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MONOPOLIOS NATURALES Y LA REGULACIN DE SERVICIOS PBLICOS DOMICILIARIOS

Juan Carlos Benavente Teixeira y Alvaro Loredo Romero


SUMARIO 1. 2. 3. 4. 5. 6. Introduccin. La Competencia y la Existencia de Monopolios. De la Existencia de Monopolios Naturales. Servicio Pblico, Competencia y Regulacin. Monopolios Naturales y la Regulacin de Servicios Pblicos. Conclusiones.

La competencia, tanto en la teora como en la prctica, es una especie de milagro, en el que cada empresa trata de percibir la mayor cantidad de ganancias sin considerar el bienestar social. Cada consumidor busca maximizar sus utilidades, sin importarle las de los otros consumidores. Sin embargo, lo que se busca con todo este egosmo, no es otra cosa que el bienestar comn... - Kenneth Train (Traduccin libre de los autores)

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I. INTRODUCCIN. Durante las ltimas dos dcadas, el boom de las privatizaciones y de las concesiones se ha instalado en esta parte del continente. Como se sabe, los inversionistas privados han comenzado a apostar por invertir en campos que antes solamente pertenecan a la esfera estatal, pero a qu se debe esta situacin?. La respuesta, consideramos, cae por su propio peso: la abrumante incapacidad del Estado. En efecto el Estado no posee ni los medios econmicos, ni la capacidad para llevar a cabo, l solo, las modernizaciones en servicios pblicos que el desarrollo contemporneo exige, por lo que el capital privado se presenta como la nica salida. Ms all de algunos argumentos nacionalistas que pretenden afirmar que el Estado s es capaz de financiar proyectos de desarrollo mediante la emisin de bonos, lo cierto y tangible es que el Estado debe velar por invertir en una gran gama de sectores cuyas exigencias incluso a veces lo sobrepasan (calidad mnima en servicios de salud, ineficiencia econmica en general del sector pblico, inversin en educacin, seguridad, etc.), por lo que delegar la inversin en manos privadas es perfectamente aconsejable. En ese sentido, la figura del Estado empresario, es decir, del Estado realizando actividad empresarial y manejando todas las empresas que prestan servicios pblicos, ha pasado a ser en la actualidad un modelo prcticamente obsoleto, debido a que aqul Estado pulpo que abarcaba prcticamente todos los campos, ha quedado ya desfasado, debido bsicamente al gigantesco espectro que ste deba cubrir, y el cual simplemente escapaba a sus reales posibilidades. Tal y como refiere el profesor espaol Gaspar Ario en su obra Principios de Derecho Pblico Econmico. La palabra clave es hoy sta: PRIVATIZACIN, que esencialmente significa, no la venta de empresas pblicas, sino la devolucin de actividades a la iniciativa privada. Bajo este contexto es que debemos entender la privatizacin de las empresas pblicas, no entendiendo a sta la privatizacin- como la prdida de nuestra autonoma en manos del sector privado, sino todo lo contrario, debemos entenderla como un retorno al protagonismo de la sociedad. A mediados de la dcada del setenta, durante toda la dcada de los ochenta y los comienzos de la dcada de los noventa, resultaba muy penoso ver la situacin en la que se encontraban las principales empresas prestadoras de servicios pblicos, en casi todos los pases de la regin.

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As, se iniciaron las privatizaciones en los principales sectores prestadores de servicios pblicos, con la finalidad de invertir grandes capitales y mejorar la calidad de estos servicios, a travs de la mejora en infraestructura, calidad del servicio, mayor cobertura, ampliacin de la extensin de las redes, etc. De esta forma, el campo de la Regulacin se ha visto en la necesidad de desarrollarse de una manera acelerada y eficaz, el reto es complicado, debido que sta es una materia nueva, y en pases como los nuestros, no slo el concepto de competencia no es del todo bien entendido, sino que tambin en el caso de algunos servicios pblicos, existen monopolios naturales que hacen complicada la tarea del regulador, debido a que ste el regulador- deber insertar mecanismos (los cuales sern ampliamente desarrollados ms adelante) que permitan la correcta regulacin de las empresas privadas a fin de proteger esta relacin tripartita que se forma: relacin entre las empresas concesionarias, relacin entre el Estado y las empresas concesionarias, y la relacin entre las empresas concesionarias y los usuarios. El motivo de la presente investigacin, es precisamente tratar no slo los conceptos bsicos de monopolio natural y de servicio pblico, sino tambin desarrollar una concepcin sobre la competencia y la existencia de monopolios, finalmente nos enfocaremos en los mecanismos regulatorios existentes y en su aplicacin a la realidad. II. LA COMPETENCIA Y LA EXISTENCIA DE MONOPOLIOS. Debemos entender al mercado como aquella institucin de intercambio libre de bienes y servicios, fiscalizada por el Estado, la cual busca que los usuarios y agentes existentes en l, puedan ser servidos, por el mayor nmero posible de empresas, con el correspondiente aumento en la oferta de tales servicios, con el aumento en su calidad y en la capacidad de eleccin por parte de los usuarios y con actualizacin tecnolgica permanente. As tenemos que, esta nocin de mercado como distribuidor de recursos se presenta como una institucin compleja que requiere para su correcto funcionamiento una definicin y un desarrollo de normas de comportamiento y de convivencia. De esta forma, y tal como lo seala

