I Seminrio Nacional de Ps-Graduao em Relaes Internacionais da Abri Braslia, 12 e 13 de julho de 2012 Painel avulso Poltica externa brasileira Ttulo

do trabalho: A diplomacia das empreiteiras: as empresas nacionais de construo pesada e a poltica externa brasileira Autor: Pedro Henrique Pedreira Campos Filiao institucional: Professor de Poltica Externa Brasileira da UFRRJ

1 A diplomacia das empreiteiras: as empresas nacionais de construo pesada e a poltica externa brasileira Pedro Henrique Pedreira Campos1 Resumo: Desde fins da dcada de 1960 as empresas nacionais de construo pesada iniciaram um vigoroso processo de transnacionalizao de suas atividades, com atuao em diversos pases da Amrica Latina, frica e Oriente Mdio. Desde ento, os donos e dirigentes dessas firmas tm se organizado e agido em conjunto junto ao aparelho de Estado de modo a obter benefcios, financiamento, acordos bilaterais e aes que facilitem e possibilitem a intensificao de suas atividades no exterior. Essa apresentao objetiva examinar esse processo e analisar o quanto as aes desses empresrios influenciaram a poltica externa brasileira desde ento.

Professor de Poltica Externa Brasileira da UFRRJ.

2 A diplomacia das empreiteiras: as empresas nacionais de construo pesada e a poltica externa brasileira Pedro Henrique Pedreira Campos2

A ns interessa que o pas tenha empresas, inclusive, que possam partir para um processo de expanso internacional. Nenhuma empresa hoje pode olhar s 3 para o tamanho do seu mercado local.

No incio de 2011, logo aps se afastar da presidncia da Repblica, Lus Incio Lula da Silva fez uma srie de viagens internacionais nas quais proferia palestras a empresrios e lderes polticos dos locais que visitava. Essas misses eram feitas a pases da Amrica Latina, da frica e de outras localidades e as conferncias foram em diversas ocasies pagas em altos valores por empresas brasileiras de construo e infra-estrutura que tinham atividades nos pases visitados. Esse fenmeno suscita algumas questes: por que e com que interesses essas companhias custearam palestras do ex-presidente da Repblica? Por que as conferncias financiadas eram a do antigo chefe de Estado brasileiro? Por que as firmas que bancavam esses eventos eram construtoras? Para responder essas questes, necessrio conhecer o processo pretrito de formao do setor de construo pesada4 no Brasil, a trajetria de sua atuao internacional e como esse movimento foi fortemente escorado e incentivado pelo aparelho de Estado e pelas polticas pblicas5. Antes, no entanto, faz-se necessrio realizar uma curta reviso acerca da relao entre interesses empresariais e poltica externa.

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Professor de Poltica Externa Brasileira da UFRRJ. ROUSSEFF, Dilma. Entrevista. In: Valor Econmico. Edio de 12 de setembro de 1997, p. 12. 4 A indstria da construo pesada diz respeito ao setor da construo civil que produz obras de infraestrutura, nos setores de transportes, energia, saneamento, obras urbanas, dutos, dentre outros. 5 O presente breve artigo fruto de uma pesquisa que atualmente est em estado incipiente, sendo aqui apresentadas mais questes, caminhos a serem trilhados e hipteses de trabalho do que concluses consolidadas e resultados de estudos anteriores. Muitos dos dados aqui trabalhados foram analisados em nossa tese de doutorado, sendo centrados no perodo histrico at 1985.

3 1. Interesses empresariais organizados e poltica externa: Um dos pioneiros no estudo das formas associativas de empresrios e outros grupos sociais que tinham interesses na poltica externa foi Ren Dreifuss. Em seu livro A Internacional Capitalista, o autor traa o percurso do Council of Foreign Relations (CFR), entidade norte-americana surgida em 1919, que reunia homens da poltica, imprensa, universidades e, principalmente, do empresariado industrial e financeiro dos EUA. Tratava-se do encontro de diversos agentes que tinham interesses, estudos ou projetos voltados para o tema das relaes internacionais dos Estados Unidos. Dreifuss mostra como o CFR desenvolvia seus prprios estudos na rea de geopoltica e atuava junto ao aparelho de Estado norte-americano, pressionando por determinadas diretrizes e polticas internacionais. Assim, defendeu a conteno do Japo e da Alemanha, nos anos 30, alm de advogar no sentido da reconstruo da Europa no ps-1945. O governo Nixon contou com 140 membros do CFR dentre os seus escales e o governo Carter contou com 282, sendo alguns de seus membros John Foster Dulles, Walt Whitman Rostow, Robert McNamara e Henry Kissinger, esse tido como um dos principais intelectuais da instituio. Alm deles, sobressai a figura de Nelson Rockefeller6, que tinha aes e funes no interior do aparelho de Estado norteamericano voltadas para a Amrica Latina7. Uma das empresas da famlia Rockefeller, a Esso (Standard Oil New Jersey), insistiu sistematicamente nos anos 40 junto aos governos norte-americano e brasileiro para que o setor da indstria de petrleo brasileiro fosse aberto para empresas estrangeiras. A Esso ficou insatisfeita com o resultado da lei de 1953, que criava a Petrobrs, pedindo inclusive retaliaes ao Brasil por parte do governo dos EUA8. No Brasil, a relao entre interesses econmicos privados e a poltica externa tambm ficou patente historicamente. Amado Cervo e Clodoaldo Bueno ressaltam a importncia dos interesses dos proprietrios cafeicultores na poltica de aproximao com os Estados Unidos a partir de 1902, com o incio da gesto Rio Branco no
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Ver DREIFUSS, Ren Armand. A Internacional Capitalista: estratgias e tticas do empresariado transnacional, 1918-1986. Rio de Janeiro: Espao e Tempo, 1986. p. 21-52. 7 Para isso, ver, por exemplo, sua ao no chamado Bir da poltica de boa vizinhana nos anos 30 e 40 em MOURA, Gerson. Tio Sam Chega ao Brasil: a penetrao cultural americana. 2 ed. So Paulo: Brasiliense, 1985 [1984]. p. 13-26, passim. 8 MOURA, Gerson. A Campanha do Petrleo. So Paulo: Brasiliense, 1986. p. 13-29; 76-90.

