pois tem como fonte primria seus tratados constitutivos, que so instrumentos internacionais do Direito Internacional Pblico. Os rgos da UE tm autonomia de competncias e funes na defesa dos interesses da Comunidade, como o caso da Comisso e do TJCE. As normas produzidas por seus rgos, as chamadas "fontes secundrias", tm aplicabilidade direta nos ordenamentos jurdicos dos Estados membros, gerando direitos e obrigaes para os cidados comunitrios. O ordenamento jurdico comunitrio europeu tem existncia autnoma em relao s ordens jurdicas internas dos Estados membros, autonomia essa decorrente dos prprios dispositivos constitucionais dos Estados, que consentiram em delegar determinadas competncias soberanas aos rgos comunitrios.
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A Constituio da Repblica (LGL\1988\3) Federal da Alemanha representa, de forma mais clara, a poltica dos Estados membros da UE de fundamentar a construo do processo de integrao nos seus ordenamentos constitucionais, pois prev expressamente, como poltica nacional, a construo de uma Europa integrada, fundamentada no respeito aos direitos humanos, nos princpios democrticos do direito, sociais e federativos, bem como no princpio da subsidiariedade, possibilitando a delegao de competncias soberanas. 3 Nas palavras de Jorge Fontoura, o Direito Comunitrio "No seria, como poderamos imaginar, em princpio, direito novo, matria dotada de autonomia cientfica, nem Direito Internacional, nem direito interno, mas tertium genus, homogneo e diferenciado de todo o conhecimento jurdico pr-existente", 4 AFIRMANDO O AUTOR QUE PARA CONHECER O DIREITO COMUNITRIO DEVEM SER ANALISADAS SUAS FONTES JURDICAS, CARACTERSTICAS E PRINCPIOS DE FUNCIONAMENTO. TODAVIA NO SE PODE OLVIDAR QUE, INDEPENDENTEMENTE DA ORIGEM DO DIREITO COMUNITRIO, ESTE TEM COMO BASE OS TRATADOS FUNDACIONAIS DA UNIO EUROPIA, QUE SO ATOS ORIGINRIOS DO DIREITO INTERNACIONAL PBLICO E REGULAMENTAM O FUNCIONAMENTO DO MERCADO COMUM, RAZO PELA QUAL SE PODE AFIRMAR QUE O DIREITO COMUNITRIO, MESMO SENDO AUTNOMO EM RELAO AO DIREITO INTERNACIONAL E AO NACIONAL, DELE DERIVA. 2.2 Supranacionalidade e delegao de competncias Um dos principais suportes do Direito Comunitrio o instituto da supranacionalidade, que contribuiu decisivamente para a consolidao dos objetivos da UE, possibilitando o desenvolvimento de polticas comunitrias compatveis com a legislao dos Estados membros e uniformidade na tomada de decises, com base no primado e na aplicabilidade direta das normas comunitrias. Alm disso, a supranacionalidade d condies para que as normas produzidas pelos rgos comunitrios possam ser aplicadas de forma homognea e imediata no ordenamento jurdico dos Estados membros. O conceito de supranacionalidade no est expresso no Tratado da Comunidade Europia, mas nasceu juntamente com a criao da CECA (Comunidade do Carvo e do Ao), atravs do Tratado de Paris. Nesse documento, no art. 9., 5 utilizou-se pela primeira vez o termo "supranacionalidade" e se reconheceu a existncia de um poder superior ao das autoridades nacionais dos Estados membros, a chamada Alta Autoridade, que desempenhava as funes de "vigiar o funcionamento de todo o regime. Esta entidade seria composta por personalidades independentes e a sua presidncia assegurada por uma personalidade designada por comum acordo dos governos dos pases sendo as suas decises obrigatrias para os Estados membros". 6 Foi esse art. 9. que criou a 'Alta Autoridade', nela se reconhecendo pela primeira vez no mbito do Direito Comunitrio uma entidade em posio hierrquica superior dos rgos nacionais, com poderes para emitir decises obrigatrias aos Estados. A criao desse rgo supranacional atravs da assinatura do Tratado de Paris s foi possvel pela vontade soberana dos Estados membros, que lhe delegaram determinadas competncias at ento reservadas s autoridades nacionais. A supranacionalidade, instituto peculiar do Direito Comunitrio, permite eficaz aplicao e interpretao de suas normas. Seu conceito foi sendo construdo mediante a interpretao desse direito pelos tribunais nacionais dos Estados membros da UE e pelo TJCE; agregando-se a essa noo os princpios da aplicabilidade e do efeito direto, da primazia do Direito Comunitrio e da uniformidade na interpretao e aplicao das normas comunitrias. O sistema da supranacionalidade composto das seguintes caractersticas: I - La creacin de organismos diferenciados de los estatales, a los cuales los proprios Estados y por voluntad soberana le transfieren diferentes cuotas de competencias y facultades que antes eran ejercidas en forma autnoma por cada pas en particular, y que ahora en virtud de tal transformacin passan a ser desarolladas, algunas de ellas en forma exclusiva por las nuevas instituiciones y otras, en forma concurrente com los estados. [...] IV - En estos entes supranacionales debe quedar representado el inters de la comunidad [...]. 7 Noo intrnseca ao conceito de supranacionalidade a de delegao de poderes ou de competncias soberanas, pela qual os Estados membros, livremente e por um ato de soberania, delegam aos rgos comunitrios poderes constitucionais para legislar sobre determinada matria.
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Indubitavelmente, o instituto da supranacionalidade contribuiu decisivamente para o desenvolvimento do Direito Comunitrio europeu, cuja evoluo ainda continua, atravs da aplicao de polticas comunitrias previstas nos prprios tratados institucionais, como so, por
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exemplo, as de segurana social. Mas continua principalmente atravs da poltica monetria, com a criao do "euro", deciso essa que causa perplexidade mesmo entre os Estados membros, pela ousadia da adoo da moeda nica pelo bloco econmico. Supranacionalidade traz a exata noo do mecanismo de delegao dos poderes soberanos e do exerccio de tais poderes pelos rgos comunitrios como entidades situadas em grau de hierarquia superior ao dos Estados membros. Esclarece Joo Mota de Campos, citando R. Schuman: A supranacionalidade situa-se a meio caminho entre, por um lado, o individualismo internacional - que considera intangvel a soberania nacional e no aceita outras limitaes desta soberania que no as resultantes de obrigaes consensuais, ocasionais e revogveis -, e, por outro, a federao de Estados subordinados a um super-Estado, dotado de soberania territorial prpria. 9 Ao tratar da supranacionalidade e da existncia de um ordenamento jurdico capaz de sobrepor-se aos ordenamentos jurdicos nacionais, importante enfocar a origem do conceito, que se traduz na delegao de poderes soberanos. A obscuridade da terminologia decorre tanto da doutrina como dos prprios tratados fundacionais da UE, em que o conceito aparece de forma indireta, como no art. 213 do Tratado de Amsterd. 1 0 O adjetivo "supranacional" - " berstaalish" em alemo, que se traduz facilmente por "sobreestatal", "hierarquicamente superior ao poder estatal" - apareceu no art. 9. do Tratado de Paris. 