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Dromi , no resulta apropiado, ni justo reducir al mercado a un simple proceso de intercambios que se producen de forma ms o menos automtica. Como se sabe, el mercado surge como resultado de la interaccin de los diversos agentes econmicos que lo componen, siendo ste, por definicin prctica, una construccin social. Pero se podra crear un mercado por Ley? Consideramos que si es posible, Dromi afirma que, la respuesta sera la de poder construir un mercado basndonos en las instituciones colectivas y permitiendo la participacin efectiva de la mayora de los sujetos. Es precisamente en este punto donde entra a tallar la figura de las empresas concesionarias de servicios pblicos, as como tambin la figura de los usuarios de stos servicios. En ese sentido, la tendencia de poder construir mercados variara la relacin que existe entre Estado y economa, lo cual implica la necesidad de que sea el Estado quien oriente y garantice las elecciones realizadas por los agentes econmicos, as como tambin, controle el correcto funcionamiento del mercado evitando la formacin de monopolios que distorsionen su realidad. Citando nuevamente al maestro Roberto Dromi en su obra Competencia y Monopolio: El Estado contemporneo debe ser orientador en el sentido de ejercer la conduccin poltica de la sociedad para lograr el bien comn, fiscalizador para compatibilizar y armonizar los derechos en pro de la convivencia social, protector para amparar y defender los derechos e intereses de la comunidad, y regulador ajustando el desenvolvimiento de los grupos sociales a principios y reglas ordenadoras.2 2.1. Libertad de eleccin en el mercado.En los primeros de aos de vida republicana de nuestro pas, el anhelo de libertad y las ideologas liberales trajeron como natural consecuencia que, los textos originales de las Constituciones de pases oprimidos (como
DROMI, Roberto. Competencia y Monopolio. Argentina, Mercosur y OMC. Ciudad Argentina. Buenos Aires, 1999. (Pgina 17). 2 DROMI. Ibidem. (Pgina 11)
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fueron los de Sudamrica), se adscribieran dentro de las teoras econmicas liberales de libre comercio que imperaban en la poca. Esta adscripcin se produjo como reaccin a las trabas y restricciones al libre comercio que imperaron en pocas coloniales, lo que caus que la libertad econmica fuera una de las bases para los futuros textos constitucionales. De esta forma tenemos que el actual texto constitucional de 1993 en los artculos 58 y 59 promueve la iniciativa privada y la libertad de empresa, comercio e industria respectivamente. Asimismo, podemos sealar que a travs del artculo 61 del referido cuerpo legal, se facilita y vigila la libre competencia, se combate cualquier prctica que la limite y el abuso de posiciones dominantes o monoplicas, sealndose que ninguna ley ni concertacin podr autorizar ni establecer monopolios. 2.2. Desregulacin del mercado.Habindonos ya referido a los principios de libertad de eleccin en el mercado, podemos apreciar que antes de la privatizacin de muchas empresas estatales prestadoras de servicios pblicos, exista una contradiccin entre aquellos valores de libertad econmica que tanto se aclamaban y las polticas econmicas concretas que se llevaron a cabo. As, producto de prolongados y catastrficos procesos inflacionarios, de una creciente inestabilidad econmica, as como tambin de polticas proteccionistas con una fuerte tendencia de intervencionismo estatal, lo que obviamente contradeca a los preceptos que sustentaron los primigenios ideales liberales constitucionales, muchas empresas estatales monoplicas, generalmente prestadoras de servicios pblicos esenciales, se fueron afianzando. Si echamos un vistazo al pasado, en concreto a la poca de los gobiernos militares dictatoriales, podemos observar cmo se implementaron una serie de instrumentos que distorsionaron la competencia, instrumentos tales como slogans compre nacional, lo cual permita que en nuestro pas se restrinja la iniciativa privada, se creen monopolios, se evite la interaccin espontnea de la oferta y la demanda, hubieran restricciones para la oferta de bienes y servicios, restricciones que distorsionaron los precios, los cuales deban de ser libremente fijados por el mercado.