4 Ministrio de Relaes Exteriores (MRE)9. Com o desenvolvimento da economia brasileira e o processo de implementao dos diversos setores da indstria no pas, novos grupos sociais se interessaram pelos temas do comrcio exterior e poltica externa. J em setembro de 1958, o peridico Desenvolvimento & Conjuntura, uma publicao da Confederao Nacional da Indstria (CNI), defendia que a poltica externa brasileira se adequasse aos interesses do desenvolvimento do pas, visando incrementar o comrcio exterior e atrair financiamento e tecnologia10. Consoante o comrcio com os pases socialistas, desde o perodo JK a Fiesp (Federao das Indstria do Estado de So Paulo) defendia o restabelecimento das relaes comerciais com a Unio Sovitica, inclusive coincidindo em perspectiva com o Partido Comunista Brasileiro (PCB) nesse ponto11. A prpria Poltica Externa Independente de San Tiago Dantas tinha explcita a presena de certos interesses em seu programa. Referindo-se Alalc (Associao Latino-Americana de Livre Comrcio), Dantas afirmava que a integrao econmica dos pases deste hemisfrio indispensvel para criar, em benefcio de suas indstrias, uma estrutura mais forte de mercado. Apesar de ser essa a orientao terica da Cepal (Comisso Econmica para a Amrica Latina), inspiradora da rea de livre comrcio, parece visvel o objetivo de beneficiamento das empresas industriais nessa passagem de seu texto. Com relao questo do colonialismo, Dantas destaca que, para alm do aspecto moral da nova posio brasileira, pesavam para o novo posicionamento do Itamarati outros fatores: sendo os povos coloniais produtores de matrias-primas que tambm exploramos, torna-se essencial eliminar as condies de prestao do trabalho e de operao econmica, que os colocam em posio de artificial concorrncia no mercado internacional. Ou melhor, o apoio descolonizao por parte do governo brasileiro tambm visava quebra das polticas imperiais protecionistas voltadas para certas mercadorias das colnias europias na frica e na
CERVO, Amado Luiz; BUENO, Clodoaldo. A Poltica Externa Brasileira. So Paulo: tica, 1986. p. 6875. 10 o CNI. Desenvolvimento & Conjuntura. N 9, ano II. Rio de Janeiro: CNI, 1958, p. 31 apud FRAGOSO, Joo Luiz Ribeiro. Notas sobre a poltica externa brasileira nos anos 50-70. In: Estudos Afro-asiticos. o N 10. Rio de Janeiro: CEAA-UCAM, 1984. p. 16-7. 11 Partido Comunista e Federao das Indstrias tambm concordariam quando Kubitschek decidiu romper com o FMI. Para isso ver VIZENTINI, Paulo Gilberto Fagundes. Relaes Exteriores do Brasil (1945-1964): o nacionalismo e a poltica externa independente. Petrpolis: Vozes, 2004. p. 89-121.
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5 sia. Enfim, Dantas acrescenta que o estabelecimento de relaes diplomticas com os pases socialistas se devia, em boa medida, ao objetivo de aumentar a quantidade de parceiros comerciais, principalmente consumidores dos produtos brasileiros12. De uma maneira geral, a questo da relao entre interesses e poltica externa recorrente nos estudos internacionais e dentre os pesquisadores do tema das relaes exteriores. Letcia Pinheiro destaca que necessrio levar em conta os interesses para compreender a poltica externa de um determinado pas em um perodo demarcado13. No entanto, no devemos nos limitar a uma noo vaga de interesses ou, mais grave ainda, aludir a um supostamente homogneo interesse nacional. necessrio qualificar esses interesses, mostrar a sua heterogeneidade e quais as demandas dominantes que so veiculados pelo aparelho de Estado. Nesse sentido, Williams Gonalves e Shiguenoli Miyamoto ressaltam que a questo mais comumente direcionada aos realistas, que muitas vezes trabalham com a noo de interesses e interesses nacionais, quem determina os objetivos nacionais14. Os mesmos autores concluram, em outro texto, que h tantas polticas externas quantos interesses em jogo na sociedade e lembram que o empresariado, por exemplo, tem interesse imediato sobre a poltica de exportao15. Na rea da Histria das Relaes Internacionais, esses interesses, associados a outros fatores que condicionam a poltica exterior de um pas em determinado contexto, ficaram celebrados como as chamadas foras profundas, termo criado por Pierre Renouvin e Jean-Baptiste Duroselle no livro Introduo Histria das Relaes Internacionais, de 1964. Segundo esses dois autores, as foras profundas so uma determinao histrica que diz respeito s foras de ordem econmica, social, demogrfica, mental e psicolgica que devem ser identificadas empiricamente, demonstrando-se a sua relao com a poltica externa do pas em questo16.
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DANTAS, San Tiago. Poltica externa independente. In: MUNTEAL, Oswaldo; VENTAPANE, Jacqueline; FREIXO, Adriano de (org.). O Brasil de Joo Goulart: um projeto de nao. Rio de Janeiro: Puc-Rio / Contraponto, 2006 [1962]. p. 125; 127. 13 PINHEIRO, Letcia. Poltica Externa. Rio de Janeiro: Zahar, 2004. p. 7-11. 14 GONALVES, Williams da Silva; MIYAMOTO, Shiguenoli. Os militares na poltica externa brasileira. o In: Estudos Histricos. Vol. 6, n 12. Rio de Janeiro: FGV, 1993. p. 211. 15 GONALVES, Williams da Silva; MIYAMOTO, Shiguenoli. Militares, diplomatas e poltica externa no o Brasil ps-64. In: Primeira Verso. N 36. Campinas: IFCH/Unicamp, 1991. p. 1-3. 16 RENOUVIN, Pierre; DUROSELLE, Jean-Baptiste. Introduo Histria das Relaes Internacionais. So Paulo: Difel, 1967 [1964] apud GONALVES, Williams da Silva. Histria das relaes

