Foro Red Muni La agenda local del Bicentenario Salta, 12 y 13 de agosto de 2.

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UNA AUDITORA OPERATIVA DE COMPRAS MUNICIPALES

Temtica:

Innovacin en la gestin y nuevas tecnologas

Nombre del Autor:

CPN Gustavo Daniel Abdelnur

Pertenencia Institucional: Secretara de Estado de Hacienda de la Provincia de Tucumn

Correo Electrnico:

gustavo_abdelnur@yahoo.com.ar

NDICE

Pgs. 1. Introduccin... 2. Qu es la auditora........................................................................... 3. Concepto de Auditora Operativa.. 4. Objetivo o propsito de una Auditora Operativa 5. Metodologa de una Auditora Operativa.. 6. Usuarios del trabajo de auditora operativa. 7. El sistema de control en la Municipalidad de San Miguel de Tucumn. 8. Nuevo enfoque: el control integral e integrado 9. El control de gestin 10. Procedimientos de compras vigentes en la Municipalidad de San Miguel de Tucumn........................................................... 11. Planeacin de una auditora operativa de compras. 12. Informe de Auditora Operativa ANEXO: Modelo de Informe de Auditora Operativa de Compras..... ndice Bibliogrfico 2 2 3 3 3 4 5 6 6 7 8 24 26 28

1. Introduccin. Hoy en da, las entidades gubernamentales se ven fortalecidas con la asimilacin de la calidad total, excelencia gerencial, sistemas de informacin, etc., nuevos enfoques orientados a optimizar la gestin pblica en forma cualitativa y mensurable para lograr que la poblacin, los clientes y los usuarios satisfagan sus necesidades. En este contexto, el sistema de control interno asume un rol relevante, porque a travs de sus evaluaciones permanentes posibilita maximizar resultados en trminos de eficiencia, eficacia, economa, indicadores que fortalecen el desarrollo organizacin. Dentro de la instrumentacin de los sistemas de control, encontramos la necesidad de efectuar auditoras, que se aplican en las reparticiones pblicas dentro de un perodo determinado para conocer sus restricciones, problemas, deficiencias, etc. Y ante esta nueva realidad, los municipios no pueden permanecer ajenos, surgiendo la obligacin de adoptar esta nueva asimilacin del control interno como aspecto relevante para el xito de la gestin. En el presente trabajo voy a detallar los pasos para la planificacin de una auditora operativa (o de gestin) de compras municipales, siendo este un modelo base para una prueba piloto que actualmente se encuentra en ejecucin. Por qu he seleccionado la gestin de compras municipales como objeto de esta auditora operativa? Porque se trata de uno de los procedimientos que realmente pintan de cuerpo entero el rumbo de una gestin de gobierno: all se muestran todas sus virtudes, intereses, conocimientos, incapacidades, burocracias, etc. Tambin se van a desarrollar aspectos relacionados con el sistema de control y los procedimientos de compras vigentes en la Municipalidad de San Miguel de Tucumn, municipio en el cual vivo actualmente.

2. Qu es la Auditora. Es el examen realizado por el personal calificado e independiente, con el fin de obtener una opinin que muestre lo acontecido en la organizacin. El requisito fundamental es la independencia. 2

3. Concepto de Auditora Operativa. Es la valoracin independiente de todas las operaciones de una organizacin, en forma analtica, objetiva y sistemtica, para determinar si se llevan a cabo polticas y procedimientos aceptables, si se siguen las normas establecidas (por ejemplo, las leyes), si se utilizan los recursos de forma eficaz, eficiente y econmica, y si los objetivos previamente fijados se han alcanzado.

4. Objetivo o propsito de una Auditora Operativa. La Auditora Operativa formula y presenta una opinin sobre los aspectos administrativos, gerenciales y operativos, poniendo nfasis en el grado de efectividad y eficiencia con que se utilizaron los recursos materiales y financieros. Asimismo, aporta las recomendaciones necesarias para lograr que los problemas detectados sean solucionados, supervisando su efectiva aplicacin. Los objetivos de la Auditora Operativa son: Identificar las reas de reduccin de costos. Mejorar los mtodos utilizados por una gestin. Incrementar la rentabilidad de la entidad, de alguna de sus reas, o de alguna de sus actividades. Determinar si la funcin o actividad bajo examen podra operar de manera ms eficiente, econmica y efectiva. Determinar si existe alguna deficiencia importante en polticas, procedimientos y prcticas contables defectuosas. Revisar los mecanismos de compras, para ver si afectan si afectan su cantidad, calidad y clases. Una auditora operativa es opcional, pero debe realizarse como parte de las evaluaciones puntuales del sistema de control interno previstas por el INFORME COSO.

5. Metodologa de una Auditora Operativa. No existe an una metodologa especfica que aplique un auditor operativo en la realizacin de su labor. El auditor operativo utilizara su criterio de acuerdo a su experiencia como tal. Y este es quizs el mayor desafo de

una auditora operativa: su exitosa planificacin, desarrollo, conclusin y retroalimentacin. Es importante que el auditor operativo tenga la suficiente idoneidad y experiencia, para poder conducir la auditora con grandes posibilidades de obtener resultados satisfactorios. El auditor operativo tiene que tener la capacidad de innovar y proponer lo que ningn otro miembro de la organizacin pudiera proponer; es decir, siempre debe agregar valor con su intervencin (es su razn de ser). De no ser as, el xito del trabajo ser dudoso. Bsicamente, se aplican cuatro pasos en una auditora operativa: a) Familiarizacin: Los auditores deben conocer cules son los objetivos de la actividad a auditar, cmo van a lograrse y cmo van a determinarse (o medirse) los resultados. b) Verificacin: Requiere que los auditores examinen en detalle una muestra de transacciones, seleccionada por muestreo estadstico o