1 1 O que caracteriza o instituto da supranacionalidade a autonomia e independncia que confere aos rgos comunitrios em relao aos Estados membros, pois o fato de situar-se hierarquicamente entre as ordens jurdicas nacionais e internacionais garante-lhe o primado sobre as legislaes dos Estados. Com a supranacionalidade, o poder dever ser exercido segundo os interesses da prpria UE, pois a delegao de competncias soberanas autoriza procedimentos comuns para aproveitar a todos os Estados membros, os quais esto subordinados hierarquicamente s instituies comunitrias. Fausto de Quadros entende que supranacionalidade importa na "delegao" de poderes soberanos, posicionamento que aqui se comunga, pois no estgio atual da UE no se pode cogitar em "transferncia definitiva de competncias soberanas", 1 2 a qual somente ocorre nos modelos federativos, em que a entidade exerce efetivamente o poder soberano em nome dos demais Estados, elemento esse que no est presente no estgio atual do bloco europeu. Em realidade, no instituto da delegao de poderes ou de competncias constitucionais os Estados membros os conservam originariamente, mas os transferem temporariamente aos organismos supranacionais, e durante o perodo em que perdurar a delegao se abstm de legislar sobre as matrias correspondentes. Diversamente, a transferncia de poderes constitucionais ocorre de forma definitiva, no mais podendo os Estados exerc-los. O instituto peculiar na formao de novos Estados. Em relao UE, o fundamento da delegao de poderes est nos prprios tratados fundacionais e nas Constituies dos Estados membros ao consentirem na existncia de uma ordem supranacional sobre seu ordenamento jurdico interno. A delegao de competncias constitucionais decorre, pois, de um ato soberano dos Estados, pois livremente e com fundamento em seus ordenamentos jurdicos delegam poderes aos organismos comunitrios, podendo a qualquer tempo retom-los, como na hiptese de dissoluo da UE. Segundo Fausto de Quadros, "a relao jurdica que intercede entre os Estados membros e as Comunidades uma relao de delegao. [...] com o entendimento de que os Estados membros no podem, enquanto durar a delegao, exercer os poderes que confiaram s comunidades, mas no perdem a titularidade, a raiz, desses poderes e, consequentemente, conservam o direito de em qualquer altura, e por si s, isto , sem a possibilidade de as Comunidades a isso se oporem, revogar a delegao e, por via disso, recuperar o pleno exerccio dos poderes de delegao. [...] Ns entendemos que se encontra consagrada nos tratados institutivos a possibilidade de os Estados membros os ab-rogarem e, desse modo, dissolverem as Comunidades, faam-no atravs de um actus contrarius, isto um acordo unnime que vise exclusivamente a extino dos tratados institutivos, ou atravs duma novatio, quer dizer, da concluso de novo ou novos tratados que regulem o mesmo domnio material de maneira incompatvel com os tratados comunitrios". 1 3 Pode-se concluir o tema referente delegao de poderes soberanos, partilhando a opinio de Joo Mota de Campos de que no mbito da UE no existe soberania comunitria, pois sua ordem jurdica, no obstante ser autnoma em relao ao direito nacional dos Estados membros, tem seu
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fundamento nesses prprios ordenamentos jurdicos mediante o instituto da delegao de poderes, conservando os Estados todos os seus poderes soberanos. 1 4 A supranacionalidade, agregada delegao de poderes soberanos e ao princpio do primado da uniformidade na interpretao da aplicabilidade e dos efeitos diretos das normas comunitrias, compe o chamado Direito Comunitrio, entendido como ordenamento jurdico derivado do Direito Internacional, mas em estgio superior, independente das ordens jurdicas nacionais, capaz de sobrepor-se a elas. O desenvolvimento do Direito Comunitrio ocorreu graas ao papel preponderante do TJCE, que atua de forma decisiva na sua construo, com julgados atravs dos quais confirma a autonomia desse direito, sua aplicabilidade e efeito direto e possibilita uniformidade na interpretao jurisprudencial e na aplicao das normas comunitrias. importante destacar a suposta "relativizao do conceito de soberania" no mbito comunitrio europeu, pois para muitos a supranacionalidade e a delegao de competncias soberanas acarretariam a renncia dos poderes pelos Estados membros. Atravs do instituto da delegao de poderes constitucionais e da supranacionalidade, os Estados membros tm condicionado o seu poder de atuao sobre determinadas matrias, tornando-se meros destinatrios das polticas comunitrias. Importa questionar se tais condicionamentos poderiam acarretar limitao ou perda do poder soberano aos Estados ou se decorreriam da sua competncia soberana para assinar e ratificar tratados internacionais e conseqentemente obrigar-se a cumprir compromissos livremente assumidos internacionalmente. Para melhor anlise da questo, importante ter clareza sobre o conceito de soberania luz do Direito Internacional Pblico. O conceito de soberania, em decorrncia da nova ordem mundial e da formao dos processos de integrao, encontra-se relativizado, no mais se admitindo a existncia de uma soberania absoluta e irrestrita, em decorrncia da necessidade que tm os Estados de promover em conjunto determinadas polticas exigidas pela nova ordem mundial. A relativizao do conceito da soberania no construo jurdica atual, pois mesmo no incio do sculo estudiosos j admitiam a limitao da soberania em favor da ordem internacional, fundamentados na "igualdade jurdica dos Estados" e na unidade entre Direito Internacional Pblico e direito nacional. 1 5 Segundo aponta Nelson Ferreira da Luz, "Ao conceito clssico da soberania absoluta e ilimitada, vasado na expresso do summum imperium de doutrina Hobbesiana, ope-se a conceituao moderna de soberania limitada, o supremo grau de poder condicionado s modificaes espaotemporais da conscincia jurdica, visando inatingvel soluo para uma das mltiplas facetas da humana contingncia". 1 6 Com o advento da globalizao e seus efeitos, imperioso rever juridicamente o conceito de soberania, considerada at aqui como intocvel, absoluta, imutvel e incondicionada, superior a qualquer outro poder. Para muitos autores, 1 7 deve ser reformulado, porque a realidade mundial demonstra que os Estados contemporneos no adotam polticas isoladas, agindo muitas vezes em conjunto, atravs dos blocos econmicos. O conceito de soberania absoluta e incondicionada tem origem na Idade Mdia, advm do feudalismo, que a via como " la funcin de regir al Estado, ejercida por el poder pblico dentro de su respectivo territorio y con exclusin, en principio de cualquier otro poder ". 1 8 Com o advento da monarquia, a noo de poder soberano transferida figura dos monarcas, que representavam em sentido amplo o prprio Estado, cujo conceito se traduz nas monarquias absolutas: "En Francia, desde que al decaer el feudalismo empez a afirmarse la monarqua, se daba el nombre del soberano (del latn superanus que quiere decir sobre todos) a la autoridad suprema que, en el orden poltico o en cualquier otro, rega sin admitir otra superior. En la segunda mitad del siglo XV, el Rey Luis XI centraliz el poder en su persona. La nocin de propriedad (dominium) y de la soberana (imperium) se confundan en un solo titular, que era el monarca. As, la soberania en cabeza del monarca era 'absoluta e indivisible', lo que dotaba al Estado de una verdadera impermeabilidad frente a cualquier cuerpo extrao que pudiera afectarlo". 1 9 A noo de soberania como poder uno e incondicionado ainda prevaleceu na Europa at a Segunda Guerra Mundial, quando passou a haver certa limitao aos poderes soberanos dos Estados, principalmente com a formao de organismos internacionais, como a ONU, a Otan, a
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OEA, que passaram a fixar polticas em conjunto com a finalidade de "vigiar" a manuteno da paz mundial, ingerindo-se na ordem interna dos Estados. Concomitantemente, para controlar o comrcio mundial, surge o GATT ( General Agreement on Tariffs and Trade), mais tarde substitudo pela OMC (Organizao Mundial do Comrcio); na rea do Direito do Trabalho surge a OIT (Organizao Internacional do Trabalho). Tais organizaes influem decisivamente nas polticas comerciais e sociais dos Estados que as integram. A limitao ao poder soberano livremente consentida pelos Estados como forma de compartilhar das polticas internacionais, firmando compromissos e tratados cuja observncia est fundada nos princpios que regem o Direito Internacional Pblico ou, internamente s comunidades, nos princpios da aplicabilidade direta e primazia desse direito sobre as normas nacionais dos Estados membros. Jorge Miranda entende que soberania j no pode ser enfocada luz dos conceitos que tinha no sculo XVII, no entanto, a soberania ainda tem aquilo que podemos chamar de contedo essencial, a soberania de um Estado consiste num certo conjunto de faculdades e principalmente num certo conjunto de meios para o exerccio dessas faculdades e, por outro lado, o Estado soberano aparece em igualdade com os demais Estados na vida internacional, pelo menos em igualdade jurdica, prevalece a idia de igualdade. 