Revistado TCU

Fiscalizao a servio da sociedade

Revista do Tribunal de Contas da Unio Brasil ano 45 nmero 126 Janeiro/Abril 2013

Entrevista
Ministro Walton Alencar Rodrigues discorre sobre a nova metodologia utilizada no Fiscobras

Ministros Augusto Nardes, Presidente Aroldo Cedraz de Oliveira, Vice-Presidente Valmir Campelo Walton Alencar Rodrigues Benjamin Zymler Raimundo Carreiro Jos Jorge Jos Mcio Monteiro Ana Arraes

Ministros-substitutos Augusto Sherman Cavalcanti Marcos Bemquerer Costa Andr Lus de Carvalho Weder de Oliveira

Ministrio Pblico junto ao TCU Lucas Rocha Furtado, Procurador-Geral Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-Geral Cristina Machado da Costa e Silva, Subprocuradora-Geral Marinus Eduardo de Vries Marsico, Procurador Jlio Marcelo de Oliveira, Procurador Srgio Ricardo Costa Carib, Procurador

Revistado TCU
Fiscalizao a servio da sociedade
Revista do Tribunal de Contas da Unio Brasil ano 45 nmero 126 Jan/Abr 2013

 Copyright 2013, Tribunal de Contas da Unio Impresso no Brasil / Printed in Brazil

Os conceitos e opinies emitidas em trabalhos doutrinrios assinados so de inteira responsabilidade de seus autores. Permite-se a reproduo desta publicao, em parte ou no todo, sem alterao do contedo, desde que citada a fonte e sem fins comerciais.

FUNDADOR Ministro Iber Gilson SUPERVISOR Ministro Aroldo Cedraz CONSELHO EDITORIAL Ministro-substituto Augusto Sherman Cavalcanti Procurador-Geral Lucas Rocha Furtado Alden Mangueira de Oliveira Maurcio de Albuquerque Wanderley Adriano Cesar Ferreira Amorim RESPONSABILIDADE EDITORIAL Instituto Serzedello Corra Centro de Documentao Editora do TCU COLABORADORES Biblioteca Ministro Ruben Rosa Secretaria de Comunicao Social Projeto Grfico Pablo Frioli Diagramao, capa e fotomontagens Editora do TCU Fotos: Pg. 16 - Eduardo Schfer [Stockxchg] Pg. 18 - Luiz Baltar [Stockxchg]

www.tcu.gov.br

Revista do Tribunal de Contas da Unio. - v.1, n.1 (1970) - . Braslia : TCU, 1970- . v. De 1970 a 1972, periodicidade anual; de 1973 a 1975, quadrimestral; de 1976 a 1988, semestral; 1989, quadrimestral; 1990 a 2005, trimestral; 2006, anual; a partir de 2007, quadrimestral. ISSN 0103-1090 1. Controle de gastos pblicos Brasil. 2. Controle externo Brasil. I. Tribunal de Contas da Unio.
Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca Ministro Ruben Rosa

EDITORA DO TCU SAFS Quadra 4 Lote 1 Edifcio Anexo III - Sala S38 Braslia-DF 70.042-900 (61) 3316-5081/7929 revista@tcu.gov.br Impresso pela Sesap/Segedam

Carta ao Leitor

Carta ao Leitor

esta edio, referente ao primeiro quadrimestre deste ano, iniciamos nossas atividades editoriais para o binio 2013-2014. Apresentamos entrevista com o Ministro Walton Alencar Rodrigues sobre a nova metodologia de trabalho no processo de relatoria do Fiscobras (Fiscalizao de Obras Pblicas Integrantes do Oramento da Unio). A seo Destaques mostra a nova forma de atuao e a nova estrutura do tribunal, com foco no benefcio sociedade; e os acordos de cooperao para a realizao das auditorias coordenadas. Alm disso, as matrias apresentam resultado de auditorias sobre aes de enfretamento violncia mulher e sobre o monitoramento dos rgos responsveis pelo Programa Nacional de Incluso de Jovens (Projovem). Ressaltamos o artigo que divulga o Programa de Capacitao de Servidores Pblicos e de Cidados, desenvolvido pelo Instituto Serzedello Corra, com o objetivo de fortalecer a funo pedaggica e preventiva do TCU na orientao e na capacitao dos rgos pblicos e da sociedade civil, visando gesto eficiente da administrao pblica, reduo de irregularidades e ao incremento do controle social. Entre os artigos publicados, os autores abordam questes como procedimento de avaliao de amostras para contratao de objetos de Tecnologia da Informao; auditorias realizadas pelo TCU nos programas da Defesa Aeroespacial; atuao do Ministrio Pblico no combate preventivo corrupo; e importncia da publicidade e da transparncia na execuo das despesas pblicas. Esperamos que apreciem a publicao, que visa a divulgar aes de fiscalizao e controle dos recursos pblicos e a possibilitar a interao com o Tribunal de Contas da Unio. Boa leitura!

Aroldo Cedraz de Oliveira Ministro do Tribunal de Contas da Unio e Supervisor do Conselho Editorial da Revista do TCU.

Sumrio

Entrevista

Destaques

14

Entrevista 6 Walton Alencar Rodrigues

6

Destaques 14
14

Especializao do TCU: um passo frente para a excelncia do controle Auditorias coordenadas avaliaro aes de educao e meio ambiente TCU recomenda melhorias para aperfeioar enfrentamento violncia contra a mulher Monitoramento identifica melhorias em programa de assistncia ao jovem

Fiscobras 2013

16

18

20

Sumrio

Artigos

22

Artigos 22
22

O Programa de Capacitao de Servidores Pblicos e de Cidados do Tribunal de Contas da Unio: um exemplo de atuao estratgica das escolas de governo Avaliao de amostras em prego para contratao de objetos de TI O enfrentamento da corrupo a partir do fortalecimento da advocacia pblica municipal, dos rgos de controle e da atuao preventiva do Ministrio Pblico Controle Externo e fiscalizao operacional do Comando da Aeronutica: em busca de mais eficincia na Defesa Aeroespacial O controle processual da execuo das despesas pblicas por intermdio da publicidade e da transparncia: uma anlise terica

38

36

52

66

82

ndice de Asssunto 102 ndice de autor 107 Endereos 108

Entrevista//Walton Alencar Rodrigues

Fiscobras 2013

Walton Alencar Rodrigues Ministro do TCU.

Ministro do TCU desde 1999, tendo presidido a casa em 2007 e 2008, Walton Alencar Rodrigues ser o relator da consolidao das fiscalizaes de obras, tambm conhecida como Fiscobras, em 2013. Para aprimorar o trabalho realizado pelo TCU nessa rea, o ministro props mudanas na metodologia tradicionalmente utilizada e explica os detalhes Revista TCU.

6

Revista do TCU 126

Entrevista

1 - O Fiscobras tem sido uma das aes de maior destaque entre as executadas pelo Tribunal de Contas da Unio. Que tipo de benefcios a fiscalizao dessas obras traz sociedade? O plano de fiscalizao de obras do Tribunal (Fiscobras) deve ser entendido a partir de sua perspectiva histrica. A primeira edio do plano foi levada a efeito em 1995, para atender solicitao de comisso temporria do Senado Federal, constituda para fiscalizar as obras paralisadas, custeadas pela Unio. Em razo dos resultados apresentados pelo Tribunal, a Lei 9.293, de 15 de julho de 1996, que tratava das diretrizes oramentrias para 1997, determinou ao Poder Executivo que remetesse ao Congresso Nacional a relao das obras com indcios de irregularidades. Mas o dispositivo foi ento vetado pelo Presidente da Repblica. Apesar do veto, o Tribunal j encaminhava ao Poder Legislativo o resultado de suas fiscalizaes, com a avaliao de todo o quadro de obras pblicas. Com fundamento em tais informaes, a Lei Oramentria do exerccio de 1997 impediu a liberao de recursos oramentrios para muitas obras com indcios de irregularidades.
Jan/Abr 2013

Desde ento, as sucessivas leis de diretrizes oramentrias passaram expressamente a incumbir o Tribunal de fiscalizar as principais obras nelas indicadas, para identificar a ocorrncia de irregularidades graves. A informao anualmente prestada pelo Tribunal, no mbito do Fiscobras, sobre tornar transparente a realidade das obras pblicas, visa a subsidiar, com dados tcnicos, a deciso poltica do Parlamento, na elaborao das leis oramentrias, acerca do bloqueio ou liberao de recursos oramentrios e financeiros para esses empreendimentos. Esta relevante misso, confiada ao Tribunal, decorre da interao existente entre o TCU e o Parlamento, em vista da significativa quantidade de obras pblicas paralisadas, aps vrios anos de execuo, com surpreendente desperdcio de recursos pblicos. Tal interao se insere nos papis de titular e executor do controle externo e tem sido decisiva para expor e superar o quadro de abandono das obras e desperdcio de recursos pblicos. Superado o cenrio inicial das obras paralisadas, os esforos de fiscalizao foram direcionados a grandes empreendimentos, com obras em curso. As auditorias passaram a aferir preocupante si-

tuao de falhas na gesto das obras, pelos entes pblicos, e, especialmente, contrataes com preos superestimados. No passado, em muitos casos, as auditorias somente chegavam a termo aps a concluso das obras fiscalizadas, com a converso do processo de auditoria em tomada de contas especial, para a recomposio do Errio. O cenrio era desolador e impunha o aprimoramento da atuao fiscalizadora do Tribunal que, para ser eficaz, deveria sempre se antecipar contratao das obras, a partir da publicao dos editais de licitao. Na quadra atual, todos os ltimos planos de fiscalizao iniciam a fiscalizao a partir do lanamento dos editais de licitao de obras. A estratgia delineada permite que o Tribunal identifique defeitos nos projetos e superestimativas de quantidades e preos unitrios de servios j antes da contratao da obra. A partir da, o TCU fixa prazo para que o rgo ou entidade contratante promova as correes indicadas; exercita a competncia nsita no art. 71, inciso IX, da Constituio Federal e evita a materializao de dano ao Errio, at mesmo com a concesso de cautelares, nos casos mais graves. Nesse cenrio, em que se vislumbra o controle prvio,
7

Entrevista

a proteo ao Errio e sociedade mostra-se eficaz, porque os erros de projeto e o prejuzo ao Tesouro no chegam a consumar-se. Exemplo dessa situao ocorreu na fiscalizao das obras de melhoria de capacidade de trfego e duplicao da BR 116, no Rio Grande do Sul, objeto do Fiscobras 2010, iniciada no curso do certame licitatrio, em que a atuao do Tribunal reduziu o preo do empreendimento em R$ 99,8 milhes, em relao aos valores consignados no oramento estimativo de preos da autarquia (acrdos 1.596/2011 e 2.736/2011, Plenrio). Alm da fiscalizao prvia, h sempre a fiscalizao concomitante, em que o Tribunal conclui pela ocorrncia de sobrepreo ou de superfaturamento, no curso da execuo das obras, e determina a restituio ao Errio dos valores indevidamente pagos s contratadas e a reviso dos preos da obra, mediante a reteno de valores. Tambm nesses casos, a proteo do Errio e da sociedade mostra-se plena, at mesmo com a reteno de faturas, em casos graves. Alm disso, a atuao tempestiva e tecnicamente qualificada do Tribunal evita que discusses acerca das irregularidades apuradas, notadamente as que se referem a preos, se alonguem em de8

masia. Assim, o benefcio decorrente da entrega da obra populao antecipado. A par desses benefcios, o plano de fiscalizao de obras de 2013 incorpora outros, em especial no que se refere qualidade das obras, aos preos das tarifas de servios concedidos e capacidade de gesto de obras pela Administrao. Ressalto o grande aprimoramento da capacidade tcnica de fiscalizao do Tribunal, em reas crticas, como setores especializados de engenharia e concesses, que outorgam segurana tcnica a cada deliberao do Plenrio. Hoje dispe o TCU de massa crtica e capacidade tcnica para aferir a correo da execuo de obras pblicas importantes, o que absolutamente vital para poder sobre elas imprimir o placet de correo ou de irregularidade.
2 - Como relator do Fiscobras em 2013, o Sr. props algumas mudanas na metodologia do trabalho. Qual o grande diferencial desse novo modelo? Historicamente, o plano de fiscalizao de obras tinha por objetivo identificar indcios de irregularidades graves em contratos, convnios, etapas, parcelas ou subtrechos, relativos a subttulos constantes da lei oramentria, e in-

form-los Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao do Congresso Nacional, para tecnicamente subsidiar sua anlise, quanto a convenincia e oportunidade de bloqueio das execues fsica, oramentria e financeira desses empreendimentos. Em razo do diminuto lapso temporal disponvel ao Tribunal e ao Congresso Nacional, para, respectivamente, deliberar acerca da presena de indcios de irregularidades graves e decidir pelo eventual bloqueio da execuo dos empreendimentos auditados, o produto dos planos de fiscalizao de obras compreende, na verdade, apenas a fase inicial do processo de atuao do Tribunal, consistente na emisso de juzo acerca da gravidade dos indcios de irregularidades, nos exatos termos da Lei de Diretrizes Oramentrias. Nessas fiscalizaes, a atuao do Tribunal no se encerra com a comunicao dos indcios de irregularidades Comisso. Na presena de irregularidades, seja no planejamento, na licitao, ou na execuo dessas obras, o TCU d prosseguimento fiscalizao, utilizando-se dos meios previstos na Lei Orgnica e no Regimento Interno, para o exerccio do contraditrio e da ampla defesa pelos gestores e pelas contratadas.
Revista do TCU 126

Entrevista

Encerrada essa fase de instruo, o Tribunal delibera sobre o mrito da fiscalizao e, confirmada a ocorrncia de irregularidades graves, determina a adoo de todas as medidas corretivas necessrias restituio de valores indevidamente despendidos e resoluo de contratos, entre outras e, conforme o caso, aplica as sanes previstas em lei. Em sntese, os planos de fiscalizao de obras havidos at o exerccio anterior compreendiam as auditorias selecionadas segundo os critrios indicados nas sucessivas leis de diretrizes oramentrias, com vistas emisso de juzo preliminar acerca da presena de indcios de irregularidades graves. A par dessa tradicional forma de atuao, o Tribunal identificou a oportunidade de ampliar o objeto do Fiscobras e a ele incorporar outras importantes atividades de fiscalizao, como auditorias de qualidade de obras, acompanhamentos de concesses de servios pblicos e avaliaes de governana de rgos e entidades executores de obras. Essas trs modalidade de fiscalizao so extremamente modernas e importantes. Permitem vislumbrar resultados surpreendentes, demonstrados em auditorias j concludas pelo Tribunal, que tornam imperiosa a necessiJan/Abr 2013

Em sntese, os planos de fiscalizao de obras havidos at o exerccio anterior compreendiam as auditorias selecionadas segundo os critrios indicados nas sucessivas leis de diretrizes oramentrias, com vistas emisso de juzo preliminar acerca da presena de indcios de irregularidades graves.

dade de consolidao e apresentao de suas concluses sociedade, ao Congresso Nacional e ao Poder Executivo, com o fito de aprimorar a gesto. Por essa razo, o Plenrio deliberou incorporar os novos produtos ao plano de fiscalizao de obras do Tribunal, consistentes na consolidao dos resultados havidos nas auditorias de qualidade, assim como nos acompanhamentos de concesses de servios pblicos e avaliaes de governana de rgos e entidades executores de obras. As auditorias de qualidade tm por objetivo avaliar aspectos qualitativos de obras j concludas, ainda no curso do prazo de garantia, perodo em que se obriga o administrador pblico a exigir a reparao dos defeitos construtivos e a apurar a responsabilidade da contratada pelo cumprimento irregular do contrato, nos termos dos arts. 69 e 87 da Lei 8.666/1993. Tais medidas, em que pese a expressa meno da lei, no vinham sendo postas em efeito pela Administrao e so objeto de determinaes conclusivas do TCU. Os acompanhamentos de concesses de servios pblicos, por sua vez, tem por objetivo avaliar a consistncia de quantitativos e preos unitrios de servios que in9

Entrevista

tegram os investimentos a serem realizados pelas concessionrias e o fluxo de caixa do estudo de viabilidade tcnica, econmico-financeiro e ambiental de concesses. importante que o Tribunal fiscalize esses empreendimentos, porque seus custos influenciam significativamente na execuo dos contratos de concesso e na composio das tarifas cobradas dos usurios. sempre precrio o equilbrio do concessionrio na imposio de tarifas equivocadamente dimensionadas, em detrimento dos usurios dos servios. E ainda so precrios os mecanismos que asseguram a perfeita correo dos valores. Em relao s avaliaes da governana de rgos e entidades executoras de obras e servios de engenharia, a atuao do Tribunal visa a identificar as boas prticas de gesto empregadas pela Administrao, assim como os erros havidos no planejamento, execuo, fiscalizao e recebimento de obras. A partir dessa anlise, o TCU adota providncias para disseminar e estimular a adoo de boas prticas de gesto, assim como para induzir o rgo ou entidade fiscalizada a aperfeioar seus processos internos, com vistas a corrigir as falhas identificadas e evitar sua repetio.
10

importante que o Tribunal fiscalize esses empreendimentos, porque seus custos influenciam significativamente na execuo dos contratos de concesso e na composio das tarifas cobradas dos usurios.

3 - Quais melhorias so esperadas com essas mudanas? Nessa nova configurao, o plano de fiscalizao de obras conter dois produtos. O primeiro, destinado a prover a Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao do Congresso Nacional (CMO) com as informaes necessrias para decidir acerca do eventual bloqueio da execuo fsica, oramentria e financeira dos empreendimentos fiscalizados; e, o segundo, a fornecer informaes relevantes ao planejamento, execuo, acompanhamento, fiscalizao e recebimento deobras. O primeiro produto est subordinado aos preceitos, rito, prazos e objetivos consignado na Lei de Diretrizes Oramentrias para 2013. Em relao a esse quesito, incumbe ao Tribunal apresentar CMO, nos prazos indicados no art. 98, caput e 4, da Lei de Diretrizes Oramentrias, informaes relativas a indcios de irregularidades graves identificados em contratos, convnios, etapas, parcelas ou subtrechos relativos a subttulos constantes da Lei Oramentria de 2013. O segundo produto cuidar de consolidar as concluses do Tribunal acerca das fiscalizaes de obras que no apresentam interesse imeRevista do TCU 126

Entrevista

diato aprovao da lei oramentria, mas que se revelam importantes para o desenvolvimento nacional. Esse amplo diagnstico permitir que o Tribunal melhor compreenda o desempenho do setor de infraestrutura e oferea, sociedade, ao Parlamento e ao Governo, informaes relevantes para o planejamento e a formulao de polticas pblicas na rea de infraestrurura.
4 - Um dos eixos propostos para o novo modelo de fiscalizao de obras diz respeito qualidade das obras pblicas. Como seria feita essa verificao? Quais os principais problemas identificados pelo TCU na qualidade das obras pblicas? Este tpico, a meu ver, constitui um dos mais importantes pontos de atuao do Tribunal. Em 2012, o TCU desenvolveu um conjunto de auditorias de qualidade em obras rodovirias e ferrovirias, com resultados notveis. A expertise j adquirida pela Instituio orientar a conduo das auditorias previstas no Fiscobras 2013. Caber s equipes de fiscalizao indicar os mtodos a serem utilizados para avaliar a qualidade das obras fiscalizadas. No caso das auditorias em obras rodovirias, o Tribunal
Jan/Abr 2013

Para maior preciso no relatar o que acontece no Brasil, dois teros dos trechos rodovirios federais fiscalizadas pelo TCU apresentaram problemas.

analisou os ensaios tcnicos elaborados pelo DNIT, contratou a realizao de outros ensaios e procedeu inspeo visual das rodovias avaliadas. Nessas auditorias, pode o Tribunal requisitar a prestao de servios tcnicos especializados a rgos e entidades federais (art. 101 da Lei 8.443/1992), ou contrat-la junto ao mercado privado. Nessa linha, o Tribunal contratou empresa especializada para realizar ensaios denominados international roughness index (IRI), destinados a avaliar o conforto e a segurana da superfcie do pavimento, no mbito das auditorias de qualidade de obras rodovirias. Esses ensaios foram acompanhados e coordenados pelas equipes de fiscalizao do Tribunal, numa intensa troca de informaes e know how. As auditorias de qualidade previstas para 2013, entretanto, podero reclamar anlises tcnicas diversas das empregadas em 2012, em razo das peculiaridades dos empreendimentos que integram o novo plano de fiscalizao. A atuao do Tribunal na avaliao da qualidade de obras recente, absolutamente necessria e atualmente concentrada em obras rodovirias e ferrovirias. Tal avaliao tem por objetivo verificar se o objeto contratado pela Administrao foi efeti11

Entrevista

vamente entregue nos termos das especificaes acordadas. Na prtica, lamentavelmente, os resultados so desastrosos. As obras apresentam imensa incidncia de defeitos estruturais e funcionais fundamentais, como demonstram as auditorias levadas a efeito em obras rodovirias, sob a coordenao do E. Ministro Jos Mcio Monteiro. Elas revelaram graves problemas, por exemplo, na inadequao do pavimento para resistir s solicitaes a que est sujeito, levando-se em considerao fatores de trfego e vida til. Para maior preciso no relatar o que acontece no Brasil, dois teros dos trechos rodovirios federais fiscalizadas pelo TCU apresentaram problemas. Em mdia, 34% dos mais de 400 Km examinados apresentaram falhas estruturais 5 meses aps a entrega das obras rodovirias. As deficincias de qualidade foram observadas, tambm, em relao funcionalidade das vias conforto e segurana do pavimento que se manifestaram, em mdia, 14 meses aps a entrega das obras. Em alguns Estados, os problemas apresentam-se com excepcional gravidade, surgindo no mesmo dia da entrega das obras. De igual sorte, as auditorias de qualidade em obras ferrovirias mostraram a ocorrncia de graves defeitos de qualidade,
12

a exemplo de falhas construtivas que podem vir a provocar o descarrilamento de trens em determinados trechos. Em sntese, os achados relativos qualidade das obras esto associados a deficincias nos processos de planejamento, acompanhamento, fiscalizao e recebimento das obras contratadas. Nessas fiscalizaes, o Tribunal determinou a adoo, pelos rgos responsveis, de parmetros mnimos de qualidade para aceitao de obras, assim como de imposio de medidas corretivas e de imediata responsabilizao das contratadas, executoras das obras. Esse mesmo esprito nortear a atuao do Tribunal nas auditorias de qualidade que sero realizadas em 2013.
5 - Em relao a outro eixo de fiscalizao proposto, a governana, que contribuies o TCU pode dar para aumentar a governana do setor pblico brasileiro e que impacto isso pode trazer para as obras pblicas? Gesto pblica procedimento que sempre pode ser aprimorado. O Tribunal tem percebido, no curso de sua atuao, a reiterao de erros, fruto da falta de capacidade de governana corporativa. Nesse cenrio, o Tribunal tem

implementado aes destinadas a identificar e disseminar boas prticas de gesto, notadamente em suas auditorias operacionais e de tecnologia da informao. O Tribunal passou a dedicar especial ateno governana corporativa de rgos e entidades executoras de obras e servios de engenharia. Nessa linha de atuao, realizou auditoria operacional na gesto de obras pblicas de responsabilidade do DNIT, do Comando do Exrcito e da Valec (Acrdo 3.448/2012, Plenrio). No mbito daquele trabalho, o ministro-substituto Weder de Oliveira e o ministro Augusto Nardes exortaram o Tribunal a refletir sobre o modo de fiscalizar a execuo e a gesto de obras rodovirias pelo DNIT, de forma a no se obter mais do mesmo nos prximos anos. Esse o esprito da auditoria de governana na execuo de obras pblicas. Cabe ao Tribunal identificar os fatores estruturais e institucionais que limitam ou impedem a boa atuao da Administrao nas diversas etapas da execuo de obras e servios de engenharia, desde o planejamento at seu recebimento definitivo. Trata-se de reconhecer que, em muitos rgos e entidades, as irregularidades repetidamente identificadas pelo Tribunal no decorrem to soRevista do TCU 126

Entrevista

mente da particular atuao dos administradores na gesto de certa obra, em particular, mas de graves defeitos na concepo e organizao dos processos de trabalho e no relacionamento interno e externo do rgo, ou, at mesmo, da sua evidente captura poltica ou empresarial por grupos pouco interessados na eficcia da ao da entidade. Esta uma questo importante que merece a reflexo da sociedade como um todo. A par de fiscalizar as obras pblicas, individualmente tomadas, o Tribunal deve avaliar os sistemas de planejamento, organizao e controle das organizaes responsveis pela execuo dessas obras, para identificar as limitaes internas e externas impostas a sua atuao e incentivar o Parlamento, o Governo e a instituio fiscalizada a adotar medidas hbeis a superar os bices boa gesto dos recursos destinados a obras pblicas. Se o Tribunal obtiver xito em promover melhorias nos sistemas de gesto da Administrao, conseguir evitar a ocorrncia de graves erros no planejamento, projeto, execuo, acompanhamento, fiscalizao e recebimento de obras, com reflexos positivos para a sociedade, notadamente na reduo dos custos das obras e melhoria da qualidade e vida til dos empreendimentos.
Jan/Abr 2013