simplemente intuitivo (basado en la experiencia o grado de conocimiento del auditor). El tamao de la muestra depender de su propio criterio basado en el grado de confianza que sea necesario, a fin que represente razonablemente la poblacin de la cual se seleccion. Al realizar la verificacin, los auditores usualmente estn interesados en tres temas: calidad, perodo correcto y costo. c) Evaluaciones y recomendaciones: Las recomendaciones deben hacerse solamente cuando el auditor est totalmente seguro de las conclusiones a las que ha llegado, como resultado de su examen. d) Informar de los resultados a la Direccin: El informe del auditor operativo debe contener la conclusin del examen. Los auditores proporcionan un mejor servicio a la gerencia y mantienen mejores relaciones cuando comentan los hechos que han encontrado. Cualquier informe formal que le muestre a la gerencia que todas las deficiencias se corrigieron antes de que se emitiese, encontrar una aceptacin amistosa tanto por parte de la direccin general como de la operativa. Asimismo, generar nuevos pedidos de trabajos de auditora operativa, incrementando el prestigio del auditor y del rgano de control al cual pertenece.

6. Usuarios del trabajo de auditora operativa. El auditor independiente tiene por finalidad informar a la Direccin sobre 4

la adecuacin de las manifestaciones respecto a la condicin financiera de la entidad y los resultados de sus operaciones por un perodo especfico. En el caso de la auditora operativa, a los objetivos mencionados en el prrafo anterior, se agrega el fin de calificar a la gestin en base a su eficacia, eficiencia y economa. La NIA 800 (El dictamen del auditor independiente sobre trabajos de auditora con propsito especial), en cuanto a la Perspectiva para el Sector Pblico, establece que el auditor gubernamental deber considerar que los dictmenes de auditora del sector pblico son ordinariamente documentos pblicos, y, por lo tanto, no es posible restringir el dictamen a usuarios especficos. Esto condiciona seguramente el lenguaje y expresiones a utilizar en la elaboracin del informe.

7. El sistema de control en la Municipalidad de San Miguel de Tucumn. Existe una exigencia que todas las actividades de los organismos de la Administracin sean controladas, con el fin de verificar su eficacia y eficiencia. La eficacia hace referencia al cumplimiento de los objetivos que le fueron asignados. Mientras que la eficiencia implica la bsqueda permanente para que dichos objetivos se alcancen de la mejor forma posible, optimizando el uso de los recursos existentes. El carcter relevante del control para la administracin pblica est basado en la gran extensin y variedad de las actividades que realiza, y en el origen de los fondos que maneja. Con independencia del control de carcter jerrquico (el ejercido por el funcionario de mayor rango sobre los de menor nivel) que existe en toda organizacin, y por supuesto en la hacienda pblica, podemos encontrar dos sistemas de control bien diferenciados: a) el sistema de control interno; y b) el sistema de control externo. El sistema de control interno est a cargo de: Contadura General de la Municipalidad: El Art. 99 de la Ordenanza de Contabilidad N 570/80 establece las funciones de control de la misma (ejecutadas a travs de su Departamento Auditora), resaltando en cuanto a la gestin de compras lo previsto en el inc. l: Ejercer el control preventivo de los 5

actos de adjudicacin y dems que impliquen un compromiso de los que deben ser registrados (). Fiscala Municipal: Es el rgano de asesoramiento legal permanente del Departamento Ejecutivo (Intendencia). Habilitacin y Direccin de Planeamiento y Presupuesto: Realizan controles referidos a la ejecucin presupuestaria de las distintas reparticiones y/o organismos. El sistema de control externo podra decirse que se encuentra acfalo, ya que la Municipalidad de San Miguel de Tucumn no ha dictado an su Carta Orgnica (lo cual puede hacer en funcin de la autonoma municipal consagrada por el Art. 132 de la Constitucin Provincial t.o. 2.006), y por lo tanto no existe un Tribunal de Cuentas Municipal u rgano con similares caractersticas. Podra decirse que el Honorable Concejo Deliberante es quin ejerce el control externo de los actos del Departamento Ejecutivo.

8. Nuevo enfoque: el control integral e integrado. Es el modelo de control previsto por las Normas Generales del Control Interno de la SIGEN (basadas en el informe COSO). El control integral es aquel que alcanza a la organizacin (en este caso el Estado) en su totalidad, a todas las operaciones que se desarrollan en ella, y dentro de cada operacin a todos sus aspectos. Es decir que el control integral es el denominado control total (en contraposicin al control parcial o por partes). El control integrado es aquel que forma parte de las operaciones y no es ajeno a las mismas. Este control implica la participacin activa en el mismo de las personas que ejecutan las operaciones, en un rol protagnico. Son ellos los que se encargan del control; no los auditores, en su papel tradicional de controller. Cada persona debe controlarse a si mismo, y a su vez controlar a las dems personas que participan del proceso.

9. El control de gestin El control de gestin es un proceso de control inherente a la organizacin y su vinculacin con el medio, al intervenir en la accin previa y en el control del proceso decisorio. Se entiende por accin previa el diagnstico 6

prospectivo que se realiza con el objeto de orientar. Se entiende por control, bajo este prisma, al diagnstico retrospectivo con el objetivo de evaluar. Gestin efectiva es orientar y evaluar en forma continua y sistemtica la gestin econmica, social y ambiental en todos sus niveles, funciones y procesos .(1) Por eficacia se entiende la capacidad de lograr el efecto que se desea o se espera, sin que priven para ello los recursos o los medios empleados. Es decir que se refiere a si se lograron o no los objetivos previstos. La eficiencia se entiende como la capacidad para lograr un fin empleando los mejores medios posibles. Es decir, alcanzar el objetivo previsto de la mejor manera (por ejemplo, concretar la compra de bienes por licitacin pblica utilizando el menor tiempo posible). La economa se entiende como capacidad de lograr un fin empleando o consumiendo la menor cantidad de recursos posibles (bienes, servicios, personal, etc.). Ejemplo: concretar la compra de bienes determinados al mejor precio disponible en plaza.

