As PPP, Solução Ou Problema

As Parcerias Pblico-Privadas: Soluo ou Problema?
Gilson Dantas de Santana* dantas_dr@yahoo.com.br Hlio de Souza Rodrigues Jnior rodrigues.helio@terra.com.br RESUMO O objetivo deste artigo fazer uma crtica s parcerias pblico-privadas (PPPs). A primeira parte do texto busca transmitir uma idia ampla das PPPs. As informaes a contidas no se aplicam inteiramente e com perfeio de encaixe ao caso brasileiro, mas tambm no o contradiz, pois as diferenas seriam pequenos ajustes formais, de modo que as concepes econmica, administrativa, jurdica e poltica, todas entrelaadas, servem como instrumento para a compreenso da crtica formulada no momento seguinte. A crtica est delimitada por cinco pontos cruciais em qualquer avaliao menos ligeira s PPPs: a idia de PPP cria demasiadas facilidades para o capital privado; compromete a prpria essncia daquilo que se chama de servio pblico; favorece um tipo de poltica pblica que j no ser mais universal e sim focal; e, finalmente, representa a mercantilizao dos servios pblicos tpicos ou promovidos exclusivamente pelo Estado e viabilizam o interesse do capital financeiro internacional. Na ltima parte, fechamos o artigo com um elemento final de reflexo j incluso desde a primeira linha da anlise. que, a bem da verdade, a ttulo de consideraes finais, tecemos uma crtica relao Estado-capital que, justamente, est manifesta nas PPPs. Palavras-chave: parcerias pblico privadas; relao entre Estado e capital; mercantilizao dos servios pblicos
The Public-Private Partnership: Solution or Problem?

ABSTRACT The aim of this paper is to criticize the public-private partnership (PPPs). The first part of the text tries to transmit a wide idea of the PPPs. The information is not entirely applied perfectly to the Brazilian issue, but also does not contradict it because the differences would be small formal of adjustments so that the economical, administrative, juridical and political conceptions, all of them blended, serve as an instrument to the understanding of the formulated criticism in the following moment. The criticism is delimitated by five crucial points in any slightly evaluation of the PPPs; the idea of PPPs creates excessive facilities to the private capital; compromises the own essence of what is called public service or promotes exclusively by the State and makes viable the interest of the international financial capital. To conclude, the paper deals with the real face of the PPPs. Key words: State-capital relationship public/private partnership capitalization of the public services
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Doutor em sociologia pela Unb. Mestrando em Direito e Polticas Pblicas pelo UniCEUB, especialista em Filosofia Poltica pela UFC; especialista em Direito Constitucional pela UNIFOR.
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Prismas: Dir., Pol. Pub. e Mundial., Braslia, v. 3, n. 1, p. 148-181, jan./jun. 2006
1 AS PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS
1.1 Ampla caracterizao O marco legal de criao das parcerias pblico-privadas (PPPs) para a Unio foi a Lei n 11.079, de 30 de dezembro de 2004, que institui normas gerais para licitao e contratao de parceria pblico-privada no mbito da administrao pblica. A legislao brasileira procurou inspirar-se na experincia estrangeira de pases, como Espanha, Portugal e Inglaterra. Os britnicos tm experincia maior no campo das PPPs, tanto que especialistas em PPPs daquele pas PFIs, Project Finance Initiatives assessoraram o governo Lula3 durante a tramitao da Lei n 11.079/2004 no Congresso Nacional. As PPPs so definidas por uma grande empresa de consultoria especializada na matria como um sistema de contratao de servios pblicos que regula as relaes negociais, em contratos de longo prazo, entre o setor pblico e uma empresa privada ou um consrcio de empresas privadas, visando ao fornecimento de servios pblicos. A empresa ou o consrcio, geralmente assumem a responsabilidade pelo projeto, por exemplo, de engenharia, construo, operao e financiamento do empreendimento, com uma estrutura de alocao de riscos otimizadora dos recursos financeiros alocados (best Value for Money VfM). Portanto, sem discrepncia com a definio legal e previstas no art. 2 da mencionada legislao, as PPPs so uma modalidade de delegao de atribuies do Estado ao setor privado na qual entram recursos financeiros de ambas as partes e onde o Estado espera contar com a agilidade e a eficincia do empreendedor privado; ou, na definio do Ministrio do Planejamento: PPPs so contratos entre o setor pblico e o privado com o objetivo de entregar um projeto ou um servio tradicionalmente provido apenas pelo setor pblico para a esfera privada. (www.planejamento.gov.br/planejamento_investimento/contedo/notcias, acessado em 09 de setembro de 2005). So apontados como as grandes utilidades das PPPs os projetos de infra-estrutura de longa maturao e que impliquem em grandes investimentos, ou seja, quando se trate de projetos que, normalmente, no atraem o empresariado privado, mas onde o Estado poder, desde que oferea certas garantias, mostrar-se capaz de atrair aquele investimento. Assim, diz-
Chris Heathcote, da empresa Partnerships UK um dos principais especialistas britnicos em PPPs, tem atuado como conselheiro junto ao governo brasileiro nos ltimos meses, segundo o Valor Econmico de 24/3/04. Ao mesmo tempo, a grande multinacional Pricewaterhouse Cooper, lder mundial em PPPs, percorre gabinetes de ministros e governadores desde o incio de 2003, procurando ganh-los para as PPPs, como mostra reportagem do Correio Braziliense de 22/6/03.
se que as PPPs tm um duplo objetivo: adotar um tipo de contrato e de colaborao positiva que articule a falta de recursos financeiros do Estado com a eficincia de gesto do setor privado; valer para reas, como segurana pblica, habitao, saneamento bsico, infraestrutura viria, eltrica e outras reas. Sobre este ltimo aspecto, chamamos rpida ateno aqui para o art. 4, inciso III da Lei n 11.079, de 2004, em que so definidas reas onde o uso das PPPs so vedadas, pois o curioso que isso pode gerar duas interpretaes: ou poder ser visto como uma espcie de lista, tal como Gaston Jze j observava que servio pblico definido pelo Estado e no pela natureza do servio4; ou se pode entender que tal pequeno rol apenas o reconhecimento da natureza desses servios e que, por isso mesmo foi feito tal enumerao. Podemos extrair, tambm, como objetivos5 dessa forma contratual entre o Estado e o particular que as PPPs: i) visam reduzir os dispndios oramentrios com investimento do setor pblico; ii) transformam um dispndio de capital (concentrado no incio do projeto) em um dispndio oramentrio de custeio (ao longo da vida do projeto); iii) maximizam o valor dos recursos alocados ao longo do projeto, por meio da mitigao dos riscos, maximizao da eficincia e inovao na estruturao dos contratos; iv) induzem o setor pblico a desenvolver polticas macroeconmicas e sociais, levando em conta a consistncia destas e a eficincia nas compras de bens e contratao de servios; v) induzem o setor privado a prestar servios visando racionalizao dos custos e o atendimento na qualidade exigida; vi) levam o setor pblico a definir suas prioridades por metas desejadas (outputs), delegando ao setor privado a escolha dos meios (inputs). No mesmo passo so enumerados como princpios6 das PPPs, inclusive englobando as diretrizes previstas no art. 4 da Lei n 11.079, de 2004:
(i) a criao de um mecanismo de pagamento pelo setor pblico, direta ou indiretamente, para entidades do setor privado, prestadoras de servios pblicos, na qual os desembolsos so realizados de acordo com a execuo e a qualidade dos servios prestados pelo concessionrio; (ii) a especificao prvia detalhada da produo e distribuio dos bens e servios, bem como a definio clara da qualidade requerida;
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Vide captulo V, creacin, organizacin e supresin de un servicio pblico, de Gaston Jze, do livro principios generales del derecho administrativo. 5 Dados colhidos da empresa de consultoria KPMG Structured Finance S/A. 6 Idem.
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(iii) o valor do projeto mensurado em termos de custos ajustados ao risco e ao longo da vida do projeto; (iv) a identificao precisa dos riscos e o estabelecimento de seus mitigantes; (v) a mudana radical na cultura e no ambiente organizacional do setor pblico h impacto da cultura do operador privado sobre a cultura usual do servio pblico; (vi) o cumprimento rigoroso dos cronogramas de desembolso e execuo de obras qui com previso de multas por atraso ou por performance abaixo do padro mnimo; (vii) a contabilizao de passivos de longo prazo recorrentes, no facilmente identificveis, evitando tomar decises que contemplem unicamente polticas de curto prazo baseadas em regime de caixa.
Deste modo, so apresentados7 como pr-requisitos para as PPPs: - a existncia de apoio poltico a fim de garantir a continuidade e a previsibilidade dos negcios; - uma lei e regulamentao que viabilize a implementao dos projetos; - a criao de expertise pelos agentes pblicos e privados; - a definio de fluxos de caixa previsveis e adequados; a otimizao da estrutura contratual, com a incluso de clusulas de alterao contratual flexveis, para adaptar as condies iniciais s mudanas de conjuntura, evitando indexao automtica e distores no previstas no incio do contrato. A motivao para a criao das PPPs foi a de que o Estado brasileiro no dispe de recursos para grandes investimentos na rea pblica. No conta com caixa para projetos de infra-estrutura to necessrios para o crescimento da economia brasileira e para os grandes projetos e investimentos na rea social. As PPPs pretendem ser uma ferramenta poderosa para mobilizar a iniciativa privada em parceria com o Estado, no sentido de, juntos, tocarem obras sociais e de infra-estrutura, desde estradas, energia eltrica, hospitais a penitencirias. O ponto central que sempre envolveu o programa foram polmicas sobre a presso por mais concesses e garantias de parte do setor privado em relao ao governo, da a advertncia de Werneck:
preciso ter em conta, em primeiro lugar, que o cerne da proposta a garantia pelo governo de um mnimo de rentabilidade em investimentos de retorno baixo ou paticularmente incerto uma idia bastante velha. No Brasil, tem pelo menos 150 anos. Em 1852, quando Pedro II ainda era um jovem monarca, o governo imperial promulgou legislao que assegurava retorno mnimo de 5% ao ano a investimentos em ferrovias. Em muitos casos a rentabilidade garantida chegou a 7%, medida que governos provinciais se dispuseram a conceder estmulos adicionais. Ainda no sculo 19, esse mesmo esquema de incentivo foi utilizado em outras reas. Em
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Idem.