6 Na opinio do Sr., qual o maior desafio que o pas precisa enfrentar para aprimorar as obras que so ofertadas sociedade brasileira? As auditorias realizadas pelo Tribunal tm apontado erros recorrentes no planejamento, execuo e gerenciamento de obras pblicas, sobretudo no que se refere s solues tecnolgicas escolhidas, elaborao de oramentos estimativos de preos, e s atividades de superviso. A maior parte desses defeitos tem origem na baixa capacidade institucional e administrativa das instituies pblicas para desempenhar tais atividades. De forma generalizada, a Administrao no dispe de recursos humanos e materiais suficientes para bem realizar o trabalho de planejamento e gesto de obras; no possui capacidade prpria para elaborar projetos ou para acompanhar e fiscalizar a execuo das obras contratadas. Para suprir essas deficincias, recorre ao mercado privado de engenharia consultiva. necessrio, ento, que a Administrao aumente sua capacidade crtica, para atuar na construo e manuteno de obras de infraestrutura. imprescindvel que rgos, titulares da misso de prover o pas com obras de in-

fraestrutura, tenham, em seus quadros, profissionais qualificados para o planejamento, acompanhamento e gesto das obras que realizam. Esse quadro h de ser dimensionado para atender demanda do rgo, sem necessidade de recorrer, com a intensidade que atualmente se observa, ao mercado privado de projetos e superviso de obras. A par dessa providncia, indispensvel que os rgos e entidades contratantes reforcem a fiscalizao sobre as atividades e produtos fornecidos pelas projetistas e supervisoras de obras, responsabilizando-as pelos erros que resultam em perda financeira ou no recebimento de obras com qualidade inferior contratada, ou incapazes de atender a sua utilizao normal. Esse binmio aumento da capacidade da Administrao para planejar e gerir suas obras e maior rigor na fiscalizao dos contratos de elaborao de projetos e superviso de obras certamente mostrar-se- hbil a reduzir preos e a melhorar a qualidade das obras entregues sociedade. Ao Tribunal, por sua vez, compete intensificar sua ao fiscalizadora, incorporando modernos mtodos e estratgias de atuao, tal qual ocorre agora, com o plano de fiscalizao de obras para 2013.
13

Destaques

Especializao do TCU
Um passo frente para a excelncia do controle
Tr i b u n a l d e Contas da Unio (TCU) iniciou 2013 com nova estrutura. A unidade responsvel pela coordenao e execuo das fiscalizaes do TCU, Secretaria-Geral de Controle Externo (Segecex), passou a reunir auditores e aes por reas temticas. A clientela do TCU agora est distribuda por quatro coordenaes-gerais de controle externo: Social, Servios Essenciais ao Estado, Desenvolvimento Nacional e Infraestrutura. Cada uma dessas coordenaes desdobra-se em secretarias especializadas em temas como Educao, Sade, Desenvolvimento Econmico e Administrao do Estado, alm das unidades estaduais do TCU. Ainda, foi criada uma secretaria especfica para fiscalizar contrataes de bens e servios de apoio logstico dos rgos federais sediados em Braslia.
14

De acordo com o presidente do TCU, ministro Augusto Nardes, a especializao das unidades do tribunal responsveis pelas fiscalizaes uma medida para fortalecer o TCU e adequ-lo s demandas da sociedade. A ideia fazer com que as secretarias tenham uma identidade em sua atuao. E que, a partir do amplo conhecimento em sua rea, possam fazer um melhor planejamento de suas aes, alm de atuar de forma mais contundente no aprimoramento dos instrumentos de governana do setor pblico brasileiro, explica. Estou muito confiante de que esse novo modelo, que resultado de um longo processo de maturao no tribunal, permitir alcanar resultados ainda mais efetivos para a sociedade brasileira. A mudana teve origem no diagnstico realizado para a formulao do Planejamento Estratgico do TCU,

que prev aes para os anos de 2011 a 2015. O trabalho indicou significativos desafios que deveriam ser enfrentados pelo tribunal para adequar a atuao e a estrutura s novas demandas da sociedade. Assim, foram traadas iniciativas a fim de fortalecer a atuao do TCU em diversos aspectos. Entre elas, o aprimoramento da estrutura funcional da Segecex. As unidades que j possuam alto grau de especializao foram mantidas dentro da nova estrutura. As quatro secretarias de fiscalizao de obras, por exemplo, passaram a fazer parte da Coordenao-Geral de Infraestrutura. Alm das unidades diretamente ligadas s atividades de execuo de fiscalizao, a Segecex ainda abriga duas unidades responsveis pela metodologia e gesto de sistemas e informao e pela anlise de recursos.
Revista do TCU 126

Especializao do TCU: um passo frente para a excelncia do controle

// Destaques

nova estrutura da Segecex

Segecex
Seginf
Secretaria de Gesto de Sistemas e de Informao para o Controle

Seaud
Secretaria de Mtodos Aplicados e Suporte Auditoria

Segecex

As mudanas buscam viabilizar a especializao das secretarias de controle externo, prevista no PET 2011 -2015. Para isso, foram criadas 4 coordenaes-gerais, que agrupam as secretarias por temas. O objetivo da mudana permitir que as secretarias, a partir de um amplo conhecimento de sua rea, possam atuar de forma mais contundente para coibir a ocorrncia de fraudes e desvios de recursos e melhorar cada vez mais o provimento de servios pblicos ao cidado brasileiro.

SecexAdministrao
Secretaria de Controle Externo da Administrao do Estado

Nova estrutura da Segecex

A Portaria-Segecex n 06/2013 estabelece a vinculao das secretarias de controle externo estaduais s coordenaes-gerais da Segecex.

SecexDefesa
Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurana Pblica

Adgecex
Secretaria-Geral Adjunta de Controle Externo

SecobEdicao
Secretaria de Fiscalizao de Obras Aeroporturias e de Edicao

Sefti
Secretaria de Fiscalizao de Tecnologia da Informao

SecobRodovia
Secretaria de Fiscalizao de Obras Rodovirias

Sep
Secretaria de Fiscalizao de Pessoal

Coestado
CoordenaoGeral de Controle Externo dos Servios Essenciais ao Estado e das Regies Sul e Centro-Oeste

Cosocial
CoordenaoGeral de Controle Externo da rea Social e da Regio Nordeste

Codesenvolvimento Coordenao-Geral de Controle Externo da rea de Desenvolvimento Nacional e da Regio Norte

Coinfra
CoordenaoGeral de Controle Externo da rea de Infraestrutura e da Regio Sudeste

Serur
Secretaria de Recursos

SecobEnergia
Secretaria de Fiscalizao de Obras de Energia e Saneamento

Selog
Secretaria de Controle Externo de Aquisies Logsticas

SecobHidroferrovia
Secretaria de Fiscalizao de Obras Porturias, Hdricas e Ferrovirias

Secex Estaduais
Gois, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Paran, Rio Grande do Sul, Santa Catarina

SecexDesenvolvimento
Secretaria de Controle Externo do Desenvolvi-mento Econmico

SedTransporte
Secretaria de Fiscalizao de Desestatizao e Regulao de Transportes

SecexFazenda
Secretaria de Controle Externo da Fazenda Nacional

SedEnergia
Secretaria de Fiscalizao de Desestatizao e Regulao de Energia e Comunicaes

Semag
Secretaria de Macroavaliao Governamental

SecexEstataisRJ
Secretaria de Controle Externo da Administrao Indireta no Rio de Janeiro

SecexEducao
Secretaria de Controle Externo da Educao, da Cultura e do Desporto

SecexSade
Secretaria de Controle Externo da Sade

SecexPrevidncia
Secretaria de Controle Externo da Previdncia, do Trabalho e da Assistncia Social

Secex Estaduais
Alagoas, Bahia, Cear, Maranho, Paraba, Pernambuco, Piau, Rio Grande do Norte, Sergipe

SecexAmbiental
Secretaria de Controle Externo da Agricultura e do Meio Ambiente

Secex Estaduais
Acre, Amap, Amazonas, Par, Rondnia, Roraima, Tocantins

Secex Estaduais
Esprito Santo, Minas Gerais, Rio de Janeiro, So Paulo

Jan/Abr 2013

15

Destaques

Auditorias coordenadas avaliaro aes de educao e meio ambiente

Tribunal de Contas da Unio (TCU) assinou, no dia 21 de maro, em solenidade realizada na sede do tribunal, em Braslia, termos de cooperao com tribunais de contas estaduais e municipais de 25 estados, para a realizao de auditorias coordenadas nas reas de educao e meio ambiente. As fiscalizaes conjuntas ocorrero ainda este ano e tm como principal objetivo garantir melhores resultados sociedade, com a realizao de aes de controle de excelncia. Segundo o presidente do
16

TCU, ministro Augusto Nardes, um aspecto importante das auditorias coordenadas buscar a excelncia das aes de controle no somente no mbito do TCU, mas tambm nos estados e municpios. Por isso, esto previstas a realizao de aes de treinamentos alm das cooperaes com os tribunais de contas, juntamente com a Associao dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (Atricon) e o Instituto Rui Barbosa. As auditorias coordenadas so instrumentos importantes neste projeto, pois ao mesmo tempo em que favorecem o in-

tercmbio de experincias, promovem a capacitao dos participantes, ajudando a fomentar, tambm, o avano das instituies de controle. Alm disso, essas parcerias oferecem uma viso macro de temas que no tm fronteiras, a exemplo das questes ambientais, explica Nardes. Para o presidente da Atricon, conselheiro Antnio Joaquim Moraes, a assinatura dos acordos para a realizao das auditorias coordenadas de extrema importncia, pois representa um grande passo para a consolidao do sistema nacional de controle externo.
Revista do TCU 126

Auditorias coordenadas avaliaro aes de educao e meio ambiente

// Destaques

Meio ambiente

Na rea ambiental, o foco do trabalho so as unidades de conservao do bioma Amaznia. As auditorias avaliaro a governana ambiental das reas protegidas, identificando riscos e oportunidades de melhoria, por meio da avaliao das condies normativas, institucionais e operacionais necessrias ao alcance dos objetivos traados durante a criao das unidades de conservao. A fiscalizao se dar aps planejamento feito de forma conjunta entre os Tribunais de Contas envolvidos. Haver a realizao de auditorias independentes e posterior elaborao de relatrios separados. Em seguida, o TCU apresentar um sumrio executivo consolidado, sintetizando os dados federais e estaduais sobre a gesto dessas unidades de conservao. O relator do processo no TCU ser o ministro-substituto Weder de Oliveira. Os trabalhos ocorrero em conjunto com os Tribunais de Contas dos estados do Acre, Amap, Amazonas, Par, Rondnia, Roraima, Tocantins, Mato Grosso e Maranho. As auditorias ainda contaro com a colaborao de instituies ambientais nacionais, como Ministrio do Meio Ambiente e Instituto Chico Mendes de
Jan/Abr 2013

Conservao da Biodiversidade (ICMBio) e internacionais, como o WWF.

Educao

As auditorias coordenadas na rea da educao avaliaro o ensino mdio brasileiro, buscando, assim, contribuir para o crescimento socioeconmico, poltico e cultural do Pas. O trabalho pretende identificar os principais problemas que afetam a qualidade e a cobertura do ensino mdio no Brasil, bem como avaliar as aes governamentais para resolver essas questes. Segundo o presidente Nardes, a educao foi ampliada e intensificada no Brasil, no entanto, a qualidade o aspecto que deixa a desejar, tornando-se um grande gargalo do Pas. Segundo dados do Censo Escolar de 2012, a maior parte dos alunos matriculados no ensino mdio est na rede estadual, com mais de 7,1 milhes de estudantes, enquanto a rede municipal registra mais de 72 mil matrculas. Isso representa 97,3% das matrculas feitas por escolas pblicas no Brasil. A auditoria poder avaliar, entre outros aspectos, ndices de qualidade; taxas de acesso, concluso e evaso dos estudantes; avaliao da adequao do currculo e

das diretrizes e prticas pedaggicas aos objetivos declarados relativos ao ensino mdio; anlise da infraestrutura das escolas; dos programas previstos no plano plurianual (PPA) e respectiva implantao; qualificao dos funcionrios e professores; condies de trabalho oferecidas; gesto escolar; perfil de estudantes de acordo com o desempenho e a permanncia nessa etapa do ensino; anlise dos recursos oramentrios previstos para melhoria do ensino mdio; identificao de escolas bem-sucedidas e boas prticas. Sero feitas auditorias independentes pelos Tribunais de Contas dos estados, cujos relatrios e sumrios executivos tambm sero independentes. Aps essa etapa, o TCU far a consolidao dos trabalhos em um sumrio executivo, que sintetizar dados nacionais e estaduais sobre a situao do ensino mdio no Brasil. A ideia que este sumrio apresente os dados de cada ente federativo, alm de mostrar os achados, as concluses e possveis recomendaes de aperfeioamento encaminhadas aos rgos responsveis. Em seguida, os Tribunais de Contas iro monitorar a implantao das medidas propostas. O ministro Valmir Campelo ser o relator do processo no TCU.
17

Destaques

TCU recomenda melhorias para aperfeioar enfrentamento violncia contra a mulher

violncia domstica e familiar contra a mulher configurada por qualquer ao ou omisso baseada no gnero que lhe cause morte, leso, sofrimento fsico, sexual ou psicolgico e dano moral ou patrimonial, que ocorram no mbito da unidade domstica, da famlia ou em qualquer relao ntima de afeto (artigo 5 da Lei 11.340/2006). Essa modalidade de violncia constitui uma das formas de violao dos direitos humanos. Em 2006, foi promulgada a Lei n 11.340 (denominada Lei Maria da Penha), que instituiu mecanismos para coibir e prevenir a violncia domstica e familiar contra a mulher. A Lei foi batiza18

da com este nome para homenagear a saga vivida por Maria da Penha, que ficou paraplgica aps sucessivas agresses fsicas e tentativas de homicdio realizadas pelo seu ex-marido. O caso chegou Comisso Interamericana dos Direitos Humanos da Organizao dos Estados Americanos (OEA) e foi considerado, pela primeira vez na histria, um crime de violncia domstica. A lei prev que o poder pblico desenvolver polticas que visem garantir os direitos humanos das mulheres no mbito das relaes domsticas e familiares no sentido de resguard-las de toda forma de negligncia, discriminao, explorao, violncia, crueldade e opresso.

Tendo como parmetro as disposies da Lei Maria da Penha, o Tribunal de Contas da Unio (TCU) realizou auditoria para avaliar se a rede de atendimento est preparada para orientar e acolher as mulheres vtimas de violncia domstica e familiar; quais dificuldades enfrentadas pelas esferas policial e judicial, incluindo a anlise jurisprudencial da aplicao da Lei; e quais seriam as oportunidades de aperfeioamento no que se refere s atividades de preveno da violncia domstica e familiar contra as mulheres. O TCU identificou falhas nas aes de enfrentamento, como precariedade de espaos fsicos e de recursos humanos, concentrao de unidades de atendimento em capitais e reRevista do TCU 126

TCU recomenda melhorias para aperfeioar enfrentamento violncia contra a mulher

// Destaques

gies metropolitanas e poucas aes voltadas reabilitao dos agressores foram os principais problemas constatados. Ao analisar a estrutura oferecida para acolhimento, o tribunal observou que a quantidade dos centros de referncia, unidades integrantes da rede de atendimento, no chegava a 20% do idealizado pela Secretaria de Polticas para Mulheres (SPM). Para o relator do processo, ministro Aroldo Cedraz de Oliveira, a estrutura deveria ser composta de espaos acolhedores para que as mulheres e seus filhos se sentissem protegidos e amparados, mas o que se observou foram instalaes em estado precrio de conservao, em imveis que demandam reformas e reparos. Ainda em relao estrutura, as delegacias especializadas esto presentes em menos de 10% dos municpios brasileiros segundo a SPM, at 2011, havia 445 Delegacias Especializadas de Atendimento s Mulheres (Deams). O TCU verificou que apenas 7% dessas unidades oferecem atendimento durante 24 horas, sem interrupo nos fins de semana e feriados. Entretanto, o ministro ressaltou que o maior nmero de agresses ocorre no perodo noturno e nos fins de semana. Alm da falta de pessoal, tanto nas delegacias comuns,
Jan/Abr 2013

como nas especializadas, o tribunal constatou a necessidade de se intensificar a qualificao dos agentes policiais sobre a violncia do gnero para que tenham uma compreenso mais adequada da Lei Maria da Penha. O TCU analisou ainda as casas de abrigo, os centros de educao e reabilitao dos agressores e as Promotorias de Violncia Domstica e Familiar Contra a Mulher, nos quais detectou problemas como estrutura inadequada e deficincia de pessoal. Com a auditoria, foi possvel verificar que independncia financeira da mulher e incluso de atividades curriculares na educao relacionadas ao combate discriminao de qualquer tipo so instrumentos relevantes para a diminuio da violncia contra a mulher. O tribunal recomendou aos rgos responsveis a definio de estratgias para a ampliao da cobertura da rede de atendimento quanto instalao de centros de referncia e casas de abrigo (Secretaria de Polticas para Mulheres); a ampliao do nmero de Delegacias Especializadas de Atendimento s Mulheres (Secretaria Nacional de Segurana Pblica Senasp); e o aumento do nmero de juizados de violncia domstica e familiar, sobretu-

do em municpios do interior (Secretaria de Reforma do Judicirio SRJ). O TCU fez recomendaes, ainda, sobre a necessidade de intensificao de campanhas voltadas ao pblico masculino e sobre a instituio de uma base nacional comum e unificada de dados sobre a violncia domstica e familiar. O TCU determinou SPM, Senasp e SRJ que encaminhem Plano de Ao o qual contenha o cronograma de adoo das eventuais medidas necessrias implementao das deliberaes que vierem a ser proferidas pelo tribunal. A auditoria foi originada por representao formulada pelo subprocurador-geral do Ministrio Pblico junto ao TCU, Paulo Soares Bugarin. Com a adoo das medidas propostas, o tribunal espera contribuir com o aperfeioamento da rede de atendimento s mulheres vtimas de violncia domstica e familiar, tanto em termos de acesso como de qualificao e humanizao da prestao dos servios. Assim, propiciar a essas mulheres condies para que possam romper o ciclo de violncia e ter um recomeo de vida digno e sem medo, bem como induzir a que a Lei Maria da Penha seja cumprida de forma clere e adequada, evitando-se a propagao e banalizao da violncia de gnero.
19

Destaques

Monitoramento identifica melhorias em programa de assistncia ao jovem

20

Tribunal de Contas da Unio (TCU) realizou monitoramento de determinaes e recomendaes feitas no incio de 2011 aos rgos responsveis pela gesto e execuo do Programa Nacional de Incluso de Jovens (Projovem), que tem a finalidade de promover a reintegrao do jovem ao processo educacional, qualificao profissional e ao desenvolvimento humano. O TCU considerou satisfatrio o ndice de atendimento s decises
Revista do TCU 126

Monitoramento identifica melhorias em programa de assistncia ao jovem

// Destaques

e props novos ajustes, com o objetivo de contribuir para o alcance de resultados ainda mais efetivos. O Projovem tem quatro modalidades distintas (urbano, trabalhador, campo e adolescente) e voltadas a pblicos especficos. Os rgos federais responsveis pelo programa descentralizam recursos para rgos e entidades dos governos estaduais e municipais, assim como entidades privadas, mediante depsito em conta corrente, ou seja, sem necessidade de contrato, convnio ou instrumentos do gnero (Tabela 1). O TCU identificou melhorias como a implementao de mecanismos de controle para impedir o acesso e a permanncia de jovens que no atendem aos critrios de elegibilidade do Projovem, alm do aprimoramento dos registros de frequncia e de avaliaes dos alunos. Tambm houve avano nas fis-

calizaes, na prestao de contas dos rgos executores e na recuperao de recursos utilizados em pagamentos indevidos. Embora possam ser considerados encorajadores os resultados, h que se prosseguir no monitoramento, uma vez que restam itens do acrdo ainda no atendidos ou cujo cumprimento ainda no foi integralmente obtido, afirmou o relator do processo, ministro-substituto Augusto Sherman Cavalcanti. Segundo ele, falta verificar se os beneficirios esto dentro dos critrios necessrios para participar do Projovem, alm de especificar a estrutura fsica mnima dos locais dos cursos e a possvel alterao no contedo do material didtico. Aps o monitoramento, o TCU fez novas determinaes e recomendaes s entidades responsveis pelo gerenciamento e realizao

do Projovem. A Secretaria de Polticas Pblicas de Emprego, do Ministrio do Trabalho e Emprego, dever analisar as respostas dos entes parceiros sobre ocorrncias com indcios de irregularidade identificados, apurar montantes pagos indevidamente e tomar as providncias para ressarcir o errio, se for o caso. Dever tambm adotar rotina para cruzar as bases de dados do Projovem Trabalhador e do Prouni, a fim de identificar beneficirios com o perfil fora do programa. J o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao dever adotar as providncias em relao aos executores do Projovem Urbano que no prestaram contas dos recursos repassados no ano de 2010, alm de empregar medidas para concluir as anlises financeiras dos entes executores com indcios de necessidade de devoluo de recursos.

Tabela 1: Modalidades do Projovem

Modalidade Projovem Urbano Projovem Trabalhador Projovem Campo Projovem Adolescente

rgo Coordenador Secretaria Nacional da Juventude (SNJ/SG/PR) Secretaria de Polticas Pblicas de Emprego (SPPE/MTE) Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao, Diversidade e Incluso (Secadi/MEC) Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS/MDS)

Pblico Alvo Jovens de 18 a 29 anos que no tenham concludo o ensino fundamental e saibam ler e escrever Jovens de 18 a 29 anos em situao de desemprego Jovens agricultores familiares, com idade entre 18 e 29 anos Jovens de 15 a 17 anos

Jan/Abr 2013

21

Artigos

O Programa de Capacitao de Servidores Pblicos e de Cidados do Tribunal de Contas da Unio: um exemplo de atuao estratgica das escolas de governo
Adriano Cesar Ferreira Amorim servidor do TCU, graduado em Engenharia Agronmica pela Universidade Federal de Viosa (UFV) e ps-graduado em Gesto Oramentria e Financeira no Setor Pblico pelo Centro Universitrio do DF (UDF).

Resumo

As organizaes pblicas e privadas tm constitudo unidades de educao corporativa com o objetivo de apoiar o alcance dos objetivos estratgicos e o cumprimento das misses institucionais. No setor pblico, essas unidades tm sido, muitas vezes, chamadas de escolas de governo. O Instituto Serzedello Corra (ISC) a escola de governo vinculada ao Tribunal de Contas da Unio (TCU) e, como sua unidade de educao corporativa, desenvolve aes educacionais que do suporte ao atingimento dos objetivos estratgicos de contribuir para o aperfeioamento da gesto pblica e facilitar o exerccio do controle social. Alm disso, as aes educacionais do ISC exercem importante papel no fortalecimento da funo pedaggica do TCU, de carter preventivo, que consiste na orientao e na capacitao dos rgos pblicos e da sociedade civil com o objetivo de melhorar a gesto e o desempenho da administrao pblica, reduzir a ocorrncia de irregularidades e incrementar o
Revista do TCU 126

22

O Programa de Capacitao de Servidores Pblicos e de Cidados do Tribunal de Contas da Unio: um exemplo de atuao estratgica das escolas de governo //

Artigos

retranca imagem ctrl + Shift + click para liberar retranca

controle social. Com esses objetivos foi criado o Programa de Capacitao de Servidores Pblicos e de Cidados que oferece a servidores pblicos das trs esferas de governo dos trs poderes da Repblica e a membros da sociedade civil cursos a distncia nas reas de licitaes e contratos, responsabilidade fiscal, prestao de contas, fiscalizao de gastos pblicos, planejamento e oramento, entre outras. Entre 2009 e 2012, foram ofertadas mais de 100.000 vagas, entre cursos promovidos diretamente pelo ISC ou por meio de parcerias com outros rgos e entidades. As avaliaes realizadas pelo ISC tm demonstrado que essas aes educacionais tiveram impacto positivo no desempenho profissional dos participantes. Os resultados mostram que eles aplicam o que foi aprendido, aproveitando as oportunidades de uso das competncias e diminuindo as falhas nas atividades vinculadas ao contedo do curso. Alm disso, atuam com mais motivao, agilidade e eficincia na execuo das atividades, sugerindo mais mudanas nas rotinas de trabalho e beneficiado
Jan/Abr 2013

os colegas por meio da aprendizagem indireta. Os resultados alcanados pelo programa demonstram o potencial de atuao das escolas de governo na melhoria do desempenho dos servidores e no aperfeioamento da gesto pblica e do controle social. Palavras-chave: Tribunal de Contas da Unio. Instituto Serzedello Corra. Escolas de Governo. Educao Corporativa. Capacitao de Servidores Pblicos e de Cidados.
Abstract

Public and private organizations have constituted corporate education units in order to support the reach of its strategic goals and the fulfillment of its institutional missions. In the public area theses units have been many times called government schools. The Serzedello Corra Institute (ISC) is the government school bound to the Federal Court of Accounts - Brazil (TCU) and, as its corporate education unit, develops educational actions that give support to the
23

Artigos

reaching of its strategic goals of contributing to the improvement of the public management and facilitate social control exercise. Besides that, ISCs educational actions employ an important role in the strengthening of TCU pedagogic function, of preventive character, that consists in the orientation and capacitating of public agencies and civil society with the means of improving management and the public administration performance, reduce the happening of irregularities and increase social control. With those goals, the Capacitating of Public Servants and Citizens Program was created, on which, offers to public servants of all three government fields of the Republic three powers and to members of civil society distance learning courses on the fields of hiring and bidding, fiscal responsibility, rendering of accounts, operative oversight of public spending, budget and planning, among others. Between 2009 and 2012 were offered more than 100.000 vacancies, among courses directly promoted by ISC or by means of partnerships with other agencies and entities. The evaluations performed by ISC have shown that those educational actions had a positive impact in the professional performance of the participants. Results showed they have applied what was learned, have taken advantage of the competencies usage and have decreased flaws on activities bound to the course contents. Besides that, they have acted more motivated, agile e efficient on tasks execution, suggesting more work routine changes and benefiting their peers by means of indirect learning. The results reached by the program have shown the government schools acting on the increasing of public servants performance of the public management and social control. Key words: Federal Court of Accounts - Brazil, Serzedello Corra Institute,
24

government schools, corporate education, Public Servants and Citizens capacitating.