10. Procedimientos de compras vigentes en la Municipalidad de San Miguel de Tucumn. Las compras de bienes y contrataciones de servicios se encuadran en el marco de los contratos de suministros. Para la compra de los bienes y servicios que requiere el Estado Municipal para el cumplimiento de sus funciones y la satisfaccin de las necesidades de los administrados, existen diferentes procedimientos de contratacin: Contratacin Directa (con o sin cotejo de precios). Concurso de Precios. Licitacin Privada. Licitacin Pblica. Por principio general, todas las compras del Estado deben ser efectuadas y organizadas favoreciendo la realizacin de una licitacin pblica, y as lo consagra el Art. 64 de la Ordenanza de Contabilidad de la Municipalidad de San Miguel de Tucumn N 570/80. El Art. 65 de la mencionada normativa establece como excepcin la realizacin de concursos de precios, licitaciones
(1) OSTENGO, Hctor C., Control de gestin: Gua para graduados profesionales, (Buenos Aires, Junio de 2.006), pg. 69.

privadas y contrataciones directas. La licitacin pblica cuenta con principios jurdicos especficos que la impregnan, y son sumamente importantes ya que tienden a garantizar los derechos de los particulares y de la administracin. Ellos son: Libre concurrencia. Igualdad entre los oferentes. Publicidad. Transparencia. Equidad y eficiencia. Si la reparticin solicitante requiere una contratacin directa, debe invocarla y fundamentarla. El Art. 70 de la Ordenanza de Contabilidad N 570/80 establece las causales que justifican una compra y/o contratacin directa.

11. Planeacin de una auditora operativa de compras. Segn la Norma Internacional de Auditora 300 (NIA 300 Planeacin de una auditora de estados financieros), planear una auditora implica establecer la estrategia general de auditora para el trabajo y desarrollar un plan de auditora, para reducir el riesgo de fracaso a un nivel aceptablemente bajo. La planeacin adecuada ayuda a asegurar que se dedique la atencin apropiada a reas importantes, que se identifiquen potenciales problemas y se resuelvan oportunamente, as como que el trabajo de auditora se organice y administre de manera apropiada para que se desempee de una forma efectiva y eficiente. Ni ante una necesidad de auditora imprevista podemos omitir la etapa de planificacin. Sin planificacin, las posibilidades de obtener resultados exitosos son muy escasas. Una rpida pero desordenada respuesta no es el mejor punto de partida. La planeacin de la auditora es un proceso que, en parte, debe realizarse antes de iniciarse la tarea, aunque solo luego de identificadas las afirmaciones, y determinados los objetivos y riesgos de la auditora que conllevan la evaluacin de las actividades de control del propio ente, puede explicitarse en forma completa.

Sin embargo, all no termina la confeccin del plan de auditora, pues a medida que se va desarrollando el trabajo, se reevala permanentemente el plan y se le efectan modificaciones necesarias para cumplir eficientemente con el trabajo.

11.1. Definicin de la estrategia general de la auditora. El auditor deber establecer la estrategia general para la auditora. sta fija el alcance, oportunidad y direccin del trabajo, y gua el desarrollo del plan de auditora ms detallado. As tambin, debe definirse los usuarios del informe de auditora operativa.

11.2. Objetivos de la planificacin La planificacin es un elemento insoslayable en la realizacin de cualquier trabajo de auditora y se orienta fundamentalmente a: Definir en forma concreta los procedimientos de trabajo a utilizarse, con la consecuente determinacin de su alcance e intensidad. Obtener los recursos humanos necesarios para cumplimentar los procedimientos definidos. Definir la correlacin temporal de las tareas con los recursos humanos, con el fin de controlar el desarrollo del trabajo y obtener las conclusiones de manera que sean oportunas y tiles para la gestin gubernamental. Generar las evidencias fehacientes de haber cumplimentado un trabajo profesional con los requisitos propios de su naturaleza.

11.3. Elementos para la planificacin de una auditora operativa de compras gubernamentales. La planificacin de una auditora operativa de compras gubernamentales exige un adecuado ejercicio del criterio profesional, y requiere del auditor la capacidad de improvisar y disear constantemente (muchas veces, aunque se trate del mismo objeto, se necesita un plan distinto para cada auditora en virtud de lo especial de la organizacin o de la situacin). A nivel nacional existen las Normas de Auditora Interna Gubernamental (aprobadas por Resolucin N 152/2.002 SIGEN), que podran servir de apoyo para la realizacin de las Auditoras Operativas. 9

Los elementos que contiene una adecuada planificacin son los siguientes: Cuestionario para la visita previa. Presupuestacin de las tareas. Definicin del equipo de auditora operativa. Cronograma de tareas. Evidencia de auditora y papeles de trabajo. Programas de trabajo.

11.3.1. Cuestionario para la visita previa. Uno de los mayores problemas que se presenta para el auditor, es reunir los elementos que definen la planificacin insumiendo para ese fin el menor tiempo posible. La visita a la reparticin o proceso objeto de la auditora es vital en este aspecto y consecuentemente debe aprovecharse integralmente. Entre los aspectos bsicos que se encuentran en el cuestionario podemos destacar los siguientes: denominacin completa del ente, ubicacin geogrfica de los distintos sectores del ente, etapa en que toma intervencin en cada proceso, cantidad de personal que emplea en los distintos sectores, responsable de cada sector, fechas de tomas de inventarios, fecha de cierre de ejercicio, etc.

