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Un anlisis sobre las teoras de polticas pblicas (1950/2005).

Alejandro M. Estevez1

Definicin de Poltica Pblica

] Segn Thomas Dye (1978): Public Policy is wathever governments choose to do or not to do... Poltica Pblica es todo

aquello que el gobierno decida hacer o no hacer...

El dominio de estudios de Polticas Pblicas (1).


Segn Wayne Parsons las polticas publicas tienen una orientacin: ] Multimetodolgica (porque para hacer un anlisis de polticas pblicas se pueden utilizar mtodos tanto cualitativos como cuantitativos). ] Multidisciplinara (porque se pueden analizar las polticas pblicas desde numerosas perspectivas disciplinarias (slas o coordinadas), por ejemplo: ciencia poltica, economa, sociologa, antropologa, administracin, informtica, derecho, urbanismo, etc.).
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El dominio de estudios de Polticas Pblicas (2)


] Basada sobre los problemas pblicos o issues (sin reconocer lmites disciplinarios, tericos o prcticos). ] Orientada hacia los procesos, las decisiones y los impactos de las polticas (etapas de los procesos polticos, distintas opiniones polticas, impacto de decisiones pblicas comparadas con otras, etc). ] Que intenta integrar el conocimiento para el anlisis de las decisiones pblicas y los procesos decisorios para contribuir a la democratiacin de la sociedad (segn Harold Lasswell).
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Los paradigmas segn Burrel & Morgan (1979). ] Variable 1: Actitud frente a la realidad.(objetivista/subjetivista). ] Variable 2: Actitud frente al orden social (Cambio social/orden social).
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] Paradigmas o encuadramientos : Son grandes conjuntos epistemolgicos que definen los grandes lineamientos bsicos sobre los cuales se referirn las teoras. Pueden darnos tambin algunas hiptesis. ] Teora: Nos suministra un conjunto de relaciones coherentes. Tiene un alcance menor al de los paradigmas. Especifica como ciertas relaciones entre variables pueden cambiar de acuerdo a las variaciones que sufran las variables crticas. ] Modelo: Es una representacin de una situacin especfica, es ms restringido en su alcance y ms preciso en sus suposiciones.

Diferencias entre .(segn Ostrom citadas por por Sabatier, 1999)

Nuestra grilla de anlisis


] Emplazamiento temporal de cada teora. ] Principales argumentos de cada teora. ] Seleccin de un artculo, libro o autor representativo. ] Descripcin de la grilla de anlisis utilizada por el artculo, libro o autor.

Las diferentes teoras


] ] ] ] ] ] ] ] ] ] Sub-gobiernos (1950) Tringulos de hierro (1960) Modelo Secuencial (1965/70) Issue Networks (1974) Grupos de Inters Pblico (1977) Public Choice o Eleccin Racional (1975/80) Coaliciones discursivas (1987) * Policy Community (1988) Policy Network (1990) Advocacy Coalition Framework (1993)
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La teora de los subgobiernos (1950)


] El sistema poltico no est compuesto solamente de individuos, sino tambin por diversos grupos. Algunos de estos grupos estn politizados. ] Estos grupos ejercen el poder sobre sus miembros y sobre el gobierno, los partidos polticos, o sobre otros grupos. ] Existe una competencia natural entre los grupos. ] La decisin pblica es la resultante de la interaccin entre los distintos grupos. ] Los intereses no organizados (opinin pblica) son el molde democrtico que impone lmites a los grupos organizados. ] Libro elegido: Truman, David: The governmental Process; Political interest and Public Opinion , Ed Knopf, 9 USA, 1951.

Grilla de anlisis de David Truman (1951)


Categora Grupos:
Normas Estructura Estatus, Prestigio Recursos

Caso: EEUU

Instituciones:
Puntos de acceso "operating political system"

Decisiones gubernamentales
Estables o no

Molde Democrtico
"reglas de juego" El sistema de creencias
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Teora de los tringulos de hierro (1960).