6 Nossa proposta de pesquisa caminha no sentido de desnudar e analisar parte do componente dessas foras profundas, especificamente no que diz respeito s presses e atuaes por parte do empresariado da construo no sentido da implementao de certas medidas e diretrizes na rea de poltica externa. Paulo Vizentini coloca a questo de quem determina a poltica externa, afirmando que
[...] os rumos e as decises da poltica externa, no so definidos pelo conjunto do bloco social de poder que d suporte a um governo, mas por alguns setores hegemnicos desse bloco. preciso considerar que graas porosidade do Estado moderno, lobbies e grupos de interesse conseguem influir em determinadas reas da poltica externa. [...] Tal postura deve-se tambm a uma preocupao mais ampla: em proveito de quem ela formulada? To e mais importante que os meandros e labirintos de determinadas lutas internas para formular a poltica exterior, talvez seja considerar o conjunto do projeto social e sua articulao com a poltica externa, para determinar-se em que direo ela 17 conduzida.

Esse o conjunto de indagaes que norteiam a atual pesquisa, voltada para elucidar a parcela e peso do poder de certo empresariado organizado na determinao da poltica externa brasileira. Joo Fragoso destaca ainda o carter heterogneo da sociedade e tambm dos prprios grupos e classes sociais, como o empresariado. Nesse sentido, defende o autor, faz-se necessrio realizar um estudo criterioso das classes e fraes sociais presentes na sociedade brasileira e das suas influncias sobre o aparelho de Estado, entendendo-se este como um bloco no-monoltico18. Interessa-nos, da mesma forma, estudar e entender o xito da insero internacional de certas empresas brasileiras e, para tal, consideramos que o estudo das polticas pblicas de defesa da atuao das empresas no exterior parece ser fundamental. Refletindo sobre a atuao das empresas e dos Estados nacionais em escala internacional, Dreifuss afirmou:

internacionais. In: GONALVES, Williams da Silva; LESSA, Mnica Leite (org.). Histria das Relaes Internacionais: teoria e processos. Rio de Janeiro: EdUERJ, 2007. p. 26; CERVO, Amado Luiz; BUENO, Clodoaldo. A Poltica Externa Brasileira. op. cit. p. 88. 17 VIZENTINI, Paulo Gilberto Fagundes. A Poltica Externa do Regime Militar Brasileiro: multilaterizao, desenvolvimento e construo de uma potncia mdia (1964-1985). 2 ed. Porto Alegre: EdUFRGS, 2004 [1998]. p. 15. 18 FRAGOSO, Joo Luiz Ribeiro. As reformulaes na poltica externa brasileira nos anos 70. In: o Estudos Afro-asiticos. N 5. Rio de Janeiro: CEAA-UCAM, 1981. p. 49-50.

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Os dois protagonistas andam juntos: as corporaes estratgicas nascem e se desenvolvem dentro dos pases cujos estados nacionais sustentam essas redes complexas. Nesses ambientes que surgem os novos processos de produo e as novas ondas de consumo. Os governos funcionam como pivs polticoestratgicos, a partir de uma viso de conjunto sobre os respectivos espaos societrios. Que ningum tenha dvida: o governo norte-americano, por exemplo, trabalha junto com as corporaes que tm origem e matriz nos Estados Unidos. Ele realiza polticas ativas para preservar a dianteira tecnolgica obtida por elas e pelo pas. Isso uma misso nacional, o que mostra que a idia de espao nacional no desapareceu. O pas uma plataforma fixa de operaes, a partir da qual as corporaes decolam para o mundo. [...] Essa possibilidade aponta contra a mar histrica: a coreana Samsung, por exemplo, era um entreposto comercial de arroz em 1938, e hoje uma indstria aeroespacial. Isso no aconteceu por acaso, nem pelo livre 19 jogo das foras de mercado.