11.3.2. Presupuestacin de las tareas. Una herramienta bsica de la planificacin es la utilizacin de un formulario en el que se resumen las distintas tareas que deben realizarse y su adjudicacin a los auditores de acuerdo con su complejidad, el grado de confiabilidad de los elementos de control, y la experiencia del personal interviniente. Los elementos bsicos para la presupuestacin de horas son los siguientes: Entrevistas con el director para tomar conocimiento de los aspectos a informar. Visita a los depsitos y oficinas, y observacin de las operaciones que se realizan en los mismos.

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 Caractersticas de documentacin y registros que lleva la reparticin o genera el proceso.

11.4. Definicin del equipo de auditora operativa. La auditora operativa es efectuada por un equipo de profesionales de diversas disciplinas segn la situacin a presentarse, proceso o rea a analizar. La auditora operativa puede ser realizada por personal de la propia organizacin o por personas ajenas. Este trabajo se basa en el supuesto que el trabajo de auditora es realizado por profesionales dependientes del sector pblico, pero ajenos al rea o proceso a evaluar; ellos sern los que se harn presentes en la reparticin o proceso a auditar para desarrollar el trabajo planificado. El equipo est conformado por auditores de profesin, contadores pblicos, pasantes, etc., sumndose a este equipo polivalente de auditora, tcnicos profesionales de otras disciplinas como ser: ingenieros, economistas, matemticos, abogados, especialistas en sistemas electrnicos,

administradores de empresas, etc.; cada uno es responsable de colaborar en su rea de pericia. Los auditores operativos tienen la responsabilidad de observar las normas de auditora gubernamentales, las normas internacionales de auditora, principios de contabilidad generalmente aceptados, las normas y

procedimientos vigentes en la organizacin, etc. La independencia y objetividad de un auditor son muy importantes. El auditor debe sentirse libre de poner en manifiesto cualquiera de las conclusiones a las que ha llegado. Para que el auditor operativo obtenga la mxima independencia de llevar a cabo sus revisiones, observaciones y recomendaciones, deber estar situado dentro de la organizacin de tal modo que pueda informar al nivel real ms prctico de la empresa (Normas de Auditora Interna 1100 Independencia y objetividad - y 1110 Independencia de la organizacin). En el caso del sector pblico, ese nivel es el mximo funcionario del rea de que depende (Presidente, Ministro, Gobernador, Intendente, etc.). Para el caso de una auditora operativa de compras gubernamentales, el equipo de auditores deber ser conducido por un contador pblico nacional 11

(Auditor Lder) dependiente del rgano rector del sistema de control interno (en el caso de la Municipalidad de San Miguel de Tucumn, la Contadura General); sus subordinados sern auditores especialistas en materia de compras, con amplia experiencia en el control de contrataciones, amplitud de criterios, conocimiento de las condiciones generales del mercado, etc. Dependiente del Auditor Lder (que firmar el informe final) se encuentra el Gerente Operativo de Auditora, cuya funcin consistir en dirigir todo el trabajo de campo de la auditora. Y como sus subordinados, estarn los Auditores Operativos propiamente dicho, quines ejecutan el trabajo de campo bajo la constante supervisin del Auditor Lder y del Gerente Operativo de Auditora. Y para la realizacin de trabajos que requieran un uso menor del criterio profesional, el equipo podr contar con un Auditor Auxiliar (pasante), quin podr estar a cargo de los arqueos, conciliaciones, inventarios, etc. Asimismo, cuando por las caractersticas de las contrataciones a auditar sea necesario contar con profesionales de otras disciplinas (por ejemplo, un ingeniero para el anlisis de los pliegos de una obra pblica), el auditor lder deber tenerlo en cuenta. Todos los integrantes del equipo de auditora deben manejarse con el suficiente escepticismo profesional, de manera tal que no den por correcta ninguna afirmacin de la cul no obtengan la suficiente evidencia de auditora. La estructura del equipo de auditora operativa de compras

gubernamentales sera el siguiente:

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Auditor Lder

Gerente Operativo de Auditora

Auditor Operativo 1

Auditor Operativo 2

Auditor Operativo 3

Auditor Auxiliar

11.5. Cronograma de tareas. Su intencin es permitir coordinar la labor de los distintos auditores intervinientes en funcin del tiempo disponible y de las tareas a realizar. Se define el tiempo a emplear en cada tarea y quien la efectuar, pero en una auditora tambin es necesaria la determinacin de la secuencia adecuada de las tareas, y la reduccin al mnimo de los tiempos libres de los auditores o las sobrecargas de trabajo cuando se acercan las fechas establecidas como lmites de trabajo. En el caso de una primera auditora operativa, deber tenerse en cuenta el perodo de tiempo destinado al conocimiento del cliente; es decir, un plazo para que el equipo auditor se interiorice acerca de las particularidades de los procesos de compras de un rea determinada. Una vez adquirido el conocimiento suficiente de la entidad auditada, es de esperarse que pueda ser aprovechado en futuras evaluaciones. Cmo?. Enviando a los mismos auditores que ya trabajaron en esa rea (o a parte de ellos), a fin que aporten la experiencia adquirida con anterioridad. Sin embargo, esto debe ser controlado y regulado por la mxima autoridad del rgano de control, para evitar la formacin de lazos de amistad entre los auditores y la entidad auditada, y la prdida de la tan preciada objetividad. Cada cierto 13

perodo de tiempo, sera conveniente la rotacin de los miembros del equipo auditor.

Tarea

Auditor Operativo Lder

Gerente Auditora Operativa

Auditores

Auditor

Operativos Auxiliar

Cuestionario visita previa Visita previa Seleccin del equipo auditora Cronograma de tareas de campo Trabajo de campo de auditora Revisin de la tarea de campo realizada Elaboracin de recomendaciones Elaboracin del borrador del informe Revisin del informe con la direccin de reparticin auditada Elaboracin del informe definitivo Presentacin del informe de auditora

4 hs. 8 hs. 2 hs. 2 hs.