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1875, por exemplo, foi aplicado a um programa de modernizao do setor aucareiro no Nordeste, que previa a construo de uma rede de engenhos centrais, que introduziriam tecnologia mais avanada e assegurariam mercado a pequenos produtores de cana. Programa que, apesar da rentabilidade assegurada pelo governo, acabou sendo um completo fracasso. Cem anos depois, em meados da dcada de setenta do sculo passado, a idia de garantia de rentabilidade mnima pelo governo havia sido completamente abandonada. Os esquemas de parceria pblico-privada tinham assumido outros formatos. De um lado, havia o modelo do tero. Empresas em que o governo se associava ao capital estrangeiro e ao capital privado nacional. De outro, tinha-se o BNDES, pronto a subscrever aes de empresas privadas e a conceder emprstimos de longo prazo com teto de correo monetria de 20% ao ano. (WERNECK, Jornal O Estado de So Paulo de 24 de outubro de 2003).
Se, dessa nota, podemos perceber que, a rigor, sob o enfoque econmico, as PPPs representam uma idia bastante velha, que no Brasil tem pelo menos 150 anos, tambm pelo enfoque jurdico, esse instrumento caminha muito mais na direo de buscar atender a uma demanda especfica dos interesses empresariais envolvidos do que ser a instaurao de um elemento novo na seara do Direito Administrativo, pois, conforme nos diz Carlos Bastite Horbach:
as parceria pblico-privadas so mais uma tcnica de administrao do que um novo instituto jurdico que merea normatizao prpria e especfica no Direito brasileiro, h de se indagar o porqu do desenvolvimento de toda uma conformao jurdica especfica para regul-las. A resposta a essa pergunta parece residir em questes mercadolgicas. Ao se consagrar no ordenamento jurdico brasileiro uma forma de colaborao com a qual os investidores estrangeiros esto mais acostumados, com os mesmos nomes, com os mesmos bordes, pretende-se tornar mais palatveis os investimentos de vulto na infra-estrutura pblica nacional. Trata-se, portanto, de um disfarce que a velha concesso passa a utilizar, para fazer crer ao investidor estrangeiro que todos os riscos que eram por ele suportados, sejam eles cambiais, contratuais ou polticos, foram afastados, fazendo do Brasil um local de investimento seguro e de sua Administrao um parceiro confivel. A pergunta que fica, como concluso, a seguinte: esse recurso suficiente para ensejar a confiabilidade necessria aos investimentos? A resposta pode ser sintetizada numa frase de Pedro II sobre as diversas reformas eleitorais do Imprio: No o vestido que tornar vestal a messalina, porm, sim, a educao do povo e, portanto, a do Governo. (HORBACH, 2004).
As duas transcries assinalam que o Estado tem que ter claro de que para que as PPPs funcionem a contento, ele precisa oferecer garantias especiais ao seu scio privado. Essa sempre foi a linha do prprio discurso oficial sobre as PPPs. E est sendo agora, no seu processo de implementao de regulamentao do Fundo Gestor, consoante apresentaremos no captulo seguinte. Importa aqui demonstrar que foi o ministro da Fazenda, Palocci, quem
assumiu que as PPPs no so uma panacia (Jornal Valor Econmico de 4 de fevereiro de 2004), ao mesmo tempo em que tinha sido o prprio Palocci quem mostrou toda disposio em criar facilidades para o parceiro privado ao declarar que o governo criaria um fundo fiducirio (como de fato est previsto na Lei n 11.079, de 2004, art. 16) baseado em aes do Tesouro, de forma que sejam propiciadas todas as garantias possveis aos investidores privados (Jornal Valor Econmico de 5 de fevereiro de 2004). Assim que, no tocante s garantias, o setor privado sempre se quedou duvidoso do Estado, afinal de contas, como nos lembra Werneck, ainda analisando as PPPs luz do projeto em tramitao no Congresso nacional:
na longa histria de utilizao desse incentivo, so recorrentes os casos nos quais o setor pblico acabou enfrentando dificuldades para honrar o compromisso assumido. Para evitar problemas desse tipo, o projeto contempla a idia de se conferir aos pagamentos envolvidos no cumprimento das garantias precedncia em relao s demais obrigaes contratuais contradas pela Administrao Pblica. Mesmo luz dos padres mais recentes de responsabilidade fiscal, difcil evitar certo ceticismo quanto eficcia dessa soluo. Basta ter em conta o que ocorreu com o pagamento de precatrios estaduais nos ltimos anos. O que a legislao prvia, no caso de dvidas judiciais, que o Estado seria obrigado a inscrever o dbito no oramento para que fosse pago no exerccio seguinte. O no pagamento poderia dar margem a interveno federal. Difcil imaginar critrio de precedncia mais rigoroso do que esse. E o que ocorreu? Embora a maior parte das dvidas judiciais no tenha sido paga, no houve interveno em qualquer Estado. Quando, em 2000, a situao parecia insustentvel, o Congresso, pressionado pelos governadores e pelo Judicirio, simplesmente aprovou emenda constitucional permitindo o refinanciamento das dvidas judiciais pelo prazo de 10 anos. Ter essa experincia to recente em mente pode ajudar a injetar mais realismo poltico na busca de solues alternativas, que talvez permitam equacionar de outra forma a questo da qualidade das garantias. (WERNECK, Jornal O Estado de So Paulo de 24 de outubro de 2003).
Todavia, o governo brasileiro sempre esperou que (e pediu aos) fundos de penso brasileiros e tambm estrangeiros que invistam nas PPPs, argumentando que se constituiro num investimento mais rentvel que o do mercado financeiro (Jornal Valor Econmico de 29 de outubro de 2003, grifo nosso), apesar de nossas taxas de juros; inclusive o presidente Mantega do BNDES j apontou recursos do prprio BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social), do BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento), fundos de penso e bancos estrangeiros para financiamento das PPPs (Jornal Gazeta Mercantil de 25 de maro de 2004), e, conforme veremos no captulo seguinte, o ento to pleiteado fundo garantidor das PPPs j foi regulamentado. Assim, a idia das PPPs, em sntese, a de
que, atravs do compartilhamento de riscos o setor privado assumir parte do compromisso de investimentos pblicos e, dessa forma, a realizao de servios ou empreendimentos pblicos. O setor privado sempre fez eco ao empenho do governo pelas PPPs, ao mesmo tempo em que conseguiu clareza no marco regulatrio, alm de ter conseguido xito em sua reivindicao de um sistema de garantias para seus lucros devidamente inscrito na lei.
2 AS PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS: SOLUO OU PROBLEMA? O lado positivo e de sucesso das PPPs costuma ser bem destacado tanto pela imprensa quanto pelo discurso oficial do governo. Dessa forma no fica muito evidente o impacto negativo que tais parcerias podem acabar tendo contra a economia nacional e a vida da populao de conjunto. A grande mdia (e boa parte dos estudos sobre o tema) ocultou (e ainda oculta) aspectos essenciais do problema e adota um enfoque parcial, quase sempre de cobrana por mais flexibilidade, mais garantias e mais abertura por parte do Estado, inclusive nessa fase de regulamentao da matria. Esse tipo de parceria foi concebido pelo Ministrio do Planejamento ao final do governo de FHC8, e como dito alhures, copiado da Inglaterra e, no Brasil, passou a ser simpaticamente chamado de parceria pblico-privada, inclusive tendo sido pouco divulgado os fatos de que a implantao das PPPs foi acordada pelo Ministro da Fazenda, Palocci, e a misso do FMI (Fundo Monetrio Internacional) em fevereiro de 2004 (Jornal Dirio da Tarde de 13 de fevereiro de 2004) e que a mesma equipe que formulou o projeto das PPPs para FHC em seu final de mandato, tocou o modelo mineiro das PPPs do governo tucano de Acio Neves; sem falarmos naquela assessoria britnica. A grande justificativa de quem defende as PPPs , invariavelmente, o seu tom otimista e de f no grande investidor, especialmente o investidor internacional. Ora, esse otimismo e essa f passam a ter valor duvidoso se lembrarmos, por exemplo, que os setores onde o governo quer que o capital privado invista, no costumam ser de interesse desse mesmo capital. Isto , o Estado ter que tornar tais empreendimentos bastante lucrativos para que o grande capital se interesse por eles. A deduo bvia a de que o futuro pode no ser nada bom se, de fato, a aplicao da Lei n 11.079, de 2004 e sua regulamentao transformar certos servios pblicos em mercadoria atrativa e bem lucrativa em termos de mercado, como
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Gesto presidencial de Fernando Henrique Cardoso, cujas iniciais de seu nome serviram para designar-lhe o perodo de governana, sendo de amplo e notrio conhecimento.
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na expresso j utilizada: mais lucrativas que o mercado financeiro. Portanto, nessa crtica vamos nos ater a alguns pontos que so cruciais em qualquer avaliao menos ligeira ao projeto das PPPs. Vamos nos limitar a cinco dos males de que padecem as PPPs.