Nessa perspectiva, o estudo das medidas e polticas estatais na defesa e proteo da atuao das empresas de origem domstica no mercado internacional parece ser fator central para compreender o sucesso de tais incurses e da prpria consolidao dessas firmas como companhias multinacionais. 2. O setor nacional de construo pesada e seu processo de transnacionalizao: O setor de construo pesada nacional se desenvolveu de maneira correspondente implantao de um modelo de acumulao com forte atuao estatal na implantao da infra-estrutura da economia industrial, o que remonta ao Estado varguista e, de maneira ainda mais pronunciada, ao perodo ps-1955. Em nossa tese de doutorado, analisamos a formao histrica desse setor e seu desenvolvimento ao longo da ditadura civil-militar brasileira, mostrando como esse foi um momento-chave para a formao dos grandes grupos monopolistas nacionais da construo civil20. A ditadura tambm foi o perodo em que as principais empresas do setor passaram a ter atuao internacional, arrematando contratos em pases vizinhos e em outros continentes, e firmando-se como grandes multinacionais da engenharia21.

DREIFUSS, Ren Armand. Corporaes estratgicas e estados nacionais: os protagonistas do grande jogo. In: BENJAMIN, Csar et al. (org.). Vises da Crise. Rio de Janeiro: Contraponto, 1998. p. 29. 20 Desenvolvemos essa hiptese em nossa tese de doutorado, que como uma parte prvia da presente pesquisa. A tese foi defendida no Programa de Ps-Graduao de Histria Social da UFF em maro de 2012 com o ttulo de A Ditadura dos Empreiteiros: as empresas nacionais de construo pesada, suas formas associativas e o Estado ditatorial brasileiro, 1964-1985. 21 Sobre os padres de acumulao no Brasil ao longo do sculo XX, nos apoiamos em DRAIBE, Snia. Rumos e Metamorfoses: Estado e industrializao no Brasil, 1930/1960. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1995; OLIVEIRA, Francisco de. A Economia da Dependncia Imperfeita. 2 ed. Rio de Janeiro: Graal,

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8 As principais empreiteiras brasileiras remontam aos anos 30, 40 e 50 do sculo XX, quando foram fundadas e iniciaram suas atividades, ento, com marca predominantemente local e regional. Foi atravs da atuao junto aos aparelhos de Estado municipais e estaduais que essas construtoras iniciaram sua trajetria, organizadas em aparelhos privados de hegemonia de alcance regional, como o Clube de Engenharia carioca (CE, de 1880), o Instituto de Engenharia paulista (IE, de 1917), a Sociedade Mineira de Engenharia (SME, de 1931) e entidades especficas de construtoras do ramo da infra-estrutura, como a Associao Paulista dos Empreiteiros de Obras Pblicas (Apeop, de 1947). O perodo Juscelino Kubitschek foi um momento marcante da passagem da atuao regional para nacional das principais construtoras do Sudeste, que se fortaleceram naquele momento com as obras da nova capital federal e rodovias e hidreltricas previstas no Plano de Metas. O modelo de amplos investimentos pblicos nesses setores teve continuidade no perodo inicial da ditadura brasileira. A atuao em diversas regies do territrio brasileiro dessas empreiteiras permitiu tambm a formao das suas primeiras entidades nacionais, como o Sindicato Nacional da Construo Pesada (Sinicon), fundado em 1959 no Rio de Janeiro22. O crescimento das atividades dessas empresas se deu na mesma escala da emergncia poltica desses empresrios, que, reunidos em aparelhos da sociedade civil, organizavam projetos de obras, programas de investimentos, alm de pautas e diretrizes para as polticas nacionais de desenvolvimento. Aps uma relevante participao de alguns desses empresrios na ao poltica que derrubou o presidente Joo Goulart23, os empreiteiros de obras pblicas passaram a ter posio poltica privilegiada no arranjo de foras no aparato estatal ps-1964. Depois de um breve perodo de escassez de investimentos estatais, a partir de 1967, recursos foram liberadas e um vasto programa de obras foi posto em prtica durante os anos 1970, levando o setor de construo pesada para o centro dinmico da economia brasileira

1977 [1977]; MENDONA, Sonia Regina de. Estado e Economia no Brasil: opes de desenvolvimento. Rio de Janeiro: Graal, 1985. 22 Ver CAMPOS, Pedro Henrique Pedreira. A Ditadura... op. cit., em especial captulos 1 e 2. 23 O que apontamos em nossa tese e tambm foi analisado anteriormente por DREIFUSS, Ren Armand. 1964: a conquista do Estado. 3 ed. Petrpolis: Vozes, 1981 [1981]. Ver, por exemplo, pgina 636.

