Democracia Intervenida: Polticas Econmicas en la Gran Recesin. Jos Fernndez Albertos.

Introducin: La poltica econmica que siguen nuestras autoridades polticas no obedece hoy a las demandas de la ciudadana. En parte, porque muchas de las decisiones sobre el manejo de la economa las hemos ido delegando a instituciones que no tienen incentivos para actuar siguiendo los deseos de la mayora de la poblacin porque, sencillamente, no son elegidas democrticamente. Pero en parte tambin porque los gobernantes que s podemos sancionar electoralmente eligen adoptar polticas que ellos consideran necesarias o ineludibles, pero que sus votantes rechazan. Dos son las razones que se suelen ofrecer para explicar por qu tenemos la democracia intervenida; 1. En primer lugar, es posible que los polticos no tengan en realidad margen de maniobra. En los pases que formamos parte del euro, la poltica monetaria (las decisiones sobre cunto dinero se imprime y cunto cuesta tomar prestado dinero) dej de estar decidida por lderes elegidos en las urnas hace ya ms de una dcada, y la poltica fiscal (las decisiones sobre cunto recauda y cunto gasta el Estado) est cada vez ms restringida, no solo por regulaciones nacionales (elevadas a rango constitucional en agosto de 2011), sino fundamentalmente a escala europea a travs del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, y a partir del nuevo Pacto Fiscal en proceso de ratificacin. Sin olvidar que cuando los Estados se endeudan con el fin de cubrir el desfase entre ingresos y gastos, los prestamistas supuestamente exigen garantas de que sus prstamos sern pagados. Nadie sabe en qu consisten esas exigencias, pero segn algunos, estas podran incluir la adopcin de determinadas polticas o la prohibicin de adoptar otras. 2. La segunda razn que se suele dar para la restriccin de margen de maniobra de los polticos es de carcter ms normativo: es de

hecho algo deseable el que la ciudadana no opine ni decida sobre el gobierno de la economa. Nadie lo ha dicho mejor que la canciller alemana Angela Merkel, que, preguntada sobre las consecuencias que podra acarrear un cambio de gobierno en Francia, afirm taxativamente que Europa no podra funcionar si cambiara de direccin despus de cada eleccin. O como dijo el economista Luis Garicano en el blog Nada es gratis: Es crucial que el gobierno se olvide de las elecciones gallegas y de las generales de dentro de cuatro aos y aprenda la leccin verdadera de Andaluca, que es esta: es imposible, en una situacin como esta, para ningn partido en el poder, ganar unas elecciones, y ms vale concentrarse en resolver el problema de la sostenibilidad de Espaa y pasar a la historia. Captulo 1. Polticas de Austeridad y el Fin de la Recuperacin. En mayo de 2010, despus de experimentar durante bastantes meses con polticas de estmulo fiscal que intentaron y lograron- revertir el continuo empeoramiento de la coyuntura econmica desde mediados de 2008. A cambio de un compromiso mayor de Europa, se dijo, Espaa responde adoptando las polticas que Europa demanda. El plan de ajuste consisti en leves subidas de impuestos y, sobre todo, en una fuerte restriccin del gasto, cuyo elemento quiz ms visible fue la reduccin nominal media de un 5% en los sueldos de todos los empleados pblicos. Con todo y con eso la deuda pblica lleg al 8,5% del PIB a finales de 2011. El programa de consolidacin fiscal iniciado en mayo de 2010 no fue capaz de contener las tensiones de los mercados de deuda soberana, aunque s logr evitar que Espaa cayera en la necesidad de requerir un plan de ayuda como fueron necesitando, sucesivamente, Irlanda Grecia y Portugal. Como muestra el grfico 3, a partir de las tensiones en los mercados de deuda del verano, los inversores empezaron incluso a desconfiar ms de las sostenibilidad del endeudamiento italiano que del espaol, mientras que la huida hacia

activos ms seguros provocaba el abaratamiento an mayor de la deuda alemana. La deuda pblica, distribuida por Administraciones Pblicas, continu creciendo moderadamente, manteniendo niveles comparativamente bajos (la media en la eurozona en 2010 era del 85,4% del PIB y la de Alemania del 83,2%),y, en contra de la percepcin popular, est concentrada de manera abrumadora en la Administracin Central del Estado. Grfico 2. Dficit y Deuda de las Administraciones Pblicas Espaolas.