2 0 2.3 Competncias exclusivas e concorrentes As competncias dos rgos comunitrios - exclusivas e concorrentes - esto previstas no TCE (Tratado da Comunidade Europia). Atravs dessa sistemtica, os Estados, mediante o instituto da delegao de poderes soberanos, transferem temporariamente para a Comunidade poderes para legislar sobre determinadas matrias, as quais sero aplicadas diretamente nos ordenamentos jurdicos internos dos Estados. Somente a UE poder legislar sobre competncia exclusiva. Diversamente, no sistema de competncias concorrentes, incumbir ao Estado legislar, concorrentemente, nas matrias que j tenham sido regulamentadas pela Unio Europia. Vige na Unio Europia um sistema de repartio de competncias, visando o desenvolvimento harmnico do Direito Comunitrio, prevenindo assim eventual conflito entre as leis nacionais e as comunitrias, com base no primado do Direito Internacional sobre as legislaes nacionais. A atribuio de competncias em favor da UE definida pelos prprios tratados institucionais (TCE, art. 5.): "A Comunidade actuar nos limites e atribuies que lhe so conferidas e dos objectivos que lhe so cometidos pelo presente Tratado". a chamada "competncia por atribuio". Em relao competncia exclusiva, esclarece Patrcia Luiza Kegel: "... os Estados no podem mais atuar de forma independente das medidas tomadas pela Comunidade. Sua distino de outros tipos de competncia possui conseqncias jurdicas importantes, porque o art. 3B TCE 2 1 deixa expressamente por ltimo o recurso ao princpio da subsidiariedade. So exemplos da competncia comunitria exclusiva a Tarifa Aduaneira Comum (TCE, art. 28 2 2 ), o transporte internacional da Comunidade (TCE, art. 75,1, "a" 2 3 ) e a poltica comercial comum (TCE, art. 113 2 4 )". 2 5 Na competncia concorrente ou cumulativa, que, segundo a autora, a mais utilizada, os Estados so competentes apenas na medida e extenso em que a Comunidade tenha legislado a respeito, ou seja, o ato jurdico comunitrio que regulamenta determinada matria estabelece tambm os limites dentro dos quais o Estado pode atuar. Se a Comunidade legislou exaustivamente sobre determinado assunto, no caber mais aos Estados editar qualquer norma a respeito. So exemplos a poltica agrcola comum (TCE, art. 38 e ss. 2 6 ), [...] e a proteo ambiental (TCE, art. 130 e ss. 2 7 ). 2 8 Com a finalidade de "equilibrar" o poder de atuao da UE, a fim de que no haja conflito com os Estados membros, isto , para que haja harmonia entre a ordem jurdica comunitria e a internacional, visando atender aos interesses comunitrios, o TCE fixou os princpios da subsidiariedade e da proporcionalidade. 2.4 Princpios da proporcionalidade e da subsidiariedade Fundamentada nos princpios da subsidiariedade e da proporcionalidade, a Comunidade poder atuar nas questes de competncia concorrente quando os atos produzidos pelos Estados membros no forem suficientes para alcanar a sua finalidade. Essa atuao dever ser proporcional ao fim pretendido. 2 9 Fausto de Quadros esclarece: "No seu 1. ele enuncia o princpio da competncia por atribuio (competncia concorrente), segundo o qual a Comunidade s pode actuar nos limites das atribuies que, explcita ou implicitamente, lhe so conferidas
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[...]. No 2. ele refora essa restrio das atribuies da Comunidade atravs do princpio da subsidiariedade. Isto , mesmo actuando dentro da competncia por atribuio, a Comunidade deve respeitar o princpio da subsidiariedade. Por fim, no 3., aquele art. 3-B enuncia a terceira restrio s atribuies da Comunidade, atravs do princpio da proporcionalidade. Ou seja, mesmo aps estarem determinadas as atribuies da Comunidade atravs dos princpios da competncia por atribuio e da subsidiariedade, ela s poder exercer essas atribuies se isso lhe for permitido pelo princpio da proporcionalidade". 3 0 Os princpios da subsidiariedade e da proporcionalidade esto previstos no art. 5. do TCE 3 1 e servem como divisor de guas entre a competncia dos Estados e da Comunidade. Esta somente poder atuar quando as polticas fixadas pelos Estados forem insuficientes para atingir os objetivos comunitrios (princpio da subsidiariedade); por outro lado, essa atuao deve estar adstrita aos limites necessrios para que a Comunidade possa atingir os objetivos perseguidos (princpio da proporcionalidade). 3 2 Segundo esclarece Quadros, no mbito comunitrio existe uma presuno de "suficincia por parte dos Estados", incumbindo UE atuar somente se determinado Estado membro no cumprir os objetivos comunitrios, devendo o ato comunitrio ser previamente justificado e fundamentado. 3 3 Esclarece ainda o autor as formas de controle jurisdicional do princpio da subsidiariedade: "Por isso, a aplicao daquele princpio vai ficar sujeita ao controlo dos dois Tribunais Comunitrios", controle que poder ser realizado atravs das aes judiciais previstas no TCE. 3 4 Jos Alfredo de Oliveira Baracho define subsidiariedade como um sistema em que os Estados membros confiam s instituies comuns, nos termos do princpio da subsidiariedade, as competncias necessrias para manter as tarefas que podem realizar, de maneira mais satisfatria do que os estados isoladamente [...]. A comunidade no atua apenas para executar as tarefas que lhe so confiadas pelos tratados, na realizao dos objetivos definidos por eles. Quando as competncias no so exclusivamente, ou por complementaridade, devolvidas Comunidade, ela em sua forma de atuao, age na medida em que a realizao de seus objetivos exige interveno, porque suas dimenses ou seus efeitos ultrapassam as fronteiras dos estadosmembros. Por essa razo, as tarefas podem ser empreendidas de maneira mais eficaz, pela prpria comunidade, em lugar dos estados atuando separadamente. 3 5 No se pode dissociar do princpio da subsidiariedade o da proporcionalidade, que condiciona a atuao e interveno da Comunidade em matria de competncia concorrente: quando o Estado no atende com suas medidas ao interesse comunitrio, a Comunidade exerce sua competncia nos limites estritamente necessrios para alcanar o fim perseguido. Na ordem jurdica comunitria existem, ainda, outros princpios resultantes da construo jurisprudencial do Tribunal de Justia das Comunidades Europias, que lhe permitem agir em harmonia com os sistemas jurdicos nacionais. 2.5 Forma de tomada das decises O TCE estabelece que as decises em relao s polticas comunitrias so tomadas atravs de maioria simples, de maioria qualificada, de maioria absoluta e por unanimidade. Vide, por exemplo, o disposto no art. 7. do Tratado da Unio Europia, que dispe que o Conselho, reunido em sua composio pelos Chefes de Estado ou de Governo, unanimidade e mediante a proposta de um tero dos Estados-membros, poder constatar a violao grave e persistente de um Estado, em relao aos princpios basilares da UE. 3 6 Por maioria qualificada, o Conselho poder substituir as organizaes nacionais de (organizao comum de mercados agrcolas) (TCE, art. 37, 3. - poltica agrcola decidir sobre o direito de livre circulao de trabalhadores e, conseqentemente, sobre de livre estabelecimento (TCE, art. 44); adotar polticas sobre a livre concorrncia de (TCE, arts. 81 e 82). mercado comum); o direito mercado

Outras matrias, como a harmonizao de legislaes, podero ser deliberadas por unanimidade do Conselho, (TCE, art. 94). Tambm pelo critrio da unanimidade o Conselho, em questes de poltica econmica, poder adotar medidas excepcionais de incentivo a certos produtos. Por maioria simples, podem-se citar os procedimentos do Parlamento Europeu em relao a recomendaes aos governos dos Estados membros sobre a observncia das normas comunitrias, segundo o disposto em suas constituies nacionais (TCE, art. 190.4). As decises do Parlamento Europeu, em geral, so adotadas por maioria absoluta dos votos emitidos (TCE, art.198).