1. Introduo

As unidades responsveis pelo treinamento e desenvolvimento de pessoas no setor pblico, comumente conhecidas como escolas de governo, tradicionalmente tm se preocupado com a capacitao de servidores pertencentes aos quadros dos rgos e entidades aos quais se vinculam, especialmente com o objetivo de fornecer a esses servidores os conhecimentos necessrios ao bom funcionamento da organizao. Muitas dessas unidades, entretanto, vm incorporando aos processos educacionais os princpios da educao corporativa, assumindo um papel mais estratgico no contexto das organizaes, buscando vincular as aes aos objetivos estratgicos da organizao, ao mesmo tempo que espraiam as iniciativas para alm dos limites do quadro funcional, atingindo a cadeia de valor composta por clientes, fornecedores e pela prpria sociedade, que a destinatria final das polticas pblicas conduzidas por esses rgos e entidades. O Instituto Serzedello Corra (ISC), escola de governo vinculada ao Tribunal de Contas da Unio (TCU), tem procurado atuar segundo esses preceitos de educao corporativa, ofertando aes educacionais que desenvolvem competncias de servidores pblicos e cidados que, de alguma forma, tenham a capacidade de influenciar no alcance dos objetivos estratgicos e no cumprimento da misso institucional do TCU, estejam eles dentro ou fora dos quadros do Tribunal. O Programa de Capacitao de Servidores Pblicos e de Cidados foi desenvolvido pelo ISC com esse propsito. O Programa constitui-se de aes educacionais voltadas ao desenvolvimento de competncias de servidores
Revista do TCU 126

O Programa de Capacitao de Servidores Pblicos e de Cidados do Tribunal de Contas da Unio: um exemplo de atuao estratgica das escolas de governo //

Artigos

pblicos em geral e ao fortalecimento do controle social exercido pelos conselhos municipais e pelos cidados. Esse Programa alinha-se aos objetivos estratgicos do TCU e pea fundamental no exerccio da funo pedaggica do Tribunal, de carter preventivo, que consiste na orientao e na capacitao dos rgos pblicos e da sociedade civil a fim de melhorar a gesto e o desempenho da administrao pblica, reduzir a ocorrncia de irregularidades e incrementar o controle social. Este artigo procura contextualizar esse programa como um exemplo de atuao estratgica das escolas de governo, segundo os princpios que norteiam a educao corporativa, especialmente quanto preocupao com o cumprimento da misso institucional do rgo ao qual esto vinculadas e a possibilidade de atuao no fortalecimento da cadeia de valor que orbita em torno dessas organizaes.
2. A Educao Corporativa

processo corporativo formado pelo conjunto de prticas de desenvolvimento de pessoas e de aprendizagem organizacional com o objetivo de adquirir, desenvolver e alinhar competncias profissionais e organizacionais, permitir o alcance dos objetivos estratgicos, incentivar a colaborao e o compartilhamento de informaes e conhecimentos, estimular processos contnuos de inovao e promover o aperfeioamento organizacional. (Brasil, 2008)

Educao corporativa pode ser entendida como o esforo institucional estruturado de desenvolvimento continuado do potencial humano, compreendendo toda a cadeia de valor composta dos fornecedores e clientes da organizao, dela prpria e da sociedade, com o objetivo de contribuir para o alcance de metas e resultados essenciais sobrevivncia e ao crescimento sustentado da organizao. (Meister, 1999:11) Martins (2005), por sua vez, define educao corporativa como um conjunto de aes que visam desenvolver conhecimentos, habilidades e competncias alinhadas ao interesse estratgico da organizao e, por conseguinte, capazes de incrementar o potencial competitivo. No TCU, educao corporativa conceituada como o
Jan/Abr 2013

Os conceitos sobre educao corporativa podem diferir conforme a fonte considerada, porm comum o entendimento quanto necessidade de alinhamento entre as aes de desenvolvimento e os objetivos estratgicos da organizao. Outro ponto a ser destacado que a educao corporativa assume um espectro de atuao bastante amplo, ultrapassando os limites da prpria organizao, seja ela pertencente ao setor pblico ou ao setor privado, pois ambos, governos e empresas, tm como pressuposto a necessidade de contribuir para o desenvolvimento e para a integrao da cadeia de valor, composta pela prpria organizao, pelos fornecedores, clientes, e pela sociedade. (Souza, 2005: 277) Para conduzir os processos de educao corporativa, as instituies pblicas e privadas tm constitudo unidades sob diversos modelos de organizao e diferentes denominaes. Muitas organizaes utilizam a denominao universidade corporativa para identificar essas unidades de educao corporativa e diferenci-las das universidades acadmicas e das tradicionais unidades de treinamento de pessoal. Entretanto, independentemente da terminologia utilizada, o importante a vinculao da estratgia de atuao aos conceitos de educao corporativa mencionados anteriormente.
25

Artigos

Souza (2005:276) distingue da seguinte forma as universidades corporativas das universidades acadmicas e das tradicionais unidades de treinamento de pessoal: a. universidades corporativas: so iniciativas das organizaes que as criaram e seu funcionamento obedece a interesses e a prioridades dessas organizaes; tm foco em resultados e em conhecimentos crticos para o negcio, voltando sua atuao para o desenvolvimento da cadeia de valor, que compreende, alm da organizao, os fornecedores, clientes e a prpria comunidade; b. universidades acadmicas: tm compromissos sociais abrangentes, no se vinculando a interesses especficos de determinado segmento ou de determinada organizao; c. unidades de treinamento tradicionais: destinam-se ao atendimento a demandas internas, de carter operacional, para atender necessidades pontuais da organizao. O principal diferencial de uma unidade de educao corporativa, portanto, a preocupao com o cumprimento da misso organizacional e o alcance dos resultados institucionais da organizao qual pertence.
3. As escolas de governo

Art. 39. (...) (...) 2 A Unio, os Estados e o Distrito Federal mantero escolas de governo para a formao e o aperfeioamento dos servidores pblicos, constituindo-se a participao nos cursos um dos requisitos para a promoo na carreira, facultada, para isso, a celebrao de convnios ou contratos entre os entes federados. (...)

Na esteira do texto constitucional, surgiram algumas definies para o termo escola de governo. Pacheco (2000:36; 2002:77), as define como
aquelas instituies destinadas ao desenvolvimento de funcionrios pblicos includas no aparato estatal central (nacional ou federal) ou fortemente financiadas por recursos oramentrios do Tesouro.

O Decreto n 5707, de 23 de fevereiro de 2006, que instituiu a Poltica e as Diretrizes para o Desenvolvimento de Pessoal da Administrao Pblica Federal, define escolas de governos como
instituies destinadas, precipuamente, formao e ao desenvolvimento de servidores pblicos, includas na estrutura da administrao pblica federal direta, autrquica e fundacional. (Brasil, 2006)

Escola de governo uma denominao que vem sendo utilizada como forma de identificar as entidades ou unidades que possuem como funo precpua o desenvolvimento de servidores pblicos. A Constituio Federal de 1988, com a redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998, assim se refere s escolas de governo:
26

O que parece ser um consenso que essas instituies fazem parte do aparato do Estado, o que afasta qualquer pretenso de autonomia total em relao ao governo e, por conseguinte, devem estar alinhadas s polticas pblicas voltadas para melhoria da gesto, combinado
Revista do TCU 126

O Programa de Capacitao de Servidores Pblicos e de Cidados do Tribunal de Contas da Unio: um exemplo de atuao estratgica das escolas de governo //

Artigos

com capacidade analtica e propositiva sobre tais polticas. (Pacheco, 2002:78)

4. As escolas de governo como unidades de educao corporativa

As empresas vm transformando as unidades de treinamento em universidades corporativas, em parte pela incapacidade demonstrada pelas universidades tradicionais em cumprir com o papel de formao e desenvolvimento de quadros, mas tambm em decorrncia da necessidade de atender s prprias especificidades. (Marini, 2004) No setor pblico a situao no diferente. As organizaes pblicas tm institudo as unidades de educao corporativa abrigadas sob a denominao escolas de governo com papel semelhante ao das chamadas universidades corporativas, respeitando, entretanto, as caractersticas particulares da administrao pblica. De forma semelhante s universidades corporativas desenvolvidas por grandes empresas privadas para assegurar o alinhamento da capacitao aos valores e desafios estratgicos que tais empresas enfrentam, o governo necessita de que as escolas assumam um papel de escola corporativa de gesto, alinhando-se s polticas e diretrizes de governo no sentido da melhoria da gesto pblica. (Pacheco, 2002:75:78) Por outro lado, cada vez mais, os governos recorrem sociedade em busca de parcerias para o desenvolvimento de aes. As formas e mecanismos variam, mas o fato torna-se uma prtica cada vez mais adotada e, em alguns casos, at mesmo institucionalizada, a incorporao de diferentes atores sociais na definio e na gesto de polticas pblicas. (Zouain, 2003) Essa prtica nos revela uma nova concepo de Estado que se aproxima e incorpora a sociedade por meio de atores sociais. A prpria
Jan/Abr 2013

Constituio brasileira estabeleceu inmeros mecanismos e instrumentos de gesto que preveem a incorporao de atores sociais na gesto pblica, em especial, nas reas da sade, meio ambiente e educao. (Zouain, 2003) Essa forma ampliada de conceber o conceito de pblico e da ao de governar modifica no s o universo de atuao das chamadas escolas de governo, mas tambm sua misso. Em vez de ser concebida como instrumento de modernizao do Estado, a misso passa a ser a de desenvolver e ampliar a capacidade de governo e aprimorar a ao dos atores sociais que interagem com o Estado e atuam na esfera pblica. (Zouain, 2003) As escolas de governo so, nesse sentido, verdadeiras unidades de educao corporativa do setor pblico, pois devem alinhar as aes s polticas e diretrizes estratgicas do governo e incorporar ao seu campo de influncia atores externos como forma de aperfeioar a capacidade do Estado em elaborar, implementar e acompanhar polticas pblicas. Por fim, as escolas de governo, como centros de excelncia, devem buscar avaliar a efetividade de aes, ou seja, passar da ideia de produtos para a ideia de resultados a serem alcanados com a capacitao. (Pacheco, 2002:81) Assim, alm de medir a satisfao dos treinandos ao final dos cursos, as escolas de governo devem buscar avaliar o impacto de suas aes e ainda a satisfao das organizaes-clientes. (Pacheco, 2002:82)
5. O Instituto Serzedello Corra (ISC)

O Instituto Serzedello Corra (ISC) uma unidade de apoio estratgico do TCU que tem por finalidade propor polticas e diretrizes de educao corporativa, seleo externa de servidores, gesto do conhecimento organizacional e gesto documental, bem como coor27

Artigos

denar as aes delas decorrentes (art. 18 da Resoluo-TCU n 240, de 23/12/2010). Pode-se dizer, portanto, em face de suas atribuies e finalidades, que o ISC a escola de governo vinculada ao TCU e, como tal, responsvel pelo desenvolvimento de aes educacionais que contribuam para o alcance dos objetivos estratgicos do Tribunal e o cumprimento de sua misso. Nesse sentido, os programas educacionais do Instituto tm como foco principal o desenvolvimento de competncias crticas para o negcio do TCU, tendo como pblico-alvo os servidores do quadro de pessoal do Tribunal, servidores de outros rgos e entidades da administrao pblica e a sociedade.
6. O plano estratgico do TCU

As aes educacionais do ISC buscam o alinhamento com os objetivos estratgicos do TCU como forma de dar suporte e contribuir para o cumprimento da misso institucional. Assim, importante conhecer o plano estratgico do Tribunal e contextualizar a atuao do Instituto nesse cenrio. A sociedade cada vez mais cobra moralidade, profissionalismo e excelncia da administrao pblica. O cidado vem deixando de ser sujeito passivo em relao ao Estado e passa a exigir melhores servios, respeito cidadania e mais transparncia, honestidade, economicidade e efetividade no uso dos recursos pblicos. Nesse aspecto, o TCU assume papel fundamental na medida em que atua na preveno, deteco, correo e punio da fraude e do desvio na alocao de recursos federais, bem como contribui para a transparncia e melhoria da gesto e do desempenho da administrao pblica. (Brasil, 2011:15) Nesse contexto, a misso institucional do TCU, expressa em seu Plano Estratgico, Controlar a Administrao Pblica para con28

tribuir com seu aperfeioamento em benefcio da sociedade, e sua viso de futuro Ser reconhecido como instituio de excelncia no controle e no aperfeioamento da Administrao Pblica. (Brasil, 2011:45) Os objetivos estratgicos, por sua vez, constituem elo entre as diretrizes da instituio e seu referencial estratgico e determinam o que deve ser feito para que a organizao cumpra sua misso e alcance sua viso de futuro. (Brasil, 2011:60) O Plano Estratgico do TCU define uma srie de objetivos estratgicos que norteiam as aes do Tribunal na direo do cumprimento de sua misso. O Programa de Capacitao de Servidores Pblicos do ISC foi desenhado tendo como foco o alcance dos objetivos estratgicos de i) contribuir para melhoria da gesto e do desempenho da administrao pblica; e ii)facilitar o exerccio do controle social. Ao TCU incumbe importante papel de contribuir para a melhoria da administrao pblica. Para tanto, deve tornar disponveis para gestores pblicos orientaes, determinaes, recomendaes ou avaliaes, visando corrigir falhas, evitar desperdcios, melhorar o desenho e a gesto de programas governamentais e polticas pblicas, a gesto e o desempenho de rgos e entidades, a formulao das polticas pblicas, aumentar a qualidade de bens e servios ofertados, ao desempenho dos controles internos, bem como contribuir para o aprimoramento da legislao federal e para a disseminao das melhores prticas observadas na administrao pblica federal. (Brasil, 2011:61) O ISC, ao promover aes educacionais que desenvolvam competncias de servidores de outros rgos e entidades da administrao pblica, colabora fortemente para o alcance desse objetivo. O segundo objetivo se refere adoo de medidas que possibilitem a participao ativa do cidado no controle da gesto pblica,
Revista do TCU 126

O Programa de Capacitao de Servidores Pblicos e de Cidados do Tribunal de Contas da Unio: um exemplo de atuao estratgica das escolas de governo //

Artigos

inclusive quanto aos aspectos relacionados probidade, moralidade, eficincia, economicidade e publicidade dos atos de gesto. (Brasil, 2011:63) Os cursos voltados para os conselhos municipais e para a sociedade em geral buscam fortalecer e estimular a atuao do cidado no exerccio do controle social da gesto pblica e, assim, aperfeioar a elaborao, a implantao e os resultados das polticas pblicas.
7. A funo pedaggica do TCU

Alm do enfoque estratgico conferido s aes educacionais, o ISC tem papel fundamental no suporte atuao do TCU como rgo auxiliar do Congresso Nacional no desempenho do controle externo da administrao pblica. A partir das competncias definidas no art. 71 da Constituio Federal, na Lei Orgnica do TCU (Lei n 8.443/92) e em outros dispositivos infraconstitucionais, so atribudas ao TCU as seguintes funes: fiscalizadora, consultiva, informativa, judicante, sancionadora, corretiva, normativa, de ouvidoria e pedaggica. Entre todas essas funes, a funo pedaggica, eminentemente preventiva, traduz-se em aes de carter orientador e informativo sobre melhores prticas e procedimentos que
Jan/Abr 2013

levem ao uso regular e eficiente dos recursos pblicos e melhoria do desempenho da administrao pblica. Os Tribunais de Contas devem adotar como filosofia de controle a orientao e o aprimoramento no lugar da aplicao de sanes, pois para a sociedade mais importante ter servios pblicos honestos, adequados e eficientes do que administradores condenados. Por isso, passaram a desenvolver, cada vez mais, a funo pedaggica, realizando encontros tcnicos, seminrios, programas de orientao e cursos, promovendo a formao e o aprimoramento dos servidores pblicos, especialmente os dos municpios. (Mileski, 2003:326) A funo maior do controle no reprimir ou apontar culpados, e sim evitar a ocorrncia de fatos a serem reprimidos e de culpados a serem identificados. (Aguiar, 2001:246) Hoje a sociedade no mais admite que os rgos de controle apenas detectem a ocorrncia de danos e determinem a adoo das providncias corretivas; cobra a existncia de aes concretas que evitem que tais danos ocorram. (Aguiar, 2001:242) As irregularidades identificadas pelos Tribunais de Contas nem sempre decorrem da ao dolosa dos agentes. Significativa parte dos processos que tramitam pelo TCU, por exemplo, somente existem em face do completo desconhecimento, por parte de gestores pblicos,
29

Artigos

das normas mais elementares de administrao financeira e oramentria. (Aguiar, 2001:246) Os beneficirios de recursos federais simplesmente ignoram que tinham de prestar contas; elaboram prestaes de contas incompletas; prestam contas aos rgos errados; contabilizam inadequadamente os recursos recebidos ou no fazem o adequado tombamento dos bens adquiridos. (Aguiar, 2001:247) Experincias desenvolvidas pelo TCU tm demonstrado que a ao pedaggica produz timos resultados sociais e financeiros. necessrio um trabalho regular de orientao aos gestores quanto boa e regular aplicao dos recursos pblicos. (Aguiar, 2001:247)
8. O programa de capacitao de servidores pblicos e de cidados

Esse Programa tem como objetivos principais: a. desenvolver competncias de servidores pblicos com o propsito de melhorar seu desempenho, aperfeioar a atuao dos rgos e entidades da administrao pblica e diminuir a ocorrncia de irregularidades; b. divulgar a atuao do TCU; c. compartilhar boas prticas e procedimentos que melhorem a gesto pblica e reduzam a ocorrncia de irregularidades; d. fornecer informaes sobre o controle da administrao pblica, melhorando a comunicao entre os rgos de controle, os gestores pblicos e a sociedade; e. orientar a participao da sociedade quanto gesto e fiscalizao da aplicao dos recursos pblicos. f. relacionar os contedos relativos aos temas de estudo vida profissional dos participantes por meio de exemplificao, de estudos de caso, de simulaes e de debates e troca de experincias; g. fortalecer o intercmbio de experincias, solues, informaes e ideias entre os rgos integrantes da administrao pblica. O Programa se desenvolve em trs vertentes: aes educacionais voltadas aos servidores pblicos em geral; aes educacionais voltadas ao aperfeioamento da atuao dos conselhos municipais; e aes educacionais voltadas ao atendimento de demandas especficas de rgos e entidades da administrao pblica. a. Aes educacionais voltadas aos servidores pblicos em geral: Cursos realizados na modalidade de educao a distncia, dirigidos aos servidores pbliRevista do TCU 126

O ISC, como escola corporativa de governo vinculada ao TCU, conduz aes educacionais que do suporte ao alcance dos objetivos estratgicos e misso institucional do Tribunal. Tendo como foco a misso institucional do TCU e seu papel como escola corporativa de governo, as aes educacionais do ISC no se restringem aos servidores do Tribunal - servidores e gestores de outros rgos e entidades da administrao pblica, nas trs esferas de governo e nos trs poderes da Repblica, alm da sociedade, constituem o pblico-alvo dos programas educacionais do ISC. Nessa linha, e tendo como norte o fortalecimento da funo pedaggica do TCU como estratgia a ser adotada para o aperfeioamento da administrao pblica, o ISC desenvolveu o Programa de Capacitao de Servidores Pblicos e de Cidados, que se constitui em instrumento de aprimoramento da gesto pblica por meio de aes educacionais voltadas aos servidores pblicos e de promoo do controle social exercido pelos conselhos municipais e pelos cidados.
30

O Programa de Capacitao de Servidores Pblicos e de Cidados do Tribunal de Contas da Unio: um exemplo de atuao estratgica das escolas de governo //

Artigos

cos das trs esferas de governo, dos trs poderes da Repblica, com o propsito de disseminar padres normativos, procedimentos e boas prticas administrativas a serem observadas durante o cumprimento de suas atribuies. Tais cursos abordam conceitos gerais e fundamentos sobre temas transversais grande parte dos rgos e entidades da administrao pblica. Entre 2009 e 2011, foram ofertados os seguintes cursos: Licitaes e Contratos Administrativos, Introduo Lei de Responsabilidade Fiscal, Prestao de Contas de Convnios e Planejamento e Oramento Pblico, todos com carga horria de 30 horas semanais. Em 2012, foram disponibilizados quatro novos cursos: Controles na Administrao Pblica, Planejamento Governamental, Estruturas de Gesto Pblica e Prestao de Contas Fundamentos da Democracia, Exerccio de Cidadania, deixando-se de ofertar os cursos Introduo Lei de Responsabilidade Fiscal e Planejamento e Oramento Pblico. b. Aes educacionais voltadas ao aperfeioamento da atuao dos conselhos municipais: Conselhos municipais so instrumentos de controle social da gesto pblica e tm como propsito ser um instrumento de cogesto entre o Estado e a sociedade no nvel municipal, permitindo maior participao, controle e transparncia na elaborao e implantao de polticas pblicas nas reas de educao, sade, assistncia social entre outras. Visando capacitar os integrantes desses conselhos para um melhor desempenho das atribuies como atores do controle social, foram desenvolvidos os seguintes cursos autoinstrucionais na modalidade a distncia: Vamos Fiscalizar os Gastos com Alimentao Escolar e Controle Exercido por Conselhos da Assistncia Social.
Jan/Abr 2013

c. Aes educacionais voltadas ao atendimento de demandas especficas de rgos e entidades da administrao pblica O ISC tem atuado na capacitao de servidores pblicos de outros rgos e entidades da administrao pblica, incluindo rgos de fiscalizao e controle, com o objetivo de atender demandas especficas de desenvolvimento. Esses cursos geralmente abrangem temas de mais complexidade, podendo ser realizados tanto na modalidade presencial quanto por meio de educao distncia. Entre os diversos cursos ministrados podem ser citados: Auditoria Governamental Auditoria Operacional Instaurao de Tomada de Contas Especial Licitaes e Contratos Administrativos: jurisprudncia do TCU Gesto de contratos de terceirizao Auditoria em Tecnologia da Informao
9. Os resultados do programa

Considerando apenas os cursos que compem as aes educacionais voltadas para os servidores pblicos, em geral, o ISC ofertou mais de 14.000 vagas em 2009, subindo para 21.380 matriculados em 2010 e alcanando a marca de 25.576 vagas em 2011. Em 2012, foram matriculados 12.752 participantes, o que perfaz um total de mais de 73.000 vagas ofertadas desde o incio do Programa. Especificamente no tocante saes educacionais voltadas ao aperfeioamento da atuao dos conselhos municipais foram ofertadas em 2011, em parceria com o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), mais de 36.000 vagas para o curso Vamos Fiscalizar os Gastos com Alimentao Escolar, que atingiram profissionais de educao e membros
31

Artigos

da sociedade civil que atuam na execuo e no controle social dos recursos pblicos destinados educao. Alm disso, participaram do curso Controle Exercido por Conselhos da Assistncia Social aproximadamente 500 conselheiros que atuam nesta rea. Em relao aos cursos voltados para o atendimento de demandas especficas, foram ofertadas, em 2011, mais de 790 vagas em aes distncia e cerca de 230 vagas em cursos presenciais para diversos rgos e entidades da administrao pblica. Em 2012, at o ms de julho, foram 150 vagas em cursos a distncia e 290 vagas em aes educacionais presenciais para esse pblico. No total, o programa j ofertou mais de 110.000 vagas desde a criao, constituindo-se em um importante esforo de capacitao de servidores pblicos e da sociedade, com reflexos significativos no desenvolvimento e no aperfeioamento da gesto pblica brasileira.
10. A avaliao dos cursos

Os cursos de Licitaes e Contratos Administrativos (LCA), Introduo Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), Planejamento e Oramento Pblico (POP) realizados no primeiro semestre de 2011 foram avaliados em dois momentos. Primeiramente, foi realizada uma etapa de avaliao de satisfao dos participantes, imediatamente ao final de cada curso, com o objetivo de averiguar os seguintes aspectos: a programao de cada evento; os resultados esperados pelos participantes; a qualidade do ambiente virtual e o desempenho de tutores e monitores. Os resultados dessas avaliaes foram bastante positivos. Todos os relatrios de satisfao divulgados apresentaram em seus resultados indicadores (que representavam cada um dos aspectos supracitados) com conceitos
32

finais que variaram de muito bom a timo. Isto indica um elevado grau de satisfao dos participantes, que reflete tambm a qualidade dos cursos oferecidos. Apesar dos resultados satisfatrios obtidos nessa primeira etapa, buscou-se tambm avaliar em que medida tais cursos conseguiram promover melhorias de desempenho em longo prazo. A segunda etapa de avaliao compreendeu, portanto, a verificao do impacto desses cursos no cotidiano de trabalho dos participantes. O conceito de impacto se refere, principalmente, influncia exercida por esses eventos sobre o desempenho dos participantes em tarefa similar quela aprendida por meio do programa instrucional. Para esta avaliao, foram levados em considerao todos os indivduos que participaram dos cursos de LCA, LRF e POP ocorridos nos meses de abril, maio e junho de 2011, num total de 4.931 pessoas. O questionrio utilizado para avaliar os trs cursos era composto de 17 itens com o objetivo de medir quatro indicadores: impacto do treinamento no trabalho; fatores situacionais de apoio; suporte material; e consequncias associadas ao uso das novas competncias. O indicador Impacto do Treinamento no Trabalho visou medir o quanto as competncias adquiridas nos cursos alteraram o trabalho dos participantes. Esse indicador foi composto de sete itens medidos por meio de uma escala de concordncia de cinco pontos. O indicador Fatores Situacionais de Apoio, composto por quatro itens, visou medir a percepo do participante dos cursos em relao s oportunidades dadas pelos chefes, pelas caractersticas do trabalho e da organizao para aplicar as competncias aprendidas. J o indicador Suporte Material, composto de trs itens, mediu a percepo do participante sobre a disponibilidade de maRevista do TCU 126

O Programa de Capacitao de Servidores Pblicos e de Cidados do Tribunal de Contas da Unio: um exemplo de atuao estratgica das escolas de governo //

Artigos

teriais que viabilizassem a utilizao das novas competncias. Por fim, o indicador Consequncias Associadas ao Uso das Novas Competncias, tambm composto por trs itens, mediu as modificaes no trabalho percebidas pelo participante depois da realizao do curso. Todos esses trs ltimos indicadores foram avaliados segundo uma escala de frequncia de cinco pontos. Alm disso, os participantes responderam a algumas perguntas para caracterizao da amostra. Eles informaram idade, sexo, rgo de origem e unidade federativa. A partir do rgo de origem, foram obtidas tambm informaes sobre o poder de origem (Executivo, Legislativo, Judicirio, Outros) e a esfera de atuao (Municipal, Estadual, Federal, Outros) dos participantes. Os participantes foram informados, via e-mail, sobre a realizao da avaliao, que aconteceu de 5 a 6 meses aps o encerramento da ao educacional. Nesse e-mail foi disponibilizado o acesso ao questionrio, tendo sido enviados um total de 4.931 questionrios, obtendo-se 578 respostas. Para a anlise dos dados sobre os itens individuais do questionrio, foram obtidas as frequncias de resposta de cada item, sendo que a frequncia das respostas concordo em parte e concordo totalmente e discordo em parte e discordo totalmente foram agrupadas nas categorias concordncia e discordncia, respectivamente, para o primeiro indicador. Para os demais indicadores as frequncias de sempre e frequentemente e raramente e nunca foram agrupadas dentro das categorias muito frequente e pouco frequente, respectivamente. Os dados de caracterizao da amostra tambm foram analisados por meio da frequncia das respostas. Os resultados das avaliaes permitiram identificar que o impacto no trabalho dos serJan/Abr 2013

vidores foi positivo em relao ao desempenho individual, porm deixou a desejar em relao s mudanas provocadas nas organizaes, pois o indicador Impacto do Treinamento no Trabalho foi avaliado como timo, na maioria dos casos, com os demais indicadores tendo sido avaliados de forma moderada, tendendo a boa (no caso de Suporte Material e Consequncias Associadas ao Uso das Novas Competncias no Trabalho); e moderada, tendendo a ruim, no caso de alguns itens da escala de apoio. As respostas dos participantes indicam que eles tm utilizado o que aprenderam no curso, aproveitando as oportunidades de uso das competncias, diminuindo as falhas nas atividades vinculadas, com mais motivao, rapidez e eficincia na execuo dos trabalhos e sugerindo mais mudanas nas rotinas de trabalho e beneficiado os colegas por meio da aprendizagem indireta. Um aspecto que merece ateno o fato de que, mesmo tanto tempo aps o treinamento (entre 5 e 6 meses), os participantes aplicam os contedos ensinados no treinamento. Esse dado indica que houve efetivamente aprendizagem por parte dos respondentes e no somente memorizao momentnea dos contedos ensinados. A aprendizagem um efeito imediato do evento educacional e pr-requisito para a ocorrncia da transferncia da aprendizagem utilizao, na organizao, das competncias aprendidas no evento educacional entretanto, a transferncia depende de outros fatores, como o suporte organizacional. importante considerar as variveis de suporte transferncia da aprendizagem, ou seja, o apoio dado pela organizao para aplicao das competncias desenvolvidas. Isso porque o suporte oferecido pela instituio influi significativamente na efetividade das aes educacionais. O suporte transferncia representa uma medida de percepo das condies encontradas no local de trabalho, facilitadoras
33

Artigos

ou restritivas do uso dos novos conhecimentos, habilidades e atitudes aprendidos. Identificou-se que h espao para melhora do suporte situacional das organizaes. Os dados apontaram que h carncia de suporte nos ambiente de trabalho dos respondentes, uma vez que nenhum dos itens teve alta frequncia de respostas e que s vezes foi a resposta de, aproximadamente, um tero dos respondentes em quase todos os itens. Por outro lado, segundo a percepo da maioria dos respondentes, o suporte material oferecido pela organizao foi satisfatrio na maioria das situaes. At o momento de realizao da coleta de dados, o baixo suporte transferncia da aprendizagem no afetou a qualidade do trabalho, segundo a percepo dos respondentes. Porm, a falta de suporte adequado pode levar um bom treinamento a se perder.