2.1 Criao de Demasiadas Facilidades para o Capital Privado O primeiro deles que a idia de PPP, consubstanciada na Lei n 11.079/2004, cria demasiadas facilidades para o capital privado. Sua linha geral velha conhecida nossa dos anos FHC, seja nas privatizaes, seja na legislao das concesses e outros tipos de vnculos Estado-setor privado: privatizao dos lucros e estatizao dos prejuzos; e isso sem falarmos nos riscos que so criados para o patrimnio, o endividamento e a receita da Unio conforme est explcito no texto da lei das PPPs, por exemplo, seja atravs do endividamento, via fundo, de at seis bilhes de reais (art. 16 da Lei n 11.079, de 2004), ou vinculao de receitas, contratao de seguro-garantia junto a companhias privadas, ou ainda, garantias prestadas por organismos internacionais ou instituies financeiras (art. 8 da Lei n 11.079, de 2004); sem falar do risco para o usurio em termos de tarifas altas (art. 5, incisos IV e V da Lei n 11.079, de 2004). Assim que em vrios pontos da Lei n 11.079, de 2004 o Estado aparece, em seu poder decisrio, como um parceiro menor ou empenhado em garantir, a todo custo, o sucesso do outro parceiro, mais ou menos como se o Estado brasileiro estivesse, de fato, tratando de servir ao grande capital e sua acumulao privada ao promover essa modalidade de parceria. Alis, em outros termos, esse termina sendo, na prtica, o objetivo assumido pelo Estado, e como j salientado, foi o cerne principal do debate quando da criao das PPPs: preciso dar toda garantia de lucratividade privada ao empreendimento. Se percorrermos a lei das PPPs os exemplos nesse sentido so vrios: o Estado aparece como um parceiro que poder assumir as dvidas assumidas pelo setor privado; o Estado aparece, em termos de financiamento e garantia dos contratos das PPPs, na condio de um parceiro que admite que poder arcar, total ou parcialmente, com os custos do investimento e com a remunerao esperada pelos investidores e at com grande parcela da tarifa cobrada ao usurio; o Estado se postula tambm como o parceiro que poder efetuar o pagamento ao setor privado (a ttulo de contraprestao) sob a forma de dinheiro mas tambm de outorga de direitos sobre bens pblicos dominicais, ttulos, aes de empresas pblicas
ou Sociedade de Economia Mista (desde que no coloque em risco a maioria das aes); o Estado igualmente se mostra como um parceiro que poder ser o responsvel pelo resgate de emprstimos assumidos junto a instituies financeiras em caso de dificuldades do seu parceiro privado. O mesmo Estado criou um fundo garantidor do projeto (fundo fiducirio) constitudo no apenas por recursos oramentrios, mas por ativos nacionais mveis e imveis: ou seja, nada impede que o Estado tenha que pagar ao setor privado, a ttulo de contraprestao, com aes de estatais, mas tambm com bens da Unio que passariam a estar disponveis para o setor privado neste fundo garantidor (fiducirio). Em suma: h problemas de todo tipo nessa linha de tentar seduzir o capital privado para entrar nas parcerias. Vejamos alguns exemplos na lei das PPPs:
2.1.1 Art. 7, caput e pargrafo nico Esse dispositivo fixa que a contraprestao da Administrao Pblica deve ser precedida da disponibilizao do servio objeto do contrato das PPPs. Isso aparentemente teria importncia fundamental, j que a principal caracterstica da PPP a de que a remunerao do setor privado se daria apenas contra a prestao do servio claramente especificado. Assim, em geral, nenhum pagamento seria feito durante a fase de construo da obra. Todavia, essa regra foi flexibilizada (PAIVA e ROCHA, 2005:30), facultando-se Administrao Pblica, nos termos do contrato, efetuar o pagamento da contraprestao relativa parcela fruvel do servio objeto do contrato (pargrafo nico do art. 7). Ou seja, como ensina a melhor tcnica legislativa, o pargrafo de um artigo serviu para excepcionar o seu caput. 2.1.2 Art. 27 Alega-se que este dispositivo teve o objetivo de proibir que as PPPs fossem totalmente financiadas com recursos pblicos, ou seja, uma parceria pblico-pblica, em que o setor privado praticamente no arcaria com os riscos envolvidos no empreendimento. De forma a garantir a efetiva aplicao de recursos privados nas PPPs, se inclui na lei a previso de que as operaes de crdito efetuadas por empresas pblicas ou sociedades de economia mista controladas pela Unio no podero superar 70% das fontes dos recursos financeiros das sociedades de propsito especfico (SPEs). Para as reas das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste com ndice de desenvolvimento humano (IDH) inferior mdia nacional, essa participao poder ser mais elevada, de at 80% (PAIVA e ROCHA,
2005:30). bom lembrar aqui a regra prevista no art. 9 da Lei n 11.079, de 2004, no sentido de que antes da celebrao do contrato, dever ser constituda uma SPE, incumbida de implantar e gerir o objeto da parceria. Por conseguinte, timo ser empreendedor e defender a livre iniciativa usando 30% do capital privado no investimento e, nas regies pobres, somente 20%. Ao contrrio do que alegam os que defendem as PPPs, esse dispositivo legal indica que o que se verifica aqui no um exemplo tpico de um Estado que no tem recursos, ou de que o empreendedor cumpre uma funo social. Por sua vez, se cogitou muito sobre atuao dos fundos fechados de previdncia complementar patrocinados por empresas estatais nas PPPs, o que na verdade seria novo financiamento pblico (lato sensu) do Estado para o parceiro privado. Assim que as operaes de crdito ou contribuies de capital de entidades fechadas de previdncia complementar e de empresas pblicas ou sociedades de economia mista controladas pela Unio, por sua vez, no podero superar 80% das fontes de recursos financeiros das SPEs (PAIVA e ROCHA, 2005:30). Nas reas das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste com IDH inferior mdia nacional, esse limite de 90% ( 1 do art. 27). Importante dizer que esse limite no abrange as empresas pblicas ou sociedades de economia mista controladas pelas demais esferas de governo, at porque isso implicaria interferncia em competncias dos Estados e dos Municpios. Essa particularidade, entretanto, permite que surjam parcerias pblico-pblica por meio da associao de capitais da Unio e das demais Unidades da Federao (PAIVA e ROCHA, 2005:30); alm do fato de que, se o parceiro privado contar com financiamento de fundos fechados de previdncia complementar patrocinados por empresas estatais, o ingresso de recurso privado na ordem somente de 20%, ou, nas regies com IDH abaixo da mdia nacional, com 10%.
2.1.3 Art. 16 O Fundo Garantidor de Parcerias Pblico-Privadas (FGP) tem como objetivo prestar garantia de pagamento de obrigaes dos parceiros pblicos federais nas PPPs. Sua finalidade precpua a de ressarcir os parceiros privados de possveis prejuzos no caso de incapacidade do poder pblico para honrar os compromissos assumidos nos contratos de parceria, conforme reza o prprio art. 16 da Lei n 11.079, de 2004. Uma das principais caractersticas do FGP que ele no poder ser objeto de contingenciamento oramentrio e
de uso de seus ativos para honrar precatrios (PAIVA e ROCHA, 2005:30). Ocorre que diversos outros setores de polticas sociais podem (e normalmente so) objetos de contingenciamento oramentrio, o que importa significar que a prioridade no est sendo dada, por exemplo, nas reas sociais, mas de eventuais pagamentos de garantias dadas, onde, diga-se de passagem, o Estado j ingressou com aporte de recursos para o parceiro privado. Previu-se, ento, que o FGP ter natureza privada e patrimnio prprio separado do patrimnio dos quotistas (1 do art. 16). Este ponto importante, pois, como dito, garante que o fundo no estar sujeito a contingenciamento, bem como delimita claramente o risco a que estaro expostos os quotistas do setor pblico. Por outro lado, foi estabelecido o limite de seis bilhes de reais para participao da Unio, de suas autarquias e fundaes pblicas na integralizao de cotas do fundo. A integralizao das cotas poder ser realizada em dinheiro, ttulos da dvida pblica, bens imveis dominicais e bens mveis, inclusive aes de sociedades de economia mista federal excedentes ao necessrio para manuteno de seu controle pela Unio ( 4 do art. 16). Pelo fato de que o FGP no possuir personalidade jurdica e ter natureza privada, no ser caracterizado como ente da Administrao Pblica. Eventual execuo movida contra ele ocorrer somente pelas regras do direito privado (ou seja, execuo entre particulares). A lei estabelece, ainda, que, quando da aquisio de quotas, todo e qualquer bem a ser integralizado pela Unio deixa de ser de sua titularidade, passando ao domnio do fundo. Ou seja, os bens deixam de ser pblicos para se tornarem privados, perdendo, assim, os atributos de impenhorabilidade, inalienabilidade e imprescritibilidade, que so prprios dos bens pblicos. Vale destacar que o FGP prestar apenas garantias para as PPPs contratadas no mbito da Unio. Alguns Estados, como So Paulo e Gois, ao invs de institurem fundos nos moldes do FGP, optaram por criar companhias com a finalidade de administrar os ativos que serviro de garantias aos parceiros privados nas suas PPPs. A prpria lei permite que as garantias de pagamento das obrigaes da Administrao Pblica sejam prestadas por meio de fundo garantidor ou empresa estatal criada para essa finalidade, conforme dispe o inciso V do art. 8 da Lei das PPPs (PAIVA e ROCHA, 2005:30). O Decreto do Presidente da Repblica n 5.411, de 7 de abril de 2005, por sua vez, atribui aes de quinze empresas estatais ao FGP. Estimou-se que essas aes
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representassem de trs bilhes e setecentos milhes a quatro bilhes.9 Os montantes alocados constam do quadro a seguir.
Siglas: Banco do Brasil (BB), Centrais Eltricas Brasileiras (ELETROBRS), Companhia de Eletricidade de Pernambuco (CELPE), Companhia de Eletricidade do Estado da Bahia (COELBA), Companhia de Gs de So Paulo (COMGS), Companhia de Transmisso de Energia Eltrica Paulista (CTEEP), Companhia Energtica do Cear (COELCE), Companhia Vale do Rio Doce (CVRD), Eletricidade de So Paulo (ELETROPAULO), Empresa Brasileira de Aeronutica (EMBRAER), Petrleo Brasileiro (PETROBRS) e Usinas Siderrgicas de Minas Gerais (Usiminas) Fonte: Valor Econmico, 08/04/2005. (retirado do trabalho de PAIVA e ROCHA, 2005, p 30)
Apenas para fins de atualizao do quadro, matria publicada no Jornal Correio Braziliense de 16 de setembro de 2005 indica que o FGP ser administrado pelo Banco do Brasil e formado por aes de empresas como Petrobrs, Usiminas, Eletrobrs, Embraer, Vale do Rio Doce e do prprio Banco do Brasil, cotadas em quatro bilhes de reais, sendo que podero ser alocadas novas aes, pois o limite fixado na legislao de seis bilhes de reais.
Fundo das PPPs ter papis de 15 Empresas, Jornal Valor Econmico, de 8 de abril de 2005.