POR QU ESTAS TENSIONES? La causa ltima de estas tensiones hay que buscarla en el disfuncional diseo de la Unin Econmica y Monetaria. A diferencia de los de los pases que se endeudan en su propia moneda, los Tesoros de los pases europeos carecen de una institucin que acte como prestamista de ltima instancia. Cualquier aumento en las dificultades para financiar la deuda (causado, por ejemplo, por un deterioro de la situacin econmica que provoca una cada en la recaudacin del Estado) hace que, a los ojos de los inversores, se incremente la probabilidad de impago. En segundo lugar, cuando aparezcan estas incertidumbres sobre la capacidad de pagar de los pases endeudados en moneda extranjera, los inversores tendern a deshacerse de bonos de los pases en dificultades. No es casual que el agravamiento de las tensiones en los mercados de deuda europeos coincidiera con la subida de tipos decretada por el Banco Central Europeo el 7 de abril de 2011. Crisis de la deuda soberana que, solo se mitig cuando el BCE compr deuda en los mercados secundarios en el verano de 2011 y desde finales de ao facilitando liquidez a los bancos (la famosa barra libre que permita prstamos ilimitados al 1% de inters al sector financiero) para que estos provean de financiacin a los Estados.

El Coste Social de la Crisis. El agravamiento de la crisis produjo una fuerte cada en los ingresos fiscales y un empeoramiento de la situacin en el mercado de trabajo, lo cual aument el gasto en subsidios de desempleo. Si en 2005 uno de cada dos jvenes en edad de trabajar tena un empleo, hoy solo lo tiene uno de cada cinco. Grfico 3. Segmentacin en el Mercado de Trabajo en las Economas Europeas. Entre otras cosas, la dualizacin del mercado de trabajo castiga a las mujeres y jvenes y dificulta y retrasa la creacin de familias; hace que la negociacin colectiva no tenga en cuenta los intereses de todos los trabajadores por igual; desincentiva la formacin de los empleados dentro de la empresa y acaba, por ello, penalizando de manera indirecta a aquellos sectores econmicos que requieren de una fuerza de trabajo ms cualificada. El hecho de que buena parte del sistema de proteccin social est, adems, orientada hacia los trabajadores convencionales tiene consecuencias polticas inesperadas, como que no sean los sectores econmicamente ms desfavorecidos los que en Espaa ms defiendan un mayor papel del Estado en la economa, a diferencia de lo que ocurre en los pases de nuestro entorno (FernandezAlbertos y Manzano) Segn las previsiones de la OCDE, el desempleo en Espaa no bajar del 22,9% en los prximos dos aos, lo que har que los problemas asociados al paro de larga duracin se agraven an ms en el futuro ms inmediato. Por todo ello es an ms imperiosa la necesidad de actuar cuanto antes para frenar la sangra de puestos de trabajo que est provocando la crisis, porque cada ao pasa, la recuperacin econmica lograr reincorporar a un menor nmero de trabajadores expulsados del mercado de trabajo, y la aportacin de estos reincorporados a la cadena productiva ser de menor valor. Este es uno de los canales por los cuales las crisis pueden imponer costes permanentes a la economa incluso una vez se haya recuperado la senda del crecimiento- lo que en la jerga econmica se conoce como histresis.

La conclusin, y este es un punto importante que no suele ser tenido suficientemente en cuenta, es que cualquier poltica que tiene como resultado agravar el problema de desempleo en corto plazo tiene tambin como efecto indirecto aumentarlo en el largo. Cuantos ms grandes sean, ms motivos hay para recelar de las consecuencias de una reduccin del dficit en el corto plazo, porque el aumento del desempleo que provocarn como consecuencia de la contraccin de la actividad econmica no se evaporar por completo en el largo plazo, lo que a su vez aumentar la deuda pblica en el futuro. La segunda consecuencia de la persistencia de estas altsimas tasas de desempleo es el aumento directo de la pobreza y la exclusin social, en un contexto de creciente desigualdad de rentas de hogares. Grfico 5. Tasa de Pobreza y riesgo de exclusin social en Espaa y en la Unin Europea. El empeoramiento en la tasa de pobreza entre 2009 y 2011 fue casi seis veces mayor que la reduccin de la misma entre 2005 y 2009. Una ya abundante literatura emprica procedente de diferentes disciplinas en ciencias sociales ha relacionado niveles ms altos de desigualdad con una menor provisin de bienes pblicos, una mayor polarizacin poltica e inestabilidad democrtica, una menor movilidad social y una reduccin de la igualdad de oportunidades, un mayor grado de corrupcin en el sistema poltico, y hasta con un peor nivel medio del estado de salud de la poblacin1. A veces las crisis dan lugar a profundas reformas polticas con claras consecuencias igualitarias, como por ejemplo el establecimiento de la Seguridad Social y el de fuertes regulaciones financieras y laborales que sigui a la gran depresin en Estados Unidos. Pero en otros contextos, como el actual, los Gobiernos pueden responder a las presiones para la