11. Concluso

As escolas de governo devem cada vez mais assumir papel estratgico dentro das organizaes s quais esto vinculadas. Para tanto, entender o contexto estratgico dessas organizaes fundamental. Os programas educacionais devem ter como foco o alcance dos objetivos estratgicos e o cumprimento da misso institucional dos rgos e entidades que mantm essas escolas de governo. Essa contribuio ao atingimento dos resultados institucionais no pode restringir-se ao desenvolvimento do quadro de pessoal da organizao. Se h pessoas externas organizao que influenciam no cumprimento da sua misso, elas tambm devem ser contempladas pelos programas educacionais dessas escolas de governo. Esse o conceito de educao corporativa: aes educacionais alinhadas s estratgias da organizao desenvolvendo competncias em toda a cadeia de valor. Foi com essa viso que Programa de Capacitao de Servidores Pblicos e de Cidados foi concebido pelo ISC. As aes buscam contribuir para melhoria da gesto e do desempenho da administrao pblica e facilitar o exerccio do controle social, que so objetivos estratgicos do TCU. Alm disso, esse programa tem-se mostrado uma ferramenta efetiva no fortalecimento da funo pedaggica do Tribunal, que pelo carter preventivo, assume importncia cada vez maior na forma de atuao dos rgos de controle. As avaliaes de satisfao e de impacto realizadas em alguns dos cursos desse programa demonstram que essas aes educacionais tiveram impacto positivo no desempenho profissional dos participantes, indicando o potencial da atuao das escolas de governo na melhoria do desempenho dos servidores e no aperfeioamento da gesto pblica e do controle social.
Revista do TCU 126

34

O Programa de Capacitao de Servidores Pblicos e de Cidados do Tribunal de Contas da Unio: um exemplo de atuao estratgica das escolas de governo //

Artigos

Referncias
AGUIAR, Ubiratan. A Ao Preventiva e Corretiva dos Tribunais de Contas. Revista do Tribunal de Contas da Unio v.32, n. 90, out/dez 2001. BRASIL. Presidncia da Repblica. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. _______. _______. Decreto n 5.706, de 23 de fevereiro de 2006. _______. Tribunal de Contas da Unio. Planejamento Estratgico do Tribunal de Contas da Unio 2011-2015. Braslia: TCU, 2011. 72p. _______. _______. Resoluo-TCU n 212, de 25 de junho de 2008 - Dispe sobre as aes de educao no mbito do Tribunal de Contas da Unio. MARINI, Caio. Gesto de Pessoas e a abordagem do governo matricial: o papel das escolas de governo no alinhamento estratgico da arquitetura governamental. IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma Del Estado Y de la Administracin Pblica, Madrid, Espaa, nov. 2004. MARTINS, Herbert G. Para onde vai a universidade corporativa? Notas para uma agenda da educao corporativa brasileira. Disponvel em: < http://www.educor.desenvolvimento.gov.br/producao> . Acesso em: 10 jul. 2012. MEISTER, Jeanne C. Educao Corporativa; traduo: Maria Claudia Santos Ribeiro Ratto. So Paulo: Makron Books, 1999. 300p. MILESKI, Helio S. O controle da gesto pblica. 1 ed. Belo Horizonte: Forum, 2011. 493p. PACHECO, Regina S. Escolas de governo como centros de excelncia em gesto pblica: a perspectiva da ENAPBrasil. In: Revista do Servio Pblico, ano 53, n. 1, jan/mar. 2002. _______. Escolas de governo: tendncias e desafios a ENAP em perspectiva. In: Revista do Servio Pblico, ano 51, n. 2, abr/jun. 2000. SOUZA, Jos Carlos P. Ps-Graduao e Universidades Corporativas: um estudo no setor pblico federal brasileiro. In: Carvalho, Isamir M.; Mendes, Srgio P. & Veras, Vivianne M. (Org.). Gesto do Conhecimento: uma estratgia empresarial. Braslia: Servio Federal de Processamento de Dados, 2005. 339 p. Disponvel em: <http://www. livrogco.serpro.gov.br/capitulo-11/front-page>. Acesso em: 10 jul. 2012. ZOUAIN, Deborah M. Escolas de governo e escolas de servio pblico: limites e problemas. Estudo de caso da FESP/RJ e FUNDAP/SP. VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma Del Estado Y de la Administracin Pblica, Panam, oct. 2003.

Jan/Abr 2013

35

Artigos

Avaliao de amostras em prego para contratao de objetos de TI

Resumo
Antonio Daud Jnior servidor do Tribunal de Contas da Unio, graduado em Engenharia Eltrica pela Universidade Federal de Uberlndia (UFU). Possui a certificao Auditor Lder em Segurana da Informao NBR ISO 27001. Carlos Renato Araujo Braga servidor do Tribunal de Contas da Unio, graduado em Engenharia de Computao pelo Instituto Militar de Engenharia (IME), Especialista em Contabilidade e Oramento Pblico pela Universidade de Braslia (UnB). Possui as certificaes profissionais CISA, CIA, CGAP e CCI .

A avaliao de amostras nas contrataes pblicas consiste na apresentao, por parte do licitante, de uma amostra dos produtos ofertados, seguida da realizao de testes pelo ente promotor da licitao. Dessa forma, a aceitao da amostra constitui condio necessria para adjudicao do objeto do certame, de maneira que, caso a unidade amostrada no seja aprovada mediante as condies pr-estabelecidas no procedimento de testes, o licitante desclassificado. O trabalho objetiva discutir a possibilidade de avaliao de amostras nas licitaes por prego, em especial considerando a ausncia de expressa previso legal para tal e o aparente conflito entre a utilizao do procedimento e uma das principais caractersticas do prego, qual seja, a celeridade. A partir da anlise da jurisprudncia do Tribunal de Contas Unio, da sua legislao correlata e da avaliao dos riscos envolvidos nos processos de contratao desse gnero, concluiu-se que possvel prever procedimento de
Revista do TCU 126

36

Avaliao de amostras em prego para contratao de objetos de TI //

Artigos

retranca imagem ctrl + Shift + click para liberar retranca

avaliao de amostras nas licitaes para aquisies de objetos de Tecnologia da Informao (TI) mediante a modalidade prego. Alm disso, foi possvel identificar caractersticas mnimas da avaliao de amostras para que sua realizao se coadune com o ordenamento jurdico. Palavras-chave: Licitao. Prego. Amostras. Tecnologia da Informao. Bens.
Abstract

The samples evaluation phase in public procurements is the procedure which demands the bidder to present, during the selection, a sample of the products he intends to offer. The sample presented is tested by the public organization which is promoting the bidding. Thus, acceptance of the sample is a necessary condition to win the bidding, so that if the sample unit is not approved according to the conditions set in the test procedure, the bidder is not classified. The objective of this paper is to discuss the possibility of evaluating samples in
Jan/Abr 2013

procurements done through Prego, especially considering the absence of legal disposal and the apparent conflict between the use of the samples evaluation procedure and speed inherent of the Prego. From the analysis of the jurisprudence of the Federal Court o Accounts (TCU) and related legislation, and from the risk assessment, it was concluded that its possible to use samples evaluation procedure in IT objects biddings. Furthermore, it was possible to identify minimum requirements for the evaluation procedure so it can be consistent with the legal system. Keywords: public bidding, information technology, samples evaluation.
1. Introduo

So fartas as evidncias de que a regra para a contratao de objetos de tecnologia da informao (TI) pela Administrao Pblica a realizao de licitao na modalidade prego eletrnico (ex vi IN-SLTI 02/2008, art. 26,
37

Artigos

pargrafo nico; IN-SLTI 04/2010, art. 20, pargrafo nico; Acrdo 2.471/2008-TCU-Plenrio, item 9.2). Ocorre que, de acordo com o voto condutor do Acrdo 1.215/2009-TCU-Plenrio, nas compras da Administrao Pblica Federal, recorrente o problema de entrega de objetos de TI de qualidade duvidosa ou at mesmo inservvel, pela observncia unicamente do menor preo ofertado, consectrio da disputa que ocorre nas licitaes pela modalidade prego. Com vistas a mitigar o risco de ocorrncia desse problema, um possvel controle que vem sendo empregado pelos gestores pblicos a previso de avaliao de amostras durante o certame. O procedimento de avaliao de amostras para contratao de bens e consumveis de TI consiste na apresentao, por parte do licitante, de uma amostra dos produtos ofertados, seguida da realizao de testes pelo ente promotor da licitao. Nesta avaliao, testes ou verificaes, j previstos no instrumento convocatrio, so aplicados sobre a amostra dos produtos ofertados. Por exemplo, pode ser feita a avaliao de uma amostra de impressoras com o objetivo de verificar se a velocidade de impresso daquela unidade amostrada efetivamente atende velocidade mnima especificada no edital. Dessa forma, a aceitao da amostra constitui condio necessria para adjudicao do objeto do certame, de maneira que, caso a unidade amostrada no seja aprovada mediante as condies pr-estabelecidas no procedimento de testes, o licitante desclassificado. Implicitamente, pode-se inferir que o resultado da avaliao da amostra estendido ao universo de produtos a ser ofertado. Cumpre salientar que a avaliao de amostras no substitui a verificao obrigatria para fins de recebimento e aceite, prevista no art. 73 da Lei 8.666/1993.
38

Este trabalho objetiva discutir a possibilidade de avaliao de amostras nas licitaes por prego, em especial, considerando a ausncia de expressa previso legal para tal e o aparente conflito entre a utilizao do procedimento e uma das principais caractersticas do prego, qual seja, a celeridade. Este texto est organizado em sete itens, sendo este o primeiro deles, no qual descrevemos de maneira breve no que consiste a avaliao de amostras em licitaes pblicas e apresentamos o objetivo do trabalho. No item 2, argumenta-se sobre a utilizao do procedimento de avaliao de amostras nas licitaes pblicas, sinalizado que h casos em que mitiga riscos e outros em que pode no ser necessria. No item 3, discorre-se sobre a legalidade da exignica das amostras nos certames licitatrios, bem como qual vem sendo o posicionamento do Tribunal de Contas da Unio (TCU) por meio de jurisprudncia. O item 4 discorre sobre a obrigatoriedade de realizao do procedimento de avaliao das amostras, quando este estiver previsto no edital, enquanto o item 5 trata do momento em que se pode exigir a amostra, assim como para quais licitantes possvel fazer tal exigncia. No item 6, apresentam-se algumas diretrizes para realizao do procedimento de avaliao de amostras com base na legislao, jurisprudncia e na anlise de riscos da contratao. Por fim, o item 7 traz algumas consideraes finais. Registre-se que este artigo toma por base o contedo da Nota Tcnica n 04/2008 - SEFTI/TCU, de 10 de abril de 2010, que trata da Possibilidade de avaliao de amostras na contratao de bens e suprimentos de Tecnologia da Informao mediante a modalidade Prego, e que os autores deste artigo tambm foram signatrios da referida nota
Revista do TCU 126

Avaliao de amostras em prego para contratao de objetos de TI //

Artigos

tcnica. Todavia, somente com a prolao do Acrdo 1.233/2012-TCU-Plenrio, na sesso de 23/5/2012, foi autorizada a divulgao do contedo. Ademais, cumpre ressaltar que este artigo j foi publicado na Revista Znite Informativo de Licitaes e Contratos (ILC) em outubro de 2012.
2. Da utilidade da avaliao de amostras

Assente o previsto no art. 3, caput, da Lei 8.666/1993, a licitao destina-se a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administrao, alm de garantir a observncia do princpio constitucional da isonomia. Nessa esteira, deve o gestor buscar todos os mecanismos legais que lhe assegurem a mxima vantajosidade da contratao. A proposta mais vantajosa, no caso das licitaes na modalidade Prego, aquela que, atendidos os requisitos tcnico-qualitativos da contratao, possua o menor preo. Para se atingir esse objetivo, devem-se adotar mecanismos para se alcanar o menor preo e, ao mesmo tempo, garantir que o objeto da contratao contemple todos os requisitos necessrios ao atendimento da necessidade que motivou a contratao. A potencial obteno do menor preo uma consequncia da adoo da modalidade Prego, sobretudo na forma eletrnica, que, alm de permitir unicamente o tipo menor preo, pela sistemtica, ampliou o acesso das empresas s compras pblicas. Resta elaborar a forma de mitigar o risco de que o objeto contratado por prego no atenda aos requisitos que motivaram a contratao. Como j se mencionou, recorrente o problema de entrega de objetos de TI de qualidade duvidosa ou at mesmo inservvel, pela observncia unicamente do menor preo ofertado, consectrio da disputa por Prego.
Jan/Abr 2013

Esse problema decorrente tambm de uma percepo equivocada de muitos de que o prego leva contratao de bens e servios pelo menor preo possvel no mercado. Na verdade, o prego uma modalidade de licitao que propicia a compra pelo menor preo entre os bens e servios que atendam aos requisitos estabelecidos. Esses requisitos podem, inclusive, levar contratao de um bem ou servio que esteja em um patamar de qualidade e desempenho mais elevado em comparao com os produtos mais baratos do mercado, desde que esses requisitos sejam indispensveis para o atendimento necessidade da contratao, ou seja, um determinado rgo pode contratar um produto mais simples e barato (e.g. um notebook de configurao simples) e outro rgo pode contratar um produto mais sofisticado e mais caro (e.g. notebook de alto desempenho) e ambos estarem efetuando contrataes adequadas, se os requisitos de qualidade e desempenho tiverem sido elaborados com base nas respectivas necessidades dos rgos e nas prticas de mercado. De qualquer modo, a avaliao de amostras uma das alternativas de que dispe o gestor para assegurar a eficcia da contratao. Na prtica, o procedimento propicia ao gestor um contato inicial com o produto a ser adquirido, ou, na maioria dos casos, com uma unidade idntica, em princpio, quelas que sero entregues aps a celebrao do contrato. Nessa oportunidade, o gestor poder proceder a uma avaliao do produto ou a uma gama de testes previamente definidos, com objetivo de verificar a aderncia do produto ofertado aos requisitos de qualidade e desempenho estabelecidos no instrumento convocatrio. Nos certames em que no h essa previso, o gestor no possui meios para avaliar de maneira direta o produto licitado, previamente celebrao contratual. Assim, h o risco
39

Artigos

de o gestor constatar, somente aps a celebrao contratual, que o bem ou suprimento fornecido no atende aos requisitos mnimos de qualidade previstos no edital ou, at mesmo, que inservvel, mesmo que a proposta tcnica esteja aderente aos requisitos do edital (por uma falha ou omisso, a proposta tcnica pode apresentar-se adequada aos requisitos do certame, mas o objeto que a pretensa contratada pretende entregar pode no ser aderente a esta proposta). Neste momento, j se gastou esforo e tempo, restando penalizar a licitante, efetuar o distrato e nova contratao, o que gera custos e atrasos para a Administrao. Essa situao agravada quando o fato descrito ocorre reiteradamente no mesmo certame, isto , com os prximos licitantes convocados a celebrar contrato. Neste cenrio, a exigncia de amostras para avaliao, quando eficaz, poderia constituir-se em ganho de eficincia s compras do Estado, porquanto reduziria o tempo e custo de uma contratao, considerando todo o perodo de tempo at o recebimento do objeto que atenda s especificaes. Assim, o procedimento de avaliao de amostras apresenta-se como meio til para a Administrao Pblica aumentar a probabilidade de adquirir produtos com melhor qualidade, na medida em que permite efetiva avaliao do objeto licitado previamente celebrao contratual. Nesse sentido, citam-se os preges 36/2009-TCU e 7/2009-CGU, nos quais a avaliao de amostras permitiu a desclassificao de propostas que no atendiam especificao, e cujas propostas tcnicas no permitiram a desclassificao das licitantes. Contudo, a realizao do procedimento de avaliao de amostras pode gerar tambm alguns entraves que sero comentados a seguir. De acordo com o relatrio do Acrdo 1.168/2009-TCU-Plenrio, a agilidade, caracterstica essencial do Prego, restaria preju40

dicada em um certame que prev a avaliao de amostras. Em primeiro lugar, porque impe a necessidade de oferecer ao licitante provisoriamente vencedor do certame tempo para fornecer a respectiva amostra, alm do perodo necessrio anlise pelo contratante e da possibilidade de imposio de recursos acerca do resultado da avaliao pelos demais licitantes. Em segundo lugar, porque, conforme unssona jurisprudncia do TCU, caso a Administrao repute necessria a exigncia de amostras, esta deve impor tal obrigao somente ao licitante provisoriamente colocado em primeiro lugar, pois agir de modo diverso poderia encarecer o custo de participao dos licitantes no certame, ocasionando, dessa maneira, restrio indevida ao carter competitivo que deve nortear as licitaes. Assim, se a amostra do licitante provisoriamente colocado em primeiro lugar fosse rejeitada pela Administrao, seria necessrio convocar o segundo colocado e ofertar-lhe novo tempo para fornecimento da amostra, o que levaria o certame a um prolongamento que no caracterstico do prego. Para melhor avaliao desse atraso e comparao entre uma situao em que se prev a realizao de amostras e outra em que no se prev, definir-se-, inicialmente, o horizonte de tempo avaliado. Considerando-se o perodo entre a deteco da necessidade da contratao e a adjudicao do objeto ao vencedor do certame, certamente uma licitao que prev a avaliao de amostras ser menos gil. Contudo, ao se considerar o perodo compreendido entre a deteco da necessidade e o recebimento final do objeto, a situao pode ser distinta. Isso porque o processo de contratao passa por vrias etapas at que se inicie a execuo do objeto, cada uma destas demandando tempo, ainda que se desconsiderem fatores
Revista do TCU 126

Avaliao de amostras em prego para contratao de objetos de TI //

Artigos

imprevisveis, como a interposio de recursos por outros licitantes. Por exemplo, temos, pelo menos, a ocorrncia dos seguintes eventos aps a adjudicao e homologao da licitao: a. convocao para que o licitante declarado vencedor celebre contrato com a Administrao, dentro de determinado prazo (art. 4, inciso XXII, Lei 10.520/2002); b. preparao interna da convocao para a assinatura do contrato; c. anlise jurdica do contrato pela contratada; d. emisso da nota de empenho (art. 60, Lei 4.320/1964); e. assinatura do contrato; f. publicao do respectivo extrato no Dirio Oficial (art. 61, pargrafo nico, Lei 8.666/1993). Depois de celebrado o contrato, concedido um prazo para o incio do fornecimento do objeto, porm, ainda que previamente definido no instrumento convocatrio, o prazo deve ser razovel para que o contratado primeiramente obtenha os produtos ofertados, para s ento iniciar o fornecimento. Ora, todas essas etapas, ainda que com prazos previamente definidos, impactam sobremaneira na data do recebimento final do objeto. Imagine-se a situao em que, aps cumpridas todas essas fases, descobre-se, ainda que no incio do fornecimento, descumprimento da especificao tcnica por parte dos objetos ofertados pelo contratado, de maneira que o distrato faa-se necessrio. Nesse caso, todas as tarefas elencadas acima tero de ser executadas, pelo menos, mais uma vez, para se contratar o segundo colocado do certame (caso atendidos os requisitos do art. 24, inciso XI, da Lei 8.666/1993), ou at mesmo, iniciar
Jan/Abr 2013

uma nova licitao (caso no satisfeitos os requisitos), adiando ainda mais a entrega final do objeto. Para agravar o atraso, no procedimento de distrato, deve-se conceder prazo para a contratada manifestar-se, respeitando-se o contraditrio e a ampla defesa, esculpidos no inciso LV, do art. 5, da Carta Magna, com posterior anlise da manifestao da empresa, e, ainda, eventuais recursos administrativos pela ex-contratada. Ademais, alm de provocar longos atrasos, a reiterada tentativa de contratao no mbito do mesmo objeto e certame gera retrabalho para a mquina pblica, incrementando, por conseguinte, o custo administrativo. Portanto, a eventual necessidade de se contratar o segundo colocado de uma licitao aps tentativa frustrada de fornecimento com o primeiro, impe longos atrasos contratao, alm de incremento no custo administrativo. Tendo em vista que o procedimento de avaliao de amostras proporciona, potencialmente, a deteco de fornecimento de objetos de TI com baixa qualidade, e consequente no cumprimento do edital por parte do licitante vencedor antes da celebrao contratual, reduz-se o risco da ocorrncia desse problema.