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2.1.4 Art. 8, incisos III e IV Outra forma para garantir o pagamento das obrigaes pecunirias contradas pela Administrao Pblica a contratao de seguro-garantia com companhias seguradoras que no sejam controladas pelo Poder Pblico (inciso III do art. 8), bem como o uso de garantia de organismos internacionais (inciso IV do art. 8), como assinalado anteriormente. Vale destacar que instituies como o Banco Mundial (BIRD) e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) j manifestaram interesse em participar de novos projetos de infraestrutura na Amrica Latina. Essa participao poder ser feita tanto por meio de concesso de crdito quanto pela prestao de garantias nos contratos das PPPs. O que, em dada medida, acarreta o endividamento externo do Brasil, e, inclusive, estamos novamente nos endividando, tal como na dcada de 70 pelos governos militares, para fazer infra-estrutura; sendo que com juros maiores do que na dcada de 70 (cujo crdito era fcil por causa dos petrodlares) e para, depois, novamente, vender o patrimnio como feito nas privatizaes.
2.1.5 Art. 10, 3 Esse dispositivo legal determina que dependero de autorizao legislativa especfica as concesses patrocinadas em que mais de 70% da remunerao do parceiro privado for paga pela Administrao Pblica. bom lembrar que concesso patrocinada uma das modalidades de PPPs, onde a concesso de servio pblico ou de obra pblica envolve, adicionalmente tarifa cobrada dos usurios, contraprestao pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado (1 do art. 2 da Lei n 11.079, de 2004). Assim, se criou a obrigatoriedade de se submeter ao crivo do Poder Legislativo as PPPs em que a complementao do setor pblico tarifa cobrada do usurio elevada (PAIVA e ROCHA, 2005:30). De qualquer forma, a autorizao legislativa, frente a vida real e no a teoria abstrata do papel de um Parlamento, ser uma mera burocracia sem efetivos questionamentos; alm do que, repita-se, bom ser investidor em um sistema de livre concorrncia em que se exige somente 30% de capital para ser uma empresa com slogan do tipo: que investe no Brasil.
2.1.6 Art. 5, 2, inciso I Consta na lei das PPPs um sistema conhecido, na tradio jurdica anglo-saxnica, como step-in-rights, que permite aos financiadores da PPP assumirem o controle do
empreendimento quando o parceiro privado no estiver cumprindo suas obrigaes, de forma a promover a reestruturao financeira do projeto e assegurar a continuidade dos servios contratados, consoante inciso I do 2 do art. 5 da Lei das PPPs (PAIVA e ROCHA, 2005:30). Isso que aparentemente ser bom para o usurio e atende ao princpio da continuidade do servio pblico, na verdade, serve para garantir que os investidores financeiros no percam o benefcio das PPPs. Esse dispositivo visto pelas instituies financeiras interessadas em investir nas PPPs como instrumento importante de garantia dos direitos dos investidores, possibilitando a reestruturao de projetos na iminncia de fracasso por ineficincia da gesto do parceiro privado, a bem da verdade, substituindo-o por outra empresa e dando continuidade ao negcio. Por outro lado, esse mecanismo no obsta o direito da Administrao Pblica de intervir no parceiro privado para garantir a segurana e a continuidade da prestao dos servios nos casos j previstos na legislao sobre concesses. esperar a sua aplicabilidade. O resultado final desses e de outros pontos das PPPs, uma certa rendio do Estado; ou, em outras palavras, ficam dadas as condies para que esse empreendimento de um capitalismo sem riscos signifique um custo alto para a Nao. Quem quer que se ocupe de ler as colunas de economistas afins ou de estudiosos com o pensamento nico e editoriais de jornais como o Estado, a Gazeta Mercantil ou do Valor Econmico, vai perceber um discurso monocrdico: o Estado tem que dar sempre mais garantias ao capital privado, o Estado tem que garantir os ganhos do investidor privado, o Estado tem que garantir que no haver riscos para a acumulao do capital; ns no podemos assumir o risco-governo, dizem eles. Est bem claro quem que pode vir a ser o grande perdedor nessa parceria. Ainda mais quando o prprio Estado quem vem desmanchando ou deixando em segundo plano os servios pblicos em geral, coisa que vem ocorrendo desde longa data. Portanto, tais regras presentes na lei das PPPs navegam nas guas desse maravilhoso capitalismo sem risco. o investidor privado procurando contar com dinheiro pblico do BNDES, com os recursos enormes dos grandes fundos de penso (Petros, Previ, Funcef) e com emprstimos internacionais assumidos pelo Estado brasileiro junto ao BIRD, BID e FMI, procurando evitar os riscos. E, como j nos advertia Miliband:
Tal interveno do Estado em todos os aspectos da vida econmica no constitui nada de novo na histria do capitalismo. Ao contrrio, a interveno estatal presidiu o seu nascimento ou pelo menos guiou e ajudou os seus primeiros passos, no apenas em casos to bvios como Alemanha e
Japo, mas tambm em todos os outros pases capitalistas e jamais deixou de ser de importncia vital nas atividades do capitalismo, mesmo no pas mais apegado ao laissez-faire e a um rgido individualismo. No obstante, a escala e a difuso da interveno do Estado no capitalismo contemporneo so hoje incomensuravelmente maiores do que em qualquer outra poca e sem dvida alguma continuaro a crescer. E o mesmo se aplica para a ampla rede de servios sociais, em relao aos quais o Estado assumiu responsabilidade direta ou indireta naquelas sociedades. (MILIBAND,1974: 20).
A lei das PPPs tm esse carter do Estado-topa-tudo para atrair capital privado ocioso e garantir seus lucros privados. Essa uma das razes pelas quais tanto o governo petista como a oposio do PFL e PSDB, por exemplo, em ltima instncia e no essencial, terminaram convergindo, politicamente, na questo das PPPs: tradicionais porta-vozes do neoliberalismo e do neopetismo, tanto na mdia quanto no Congresso Nacional uniram-se na defesa das PPPs; essa coincidncia, por si s, j seria motivo de preocupao para a Nao. Joelmir Betting ironiza ao argumentar que com as PPPs, os petistas admitem, veladamente, a privatizao do futuro eles que no engolem o que j foi privatizado no passado. (http://www.joelmirbeting.com.br/noticias.asp?IDgNews=2&IDnews=24562. Acesso em 12 de janeiro de 2004.) Toda a lei das PPPs est redigida nessa linha de um Estado que tenta seduzir a todo custo o capital para que ele entre em setores, vale repetir, pelos quais no se interessam normalmente e pelos quais s se interessaro se o Estado propiciar e mesmo assegurar lucros altos. Nunca se pode esquecer que obra pblica no Brasil costuma ser foco de corrupo; e as PPPs so, vale reiterar, extremamente flexveis com o setor privado, abrem o flanco para problemas dessa ordem. Por fim, sem dvida que, o primeiro grande problema das PPPs, o da vassalagem do Estado brasileiro ao capital pela via das facilidades que cria para este e arrocho sobre o usurio final.
2.2 Comprometimento do Princpio maior do Servio Pblico O segundo problema que, da forma como est, a lei das PPPs compromete a prpria essncia daquilo que norteia o servio pblico10, o que seja, o princpio do interesse
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A noo de servios pblicos que estamos adotando a mais ampla possvel, ofertada por Jos Matias Pereira, no seu livro Finanas Pblicas a poltica oramentria no Brasil, e destinada a realizao das necessidades
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pblico. O agente que ocupa o papel de responsvel pelos empreendimentos de parceria Estado-investidor privado o setor privado, para o qual o Estado se dispe, na PPP, a transferir boa parte de suas atribuies. O Estado quer uma determinada estrada funcionando, mas quem executa a obra e quem opera e d manuteno o empresrio privado. Pois bem, se este entender que no est tendo a taxa de lucro adequada e resolver se retirar, aquela estrada estar comprometida (caso o Estado no entre em campo para garantir seus lucros, para repassar mais dinheiro pblico para o capital privado); afinal de contas, diz a lei das PPPs:
Art. 4o Na contratao de parceria pblico-privada sero observadas as seguintes diretrizes: (...) II respeito aos interesses e direitos dos destinatrios dos servios e dos entes privados incumbidos da sua execuo; VI repartio objetiva de riscos entre as partes; VII sustentabilidade financeira e vantagens socioeconmicas dos projetos de parceria.
Aqui no entra apenas o problema do capitalismo sem risco, mas tambm o dado de que o Estado aparece renunciando a ser gestor de uma poltica pblica; e isso por conta de dois fatores: primeiro que o empresrio o dono da obra e pode sair fora ou pelo menos ameaar faz-lo para conseguir ganhos altos com o Estado (este dever correr contra o prejuzo que da sociedade), e segundo que o investidor privado, evidentemente, no ir construir estradas, por exemplo, ali onde no haja interesse lucrativo de sua parte. Portanto, cristalino que do ponto de vista do prprio Direito Administrativo, no temos atendido o princpio do interesse pblico11. Sem buscar ampliar o debate para este ponto, podemos acentuar que o Estado (e podemos indicar o chamado princpio do interesse pblico do Direito Administrativo) descrito como a instituio que pode transcender a racionalidade microeconmica em cujas bases atuam at mesmo as maiores unidades econmicas, e que
da coletividade, de interesse geral, satisfeitas por meio da atuao, direta ou no, do Estado. Portanto, a primeira noo que esse autor nos informa que devemos levar em considerao que s existe servio pblico porque existe uma necessidade coletiva, isto , aquelas que o indivduo experimenta como membro da sociedade, ou seja, aquelas de interesse geral, satisfeita pelo processo do servio pblico (p. 34). Portanto, o servio pblico entendido pelo autor da seguinte maneira: sempre que o estado presta um servio de interesse geral, mobilizando pessoas e bens, para satisfazer as necessidades coletivas, realiza servio pblico. Assim, servio pblico todo aquele imprescindvel coletividade e, como tal, declarado pelos poderes competentes, cuja prestao est a cargo do Estado (p.34). 11 Aqui poderamos abrir um novo espao para discutirmos essa representao do Estado como poder impessoal que no funciona a servio dos interesses privados de uma classe, mas que se pe como autoridade pblica, distante e acima das classes, ou melhor ainda, estranha a elas, o que afina em perfeita harmonia com a noo de interesse pblico do Direito Administrativo, adentrando em um debate muito bem explorado por Mrcio Bilharino Neves, em seu livro marxismo e direito, da editora Boitempo.
pode ser capaz de restabelecer as condies gerais de funcionamento normal da sociedade capitalista12. Entretanto, as duas ressalvas de Miliband so importantssimas: a primeira, de que o principal objetivo do capitalismo o lucro; e isso, apesar de tudo o que se diga em contrrio, no compatvel com boas condies de vida para todos. Pois o capitalismo essencialmente impelido pela microrracionalidade da empresa, e no pela
macrorracionalidade exigida pela sociedade. E, segundo:
o desenvolvimento das foras produtivas tambm foi acompanhado por grandes males sociais (a maioria dos quais precisamente decorrentes da dinmica da empresa privada), para cujo alvio o Estado foi obrigado a intervir, e a prpria capacidade que o Estado tem de fazer isso reduzida pelo contexto capitalista em que (de bom grado) funciona. (MILIBAND, 2000:30 e 31).