Algunos autores (Rajan 2010) han llegado a defender la tesis de que la desigualdad est de hecho en el origen de la crisis financiera actual. Segn Rajan, el empobrecimiento relativo de las clases populares cre incentivos polticos para que los gobernantes favorecieran el acceso al crdito de estos sectores de la poblacin, inicindose as la burbuja crediticia que desemboc en la crisis financiera. La evidencia emprica a favor de esta tesis sigue siendo muy discutida (Atkinson y Morelli. 2001)

reduccin del dficit recortando su tamao y limitando as su papel redistributivo, lo cual aumentara la desigualdad. Grfico 6. Evolucin de la Desigualdad en Espaa y Principales pases europeos. 200-2010 Los ingresos del hogar en el percentil 80 son casi siete veces mayores que los ingresos de un hogar situado en el percentil 20. De los pases para los cuales Eurostat ofrece estos datos, solo Lituania tiene una distribucin de ingresos ms desigual de acuerdo a este indicador. Como veremos ms adelante, cualquier solucin permanente de ajuste de la economa nacional que corrija los desequilibrios acumulados en la poca de expansin: aumento desmesurado de la deuda privada, balanza comercial deficitaria, y dependencia de la financiacin exterior. Captulo 4. Soluciones (I) Ajuste Fiscal y Devaluacin interna. La primera solucin del ajuste fiscal y devaluacin interna se inici en mayo de 2010 y contina con Mariano Rajoy. En primer lugar, forzar la reduccin del dficit fiscal bajo el convencimiento de que una mayor disciplina fiscal lograr dos cosas. En primer lugar, abaratar la financiacin de la deuda, pero sobre todo abaratar la financiacin de la deuda, pero sobre todo, dar la confianza que necesitan los inversores. Dicho de otra forma, los bienes y servicios producidos en Espaa tienen precios demasiado altos en los mercados internacionales. Resulta difcil desligar este proceso de apreciacin del tipo de cambio real de la entrada de Espaa en la Unin Econmica y Monetaria. Los excepcionalmente bajos tipos de inters, unido al fenomenal crecimiento asociado a la burbuja inmobiliaria, lograron atraer hacia Espaa enormes cantidades de capital procedentes del resto de Europa. El resultado fue, como era previsible, un aumento continuado de los precios en Espaa, muy por encima de las subidas observadas en el resto de dems pases. El tipo de cambio real por lo tanto se apreci lo que hizo ms difcil a nuestras empresas competir en los mercados internacionales. En el momento en el que Espaa adopt el euro, la balanza de cuenta corriente (en esencia, la diferencia entre lo que vendemos al exterior y lo que compramos)