41

Artigos

Destarte, ao mesmo tempo em que a avaliao de amostras provoca necessariamente perda inicial de celeridade no certame, a mesma pode mitigar riscos de no cumprimento contratual, prevenindo atrasos, certamente mais longos, caso o risco em tela se materialize. O gestor deve avaliar os riscos envolvidos em uma contratao de objetos de TI, em contrapartida com a perda de celeridade ocasionada pela realizao da avaliao de amostras naquele certame, com vistas a determinar se o procedimento se faz necessrio. Isto , se seria mais eficiente aceitar os riscos da contratao, ou trat-los, mediante a previso e realizao do procedimento de avaliao de amostras. Portanto, h casos em que o atraso inicial pode ser necessrio na reduo desses riscos, e outros no. A necessidade da exigncia pode se fundar em fatores de dois mbitos: tcnico e mercadolgico. No primeiro, a alta complexidade, em contrapartida baixa maturidade do adquirente para o objeto em questo, pode justificar a imprescindibilidade da exigncia. No segundo, a anlise de quo problemtico o mercado em questo, por meio, por exemplo, do histrico de aquisies daquele tipo de objeto por outros entes da Administrao e da ocorrncia de entrega de objetos em desconformidade com o edital, pode indicar a necessidade da exigncia. Ressalte-se aqui o poder-dever de a Administrao Federal sancionar o licitante que se declara cumpridor dos critrios de habilitao e requisitos tcnicos do edital, contudo no os atende, ensejando o retardamento da execuo do objeto da licitao, podendo inclusive declarar tal empresa impedida de licitar e contratar com a Unio, na forma do art. 7 da Lei 10.520/2002. Atualmente a lenincia da Administrao tem deixado os fornecedores vontade para oferecerem produtos que no atendem s especificaes impunemente, como fartamente registrado em trabalho realizado pelo
42

TCU que avaliou a base de dados do sistema Comprasnet (Acrdo 1.793/2011-TCU-Plenrio). Vale lembrar que a Lei 10.520/2002 muito mais rigorosa em alguns aspectos que a Lei 8.666/1993, prevendo at cinco anos de inidoneidade para contratar com a Administrao Pblica, enquanto a Lei 8.666/1993 prev um prazo mximo de dois anos. Demais disso, vale frisar que o tempo total de uma contratao compreende toda a cadeia de valor da contratao, estendendo-se desde a fase interna da licitao at a adequada entrega dos objetos, passando pela definio do licitante vencedor. Dessa sorte, no se pode olvidar todo o tempo empreendido na fase interna, ou preparatria, na forma do art. 3, caput, da Lei 10.520/2002, decorrente de um minucioso e necessrio planejamento da contratao. Essa fase inclui a modelagem da necessidade, o planejamento da contratao, a preparao dos estudos tcnicos preliminares, a elaborao do termo de referncia e do edital, a avaliao da adequao oramentria e anlise jurdica, bem como os ajustes no edital recomendados pela rea jurdica, para, finalmente, ser publicado o instrumento convocatrio, inaugurando a fase externa da contratao. Assim, o que se procura demonstrar que o perodo de tempo extra, demandado pela realizao da avaliao de amostras, deve ser comparado ao prazo total da contratao (incluindo a longa fase interna), e no apenas com o tempo necessrio fase externa do certame. Esse tempo extra depende de alguns fatores como a dificuldade de obteno da amostra (e.g., alto custo, importao), grande volume de instncias para compor uma amostra que permita a realizao de testes satisfatrios, complexidade ou esforo da aferio, disponibilidade da comisso de avaliao tcnica, quantidade de licitantes que participaram do certame e que, portanto, esto aptas a e inteRevista do TCU 126

Avaliao de amostras em prego para contratao de objetos de TI //

Artigos

ressadas em interpor recursos sobre o resultado da avaliao, entre outros. Assim, a partir da estimativa do tempo extra necessrio avaliao de amostras, a depender dos fatores apontados no pargrafo anterior, em confronto com o perodo total estimado para a contratao, o tempo extra pode ser pouco relevante, e at salutar quando analisado em conjunto com o risco mitigado.
3. Da legalidade e da jurisprudncia do TCU acerca da exigncia

Nem a Lei 8.666/1993 nem a legislao do prego (Lei 10.520/2002 e Decreto 3.555/2000) trazem previso quanto solicitao de amostras no decurso de procedimento licitatrio. O art. 43, inciso IV, da Lei 8.666/1993 informa que um dos procedimentos observados durante o processamento de uma licitao a verificao da conformidade da proposta com os requisitos do edital, que o principal objetivo da avaliao de amostra, na medida em que se prope a avaliar o produto ofertado na proposta. A Lei do Prego preceitua, no art. 9, a aplicao acessria da Lei 8.666/1993. Com efeito, no h razes para se renunciar utilizao do art. 43, inciso IV, dessa lei, quando esse procedimento vem conceder maior garantia obteno dos fins visados pela legislao em comento. A Lei 10.520/2002 enuncia tambm, em seu art. 3, inciso I, que a autoridade competente definir os critrios de aceitao das propostas. Sendo assim, o gestor poderia elencar como critrio de aceitao das propostas a aprovao de amostra do bem ou suprimento a ser fornecido em uma avaliao que averiguasse a conformidade com a especificao, conforme previso do art. 43, inciso IV, da Lei 8.666/1993, segundo um roteiro de testes pr-determinado.
Jan/Abr 2013

J a desclassificao do licitante cuja amostra no atende ao procedimento de avaliao previsto no edital e, portanto, constitui-se de proposta inaceitvel, encontra amparo legal no inciso XVI, do art. 4, da Lei 10.520/2002, conforme j registrou o voto condutor do Acrdo 2.739/2009- TCU-Plenrio. Tambm na Lei do Prego assevera-se, no art. 4, inciso XI, que aps examinada a proposta classificada em primeiro lugar, quanto ao objeto e valor, caber ao pregoeiro decidir motivadamente a respeito de sua aceitabilidade. Dessa forma, aps a obteno do licitante provisoriamente em primeiro lugar, a proposta passa por um crivo quanto aceitabilidade, tambm no que diz respeito ao objeto, podendo inclusive ser rejeitada, desde que motivadamente. Em consulta aos precedentes do TCU acerca da previso da avaliao de amostras para aquisio de objetos de TI, constatou-se clara tendncia pela procedncia da exigncia em Preges, preservada a celeridade, seno vejamos: a. No voto condutor do Acrdo 1.634/2007 TCU Plenrio, o Relator entendeu que uma vez no prejudicada a celeridade que norteia o Prego, no via bices exigncia de apresentao de amostras dos bens a serem adquiridos. Frise-se apenas que o caso concreto no dizia respeito a bens de TI, mas a calados e peas de vesturio. b. O Acrdo 1.168/2009 TCU Plenrio, em seu subitem 9.2.1, consignou pela procedncia da exigncia, quando necessria, com algumas consideraes a respeito das condies dessa exigncia, as quais sero comentadas no item 6 deste artigo. c. O Acrdo 1.183/2009 TCU 2 Cmara implicitamente aceita a previso de avaliao de amostras, na medida em que j esboa a necessidade de adoo de critrios tcnicos para essa avaliao.
43

Artigos

O nico precedente encontrado que expressamente condenava a exigncia em preges de TI, Acrdo 1.598/2006 TCU Plenrio, subitem 9.2.2, foi reformado neste ponto pelo Acrdo 1.182/2007 TCU Plenrio, item 9.1, aps embargo interposto pelo jurisdicionado. Neste, o TCU consignou pela regularidade da exigncia, preservado o princpio da celeridade inerente ao Prego. Vale comentar que invivel preterir-se o Prego pela necessidade de se realizar procedimento de avaliao de amostras, uma vez que o critrio ponderado para se decidir a modalidade licitatria o fato de o objeto ser ou no comum, de acordo com o pargrafo nico do art. 1 da Lei 10.520/2002 (e art. 4 do Decreto 5.450/2005, quando aplicvel). Portanto, verifica-se que, atendidos certos requisitos (comentados na sequncia), os precedentes do TCU claramente consignam pela procedncia da realizao de avaliao de amostras nas licitaes para aquisio de objetos de TI. Com efeito, considerando que a. A avaliao de amostras meio til para a Administrao Pblica adquirir produtos com melhor qualidade, na medida em que permite avaliao direta do objeto licitado previamente celebrao contratual. b. Apesar de impor, necessariamente, perda inicial de celeridade no procedimento de contratao, o procedimento de avaliao de amostras pode se fazer necessrio para mitigar riscos de recebimento de objetos de baixa qualidade, e consequente descumprimento contratual. c. O tempo extra necessrio avaliao das amostras pode ser pouco relevante quando comparado com o perodo total da contratao. d. H casos em que a avaliao de amostras, ao prevenir, potencialmente, atrasos
44

mais prolongados, acaba por resguardar a celeridade da contratao via Prego. e. A inexistncia de expressa disposio legal no se constitui um empecilho exigncia de amostra em Preges. f. Os precedentes do TCU consignam pela procedncia da exigncia, atendidas algumas condies. Conclui-se que juridicamente possvel prever procedimento de avaliao de amostras nas licitaes para aquisies de objetos de TI mediante a modalidade Prego. Por oportuno, vale trazer lume a Lei 12.462/2011, que instituiu o Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas (RDC), aplicvel exclusivamente s licitaes e contratos necessrios realizao dos eventos desportivos sediados pelo Brasil, e que prev, de maneira expressa, a possibilidade de realizao da avaliao de amostras (art. 7, inciso II).
4. Da obrigatoriedade de realizao do procedimento quando previsto no edital

Uma vez previsto no edital o procedimento de avaliao de amostras, no cabe ao gestor decidir, aps obtida a ordem de classificao, se de fato realizar o procedimento para o licitante em questo, mesmo que adequadamente fundado em razes tcnicas. Consignar de outra forma permitiria que o gestor responsvel pela licitao se decidisse pela realizao do procedimento de avaliao de amostras para determinado licitante e deixasse de execut-lo para outro, no mesmo certame, em funo de fatores subjetivos. Em outras palavras, seria possvel ao gestor determinar se daria ou no eficcia regra editalcia aps o surgimento do caso concreto (definio do licitante provisoriamente em primeiro lugar).
Revista do TCU 126

Avaliao de amostras em prego para contratao de objetos de TI //

Artigos

Tal discricionariedade atenta contra o princpio do julgamento objetivo, que deve permear todo o processo licitatrio, alm de dar margem quebra de isonomia. A Lei 8.666/1993, no art. 44, 1, veda a utilizao de qualquer critrio subjetivo ou reservado que possa elidir, ainda que indiretamente, o princpio da igualdade entre os licitantes. Presume-se que o licitante, ao entrar em uma licitao, estuda o edital e se informa sobre as obrigaes que ter de cumprir durante o curso do certame, e que seus concorrentes tambm devero satisfazer. Assim, quando prevista no instrumento convocatrio, a realizao da avaliao de amostra no representa uma faculdade do gestor, mas uma obrigao para ele, da mesma forma que o fornecimento da amostra significa para o licitante. De maneira prtica, o gestor deve escolher entre prever no edital que o procedimento ser inevitavelmente realizado, ou no prev-lo, quando reputar desnecessrio. Isso uma discricionariedade do gestor, diferentemente da deciso quanto realizao, quando a avaliao de amostras estiver prevista no edital. Por outro lado, a obrigatoriedade absoluta de realizao do procedimento de verificao de amostras pode retardar a adjudicao do objeto do certame de maneira desnecessria, a depender dos produtos ofertados, seno vejamos. Suponha-se a situao em que um rgo tenha adquirido anteriormente monitores do modelo x e fabricante y, aps um certame em que este equipamento fora aprovado no procedimento de avaliao de amostras. Imagine-se, ainda, que o mesmo ente necessite de mais monitores com os mesmos requisitos, mas que uma nova licitao faa-se necessria. Contudo, a possibilidade de o gestor elencar, objetiva e motivadamente, no edital os casos em que, a depender do produto ofertado pelo licitante, julga desnecessria a realizao do procedimento, sendo que para todos os demais
Jan/Abr 2013

a execuo constitui ato vinculado. Nessa situao exemplificativa, caso o gestor julgue desnecessria a realizao do procedimento de avaliao de amostras para o modelo x, ele poderia elenc-lo, no edital do novo certame, como dispensado de ser submetido ao procedimento, sendo que todos os demais permaneceriam obrigados. Dessa forma, a avaliao de amostras deixa de ser realizada nos casos desnecessrios, sem se atentar contra o princpio do julgamento objetivo. Nesse modelo, alm de se estabelecer a regra anteriormente ao surgimento do caso concreto, o critrio para a no realizao do procedimento objetivamente definido em funo das caractersticas do produto a ser ofertado, e no da pessoa do licitante. Ainda assim, deve-se demonstrar a pertinncia entre a desnecessidade da avaliao de amostras para os produtos dispensados do procedimento e das especificidades, com vistas a validar a diferenciao realizada, e no se atentar injustificadamente contra a isonomia entre os licitantes, motivando a deciso nos termos do inciso I do art. 50 da Lei 9.784/1999.

45

Artigos

Vale comentar tambm que o licitante pode ser desclassificado aps a anlise documental da proposta, por no atender aos requisitos editalcios, e nem mesmo chegar a ser convocado a apresentar a amostra. Assim sendo, no h que se falar em realizao desnecessria da avaliao de amostra sobre produtos em que se infere o no atendimento especificao tcnica a partir de anlise da proposta. Com efeito, conclui-se que nos casos em que o edital previr o procedimento de avaliao de amostras, a realizao deve constar como obrigatria. O procedimento previsto somente deixar de ser executado nas situaes objetivamente descritas e justificadas no instrumento convocatrio, respeitando-se, sempre, a isonomia entre os interessados.
5. Do momento e de quais licitantes exigir amostra

Tendo em vista o entendimento no sentido de que, quando necessrio, possvel a previso da avaliao de amostras, faz-se mister comentar em que fase do certame e para quais licitantes a amostra deve ser solicitada. A realizao da avaliao de amostras na fase de habilitao no encontra amparo no art. 30, inciso II e 2, da Lei de Licitaes. Esse o entendimento consubstanciado na vasta jurisprudncia do TCU, a exemplo das Decises 288/1996, 1.102/2001 e 1.237/2002, todas do Plenrio. Isso porque, conforme consta do relatrio condutor do Acrdo 1.670/2003 TCU Plenrio, a parte final do inciso XXI do art. 37 da Constituio da Repblica dispe que o processo de licitao pblica somente permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes. Em decorrncia, o art. 27 da Lei 8.666/1993 preceitua que, para fins de habilitao, exigir-se- dos interessa46

dos, exclusivamente, documentao relativa habilitao jurdica, qualificao tcnica, qualificao econmico-financeira, regularidade fiscal e trabalhista e a prova de cumprimento do disposto no inciso XXXIII do art.7 da Constituio Federal. Em complementao, os arts. 27 a 31 apontam os documentos aptos a serem exigidos para demonstrar a regularidade em relao a essas situaes. Ento, interpretando sistematicamente os dispositivos em comento, impe-se a concluso de que aqueles so os nicos documentos passveis de serem solicitados para a habilitao em certame licitatrio. Portanto, a avaliao de amostras no deve ser realizada na etapa de habilitao, podendo se dar na fase de classificao. Nessa oportunidade, examina-se de maneira documental a proposta classificada em primeiro lugar, na forma do art. 4, inciso XI, da Lei 10.520/2002 e art. 11, inciso XII, do Decreto 3.555/2000, e, caso aceita, solicita-se ao licitante que envie amostras do objeto a serem submetidas ao procedimento de avaliao. Em caso de aprovao, o processo licitatrio segue para a fase de habilitao (art. 4, inciso XII, Lei 10.520/2002) e, se tambm atendidas as condies habilitatrias, o licitante declarado vencedor (art. 4, inciso XV) e o objeto adjudicado (inciso XXI do mesmo artigo). Ressalte-se que a avaliao de amostras deve se dar somente aps a etapa de lances, preservando o potencial ganho de economia viabilizado pelos lances no Prego. Tambm no h que se falar em exigncia de amostras de outros participantes do Prego, que no o provisoriamente em primeiro lugar aps a fase de lances, pois esta exigncia imporia nus ao licitante que no tem, naquele momento, expectativa de contratar com a Administrao. Nesse sentido, temos a Deciso 1.237/2002 (ainda que no caso concreto
Revista do TCU 126

Avaliao de amostras em prego para contratao de objetos de TI //

Artigos

tratava-se da modalidade Tomada de Preos), e Acrdos 808/2003 e 526/2005, todos do Plenrio do TCU. Ante o exposto, tem-se que nos certames realizados por Prego, em que a avaliao de amostras fizer-se necessria, esta deve ser exigida somente na fase de classificao e apenas do licitante provisoriamente em primeiro lugar, aps a etapa de lances.
6. Das diretrizes para realizao do procedimento de avaliao de amostras

A possibilidade e a forma de participao dos interessados, inclusive dos demais l i c i ta n t e s , n o a c o m pa n h a m e n t o d o procedimento de avaliao da amostra.

Considerando a possibilidade, quando necessrio, de previso da avaliao de amostras, comentam-se algumas diretrizes que o instrumento convocatrio deve seguir para se assegurar os princpios da publicidade, do julgamento objetivo, da isonomia e segurana jurdica. Demais disso, devido enorme diversidade tecnolgica dos objetos de TI e rpida inovao desse mercado, a depender das caractersticas especficas do caso concreto, podem ser necessrias outras clusulas com vistas a assegurar o atendimento aos princpios da supra. Registre-se ainda que os itens a seguir devem constar explicitamente do instrumento convocatrio que prev a exigncia de amostras.
Prazo adequado para entrega da amostra pelo licitante.

Em atendimento ao princpio da publicidade, estampado no art. 37, caput, da Constituio da Repblica, deve-se prever e franquear a presena de quaisquer interessados, inclusive dos demais licitantes, na sesso de realizao do procedimento da avaliao de amostras, seguindo os princpios da sesso pblica para recebimento de propostas. Tal previso vem dar cumprimento ao disposto na parte final do caput do art. 4, da Lei 8.666/1993, que prev especificamente a possibilidade de qualquer cidado acompanhar o desenvolvimento da licitao, desde que no interfira de modo a perturbar ou impedir a realizao dos trabalhos. Recomenda-se que as condies de presena e eventual participao dos demais licitantes sejam regulamentadas tambm no instrumento convocatrio, para que o procedimento no seja perturbado pela participao inadequada de terceiros (tambm sujeitos a sanes) e, ao mesmo tempo, a transparncia do procedimento no reste prejudicada.
A forma de divulgao, a todos os licitantes, do perodo e do local da realizao do procedimento de avaliao de amostras e do resultado de cada avaliao.

O prazo para entrega das amostras pelo licitante provisoriamente em primeiro lugar deve estar definido no edital e ser razovel, em funo da estimativa do tempo necessrio para que o licitante obtenha a amostra aps a convocao, de modo a no atentar contra a isonomia entre os licitantes e a no restringir a competitividade.
Jan/Abr 2013

Considerando o disposto na diretriz anterior, e com vistas a assegurar a efetiva participao dos licitantes interessados na sesso pblica, necessrio, ainda, que se preveja no edital a forma de divulgao, a todos os licitantes, do perodo e do local em que o procedimento de avaliao de amostras ocorrer. Alm disso, necessrio que se registre (Acrdo 2.932/2009 TCU Plenrio, item 9.2) e se deixe disponvel para consulta a ata
47

Artigos

de realizao do procedimento de avaliao, contendo o resultado dos testes.

O roteiro de avaliao, detalhando todas as condies em que o procedimento ser executado, alm dos critrios de aceitao da amostra e, consequentemente, da proposta do licitante.

Sob a gide do princpio do julgamento objetivo, o gestor deve definir, previamente, o roteiro da avaliao qual a amostra ser submetida. O edital deve, ainda, definir todas as condies de execuo dos testes. Por exemplo, em um teste de desempenho durante um procedimento para avaliao de microcomputadores, devem ser especificadas as variveis de ambiente e as opes de sistema operacional que sero desabilitadas durante o teste. Sem embargo, caso o gestor se depare com a necessidade de realizar algum outro teste no previsto, em funo de fundado receio de que a amostra no est conforme as especificaes, poder faz-lo, justificando nos autos essa necessidade.
Clusulas que especifiquem a responsabilidade do ente contratante quanto ao estado em que a amostra ser devolvida e ao prazo para a retirada aps a concluso do procedimento licitatrio

Por fim, considera-se prudente prever que a amostra s ser devolvida aps a concluso do processo licitatrio, de modo a garantir eventual contraprova em caso de recurso, e o prazo para retirada da amostra, de maneira que aps tal prazo, caso no recolhido, o rgo isente-se da guarda do equipamento. Dessa feita, conclui-se que, nos casos em que a avaliao de amostras fizer-se necessria, devem-se prever no instrumento convocatrio, pelo menos, os seguintes itens: a. o prazo adequado para entrega da amostra pelo licitante; b. a possibilidade e a forma de participao dos interessados, inclusive dos demais licitantes, no acompanhamento do procedimento de avaliao da amostra; c. a forma de divulgao, a todos os licitantes, do perodo e do local da realizao do procedimento de avaliao de amostras e do resultado de cada avaliao; d. o roteiro de avaliao, detalhando todas as condies em que o procedimento ser executado, alm dos critrios de aceitao da amostra e, consequentemente, da proposta do licitante; e. as clusulas que especifiquem a responsabilidade do ente contratante quanto ao estado em que a amostra ser devolvida e ao prazo para a retirada aps a concluso do procedimento licitatrio.
7. Consideraes finais

De arremate, recomenda-se prever, tambm, no edital o estado em que a amostra ser devolvida, inclusive sem nus para o ente contratante, visto que os produtos entregues como amostra so abertos e testados e, em alguns casos, consumidos. Assim, busca-se evitar que haja reclamaes contra o errio pblico no sentido de ressarcimento. Por exemplo, no caso de avaliao de cartuchos de impressoras, provavelmente sero consumidos no decorrer dos testes.
48

Assim, ante o exposto, conclui-se que possvel prever procedimento de avaliao de amostras nas licitaes para aquisies de objetos de TI mediante a modalidade Prego. Nesses casos em que o edital previr o procedimento de avaliao de amostras, a realizao deve constar como obrigatria, podendo deixar de ser executado somente nas situaes
Revista do TCU 126

Avaliao de amostras em prego para contratao de objetos de TI //

Artigos

objetivamente descritas e justificadas no instrumento convocatrio, respeitando-se, sempre, a isonomia entre os interessados. Nos certames realizados por Prego, em que a avaliao de amostras fizer-se necessria, esta deve ser exigida somente na fase de classificao e apenas do licitante provisoriamente em primeiro lugar, aps a etapa de lances. Por fim, nos casos em que a avaliao de amostras fizer-se necessria, devem-se prever no instrumento convocatrio, pelo menos, o prazo adequado para entrega da amostra pelo licitante, a possibilidade e a forma de participao dos interessados, inclusive dos demais liciReferncias

tantes, no acompanhamento do procedimento de avaliao da amostra, a forma de divulgao, a todos os licitantes, do perodo e do local da realizao do procedimento de avaliao de amostras e do resultado de cada avaliao, o roteiro de avaliao, detalhando todas as condies em que o procedimento ser executado, alm dos critrios de aceitao da amostra e, consequentemente, da proposta do licitante, bem como clusulas que especifiquem a responsabilidade do ente contratante quanto ao estado em que a amostra ser devolvida e ao prazo para sua retirada aps a concluso do procedimento licitatrio.

BRASIL. Constituio Federal, de 5 de outubro de 1988. Braslia, DF. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ ccivil_03/constituicao/constituicao.htm> Acesso em: 9 dez. 2011. BRASIL. Lei n 10.520, de 17 de julho de 2002. Institui, no mbito da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, nos termos do art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal, modalidade de licitao denominada prego, para aquisio de bens e servios comuns, e d outras providncias. Braslia, DF. Disponvel em: <http://www.planalto. gov.br/ccivil_03/Leis/L10520.htm> Acesso em: 9 dez. 2011. _______. Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal, institui normas para licitaes e contratos da Administrao Pblica e d outras providncias. Braslia, DF. Disponvel em: <http://www.planalto. gov.br/ccivil_03/Leis/L8666.htm> Acesso em: 9 dez. 2011. _______. Lei n 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Regula o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal. Braslia, DF. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9784.htm> Acesso em: 9 dez. 2011. _______. Lei n 12.462, de 4 de agosto de 2011. Institui o Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas RDC e d outras providncias. Braslia, DF. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Lei/ L12462.htm> Acesso em: 12 jun. 2012. _______. Decreto n 5.450, de 31 de maio de 2005. Regulamenta o prego, na forma eletrnica, para aquisio de bens e servios comuns, e d outras providncias. Braslia, DF. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ ccivil_03/_ato2004-2006/2005/decreto/d5450.htm> Acesso em: 9 dez. 2011. _______. Decreto n 3.555, de 31 de maio de 2005. Aprova o Regulamento para a modalidade de licitao denominada prego, para aquisio de bens e servios comuns. Braslia, DF. Disponvel em: <http://www.planalto. gov.br/ccivil_03/decreto/d3555.htm> Acesso em: 9 dez. 2011.
Jan/Abr 2013 49

Artigos

BRASIL. Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Instruo Normativa n 4/2010, de 12 de novembro de 2010. Dispe sobre o processo de contratao de Solues de Tecnologia da Informao pelos rgos integrantes do Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica (SISP) do Poder Executivo Federal. Disponvel em: <http://www.comprasnet.gov.br/legislacao/ legislacaoDetalhe.asp?ctdCod=395> Acesso em 20 mar. 2012. _______. Tribunal de Contas da Unio. Nota Tcnica n 02/2008 - SEFTI/TCU, de 11 de setembro de 2008. Uso do Prego para aquisio de bens e servios de Tecnologia de Informao. Disponvel em: < http://portal2.tcu.gov.br/ portal/pls/portal/docs/2056620.PDF> Acesso em 20 mar. 2012. _______._______. Nota Tcnica n 04/2008 - SEFTI/TCU, de 10 de abril de 2010. Possibilidade de avaliao de amostras na contratao de bens e suprimentos de Tecnologia da Informao mediante a modalidade Prego. Disponvel em: < http://portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/docs/2056620.PDF> Acesso em 20 mar. 2012. _______._______. Deciso n 288/1996, Plenrio. Sesso 22 mai. 1996. Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br/ Consultas/Juris/Docs/judoc/Dec/19971005/GERADO_TC-17475.pdf> Acesso em 1 jun. 2012. _______._______. Deciso n 197/2000, Plenrio. Sesso 22 mar. 2000. Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br/ Consultas/Juris/Docs/judoc/SIDOC/geradoSIDOC_DC01971000P.pdf> Acesso em 1 jun. 2012. _______._______. Deciso n 1.102/2001, Plenrio. Sesso 12 dez. 2001. Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br/ Consultas/Juris/Docs/judoc/Dec/20011212/GERADO_TC-26793.pdf> Acesso em 1 jun. 2012. _______._______. Deciso n 1.237/2002, Plenrio. Sesso 18 set. 2002. Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br/ Consultas/Juris/Docs/judoc/Dec/00010101/TC%20001.103.doc> Acesso em 1 jun. 2012. _______._______. Acrdo n 2471/2008, Plenrio. Sesso 5 nov. 2008. Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br/ Consultas/Juris/Docs/judoc/Acord/20081110/019.230%202007-2-MIN-BZ.rtf> Acesso em 1 jun. 2012. _______._______. Acrdo n 808/2003, Plenrio. Sesso 8 jul. 2003. Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br/ Consultas/Juris/Docs/judoc/Acord/20030709/TC%20002.145.doc> Acesso em 1 jun. 2012. _______._______. Acrdo n 1.670/2003, Plenrio. Sesso 12 nov. 2003. Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br/ Consultas/Juris/Docs/judoc/Acord/20031112/TC%20016.501.doc> Acesso em 1 jun. 2012. _______._______. Acrdo n 99/2005, Plenrio. Sesso 21 fev. 2005. Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br/ Consultas/Juris/Docs/judoc/Acord/20050216/TC%20004.602.doc> Acesso em 1 jun. 2012. _______._______. Acrdo n 526/2005, Plenrio. Sesso 9 mai. 2005. Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br/ Consultas/Juris/Docs/judoc/Acord/20050504/020-725-2004-8-LMR.doc> Acesso em 1 jun. 2012. _______._______. Acrdo n 1.598/2006, Plenrio. Sesso 31 ago. 2006. Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br/ Consultas/Juris/Docs/judoc/Acord/20060908/TC-006-984-2006-6.doc> Acesso em 1 jun. 2012.
50 Revista do TCU 126

Avaliao de amostras em prego para contratao de objetos de TI //

Artigos

BRASIL.Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 1.182/2007, Plenrio. Sesso 21 jun. 2007. Disponvel em: <http:// www.tcu.gov.br/Consultas/Juris/Docs/judoc/Acord/20070621/TC-006-984-2006-6.doc> Acesso em 1 jun. 2012. _______._______. Acrdo n 1.634/2007, Plenrio. Sesso 16 ago. 2007. Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br/ Consultas/Juris/Docs/judoc/Acord/20070816/TC-000-844-2007-6.doc> Acesso em 1 jun. 2012. _______._______. Acrdo n 669/2008, Plenrio. Sesso 17 abr. 2008. Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br/ Consultas/Juris/Docs/judoc/Acord/20080418/019-111-2007-1-BZ.doc> Acesso em 1 jun. 2012. _______._______. Acrdo n 2471/2008, Plenrio. Sesso 5 nov. 2008. Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br/ Consultas/Juris/Docs/judoc/Acord/20081110/019.230%202007-2-MIN-BZ.rtf > Acesso em 9 dez. 2011. _______._______. Acrdo n 1.168/2009, Plenrio. Sesso 27 mai. 2009. Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br/ Consultas/Juris/Docs/judoc/Acord/20091009/008-614-2006-4.doc> Acesso em 1 jun. 2012. _______._______. Acrdo n 1.215/2009, Plenrio. Sesso 3 jun. 2009. Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br/ Consultas/Juris/Docs/judoc/Acord/20090604/019-889-2007-2-AUD-ASC.rtf> Acesso em 1 jun. 2012. _______._______. Acrdo n 2.739/2009, Plenrio. Sesso 19 nov. 2009. Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br/ Consultas/Juris/Docs/judoc/Acord/20091124/016-520-2009-5-MIN-RC.rtf> Acesso em 1 jun. 2012. _______._______. Acrdo n 2.932/2009, Plenrio. Sesso 3 dez. 2009. Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br/ Consultas/Juris/Docs/judoc/Acord/20091204/009-548-2009-6-AUD-ALC.rtf> Acesso em 1 jun. 2012. _______._______. Prego eletrnico 36/2009. Disponvel em: <https://contas.tcu.gov.br/cpl/ConsultarArquivoLicita cao?cod=741> Acesso em 1 jun. 2012. _______._______. Prego eletrnico 7/2009. Disponvel em: <http://www.cgu.gov.br/Licitacoes/Licitacoes/2009/ pregao_07_2009.pdf> Acesso em 1 jun. 2012. JNIOR, Antonio Daud; BRAGA, Carlos Renato Araujo. Avaliao de amostras em prego para contratao de objetos de TI. Revista Znite Informativo de Licitaes e Contratos (ILC), Curitiba: Znite, n. 224, p. 1020-1030, out. 2012.