Portanto, o grande capital s entra quando se trate de empreendimento bem lucrativo. E tais investidores podem, ao assumir o empreendimento, passar a decidir alocao de recursos pblicos de mdio e longo prazo, especialmente frente a um Estado que adota cada vez menos planejamento governamental. Dificilmente o Estado ir poder direcionar o investimento privado em funo do interesse pblico (macrorracionalidade da sociedade). O setor privado vai buscar a maximizao de lucros (microrracionalidade da empresa), ele vai ter interesse por uma determinada estrada, por exemplo, l no rico estado de So Paulo, mas no pela rodovia estratgica (mas esburacada e praticamente abandonada) que liga Salvador a Braslia. Em outras palavras: a f do governo no investidor privado de valor duvidoso. O seguinte exemplo bastante ilustrativo para compreendermos a anttese entre o interesse pblico e o interesse privado, ou microrracionalidade da empresa e macrorracionalidade da sociedade, no seio do prprio Estado:
Uma rea diferente, em que a discrepncia entre microrracionalidade da empresa e as necessidades da sociedade escandalosa e prenhe de conseqncias dramticas o meio ambiente. A natureza do sistema obriga aqueles que o gerem a tratar a proteo do meio ambiente no que diz respeito s empresa como algo de importncia secundria, na melhor das hipteses. Como indivduos, os homens e as mulheres que dirigem empresas capitalistas podem estar to ocupados com a ecologia quanto qualquer outra pessoa; como proprietrios e dirigentes de empresas, essa preocupao sofre forte inibio, no obstante as intenes pessoais; e os governos tambm, a despeito do que proclamam, so inibidos pelos obstculos econmicos e
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Guilhermo O`Donnell, do livro Bureaucratic Authoritarianism, da Univeridade of Califrnia Press, Berkeley, Los Angeles, 1988, p. 22; apud MILIDAND, 2000, p. 31
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polticos que enfrentam ao tratarem com o vandalismo ecolgico gerado pela sede de lucro (MILIBAND, 2000:34)13.
Contar com as PPPs para o espetculo do crescimento sustentado s vai funcionar em certos casos, e assim mesmo, naquelas ocasies onde o capital privado estiver lucrando muito e/ou a transferncia de renda pblica ou regalias para o empreendedor privado estiver fluindo a todo vapor. E quase certo que o prprio Estado v perdendo, tambm por essa via, mais e mais da sua j reduzida capacidade de planejamento na mesma medida em que v assumindo as PPPs com o entendimento de que elas constituem um mecanismo para potencializar investimentos com o setor privado assumindo novas funes estratgicas (Jornal Valor Econmico de 9 de fevereiro de 2004, grifo nosso). De toda forma, mesmo que se desenvolvam projetos de construo de alguma infra-estrutura viria ou de rede de lixo, esgoto ou gua, o custo para a Nao em atrair capital ocioso ser alto, altssimo, e ser pago pelo conjunto da classe trabalhadora, pelos impostos e por mais endividamento pblico. Os grandes beneficirios sero as massas de capitais ociosos que andam em busca de investimento aprazvel, financiado e garantido regiamente. Por conseguinte, a idia de interesse pblico que norteia a noo de servio pblico estar comprometido. No toa que Mszros nos diz que:
compreensivelmente, portanto, embora o Estado capitalista, visando ao desempenho de suas necessrias funes legitimadoras, possa introduzir corretivos parciais s deficincias dos processos materiais prevalecentes, ele absolutamente incapaz de produzir as alteraes estruturais bsicas, at em uma situao de crise grave. E por isso que as foras que desejam uma mudana estrutural radical devem considerar a necessidade de descartar, em sua totalidade, a formao institucional do Estado. (MSZROS, 2005:496).
Para, posteriormente, ainda aduzir:
(...) Portanto, o Estado s pode exercer suas importantes funes controladoras e coordenadoras at o momento em que permanecer compatvel com os parmetros do metabolismo socioeconmico capitalista, mas no alm. Tomando-se um exemplo diretamente pertinente ao presente contexto, dada a homologia objetiva das estruturas material-reprodutivas e jurdico-polticas, a articulao institucional do Estado liberal-democrtico inseparvel e totalmente invivel sem a articulao material reprodutiva do
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O exemplo da no assinatura do tratado de Kioto pelos EUA, com o argumento de que prejudicaria sua economia, dispensa qualquer questionamento sobre a validade do exemplo dado para fins desse texto.
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mercado capitalista, enquanto rede historicamente especfica de intercmbios distributivos profundamente incorporados nas estruturas produtivas do sistema socieconmico em questo. Neste sentido, um deslocamento significativo na estrutura reprodutiva e distributiva do capital em prol de estruturas e processos monopolistas deslocamento que se torna visvel tanto no controle cada vez mais centralizado das unidades particulares da produo social total quanto na operao da rede cada vez mais globalmente interligada dos mercados comercial, de trabalho e financeiro traz consigo uma implicao prtica de longo alcance, segundo a qual as instituies do Estado devem ser ajustadas em consonncia com as mesma linhas para poderem enfrentar as exigncias das novas condies. Por isso, no foi por acaso que nas ltimas dcadas o Estado capitalista avanado assumiu cada vez mais um papel de facilitador ou possibilitador de tais transformaes. No apenas removeu sem qualquer cerimnia os obstculos do caminho da concentrao monopolista do poder econmico, obstculo outrora erguidos pelo Estado liberal-democrtico em nome da livre concorrncia, mas tambm trabalhou ativamente para a acelerao do processo geral, em harmonia com as exigncias emanadas da base material em mutao. (MSZROS, 2005, p. 496).
Ora, os exemplos anteriormente citados de favorecimento em demasia ao capital privado, contido na lei das PPPs, com o aqui exposto comprometimento da prpria essncia daquilo que norteia ou orienta o que se chama de servio pblico, ambos indicam, na lio acima de Mszros que:
a empresa capitalista depende em grau cada vez maior das concesses e do apoio direto do Estado, e s pode preservar seu carter privado base desse apoio pblico. A interveno estatal na vida econmica significa de fato, em sentido amplo, uma interveno destinada a ajudar a empresa capitalista (MILIBAND, 1974:100).
E que o Estado incapaz de se desvencilhar dessa armadilha, ao contrrio, partcipe ativo dessa estrutura. A noo de Estado do bem-estar no teve em outra esfera uma significao mais preciosa e oportuna do que aqui: no existem candidatos ao auxlio pblico mais persistentes do que os orgulhosos gigantes do sistema de empresas privadas. (MILIBAND, 1974:100). E, embora se expresse Estado do bem-estar, como uma mo na luva se encaixa a atual noo de Estado redesenhado pelo neoliberalismo, da que a antiguidade do texto advm para mostrar que se trata de uma mera metamorfose da eterna dependncia do capital.
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2.3 As PPPs favorecem a uma Poltica Pblica Focal Uma terceira questo, intimamente ligada s anteriores, que as PPPs favorecem claramente um tipo de poltica pblica que j no ser mais universal e sim focal. Renuncia-se universalizao na medida em que a poltica do Estado ser a de empenhar-se, acima de tudo, para seduzir e atrair o capital privado para tal ou qual alocao de recursos. Ora, se o critrio essencial do capital o lucro, a obra das PPPs ganham um carter no mais universal, mas de obra dirigida a focos ou reas mais lucrativas, ali onde a parceria for boa para o setor privado. E isso no vai necessariamente coincidir com o interesse pblico e universal do usurio. Os emprstimos de organismos internacionais, alis, j vm com esse direcionamento focal. A tendncia poder vir a ser a do financiamento de projetos para determinados setores ou grupos da populao, s custas da poltica pblica universal. Aquele sentido mais
universal de poltica pblica adotado pelo Banco do Brasil ou pelos Correios, por exemplo ao implantar uma agncia num municpio pobre, evidentemente no constar da agenda das PPPs, pois o objetivo lucro pesar mais forte. Apenas para reforar a noo de que as polticas pblicas caminham no sentido da focalizao e no da universalizao, enquanto elemento inerente ao prprio posicionamento de polticas pblicas neoliberais, colacionamos manifestao esclarecedora do assunto, inclusive por muito bem sintetizar a compreenso do tema, especialmente frente as chamadas polticas neoliberais de reforma do Estado, que ora estamos fazendo meno:
Neste processo de redefinio da agenda de Reforma, disputou espao internamente o iderio neoliberal, que ganhara fora nos pases centrais e nas agncias multilaterais de financiamento. Segundo esta perspectiva, o Estado essencialmente ineficiente, ineficaz e provedor de servios de baixa qualidade. A crise econmica e a crise do Estado resultam do prprio Estado e de sua interveno excessiva. A interpretao da crise na Amrica Latina e no Brasil, segundo a leitura neoliberal, foi consubstanciada nas doutrinas do Consenso de Washingtonsegundo as quais foi o prprio Estado Nacional-Desenvolvimentista o gerador da crise nestes pases, sendo os programas de ajuste orientados, portanto, para o desmantelamento deste Estado e para reformas que reduzam o tamanho do Estado, desregulamentem a economia e garantam a abertura do mercado (PORTELLA FILHO, 1994). Com relao especificamente rea social, a agenda neoliberal prope: a) a privatizao, atravs da transferncia da produo de servios pblicos para o setor privado lucrativo; b) a descentralizao das polticas sociais para as esferas locais de governo, como forma de aumentar a eficincia e a eficcia do gasto pblico; c) a focalizao, orientada para a concentrao da ao estatal em determinados servios (considerados essenciais e no passveis de oferta pelo mercado) e em segmentos especficos da populao, mais
vulnerveis e expostos a situaes de pobreza extrema (DRAIBE, 1993) e d) mudanas na gesto dos programas estatais, de forma a dot-las da eficincia e eficcia atribuda gesto privada (FARAH, 1998a). As propostas de corte neoliberal se contrapem agenda formulada anteriormente, orientada para a democratizao e para construo no pas de um Estado do Bem-Estar universalista. No entanto, a crise que atingiu o pas desde o incio da dcada de 80 e alteraes na economia capitalista mundial, em que se destacam a reestruturao produtiva e a globalizao, redefinindo os termos da insero do Brasil no cenrio internacional, vieram colocar novos desafios aos atores que haviam participado internamente da formulao da agenda democrtica e estavam engajados com a efetivao da reforma. Assim, ao mesmo tempo que a Constituio de 1988 assinalava a transposio para o plano legal de grande parte da agenda que se fora construindo desde a dcada anterior, j se assistia a uma reformulao desta agenda, atravs da incorporao de novos desafios. (FARAH, 1999:39).