9 durante o chamado milagre24. O poder econmico desses empresrios correspondia relevncia poltica que eles detinham no bloco de poder, tendo eles farta presena em comisses e agncias governamentais, alm de contato direto com os mais significativos ministros e agentes do poder pblico25. O ano de 1968 marca o incio do maior ciclo de crescimento histrico da economia brasileira. At o ano de 1973, os ndices de crescimento anual do produto interno superariam os dois dgitos e dentre os setores que mais contriburam para essas cifras, temos as indstrias de bens de consumo durveis e as atividades da construo civil, com peso maior para o ramo da construo pesada, ou melhor, as obras pblicas de infra-estrutura. Nesses seis anos (1968-1973), quando os recursos voltados para as obras estatais e o faturamento das empresas cresciam anualmente a taxas superiores elevao do PIB, foram firmados os primeiros contratos de construtoras brasileiras no exterior. Em 1968, a primeira tentativa de atuao de uma construtora nacional fora do territrio brasileiro se deu com a paulista Tenco em obra no Chile. No ano seguinte, a mineira Mendes Jnior arrematou a construo da hidreltrica de Santa Izabel, na regio de Cochabamba, nas selvas bolivianas, onde se desenvolvia uma guerrilha armada de esquerda relacionada ao grupo de Ernesto Che Guevara. No mesmo ano, a tambm mineira Rabello estabeleceu contrato para construo da Universidade de Constatine, na Arglia, onde o arquiteto brasileiro Oscar Niemeyer fizera o projeto para os edifcios do complexo universitrio26. A partir de ento, as atividades das empreiteiras brasileiras no exterior se intensificaram, com presena em pases da Amrica do Sul e do Caribe; nos pases da frica, em especial nos de lngua portuguesa e nos produtores de petrleo; e no Oriente Mdio, com troca de obras de infra-estrutura por petrleo. At o final de 1984, foram 66

Sobre a relevncia da construo civil nos anos do milagre, ver PRADO, Luiz Carlos Delorme; EARP, Fbio S. O milagre brasileiro: crescimento acelerado, integrao internacional e concentrao de renda (1967-1973). In: FERREIRA, Jorge; DELGADO, Luclia de Almeida (org.). O Brasil Republicano. Vol. 4 O tempo da ditadura: regime militar e movimentos sociais em fins do sculo XX. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2003. p. 209-41. 25 Ver CAMPOS, Pedro Henrique Pedreira. A Ditadura... op. cit., em particular no captulo 4. 26 Esse processo inicial de expanso internacional das empreiteiras brasileiras foi analisado por FERRAZ Filho, Galeno Tinoco. A Transnacionalizao da Grande Engenharia Brasileira. Dissertao de mestrado em Economia. Campinas: Unicamp, 1981; CAMPOS, Pedro Henrique Pedreira. A transnacionalizao das empreiteiras e o pensamento de Ruy Mauro Marini. In: Revista Contra a Corrente: revista marxista o de teoria, poltica e histria contempornea. Ano 2, n 3, 2010. p. 70-7.

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10 os contratos assinados pelas construtoras nacionais no exterior, sendo que as maiores empreiteiras brasileiras de ento (Mendes Jnior, Camargo Corra, Norberto Odebrecht e Andrade Gutierrez) lideravam esse processo27. Algumas construtoras passaram a ter mais de 50% de suas atividades e faturamento oriundos do exterior e a poltica externa brasileira acabava se adaptando atuao dessas empresas, ou ento usando as suas atividades para determinados objetivos, como a obteno de combustveis e a busca de equilbrio das contas externas. Aps o fim da ditadura civil-militar, a atuao das empreiteiras brasileiras no exterior prosseguiu, apesar de alguns rearranjos e de um certo recuo nos anos 90. Outras empresas passaram a liderar o processo, em especial a Odebrecht, e outros mercados se abriram para as construtoras nacionais, como o europeu e o norteamericano. Na primeira dcada do sculo XXI, o movimento tomou nova fora, com grandes obras de infra-estrutura realizadas nos pases vizinhos ao Brasil, alm de projetos audaciosos na Amrica do Sul, Lbia, Moambique e na sia28. Esse movimento no ocorreu desacompanhado de polmicas, que so tambm uma marca da atuao desses empresrios no Brasil. Problemas tcnicos, denncias de atividades corruptas, protestos locais por conta das condies trabalhistas dos operrios empregados, impactos das obras populao local, desentendimentos com os organismos contratantes dos empreendimentos e at expulso das empresas de determinados pases marcaram as operaes das empreiteiras brasileiras no exterior nos ltimos anos. Nessas situaes, a diplomacia brasileira muitas vezes ia em socorro dessas empresas, defendendo-as e tentando uma soluo que no lesasse seus ganhos. J desde o incio do processo de internacionalizao dessas empresas durante a ditadura, algumas novidades no mbito do aparelho de Estado vinham em favor de seus interesses. Reestruturaes institucionais no Itamarati ao longo do perodo Mdici deram mais dinamismo s exportaes de produtos brasileiros, atendendo poltica oficial de incremento das vendas no exterior e tambm aos anseios do empresariado,
FUNDAO Joo Pinheiro. Diagnstico Nacional da Indstria da Construo. Belo Horizonte: Fundao Joo Pinheiro, 1984. volume 13. 28 Processo analisado de maneira sumria em CAMPOS, Pedro Henrique Pedreira. Origens da o internacionalizao das empresas de engenharia brasileiras. In: Histria & Luta de Classes. N 6. Novembro de 2008. p. 61-66.
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11 que tinha interesse em fazer das suas unidades produtivas plataformas de exportao de certos produtos. A criao do Departamento de Promoo Comercial no ano de 197129 criaria um locus de atuao do empresariado e tambm uma figura no Ministrio que se especializaria na interlocuo com esses empresrios com interesses no exterior, Paulo Tarso Flecha de Lima. Essa reorganizao da estrutura do Itamarati parece ter sido fruto da presso e influncia de empresrios organizados em uma nova associao que estava surgindo naquele momento. Em 1972, foi criada a Associao de Exportadores do Brasil (AEB), associao privada sem fins lucrativos que congregava empresas exportadoras de mercadorias e servios. Com sede no centro do Rio de Janeiro, a entidade tinha como alguns de seus objetivos:
[...] colaborar no constante aperfeioamento dos sistemas de crdito e de seguro de crdito exportao; propugnar, junto aos rgos governamentais, por medidas que contribuam para a expanso das exportaes; contribuir para que seja adotada, sempre que possvel, legislao que facilite as atividades do comrcio exterior; estudar e propor, aos rgos oficiais competentes, providncias que facilitem a implantao de novas empresas dedicadas ao 30 comrcio internacional e a ampliao das existentes; [...]