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Finalmente, importante destacar que, em relao ao sistema de maioria qualificada, o TCE, atravs do art. 205 e , criou um sistema peculiar, que impede que os Estados membros detentores de maior nmero de votos possam adotar medidas segundo os seus prprios interesses, pois de uma forma ou de outra necessitaro dos votos dos Estados detentores de menor nmero de votos na UE. 3. Mercosul: a intergovernabilidade 3.1 Descentralizao da sociedade internacional Direito da Integrao pode ser definido como o ramo do Direito Internacional Pblico que trata dos mecanismos de formao dos blocos econmicos entre os pases. O ideal integracionista est previsto no prembulo do Tratado de Assuno, que expressa a vontade dos Estados-Partes de integrar-se, como a melhor maneira de se inserirem no mercado mundial e de aprofundarem suas relaes tambm em outras reas, alm da comercial. 3 7 Distinta a natureza jurdica do Direito Comunitrio e do Direito Internacional Pblico. Carmem Lcia Antunes Rocha explica a diferena entre Direito Comunitrio e Direito da Integrao: 38 "Aquele [o Direito Comunitrio] tem natureza, fonte, objeto e caractersticas diversas do Direito Internacional. Entende-se que, no obstante as caractersticas serem diversas por se tratar de um ordenamento jurdico prprio, o Direito Comunitrio tem sua origem no Direito Internacional Pblico, porque prprio de uma Comunidade de Estados que afirmam um elo formador de uma composio poltica supra-estatal porm no estranha ao Estado. J o denominado direito da integrao , reafirme-se, o conjunto das normas de Direito Internacional formuladas e aplicveis no processo de integrao dos Estados conformadores de uma pessoa jurdica de Direito Internacional derivada da integrao das partes e que so recepcionadas no ordenamento interno". 3 9 Objetivamente, a diferena primordial entre o modelo integracionista da UE e o do Mercosul est no instituto da supranacionalidade, que condio para a existncia da UE, pois permite que as polticas sejam fixadas segundo os interesses da Comunidade e que suas instituies atuem com autonomia na defesa desses interesses; enquanto no Mercosul vigora o sistema da intergovernabilidade, em que os procedimentos de funcionamento do bloco econmico so regidos pelos princpios do Direito Internacional Pblico. As caractersticas do Mercosul podem ser traduzidas nos seguintes elementos: a) tomada de decises por consenso e com a presena de todos os membros; b) inexistncia de vinculao direta entre os Estados e as decises e normas produzidas pelos rgos do Mercosul; c) conservao pelos Estados de todas as suas prerrogativas constitucionais; d) subordinao da eficcia das normas internacionais ao ordenamento interno dos Estados, bem como ao posicionamento constitucional de cada pas em relao ao mecanismo de recepo dessas normas e de seu posicionamento hierrquico em face das leis internas (monismo X dualismo). 4 0 Os blocos econmicos regidos pelos princpios do Direito Internacional clssico carecem de mecanismos e institutos jurdicos prprios capazes de assegurar a primazia e a aplicabilidade direta das normas produzidas por suas instituies, pois os Estados que os integram no consentem, em decorrncia do conceito de soberania, delegar poderes a entidades de natureza supranacional. o caso do Mercosul. Assim a aplicabilidade de normas comuns aos Estados-Partes fica condicionada aos mecanismos internos de recepo previstos na Constituio de cada pas. 4 1 Como no h nesses blocos econmicos nenhum instrumento de carter sancionador capaz de obrigar os Estados a cumprir as determinaes exaradas pelas instituies coletivas, pois so elas carentes de auto-executoriedade, sua aplicabilidade fica condicionada soberania do Estado. Este, entretanto, passvel de responsabilizao internacional, atravs de procedimentos clssicos do Direito Internacional Pblico, como a aplicao de medidas compensatrias de efeito equivalente ou mesmo a denncia do Tratado. 3.2 Coercibilidade e sano: princpios do direito internacional pblico A aplicao do direito da integrao no Mercosul, diferentemente do que ocorre com o Direito Comunitrio europeu, pautada pelos princpios gerais do Direito Internacional Pblico, inexistindo qualquer delegao de poderes a rgos comunitrios, mesmo porque o Mercosul, como anteriormente asseverado, um bloco econmico sem nenhuma caracterstica de supranacionalidade.
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Muito se tem discutido no mbito do Mercosul o instituto da supranacionalidade, que encontra bices de natureza constitucional por parte dos Estados que compem o bloco, pois, como se sabe atravs da experincia europia, a admisso de uma ordem supranacional depende de expressa disposio constitucional. Embora o escopo deste trabalho no seja enfocar a viabilidade da instituio da supranacionalidade no mbito do Mercosul, importante analisar, mesmo sucintamente, os textos constitucionais dos Estados-Partes que tratam da questo. O Paraguai admite expressamente a existncia de uma ordem supranacional, desde que em condies de igualdade com outros Estados, hiptese que est disposta no art. 145 da Constituio paraguaia. 4 2 O texto constitucional, no obstante admitir uma ordem jurdica supranacional, no prev de forma expressa a possibilidade de delegar poderes soberanos a organismos comunitrios. Entende-se, contudo, que a delegao de poderes corolrio da prpria supranacionalidade, ou seja, o instituto, para sua viabilidade, pressupe a delegao de poderes. A Constituio Federal (LGL\1988\3) argentina, nos mesmos moldes da paraguaia, aceita a existncia de uma ordem supranacional, desde que observadas as condies de igualdade e reciprocidade com os outros Estados. 4 3 O texto prev expressamente a possibilidade da delegao de poderes soberanos e jurisdio para as organizaes supranacionais, elidindo assim qualquer dvida de contedo sobre o alcance da norma constitucional. A Constituio da Repblica (LGL\1988\3) Oriental do Uruguai, no dispe de forma expressa acerca da aplicabilidade da supranacionalidade e da delegao de poderes no seu ordenamento jurdico interno, mas acena com a possibilidade de o Estado uruguaio compor a formao de blocos econmicos. Finalmente, a Constituio do Brasil, atravs do disposto no art. 4., pargrafo nico, regulamenta de forma vaga o objetivo de buscar a integrao latino-americana visando formar uma comunidade latino-americana de naes. Todavia no texto constitucional no se vislumbra nenhuma disposio expressa de admissibilidade do instituto da supranacionalidade e da delegao de poderes. O disposto no art. 4., pargrafo nico, em verdade, uma norma de alcance geral que indica os objetivos referentes a uma integrao latino-americana, sem contudo definir o modelo a seguir, demonstrando somente a vontade poltica do pas de formar uma comunidade latino-americana de naes. Outro no o entendimento de Elizabeth Accioly de Almeida: Entretanto, estamos longe, no que se refere Constituio brasileira, promulgada em 05.10.99, no pargrafo nico do art. 4.. dispe o seguinte: "(...) Como se pode observar, no h previso expressa para a participao do Brasil em organismos supranacionais. Tambm verdade que, quando da promulgao da atual Carta Magna (LGL\1988\3) no se vislumbrava ainda o Mercosul, mas temos que reconhecer que se perdeu uma tima oportunidade para definir, dentro da norma constitucional, pelo menos, as relaes entre a normativa internacional e a interna, prevista na maioria das constituies modernas". 4 4 Conforme se constata nesta breve anlise dos ordenamentos jurdicos dos Estados-Partes que compem o Mercosul em relao ao instituto da supranacionalidade, no h disposio constitucional unnime, razo pela qual mister se faz que o processo seja precedido de reforma na Constituio do Brasil e na do Uruguai, a fim de possibilitar a coexistncia desse instituto com os seus ordenamentos jurdicos internos, principalmente no que diz respeito delegao de poderes soberanos. O funcionamento do Mercosul regrado pelos princpios do Direito Internacional Pblico, com peculiaridades como a da inexistncia de vinculao direta dos Estados s decises e normas de direito derivado emanadas dos rgos do Mercosul, por faltar a elas efetiva coercibilidade e sano. As decises no mbito do bloco econmico so tomadas por consenso e com a presena de todos os associados, e a vigncia das normas emanadas de seus rgos precedida da respectiva internalizao na ordem jurdica dos Estados. O mecanismo de tomada de decises no mbito do Mercosul, prprio das instituies regidas pelo Direito Internacional Pblico, est regulamentado pelo disposto no art. 37 do Protocolo de Ouro Preto. 4 5 Nesse procedimento so preservados todos os poderes soberanos dos Estados, os quais atuam segundo os prprios interesses, resultando as decises de uma espcie de "coordenao de entendimentos". Sobre tais questes, o Direito Internacional Pblico estabelece dois princpios basilares que, teoricamente, vinculariam os Estados ao cumprimento das normas internacionais, quais sejam: reciprocidade e pacta sunt servanda. Esse ltimo autoriza os sujeitos da comunidade jurdica