De qualquer modo, retomando o texto sobre a focalizao em oposio universalizao, nunca ser demais recordar aqui uma questo que paira sobre toda a discusso das PPPs: se tais setores de infra-estrutura e obras pblicas fossem atraentes para o capital privado, por que este no se ocupou deles at hoje? E por que podem vir a faz-lo agora? Qualquer resposta a essa pergunta passa pela seguinte constatao: a iniciativa privada s entra em parcerias se o Estado se empenhar em tornar o negcio bem lucrativo. Por essa razo a lei das PPPs to porosa aos interesses do setor privado, to cioso em garantir o sucesso empresarial do empreendimento. E por isso o Estado se prope a ser um parceiro to generoso com o outro, ao ponto de poder at vir a assumir seu endividamento, como j acentuamos anteriormente. Do ponto de vista do empreendedor privado, o projeto (ou a obra) precisa gerar renda privada, tarifas de interesse mercantil: isso vai pesar mais que o interesse social. A estrada, o porto, a penitenciria tero que gerar lucro, tero que ser rentveis para os agentes do mercado; afinal de contas, como transcrevemos antes, prescreve o art. 4o da Lei n 11.079, de 2004, que na contratao de parceria pblico-privada sero observadas as seguintes diretrizes, estabelecendo no inciso VII a sustentabilidade financeira e vantagens socioeconmicas dos projetos de parceria.
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2.4 A Mercantilizao dos Servios Pblicos E aqui ns entramos na penltima questo, num plano mais geral e, no entanto, pouco destacado na questo das PPPs: elas representam a mercantilizao de reas que antes eram servios pblicos, de Estado. Praticamente s ficam de fora das PPPs a funo legislativa, judicial, policial e de regulao. O resto pode ser alvo do lucro privado, pode virar mercadoria. Da porque estabelece o multicitado art. 4o da Lei n 11.079, de 2004: Na contratao de parceria pblico-privada sero observadas as seguintes diretrizes (...) III indelegabilidade das funes de regulao, jurisdicional, do exerccio do poder de polcia e de outras atividades exclusivas do Estado. Todavia, o que sero estas outras atividades exclusivas do Estado? Quem diz o que servio pblico? Qual o critrio para se afirmar que um servio pblico ou no ? Quais os servios que podem ser delegados? fato notrio ao estudioso do Direito Administrativo a polmica, ainda insolvel at os dias de hoje, sobre o conceito de servio pblico. O entendimento ser aquele predominante em nossa poca, de um Estado mnimo, do tipo: no ser delegada a funo de defesa (exrcito, marinha, aeronutica) ou de expedio de moeda? E a funo do banco central? Qual ser o critrio para a definio? Sabemos, por experincia histrica, o quanto a experincia da mercantilizao da sade foi negativa para o povo brasileiro, pelo menos para sua maioria mais pobre. Agora as PPPs vo implantar esse processo no tratamento e distribuio da gua, no tratamento de esgoto, na vaga da penitenciria e no direito de circulao pelas estradas, afora outras reas constitucionalmente ou que esto infraconstitucionalmente atribudas ao Poder Pblico. Esta uma questo fundamental: as PPPs significam uma marcha forada rumo a mercantilizao de praticamente todo servio pblico. Aqui podemos dizer que como pano de fundo est a questo da interveno estatal, se nula ou at que grau aceitvel essa interveno. O problema que a velha controvrsia entre os intervencionista declarados e seus opositores tem sido e continua a ser perfeitamente vlida. verdade que nenhum poltico srio por mais burgus e convencido que esteja das virtudes da empresa privada desejaria atualmente ou seria capaz de desmantelar a estrutura bsica da interveno estatal. Acontece muitas vezes que so os polticos mais orientados para o capitalismo que vem com maior clareza como aquela estrutura intervencionista se tornou essencial para a manuteno do capitalismo (MILIBAND, 1974, p. 92).
Ora, no necessrio que o auxlio estatal seja direto para que seu valor se torne imenso para os interesses capitalistas. Em decorrncia das necessidades imperativas da vida moderna, o Estado deve, dentro dos limites que lhe impe o sistema econmico vigente, empenhar-se e assumir a responsabilidade de inmeras funes e servios que ultrapassam o mbito e as potencialidades dos interesses capitalistas. Ao faz-lo, como diz Meynaud citado por Miliband, assegura que tais interesses sejam automaticamente beneficiados com a interveno estatal, pois:
todas as medidas adotadas pelo Estado para desenvolver e melhorar a economia nacional terminam sempre por beneficiar grandemente aqueles que controlam as alavancas de comando do setor produo-distribuio: quando o Estado abre tneis, constri estradas ou elevados ou drena pntanos, so antes de tudo os proprietrios dos terrenos vizinhos que recebem os benefcios... O conceito de tendncia preconceituosa do sistema permite tambm compreender que as medidas adotadas para remediar as negligncias, os erros e abusos do capitalismo resultam em ltima anlise, quando obtm xito, na consolidao do regime, pouco importa, nesse sentido, que tais medidas tenham sido adotadas por pessoas simpticas ou hostis aos interesses capitalistas: acontece que as leis destinadas a proteger os trabalhadores e voltadas contra a sua explorao por parte dos empregadores sero teis a estes ltimos, pois o induzem a realizar um esforo maior no sentido de racionalizar ou mecanizar o processo produtivo (MILIBAND, 1974, p. 100).
E conclui:
os governos podem estar preocupados apenas com a direo melhor da economia. Mas a descrio do sistema como a economia constitui parte do idioma da ideologia e encobre o processo real. Isso porque o que est sendo melhorado uma economia capitalista e isso assegura que quem quer que ganhe ou deixe de ganhar, os interesses privados sero aqueles que menos provavelmente perdero (MILIBAND, 1974, p. 101).
Portanto, a contraface dessa mesma moeda a da evidente redefinio do papel do Estado que est implcita em tudo isso. Por essa via, da entrega ao mercado de portos, aeroportos, estradas, penitencirias, coleta de lixo, tratamento de gua e esgoto, se est dando mais um grande passo na construo do Estado mnimo liberal e abrindo mo, historicamente, no apenas das preocupaes sociais e universalizantes da Constituio de 1988, mas tambm de um constitucionalismo dirigente, na feliz expresso de Canotilho, ou do Estado desenvolvimentista; ou seja, daquele Estado que foi agente da incorporao de grandes massas a certo padro de consumo e a certos direitos sociais dos anos 1930 at mais ou menos
a dcada de 1970, com nfase na anotao anteriormente feita de compactuao entre o Estado do bem-estar e o prprio sistema capitalista. que, resta inegvel que com a abolio do Estado desenvolvimentista, por essa via se estar polarizando mais ainda a sociedade: a classe mdia (hoje em franco rebaixamento de sua renda) ter que buscar o mercado para atender suas demandas e o Estado se associa ao mercado para atender um foco aqui, outro ali, no meio mais pobre, enquanto cresce em geral a massa de excludos da cidadania, de excludos do SUS (sistema nico de sade) e da universidade pblica, por exemplo.