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Tal y como se desprende de lo anteriormente dicho, la apertura econmica implantada por los gobiernos democrticos y liberales modific, entre otras cosas, las relaciones entre el Estado y los agentes del mercado. En pocas en que la economa era cerrada, el Estado sustitua al mercado. Por el contrario, en una economa abierta como la actual, el Estado debe garantizar el funcionamiento del mercado. En otras palabras, el Estado tiene que asegurar a todos los ciudadanos el derecho de participar activamente en el mercado. 2.3. Integracin econmica.En la actualidad y con la tan mencionada globalizacin, los pases deben abrir sus fronteras al mundo; deben integrarse econmicamente y polticamente con el resto de pases con los cuales interacte o desee hacerlo. Segn Dromi, ello, requiere un ordenamiento jurdico cuya gnesis es el tratado constitutivo o fundacional de la integracin en una proyeccin comunitaria de carcter supranacional. En este sentido, el derecho debe optar por un sistema abierto a las fronteras, porque de lo contrario la situacin de aislamiento generara atraso y dependencia.3 Para que una correcta competencia pueda funcionar, entre los aspectos ms importantes encontramos los siguientes: i) el mercado deber contar con la participacin de varias empresas pero sin que ninguna de ellas tenga una posicin dominante sobre el resto; ii) otro aspecto a tener en cuenta (y tal vez el ms importante) es que las reglas de entrada y salida del mercado deben estar muy claras. Desafortunadamente, estas condiciones no siempre pueden ser reunidas, lo que trae como inmediata consecuencia que el Estado deba intervenir en el mercado para impedir que ese afn de las empresas por obtener utilidades, pueda daar el ideal de bienestar social que se persigue. Un claro y clsico ejemplo de esta intervencin, son los monopolios naturales. Sin embargo, an los gobiernos partidarios de la libre competencia toleran los monopolios, claro est, cuando stos pueden ser regulados.

Op. Cit. Pg. 16.

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III. DE LA EXISTENCIA DE MONOPOLIOS NATURALES. 3.1. Cules son las razones para que la regulacin se haga necesaria? Como primer punto, debemos sealar que la competencia, en el caso de mercados con monopolios naturales, no es deseable ni viable motivo por el cual su regulacin se vuelve ntimamente necesaria. En segundo lugar, el regulador solamente velar por regular a una empresa dado que sta no tiene interaccin alguna (competencia) con otras, lo que facilitar su 4 regulacin . Como tercer punto (y tal vez el ms importante de todos), tenemos que los principales ejemplos de monopolios naturales son los suministros de agua potable, gas y electricidad, y los servicios locales de telfono y alcantarillado, por lo que stos juegan un rol fundamental en las economas nacionales, constituyendo as uno de los mayores marcos de regulacin para un pas. 3.2. Concepto de Monopolio Natural.El concepto de monopolio natural fue definido en 1974 por el economista norteamericano Richard Posner, el cual estudi los monopolios regulados tales como los servicios de agua potable, los servicios elctricos, el sistema telefnico y la televisin por cable (industrias de redes). As tenemos que, segn Posner un monopolio natural ser permitido cuando la demanda de servicios pblicos sea satisfecha de manera econmica y eficiente por un solo productor. En los Estados Unidos los han justificado como elementos naturales y aceptables en un sistema clsico de libre empresa. La existencia de economas de escala en el caso de estos servicios pblicos hace que sea deseable que nicamente haya un proveedor monopolista, pero ser necesario (como ya se indic) que intervenga el Estado para impedir que se ejerza poder de monopolio, con todos los impactos negativos que esto puede traer. En ese sentido, segn Baumol, Panzar y Willig en su obra Contestable Markets and The Theory of Industry Structure, existir un monopolio
La interaccin entre empresas ser considerada si el mercado y las condiciones se dan para el ingreso de nuevas competidoras.
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natural cuando la provisin de determinadas cantidades de un conjunto de bienes o servicios cueste menos cuando stas sean producidas por una sola firma (o empresa), a diferencia que cuando stas sean producidas por dos o ms firmas. No obstante, existen otras definiciones como la de Spiller y Levy, as ellos afirman que en su perspectiva los monopolios naturales son caracterizados por tres aspectos, la existencia de importantes economas a escala, la necesidad de invertir considerables sumas en activos especficos de difcil recuperacin, y la produccin de bienes o servicios 5 finales que son consumidos masivamente . Para el profesor norteamericano Kenneth Train, un monopolio natural existe cuando los costos de produccin son tales que lo ms econmico para el mercado sea el desenvolverse con una sola empresa en lugar de ms de una6. a natural monopoly exists when the costs of production are such that is less expensive for market demand to be met with one firm than with more than one. En estos casos, la regulacin se vuelve importante debido a que su propsito es el de asegurar el xito de la interrelacin de los agentes econmicos. Aqu, la regulacin a travs de la intervencin en el mercado, reemplaza la mano invisible de la competencia por una mano visible, debido a que el regulador (el Estado) debe trabajar dentro de la empresa regulada inducindola a producir los resultados deseados. 3.3. Caractersticas de un monopolio natural.Los monopolios naturales surgen de dos fuentes como son: a)Las Economas de Escala; y, b)Las Economas de Alcance. Para fines del presente trabajo, nos referiremos exclusivamente a las economas de escala7, puesto que son stas las que se presentan
LEVY, B; y SPILLER, P. Regulations, Institutions and Commitment. Cambridge, 1996. TRAIN, Kenneth. Optimal Regulation. The MIT Press. Cambridge, Massachusetts, 1991. 7 Segn Jos Gallardo K., en: Disyuntivas en la Teora Normativa de la Regulacin: El Caso de los Monopolios Naturales. ...de manera contraria a una primera intuicin, las economas a
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mayormente en mercados como el nuestro y debido tambin a que nos referimos a empresas (firmas) que producen un nico bien, como son las empresas prestadoras de servicios pblicos. En ese sentido, tenemos que las economas de escala existen cuando el costo promedio o average cost (AC) de la produccin de una empresa se reduce mientras que el rendimiento o la produccin total o output (Q) se extiende, es decir aumenta. Para un mejor entendimiento de lo antes comentado, observemos la siguiente figura en la que la curva de costo promedio desciende, indicando que el costo promedio baja mientras que el rendimiento de la empresa aumenta.