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internacional a regular, atravs de tratados, a sua conduta recproca, quer dizer, a conduta dos seus rgos e sbditos em relao aos rgos e sbditos dos outros. O processo consiste em que, atravs do expresso acordo de vontades dos rgos de dois ou mais Estados, para tanto competentes, so criadas normas pelas quais so impostos deveres e conferidos direitos aos Estados contratantes. 4 6 Assim, nas palavras de Hans Kelsen, como o Direito Internacional confere direitos e obrigaes aos Estados, que so soberanos para assinar e ratificar os tratados internacionais, conseqncia lgica desse procedimento que os Estados venham a observar os preceitos internacionais, no podendo invocar ordens de natureza interna para justificar sua inobservncia. O princpio pacta sunt servanda est previsto no texto da Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados, 4 7 o que garante a sua aplicao aos tratados internacionais, entre eles os institutivos do Mercosul, vedando s partes invocar disposies do direito interno para justificar seu descumprimento, salvo se as normas internacionais vierem a contrariar os princpios internos de ordem pblica. 4 8 Atravs do princpio da reciprocidade, que visa harmonizar as relaes entre os pases, os direitos e obrigaes assumidos por Estado integrante de um tratado internacional ou de um bloco econmico necessariamente devero ser cumpridos pelos demais Estados signatrios do instrumento. 4 9 Conseqncia da aplicao desses princpios a sujeio dos Estados, ao assinarem e ratificarem um tratado, ao cumprimento de suas normas, o que muitas vezes no observado em virtude da falta de interesse dos mesmos Estados, que se aproveitam da falta de um maior poder de coero e sano do Direito Internacional Pblico. Como forma de penalizao pelo descumprimento das normas decorrentes de um tratado, o Estado infrator sujeitar-se- s sanes estabelecidas no prprio instrumento internacional. No Mercosul h, por exemplo, a possibilidade de os demais Estados-Partes aplicarem ao infrator medidas compensatrias, como "a suspenso de concesses ou outras equivalentes, visando obter o seu cumprimento". 5 0 A Conveno de Viena sobre Direito dos Tratados tambm regulamenta a questo, possibilitando s partes, na hiptese de violao substancial s normas de um tratado multilateral, a sua suspenso ou a extino dos seus efeitos em relao ao Estado infrator, atuando a penalidade como forma de obrig-lo ao cumprimento das obrigaes assumidas internacionalmente. 5 1 A essa possibilidade soma-se aos demais Estados aplicarem ao Estado infrator as medidas de efeito equivalente. Por exemplo, na hiptese de um Estado participante de um acordo comercial internacional restringir a entrada em seu mercado de determinados produtos dos demais Estados que integram o mesmo acordo, os prejudicados podero tomar contra o infrator as mesmas medidas, como forma de compensar a infrao cometida. As medidas de efeito equivalente encontram fundamento no prprio princpio da reciprocidade acima mencionado. A prpria Conveno de Viena sobre os Direitos dos Tratados menciona o conceito de violao substancial de um tratado (art. 60.3), capaz de justificar a aplicao das medidas sancionadoras: 3. Uma violao substancial de um tratado, para os fins deste artigo consiste: a) na rejeio do tratado, no autorizada pela presente Conveno; ou b) na violao de uma disposio essencial para a consecuo do objeto ou da finalidade do tratado. Como se v, os princpios e procedimentos de aplicabilidade das normas do Mercosul no conferem maior garantia de efetividade em relao s penalidades que possam ser atribudas ao Estado infrator, caracterstica inerente aos blocos internacionais regidos pelas regras do Direito Internacional Pblico. Considerando a abordagem j realizada at o presente momento, pode-se concluir que as normas das instituies do Mercosul carecem de efetiva coercibilidade e sano, pois faltam-lhes os princpios do direito comunitrio 5 2 condicionando a vigncia delas ao disposto nos ordenamentos jurdicos internos dos Estados. Assim ocorre quando a sociedade internacional descentralizada; quando no existe um organismo internacional capaz de velar pela efetiva fiscalizao da aplicabilidade das normas internacionais; quando falta um poder sancionador que obrigue os Estados ao cumprimento das
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normas internacionais. Esse posicionamento mais bem esclarecido por J. F. Rezek: "A sociedade internacional, ao contrrio do que sucede com as comunidades nacionais, ainda hoje descentralizada. [...] No plano interno, a autoridade superior e o brao forte do Estado garantem a vigncia da ordem jurdica, subordinando compulsoriamente as proposies minoritrias vontade da maioria. [...] No plano internacional no existe autoridade superior nem milcia permanente. Os Estados se organizam horizontalmente, e prontificam-se a proceder de acordo com normas jurdicas na exata medida em que estas tenham constitudo objeto de seu consentimento". 5 3 O mecanismo do Direito Internacional Pblico e conseqentemente do prprio Mercosul pautado pelo sistema de coordenao de soberanias, ou seja, os Estados negociam as regras que devem vigorar no bloco econmico, obrigando-se a elas na medida em que venham a atender aos interesses mtuos das partes. No mbito do Mercosul no existe uma autoridade dotada de poderes supranacionais, como o TJCE ou a prpria Comisso, capaz de velar pela correta aplicabilidade das normas oriundas do bloco econmico, pois no caso sul-americano as suas instituies tm caractersticas intergovernamentais e no representam, efetivamente, os interesses do bloco econmico, que em verdade so os interesses dos prprios Estados-Partes. Em decorrncia de tais aspectos, indaga-se se seria correto afirmar que as normas oriundas dos rgos do Mercosul carecem de coercibilidade e sano, uma vez que se sujeitam aos mecanismos e procedimentos clssicos do Direito Internacional Pblico. No se pode esquecer que o Mercosul regido pelas regras e procedimentos peculiares do Direito Internacional Pblico, e at o presente momento, a despeito de divergncias comerciais havidas entre os parceiros, os instrumentos destinados a conciliar os interesses dos Estados tm, de certa forma, resultado em benefcios s partes. A observncia aplicabilidade das normas do Mercosul por parte dos Estados decorre, antes de tudo, do prprio interesse dos seus associados na manuteno do funcionamento do bloco econmico e nos benefcios comerciais que revertem em seu favor. Notria a existncia de mecanismos sancionadores no mbito do Direito Internacional Pblico, capazes de obrigar o Estado infrator ao cumprimento das normas internacionais. Entretanto tais mecanismos, muitas vezes, carecem de efetiva coercibilidade, notadamente quando os interesses econmicos se sobrepem aos interesses internacionais de um tratado. Esclarece J. F. Rezek: "Frente aos ilcitos em que o Estado acaso incorra, no exato supor que inexista no Direito Internacional um sistema de sanes, em razo da falta de autoridade central provida de fora fsica. Tudo quanto certo que, neste domnio, o sistema de sanes ainda mais precrio e deficiente que no interior da maioria dos pases. A igualdade soberana entre todos os Estados um postulado jurdico que ombreia, segundo notria reflexo de Paul Reuter, com sua desigualdade de fato: dificilmente se poderiam aplicar, hoje, sanes a qualquer daqueles cinco Estados que detm o poder de veto no Conselho de Segurana da ONU, e em especial a qualquer das duas potncias nucleares de primeira grandeza". 