28 hs. 4 hs

8 hs

4 hs.

4 hs

2 hs

2 hs.

Este equipo de auditores se har presente en la reparticin objeto del examen, pedir los expedientes de compras a auditar, seleccionar la muestra, y aplicar los procedimientos de auditora contenidos en el programa de trabajo previamente elaborado a tal fin.

11.6. Evidencia de auditora. Papeles de trabajo. A fin de obtener los elementos de juicio, vlidos y suficientes, para emitir 14

su opinin, el auditor debe reunir la evidencia necesaria con la aplicacin de diversos procedimientos de auditora sobre la materia a analizar. Segn la NIA 500, la evidencia de auditora es toda la informacin que usa el auditor p ara llegar a las conclusiones en las que se basa la opinin de auditora. Toda la evidencia de auditora recogida durante el desarrollo de la tarea debe ser documentada. Esta documentacin constituye los papeles de trabajo. No existen normas sobre la confeccin de los papeles de trabajo; sin embargo, se descarta que deben ser lo suficientemente claros, contener todos aspectos claves detectados como consecuencia del trabajo realizado, y ser realizados a medida que se desempea la tarea. No deben dejarse para el final, ya que muchos aspectos pudieran quedar sin mencionarse dado el olvido del auditor, motivado por el paso del tiempo y la envergadura de la informacin auditada.

11.7. Programas de trabajo. El programa de trabajo es un elemento de utilidad indiscutible. Consiste en la enunciacin de procedimientos de auditora que permiten recoger toda la evidencia necesaria para el desarrollo del dictamen. La etapa de planificacin debera comprender su confeccin ya que permitir un seguimiento ordenado de las tareas de revisin. Un programa de trabajo tpico para una auditora operativa de compras gubernamentales es el siguiente:

1)

Anlisis de la normativa aplicable en la entidad.

El primer paso es verificar cul es la normativa que regula los procesos de compras de entidad a auditar. Por ejemplo, en el sector pblico nacional se encuentra vigente el Reglamento para la Adquisicin, Enajenacin y Contratacin de Bienes y Servicios aprobado por Decreto N 436 del 30/05/00. De esta forma, conoceremos el marco contra el cul contrastar la realidad y elaborar las observaciones de la auditora.

2)

Revisin del ambiente de control de la entidad (organizacin,

reglamentos y procedimientos). Debemos consultar con la reparticin si cuenta con las siguientes herramientas claves para su organizacin contable y administrativa: 15

 Normas generales de control interno. Manuales de procedimientos. Cursogramas. Manuales de perfiles de puestos. Manual de cuentas. Instructivos. Es importante que estas herramientas estn escritas, y que cada sector clave del proceso cuente con una copia. Asimismo, la realizacin de un relevamiento acerca de la efectiva aplicacin de los procedimientos y manuales vigentes, le permitir al auditor sacar sus conclusiones sobre el ambiente de control en el cual se llevar a cabo el trabajo de auditora. La existencia de un adecuado ambiente de control ayudar al auditor a disear sus pruebas con un menor alcance, dada la existencia de un menor riesgo.

3)

Evaluacin del grado de ajuste de las actividades de la entidad al

orden previsto, mediante la ejecucin de pruebas de cumplimiento. Asimismo, sera conveniente efectuar una encuesta (o cuestionario) para evaluar el conocimiento que, de la normativa regulatoria, tienen los miembros de la organizacin, como as tambin el grado de aplicacin de dichos procedimientos en las operaciones de compras de la entidad. Es lo que se denomina el relevamiento del sistema de control interno de la entidad. En esta etapa, toma especial importancia el grado de acatamiento de la entidad a las normas de control interno definidas por la superioridad. Esto tambin definir el nivel de riesgo existente en la organizacin, con el consecuente impacto en la cantidad y alcance de los procedimientos de auditora a aplicar en la evaluacin. La NIA 330 (Procedimientos del auditor en respuesta a los riesgos evaluados) establece que para reducir el riesgo de auditora a un nivel aceptablemente bajo, el auditor deber determinar respuestas globales a los riesgos evaluados (), y disear y desempear procedimientos adicionales de auditora para responder a los riesgos evaluados al nivel de aseveracin.

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4)

Existencia de un Plan Anual de Compras.

Es necesario que la entidad cuente con un Plan Anual de Compras en forma previa al inicio del ejercicio. Asimismo, es necesario que dicho plan se encuentre armonizado con el presupuesto general de la entidad. El presupuesto debe contener las partidas suficientes para realizar las compras en el menor tiempo posible, y as favorecer la realizacin de la mayor cantidad de licitaciones pblicas. Esta es la nica forma de poder medir al cierre del ejercicio el grado de cumplimiento de los objetivos previamente establecidos en cuanto a compras gubernamentales.

5)

Anlisis de la ejecucin presupuestaria de la entidad, a fin de

determinar si la compra estaba prevista o no, y su grado de cumplimiento. Este punto va de la mano con respecto a lo mencionado sobre el Plan Anual de Compras. Si existe un Plan de Compras y un presupuesto que lo respalde (realista), el funcionario deber dar cuentas de por qu dicho presupuesto no fue utilizado en su totalidad (no es una obligacin consumirlo en un 100%, pero deber estar en condiciones de explicar las causas), o por qu no alcanzaron las partidas previamente establecidas. En este aspecto es fundamental la retroalimentacin, para mejorar la presupuestacin de ejercicios futuros. Asimismo, el auditor deber observar la acumulacin de numerosas compras cerca del cierre del ejercicio (todo lo que se hace a ltima hora, es ms susceptible de contener errores), identificar si las mismas estaban previstas en el Plan Anual, si se realizaron mediante licitacin pblica, etc.