] El gobierno est compuesto por sub-gobiernos integrados por tringulos de hierro (el poder ejecutivo, la comisin parlementaria y los grupos de inters). ] Hay relaciones estables y estrechas entre ellos. ] El conflicto debe ser evitado porque existe el riesgo de introducir nuevos grupos. Se prefiere la negociacin y el consenso hacia el interior del tringulo. ] Los tringulos de hierro son autnomos de otros sistemas y adoptan sus decisiones dentro de un dominio de poltica pblica (defensa, salud, agricultura, etc.) ] Libros elegidos: Ripley, Randall B. & Grace Franklin (1975); Policy Making in the federal executive branch Ed. The Free Press, USA. ] Browne, William P.(1998): Groups, Interests, and U.S. 11 Public Policy Ed. Georgetown University Press, USA.

La grilla de anlisis de la teora de los tringulos de hierro (1960)


] Grupos e intereses (burcratas, parlamentarios, otros grupos) ] Dominios de polticas Policy domains (salud, educacin, defensa, agricultura, industria, etc.) ] Acciones pblicas Policy Actions (Es la accin de las agencias pblicas) \ Rethorical Actions : Opiniones pblicas de la agencia, informes escritos, comunicados, etc. \ Implementing Actions : Es la forma en que la agencia asigna sus gastos en personal, consultora, etc. ] Resultados de las acciones pblicas Policy results . ] Reglas de juego.
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El modelo secuencial de polticas pblicas (1965/70).


] Este modelo ha sido uno de los ms influyentes en el estudio de las polticas pblicas. ] Nace de la conjuncin de estudios estructural funcionalistas, behavioristas, sistmicos, caractersticos de la dcada del sesenta. Pero la influencia del pensamiento por etapas de Harold Lasswell (1953) es innegable. ] Estudia el proceso que sigue una poltica pblica, dividindolo en sus sucesivas etapas. De all el nombre de secuencial.
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El modelo secuencial de polticas pblicas (1965/70). Las etapas son las siguientes: ] Agenda ] La discusin o policy formulation ] La decisin o policy decision making ] La implementacin o policy implementation ] La evaluacin
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El modelo secuencial de polticas pblicas (1965/70).


] Es un modelo que no ha perdido actualidad. Es una buena herramienta pedaggica. ] Est centrado en los procesos que siguen ciertos problemas (issues). ] Es un diseo que acepta que se le superpongan otras teoras. ] Ha dotado al policy anlisis de un lenguaje comn y de etapas identificadoras (implementacin, agenda, evaluacin, etc.) ] Cada etapa representa una funcin o subsistema. 15

Teora de las redes de cuestiones (Issue Network) (1974)


] Sus adherentes han criticado las visiones del tipo tringulo de hierro , porque piensan que los subsistemas de polticas pblicas son muy cambiantes. ] Los actores actan en torno a las cuestiones o problemas (issues), y no necesariamente en torno de sectores o dominios de polticas (policy sectors). ] Las redes de cuestiones issues networks son muy flexibles y cambiantes; pueden formarse por mltiples grupos ligados de una forma inestable, fragmentada e informal. ] Estos grupos estn en competencia entre s por influir sobre la decisin pblica.El conflicto entre ellos no es negado. 16

Teora de las redes de cuestiones (Issue Network) (1974)


] La estructura del gasto pblico nos muestra la relacin de poder entre los grupos. ] El mercado es poltico (market is political). La racionalidad poltica no es necesariamente de tipo econmico. ] Governing public money is a private affair (Heclo et Wildavsky). ] El centro de la decisin es monoplico y la competencia se d en torno a l. Pero hacia 1978, Heclo evolucion hacia la nocin de issues networks sin autoridad central. Heclo, Hugh Issue Networks and the Executive Establisment dans A. King (ed) The New American Political System, Washington DC. 1978. ] Libro elegido: Heclo, Hugh & Wildavsky, Aaron The Private Governement of Public Money , Ed. University of California 17 Press, UK, 1974; 399 pages).

La grilla de anlisis de Heclo & Wildavsky (1974)


Categora Grupos (intereses) Gastos del Estado Gran Bretaa

Valores Instituciones Estructuras Funciones


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Teora de los grupos de inters pblico (1977)


] Definicin de grupos de inters pblico segn Stanbury: one that seeks a collective good, the achievement of wich will not selectively and materially benefit the membership or activists of the organization ] Los grupos de inters declaran defender el bienestar general ms que sus propios intereses. ] Estos grupos ponen el acento sobre la defensa de causas de inters pblico ms que por causas relacionadas con el lobbying de tipo econmico. ] Los adherentes a esta teora piensan que la mayora de los grupos de inters pblico son grupos de intereses privados ocultos que intentan mostrar sus cuestiones como si fuesen pblicas. 19