Costo Total $

Costo Promedio

Rendimiento Q

La existencia o no de un monopolio natural depender del rango de extensin de la economa de escala relacionada sta con la demanda del mercado, vale decir, se presentar un monopolio natural, en la produccin de un bien (cualquiera sea ste), slo si la economa de escala se halla sobre un rango de extensin suficiente8 del rendimiento relativo a la
escala no son condicin necesaria para la existencia de un monopolio natural. Las economas de escala son slo condicin suficiente en el caso de que la firma produzca un nico bien, y no son condicin necesaria ni suficiente para la existencia de un monopolio natural en el caso multiproducto. 8 Sobre el particular, a lo que nos referimos como suficiente ser definido por la situacin

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demanda. Dicho en otras palabras, los monopolios naturales se producen en los mercados donde los costos disminuyen cuando se eleva la produccin y la competencia no puede generar eficiencia. 3.4. Normas bsicas para regular los monopolios naturales.Las normas bsicas para regular los monopolios naturales son las siguientes: 3.4.1. Deben fijarse precios lo ms cercanos posible al costo marginal: Esto se produce con la finalidad de conseguir una asignacin ms eficiente de los recursos. 3.4.2. Los beneficios deben generar solamente una taza normal de rendimiento: Normalmente los reguladores tratan de proporcionar a los servicios pblicos (con diferente grado de xito), exactamente una tasa de beneficio normal. 3.4.3. La produccin debe ser eficiente: Resulta importante que los reguladores controlen y fomenten la eficiencia de la empresa, pero esta tarea ha demostrado ser un tanto difcil. 3.5. Algunos problemas que se presentan con los monopolios naturales.La existencia de monopolios puede resolverse mediante la promocin de la competencia, nacional o internacional, eliminando trabas legales que impidan la libre entrada de competidores, como fue el caso de la telefona de larga distancia al permitirse la participacin de distintas empresas portadoras de seal (carriers). Sin embargo, para el caso de los monopolios naturales, no es posible incorporar competencia dados los costos iniciales de infraestructura, imposibles de implementar competitivamente. Pinsese en la red ferroviaria, elctrica, sanitaria, entre otras. Por ello, frente al ocaso del
concreta que se presente.