2.5 A Ciranda Financeira e o Endividamento Por fim, a rendio iniciativa privada que est no corpo da lei das PPPs traduz bem aquela linha do Estado mnimo e da cidadania mnima e sempre em nome de atrair capital privado ocioso, torn-lo lucrativo. Essa a essncia da redefinio do Estado brasileiro, agora tornado um Estado rentista, a servio da acumulao financeirizada do capital. E esta, afinal, a questo que est por trs de tantas outras. E a principal fonte de gastos pblicos vem a ser, justamente, aquela voltada para atender aos juros e rendimentos demandados pelo capital financeiro. Este o maior compromisso do oramento do Estado brasileiro, por exemplo, pagar credores e remunerar capital financeiro. Trs notcias so ilustrativas a esse respeito, especialmente porque so oriundas da grande mdia que, como as j transcritas, no se posiciona contra o sistema capitalista e sequer aprofunda suas crticas ao capital financeiro:
Governo anuncia que Brasil vai quitar sua dvida com o FMI - A dvida do Brasil com o Fundo de US$ 15,5 bilhes. Braslia - O Brasil vai quitar a sua dvida com o Fundo Monetrio Internacional (FMI) no final deste ms. O Ministrio da Fazenda divulgou na tarde de hoje que o presidente Luiz Incio Lula da Silva aprovou nesta tera-feira uma proposta para antecipar para o fim deste ano o pagamento de uma dvida de aproximadamente US$ 15,5 bilhes do Brasil com o Fundo. Com este pagamento, que ser feito at o final deste ms, segundo confirmou o Ministrio da Fazenda, o Brasil vai zerar sua dvida com o Fundo. (Estado de So Paulo, Tera-feira, 13 de dezembro de 2005, caderno de economia) Brasil pagar dvida - Aps comemorar o fim da dvida brasileira com o Fundo Monetrio Internacional (FMI), o presidente Luiz Incio Lula da Silva poder, no ano que vem, quitar os dbitos brasileiros com o Clube de Paris. Em outubro, de acordo com dados da Secretaria do Tesouro Nacional, essa dvida era de R$ 5,765 bilhes. O Clube de Paris uma instituio informal que rene pases credores. O Brasil tornou-se devedor do Clube em
1983, quando reestruturou sua dvida externa. (Correio Braziliense, Quintafeira, 21 de dezembro de 2005). Jogo de juros e troas (Rubem Azevedo Lima) - O presidente Lula ganhou, dia 13, o campeonato brasileiro talvez mundial em pagamento de juros da dvida do pas. Em nove meses, de janeiro a setembro passado, pagou R$ 299,4 bilhes. O ttulo foi-lhe concedido pelo Estado de S. Paulo. O campeo anterior, ex-presidente Fernando Henrique Cardoso, diz o Estado, teve seus recordes batidos: em quatro anos do primeiro mandato, pagou R$ 197,4 bilhes; no segundo, R$ 268,3 bilhes. Tais cifras mostram: medida que os anos passam, mais os juros sugam o que o pas produz. Essa foi a previso do economista Marco Antnio Campos Martins, PhD de economia da Universidade de Chicago. Em 2003, pagamos a esse ttulo lembra ele o custo de trs usinas de Itaipu; neste ano, ao final, pagaremos o de quatro. De Itaipu em Itaipu no feitas, l se vai o Brasil. No Correio Braziliense, o economista chamou de jurosduto esse jogo diablico. Sob Lula, neste ano, prev-se que pagaremos em juros da dvida mobiliria R$ 182,5 bilhes. Ou seja: enquanto dormimos e no adianta ficar acordado , l se vo R$ 5.787,04 por segundo. Nesse minuto, durante o qual o leitor leu este artigo, foram-se R$ 347.222,22. Jurosduto o canal que sangra nossa produo para a especulao mundial. Marco Antnio lembra o dito do assessor de Clinton sobre o problema dos EUA : a economia, idiota e o adapta para o Brasil: a dvida interna, idiota. Pois Lula segue a economia de FHC e a dvida, claro, aumenta. Acha que assim ficaremos ricos. Muita ponte desaba no pas. As condies de sade, educao, segurana e transportes pioram. Palocci e Meirelles se consideram certos. A bomba dessa dvida vai explodir? Mentira. Em 10 anos, diz aquele, estaremos bem. No o que pensam no PT Dilma Roussef, Raul Pont e tantos mais. Finda a troa de ministros (o ex-Srgio Motta e Palocci) irem a comisses sem poder investigatrio, para fugir a CPIs, pode ser a hora de os petistas acima de qualquer suspeita e so muitos lutarem, com apoio dos brasileiros de boa-f, de todos os partidos, para tirar o pas das profundezas do vrtice econmico em que o meteram. (Correio Braziliense, Segunda-feira, 21 de novembro de 2003, Caderno opinio).
Ademais, denota-se das notcias que o mesmo Estado que alega no ter recursos para bancar projetos, obras e servios de interesse social ou nacional, mostra-se gastador de recursos bilionrios para remunerar com juros, dos mais altos do mundo, aos credores internacionais; e esse mesmo Estado tambm se mostra um generoso gastador ao procurar garantir os lucros para o grande capital ocioso nas parcerias, assim como arrocha o povo brasileiro e a economia produtiva nacional com um dos maiores fardos fiscais do mundo (para gerar receita que remunere a dvida). Sem falarmos da poltica de forar supervits primrios maiores do que os exigidos pelo FMI. Dessa forma estamos diante de um Estado rico, mas que queima seu caixa bilionrio transferindo maciamente sua receita para os cofres do capital financeiro, dos credores internacionais.
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3 CONSIDERAES FINAIS O pano de fundo deste artigo possibilita uma rpida crtica ao papel da relao Estado-capital que est implcita nas PPPs. E, temos como ponto de partida, diante de tudo o que expomos, que a primeira e mais importante conseqncia do comprometimento dos Estados com o sistema de empresa privada e com sua racionalidade econmica que isso limita enormemente sua liberdade de ao em face de uma multido de fatos e problemas. Poderamos novamente aqui transcrever, com maior riqueza de detalhes, a lio, dentre tantas, de Mszros j exposta no tpico 2.1 do segundo captulo. Entretanto, vamos chegar novamente neste autor; apenas como forma de convalidar radicalmente tal posicionamento, vamos iniciar pelo reconhecimento expresso da questo por um pensador indiscutivelmente defensor da ordem capitalista: Raymond Aron escreveu que evidente que, no regime baseado na propriedade dos meios de produo, as medidas adotadas pelos legisladores e ministros no se oporo fundamentalmente aos interesses dos proprietrios (ARON, 1986: 272). Esta afirmativa, observa ele, demasiada bvia para ser demonstrada. Ela deveria talvez ser bvia, mas no parece s-lo, da porque procuramos acentuar isso nas vrias facetas dos dispositivos legais da legislao das PPPs, que aqui no precisamos revisar, pois a finalidade retirar qualquer elemento de santidade dessa lei. De qualquer modo, ampliando o raciocnio, essa referida tendncia em favor dos interesses capitalistas tem enormes implicaes polticas, justamente porque a soluo, ou ao menos o alvio de uma ampla gama de problemas econmicos e sociais exige que o Estado queira agir contra os interesses fundamentais dos capitalistas. Longe de ser uma questo banal, a relutncia em faz-lo constitui um dos fatos mais amplos da vida de nossa sociedade. Alis, se se dissesse a respeito do Estado que dele, embora confrontado com uma vasta organizao criminosa, no se poderia esperar que agisse em oposio fundamental a essa organizao criminosa, tal observao seria considerada absurda e seriam requeridas imediatas providncias. Assim que o mesmo raciocnio vlido para a afirmao que Aron to casualmente apresenta e abandona, inclusive muitos chegam a neg-la como existente. O que resta consolidado aqui que a interveno do Estado na economia, em relao ao interesse capitalista, no est em oposio ou em confronto aos interesses da propriedade. De fato, parece que com o objetivo de se manter os direitos do capitalismo, que se fazem certas concesses. Mesmo assim, no se deve ignorar o fato de que mesmo os governos conservadores tm sido forados muitas vezes, principalmente como resultado da
presso popular, a agir contra alguns direitos de propriedade e prerrogativas capitalistas. claro que esses governos dispem de poder formal para impor a sua vontade ao capital, para impedi-lo de fazer certas coisas e obrig-los a fazer outras, atravs do exerccio da autoridade. Mas embora seja isso um fato, no se trata absolutamente do fundamental. que, se por um lado, obviamente que os governos no so completamente impotentes diante do poder do capital, por outro o prprio poder do capital isoladamente considerado na figura de um empresrio ou de um banqueiro, por exemplo, por maior que seja o negcio por ele dirigido, no poderia desafiar abertamente as ordens do Estado, nem desrespeitar suas regras e desprezar a lei. O que se quer ressaltar que no se pode ignorar que a presso desempenhada por tal capitalista mais importante e eficaz do que qualquer outra e que somente ele exerce, sem necessitar de organizao, campanhas ou lobbies. Trata-se da presso difusa e permanente sobre os governos e o Estado, decorrente do controle privado dos recursos concentrados, industriais, comerciais ou financeiros. A existncia dessa grande rea do poder econmico constitui um fato que nenhum governo e Estado, quaisquer que sejam as suas inclinaes polticas, pode ignorar na definio de suas polticas e programas e, como assinalamos, tal adentrou na formulao das PPPs.
As relaes entre os detentores do poder econmico e os de poder estatal so particularmente importantes. No se trata em absoluto de um relacionamento fcil e harmonioso. Mas ambos os lados, apesar de todas as diferenas e desacordos, participam de uma slida parceria. O poder executivo do Estado muitas vezes atua de modo autnomo em assuntos da maior importncia, sem consulta a seus parceiros do mundo dos negcios. Os ministros podem de fato sentir pouca simpatia por negcios e pelas pessoas que deles cuidam, demonstrando desdm por seus horizontes limitados; e os homens de negcio, por sua vez, muitas vezes desdenham os polticos que, como dizem os americanos, nunca precisaram enfrentar uma folha de pagamento. As preocupaes dos ministros podem estar voltadas para as questes grandiosas como o interesse nacional e a segurana nacional, mas sejam quais forem essas preocupaes, suas aes dependem em grau extremo da sade da economia; e, nas economias capitalistas, essa sade em grande parte influenciada pela confiana do mercado, ou seja, pela confiana que a comunidade dos negcios, tanto interna quanto externa, deposita no governo. Cultivar essa confiana tem sido um fator obrigatrio e mesmo determinante nos planos e aes dos governos. Em outras palavras, a parceria tal que o parceiro capitalista capaz de exercer forte influncia sobre o parceiro estatal, simplesmente em virtude do seu poder econmico. O mais notvel o fato de raramente a parceria correr srio risco de dissolver-se devido s aes dos governos. (MILIBAND, 2000: 37 e 38)
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claro que existem motivaes extra-econmicas que tambm induzem a adoo dessa ou daquela poltica ou programa pblico. evidente que outras pessoas, por exemplo, podem influenciar a tomada de deciso poltica, inclusive o prprio corpo burocrtico do Estado. E h tambm outros interesses, alm dos do capital, que so tambm levados em conta, por exemplo, em termos nacionais, poder e influncia local e estadual no constituem uma questo nula. Novamente o que estamos destacando que a incidncia do poder econmico, social e cultural daqueles que detm o poder poltico, quem quer que sejam, provavelmente acataro sempre os poderosos interesses capitalistas antes de qualquer outro. Lgico que aquelas pessoas que defendem ou no polticas s quais o capital se ope pode, em certas ocasies e em determinados lugares, encontrar polticos e funcionrios que se coloquem a seu lado em caso de conflito14. Mas, como afirma Dahl, tambm defensor da ordem posta, seria falso concluir que os assalariados e outros no tm qualquer influncia. Mas seria profundamente errneo afirmar que sua influncia coletiva indireta alta (DALH, 1971:53). Ora, que ao ser considerada a concepo do capitalismo, fcil compreender porque o Estado deseja auxiliar o capital de todas as maneiras possveis, muito embora no sinta que isso esteja vinculado a qualquer grau de tendncia em relao a determinadas classes, interesses ou grupos. Isso porque se o interesse nacional est de fato indissoluvelmente ligado aos azares da ordem capitalista, uma parcialidade aparente em relao a esta no constitui na verdade parcialidade alguma. Ao contrrio, ao servir aos interesses do capital e ao ajudar o capitalista a prosperar, o Estado est realmente desempenhando o seu apregoado papel de guardio do bem de todos. O que est aqui contido que o Estado aceita a noo de que a racionalidade econmica do sistema capitalista sinnimo da prpria racionalidade e que ela oferece, dentro de um mundo necessariamente imperfeito, o melhor possvel de arranjos humanos. Todavia, o problema que:
um dos aspectos mais desconcertantes da dominao do capital sobre a sociedade que sob seu sistema de controle as condies operacionais da produo assumem o carter fetichista de materialidade pura. Elas so conceituadas como nada alm dos meios e do material de produo, a que se devem acrescentar (em relao s suas condies de exerccio) to-somente
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Aqui haveria um enorme espao para discutirmos a burocracia estatal, o que escaparia do objeto delimitado, inclusive com o reconhecimento de que o Estado moderno precisou de uma burocracia para atender as demandas sociais (prestao de servios pblicos), inclusive sem o clientelismo e patrimonialismo do regime anterior formao do Estado moderno, na caracterizao de que a burocracia adota os princpios definidos por Max Weber de racionalidade, centralidade e impessoalidade, e que a burocracia muitas vezes no segue a linha do governo, tendo disfunes que vo desde a corrupo, privilgios at interesses corporativos, da que necessrio um controle da burocracia, inclusive como se fosse a projeo do governo.