Teora de los grupos de inters pblico (1977)


] Los grupos reclaman participar de formas permanentes para influenciar las polticas pblicas. ] Los grupos de inters publico buscan influir sobre la sociedad a travs del Estado. ] Susan Phillips discute las ideas de Stanbury diciendo que no todos los grupos estn interesados en una base individual. El altruismo puede existir. ] Artculos elegidos: Stanbury, W.T. (1993): A sceptic s guide to the claims of so-called public interest groups ; Canadian Public Administion, Volume 36, N0.4 (winter), pp.580-605. ] Phillips, Susan D. (1993): Of public interest groups and sceptics: a realist reply to Professor Stanbury ; Canadian Public Administion, Volume 36, N0.4 (winter), pp.606-616. 20

Grilla de anlisis de W. Stanbury (1993)


Categoras ] ] ] ] ] El inters individual y el inters publico. Grupos de inters publico. Lenguaje o discurso utilizado. Cuestin o problema planteado (issue). El concepto de inters publico en las polticas publicas.
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La teora del Public Choice (1975/80)


\ Esta teora intenta explicar los comportamientos sociales mediante suposiciones econmicas. \ Se parte de la descripcin de los comportamientos de los individuos y grupos racionales frente a las restricciones de las instituciones, a las interacciones de los grupos, o a las estructuras socio-econmicas. \ Se interesan por el comportamiento de los polticos, burcratas, y votantes. Construyen modelos predictivos del comportamiento humano. \ Suponen que las preferencias individuales son estables y racionales, y que los mercados tienden siempre a buscar su equilibrio.
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La teora del Public Choice (1975/80)


Los derechos de propiedad son los que permiten generar las riquezas en las sociedades. Todo individuo es racional y busca la maximizacin de su bienestar (un empresario maximiza beneficios, un poltico sus votos, un burcrata su presupuesto). Las reglamentaciones hacen que los mercados muestren distorsiones y que pierdan espontaneidad. La competencia mejora la eficiencia de los actores. El Estado nunca debe gastar ms que lo recaudado en sus impuestos. Equilibrio. El Estado es principalmente un mecanismo de redistribucin de la riqueza en favor de los grupos de inters.
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La teora del Public Choice (1975/80)


Una de las ltimas ideas del Public Choice apunta a introducir en las Constituciones polticas mecanismos que impidan a los gobiernos amenazar la riqueza individual, mediante mayoras elevadas (5/7), para votar aumentos de impuestos. La igualdad entre los ciudadanos no existe. Cada individuo tiene un desarrollo personal diferente y el Estado no tiene porqu garantizar ciertos umbrales mnimos. ] Artculo elegido: Becker, Gary S. (1983): A theory of competition among pressure groups for political influence Quarterly Journal of Economics; 98:371-400.
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La teora de la competencia entre grupos de presin de Gary Becker, (1983).


] Hay un equilibrio entre los subsidios y los impuestos. (S=T) ] Los grupos estn en competencia entre ellos para maximizar su bienestar (contribuyentes vs subsidiados). ] La lucha est centrada en el aumento de subsidios o la reduccin de impuestos. ] Todo aumento de ingresos es considerado un subsidio, y toda disminucin de ingresos es considerada un impuesto. ] Si un grupo ha tenido xito en aumentar sus ingresos (subsidios), esto significar un aumento de los impuestos para los otros grupos. (juego de suma cero) ] El aumento de la actividad de presin sobre el gobierno por un grupo lleva al aumento de las actividades de los otros grupos.
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La teora del Public Choice (1975/80)


] Los grupos ms eficientes triunfan en aumentar sus ingresos (subsidios) o en disminuir sus impuestos. ] Esta competencia entre grupos de presin aumenta la eficiencia de las polticas pblicas. Pero tambin favorece la eficiencia de los mtodos de imposicin. ] Los grupos ejercen presin sobre el gobierno si el beneficio de la accin es superior a los costos. ] Los grupos inactivos no hacen presin. ] Los polticos y los burcratas son los responsables de distribuir los resultados de la competencia entre los grupos de presin.
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La teora del Public Choice (1975/80)


] Los polticos y burcratas pueden ser repudiados (por elecciones o impeachment ) si se desvan excesivamente de los intereses de los grupos de presin. De la misma forma que un gerente de una empresa privada es despedido cuando no cumpli con su tarea. ] Los polticos y burcratas tienen algn margen de maniobra cuando la propriedad y el control estan separados. Becker introduce aqu la nocin de principal-agente .
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La Grilla de anlisis de Gary Becker (1983)


] Grupos (pagadores de impuestos vs. subsidiados). ] Reglas de juego. ] Equilibrio entre los impuestos y los subsidios (S=T).