6)

Determinacin del universo de contrataciones sobre el que se

seleccionar la muestra. En la definicin de los objetivos de la auditora (como parte de la planificacin), el auditor debe definir cul ser el perodo bajo anlisis, o el tipo de contrataciones a auditar (compra de bienes de uso, de bienes de cambio, reparaciones, licitaciones pblicas, licitaciones privadas, concurso de precios, contrataciones directas, una mezcla de todos, etc.). Es un paso previo y necesario antes de presupuestar las tareas, elaborar 17

el cronograma de las mismas, designar el equipo de auditores, etc. Para ello, el auditor deber solicitar a la reparticin auditada, que efecte una recopilacin de los expedientes vinculados a las contrataciones. Como el objeto de la auditora de operativa de compras gubernamentales es verificar cada trmite en su totalidad, a fin de evaluar la eficacia y eficiencia con que fue desarrollado, sera conveniente elegir aquellos en los que los bienes y servicios contratados hayan sido prestados y recibidos, y la deuda con el o los proveedores se encuentre cancelada, todo a la fecha de la auditora.

7)

Seleccin de la muestra de trmites de contrataciones (o

expedientes) a auditar. El muestreo podr ser realizado mediante tcnicas estadsticas o en base a la experiencia del auditor operativo (por expertos). Lo ideal sera la utilizacin de una tcnica combinada. Como los expedientes de contrataciones no tienen una numeracin separada del resto de los trmites de un rea o reparticin, una vez que se identifiquen los mismos, debemos asignarles un nmero correlativo (que puede coincidir o no con el nmero real de expediente). Posteriormente, y mediante la utilizacin de una tabla de nmeros aleatorios, seleccionar los trmites a auditar tal como se detalla a continuacin: El universo de contrataciones a auditar cuenta, por ejemplo, con 50 expedientes. Le asignamos a cada uno, un nmero del 1 al 50. De la tabla de nmeros aleatorios, seleccionamos uno al azar. Por ejemplo, el 27.590. Consideramos las ltimas dos cifras del mencionado nmero aleatorio. Si el universo comprendiera, por ejemplo, 120 expedientes, entonces elegimos las ltimas tres cifras. Luego definimos el tamao de la muestra. Por ejemplo, 20 expedientes. Sera conveniente que de esos 20 trmites a revisar, el 75% (=15) fuera seleccionado al azar y el resto a criterio del auditor. De todas formas, esto estar ntimamente relacionado con el ambiente de control existente en la organizacin y el grado de confianza en los controles vigentes.

18

 Dado que a ningn expediente se le asign el nmero 90, por ser la poblacin total no superior a 50, le debemos restar el tamao de la muestra al azar hasta llegar a un valor incluido en el rango a auditar. Es decir: 90-15=7515=50. Entonces tomamos el expediente codificado con el nmero 50. En caso que las dos ltimas cifras del nmero aleatorio se encuentre dentro del rango a auditar (por ejemplo, 24730), no es necesario efectuar el proceso detallado en el paso anterior, sino que debe elegirse el expediente codificado con el nmero 30. A partir de ah continuamos con el orden establecido por la mencionada tabla, y utilizando el procedimiento de seleccin antes detallado. El resto de los expedientes que componen la muestra (5 trmites) se seleccionar discrecionalmente, en base a los siguientes criterios: monto de la adjudicacin, tipo de bienes y servicios contratados, antigedad, volumen de las actuaciones, etc. A partir de la muestra seleccionada y de los procedimientos de auditora aplicados sobre la misma, debemos inferir los resultados de la poblacin.

8)

Comprobacin que los procedimientos aplicados por la reparticin

auditada se correspondan con la reglamentacin vigente. Consiste en la revisin integral del trmite de compras, contrastando el mismo con la normativa aplicable en el sector pblico en materia de contrataciones. En caso de incumplimientos, deber dejarse constancia en los papeles de trabajo, para la posterior confeccin del informe de auditora operativa.

9)

Revisin de los tiempos insumidos por la gestin de compras.

Del anlisis de las actuaciones (o expedientes), se deber revisar el tiempo transcurrido entre cada intervencin, a efectos de detectar demoras administrativas innecesarias e identificar a los responsables. Es necesario que una vez conocidos los tiempos ociosos, stos sean marcados en el informe de auditora operativa, haciendo nfasis en la necesidad de evitarlos en el futuro. Para la realizacin de este anlisis cobra vital importancia la existencia de cursogramas (o flujogramas), donde se encuentren presupuestados los 19

tiempos de cada paso y/o intervencin.

10) Identificacin

de

hechos,

circunstancias

observables

y/o

condicionantes para una gestin eficaz (por ejemplo, pases innecesarios, demoras, etc.). As tambin deben identificase pases innecesarios o que no agregan valor, informes repetidos, etc. En los papeles de trabajo deben constar estas situaciones y no omitirse en el informe final. El auditor no debe tener contemplaciones de nombres ni de cargo; todos son materia auditable. De all la importancia de contar con la debida objetividad (independencia) y jerarqua dentro de la estructura del sector pblico.

11) Revisin de las relaciones existentes entre la entidad y los proveedores, a fin de verificar situaciones que puedan conspirar con el cumplimiento de los objetivos de la licitacin. El auditor operativo deber estar atento a la existencia de un gran nmero de contrataciones adjudicadas a favor de un determinado proveedor, y buscar en las actuaciones la debida justificacin y/o fundamentacin de las mismas. De esta forma, la reparticin auditada percibir la sensacin que este tipo de comportamientos no pasarn inadvertidos y no podr repetirlos en el futuro. A su vez, es necesario el establecimiento de un Registro de Proveedores, donde se encuentren aquellos en condiciones de contratar con el Estado en funcin de sus antecedentes y condiciones actuales. De esta forma, se limitar la excesiva discrecionalidad de las reparticiones en la seleccin de los proveedores.