V-se no texto do prprio estatuto da instituio sua perspectiva de atuar junto ao poder pblico. O posicionamento sui generis do Brasil na descolonizao de Angola e a participao pioneira e fundamental do pas no sentido de assegurar a independncia da nao africana em 1975 pode ser relacionada com os objetivos do governo nos recursos naturais do pas, em especial o petrleo, e tambm aos interesses privados na explorao desses potenciais. Quatro anos aps a independncia angolana, a Petrobrs iniciava as suas atividades no pas, o que favorecia a posio de seus fornecedores e das empresas que lhe prestavam servios. Nesse sentido, em 1984, chegava em Angola a empresa de engenharia Odebrecht, voltada para construir a infra-

GONALVES, Williams da Silva; MIYAMOTO, Shiguenoli. Militares, diplomatas e poltica externa no Brasil ps-64. op. cit. p. 3.; VIZENTINI, Paulo Gilberto Fagundes. A Poltica Externa do Regime Militar Brasileiro. op. cit. p. 131-94. 30 Endereo eletrnico http://www.aeb.org.br/ acessado em 12 de outubro de 2010.

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12 estrutura do pas (incluindo a hidreltrica de Capanda, a maior do pas) e, tambm, prestar servios para a estatal brasileira de petrleo31. No entanto, possivelmente o caso nacional no qual os interesses privados tenham se relacionado de forma mais ntima com a poltica externa estatal no perodo ditatorial tenha sido o do Iraque. Um dos principais parceiros comerciais do Brasil em meados da dcada de 70 at o final dos anos 80, o Iraque se tornou o principal fornecedor de petrleo do pas, recebendo em troca, muitas vezes, outras formas de pagamento que no os dlares, escassos naquele momento no Brasil. Assim, a Petrobrs fez um arranjo no qual tomava petrleo do pas e pagava em moeda nacional s empresas brasileiras que exportavam produtos e servios para o Iraque. Essa modalidade de barter trade envolveu, por exemplo, a Volkswagen do Brasil, que estabeleceu no perodo o maior contrato para exportao de automveis j assinado no mundo at ento, no valor de US$ 1,7 bilho, correspondente a 175 mil Passats e autopeas. Houve tambm exportao de produtos primrios, armas, equipamentos e materiais nucleares e servios de engenharia, atravs da Mendes Jnior. Esta empresa passou a cumprir uma importante posio na relao entre os dois pases a partir do momento em que venceu a concorrncia internacional no valor de US$ 1,2 bilho para construo da ferrovia Bagd-Akashat, em 1978. O ministro Delfim Netto afirmou o seguinte sobre a relao Brasil-Iraque:
No s eu, mas vrios ministros estiveram no Iraque para preservar as boas relaes com o governo de Saddam Hussein. Essa relao, importante dizer, tinha como fundao, como um dos pilares principais, a Mendes Jnior. O que Saddam no queria permitir era a interrupo das obras de construo da infraestrutura do pas. Ele estava modernizando o Iraque. A Mendes, que era o carto de visitas do Brasil no Oriente Mdio, ajudava a sustentar a importao 32 de petrleo.

No mesmo sentido, o ex-presidente da Petrobrs, Carlos SantAnna, afirmou que a empreiteira [e]ra quase um instrumento do governo. E tambm outro presidente da estatal brasileira, Armando Guedes: A Mendes Jnior, por exemplo, era uma espcie

RAMSEY, Jase; ALMEIDA, Andr (org.). A Ascenso das Multinacionais Brasileiras. Rio de Janeiro / Belo Horizonte: Elsevier / Fundao Dom Cabral, 2009. p. 65-86. 32 ATTUCH, Leonardo. Saddam, Amigo do Brasil: a histria secreta da conexo Bagd. Rio de Janeiro: Qualitymark, 2003. p. 112.