Jan/Abr 2013

51

Artigos

O enfrentamento da corrupo a partir do fortalecimento da advocacia pblica municipal, dos rgos de controle e da atuao preventiva do Ministrio Pblico

Augusto Rodrigues da Cunha Lima Bacharel em Direito pela Universidade Federal de Gois (UFG)

Resumo

Este trabalho apresenta dados estatsticos obtidos dos rgos de controle, do Ministrio Pblico Federal e de outras instituies, que revelam o impacto da corrupo no Brasil, bem como os resultados de seu combate nas formas repressiva e preventiva. A partir disso, demonstra a superioridade da preveno corrupo na proteo do patrimnio pblico, alm de apontar algumas das causas que tornam a represso aos atos de improbidade ineficiente. Por fim, expe estratgias de preveno corrupo a partir do fortalecimento da advocacia pblica municipal, dos rgos de controle e da atuao extrajudicial do Ministrio Pblico, citando exemplos concretos. Palavras-chave: Corrupo. Preveno. Represso. Promoo.
Abstract

This article presents statistical data obtained from auditing institutions, the Public
52 Revista do TCU 126

O enfrentamento da corrupo a partir do fortalecimento da advocacia pblica municipal, dos rgos de controle e da atuao preventiva do Ministrio Pblico //

Artigos

retranca imagem ctrl + Shift + click para liberar retranca

Prosecution Office and other agencies, which reveal the impact of corruption in Brazil, as well as the results of the enforcement in the repressive and preventive manners. It, then, demonstrates the advantage in preventing corruption in the protection of public property, besides pointing some of the causes that demonstrate that prosecuting unlawful acts is inefficient. Finally, it presents some strategies to prevent corruption based on the strengthening of the municipal prosecution offices, of the auditing institutions and of the outside actions of the Public Prosecution Office, citing concrete examples. Keywords: corruption, prevention, enforcement, promotion.
1. Introduo

transio, polticos e funcionrios do governo corruptos recebem propinas estimadas entre US$ 20 a 40 bilhes por ano...1. Na mesma pesquisa, ressalta-se que
[...] at mesmo os pagamentos facilitadores os numerosos, geralmente pequenos pagamentos realizados pelas empresas para fazer as coisas acontecerem so considerados prejudiciais, uma vez que se multiplicam ao longo do sistema e ajudam a alimentar e sustentar burocracias, partidos polticos e governos corruptos2.

No contexto brasileiro, estima-se que, entre 2002 e 2008,

R$ 40 bilhes foram perdidos com a corrupo, [...] mdia de R$ 6 bilhes por ano [...]. Com esse volume de recursos seria possvel elevar em 23% o nmero de famlias beneficiadas pelo Bolsa Famlia - hoje quase 13 milhes. Ou ainda reduzir metade o nmero de casas
53

O combate corrupo constitui desafio central para qualquer pas, pois os efeitos so extremamente danosos. De acordo com pesquisa realizada pela Transparency International, somente nos pases em desenvolvimento e em
Jan/Abr 2013

Artigos

sem saneamento - no total, cerca de 25 milhes de moradias...3.

A Controladoria-Geral da Unio, na fiscalizao da aplicao dos recursos federais, por meio de sorteios pblicos, tem detectado irregularidades graves em aproximadamente 70% dos municpios fiscalizados4, o que evidencia que a corrupo atinge todo o territrio nacional. No mbito do Tribunal de Contas da Unio, os nmeros so igualmente preocupantes. Em 2010, foram inspecionadas 231 obras, das quais 30 apresentaram indcios de irregularidades graves5. Nos casos envolvendo a Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia/Infraero, foram encontradas irregularidades dessa natureza em 60% das obras fiscalizadas6. Os indcios de irregularidade grave decorreram principalmente
[...] de falhas no oramento da obra com consequente contratao em valor acima do de mercado e deficincia ou desatualizao de projeto bsico. [...] O somatrio dos benefcios potenciais resultantes da fiscalizao de obras em 2010 atingiu R$ 4,067 bilhes7.

conjunto de aes que buscam impedir a consumao de atos mprobos; c) e a de represso visa punir os infratores e recuperar o prejuzo causado ao errio.
2.1 Promoo de conhecimentos ticos e morais

Com relao aos meios de promoo, o artigo 205 da Constituio Federal dispe que
a educao, direito de todos e dever do Estado e da famlia, ser promovida e incentivada com a colaborao da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho8.

Como se nota, a corrupo, no Brasil, sistmica, exigindo aes permanentes envolvendo todas as esferas de governo, rgos de controle, o Ministrio Pblico e, naturalmente, a sociedade civil, cada qual desempenhando seu papel.
2. MEIOS DE COMBATE CORRUPO

O enfrentamento da corrupo opera-se, essencialmente, por meio de trs estratgias distintas que se complementam: a) a de promoo: tem por finalidade estimular mudanas culturais, formar cidados e valorizar a tica e a moral; b) a de preveno: corresponde ao
54

Assim, o dispositivo em questo impe ao Estado e famlia que a educao tenha por finalidade a formao de indivduos preparados para o exerccio da cidadania. De fato, como cidados corruptos emergem do seio da sociedade, pode-se evitar a corrupo a partir da disseminao de conhecimentos ticos e morais, buscando a formao de indivduos mais conscientizados dos prejuzos causados por ela e de suas consequncias. Ciente desse dever, o Superior Tribunal de Justia possui um site destinado s crianas e recebe escolas que desejem conhecer o tribunal9. O Ministrio Pblico Federal, por seu turno, possui iniciativas semelhantes, como o site da Turminha do MPF10. A par disso, a Procuradoria da Repblica em Gois tem realizado eventos para crianas em sua sede e, recentemente, participou da feira do livro em Goinia. J a Controladoria-Geral da Unio possui site e cartilha destinados s crianas11, alm de realizar concursos de desenho e redao, com temas relacionados ao mbito de atuao. O Ministrio Pblico do Estado de Gois promove concursos de monografia abertos ao pblico em geral, o que
Revista do TCU 126

O enfrentamento da corrupo a partir do fortalecimento da advocacia pblica municipal, dos rgos de controle e da atuao preventiva do Ministrio Pblico //

Artigos

sem dvida estimula a participao da sociedade civil, e em um passado recente adotou o projeto O MP vai s escolas, em que o corpo docente de escolas pblicas era capacitado para a aplicao de contedos pertinentes aos direitos relacionados ao pleno exerccio da cidadania. Por sua vez, a divulgao de informaes constitui mecanismo de promoo de aes de controle social e cidadania. Nesse sentido, a Controladoria-Geral da Unio possui vrias iniciativas, tais como, o Portal da Transparncia (http://transparencia.gov.br), o Olho Vivo no Dinheiro Pblico (http://www.cgu.gov.br/ olhovivo/) que j contemplou 1.639 municpios com encontros presenciais que mobilizaram e capacitaram mais de 32 mil cidados12, e o Portal da Copa de 2014 (http://www.portaltransparencia.gov.br/copa2014/). Observa-se que, nesta seara, a Controladoria-Geral da Unio exemplo a ser seguido, com diversas iniciativas j executadas.
2.2 Represso corrupo

Repressivamente, o combate corrupo tem-se mostrado pouco efetivo, em razo da morosidade na apurao das infraes que, por vezes, envolvem esquemas elaborados, difceis de serem provados, ou exigem a realizao de percias de alta complexidade. A lenincia do judicirio obsta, igualmente, a efetividade das medidas judiciais, uma vez que dificulta a recuperao do dinheiro desviado, propicia a prescrio e a impunidade. Resultado: o crime compensa. Para ilustrar o cenrio exposto, tem-se o caso do deputado Paulo Maluf (PP-SP). Procurado pela Interpol por conspirao, auxlio na remessa de dinheiro ilegal para Nova York e desvio de dinheiro pblico em So Paulo13, o deputado possui mandado de priso vlido em 181 pases14, mas nunca foi condenado definitivamente no Brasil. Os recursos desviados por
Jan/Abr 2013

Maluf, em razo de fraudes em sua gesto na Prefeitura de So Paulo, aproximam-se de um bilho de dlares15. Outro caso clebre o do ex-presidente Fernando Collor que, desde 1998, ou seja, h 13 anos, responde a processo por extorso e formao de quadrilha. Atualmente senador pelo PTB de Alagoas. O caso dos Anes do Oramento, de 1993, tambm se encontra sem desfecho. Dentre os acusados, o ex-deputado federal zio Ferreira, suspeito de desviar recursos de emendas parlamentares, responde h 18 anos por lavagem de capitais. De acordo com a Folha de S. Paulo, dos 31 denunciados no caso, 13 tiveram reconhecida prescrita a pretenso punitiva dos crimes supostamente praticados16. Os prprios magistrados reconhecem a demora no encerramento dos processos como a principal causa para a impunidade no pas. Nesse sentido, responderam 83,9% dos juzes entrevistados em pesquisa realizada pela Associao dos Magistrados Brasileiros17. Levantamento da 5 Cmara de Coordenao e Reviso do Ministrio Pblico Federal revela que, entre 1993 a 2004, das mais de 10.000 aes propostas com vistas a defender o patrimnio pblico, apenas 0,37% (39) resultaram em condenao; o restante implicou absolvio ou continuam em tramitao. Nesse ltimo estado, poca da pesquisa, estavam 85.59% (9.082)18 das aes propostas, o que refora o entendimento de que as medidas judiciais no constituem meio eficaz para a proteo do patrimnio pblico. No bastassem tais dificuldades, a jurisprudncia dos tribunais brasileiros excessivamente benevolente com os autores de crimes contra a administrao pblica, como se nota do acrdo abaixo, do Supremo Tribunal Federal:
Habeas Corpus. 2. Ex-prefeito condenado pela prtica do crime previsto no art.
55

Artigos

1, II, do Decreto-Lei 201/1967, por ter utilizado mquinas e caminhes de propriedade da Prefeitura para efetuar terraplanagem no terreno de sua residncia. 3. Aplicao do princpio da insignificncia. Possibilidade. 4. Ordem concedida. HC 104286 / SP - SO PAULO, HABEAS CORPUS, Relator(a): Min. GILMAR MENDES, Julgamento: 03/05/2011, sem grifo no original.

No mbito do Tribunal de Contas da Unio, no perodo de 2003 a 2007, foi determinada a restituio de mais de R$ 3 bi desviados do tesouro nacional; contudo, apenas R$ 27 mi foram efetivamente recuperados, ou seja, menos de 1%19. Por outro lado, atuando preventivamente, por meio da anlise de editais de licitaes e convnios, o TCU conseguiu evitar R$ 13 bi em prejuzos Unio20. Somente no primeiro trimestre de 2011, os benefcios financeiros das aes de controle do TCU chegaram a R$1.530.077.725,2021.
2.3 Preveno corrupo

Na verdade, segundo Stephen: o Brasil no um pas corrupto. apenas um pas pouco auditado23. De acordo com levantamentos feitos pelo pesquisador, as naes com menor ndice de corrupo so aquelas que tm maior nmero de auditores formados e treinados24. A Dinamarca, por exemplo, possui 100 auditores para cada 100.000 habitantes25 e ocupa o 1 lugar, como pas menos corrupto do mundo, no Corruption Perceptions Index 2010, da Transparency International26. Enquanto isso, o Brasil, situado na 69 posio do mesmo ranking, tem somente oito auditores por 100.000 habitantes, ou seja, 12.800 auditores no total27. Assim, para obter os mesmos nveis da Dinamarca, seria necessrio formar e treinar 160.000 novos auditores. Nesse rumo, o auditor Charles Holland, da Ernst & Young, afirma que28:
O Brasil um dos pases menos auditados do mundo. Basta comparar o nmero relativo de auditores aqui existente com o de outras naes para verificar que prestao de contas no o nosso forte: nos EUA, h um auditor para cada grupo de 2.327 habitantes; na Inglaterra, a relao de um para 1.316; na Holanda, 899. Enquanto isso, no Brasil, a relao de um para 24.615 habitantes.

2.3.1 A importncia dos auditores e dos rgos de controle no enfrentamento da corrupo

Stephen Kanitz, formado em contabilidade pela USP e mestre em Administrao de Empresas por Harvard, afirma que
o Brasil no um pas intrinsecamente corrupto. No existe nos genes brasileiros nada que nos predisponha corrupo, algo herdado, por exemplo, de desterrados portugueses. A Austrlia, que foi colnia penal do imprio britnico, no possui ndices de corrupo superiores aos de outras naes...22.

De fato, no Brasil no existem auditores suficientes para realizar as fiscalizaes com a frequncia necessria. A Controladoria-Geral da Unio, por exemplo, utiliza-se do sistema de sorteios para apurar as irregularidades no varejo. Dessa forma, as irregularidades so encontradas, muitas vezes, anos depois de suas ocorrncias e com o prejuzo ao errio j concretizado. De acordo com a CGU, desde o lanamento do programa de fiscalizao mediante sorteios pblicos em 2003, foram fiscalizados
Revista do TCU 126

56

O enfrentamento da corrupo a partir do fortalecimento da advocacia pblica municipal, dos rgos de controle e da atuao preventiva do Ministrio Pblico //

Artigos

1.82129 de 5.565 municpios brasileiros, ou seja, ao longo de 8 anos, apenas 32% do total. Para se atuar preventivamente, como defendido neste artigo, as fiscalizaes pelos rgos de controle deveriam ser realizadas em intervalos de tempo menores, de modo a constatar as irregularidades antes que o prejuzo ao errio ocorra ou torne-se de difcil reparao. Na verdade, a principal funo do auditor no a de fiscalizar depois de o fato estar consumado, mas a de criar controles internos para que fraudes sequer possam ser praticadas30. A situao dos municpios brasileiros muito grave. Como citado outrora, nas fiscalizaes realizadas pela CGU, foram encontradas irregularidades graves em cerca de 70% dos municpios fiscalizados. Isso se deve, em boa parte, inexistncia de assessoria jurdica adequada e ausncia de Controladorias Internas bem estruturadas nos municpios. Nas palavras de Gleno Ricardo Scherer, Presidente do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul:
a criao de Controles Internos, para evitar o abuso de poder, o erro, a fraude e, principalmente, a ineficincia, fundamental para que os municpios resguardem os seus ativos, assegurem a fidelidade e integridade dos registros, das demonstraes, das informaes e dos relatrios contbeis31.

-Geral da Unio e os municipais, com a investidura de mais auditores, mediante concurso pblico, de modo a permitir que as fiscalizaes sejam realizadas amide, evitando-se a consumao de atos corruptos que causem prejuzo ao errio e criando controles internos para que fraudes sequer possam ser praticadas.
2.3.2 O Combate corrupo por meio do fortalecimento da advocacia pblica

Ademais, fortalecer os rgos de controle no apenas necessrio, como tambm um bom negcio. No caso do Tribunal de Contas da Unio, por exemplo, o benefcio financeiro das aes de controle, no 1 trimestre de 2011, atingiu o montante de R$ 1.530.077.725,26, valor 4,97 vezes superior ao custo de funcionamento do rgo no mesmo perodo: R$307.272.187,6732. Portanto, impe-se o fortalecimento dos rgos de controle, sobretudo a ControladoriaJan/Abr 2013

A procuradoria do municpio exerce papel fundamental no combate preventivo corrupo, pois tem a funo de verificar a regularidade dos atos praticados pela administrao pblica, no mbito de atuao, antes que produzam efeitos nocivos. Por exemplo, o pargrafo nico do artigo 38 da Lei8.666/93 impe que as minutas de editais de licitao, bem como as dos contratos, acordos, convnios ou ajustes devem ser previamente examinadas e aprovadas por assessoria jurdica da Administrao. Na prtica, no entanto, so comuns erros crassos nas concorrncias pblicas, tais como, dispensa indevida de licitao ou realizao em modalidade diversa da prevista em lei. Em 2010, a CGU constatou problemas em licitaes em 110 dos 120 municpios fiscalizados, ou seja, 91,66% do total33. Nesses municpios, a irregularidade mais comum a dispensa indevida do processo licitatrio, verificada em 57 cidades (51,8%)34. Isso acontece em razo dos pareceres dos procuradores municipais objetivarem apenas atender a formalidades legais, sem constiturem verdadeiro ato fiscalizador. Ocorre que, nos municpios em que os procuradores no so concursados, mas escolhidos pelas autoridades municipais, eles no possuem a capacidade tcnica ou a autonomia profissional necessria para exercerem seu papel. Na prtica, em vez de defenderem os interesses do municpio, defendem, por via
57

Artigos

de regra, os interesses daqueles que os colocaram no cargo. Assim, necessrio separar a advocacia dos municpios da advocacia dos governantes. A primeira diz respeito proteo dos interesses pblicos indisponveis. J a segunda visa proteger aos interesses dos governantes que, muitas vezes, vo de encontro aos interesses da coletividade. Com vistas a fortalecer a advocacia pblica dos municpios para torn-la apta ao combate corrupo, necessrio que os ocupantes dos cargos sejam investidos na carreira por meio de concurso pblico. Dessa forma, a procuradoria do municpio seguir desvinculada dos humores imediatistas dos governantes locais. Ademais, por meio de concursos pblicos sero selecionados os candidatos mais bem preparados para ocupar o cargo. Defendendo a atuao da advocacia pblica, o Presidente da Comisso Especial da Advocacia Pblica da OAB/RS, Arodi de Lima Gomes35, asseverou o seguinte:
A atuao do advogado pblico para o Estado brasileiro de extrema importncia porque por ele passam todas as atividades inerentes ao governo, que est constitudo para servir ao povo. Quando se faz uma licitao, em qualquer dos nveis, se busca adquirir um bem ou servio que seja de utilidade para o cumprimento da misso daquele rgo e todo esse processo vai passar pelo crivo de um advogado pblico, a fim de verificar se os princpios elencados no artigo 37 da constituio Federal esto ali contemplados: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e economicidade. do advogado pblico a responsabilidade de examinar esses pressupostos e orientar o administrador a fazer ou no aquela licitao. Ao fazer o controle primrio da legalidade, o ad58

vogado pblico assume importncia vital contra a corrupo, o desvio de verbas, a m aplicao de verbas pblicas e assim por diante. Tanto que se costuma dizer que o combate corrupo se faz com advocacia pblica forte. [...] Enfim, a advocacia pblica age nos entes fundamentais ao Estado e ao governo, na medida em que lidam com atividades extremamente sensveis sociedade, entre as quais est a implementao de polticas pblicas governamentais, controle primrio da legalidade dos atos administrativos, a cobrana dos devedores do errio, o combate sonegao fiscal e, preventivamente, corrupo, exercendo a tutela da lei no mbito do Poder Executivo.

Como se nota, uma advocacia pblica bem estruturada exerce papel fundamental no combate corrupo. Sabendo disso, o Ministrio Pblico do Estado de Gois, por meio de Termo de Ajustamento de Conduta, firmou acordo com a Prefeitura de Goinia, no qual esta se comprometeu a realizar concurso pblico para a contratao de procuradores jurdicos do municpio, porque atualmente os cargos em questo so ocupados por servidores em desvio de funo ou por comissionados36. Assim, recomenda-se que tal atitude seja replicada por todos os Ministrios Pblicos estaduais.
2.3.3 A atuao preventiva do Ministrio Pblico no combate corrupo

Srgio de Andra Ferreira, desembargador aposentado pelo TRF 2 Regio, assevera que
se MONTESQUIEU tivesse escrito hoje o Esprito das Leis, por certo no seria trplice, mas qudrupla, a diviso dos podeRevista do TCU 126

O enfrentamento da corrupo a partir do fortalecimento da advocacia pblica municipal, dos rgos de controle e da atuao preventiva do Ministrio Pblico //

Artigos

res. Ao rgo que legisla, ao que executa, ao que julga, um outro rgo acrescentaria ele o que defende a sociedade e a lei, perante a justia, parta a ofensa donde partir, isto , dos indivduos ou dos prprios poderes do Estado37.

A Constituio Federal de 1988, embora no tenha elevado o Ministrio Pblico condio de quarto poder, tornou-lhe instituio autnoma, indivisvel, independente funcionalmente, e desvencilhada do Executivo. O referido rgo recebeu a condio de instituio permanente, essencial funo jurisdicional do Estado38, responsvel pela defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis39, e pela promoo, privativamente, da ao penal pblica. Com efeito, o Ministrio Pblico protagonista do combate corrupo. Nesse sentido, pesquisa realizada pela Universidade Federal de Minas Gerais, com apoio da Controladoria-Geral da Unio e do Escritrio das Naes Unidas sobre Drogas e Crime, aponta o parquet como rgo de mais valor para a diminuio da corrupo, com nota de 7.8, seguido da Polcia Federal que obteve grade 7.68, e da Controladoria Geral da Unio com score de 7.5140. De fato,
a violao da moralidade e a probidade administrativas implicam em desrespeito aos valores mais relevantes da Repblica e ao Estado Democrtico de Direito (arts. 1, 3 e 37, CF), razo pela qual a interveno e tutela pelo Ministrio Pblico nessas questes deve ser especializada e mais contundente, altura dos potenciais danos causados sociedade41.

concretos de atuao extrajudicial do rgo no combate corrupo, a fim de demonstrar que tais meios, alm de mais cleres, podem ser to ou mais eficientes que as medidas judiciais. De incio, cumpre salientar que o Ministrio Pblico, para enfrentar a corrupo, dispe de meios judiciais, como a ao penal e a ao civil pblica de improbidade administrativa; e extrajudiciais, como a recomendao e o termo de ajustamento de conduta. Estas duas ltimas medidas so muito mais cleres do que as duas primeiras, pois no dependem de demandas judiciais que, como demonstrado no captulo 2.2, podem levar dcadas para obter um desfecho. Para exemplificar, apenas na Justia Federal em Gois, mais de 42.000 processos aguardam soluo42. Com relao recomendao, dispe a Lei Complementar n 75/93, em seu art. 6, XX, que
compete ao Ministrio Pblico da Unio [...] expedir recomendaes visando melhoria dos servios pblicos e de relevncia pblica, bem como ao respeito aos interesses cuja defesa lhe cabe promover, fixando prazo razovel para a adoo das providncias cabveis.

Leciona com propriedade Hugo Nigro Mazzili43 que as recomendaes, embora de valor apenas moral e sem carter coercitivo, tendo como nico escopo prevenir responsabilidades, carregam consigo fora poltica muito grande, em razo do prestgio do Ministrio Pblico. A finalidade da recomendao apresentar o entendimento jurdico do rgo ministerial sobre determinada questo que faa parte de seu mbito de atuao. Nesse sentido, aduz Mauro Grinber que
as recomendaes funcionam ento como uma espcie de notificao prvia, dando a oportunidade aos supostos infra59

Neste captulo, alm de uma breve abordagem terica, sero explorados exemplos
Jan/Abr 2013

Artigos

tores para que, se assim quiserem, alterarem suas condutadas, evitando assim os processos que podero vir44.