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Teora de las Coaliciones discursivas (1987)


] Sus adherentes analizan las ideas e ideologas en torno a las cuales los actores o grupos se construyen. ] Se le d mucha importancia a los valores de los grupos, a su discurso, a su tica, a sus suposiciones, a la idea de equidad, etc. ] Esta teora focaliza su atencin sobre los resultados del discurso tecnocrtico de la modernidad. ] Muestra una gran desconfianza en relacin a las tecnocracias (racionalidad tcnica versus racionalidad normativa). Su pensameinto est fuertemente ligado a la teora crtica (J.Habermas).
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Teora de las Coaliciones discursivas (1987)


] Sostienen que hay una tensin entre el conocimiento experto y la democracia; y tambin entre la tecnocracia y la participacin de los distintos grupos sociales. ] Para evaluar una poltica pblica, es necesario explicitar los valores sociales y no los valores tecnocrticos. ] Es una teora Value oriented . ] Libro elegido: Frank Fischer & John Forester Confronting Values in Policy Analysis , Ed. Sage, USA, 1987. 30

La grilla de anlisis de Fischer et Forester (1987).


Categora
Grupos Valores y normativas Metodologa (emprica versus normativa) Criterios de Decisin (eficiencia versus normativa) Resulatdos del analisis de polticas pblicas

Caso : EEUU

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Teora de las comunidades polticas Policy Community (1988)


] Las comunidades polticas se identifican en torno a ciertos problemas o issues . Pueden compartir un lenguaje, pero tambin puede haber intereses en conflicto. ] Focalizan sobre el rol de los grupos de intereses organizados y su relacin con el gobierno (corporativismo). ] Estudian la cuestin de la autonoma estatal en relacin a los grupos dominantes. ] Esta teora pone el acento en la relacin estructural entre los grupos y el Estado.
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Teora de las comunidades polticas Policy Community (1988)


] En las comunidades de polticas, hay un centro de decisin. Es el Estado. ] Definicin (segn Skogstad-Coleman) de policy Community : all actors or potential actors with a direct or indirect interest in a policy area or function who share a common policy focus, and who, with varying degrees of influence shape policy outcomes over the long run It s based on power dependece ] Artculo elegido: Grace Skogstad; Canadian Federalism, Internationalization and Qubec Agriculture: Dis-engagement, re-integration?. Canadian Public Policy Vol XXIV NO.1, 1998. ] Libro elegido: Grace Skogstad & William D. Coleman (1990); Policy Communities and Public Policy in Canada; a structural 33 approach; Ed.Copp Clark Pitman, Canada, 338 pag.

La grilla de anlisis de Skogstad & Coleman (1990).


Categora Grupos Estructuras Autonoma y capacidad del Estado Organizacin y grado de desarrollo de los grupos Relaciones entre el Estado y los grupos Reglas de juego Tradicin del Estado Intervencionismo o no Resolucin de conflictos (privados o burocrticos)
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Caso : Pases Desarrollados.

Teora de las Redes de Polticas Policy Network (1990)


] Definicin de Policy Network segn Grace Skgostad: ... is a concept reserved for describing the properties that caracterize the relationships among the particular set of actors thats forms around an issue of importanceIt s based on the structural properties of the actors involved ] El consenso entre los grupos establece un camino de interacciones e interrelaciones (corporativismo). ] Hay modelos o estructuras institucionalizadas (patterns) de relaciones para el desarrollo y la implementacin de la poltica pblica. ] Las relaciones entre el Estado y la industria son tambin networks o redes en los casos siguientes : el clientelismo, el corporativismo o el tringulo de hierro. 35

Teora de las Redes de Polticas Policy Network (1990)


] Las redes no tienen un centro de decisin. Existen negociaciones horizontales, y no jerrquicas. ] Las tres categoras ms poderosas son: a) el nmero y la clase de grupos; b) la funcin de las redes y, c) la relacin de poder entre el Estado y los grupos (quin decide?). ] Artculo elegido: Van Waarden, Frans: Dimensions and types of policy networks dans European Journal of Political Research 21: 29-52, 1992.
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La grilla de anlisis de Frans Van Waarden (1992)


Categora Actores/grupos Funcin Estructura Institucionalizacin Reglas de juego Relaciones de poder Estrategias de los grupos
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Caso 1, 2, n.