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Estado empresario, proveedor de bienes y servicios, los monopolios naturales han pasado a ser propiedad privada, manteniendo el Estado su potestad regulatoria, al tratarse de bienes y servicios de inters pblico. IV. SERVICIO PBLICO, COMPETENCIA Y REGULACIN. 4.1. Concepto de Servicio Pblico.Al tratar de definir servicio pblico nos encontramos con que la nocin de servicio pblico ha variado notablemente en relacin con la que se tena de l hace treinta aos, no pretendemos con el presente trabajo entrar en demasiados detalles al respecto, lo que s podemos afirmar es que, la nueva realidad social exige que el concepto de servicio pblico vaya ms all de esa nocin precaria de servicio pblico que tena connotaciones mnimas y que no alcanzaba para satisfacer uniformemente a la sociedad. Actualmente, se entiende al servicio pblico como un servicio universal que busca atender las necesidades de todos en un nivel ms amplio, ms moderno. De esta forma coincidimos con el profesor argentino Juan Francisco 9 Linares en su conceptualizacin de servicio pblico como aquella prestacin obligatoria individualizada y concreta de cosas y servicios, para satisfacer necesidades colectivas y primordiales de la comunidad, ya directamente por la Administracin, ya por medio de particulares: en ambos casos bajo un rgimen de derecho pblico. Asimismo, el maestro Roberto Dromi10 nos brinda una definicin muy acertada de servicio pblico al sealar: Cuando hablamos de los servicios pblicos nos estamos refiriendo a prestaciones de inters comunitario, que explicitan las funciones-fines del Estado, de ejecucin per se o por terceros, bajo fiscalizacin estatal.

LINARES, Juan Francisco. Derecho Administrativo. Editorial Astrea de Alfredo y Ricardo Depalma. Buenos Aires, 1986. (Pg. 509).
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DROMI, Roberto. Derecho Administrativo 6ta Edicin. Ediciones Ciudad Argentina, 1997. Captulo XIV: Servicio Pblico (Pg. 581).

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En ese sentido, Daniel M. Nallar en su obra El Estado Regulador y el Nuevo Mercado del Servicio Pblico afirma que cuando se presta una actividad calificada y sujeta a un rgimen de servicio pblico, se est procurando ante la comunidad la satisfaccin de necesidades esenciales, de las cuales la comunidad no puede tomar o prescindir segn las circunstancias. sta es una realidad que juega en forma independiente de las causas jurdicas o econmicas que pueden ser esgrimidas a la hora de 11 justificar la intervencin del Estado en su prestacin. Finalmente, consideramos relevante para efectos de un entendimiento completo del concepto de servicio pblico, el enunciar y destacar los caracteres que debe tener todo servicio pblico. As tenemos que son los siguientes: a)Continuidad; b)Regularidad; c)Igualdad; d)Generalidad; y, e)Obligatoriedad del suministro. 4.2. Objetivo de los servicios pblicos.Los servicios pblicos tienen como objetivo atender necesidades de la poblacin cuya satisfaccin presenta economas de escala, es decir, la reduccin de los costos promedio derivados de las enormes dimensiones productivas: "Tales economas de escala surgen, adems, de la existencia de costos fijos y del favor que la tcnica moderna reserva a la produccin masiva por diversas razones, entre ellas las indivisibilidades, es decir la impracticabilidad de la divisin de ciertas instalaciones: un tren necesita por lo menos una va, por bajo que sea el trfico que atiende, y media va o un cuarto de va son cosas sin sentido".12 Como se trata de garantizar la mxima cobertura, con un alto grado de calidad y al menor precio posible, se justifica la conformacin del
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NALLAR, Daniel M. El Estado Regulador y el Nuevo Mercado del Servicio Pblico. Depalma. Buenos Aires, 1999. (Pg. 63). 12 RICOSSA, Sergio. Diccionario de Economa. Siglo XXI Editores, Buenos Aires, 1990.

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monopolio, el cual se desenvuelve con las economas de escala antes mencionadas. Pero tambin debido a sto, los consumidores no tienen posibilidad de eleccin, por lo que es preciso establecer regulaciones que eviten prcticas abusivas (mala calidad, baja cobertura, precios altos, arbitrariedades). Para ello, se establecen niveles de servicio mnimos, as como tarifas mximas, a la vez, se crean incentivos a fin de permitir mejorar la gestin, dado que no existe competencia13 de mercado que los promueva. 4.3. De la competencia y regulacin.Antes de que se produjera la era de las privatizaciones, es decir, cuando nicamente existan empresas monoplicas estatales, no se consider necesario el establecer marcos regulatorios para su normal desempeo, lo que aconteca era que se asuma que stas siempre actuaran orientadas por el bien comn. Sin embargo, la destinacin de utilidades hacia otros fines por parte del Estado, fines entre los que no se encontraba la inversin en servicios pblicos, gener, entre otras cosas, subinversin, as como tambin el rpido deterioro de las empresas estatales, la falta de capacidad de gestin se encarg del resto: las empresas terminaron desfinanciadas y desprestigiadas, sin mencionar que contaban con una creciente burocracia y una abrumadora corrupcin, lo que termin por ahogarlas. Como resultado de lo anterior, surgi una tendencia mundial a privatizar la mayora de los mencionados servicios pblicos, lo cual exiga la necesidad de construir marcos regulatorios claros, no slo para proteger a los usuarios, sino tambin para definir con claridad los incentivos de desarrollo y el nivel de rentabilidad esperado, herramientas sin las cuales no podran exigirse inversiones privadas. De esta forma, dichos marcos regulatorios deban cumplir ciertas funciones, entre lo ms resaltante podemos rescatar la teora tripartita que debe cumplir el Derecho Regulatorio, as tenemos las siguientes funciones:

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Supra Ver punto 3.1.

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4.3.1. El estmulo de la competencia (Relacin entre las empresas concesionarias): Por s misma, la privatizacin no tiene efectos significativos sobre la existencia de mercados competitivos, por tanto la competencia tiene que ver ms con la cautela acerca de las integraciones verticales u horizontales, las participaciones accionarias, los directorios en empresas relacionadas, entre otros. 4.3.2. La proteccin de los usuarios (Relacin entre los usuarios y las empresas concesionarias): Ello apunta a las tarifas, las posibilidades de expansin y cobertura, la calidad de los servicios, la participacin de organizaciones ciudadanas en las instituciones fiscalizadoras. 4.3.3. La defensa de la legislacin vigente y de los intereses del sector pblico (Relacin entre el Estado y las empresas concesionarias): El rol fiscalizador del Estado se expresa en instituciones supervisoras, con recursos suficientes y profesionales competentes. El cumplimiento de la ley y su permanente perfeccionamiento son una garanta indispensable para cumplir con las otras funciones antes sealadas. ESTADO

ENTES REGULADORES USUARIOS EMPRESAS PRIVADAS

Desde el punto de vista terico, segn los autores chilenos Meneses y Fuentes, la adopcin del modelo privatizacin-regulacin debe sopesar costos y beneficios del traspaso entre el Estado y los inversionistas privados: "El costo de regulacin ser mayor si el mercado del bien o servicio regulado est sujeto a muchas contingencias; si esas contingencias son difciles de predecir; si existen dificultades para

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monitorear que la tarifa y la calidad establecidas se cumplan y si hay asimetras significativas en la capacidad negociadora de las partes".14 4.4. Modelos de Regulacin en mercados regulados.En el contexto internacional existen principalmente tres esquemas de regulacin de tarifas: i) regulacin por tasa de retorno; ii) regulacin por price cap (o precio tope); y, iii) regulacin por benchmarking o comparacin, los que se describen a continuacin. 4.4.1. Regulacin por tasa de retorno: La regulacin por tasa de retorno consiste en valorizar las inversiones en que ha incurrido una empresa prestadora de servicios pblicos, estableciendo una tarifa apropiada que le permita recuperar la inversin realizada, pagar los gastos de operacin y recaudar una rentabilidad sobre el capital invertido acorde al riesgo del sector. Sin embargo, a simple vista podemos apreciar que este tipo de regulacin es muy cuestionable debido bsicamente al efecto Averch-Johnson, el cual predice que en las empresas donde toda la inversin es rentabilizada, las empresas tendrn mayores incentivos para sobreinvertir. En ese sentido, la opcin para evitar este efecto sera la de poder contar en cada sector con un departamento de planificacin central, a travs de los cuales se podra autorizar o rechazar los proyectos de inversin presentados por cada empresa, mismos que debern presentarse previamente con un anlisis de costo-beneficio. El problema surge en que para que este mecanismo opere correctamente, el regulador deber contar con informacin completa respecto de las caractersticas de cada proyecto de inversin, lo que acarreara nuevamente con el problema de la asimetra en la informacin. 4.4.2. Regulacin por price cap o precio tope: La regulacin por price cap al igual que la por tasa de retorno se basa principalmente en el funcionamiento de la empresa real, pero qu significa esto?. Esto significa que las tarifas debern permanecer constantes en el tiempo por un perodo prolongado. De esta manera se lograra que las empresas
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Segn Meneses y Fuentes en Estado y proceso econmico. En: Chile en los 90, (Pg. 248).