No mbito de proteo do patrimnio pblico, o promotor de justia e doutor em Cincias Jurdico-Polticas, Raul de Mello Franco Jnior45, afirma que
o instrumento deve ser mais largamente utilizado, seja como forma singela de correo de ilegalidades, seja como medida preliminar demarcatria do elemento subjetivo, no exame de atos onde possam remanescer dvidas acerca da m-f do investigado. Em contrapartida, deve-se ter o cuidado para que no se incorra na banalizao do seu uso.

Em Gois, a ttulo de ilustrao, a Recomendao foi utilizada pelo MP estadual para combater o nepotismo. No caso, o Municpio de Hidrolndia foi notificado a exonerar todos os ocupantes de cargos comissionados ou funes gratificadas que fossem cnjuge, companheiro ou que detivessem relao de parentesco consanguneo, em linha reta ou colateral, ou por afinidade, at o terceiro grau, com o Prefeito, a vice-Prefeita, entre outros46. No Rio Grande do Sul, o instrumento foi usado para recomendar ao Legislativo municipal que reduzisse e limitasse o nmero de cursos, viagens e dirias, em especial o valor das que chegavam a R$ 500,00. Foi, ainda, recomendada a reduo do nmero de cargos em comisso, os quais eram superiores a 50% do quadro de servidores concursados, permitindo que cada vereador pudesse dispor de um assessor, sem que fosse exigido qualquer requisito, sequer grau de escolaridade47. No que tange ao Termo de Ajustamento de Conduta, sua introduo no ordenamento jurdico brasileiro ocorreu por meio do arti60

go 211 da Lei n 8.069/90 (Estatuto da Criana e do Adolescente) e do artigo 113 da Lei n 8.078/90 (Cdigo de Defesa do Consumidor), que acrescentou o 6 ao art. 5 da Lei n7.347/85 (Lei da Ao Civil Pblica). Diferente da Recomendao que no possui carter coercivo, o TAC constitui ttulo executivo extrajudicial; logo, pode ser executado em juzo e prev multa no caso de inadimplemento das obrigaes nele contidas. No combate corrupo, o TAC tem diversas finalidades. O Ministrio Pblico do Estado de Gois, por exemplo, firmou acordo como o Municpio de Cachoeira Dourada, por meio do qual este se comprometeu a conferir mais transparncia aos balancetes e demais documentos contbeis, deixando-os disponveis para consultas populares, nos termos da lei48. Em outro caso, o Municpio de Sanclerlndia firmou acordo com o Ministrio Pblico se comprometendo, dentre outras coisas, a demitir dos cargos em comisso parentes at terceiro grau de membros do Poder Legislativo49. O Ministrio Pblico do Estado de Rondnia, diante da constatao de doaes ilegais, sem licitao, firmou termo de ajustamento de conduta com diversos envolvidos, no qual estes se comprometeram a pagar pelos imveis doados o valor avaliado em percia realizada pelo parquet50. Logo, os Termos de Ajustamento de Conduta constituem relevante instrumento, do qual se vale o Ministrio Pblico brasileiro, mas que, por si s, no assegura o xito dos propsitos. imperioso que a sua fiel execuo seja fiscalizada e exigida pelo rgo, sob pena de os ajustes restarem parcial ou totalmente descumpridos.
3. CONCLUSO

Como demonstrado, estimativas revelam que, entre 2002 a 2008, o Brasil perdeu
Revista do TCU 126

O enfrentamento da corrupo a partir do fortalecimento da advocacia pblica municipal, dos rgos de controle e da atuao preventiva do Ministrio Pblico //

Artigos

R$ 40 bilhes com a corrupo. As fiscalizaes da Controladoria-Geral da Unio acusaram irregularidades graves em 70% dos municpios fiscalizados. O enfrentamento de um problema dessa dimenso impe aes permanentes envolvendo todas as esferas de governo, rgos de controle, o Ministrio Pblico e, naturalmente, a sociedade civil, cada qual desempenhando seu papel. O enfrentamento da corrupo opera-se, essencialmente, por meio de trs estratgias distintas que se complementam: a) a de promoo: tem por finalidade estimular mudanas culturais, formar cidados e valorizar a tica e a moral; b) a de preveno: corresponde ao conjunto de aes que buscam impedir a consumao de atos mprobos; c) e a de represso: visa punir os infratores e recuperar o prejuzo causado ao errio. Estatsticas apontam que os meios de represso corrupo no so eficientes proteo do patrimnio pblico, mormente em face da lenincia do Judicirio e do excesso de recursos disponveis que possibilitam, em tese, at quatro graus de jurisdio. Por outro lado, os rgos de controle, especialmente o Tribunal de Contas da Unio, tm obtido mais sucesso atuando preventivamente, o que demonstra a importncia de fortalecer esse tipo de estratgia. No combate preventivo corrupo, os auditores esto entre os mais importantes aliados. Dados indicam que, quanto maior o nmero de auditores, menores os ndices de corrupo, e o Brasil um dos pases menos auditados do mundo. Assim, necessrio o fortalecimento de rgos como a Controladoria-Geral da Unio e a criao de controles internos nos municpios mais eficientes e bem estruturados. Outro importante aliado a advocacia pblica dos municpios, na medida em que
Jan/Abr 2013

tem a funo de verificar a regularidade dos atos praticados pela administrao pblica em seu mbito de atuao, antes que produzam efeitos nocivos. Entretanto, na maior parte dos municpios brasileiros, os procuradores municipais no so concursados, mas escolhidos pelas autoridades municipais. Com efeito, no possuem a capacidade tcnica ou a autonomia profissional necessria para o exerccio das funes que lhes so inerentes, em vez de defenderem os interesses do municpio, defendem, na verdade, os interesses daqueles que os colocaram no cargo. Dessa forma, impe-se fortalecer a advocacia pblica municipal, a partir da realizao de concursos pblicos para provimento dos respectivos cargos. Por fim, no obstante a importncia da atuao repressiva do Ministrio Pblico, preciso que os instrumentos extrajudiciais, tais como, a Recomendao e o Termo de Ajustamento de Conduta, sejam mais largamente utilizados, quer como forma de correo de ilegalidades, quer como medida preliminar demarcatria do elemento subjetivo, no exame de atos em que possam remanescer dvidas acerca da m-f do investigado. Tudo, por bvio, com base em criteriosos ajustes e sua efetiva fiscalizao.
REFERNCIAS
ASSOCIAO DOS MAGISTRADOS BRASILEIROS. Pesquisa AMB 2006. BRASIL. Combate corrupo . Disponvel em <https://i3gov.planejamento.gov.br/textos/livro6/6.7_ Combate_a_corrupcao.pdf>. Acesso em: 30 out. 2011. BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Disponvel em< http://www.planalto.gov.br/ ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>.
61

Artigos

CARNEIRO, Mariana. Corrupo faz Brasil perder uma Bolvia. Folha de S. Paulo. CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO. CGU constata problemas em licitaes em 110 de 120 municpios fiscalizados. Disponvel em: <http://www.cgu.gov.br/ imprensa/Noticias/2010/noticia02310.asp>. Acesso em 02 nov. 2011. CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO. CGU define municpios a serem fiscalizados no 34 Sorteio. Disponvel em: http://www.cgu.gov.br/imprensa/Noticias/2011/ noticia14511.asp. Acesso em 02 nov. 2011. CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO. Revista da CGU. Braslia: CGU, Ano III, n 5, Dezembro/2008. FERREIRA, Srgio de Andra. Princpios institucionais do Ministrio Pblico. Rio de Janeiro: Revista do Instituto dos Advogados do Brasil, 1985, p. 11. JUSTIA FEDERAL. Novas Varas para a Justia Federal de Gois. Disponvel em: <http://www.jfgo.jus.br/comum/ noticias/detalha_noticia.php?nid=426>. Acesso em: 07 de abril de 2011. GOMES, Arodi de Lima Gomes. O Combate corrupo se faz com advocacia pblica forte . Disponvel em: http://www.mp.go.gov.br/portalweb/ conteudo.jsp?page=6&conteudo=conteudo/ d170970fdae84faf3bfd87b597a31540.html. Acesso em 02 nov. 2011. GRINBER, Mauro. As recomendaes do Ministrio Pblico e o Direito Concorrencial. Suplemento Eletrnico da Revista do IBRAC, Ano 2, n 1, p. 5. KANITZ, Stephen. A origem da corrupo . VEJA, Jun/1999. MAZZILI, Hugo Nigro. Regime Jurdico do Ministrio Pblico. Editora Saraiva, So Paulo, 2007.

GOIS. Ministrio Pblico. Acordo com MP garante concurso para cargo de procurador jurdico em Goinia. Disponvel em: <http://www.mp.go.gov.br/portalweb/1/ noticia/9801a2a4d963e8253d1bc7d0a3888e93.html>. Acesso em 02 nov. 2011. __________. __________. Disponvel em: <http://www. mp.go.gov.br/portalweb/hp/6/docs/recomendacao_ nepotismo.pdf>. Acesso em: 03 nov. 2011. __________. __________. Disponvel em: <http://www. mp.go.gov.br/portalweb/hp/6/docs/tac_-_remessa_ dos_balancetes_a_camara_e_consulta_por_parte_dos_ cidadaos.pdf>. Acesso em: 03 nov. 2011. __________. __________. Disponvel em: <http://www. mp.go.gov.br/portalweb/hp/6/docs/tac_-_nepotismo. pdf>. Acesso em: 03 nov. 2011. RIO GRANDE DO SUL. Ministrio Pblico. Estncia Velha: MP fiscaliza despesas, contrataes e expede recomendaes ao Legislativo. Disponvel em: <http:// www.mp.rs.gov.br/civel/noticias/id25839.html>. Acesso em: 03 nov. 2011. RONDNIA. Ministrio Pblico. Disponvel em <http:// www.mp.ro.gov.br/c/document_library/get_file?p_l_id =64884&folderId=66786&name=DLFE-55017.pdf> Acesso em: 03 nov. 2011. NBREGA, Fbio George Cruz. Frum Paraibano de Combate Corrupo (FOCCO) - Relatrio de 2007. Disponvel em: <http://www.prr5.mpf.gov.br/forum/ semana_cidadania/Fabio_George_MPF.pdf>. Acesso em: 30 out. 2011. TATSCH, Clio. O controle interno nas pequenas e mdias prefeituras em municpios da regio central do Rio Grande do Sul, Revista Eletrnica de Contabilidade do Curso de Cincias Contbeis da UFSM. Rio Grande do Sul: Vol. I, n 3, Mar-Mai/2005, p 131. Disponvel em: <http://w3.ufsm. br/revistacontabeis/anterior/artigos/vIIn01/a08vIIn01.pdf>. Acesso em: 02 nov. 2011.
Revista do TCU 126

62

O enfrentamento da corrupo a partir do fortalecimento da advocacia pblica municipal, dos rgos de controle e da atuao preventiva do Ministrio Pblico //

Artigos

Tese n 11 - Concluses das teses aprovadas em plenrio no I Congresso do Patrimnio Pblico e Social do Ministrio Pblico do Estado de So Paulo. Disponvel em <http:// www.mp.sp.gov.br/portal/page/portal/cao_cidadania/ Congresso/Congresso_Pat_Publico/Conclusoes_teses. doc>. Acesso em: 03 nov. 2011. Sem grifo no original. TRANSPARENCY INTERNATIONAL. Relatrio Global de Corrupo - A corrupo e o setor privado.2009. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO, Relatrio Anual de Atividades 2010. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO. Relatrio de Atividades do TCU, referente ao 1 Trimestre/2011. RIBEIRO, Marcelle. Paulo Maluf entra para a lista de procurados da Interpol. Disponvel em: <http://oglobo. globo.com/pais/mat/2010/03/19/paulo-maluf-entrapara-lista-de-procurados-da-interpol-916123917.asp>. Acesso em: 29 out. 2011. Wanted-Persons. Disponvel em: <http://www.interpol. int/Wanted-Persons/(wanted_id)/2009-13608>. Acesso em: 30 out. 2011. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. STF abrir ao penal contra deputado Maluf e familiares . Disponvel em: <http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe. asp?idConteudo=190572>. Acesso em: 30 out. 2011. Tese de Alexandre Rocha de Almeida e Gianpaolo Poggio Smanio sobre Tutela Penal da moralidade e probidade administravas, em Concluses das teses aprovadas em plenrio no I Congresso do Patrimnio Pblico e Social do Ministrio Pblico do Estado de So Paulo. Disponvel em: <http://www.mp.sp.gov.br/portal/page/ portal/cao_cidadania/Congresso/Congresso_Pat_Publico/ Conclusoes_teses.doc>. Acesso em: 02 nov. 2011. UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS. Relatrio de pesquisa: Projeto Corrupo, Democracia e Interesse Pblico.
Jan/Abr 2013

Notas
1 TRANSPARENCY INTERNATIONAL. Relatrio Global de Corrupo 2009 - A corrupo e o setor privado, p. 2. 2 TRANSPARENCY INTERNATIONAL. Loc. Cit. 3 CARNEIRO, Mariana. Corrupo faz Brasil perder uma Bolvia. Folha de S. Paulo, passim. 4 CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO. Revista da CGU. Braslia: CGU, Ano III, n 5, Dezembro/2008, p. 10. 5 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO, Relatrio Anual de Atividades 2010, p.66. 6 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO, Loc. Cit. 7 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO, Relatrio Anual de Atividades 2010, p. 67, sem grifo no original. 8 BRASIL. Constituio, 1988. Sem grifo no original. 9 STJnior: <http://www.stjunior.stj.jus.br/portal_stj/ publicacao/engine.wsp?tmp.area=1087>. 10 Turmina do MPF: <http://www.turminha.mpf.gov.br/>. 11 Portalzinho da CGU: <http://www.portalzinho.cgu.gov.br/>. 12 BRAZIL. Combate corrupo, p. 295. Disponvel em <https://i3gov.planejamento.gov.br/textos/livro6/6.7_ Combate_a_corrupcao.pdf>. Acesso em: 30 out. 2011. 13 Wanted-Persons. Disponvel em: <http://www.interpol.int/ Wanted-Persons/(wanted_id)/2009-13608>. Acesso em: 30 out. 2011. 14 RIBEIRO, Marcelle. Paulo Maluf entra para a lista de procurados da Interpol. Disponvel em: <http://oglobo. globo.com/pais/mat/2010/03/19/paulo-maluf-entra-paralista-de-procurados-da-interpol-916123917.asp>. Acesso em: 29 out. 2011.
63

Artigos

15 SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. STF abrir ao penal contra deputado Maluf e familiares. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe. asp?idConteudo=190572>. Acesso em: 30 out. 2011. 16 CARNEIRO, Mariana. Corrupo faz Brasil perder uma Bolvia. Folha de S. Paulo, passim. 17 ASSOCIAO DOS MAGISTRADOS BRASILEIROS. Pesquisa AMB 2006, tabela 14, p. 18. 18 MINISTRIO PBLICO FEDERAL, Procuradoria-Geral da Repblica, 5 Cmara de Coordenao e Reviso Patrimnio Pblico e Social. Base de dados da atuao do MPF na defesa do patrimnio pblico e da probidade administrativa, 1993-2004. 19 NBREGA, Fbio George Cruz. Frum Paraibano de Combate Corrupo (FOCCO) - Relatrio de 2007. Disponvel em: <http://www.prr5.mpf.gov.br/forum/ semana_cidadania/Fabio_George_MPF.pdf>. Acesso em: 30 out. 2011.

28 HOLLAND, Charles. Travesseiro de Conscincia Tranquila, p. 1, sem grifo no original. 29 CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO. CGU define municpios a serem fiscalizados no 34 Sorteio. Disponvel em: http://www.cgu.gov.br/imprensa/Noticias/2011/ noticia14511.asp. Acesso em 02 nov. 2011. 30 KANITZ, Stephen. A origem da corrupo. Revista Veja, p. 21, Jun/1999. 31 TATSCH, Clio. O controle interno nas pequenas e mdias prefeituras em municpios da regio central do Rio Grande do Sul, Revista Eletrnica de Contabilidade do Curso de Cincias Contbeis da UFSM. Rio Grande do Sul: Vol. I, n 3, Mar-Mai/2005, p 131. Disponvel em: <http://w3.ufsm. br/revistacontabeis/anterior/artigos/vIIn01/a08vIIn01. pdf>. Acesso em: 02 nov. 2011. 32 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO. Relatrio de Atividades do TCU, referente ao 1 Trimestre/2011, p. 20. 33 CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO. CGU constata

20 Ibidem. 21 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO. Relatrio de Atividades do TCU, referente ao 1 Trimestre/2011, p. 20. 22 KANITZ, Stephen. A origem da corrupo. Revista Veja, p. 21, Jun/1999, sem grifo no original.

problemas em licitaes em 110 de 120 municpios fiscalizados. Disponvel em: <http://www.cgu.gov.br/ imprensa/Noticias/2010/noticia02310.asp>. Acesso em 02 nov. 2011. 34 Ob. Cit. 35 G O M E S , A ro d i d e L i m a G o m e s . O C o m b a t e

23 KANITZ, Stephen. Loc. Cit. 24 KANITZ, Stephen. Loc. Cit. 25 KANITZ, Stephen. Loc. Cit. 26 TRANSPARENCY INTERNATIONAL. Corruption Perceptions Index 2010, p. 2. 27 KANITZ, Stephen. A origem da corrupo. VEJA, p. 21, Jun/1999.

c orrup o se faz c om advoc aci a pbl ic a f ort e. Disponvel em: http://www.mp.go.gov.br/portalweb/ conteudo.jsp?page=6&conteudo=conteudo/ d170970fdae84faf3bfd87b597a31540.html. Acesso em 02 nov. 2011. 36 MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DE GOIS. Acordo com MP garante concurso para cargo de procurador jurdico em Goinia. Disponvel em: <http://www.mp.go.gov.br/ portalweb/1/noticia/9801a2a4d963e8253d1bc7d0a388 8e93.html>. Acesso em 02 nov. 2011.

64

Revista do TCU 126

O enfrentamento da corrupo a partir do fortalecimento da advocacia pblica municipal, dos rgos de controle e da atuao preventiva do Ministrio Pblico //

Artigos

37 FERREIRA, Srgio de Andra. Princpios institucionais do Ministrio Pblico. Rio de Janeiro: Revista do Instituto dos Advogados do Brasil, 1985, p. 11.

Congresso/Congresso_Pat_Publico/Conclusoes_teses. doc>. Acesso em: 03 nov. 2011. Sem grifo no original. 46 MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DE GOIS. Disponvel

38 BRASIL. Constituio, 1988, art. 127. 39 BRASIL. Constituio, 1988, art. 127. 40 UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS. Relatrio de pesquisa: Projeto Corrupo, Democracia e Interesse Pblico. 41 Tese de Alexandre Rocha de Almeida e Gianpaolo Poggio Smanio sobre Tutela Penal da moralidade e probidade administravas, em Concluses das teses aprovadas em plenrio no I Congresso do Patrimnio Pblico e Social do Ministrio Pblico do Estado de So Paulo. Disponvel em: <http://www.mp.sp.gov.br/portal/page/ portal/cao_cidadania/Congresso/Congresso_Pat_Publico/ Conclusoes_teses.doc>. Acesso em: 02 nov. 2011. 42 JUSTIA FEDERAL. Novas Varas para a Justia Federal de Gois. Disponvel em: <http://www.jfgo.jus.br/comum/ noticias/detalha_noticia.php?nid=426>. Acesso em: 07 de abril de 2011. 43 MAZZILI, Hugo Nigro. Regime Jurdico do Ministrio Pblico. Editora Saraiva, So Paulo, 2007, p. 503 apud GRINBER, Mauro. As recomendaes do Ministrio Pblico e o Direito Concorrencial, Suplemento Eletrnico da Revista do IBrac, Ano 2, n 1, p. 4. 44 GRINBER, Mauro. As recomendaes do Ministrio Pblico e o Direito Concorrencial, Suplemento Eletrnico da Revista do IBrac, Ano 2, n 1, p. 5. 45 Tese n 11 - Concluses das teses aprovadas em plenrio no I Congresso do Patrimnio Pblico e Social do Ministrio Pblico do Estado de So Paulo. Disponvel em <http:// www.mp.sp.gov.br/portal/page/portal/cao_cidadania/

em: <http://www.mp.go.gov.br/portalweb/hp/6/docs/ recomendacao_nepotismo.pdf>. Acesso em: 03 nov. 2011. 47 MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. Estncia Velha: MP fiscaliza despesas, contrataes e expede recomendaes ao Legislativo. Disponvel em: <http://www.mp.rs.gov.br/civel/noticias/id25839.html>. Acesso em: 03 nov. 2011. 48 MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DE GOIS. Disponvel em: <http://www.mp.go.gov.br/portalweb/hp/6/docs/ tac_-_remessa_dos_balancetes_a_camara_e_consulta_ por_parte_dos_cidadaos.pdf>. Acesso em: 03 nov. 2011. 49 MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DE GOIS. Disponvel em: <http://www.mp.go.gov.br/portalweb/hp/6/docs/ tac_-_nepotismo.pdf>. Acesso em: 03 nov. 2011. 50 MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DE RONDNIA. Disponvel em <http://www.mp.ro.gov.br/c/document_ library/get_file?p_l_id=64884&folderId=66786&name= DLFE-55017.pdf> Acesso em: 03 nov. 2011.

Jan/Abr 2013

65

Artigos

Controle Externo e fiscalizao operacional do Comando da Aeronutica: em busca de mais eficincia na Defesa Aeroespacial

Carlos Wellington Leite de Almeida servidor do Tribunal de Contas da Unio. Mestre em Cincia Poltica pela Universidade de Braslia (UnB)

Resumo

As Auditorias Operacionais realizadas pelo Tribunal de Contas da Unio so instrumentos de controle focados na avaliao dos resultados efetivos dos programas e projetos da Defesa Aeroespacial. Essas auditorias so ferramentas de fiscalizao por meio dos quais o Tribunal supervisiona as organizaes da Defesa Aeroespacial, do ponto de vista do desempenho. Por meio do Controle Externo Operacional, o Tribunal vem sendo percebido pelo Comando da Aeronutica no apenas como um rigoroso fiscal da conformidade, mas como um parceiro confivel no esforo para se ter uma gesto mais eficiente. Palavras-chave: Auditoria, desempenho, defesa aeroespacial.
Abstract

Performance audits carried out by the Federal Court of Accounts of Brasil are control instruments focused on the
66 Revista do TCU 126

Controle Externo e fiscalizao operacional do Comando da Aeronutica: em busca de mais eficincia na Defesa Aeroespacial //

Artigos

retranca imagem ctrl + Shift + click para liberar retranca

evaluation of the Aerospace Defense programs and projects effective results. Such audits are fiscalization tools by which the Court supervise Aerospace Defense from the performance point of view. Throughout Performance External Control, the Court has been perceived by the Air Force Command not only as a strict supervisor of compliance but also as a trustful partner in the effort for having a more efficient management. Key words: Audit, performance, aerospace defense.
1. Introduo

As Auditorias Operacionais (ANOp) do Tribunal de Contas da Unio (TCU) se afirmam como fiscalizaes especialmente vocacionadas para a avaliao dos resultados finalsticos dos programas e projetos da Defesa Aeroespacial no Brasil. Percebidas, de maneira cada vez mais evidente, como instrumentos de fiscalizao de alta relevncia, as ANOp emprestam o mximo de sua fora busca de melhores
Jan/Abr 2013

resultados na gesto da Defesa Aeroespacial brasileira. Com as ANOp, o TCU vem sendo percebido no mbito do Comando da Aeronutica (Comaer) no apenas como um rigoroso fiscal da conformidade, mas como um parceiro confivel no esforo para se ter uma gesto mais eficiente. A presente pesquisa segue o mtodo qualitativo e se fundamenta em anlise bibliogrfica e entrevistas realizadas com profissionais que atuam na rea (Anexo A). A anlise bibliogrfica inclui documentos oficiais de acesso pblico e doutrina acadmica. As entrevistas, em nmero de 54, foram realizadas nos mbitos do TCU, com 33 entrevistas; do Comaer, com 20 entrevistas; e do Ministrio da Defesa (MD), com uma entrevista. No TCU e no Comaer, foram entrevistados profissionais atuantes nos nveis organizacionais de comando poltico organizacional, direo superior, direo setorial e auditoria. No MD foi entrevistado um profissional atuante no nvel de direo setorial. As opinies coletadas nas entrevistas tm resguardado o sigilo da fonte, de acordo
67

Artigos

com a melhor orientao metodolgica, exceto em relao aos Ministros-Presidentes do TCU e ao Comandante da Aeronutica, exercentes do comando poltico nas organizaes envolvidas (Anexo B).
2. Processos de Controle Externo

3.

Processos de contas

A Constituio Federal define o Controle Externo como a fiscalizao administrativa das organizaes pblicas federais, que compete ao Congresso Nacional, com o auxlio do TCU. Deve prestar contas, em essncia, todo aquele que gerencia ou se responsabiliza pelo uso de recursos da Unio, ente poltico federativo associado ao Governo Federal (BRASIL, 1988). Para cumprir a atribuio constitucional, o TCU se vale dos processos de Controle Externo. Existem diversos tipos de processos de Controle Externo, cada um deles voltado obteno de determinado resultado especfico: contas, fiscalizao, denncias e representaes, entre outros. Para a presente pesquisa interessam mais de perto os chamados processos de contas e de fiscalizao. por meio desses dois tipos processuais que se tornam mais evidentes as vertentes judicante, sancionadora, fiscalizadora, corretiva e preventiva da ao do TCU junto s organizaes pblicas e privadas que gerenciam recursos pblicos federais.