registraba un dficit menor del 3% del PIB. En 2008, el dficit de balanza de cuenta corriente espaola era en trminos absolutos el segundo ms alto del mundo, solo por trabajo del estadounidense, y lleg a representar el 10% del PIB espaol. Mientras los flujos de capitales del exterior siguieron llegando pudimos financiar ese dficit sin problemas, pero cuando dejaron de llegar, al explotar la burbuja, la nica forma de cerrar esa brecha es deprimiendo nuestra economa hasta lograr que nuestro tipo de cambio real vuelva a ser competitivo. Grfico 1. Evolucin del tipo de cambio real efectivo de Alemania y Espaa. Si Espaa tuviera su propia moneda, la solucin al problema de la apreciacin del tipo de cambio sera evidente; devaluar. Cmo reequilibramos el tipo de cambio real si no podemos operar en el tipo de cambio nominal? La nica solucin es rebajar los precios relativos de los bienes y servicios producidos en el interior del pas respecto de los precios de los bienes y servicios producidos en el exterior del pas. Es en esto en lo que consiste la llamada devaluacin interna. Aunque con devaluacin interna el hada de la confianza, parodiada por Krugman ha seguido sin hacer su aparicin. La reforma laboral de 2012, por su parte, tiene como uno de sus principales objetivos facilitar este proceso de devaluacin interna descentralizada, flexibilizando y limitando el alcance de la negociacin colectiva, y permitiendo, bajo unos requisitos muy poco exigentes, el cambio de las condiciones de trabajo de forma unilateral por parte del empresario, incluyendo el salario. Otra estrategia que se ha propuesto en numerosas ocasiones es una reforma fiscal consistente en intercambiar rebajas en las contribuciones sociales (lo cual indirectamente reduce el coste de la mano de obra) con aumentos en el IVA (que no afecta al precio de las exportaciones, al estar estas exentas de su pago). Los bienes producidos en Espaa y que compitan en los mercados internacionales se hacen ms competitivos, a la vez que hacemos menos atractivos en el mercado nacional los bienes producidos en el exterior.

Todas estas polticas tienen dos caractersticas en comn. En primer lugar, igual que suceda con los recortes de gasto, y por razones an ms obvias, se trata de polticas enormemente impopulares, porque de manera directa reducen la capacidad real de compra de los ciudadanos (en el fondo es de eso de lo que se trata). Este problema puede ser mitigado si una amplia parte de la poblacin forma parte del sector internacionalizado de la economa Pero en economas grandes como la espaola, el atractivo poltico de la devaluacin para la inmensa mayora de la poblacin es nulo. Captulo 5. Soluciones (II). MS EUROPA. El punto de partida del argumento europesta es la constatacin de que, si Europa actuara como si fuera un pas, muchos de los problemas actuales dejaran de serlo de inmediato. Si hubiera un tesoro comn en Europa, las tensiones en los mercados de deuda desapareceran al instante y los pases con mayores necesidades de financiacin podrn abaratar significativamente los costes de hacerlo. Y si las transferencias de recursos entre reas geogrficas e individuos funcionaran a nivel europeo de forma similar a como lo hacen en el seno de cualquiera de los pases miembros, las diferencias de productividad entre territorios que reflejan la evolucin de los tipos de inters real deberan tambin dejar de preocuparnos; dentro de Alemania hay regiones con permanentes y diferentes niveles de productividad, y nadie habla de que ninguna regin tenga un problema de tipo de cambio real que requiera devaluaciones internas. En lugar de la devaluacin, el resto del pas transfiere de manera estable recursos a las regiones ms pobres que sirven para compensar ese diferencial de productividad. Por qu no constituirnos por tanto en un nico pas? El problema principal, obviamente, es que las decisiones a adoptar estos cambios institucionales y polticos que asemejaran la Unin Europea a un pas normal (un tesoro nico, un sistema estable de transferencias entre zonas ricas y pobres, etc.) no son distributivamente neutrales, sino que generaran claros ganadores (los pases que hoy apenas pueden acceder a la financiacin exterior, los que han de afrontar un proceso de devaluacin

interna) y claros perdedores (aquellos pases que deberan agrupar su deuda con la de peor calidad de otros pases, y los que deberan financiar las nuevas transferencias hacia las regiones ms pobres del continente). Y a da de hoy, el grupo de potenciales perdedores de estas decisiones forman una slida coalicin en contra de la intensificacin del proceso de integracin en estas direcciones. Resolver la gravedad de esta pugna distributiva es fundamental, porque son estos conflictos los que bloquean la adopcin de decisiones polticas deseables desde el punto de vista colectivo (europeo). Una primera posibilidad sera lograr que las preferencias de los diferentes pases sobre polticas fueran cada vez ms similares entre s. Pero el euro como estrategia fracas por completo en la consecucin de estos dos objetivos. Lejos de hacer las economas nacionales ms parecidas entre s, hizo que sus trayectorias divergieran ms que en el pasado. Aunque pudiera parecer paradjico, la explicacin de este resultado es elemental: el obligar a pases con diferentes contextos (No hay la misma inflacin, ni el mismo sector productivo, ni el mismo tipo de cambio) a compartir una nica poltica monetaria provoca resultados divergentes en cada uno de estos contextos. Porque mientras que para Alemania la poltica monetaria comn del BCE era, dadas sus condiciones de paro e inflacin del momento, muy restrictiva y fomentaba la contencin de precios y salarios (lo cual indirectamente hizo ms competitivos los productos alemanes en los mercados internacionales), en Espaa, con tasas de inflacin y de desempleo diferentes, esa misma poltica resultaba ser enormemente expansiva (fomentando, entre otras cosas, la creacin de una burbuja inmobiliaria y encareciendo los productos espaoles en el exterior). En solo una dcada, el euro haba conseguido que Alemania se convirtiera en una economa mucho ms exportadora, y que en Espaa se convirtiera en una economa ms cerrada. Grfico 1. Exportaciones como porcentaje del PIB en Alemania y Espaa. 1990-2010