5 4 3.3 Forma de tomada das decises no Mercosul Como no existe no mbito no Mercosul uma autoridade central capaz de impor, unilateralmente, suas decises aos Estados-Partes, estes as negociam "horizontalmente", levando em considerao no s os seus interesses econmicos, polticos e sociais como pases soberanos que so, mas tambm uma vontade poltica maior, qual seja, a evoluo positiva do processo de integrao. No Mercosul se pratica a chamada "coordenao de soberanias". A natureza institucional dos rgos do Mercosul, por si s, j demonstra o carter da intergovernabilidade, alis expressamente definido no art. 2.do Protocolo de Ouro Preto (1994), 55 pois, exceo da Secretaria Administrativa do Mercosul, sediada em Montevidu, Uruguai, que tem corpo prprio de funcionrios, os demais rgos no tm sede prpria e seus membros so os prprios representantes dos governos dos Estados-Partes. 5 6 As decises no mbito do bloco econmico so tomadas da seguinte forma: a) o Conselho do Mercado Comum emite as Decises, de natureza obrigatria (Protocolo de Ouro Preto - POP, art. 9.); b) o Grupo Mercado Comum emite as Resolues, tambm de natureza obrigatria (POP, art. 15); c) a Comisso de Comrcio do Mercosul emite as Diretrizes, tambm de natureza obrigatria (POP, art. 20); d) a Comisso Parlamentar Conjunta, emite as Recomendaes, de natureza no-obrigatria (POP,
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art. 26); e) o Foro Consultivo Econmico e Social manifesta-se atravs de Recomendaes dirigidas ao Grupo Mercado Comum, as quais no tm natureza obrigatria (POP, art. 29). Funo peculiar, no mbito da estrutura intergovernamental do Mercosul, exerce a Secretaria Administrativa, que tem, entre suas competncias, servir como arquivo oficial da documentao do Mercosul; realizar a publicao e a difuso das decises adotadas no mbito do Mercosul; informar regularmente os Estados-Partes sobre as medidas implementadas por cada pas para incorporar em seu ordenamento jurdico as normas emanadas nos rgos do Mercosul, bem como apresentar anualmente ao Grupo Mercado Comum a sua prestao de Contas, bem como o relatrio sobre suas atividades. 5 7 importante tambm destacar que, no obstante terem as normas emanadas dos rgos do Mercosul natureza obrigatria, elas s tm vigncia e eficcia, segundo o disposto no art. 38 do Protocolo de Ouro Preto, se os Estados-Partes adotarem em seus ordenamentos jurdicos internos todas as medidas que assegurem seu cumprimento e quando todos os Estados-Partes comunicarem Secretaria Administrativa do Mercosul a sua aprovao, procedimento esse previsto no art. 40 do Protocolo de Ouro Preto. Decorridos trinta dias dos procedimentos adotados e da respectiva comunicao, as normas entraro em vigor, simultaneamente, nos quatro Estados-Partes. Entretanto as normas emanadas dos tratados e dos rgos do Mercosul devem observar os princpios clssicos do Direito Internacional Pblico, sob pena de o Estado infrator ser responsabilizado internacionalmente. 4. Supranacionalidade no Mercosul Inquestionavelmente, a supranacionalidade proporciona um maior grau de integrao entre os Estados que compem um bloco econmico. Vide o exemplo do TJCE, que historicamente reconhecido como a instituio que, efetivamente, atravs de sua construo jurisprudencial, contribuiu para a unidade daquele bloco econmico. J o modelo da intergovernabilidade, representado pelo tribunal ad hoc do Mercosul, no possibilita a criao de uma jurisprudncia atravs de seus julgados. Com esse enfoque passa-se a analisar a questo da viabilidade de instituir a supranacionalidade no Mercosul. Para muitos a consolidao do Mercosul e a sua prpria viabilidade institucional somente seriam possveis com um tribunal supranacional, nos moldes do TJCE, com competncia jurisdicional para solucionar as divergncias oriundas do bloco. Segundo Casella, o tribunal supranacional exerce duas funes importantes: a) internamente, "assegura o controle de legalidade dos atos da administrao", pois atua como uma entidade de fiscalizao do controle e legalidade dos atos comunitrios e b) em relao aos tribunais nacionais, "coloca-se como instncia de uniformizao da aplicao e interpretao das normas comuns". 5 8 Mais do que essa caracterstica entende-se que um tribunal supranacional, atravs dos mecanismos de aplicao do Direito Comunitrio, permite que os prprios particulares (pessoas fsicas ou jurdicas) possam ter ao seu alcance meio jurdicos para invocar a tutela jurisdicional do tribunal ou das suas jurisdies nacionais, construo essa peculiar do Direito Comunitrio e do instituto da supranacionalidade. Independentemente da soluo escolhida pelo Mercosul, importante destacar que, para ser institudo um tribunal supranacional, inicialmente os tratados instituidores devero ser alterados para admitir a supranacionalidade, possibilitando a atuao jurisdicional do tribunal, na defesa dos interesses do bloco econmico, peculiaridade das instituies supranacionais, o que no ocorre com as instituies intergovernamentais que representam os interesses e a vontade poltica dos Estados, na chamada "coordenao de soberanias". Outrossim, ser necessrio que as Constituies do Brasil e do Uruguai sejam reformadas, para possibilitar que esses Estados deleguem competncias soberanas a organismos supranacionais e, conseqentemente, a aplicao do instituto da supranacionalidade. Alm disso, so necessrias essas reformas, como exposto anteriormente, para permitir que determinadas questes sejam julgadas por um tribunal supranacional, pois que, em tese, a competncia final para o julgamento de determinadas matrias dos tribunais superiores nacionais dos Estados-Partes. A conjuntura estrutural atual do Mercosul no aponta para a adoo do Direito Comunitrio no bloco econmico; ao menos no parece ser essa a vontade poltica dos Estados-Partes, notadamente do Brasil, que no concorda em ter seus interesses subjugados vontade dos demais scios.
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E mais: antes de se cogitar na adoo do Direito Comunitrio, importante que haja a consolidao da unio aduaneira e, posteriormente, do mercado comum, fortalecendo as estruturas institucionais do bloco econmico, para, em um segundo estgio, alterar o ordenamento jurdico do Mercosul, com a assuno dos princpios do Direito Comunitrio. Inquestionavelmente, um tribunal supranacional um dos instrumentos, no o nico, mais aptos a possibilitar o aprofundamento do processo integracionista, pois confere maior estabilidade ao bloco econmico, garantindo eficcia e uniformidade na interpretao das normas, fiscalizando a correta atuao das instituies comunitrias, possibilitando o acesso dos particulares e principalmente, devido s peculiaridades do Direito Comunitrio e da supranacionalidade, estabelecendo o interrelacionamento dos tribunais nacionais e destes com o supranacional, fazendo com que os juzes nacionais tambm apliquem o Direito Comunitrio. Finalmente, observe-se que no basta copiar estruturas de ordenamentos jurdicos estrangeiros ou de outros blocos econmicos, como o da UE. O que, sim, deve ser feito , a partir da experincia europia, promover adaptaes realidade do bloco econmico, neste caso, do Mercosul. O sistema de soluo de controvrsias dos depender do seu grau de aprofundamento e quanto maior a autonomia e independncia instituies judiciais dotadas de competncia associao. blocos econmicos em processo de integrao da autonomia institucional de seus rgos, pois da organizao, maior ser a necessidade de para decidir sobre as questes decorrentes da

Um sistema de soluo de controvrsias definitivo no Mercosul atualmente incerto, uma vez que o processo de integrao ainda est em formao. Lentamente o bloco vem atingindo os seus objetivos, alargando o seu campo de atuao, com a expectativa de, futuramente, abranger outros aspectos alm dos econmicos, como os sociais, culturais, polticos, monetrios. Em havendo o alargamento do Mercosul, com a consolidao da unio aduaneira e o incio da formao do mercado comum, outros pases viro integrar-se, como o caso da Bolvia e do Chile ou dos pases da Comunidade Andina, da por que absolutamente necessrio um eficaz mecanismo de soluo de controvrsias, capaz de resolver os conflitos decorrentes da integrao. A adoo definitiva de um mecanismo de soluo de controvrsias deve indubitavelmente ser precedida da consolidao do processo de integrao e de seu alargamento, sendo necessrio prever meios que possibilitem atender aos interesses de todos os scios e, principalmente em face das desigualdades socioeconmicas existentes, resguardar os interesses comerciais, polticos e sociais dos Estados que detm maior peso no bloco econmico, como o caso do Brasil e da Argentina. 5. Consideraes finais Resumidamente, so intergovernabilidade: estas as vantagens e desvantagens da supranacionalidade e da