12) Evaluacin de las actividades de control desarrolladas por la entidad (segregacin de funciones adecuada, existencia de un sistema de gestin eficaz, etc.). El auditor deber verificar que las siguientes funciones se encuentren a cargo de distintos sectores: El rea que realice la solicitud de compras debe ser distinta de la que autorice la misma. 20

 El rea que confeccione los pliegos debera ser distinta que la que evale las ofertas presentadas. El funcionario que aprueba lo realizado debe ser distinto que el autorizante de la compra. Los responsables de compras deben ser distintos que los que manejan los crditos y disponibilidad presupuestaria. El equipo auditor deber verificar que la reparticin evaluada cuente con indicadores para medir la gestin de compras. En caso que no sea as, deber establecerlos. Algunos ejemplos de los indicadores antes mencionados son: Puntos de pedido de compras. Monto de compras efectuadas mediante licitacin versus compras directas. Das promedios invertidos en un proceso licitatorio. Compras planificadas versus compras efectuadas. Recursos utilizados en compras versus recursos presupuestados. Ubicacin de los bienes adquiridos.

13) Precisin y veracidad de la informacin que administra y suministra la entidad. El equipo de auditora operativa deber solicitar a la reparticin que le presente los datos contables relativos a la gestin de compras: pedir un balance de sumas y saldos para validar los saldos de las cuentas mercaderas, bienes de uso, etc., mediante la realizacin de inventarios. Tambin ser materia auditable la ficha de ejecucin presupuestaria de la reparticin a la fecha de la evaluacin. Las diferencias que pudieran encontrarse debern ser asentadas en los papeles de trabajo, junto con la causa y/o justificacin de las mismas.

14) Anlisis de la existencia de desdoblamientos de los procesos de compras, a fin de burlar la licitacin. Es comn que las reparticiones del Estado, a efectos de burlar la licitacin pblica, dividan compras grandes en varias pequeas, para as favorecer la realizacin de licitaciones privadas, concursos de precios, y 21

contrataciones directas en funcin del monto de las mismas y la escala que dispone cundo tiene lugar cada procedimiento. Estas situaciones tienen la particularidad que el objeto de cada compra forma parte de uno mayor. Por ejemplo, comprar en forma separada (por trmites diferentes) los CPU, los monitores, los teclados, etc. de los equipos de computacin destinados a una misma oficina. Los auditores debern estar atentos e identificar estas situaciones. No olvidar que el nico procedimiento que garantiza la transparencia, libre concurrencia e igualdad entre los oferentes es la licitacin pblica. Y hacia sta deberan orientarse todas las compras y contrataciones del Estado.

15) Causas de los fracasos e impugnaciones de las licitaciones Verificar si los fracasos e impugnaciones de los procesos licitatorios surgen de causas propias o ajenas al Estado. Por ejemplo, a causa de la demora de las actuaciones en un determinado sector, se produce el vencimiento del plazo de mantenimiento de las ofertas. El auditor operativo deber merituar en cada caso si las causales de esta demora estn debidamente justificadas. Las vacaciones del personal no son causal que proceda como justificativo, ya que siempre debe quedar una guardia en las reparticiones; adems, las compras no deben concentrarse en su mayora cerca del cierre del ejercicio presupuestario.

16) Revisin

de

la

fundamentacin

de

la

adquisicin

del

procedimiento de compras utilizado. El equipo de auditores deber verificar y comunicar todas las transgresiones existentes a las disposiciones que establecen cuando realizar cada proceso de compras, merituando convenientemente en cada caso si las causales son razonables o no, si se pudo evitar la realizacin de una compra directa o no.

17) Evaluacin del cumplimiento del reglamento de compras en los siguientes aspectos del proceso licitatorio: Competencia de los funcionarios para autorizar el gasto y aprobar el proceso de la contratacin. 22

 La correccin de los registros del gasto. La adecuada publicacin de la licitacin. Las garantas otorgadas por los proveedores (montos, ejecucin de las mismas, etc.). Capacidad de los oferentes para contratar y si forman parte del Registro de Proveedores del Estado. Revisin del dictamen de la Comisin de Preadjudicacin. Confeccin de la orden de compras y contratos. Recepcin de los bienes y servicios. Conformidad de las facturas, y su correspondencia con los recibos, comprobantes de retencin, etc. Alta en inventario de los bienes adquiridos.

18) Efectuar comprobaciones fsicas de las existencias de mercaderas y bienes de uso, mediante inventarios. Es necesario efectuar un inventario de los bienes adquiridos mediante el trmite de compra que se est auditando. Comnmente se realiza un primer inventario al momento de dar de alta los bienes; sin embargo, los controles posteriores tendientes a proteger la integridad de los mismos no son habituales. Por tal motivo, la realizacin de estos inventarios permitir conocer el estado actual de los bienes, su ubicacin actual, y responsables de su custodia. De esta manera, se podrn efectuar los cambios en los registros que sean necesarios.-

19) En caso de existir auditoras anteriores, verificar la existencia de observaciones y la implementacin de las recomendaciones realizadas en los correspondientes informes. As como de esta auditora surgirn, casi con seguridad, observaciones y recomendaciones para los procesos de compras, el equipo de auditores operativos deber verificar o efectuar un seguimiento del cumplimiento y grado de implementacin de las recomendaciones efectuadas en auditoras anteriores. 23

Sin esta evaluacin, cualquier recomendacin es slo una frase linda o bien escrita. Siempre se espera que la auditora (o el control) produzca efectos; caso contrario, estaramos ante una ficcin del control. Deben percibirse los cambios como consecuencia de la auditora; caso contrario, el auditor debe indicar las causas por las cules las

recomendaciones no se pusieron en prctica o produjeron efectos. El informe de auditora deber hacer referencia a esto.