Cmo evitar que las valoraciones sobre las bondades de cada una de las propuestas sobre la mesa (Pacto fiscal, relajamiento de la poltica monetaria, eurobonos, etc) se hagan bajo prismas nacionales, si cada prisma nacional ofrece evaluaciones tan diferentes de cada una de estas medidas? SOBRE LA CIUDADANA. Cul sera la capacidad de los ciudadanos europeos de controlar las acciones de la Unin Europea cuando en este Parlamento no hay mayoras de gobierno a las que los ciudadanos puedan castigar (o premiar) en funcin de lo que estos ciudadanos observen? Captulo 6. El Fin de la Democracia Intervenida. Los dos captulos anteriores han analizado las dos principales alternativas que se ofrecen como solucin a la situacin econmica que atraviesan las economas de las periferias europeas: confiar en que la austeridad fiscal y la devaluacin interna logren corregir los desequilibrios de estas economas y as recuperar la senda del crecimiento, o corregir la disfuncional unin monetaria europea actual y complementarla con una unin poltica y econmica continental que permita desde Europa, aplicar aquellas polticas que hoy parecen ser imposibles de llevar a cabo desde los pases miembros. La idea del trilema poltico provocado por la globalizacin, propuesta por el economista Dani Rodrik (201), es un buen punto de partida para entender las implicaciones polticas de cada una de estas soluciones. Segn este trilema, las sociedades no pueden disfrutar simultneamente de a) mercados completamente integrados internacionalmente; b) un Gobierno democrtico, entendido de forma minimalista como que las decisiones polticas relevantes han de gozar de un apoyo social mayoritario, y c) que estas decisiones se tomen en el marco de una estructura poltica nacional (el Estado-Nacin) Grfico 1. El Trilema Poltico de la Globalizacin. Grafico 2. El Trilema Poltico de Rodrik y la Crisis Econmica en Europa. As pues, por un lado, necesitamos de ms democracia para que las polticas de ajuste sean aceptables y legtimas, pero por otra la

impopularidad de las polticas de ajuste requiere de la intervencin de la democracia. La crisis ha sido una crisis provocada por expertos. La evidencia emprica que pone en cuestin esta creencia es muy abundante como para ser ignorada: casos de agencias reguladoras independientes capturadas por sus regulados, o incluso de bancos centrales que toman sus decisiones en funcin de los vnculos laborales pasados y futuros de sus consejeros con el sector financiero. Pero hay pases inmunes a las tensiones de las que habla la lgica del trilema de Rodrik. El mejor ejemplo de esta estrategia son quiz las economas escandinavas, que, gracias a su altsimo nivel de internacionalizacin, han logrado no tener que renunciar a ninguno de los tres elementos del trilema.

Llegar un momento en el que habr que elegir entre mantener la democracia en letargo y continuar adoptando un ajuste socialmente contestado cuyas consecuencias distributivas no son percibidas como justas, o permitir que la poblacin pueda decidir democrticamente sobre las polticas econmicas, aunque ello ponga en peligro algunos de los compromisos econmicos que ese pas ha adoptado. En el corto plazo, el miedo a asumir el coste de romper estos compromisos (impagos a los deudores, salida del pas del euro) har que la primera opcin aparezca como ms atractiva, que ser de hecho presentada como la nica alternativa posible. Grfico 4. Democracia y Credibilidad de las polticas.