a) Vantagens da supranacionalidade a. 1) Possibilita uma maior integrao do bloco econmico, devido presena de rgos com competncia prpria, que adotam suas decises no interesse da integrao, independentemente dos interesses particulares dos Estados; a. 2) possibilita o aprofundamento da integrao, pois, com a adoo por parte dos Estados de uma poltica nica comunitria, os conflitos podem ser resolvidos de forma mais fcil, sempre em prol do bloco econmico; a. 3) prestigia a sociedade civil, reconhecendo os direitos do cidado como sujeito ativo e passivo das normas comunitrias, o que possibilita a sua participao efetiva no processo de integrao; a. 4) finalmente torna possvel um verdadeiro ordenamento jurdico comunitrio, com uniformidade na interpretao e aplicao das normas comunitrias tanto por um tribunal comunitrio quanto pelos tribunais nacionais. b) Desvantagens da supranacionalidade b. 1) Para a adoo do instituto, o desenvolvimento dos Estados deve ser harmnico, em seus aspectos, sociais, econmicos, culturais; b. 2) adotado o instituto da delegao de competncias, o Estado se submete aos interesses do bloco econmico, no podendo exerc-las, mesmo que temporariamente, b. 3) impe a necessidade de instituies permanentes, com funcionrios prprios, o que muitas vezes torna dispendioso o processo;
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b. 4) cada processo de integrao deve criar seu prprio modelo, segundo suas caractersticas geogrficas, econmicas, culturais. Vide o exemplo da Comunidade Andina, que "transplantou" para o seu ordenamento jurdico o Direito Comunitrio e a supranacionalidade, e est desde h muito tempo estagnada. c) Vantagens da intergovernabilidade c. 1) Com o sistema da intergovernabilidade, os Estados negociam de forma horizontal, sem que haja imposio dos interesses; c. 2) conseqentemente, ela permite maior liberdade nas negociaes diplomticas; c. 3) no mbito do Mercosul, em decorrncia de seu estgio atual e em face das desigualdades entre os Estados-Partes, a intergovernabilidade possibilitou, at agora, o sucesso do processo de integrao; c. 4) atualmente, principalmente para o Brasil, a intergovernabilidade o modelo ideal de integrao, pois os interesses das partes no esto subordinados aos interesses do bloco econmico e as decises so tomadas por consenso e com a presena de todos os membros. d) Desvantagens da intergovernabilidade d. 1) A intergovernabilidade no permite aprofundar o processo integracionista, pois sempre prevalecero os interesses dos Estados; d. 2) permite ao Estado, invocando a sua prpria soberania, descumprir as normas decorrentes do Tratado, o que pode gerar certa instabilidade na integrao; d. 3) impede um verdadeiro direito da integrao e uma jurisprudncia do bloco que possam servir como referencial para as polticas a serem desenvolvidas; d. 4) exclui a participao direta do cidado no processo integracionista, pois as decises, inicialmente, so tomadas entre os Estados. Finalmente importante observar que as razes que ensejaram os dois processos de integrao foram diversas: acentuadamente pacifistas na UE e eminentemente econmicas no Mercosul. Alm disso, importante ressaltar que, embora cada grupo de pases deva criar seu modelo ideal de integrao, a UE, com o Direito Comunitrio e o instituto da supranacionalidade, pode ser um paradigma a ser estudado e debatido pelos internacionalistas. 6. Referncias bibliogrficas ALMEIDA, E. A. P. de. "Analisis de la gnisis de un mercado comun del sur: la supranacionalidad". Revista Direito & Mercosul, a. 1, n. 1, p. 6978, 1996. UFPR - Ps Graduao em Direito. BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. O princpio da subsidiariedade: conceito e evoluo. Rio de Janeiro: Forense, 1997. CAMPOS, J. M. de. Manual de direito comunitrio. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 2000. CASELLA, P. B. Mercosul, exigncias e perspectivas. So Paulo: LTR, 1996. FONTOURA, J. "Fontes e formas para uma disciplina jurdica comunitria". Informativo Mercosul: Comisso Parlamentria Conjunta do Mercosul, Seo Brasileira, v. 1, n. 3, p. 43, dez. 1996-jan. 1997. LLORENTE, F. R.; PREZ, M. D. Constituiciones de la Unin Europea. Barcelona: Editorial Ariel, 1997. LUZ, N. F. da. Soberania e direito internacional. Curitiba: Papelaria Requio, 1952. KEGEL, Luiza. "O impacto da formao dos blocos econmicos regionais sobre os Estados com estrutura federativa". Mercosul no cenrio internacional: direito e sociedade. In: PIMENTEL, Luiz Otvio (Org.). Curitiba: Juru, 1998. v. 2, p. 124. KELSEN, H. Teoria pura do direito. 6. ed. Trad. por Joo Baptista Machado. Coimbra: Armnio Amado, 1984. PEROTTI, Alejandro D. "La supranacionalidad. Desde la ptica del sistema Mercosur (M) y desde ptica del derecho constitucional de sus Estados-Partes". Revista de Direito Administrativo & Constitucional, n. 1, p. 127 e 128, 1999. PIZZOLO, Calogero. Pensar el Mercosur . Mendoza: Ediciones Jurdicas Cuyo, 1998. QUADROS, F. de. Direito das comunidades europias e direito internacional pblico. Lisboa: Almedina, 1991.
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(1) Dependendo do estgio de evoluo do bloco econmico - a) zona de livre comrcio, unio aduaneira e mercado comum -, ao qual poder ser agregada a unio monetria, outros benefcios podero advir da integrao, como a livre circulao dos quatro fatores de produo: bens, servios, capitais e pessoas. (2) QUADROS, F. de. Direito das comunidades europias e direito internacional pblico. Lisboa: Almedina, 1991. p. 179. (3) "Artculo 23.1. Para la realizacin de una Europa unida, la Repblica Federal de Alemania contribuir al desarrollo de la Unin Europea, dentro de su conpromiso con los princpios democrticos, del Estado de Derecho, socieles y federativos y con el princpio de la subsidiariedad y de garantizar uns proteccin de los derechos fundamentales comparable en lo esencial a de la presente Ley Fundamental. Para ello, la Federacin podr transferir derechos de soberana con el consentimiento del Consejo Federal. [...]" (LLORENTE, F. R.; PREZ, M. D. Constituiciones de la Unin Europea. Barcelona: Editorial Ariel, 1997. p. 8). (4) FONTOURA, J. "Fontes e formas para uma disciplina jurdica comunitria". Informativo Mercosul: Comisso Parlamentria Conjunta do Mercosul, Seo Brasileira, v. 1, n. 3, p. 43, dez. 1996-jan. 1997. (5) "Os membros da Alta Autoridade exercem as suas funes em completa independncia, no interesse geral da Comunidade. No cumprimento dos seus deveres no solicitam nem aceitam instrues de nenhum governo nem de nenhum organismo. Abstm-se de qualquer acto incompatvel com o carcter supranacional das suas funes [...] Cada Estado membro compromete-se a respeitar este carcter supranacional e a no procurar influenciar os membros da Alta Autoridade na execuo da sua funo." (6) TEIXEIRA, Antonio Fernando Dias. A natureza jurdica das comunidades europias. Coimbra: Almedina, 1993. p. 92. As funes desenvolvidas pela Alta Autoridade, no mbito da antiga CECA, art. 7., so desempenhadas atualmente pela Comisso, atuando no mbito das trs comunidades, atravs do Tratado de Fuso, de 06.04.1965. (7) PEROTTI, Alejandro D. "La supranacionalidad. Desde la ptica del sistema Mercosur (M) y desde ptica del derecho constitucional de sus Estados-Partes". Revista de Direito Administrativo & Constitucional, n. 1, p. 127 e 128, 1999. (8) importante destacar que delegao, ao contrrio de transferncia, temporria, decorrente de tratado internacional, podendo os Estados em momento posterior reaver os poderes delegados caso venham a denunciar o tratado (possibilidade que o Tratado de Amsterd no regulamenta, mas que est expressamente regulamentada na Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados, 1969, art. 56), alterar as competncias ou matrias regulamentadas ou resolver extinguir a Unio Europia. (9) CAMPOS, J. M. de. Manual de direito comunitrio. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 2000. p. 242-243. (10) Ali consta que a Comisso exerce seus poderes com total independncia, no interesse geral da comunidade. (11) QUADROS, Direito das comunidades europias..., p. 133134. (12) Posto que a soberania indelegvel, elemento essencial do Estado, somente poder transferir determinadas competncias previstas na Constituio, que logicamente decorrem de seu