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tengan incentivos a reducir costos durante un perodo determinado, pues cualquier ahorro que logren respecto al precio inicialmente fijado se traducira en mayores utilidades. Una vez terminado el perodo de precios fijos, la autoridad (en este caso el ente regulador) incorporar las reducciones de costos que haya alcanzado la empresa fijando una nueva tarifa por otro perodo de tiempo. Existe una variante a este modelo que incorpora la reduccin de costos que el regulador considera razonable, este modelo se conoce como modelo RPI-X, en este modelo, los precios se indexan segn el ndice de Precios al Consumidor (Retail Price Index - RPI) menos la ganancia de eficiencia que el regulador considera alcanzable durante el perodo la cual tiene un valor de X%. La diferencia con el modelo price cao simple es que en vez de dejar el precio fijo se establecer un precio inicial ms las reducciones porcentuales de tarifas durante el perodo, de esta manera las empresas podrn obtener rentas en la medida que logren reducir sus costos en un porcentaje mayor al establecido por la autoridad. Por otra parte, resulta importante mencionar que en la medida en que los procesos de revisin de tarifas del modelo de price cap se acorten, el modelo se asemejar a la regulacin por tasa de retorno en trminos de incentivos, puesto que stos reducirn las posibilidades de capturar las ganancias en eficiencia. 4.4.3. Regulacin por Benchmarking: La regulacin por benchmarking consiste en fijar las tarifas de cada empresa de acuerdo a los costos observados en otras empresas del mismo sector. Las principales variantes de este modelo son: fijar los precios de acuerdo a los costos promedios de la industria y fijar las tarifas respecto de un subconjunto de empresas que operan con menores costos. As tambin, este modelo genera incentivos para que las empresas puedan operar de manera eficiente, ya que stas aumentarn su utilidad en la medida que mejoren sus niveles de eficiencia respecto del conjunto de empresas seleccionado. No obstante lo antes expuesto, la principal limitacin de este modelo es que se vuelve difcil su implementacin cuando las condiciones geogrficas y/o demogrficas son heterogneas. En ese sentido, el problema anterior se podr corregir incorporando variables exgenas, sin embargo cuando las diferencias son mayores el modelo pierde validez

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estadstica. En general este modelo es practicable slo en algunos pases europeos, donde las caractersticas geogrficas y demogrficas son similares. V. MONOPOLIOS NATURALES Y LA REGULACIN DE SERVICIOS PBLICOS. Antes de desarrollar el presente punto, consideramos importante resaltar la autonoma e independencia que deben tener los organismos reguladores y la transparencia en sus procedimientos regulatorios a fin de promover la inversin privada. 5.1. Regulacin de Servicios Pblicos.En el caso de los mercados con monopolios naturales en el Per, tales como son los de las telecomunicaciones, agua y desage, y energa elctrica, se han creado organismos autnomos encargados de regular dichos servicios pblicos, algunos de ellos en manos de empresas privadas. En trminos generales, las dos caractersticas que definen un adecuado sistema de regulacin son, en primer trmino la autonoma e independencia que deben tener los organismos reguladores, y en segundo lugar la adopcin de mecanismos y procedimientos que eleven la transparencia de las decisiones adoptadas. Obviamente, los reguladores son el fiel reflejo de la balanza que debe existir entre los usuarios y las empresas prestadoras de servicios pblicos, para lo cual, dentro del marco de la libre y leal competencia, debern considerarse tres elementos centrales interrelacionados: i)Cobertura de Servicio ii)Calidad de Servicio iii)Tarifa Todo lo anteriormente expuesto busca principalmente la promocin de la inversin privada con reglas de juego claras y estatales que permitan a los inversionistas un retorno razonable sobre sus inversiones. Asimismo, se busca la eficiencia econmica de las operaciones a travs de la libre competencia o de la adecuada regulacin de los monopolios, de tal