12. Informe de auditora operativa. En una auditora operativa, existen muchas dificultades para la redaccin del informe, surgidas del propio anlisis. Por ser cada examen un caso nico, cada actividad requiere una clase de explicacin distinta, debido a que para cada una de ellas existen diferentes lectores con conocimientos y necesidades que difieren; y requieren del auditor, elevado criterio, capacidad y competencia. El auditor operativo debe ser por lo tanto un traductor experto del lenguaje tcnico y de los conceptos complejos, que conllevan la obtencin de resultados efectivos y tiles a la empresa. Debe indicarse en el informe que el examen y metodologa de una auditora operativa se han efectuado de acuerdo con los principios y normas de Administracin, y los requerimientos propios de la naturaleza de las actividades, reas, sistemas, etc. Debido a que su trabajo de auditor lo lleva a conocer todas las reas de una organizacin, debe sentirse cmodo en los distintos entornos, no encontrando dificultades en la adopcin rpida de las formas y lenguaje de los diferentes departamentos de una organizacin. Se considera al auditor operativo como un rival o crtico de aquellos con los que trata, debido a los errores internos que pudieran encontrarse en las diferentes reas; esto no es as, ya que su inters es mejorar la operatividad de la entidad en lugar de recibir felicitaciones por descubrir errores,

considerndose como dueo de la misma. La auditora operativa, por su propia naturaleza, est orientada hacia el futuro; la justificacin de su existir se basa en las recomendaciones y planteamientos que hace en pro de un futuro ms saludable para la empresa, a travs del logro de una mayor eficiencia, eficacia y economa empresarial. 24

Los informes escritos sobre auditora operativa no son muy distintos de los emitidos en otros tipos de auditora, pues aplican las mismas reglas: el informe debe ser claro, concreto, completo, conciso y correcto (cumplir con las 5 C de los informes de auditora). Adems, podramos agregar la cualidad de ser persuasivo. Los elementos que debe contener un informe de auditora operativa son: Identificacin del destinatario. Identificacin de la objeto de la auditora. Determinacin del alcance de la auditora realizada. Mencin de las normas de auditora utilizadas. Observaciones y recomendaciones de la auditora. Dictamen o conclusin. Fecha. Firma del auditor lder. Anexos (cuadros). La SIGEN, mediante Resolucin N 96 del 13/11/2.006, aprob los Contenidos sugeridos de los informes de control interno y gestin, los que se pueden tomar como un marco de referencia para la elaboracin del Informe de Auditora de Operativa de Compras Municipales. Como Anexo al presente trabajo, se adjunta un Modelo de Informe de Auditora Operativa de Compras Municipales.

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ANEXO
MODELO DE INFORME DE AUDITORA OPERATIVA DE COMPRAS

Sr. Director S / D

Nos dirigimos a Ud. a efectos de comunicarle los resultados de la auditora operativa de los procesos de compras llevada a cabo en la reparticin a su cargo, durante los das. 1. OBJETO Para la realizacin de la misma, se han seleccionado los expedientes por trmites de compras iniciados por la reparticin a su cargo durante el ao..La muestra de auditora fue seleccionada en forma aleatoria, utilizando tcnicas de estadsticas.2. ALCANCE La auditora fue conducida teniendo en cuenta las disposiciones de las Normas de Auditora Interna Gubernamental aprobadas por la Sindicatura General de la Nacin mediante Resolucin N 152/2.002, y las buenas prcticas aplicables en la materia.3. OBSERVACIONES Las observaciones surgidas de la auditora realizada son las siguientes: Se han detectado en los pliegos de bases y condiciones particulares, clusulas que limitan la libre concurrencia de los oferentes. Se han detectado demoras en los procesos de compras, ocasionadas por la intervencin de los sectores ..y., los que realizan informes similares sobre la imputacin y disponibilidad presupuestaria del gasto. No se ha solicitado en todos los casos de compras de bienes de capital, el inventario del Departamento Patrimonial.4. RECOMENDACIONES En funcin de las observaciones realizadas en el punto 3, las recomendaciones para la mejora de los procesos de compras son las siguientes: Se recomienda el uso de matrices de riesgos en forma previa a la ejecucin de los procesos licitatorios de importancia (por su monto), como as tambin la no inclusin de clusulas que impliquen para los oferentes la presentacin de requisitos excesivos, que no se analizan, y que no contribuyen al fin principal de una licitacin pblica: la seleccin de la oferta ms conveniente (ejemplo, presentacin del ltimo balance, F. 931 pago de aportes y contribuciones del personal, etc.). Debera unificarse la intervencin realizada por los 26

sectores..y., solicitando el asesoramiento de la Direccin de Organizacin y Mtodo de la Provincia, en la reestructuracin organizativa interna. Segn los usos y costumbres del sector pblico, todos los bienes de capital deben ser inventariados en forma inicial por el Dpto. Patrimonial. Asimismo, la reparticin a su cargo es responsable de efectuar un control peridico (o inventario) que garantice la integridad y existencia de los bienes adquiridos (bienes de uso, bienes de cambio, etc.). Para la resolucin de todos los aspectos controvertidos del control interno, se recomienda la utilizacin de la tcnica de los workshops o reuniones de trabajo. A propsito, este equipo de auditora operativa ofrece su asesoramiento para la implementacin de esta tcnica de autoevaluacin.5. DICTAMEN En base los procedimientos de control llevados a cabo, y las observaciones antes detalladas, es opinin de esta auditora operativa que los resultados del examen realizado son parcialmente satisfactorios.Ponemos a disposicin de las autoridades, todos los papeles de trabajo y/o antecedentes que respaldan nuestra opinin.Es nuestro informe.-

Ciudad Autnoma de Buenos Aires,.

CPN XXX
AUDITOR Contadura General Municipalidad de San Miguel de Tucumn

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NDICE BIBLIOGRFICO
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