El sistema de las coaliciones defensoras (1993). ] Es un enfoque de los denominados cognitivos porque estudian el rol del conocimiento tcnico en las polticas. ] Estudian la dinmica y los cambios de valores dentro de las coaliciones que se forman en torno a un dominio especfico. (p.e.: el aborto, la contaminacin ambiental, etc.)
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El sistema de las coaliciones defensoras (1993).


] Han extendido el concepto de alianzas tradicional (p.e iron triangles ) hacia periodistas, cientficos, opinin pblica, etc. ] Las coaliciones estn en competencia entre ellas. ] La influencia de la informacin tcnica sobre los dominios de polticas pblicas es analizado cuidadosamente. ] El tiempo para estudiar una poltica es de aproximadamente 10 aos. ] Los valores generales de la socidad, la estructura social y la estructura constitucional son tambin 39 consideradas.

El sistema de las coaliciones defensoras (1993).


] Los valores compartidos por las diferentes coaliciones tienen suma importancia en el anlisis ( deep core; policy core, secondary aspects ). ] Los cambios en el contexto del dominio son tambin considerados. ] Es favorecido el proceso de aprendizaje entre las diferentes coaliciones sobre un dominio especfico. (p.e.: los foros de expertos) ] Existen policy brokers similares a los jueces de polticas pblicas.

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El sistema de las coaliciones defensoras (1993).


] Esta teora est basada sobre un conjunto de hiptesis coherentes y testeadas. ] Se nota un cierto espritu normativo, pero al mismo tiempo flexible, sobre ciertos aspectos (policy core, secondary aspects, etc.) ] La gran cuestin es si los intereses se funden dentro de los valores de cada coalicin. ] Libro elegido: Sabatier, Paul A. (1999): Theories of Policy Process, Westview, USA, 289 pages. ] Captulo elegido: Sabatier, Paul A. et Hank C. JenkinsSmith: The Advocacy Coalition Framework.
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La grilla de anlisis de Sabatier (1987/1993)


Categora Caso: Pases de la OCDE

Grupos o coaliciones Valores Estructuras Dominios Aprendizajes Informacin tcnica


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CONCLUSIONES
] Si consideramos que buena parte de las teoras expuestas pertenecen a la corriente de pensamiento pluralista, observamos que el anlisis ha cambiado mucho. Se ha pasado de anlisis casi estructural, hacia un anlisis focalizado sobre los diversos procesos de las polticas pblicas. ] Tambin se observa una evolucin en cuanto al rol de la autoridad. Existira una tendencia hacia la constitucin de redes sin una autoridad central y autopoitica.
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CONCLUSIONES
] Otra constatacin es la falta de integracin de las teoras. ] Ser el prximo desafo integrar el Public Choice con el SCD? ] Puede ser la nocin de equilibrio la clave? El pluralismo no ha considerado todava su incorporacin. ] Ha habido cambios respecto del papel del conflicto. Al principio el conflicto era reconocido (tringulo de hierro) mientras que en el SCD el conflicto es incorporado. 44

CONCLUSIONES
] Por qu el anlisis de grupos ha sido tan importante? ] Porque se observan aumentos de la cantidad de grupos y del nivel de complejidad de la democracia (participacin). En 1907, haba 170 ONG en todo el mundo, ahora, son 30.000 (selon Leslie Pal, 1997). ] Desde el comienzo de nuestro anlisis se nota un incremento de cierta tendencia democrtica. Desde el tringulo de hierro que pareca cerrarles las puertas a los ciudadanos, hasta el SCD que muestra los puntos de acceso de la opinin pblica a las polticas pblicas.
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CONCLUSIONES
] Ms grupos, mayor participacin y mayor complejidad. ] Desde la autoridad central hacia la autopoiesis. ] De lo ms simple hacia lo ms complejo. ] De los sistemas cerrados a los ms abiertos (dmocrticos?). ] De la modernidad hacia la 46 posmodernidad?

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