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manera que se generen ms y mejores servicios a menores precios y en condiciones en las que tanto productores como consumidores resulten beneficiados. 5.2. Organismos Reguladores y los dems agentes.En el campo de las telecomunicaciones, el ente regulador es el Organismo Supervisor de la Inversin en Telecomunicaciones OSIPTEL; en el sector elctrico est el Organismo Supervisor de la Inversin en Energa 15 OSINERG (fusionado con la Comisin de Tarifas de Energa CTE ); mientras que el regulador del servicio de agua y desage es la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento SUNASS. Asimismo, es importante resaltar el preponderante papel que juega la Defensora del Pueblo, cuyo mandato constitucional es el defender los derechos de las personas y de la comunidad y supervisar la administracin pblica y la prestacin de los servicios pblicos a la ciudadana. Si bien la Defensora del Pueblo no cuenta con poderes coercitivos y sus resoluciones no son vinculantes u obligatorias, orienta sus intervenciones a un ejercicio de persuasin. Por otro lado, las organizaciones sin fines de lucro, como las asociaciones de consumidores tambin cumplen una importante tarea velando por el respeto y la defensa a los derechos de los usuarios, aunque dichas asociaciones an no tienen mayor peso en estos mercados, al no tener presencia en los organismos de regulacin. A pesar de sto, en los ltimos aos las asociaciones de consumidores, en general, han sido facultadas por el Indecopi para conocer los reclamos y denuncias relacionadas con la Ley de Proteccin al Consumidor16. Finalmente, tenemos el caso de las asociaciones de empresas privadas como es el caso, siendo el ejemplo ms representativo para la presente investigacin, la Asociacin Privada de Empresas de Servicios Pblicos ADEPSEP, la cual, en el marco del principio de subsidiaridad del Estado,
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Al hacerse efectiva la fusin se cre en el caso del sector elctrico la Gerencia Adjunta de regulacin Tarifaria de OSINERG (GART), que incorpora a la secretara ejecutiva de la ex CTE. 16 Una de esta organizaciones (en el caso de sector elctrico) es la Asociacin de Usuarios de Energa Elctrica, que agrupa a las principales empresas industriales catalogadas como clientes libres (con demanda mayor a 1 MW), es decir, las que acuerdan directamente con las empresas elctricas las tarifas de energa elctrica.

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invierte su esfuerzo en propiciar la unin de las empresas privadas prestadoras de servicios pblicos, as como en la defensa de sus derechos, y en la promocin de la inversin privada en este tipo de mercados. La Confederacin Nacional de Instituciones Empresariales PrivadasCONFIEP, es la institucin que representa a la actividad empresarial privada peruana, a nivel nacional e internacional, congregando a los ms importantes y representativos gremios empresariales peruanos. VI. CONCLUSIONES. El presente artculo ha pretendido recoger las distintas pticas que existen respecto al tema de la regulacin estatal, especficamente, en el caso de los monopolios naturales. Como conclusiones generales para este tema, sealamos las siguientes: - El modelo de desarrollo adoptado por el pas ha llevado al Estado a abstenerse de la produccin de algunos bienes y servicios, dejando las actividades empresariales al sector privado, asumiendo en lo social un rol subsidiario, y en lo econmico, un rol regulador del mercado para que ste funcione sin trabas. Sin embargo, algunos de los mercados estn constituidos por monopolios naturales en que las reglas de mercado no se encuentran presentes o los grados de distorsin son muy altos. - Estos monopolios naturales originalmente pertenecan al Estado, pero durante la dcada de los noventa en el Per, el sector pblico privatiz (entreg en concesin) muchas de aquellas empresas que constituan monopolio natural y que correspondan a servicios pblicos de inters general. Debemos aadir, que la evaluacin de aquellas empresas en muchos casos denotaba ineficiencia en el uso de los recursos y ausencia de estmulos para revertir esa situacin. - De tal modo, el proceso privatizador se consolid como tendencia. Sin embargo, las evaluaciones respecto a este proceso y a su consecuencia ms relevante, el rol regulador y fiscalizador del Estado, son distintas y en este trabajo, pensamos, han quedado identificadas. - Algunos conocedores de la materia consideran que hubo improvisacin en el proceso privatizador, especialmente respecto a los monopolios naturales, no atendiendo debidamente la organizacin de los organismos

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reguladores y los marcos legales en que ellos deban actuar. Otros investigadores, por su parte, consideran que incluso en los casos de monopolios naturales, es preferible la menor regulacin del Estado posible, dudando de la real efectividad y conveniencia, en los trminos de costo-beneficio, de la fiscalizacin. - Los procesos privatizadores que se han presentado en esta parte del continente han sido muy provechosos, y para esto slo basta aproximarse a las estadsticas existentes sobre la materia, lo que hace que podamos mirar con optimismo los prximos aos, esperando que el sector privado pueda seguir invirtiendo en los distintos pases de la regin a fin de mejorar nuestra calidad de vida y poder tener en algn momento dado mercados que no necesiten regulacin por parte del Estado, sino que sta regulacin se de va la libre competencia dada por la pluralidad de empresas prestadoras de servicios pblicos. - Finalmente, consideramos que la inversin en servicios pblicos en el pas es indispensable, por lo que nos reafirmamos al sealar que la inversin privada es totalmente necesaria, inversin que se debe dar en aquellos proyectos que a los privados les sean rentables y viables, dejndole la tarea de inversin en proyectos de menor rentabilidad y donde el capital privado no quiera invertir, en manos del Estado.

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