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as consideraes racionalmente incontestveis da eficincia tcnica que se presume surgirem diretamente da natureza dos fatores materiais. Esta deturpao das condies operacionais esconde com sucesso a normatividade tirnica intrnseca sua constituio objetiva, tanto como precondio materiais da produo segundo as quais a prpria possibilidade de produo (e de sobrevivncia para os trabalhadores) subordinada separao (constitucionalmente salvaguardada embora de origem extremamente violenta) entre os meios de produo e os produtores reais quanto como regras funcionais e operacionais exercidas cotidianamente pela autoridade desptica encarregada do controle das empresas capitalistas particulares. primeira vista, tudo parece ser ordenado e decidido por procedimentos racionais, que se supem surjam diretamente da concentrao com total objetividade na realizao da eficincia mxima da qual o sistema pode derivar sua base de justificao. Na verdade, esta aparncia fetichista de racionalidade, objetividade e eficincia que encobre a normatividade desptica subjacente to poderosa que (por suprema ironia) at os socialistas de mercado so por ela cativados (MSZROS, 2005:512).
E conclui:
Da, no se pode sequer pensar na adoo, ainda que parcial, dos mtodos e procedimentos da sociedade de mercado capitalista como modelos para o avano produtivo socialista. Ao contrrio, comparando os princpios orientadores dos dois sistemas, detectamos incompatibilidades fundamentais. O capital precisa, apesar dos custos humanos, tratar os recursos humanos, assim como tudo o mais, como custos de produo a serem minimizados e eliminados ao mximo pelo processo de trabalho, como atesta o crescimento perigoso do desemprego estrutural pela aplicao de sua brutal eficincia racionalizadora. A autoridade reificada do capital s pode ser exercida com esta finalidade (MSZROS, 2005:512).
Os crticos da lgica da relao Estado-capital que se colocam pela esquerda, crticos do funcionamento nefasto dessa relao, que imaginam romper (ou superar a lgica do capitalismo, preservando, no entanto, o prprio capital), parecem acreditar nisso: que a lgica racional dos chamados mercados15 pode ser regrada, que o funcionamento irracional da oligarquia (do mercado"16, como mais freqentemente se diz) pode ser trazido, a partir de leis e regras polticas, a uma razo que no seja a do lucro, a da acumulao capitalista. As
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Ao citar o tema mercado, ainda que rapidamente, torna-se conveniente defini-lo. Um mercado traduz, de forma permanente e simultnea, as condies de oferta e demanda. nele que so exercitadas livremente as preferncias e as decises adotadas por compradores e vendedores. O mercado pode ser entendido como um instrumento que viabiliza a interao competitiva do sistema empresarial organizado e ordenando as trocas de bens e servios (PEREIRA, 1999:23). esse o sentido de mercado utilizado no todo nesse trabalho. 16 Como notrio, inconsistente falar em mercado quando monoplios privados prevalecem no mundo. Mesmo o consumo tem muito pouco de "livre", de regulado pelo mercado. "A parte maior da produo atual vem atender a padres estabelecidos de consumo e a tcnicas predeterminadas de produo, que so em grande medida, se no completamente independentes do mercado. Como isso veio a acontecer? Trata-se precisamente de um resultado da crescente sociabilizao objetiva do trabalho" (MANDEL, 1991:29).
justificativas s PPPs que apresentamos (e outras que so do domnio pblico a quem minimamente ler os jornais) apontam nessa crena. Tais leis e regras polticas seriam, no caso, patrocinadas pelo Estado, muito embora eles esqueam, em termos prticos, por exemplo, da necessidade do Estado em obter a confiana do mercado; das prprias vantagens econmicas dadas aos capitalistas ou da influncia dos organismos internacionais e seus Estados hegemnicos para o endividamento do prprio Estado e da busca do Estado pelo crdito do mercado em face da natureza rentista dos Estados, apresentados no item 2.5 do segundo captulo.
luz dessa evoluo e a despeito de todas as limitaes do capitalismo, ser racional procurar substitu-lo por um sistema totalmente diferente? No ser mais sensato pressionar no sentido de obter mais reformas dentro do sistema atual, e assim chegar a um capitalismo com rosto mais humano? (...) E no ser possvel, e at provvel, que com o tempo esses avanos venham a transformar ainda mais o capitalismo na direo desejada? (...) No h dvida de que esse canto da sereia exerce forte apelo para muitas pessoas de esquerda hoje em dia. Mas existem razes irrefutveis para resistir a ele. Pois, como veremos depois, as reformas paulatinas no so suficientes para curar os males fundamentais do sistema; (...) A histria das reformas do capitalismo mostra que elas sempre foram uma resposta muito especial a problemas especficos, e que sempre foram restringidas pela lgica do capital. Ao invs de buscarem e de colocarem em prtica solues radicais, os governos conservadores sempre encararam as reformas como um meio de evitar transformaes radicais, comprando a paz social com concesses. Mas mesmo nos lugares em que foram promovidas por governos socialdemocratas, as reformas no redundaram na abolio das caractersticas essenciais do capitalismo. Nem para menos, visto que raramente era essa a inteno. (MILIBAND, 2000:26).
Diante da relao Estado-capital que estamos apresentando, aqui fica posto um problema: quem vai disciplinar quem? Pensadores, polticos, formadores de opinio pblica visceralmente crtico ao capitalismo selvagem e seus males, se caracterizam por propor o remdio da regulao que controle institucionalmente os movimentos do capital, sendo que, em suas propostas, nada mencionam sobre a promscua relao Estado-capital e da necessidade deste de sobreviver s custas da interveno econmica. E, o que pior, esquecem de questionar, como nos disse Mszros, que a racionalidade do sistema capitalista reduz tudo a uma concepo de custos de produo, derivada da eficincia racionalizadora, apesar dos custos humanos. Estamos diante do que tambm foi apresentada (vide tpico 2.2 do segundo captulo) de microrracionalidade da empresa (busca do lucro) diante da macrorracionalidade da sociedade.
Por mais que se planeje ou se pretenda regular o mercado, o lucro continuar sendo um planejador fundamental da economia, da a sua presena marcante para inviabilizar e prejudicar o Estado enquanto formulador e responsvel pelas polticas pblicas, como no caso das PPPs na crena de que este Estado atende ao interesse pblico. Por outro lado onde vai residir a fora de um Estado que se encontra refm e completamente atravessado pela lgica e pelos interesses concretos, de classe, do grande capital? E mais que isso: se certo que o Estado nessa estagnao capitalista sobrevive s custas de emprstimos privados, dos emprstimos do capital financeiro (a quem oferece juros altssimos, e assim constri boa parte da dvida pblica) e de mais impostos, os indicadores da crise tambm revelam que o capital financeiro depende inegavelmente do Estado para sobreviver; seno como explicar o crescente intervencionismo pblico, as injees de bilhes e bilhes de dlares para salvar a oligarquia financeira (o "mercado de capitais")? Seno como entender que as encomendas estatais sejam completamente relevantes para o grande capital (o Estado um grande consumidor)? Seno, como entender a implantao e as demasiadas vantagens para a contratao via PPPs? De qualquer maneira, estas foram algumas consideraes que, em todo caso, no podem minimizar o fato de que no bojo da relao Estado-capital, a soluo presente nas parcerias, baseada em sua tendenciosamente limitada crtica poltica, busca o melhor dos dois mundos: um controle sobre a economia de mercado que se responsabilizaria, por exemplo, pela infra-estrutura do pas, e ao mesmo tempo se eximiria das responsabilidades pblicas, oriundas das necessidades coletivas que fazem brotar a noo de servio pblico17, inclusive (quem sabe) atribuindo os fracassos reais ou potenciais as disfunes inevitveis do mecanismo de mercado. Trata-se de um autntico mundo de fantasia.
5 REFERNCIAS ALVES, Alar Caff et al. Direito, sociedade e economia: leituras marxistas. So Paulo: Manole, 2005.
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Vide nota n 9.
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Prismas: Direito, Polticas Pblicas e Mundializao http://www.mestrado.uniceub.br/revistamestrado Artigo recebido em 15/03/2006 e aceito para publicao em 17/05/2006 A revista Prismas: Direito, Polticas Pblicas e Mundializao destina-se publicao de artigos relacionados com a rea jurdica, tem o propsito de difundir as reflexes dos pesquisadores, docentes, discentes, profissionais e estudantes da rea de Cincias Jurdicas. Os artigos so avaliados mediante processo de reviso por pares e devero contemplar as reflexes que dizem respeito ao estudo do Direito, das Relaes Internacionais e das Polticas Pblicas.
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As PPP, Solução Ou Problema

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As Parcerias Pblico-Privadas: Soluo ou Problema?

The Public-Private Partnership: Solution or Problem?

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macrorracionalidade exigida pela sociedade. E, segundo:

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Para, posteriormente, ainda aduzir:

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SADER, Emir. Estado e poltica em Marx. So Paulo: Cortez, 1993.

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