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13 de embaixadora do Pas no Oriente Mdio. Numa certa altura, no se fazia nada no Iraque sem que o setor de engenharia da Mendes no fosse consultado33. O prprio presidente da Repblica em 1982 enviaria carta advogando na causa da empresa brasileira, ao grande e bom amigo Saddam Hussein:
[...] desejo apresentar-lhe a idia de que a implementao dos projetos das ferrovias Bagd-Kut-Nassiriah, Basra-Um Qasr e do anel ferrovirio de Bagd sejam objeto de tratamento bilateral entre os governos do Brasil e do Iraque, de maneira a firmar-se nos planos comercial, industrial e tecnolgico o carter 34 de complementao das duas economias.

A Mendes Jnior era a empresa que concorria construo dessa estrada de ferro e o presidente Figueiredo atuou em defesa da companhia brasileira, tal como faria em outro episdio envolvendo empreiteiras nacionais, no caso a Camargo Corra e a Cetenco, com problemas na construo da hidreltrica de Guri, na Venezuela. No caso desta obra, empreiteiras norte-americanas e o prprio Departamento de Estado pressionaram o governo venezuelano no sentido de anular o resultado da licitao internacional que havia consagrado como vitorioso o consrcio liderado pelas construtoras brasileiras. O resultado final foi a vitria norte-americana com a incluso da empreiteira Morrisen Knudsen e outras firmas dos EUA como lderes do novo consrcio35. A atuao das empreiteiras no exterior foi um dos vetores de insero mundial do Brasil naquele momento, sendo objeto de medidas e polticas governamentais que protegiam a internacionalizao dessas empresas. Essas empreiteiras passaram a demandar uma poltica favorvel s suas incurses fora do pas. Um importante empresrio do setor, Eduardo Celestino Rodrigues, desenvolveu uma proposta de poltica para a atuao das empreiteiras fora do Brasil. Principal acionista da Cetenco, assessor do ministro de Minas e Energia Csar Cals e ex-presidente do Instituto de Engenharia de So Paulo, Celestino Rodrigues fez com que sua empresa elaborasse um memorial para poltica de amparo s empresas de engenharia nacionais que tinham obras no exterior e a enviasse ao ento ministro da Fazenda, Delfim Netto. As propostas de poltica por ele desenvolvidas foram as seguintes:
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ATTUCH, Leonardo. Saddam, Amigo do Brasil. op. cit. p. 25; 139. ATTUCH, Leonardo. Saddam, Amigo do Brasil. op. cit. p. 16. 35 CAMPOS, Pedro Henrique Pedreira. A transnacionalizao... op. cit. p. 70-7.

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1) Necessidade de fornecimento, atravs de rgo do governo brasileiro, Banco do Brasil, BNDE e outros, do Bid-Bond e Performance-Bond e de outras garantias a serem prestadas na apresentao da proposta e na assinatura do contrato; 2) Concesso de facilidades para envio de equipamentos e materiais de construo para obras no exterior; 3) Soluo de problemas de imposto de renda, sobre os resultados da empresa l fora e sobre a remunerao dos empregados que trabalham no exterior; 4) Soluo do problema da continuidade da vinculao dos mesmos empregados, Previdncia Social no Brasil; 5) Ajuda para capital de giro das empresas; 6) Melhoramento nas condies de competio, no sentido de forar projetos tambm brasileiros, com o que haveria melhora das condies para as empresas nacionais; 7) Estabelecimento de empresas tipo overseas para o trabalho exclusivo no exterior, s quais seriam atribudos todos os tratamentos administrativos e fiscais incentivadores da exportao de servios; 8) Apoio diplomtico das embaixadas brasileiras nos respectivos pases.36

Como se v, trata-se de uma proposta completa de poltica de beneficiamento dos empresrios que empregam suas companhias para realizar obras no exterior, sendo importante tambm destacar que o financiamento e a iseno tributria correspondiam a algumas das propostas elaboradas pela empresa de Celestino Rodrigues e que a ao diplomtica estava inserida dentre as demandas empresariais. A materializao de parte dessas propostas em uma poltica de Estado veio em 1975 com o Decreto-lei no 141-8/75 que estabelecia estmulo s exportaes de servios de engenharia para empresas nacionais, que teriam o direito de reduzir de seu lucro tributvel os resultados com a venda de servios no exterior. Trata-se de um perodo o governo Geisel, aps o primeiro choque do petrleo em que as exportaes, em especial as de manufaturados e servios, passaram a ser incentivadas tambm em funo dos crescentes dficits comerciais auferidos com a elevao do preo do petrleo no mercado internacional, correspondendo s diretrizes da poltica econmica estabelecidas a partir de 1974. Alm disso, outra reivindicao de Celestino Rodrigues e dos demais empreiteiros que atuavam no exterior foi atendida pela Estado ditatorial. A Carteira de Comrcio Exterior do Banco do Brasil (Cacex), que contava com representantes da Abdib (Associao Brasileiro para o Desenvolvimento da Indstria de
Exportao de servios de engenharia a experincia da Cetenco Engenharia S.A. In: FERRAZ Filho, Galeno Tinoco. A Transnacionalizao... op. cit. p. 257-8.
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15 Base) e de outras entidades37, passou a financiar a maior parte das exportaes de servios de engenharia por parte de empresas nacionais38. As empreiteiras com atividades fora do Brasil tambm se organizaram em sua prpria associao, o Conselho Nacional de Exportao de Servios de Engenharia (Conese) e passaram depois a integrar a Associao de Exportadores do Brasil (AEB), formando ali o Frum de Exportao de Servios de Engenharia, no mbito da Coordenao de Exportao de Servios da entidade39. Alm desses benefcios, muitos acordos bilaterais realizados a partir do governo Geisel incluam obras realizadas pelas empreiteiras brasileiras, sendo essas muitas vezes feitas por convite, sem concorrncias. O Tratado de Amizade, Cooperao e Comrcio entre Brasil e Uruguai, assinado em junho de 1975, inclua a construo da usina hidreltrica de Palmar, que ficou a cargo da Mendes Jnior40. Da mesma forma, o protocolo comercial estabelecido entre o Brasil e a Mauritnia possibilitou a construo no pas da rodovia Transmauritnia, tambm pela Mendes Jnior a partir de 197641. As empreiteiras acabariam por ser grandes interessadas na poltica externa brasileira, o que tem continuidade at os dias atuais. Nesse sentido, a Odebrecht financia livros sobre as relaes do Brasil com outros pases42 e, juntamente com a Andrade Gutierrez, patrocina a edio da revista Diplomacia, Estratgia e Poltica, uma publicao da Fundao Alexandre Gusmo, pertencente ao Ministrio de Relaes Exteriores43. 3. Em busca de um mtodo para explicar o problema:

Como lembram CERQUEIRA, Eli Diniz; BOSCHI, Renato Raul. Empresariado Nacional e Estado no Brasil. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1978. p. 170-85. 38 FERRAZ Filho, Galeno Tinoco. A Transnacionalizao... op. cit. p. 111-228; 315-22. 39 CAMPOS, Pedro Henrique Pedreira. A transnacionalizao... op. cit. p. 70-7; http://www.aeb.org.br/ acessado em 12 de outubro de 2010. 40 SCHILLING, Paulo R. O Expansionismo Brasileiro: a geopoltica do general Golbery e a diplomacia do Itamarati. So Paulo: Global, 1981. p. 234-6; CAMPOS, P. H. P. A transnacionalizao... op. cit. p. 70-7. 41 FRAGOSO, Joo Luiz Ribeiro. Notas sobre a poltica externa brasileira... op. cit. p. 7; CAMPOS, Pedro Henrique Pedreira. A transnacionalizao... op. cit. p. 70-7. 42 Um exemplo o livro CERVO, Amado Luiz; MAGALHES, Jos Calvet de. Depois das Caravelas: as relaes entre Portugal e Brasil, 1808-2000. Braslia: EdUnb, 2000. 43 BRETAS, Daniel Lopes. Por um esboo da interao entre empresariado e diplomacia: o caso brasileiro. In: Anais do VII Workshop Empresas, Empresrios e Sociedade. Florianpolis: UFSC, 2010. p. 1-8.

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16 Ren Dreifuss defendeu o estudo de associaes, sindicatos, federaes e confederaes de empresrios como meio para compreender melhor as classes dominantes, suas divises e fraes, e a prpria dinmica social44. O estudo desses interesses organizados pr-condio para compreenso do Estado, entendido aqui como condensao de relaes sociais. Sonia Mendona ressaltou que, para compreender o aparelho estatal e as polticas pblicas, necessrio antes estudar e entender a sociedade, seus conflitos e suas formas de organizaes das classes e fraes de classes45. Pensamos que, no que se refere s polticas pblicas voltadas para o mbito externo, o procedimento deve ser o mesmo. Para entender a poltica externa, necessrio antes conhecer a sociedade e os interesses dos grupos sociais organizados em entidades e associaes voltadas para a implementao de certas polticas e para a difuso de uma certa concepo de mundo para toda sociedade. Assim, como afirmou Gramsci, as relaes internacionais seguem e no precedem as relaes sociais fundamentais dentro de uma dada formao social46. Essa citao nos parece elucidativa de que, para estudar a poltica externa, deve-se analisar as formas de organizao dos grupos sociais interessados na poltica externa, em especial nas polticas de exportao, importao, financiamentos, emprstimos e investimentos diretos no exterior. Pesquisando esses grupos, suas organizaes, idias e propostas, pensamos que podemos ajudar a desvendar e entender uma certa parcela do que Renouvin e Duroselle chamaram de foras profundas que agem para determinar as relaes internacionais. Assim, enquanto na pesquisa de doutorado, focamos o desenvolvimento econmico das empresas de construo pesada no Brasil e como elas, organizadas em aparelhos privados da sociedade civil, pautavam e ditavam parte expressiva da agenda da poltica nacional naquele perodo, intentamos atravs da presente pesquisa verificar como essas firmas se expandiram e se fortaleceram internacionalmente e em que medida elas determinaram a agenda internacional da poltica externa brasileira.
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DREIFUSS, Ren Armand. A Internacional Capitalista. op. cit. p. 21-31. MENDONA, Snia Regina de. Estado e sociedade. In: MATTOS, Marcelo Badar de (org.). Histria: pensar & fazer. Rio de Janeiro: Laboratrio de Dimenses da Histria, 1998. p. 14-24. 46 GRAMSCI, Antonio. Cadernos do Crcere. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2000. vol. 3. p. 19-20.