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poder soberano. (13) QUADROS, Direito das comunidades europias..., p. 212 e ss. (14) CAMPOS, Manual do direito comunitrio, p. 248-249. (15) LUZ, N. F. da. Soberania e direito internacional. Curitiba: Papelaria Requio, 1952. p. 86. (16) LUZ, p. 86. (17) CASELLA, P. B. Mercosul, exigncias e perspectivas. So Paulo: LTR, 1996; PIZZOLO; ALMEIDA, E. A. P. de. "Perspectivas da soberania e da democracia contempornea no contexto dos blocos econmicos". In: FERRARI, R. M. M. N. (Org.). Mercosul e as ordens jurdicas de seus Estados membros. Curitiba: Juru, 1999. p. 95117. (18) PIZZOLO, Calogero. Pensar el Mercosur . Mendoza: Ediciones Jurdicas Cuyo, 1998. p. 32. (19) PIZZOLO, p. 33. (20) Conferncia sobre "A Constituio Portuguesa e a Adeso CEE", para o 7. Curso de Estudos Europeus, ano letivo 1992/1993, Instituto Europeu da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, em 12.11.92 (apud ALMEIDA. Perspectivas da soberania e da democracia contempornea, p. 97). (21) Atual art. 5.. (22) Atual art. 26. (23) Atual art. 71. (24) Atual art. 133. (25) KEGEL, Patrcia Luiza. "O impacto da formao dos blocos econmicos regionais sobre os Estados com estrutura federativa". Mercosul no cenrio internacional: direito e sociedade. PIMENTEL, Luiz Otvio (Org.). Curitiba: Juru, 1998. v. 2, p. 124. (26) Atual art. 32 e ss. (27) Atual art. 174 e ss. Podem-se ainda citar como exemplos as seguintes matrias: polticas de transporte, telecomunicaes, pesquisa e desenvolvimento, indstria e energia. (28) KEGEL, p. 124. (29) Tratado de Amsterd, art. 5.. (30) QUADROS, Fausto de. O princpio da subsidiariedade no Direito Comunitrio aps o tratado da Unio Europia. Coimbra: Almedina, 1995. p. 34. (31) "A Comunidade actuar nos limites das atribuies que lhe so conferidas e dos objectivos que lhe so cometidos pelo presente Tratado. Nos domnios que no sejam das suas atribuies exclusivas, a Comunidade intervm, apenas, de acordo com o princpio da subsidiariedade, se e na medida em que os objectivos da ao encarada no possam ser suficientemente realizados pelos Estados membros, e possam, pois, devido dimenso ou aos efeitos da aco prevista, ser melhor alcanados ao nvel comunitrio. A aco da Comunidade no deve exceder o necessrio para atingir os objectivos do presente Tratado." (32) Os objetivos comunitrios e os limites de atuao da Unio Europia esto definidos no TCE e visam a aplicao das polticas comunitrias. Ex.: livre circulao de pessoas, polticas de meio ambiente, concorrncia, etc. (33) QUADROS, O princpio da subsidiariedade..., p. 45, 57. (34) Reenvio pr-judicial, ao de omisso, recurso de anulao e ao por incumprimento. (35) BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. O princpio da subsidiariedade: conceito e evoluo. Rio
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de Janeiro: Forense, 1997. p. 72. (36) So princpios basilares da UE: promoo econmico e social dos Estados e o fortalecimento do Mercado Comum; realizao de uma poltica nica exterior; afirmar a proteo dos direitos e interesses dos cidados europeus; observncia por parte dos Estados do Regime Democrtico de Direito e aos Direitos Humanos. (37) Muitos doutrinadores distinguem direito da integrao de direito de coordenao. O primeiro busca a consolidao dos espaos econmicos dos pases, visando a formao de um mercado comum pautado por uma relao de subordinao entre o Direito Comunitrio e o direito dos Estados membros; o segundo pautado pela simples coordenao de soberanias, onde no existe a inteno de produzir uma integrao mais profunda. Tais blocos econmicos seriam regidos pelos princpios do Direito Internacional clssico, que um direito de coordenao de soberanias, enquanto o Direito Comunitrio um direito de subordinao, com primazia das normas comunitrias sobre as dos Estados membros nas matrias delegadas. Entretanto no que diz respeito ao Mercosul, no obstante a inexistncia de quaisquer caractersticas de Direito Comunitrio nos enunciados do Tratado de Assuno e do Protocolo de Ouro Preto, notase que os Estados-Partes tm a inteno de constituir em longo prazo um mercado comum, mas sem a adoo, ainda que momentnea (pois que a estrutura do Mercosul ainda provisria) de entidades supranacionais, sendo possvel, assim, afirmar que predomina nesse bloco econmico o chamado direito da integrao. Para maiores esclarecimentos, vide PIZZOLO, p. 2122. (38) Entendido como direito que segue as regras do Direito Internacional Pblico. (39) ROCHA, C. L. A. "Constituio, soberania e Mercosul". Revista de Direito Administrativo & Constitucional, Curitiba, p. 1360, v. 2, 1999. (40) Muito embora a jurisprudncia exera influncia direta na delimitao da hierarquia das normas internacionais. (41) No Mercosul, o Protocolo de Ouro Preto, art. 38, esclarece que os Estados-Partes devero adotar todos os mecanismos com a finalidade de assegurar em seus territrios a aplicabilidade das normas emanadas dos rgos do bloco. O art. 40 estabelece um mecanismo pautado pela necessidade de recepo ou incorporao destas normas no direito interno de cada pas; e determina que as normas emanadas dos rgos do Mercosul somente entrem em vigor decorridos 30 dias a contar da ltima comunicao efetuada pelo Estado parte, que as incorporou em seu ordenamento jurdico. (42) " Art. 145 - Del orden jurdico supranacional. La Repblica del Paraguay, en condiciones de igualdad con otros Estados, admite un orden jurdico supranacional que garantice la vigencia de los derechos humanos, de la paz, de la justicia, de la cooperacin y del desarrollo, en lo poltico, econmico, social y cultural. Dichas decisiones slo podrn adoptarse por mayora absoluta de cada Cmara del Congreso" . (43) "Articulo 75 - Corresponde al Congreso: [...] 24. Aprobar tratados de integracin que deleguen competencias y jurisdiccin a organizaciones supraestatales en condiciones de reciprocidad e igualdad y que respeten el orden decocrtico y los derechos humanos. Las normas dictadas en su consecuencia tienen jerarqua superior a las leyes." (44) ALMEIDA, E. A. P. de. " Analisis de la gnisis de un mercado comun del sur: la supranacionalidad". Revista Direito & Mercosul, a. 1, n. 1, p. 6978, 1996. UFPR - Ps Graduao em Direito. (45) "Art. 37: As decises dos rgos do Mercosul sero tomadas por consenso e com a presena de todos os Estados-Partes." (46) KELSEN, H. Teoria pura do direito. 6. ed. Trad. por Joo Baptista Machado. Coimbra: Armnio Amado, 1984. (47) "Art. 26: Todo tratado em vigor obriga as partes e deve ser cumprido por elas de boa f." (48) Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados, arts. 27 e 46. (49) "Art. 2.: O Mercado Comum estar fundado na reciprocidade de direitos e obrigaes entre os Estados-Partes."
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(50) Transcrio da parte final do art. 23 do Protocolo de Braslia para soluo de controvrsias, que tem por finalidade penalizar o Estado infrator pelo descumprimento de um laudo arbitral em decorrncia de infrao s normas dos tratados fundacionais do Mercosul. (51) Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados, art. 60. (52) Primado; aplicabilidade e efeito direto, uniformidade na interpretao e aplicao. (53) REZEK, J. F. Direito Internacional Pblico. 2. ed. 1991, So Paulo: Saraiva, 1991. p. 1. (54) REZEK, p. 23. (55) "Art. 2. So rgos com capacidade decisria, de natureza intergovernamental, o Conselho do Mercado Comum, o Grupo Mercado Comum e a Comisso de Comrcio do Mercosul." (56) Assim, o Conselho do Mercado Comum, rgo superior do Mercosul que tem como finalidade conduzir a poltica do processo de integrao, integrado pelos Ministros das Relaes Exteriores dos Estados. (57) Art. 32, POP. (58) CASELLA, Mercosul..., p. 168.
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