Os processos de contas so instrumentos por meio dos quais o TCU enfatiza as vertentes judicante e sancionadora. Judicante porque julga contas e atos de gesto que caracterizem a disposio onerosa dos recursos da Unio. Sancionadora porque os processos de contas tm como um dos traos tpicos mais conhecidos a possibilidade de aplicar penalidades, de diferentes naturezas, aos gestores de recursos. So os processos por meio dos quais o TCU exerce com pleno vigor a sua competncia para julgar as contas dos administradores pblicos e demais responsveis pela gesto de recursos pblicos (BRASIL, 1992). Os processos de contas podem ser subdivididos em dois grandes grupos: contas ordinrias e contas especiais. Ordinrias so as contas prestadas periodicamente pelos gestores federais, em geral a cada ano, como decorrncia do dever constitucional que tem todo gestor de prestar contas dos recursos pblicos geridos. Especiais, materializadas nos processos de Tomadas de Contas Especiais (TCE), so as que se destinam, especificamente, apurao de danos ao Errio (BRASIL, 1992).
4. Processos de fiscalizao

Processos de fiscalizao so aqueles voltados para a ao mais direta do TCU sobre as organizaes pblicas cuja gesto supervisiona. Enfatizam as vertentes fiscalizadora, corretiva e preventiva da ao do Controle Externo. Ocasionalmente, podem resultar na aplicao de penalidades. De maneira geral, pode-se dizer que os processos de fiscalizao so aqueles nos quais o Tribunal vai s organizaes em busca dos dados e informaes, detendo a plena iniciativa da ao de controle, enquanto nos processos de contas o controle exercido, na maioria das vezes, comea com
Revista do TCU 126

68

Controle Externo e fiscalizao operacional do Comando da Aeronutica: em busca de mais eficincia na Defesa Aeroespacial //

Artigos

as informaes e os dados que as organizaes encaminham ao Tribunal. O Regimento Interno do TCU (RITCU) prev a utilizao de cinco instrumentos de fiscalizao. Cada um destes instrumentos conta com uma metodologia especfica, voltada obteno de um resultado organizacional e processual distinto dos demais. Alm disso, cada um deles leva, ainda, constituio de um processo no qual se realiza o planejamento das fiscalizaes, tratam-se seus achados e se chegam s concluses devidas. Os instrumentos de fiscalizao adotados pelo TCU so (BRASIL, 2012: 57-59): L e v a n t a m e n t o : destina-se ao co nhecimento da organizao a ser supervisionada, sendo a utilizao, normalmente, prvia de outros instrumentos de fiscalizao. Auditoria: destina-se a verificar e avaliar de maneira abrangente e de forma detalhada o funcionamento das organizaes, podendo a auditoria ser de conformidade ou operacional. Inspeo: serve para suprir lacunas de outros processos ou para investigar aspectos pontuais da gesto das organizaes supervisionadas. Acompanhamento: destina-se verificao continuada dos atos de gesto de uma organizao durante um perodo determinado de tempo. Monitoramento: serve para verificao do cumprimento das determinaes e recomendaes expedidas pelo TCU. As auditorias so os instrumentos de fiscalizao que interessam mais de perto presente pesquisa. Tratam da maneira mais completa as diversas questes administrativas e permitem as concluses mais abrangentes, geralmente aplicveis por extenso a outros
Jan/Abr 2013

atos de gesto, inclusive em outras organizaes. Estimulam sobremaneira a transparncia nos atos de gesto e a boa governana pblica, induzindo os gestores pblicos a adotar melhores condutas na utilizao de recursos pblicos e tambm, ocasionalmente, aplicando-lhes sanes. As auditorias se incluem entre os principais instrumentos de efetivao do controle legislativo sobre os atos de gesto. Nos termos das Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da Unio (NAT):
A ao independente exercida pelo TCU, por meio de auditorias, de estmulo transparncia da gesto e de outras aes de Controle Externo, incluindo a aplicao de sanes, constitui-se instrumento da governana pblica cujo objetivo, ao final, assegurar a accountability pblica, contribuindo para reduzir as incertezas sobre o que ocorre no interior da administrao pblica, fornecendo sociedade e ao Congresso Nacional uma razovel segurana de que os recursos e poderes delegados aos administradores pblicos esto sendo geridos mediante aes e estratgias adequadas para alcanar os objetivos estabelecidos pelo poder pblico, de modo transparente, em conformidade com os princpios de administrao pblica, as leis e os regulamentos aplicveis (grifo nosso) (BRASIL: 2011: 12).

5.

Auditorias operacionais (ANOp)

As Auditorias Operacionais (ANOp) so os instrumentos de fiscalizao por meio dos quais o TCU exerce o Controle Externo das organizaes supervisionadas do ponto de vista dos resultados da gesto. o que se convm chamar Controle Externo Operacional, o qual se dissocia dos aspectos vinculados legalidade
69

Artigos

dos atos de gesto para verificar os resultados efetivamente entregues sociedade, por meio das diferentes polticas pblicas. Visa a contribuir para com o aperfeioamento da gesto pblica e se insere nas vertentes fiscalizadora, corretiva e preventiva da ao do TCU, de maneira afastada das vertentes judicante e sancionadora. O Manual do TCU define que a ANOp:
o exame independente e objetivo da economicidade, eficincia, eficcia e efetividade de organizaes, programas e atividades governamentais, com a finalidade de promover o aperfeioamento da gesto pblica. (grifo nosso) (BRASIL, 2010: 7).

A definio de ANOp adotada pelo TCU coerente com a adotada pela International Organization of Supreme Audit Institutions (Intosai), organizao internacional que rene as entidades de fiscalizao superior (EFS) de diversos pases. Para a Intosai, a ANOp (Performance Audit) visa avaliao da eficincia e da efetividade das aes governamentais, com vistas ao aperfeioamento. De acordo com a publicao normativa Implementation Guidelines for Performance Auditing:
Auditoria Operacional um exame independente da eficincia e efetividade das aes, programas ou organizaes governamentais, com clara ateno economia, e com o propsito de induzir aperfeioamentos. (Intosai, 2004: 11)1.

6.

Importncia das ANOp realizadas pelo TCU no Comaer

Considerados em um s grupo os entrevistados no mbito do TCU e do Comaer, verifica-se percepo geral no sentido de que as ANOp so instrumentos de controle nem mais
70

nem menos importantes que os demais. Os demais instrumentos correspondem queles de enfoque mais tradicional, que normalmente privilegiam a conformidade dos atos de gesto. Do total de 54 entrevistados, 27, exatamente 50%, percebem essa paridade de importncia entre as ANOp e outros instrumentos de controle. O quadro do Anexo C evidencia os resultados obtidos. Entre os entrevistados, predomina a noo de que as ANOp, instrumentos de controle vocacionados medio de resultados do uso do dinheiro pblico, igualam-se em importncia aos instrumentos de controle que enfatizam a conformidade dos atos de gesto. Mais alm, um percentual de 33,3 % dos entrevistados entende que as ANOp so instrumentos de controle mais importantes que os demais e 9,3% percebem as ANOp como sendo muito mais importantes. Ao todo, um significativo percentual de 42,6% dos entrevistados no TCU e no Comaer considera que as ANOp gozam de uma importncia destacada entre os demais instrumentos de controle. Particularmente interessante a percepo da instncia de comando poltico do TCU quanto disposio do Comaer para ser transparente em sua gesto, percepo que aponta para uma possvel quebra de paradigma institucional. As organizaes do setor Defesa, tradicionalmente, so percebidas como organizaes mais fechadas que outras do setor pblico, seja em razo de suas especificidades operacionais, seja em razo da cultura de sigilo, isto , da indevida extenso do sigilo tpico de alguns assuntos militares a outros assuntos que devem ser tratados segundo a regra geral da transparncia. Entretanto, o Comaer tem estabelecido relaes de intensa transparncia com o TCU, no se furtando a prestar quaisquer informaes EFS e possibilitando a realizao de aes orientadoras de carter preventivo.
Revista do TCU 126

Controle Externo e fiscalizao operacional do Comando da Aeronutica: em busca de mais eficincia na Defesa Aeroespacial //

Artigos

A ideia de fiscalizar as foras armadas pode parecer, de incio, um espao de tenso, mas tem se mostrado um espao de relativa tranquilidade. (...) Fizemos auditorias operacionais na defesa area, no controle do espao areo do Brasil (...) e tivemos uma relao muito interessante com o Comando da Aeronutica. Nossas auditorias operacionais surtiram efeitos extraordinrios. (...) A ideia de Defesa muito ampla, tem inmeras matizes (...). A fiscalizao das foras armadas pelo Tribunal tem produzido excelentes resultados e vai continuar produzindo. (grifo nosso) (Ministro Benjamin Zymler, TCU/Comando Poltico, Presidente binio 2011-2012). O TCU pode e deve contribuir para a melhoria da imagem dos outros rgos perante os olhos da sociedade. Essa melhoria deve ser fruto de nossa ao pedaggica, de como podemos contribuir para a melhoria desses rgos. J o fizemos em relao Infraero [Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia], obtendo uma melhora sensvel na imagem da empresa, ao ponto de o Ministro da Defesa telefonar para agradecer a ao preventiva e pedaggica do Tribunal. (grifo nosso) (Ministro Ubiratan Aguiar, TCU/Comando Poltico, Presidente binio 2009-2010).

dicional de autossuficincia dos militares, noo que, por muito tempo, manteve as foras armadas afastadas das outras organizaes pblicas e privadas. No grupo dos entrevistados do Comaer, e, em especial, no seu comando poltico, percebe-se uma forte vontade de que o TCU se aproxime da organizao e traga a contribuio para a gesto da Defesa Aeroespacial brasileira.
As observaes e recomendaes que o Tribunal nos faz s podem melhorar os nossos processos. Notamos que os auditores do TCU so muito bem preparados. (grifo nosso) (Tenente-Brigadeiro do Ar Juniti Saito, Comaer/Comando Poltico).

7.

Percepo da importncia das ANOp pelos auditores externos e internos

O Comaer, por sua vez, destaca a percepo organizacional do TCU no somente como um fiscal de suas atividades, mas, tambm, como um parceiro de gesto. A organizao encarregada da Defesa Aeroespacial comea a perceber que o TCU pode contribuir para com o aperfeioamento dos processos de gesto e reconhece a capacidade tcnica dos auditores externos. Esse reconhecimento, em especial, sinaliza uma importante inverso na ideia traJan/Abr 2013

Resultados interessantes no sentido da convergncia de percepes organizacionais so obtidos quando se categorizam os resultados segundo as organizaes estudadas. Entre os 54 (cinquenta e quatro) entrevistados, sendo 33 no mbito do TCU e 21 no mbito do Comaer e do MD, verificam-se posicionamentos mais ou menos uniformes e que sinalizam uma tendncia institucional semelhante na forma de perceber os processos de ANOp. A importncia da ANOp como instrumento de controle patente para os entrevistados das duas organizaes. No mbito do TCU, 18 entrevistados, correspondentes a 54,6% dos entrevistados da organizao, consideram a ANOp um instrumento de fiscalizao igualmente importante em relao aos demais. No Comaer, o percentual de respostas no mesmo sentido chegou a 42,9%, perfazendo nove respostas. Pode-se dizer, portanto, a partir das percepes colhidas em ambas as organizaes, que a ANOp vista
71

Artigos

como um processo tendente a se afirmar como ao de controle de especial significado para a fiscalizao da Defesa Aeroespacial. O quadro do Anexo D consolida as informaes obtidas por meio das entrevistas. Interessante, tambm, verificar o percentual significativo de entrevistados que, tanto no TCU quanto no Comaer, consideram a ANOp um instrumento de controle superior aos demais. No TCU, o percentual de entrevistados que considera a ANOp um instrumento de controle mais importante ou muito mais importante que os demais atinge 45,4%, com um total de 15 respostas. No Comaer, percebem a superioridade da ANOp como instrumento de controle 38,1% dos entrevistados, perfazendo 8 respostas nesse sentido. A ANOp se apresenta para os entrevistados das duas organizaes como instrumento de controle de consolidado valor para a fiscalizao da Defesa Aeroespacial.

Finalmente, apenas quatro entrevistados consideram a ANOp um instrumento de menor importncia que os demais, no que se refere ao Controle Externo da Defesa Aeroespacial. Todos so oficiais do Comaer, no havendo posicionamento semelhante entre os entrevistados do TCU. Entretanto, mesmo assim, esses entrevistados deixam claro que essa considerao decorre muito mais da falta de compreenso da importncia e do potencial da ANOp no seio do Comaer do que de uma efetiva concluso organizacional pela menor importncia da fiscalizao operacional. Destacam-se, a respeito, os seguintes posicionamentos:
A auditoria de conformidade tem prevalncia na Fora Area Brasileira. A auditoria operacional est muito no incio e ainda no tem sua importncia devidamente reconhecida. A tendncia do Tribunal de olhar mais para a eficcia e a eficincia pode contribuir para mudar isso. (grifo nosso) (Comaer/Auditor). No Comando da Aeronutica, hoje, a importncia da auditoria operacional ainda no foi bem identificada. No momento precisamos mostrar ao Comando como se faz, focada no problema. (grifo nosso) (Comaer/Auditor).

Na percepo dos entrevistados, em geral, a ANOp se afirma como instrumento de controle de especial relevncia para que o TCU detenha efetivo conhecimento das aes levadas a efeito nas organizaes fiscalizadas. Entendem que a partir das ANOp que o Tribunal poder melhor compreender as atribuies e responsabilidades das organizaes fiscalizadas e expedir recomendaes e determinaes que realmente contribuam para com o aperfeioamento dos diversos processos de gesto. A ANOp fortalece a capaci72 Revista do TCU 126

Controle Externo e fiscalizao operacional do Comando da Aeronutica: em busca de mais eficincia na Defesa Aeroespacial //

Artigos

dade de dilogo do TCU com as organizaes pblicas ao carrear-lhe informao relevante acerca do funcionamento dessas organizaes em bases reais e no apenas no plano formal.
[A ANOp] a base de todo o conhecimento que ns precisamos ter para construirmos um Controle Externo minimamente eficaz. O Controle Externo pressupe o conhecimento dos processos de trabalho em toda a Administrao Pblica. A base dessa aquisio de conhecimento, que nos dar nvel de interlocuo com os gestores, a ANOp. Na verdade, a ANOp deve ser o principal trabalho de inteligncia do Tribunal. (grifo nosso) (TCU/Auditor).

enso e aumentar a qualidade de nossa interlocuo com a Defesa e das respostas que damos sociedade. (grifo nosso) (TCU/Direo Setorial).

Essa postura de crescente valorizao da ANOp como instrumento de fiscalizao encontra eco nos pases em que j se tem desenvolvida uma cultura de controle mais slida. o caso do Australian National Accounting Office (ANAO), EFS da Austrlia. Naquela organizao de controle, claramente, afirma-se a ANOp em sua importncia para agregar valor aos processos e prticas de gesto na gesto de recursos pblicos.
Auditorias Operacionais tm um importante papel no aperfeioamento da administrao e prticas de gesto das organizaes do setor pblico. (AUSTRLIA, 2008: 3)2.

Particularmente em relao fiscalizao do Setor Defesa, o TCU chegou a adotar mudanas em sua poltica de especializao, como decorrncia de seus prprios processos de ANOp. A unidade tcnica especfica identificou a necessidade de contar com um corpo funcional especialmente voltado para as questes finalsticas da Defesa, de forma a elevar a qualidade da interlocuo com o Ministrio da Defesa (MD) e as foras armadas. Alteraes de rumo dessa natureza dificilmente seriam levadas adiante se o TCU se mantivesse atrelado exclusivamente aos aspectos formais da gesto. a percepo institucional da necessidade de se conceder mais ateno eficincia, eficcia e efetividade nos resultados propiciados pelo Setor Defesa que induz mudanas na preparao dos auditores externos.
Estamos mudando a poltica de especializao (...). Est surgindo a possibilidade de contarmos com um grupo de auditores exclusivamente destinados aos aspectos finalsticos da Defesa. Com isso esperamos mudar o nvel de compreJan/Abr 2013

8.

Receptividade dos auditores internos do Comaer s ANOp do TCU

Buscou-se avaliar, ainda, a receptividade dos auditores internos do Comaer s intervenes do TCU por meio de Auditorias Operacionais (ANOp). Entre os 21 entrevistados do Comaer, 16, perfazendo um percentual de 76,2%, caracterizaram essa interferncia como sendo positiva. Quatro entrevistados, perfazendo 19,0% das respostas, mostraram-se indiferentes interveno, no percebendo nos trabalhos de ANOp do TCU contribuio significativa para a gesto da Defesa Aeroespacial. Apenas um entrevistado (4,8%) entendeu ser negativa a interveno do TCU na gesto do Comaer, por meio de ANOp. O quadro do Anexo E resume os dados obtidos nas entrevistas. No conjunto dos entrevistados do Comaer, portanto, prevalece a noo de que
73

Artigos

a interveno do TCU, no exerccio do Controle Externo de natureza operacional, materializado nos processos de ANOp, benfico para a Defesa Aeroespacial. Reconhece-se, no mbito do Comaer, que as intervenes do TCU nos seus processos de gesto pode sinalizar melhores rumos administrativos e permitir o alcance de melhores resultados. Afasta-se, portanto, a ideia de que a presena da EFS junto organizao auditada constitua mais um peso para o gestor e consolida-se a percepo de parceria institucional.
(...) qualquer ao do Tribunal de Contas da Unio, do controle, externo ou interno, ser benfica. Porque no se pode conceber hoje, no somente na gesto pblica, mas em qualquer entidade, um executivo agir sem dispositivo de controle, no para cercear a sua ao, mas para saber se se caminha na direo do que foi programado. (grifo nosso) (Comaer/Auditor).

caas (Projeto FX-1), em que se pde ver uma mudana na forma como a mdia noticiava o programa antes da vinda do Tribunal e como passou a noticiar depois. O TCU ter feito sua auditoria mudou a percepo de necessidade, o porqu de um caa para um pas que no tem esgoto. A credibilidade do Tribunal facilita a interlocuo com a sociedade e beneficia os grandes projetos. (grifo nosso) (Comaer/Auditor).

Destaca-se, entre os entrevistados do Comaer, a noo de que o TCU pode contribuir para impulsionar a legitimidade da Defesa Aeroespacial. Esse reforo legitimidade decorre da credibilidade institucional do TCU e do alcance de suas decises. Projetos da Defesa Aeroespacial tiveram a legitimidade consolidada aps a realizao de auditorias em que o TCU, no pleno exerccio de suas competncias, ao mesmo tempo em que exps as fortalezas e debilidades programticas, tambm esclareceu a sociedade e as demais organizaes acerca de sua relevncia.
O Tribunal tem uma notoriedade na sociedade como o rgo que coloca s claras o que bom e o que ruim. O Tribunal tem credibilidade e isso foi muito importante para que a sociedade pudesse compreender, por exemplo, a necessidade dos
74

Os entrevistados do Comaer percebem, ainda, como desdobramento desse processo de legitimao que pode ser conduzido pelo TCU, a possibilidade de sensibilizar o prprio Governo Federal para as questes relativas Defesa Aeroespacial. Foi o caso do Programa de Fortalecimento e Controle do Espao Areo Brasileiro (PFCEAB), que passou a receber mais ateno do Governo Federal do Brasil depois que as auditorias do TCU expuseram a importncia e as dificuldades que enfrentava. O exerccio do Controle Externo pelo TCU serve, portanto, no somente aos propsitos fiscalizatrios do Poder Legislativo, mas tambm, para suprir falhas de comunicao na definio de prioridades entre as organizaes pblicas integrantes do prprio Poder Executivo.
Na poca, em torno de 2000, 2001, 2002, o Governo (...) no estava liberando os recursos necessrios para o programa [PFCEAB]. Dos 100% que deveriam ser alocados, apenas 40% ou 50% o eram. A percepo aps a visita do TCU, que produziu vrios relatrios, nos quais foi recomendado ao prprio Governo que se empenhasse mais para que o programa alcanasse suas metas, fez surtir um efeito desejado, em que o Governo passou a ver que deveria se preocupar mais com o programa de fortalecimento da Fora Area. (grifo nosso) (Comaer/Direo Superior).
Revista do TCU 126

Controle Externo e fiscalizao operacional do Comando da Aeronutica: em busca de mais eficincia na Defesa Aeroespacial //

Artigos

Os entrevistados do Comaer que percebem de maneira indiferente ou negativa as ANOp do TCU na Defesa Aeroespacial, em geral, o fazem como resultado da maior evidncia das vertentes judicante e sancionadora da EFS. Sua viso traduz o que entendem ser uma percepo geral do gestor comum do Comaer, que responde pessoalmente pelos atos de gesto e, nos processos de contas, sujeito passivo em um julgamento de seus atos e pode chegar a ser apenado com penalidades de diferentes naturezas. Dessa forma, sinalizam os entrevistados, no seria fcil para os gestores priorizar as questes de eficincia e eficcia nos resultados, uma vez que a conformidade dos atos de gesto continua a representar-lhes uma responsabilidade muito mais gravosa. No se trata, portanto, de uma real concluso desses entrevistados quanto a serem negativos os resultados das ANOp do TCU, mas de incompreenso acerca de seu verdadeiro potencial e sua importncia.
Apesar de as auditorias operacionais serem importantes para o Comando da Aeronutica, no se deve esquecer a questo principal para o gestor, da prestao de contas, da tomada de contas, e da responsabilidade que desses processos decorre. (grifo nosso) (Comaer/Direo Superior). A maior dificuldade, hoje, do gestor, ser muito vulnervel, muito exposto s penalidades aplicveis, j que responde pessoalmente por seus atos de gesto, no caso de serem esses atos considerados irregulares. (grifo nosso)(Comaer/ Direo Setorial).

o e confiana se estabelea entre auditores e auditados, desde o incio dos trabalhos. E, no que se refere s ANOp realizadas pelo TCU no Comaer, a colaborao estabelecida entre as equipes de ambas as organizaes foi decisiva. O Comaer demonstrou, ao longo dos processos aos quais se submeteu, clara inteno de apresentar seus resultados ao controle e sociedade, aceitando com maturidade organizacional as crticas que recebeu e aumentando, com isso, o grau de transparncia de sua gesto. Acerca da participao ativa do auditado no processo, esclarece o Manual do TCU que:
A participao do gestor e de sua equipe fundamental em vrias etapas do ciclo de ANOp. Desde a etapa de seleo do tema e definio do escopo da auditoria at a caracterizao dos achados e possveis recomendaes, a equipe deve contar com a imprescindvel colaborao do auditado. Para que a auditoria contribua efetivamente para o aperfeioamento da gesto, o gestor precisa apoiar o trabalho e estar disposto a colaborar, facilitando a identificao das reas relevantes a serem examinadas. (grifo nosso) (BRASIL, 2010: 10).

9.

Participao ativa do auditado na ANOp

Para que uma ANOp seja coroada de sucesso essencial que uma relao de cooperaJan/Abr 2013

Essa cooperao entre o TCU e o Comaer ficou demonstrada em diferentes situaes: nas reunies prvias execuo das auditorias, nos painis de referncia e durante a validao dos achados de auditoria. O Acrdo 036/2003-TCU-Plenrio (BRASIL, 2003), prolatado no mbito da fiscalizao do Programa EMAer-32, definiu claramente a importncia dessa participao ativa do auditado ao recomendar ao Comaer a criao de um grupo de contato de auditoria, que contasse com pessoal do Estado-Maior da Aeronutica (EMAer) e da Secretaria de Economia e Finanas da Aeronutica (SEFA), destinado a atuar como canal de comunicao com o TCU. Essa recomenda75

Artigos

o, consignou o Acrdo, teve o objetivo de facilitar o acompanhamento da implementao das recomendaes (...), a evoluo dos indicadores de desempenho do Emaer-32 e o atingimento das respectivas metas (BRASIL, 2003). A ANOp altera substancialmente a expectativa do auditado em relao ao trabalho de fiscalizao do TCU. O auditado passa a perceber que o rgo de Controle Externo pode contribuir para com o aperfeioamento dos resultados. O TCU percebido como um parceiro de gesto capaz de avaliar resultados e sinalizar rumos corretivos para a gesto. O auditor externo, em tais casos, passa a ser para a organizao auditada um parceiro particularmente bem-vindo e o gestor se v incentivado a estabelecer a necessria parceria.
Percebe-se a expectativa do gestor que chega a querer ser avaliado. Muitas vezes o prprio gestor no tem informao da ponta do programa e conta com o TCU para ter essa informao. A atuao do Controle Externo especialmente relevante porque traz uma informao isenta e joga luz sobre os resultados. O gestor busca essa parceria porque com ela passa a ter mais fora para suas prprias reivindicaes. (grifo nosso) (TCU/Auditor).

a eficincia e para a qualidade. Finalmente, a ANOp contribui para afastar a noo simplista de que apenas gastar mais em determinado programa ou projeto significa dar-lhe a devida ateno: gastar melhor passa a ser a prioridade e os excessos de gasto passam a ser objeto de crtica organizacional percuciente e construtiva.
Este modelo pressupe a auditoria como um processo de interpretao conduzido simultaneamente pelo auditor e pelo auditado, o qual afeta o auditado. Seu objetivo validar uma determinada hiptese ou um conjunto de hipteses prvias. () O resultado que o modelo desenvolvido () se afasta consideravelmente da auditoria tecnocrtica (). (grifo nosso) (ROUSSY, 2011: 33)3. () ao participar dos painis [os auditados] demonstraram um real interesse em nossa inteno de propor um plano de ao gerencial voltado garantia de qualidade para os provveis beneficirios dos bens e contrataes de servios. (grifo nosso) (VASILE e CROITORU, 2010: 10)4. A anlise emprica no produz evidncia de que um gasto pblico mais elevado se traduza em melhor desempenho. Ao contrrio, estima-se que o efeito do excesso de gasto sobre o desempenho seja negativo. (grifo nosso) (REVELLI, 2010: 16)5.

A disposio dos auditados do Comaer, em sede de ANOp, para acatar questionamentos e crticas aos resultados de sua prpria organizao se amolda aos conceitos centrais que regem essa modalidade de auditoria. Na ANOp, por meio da interpretao conjunta, de auditores e auditados, com relao aos resultados da gesto, o modelo tecnocrtico de auditoria substitudo por um modelo participativo. A incluso do ponto de vista do gestor no processo de ANOp faz surgir um modelo em que o gestor auditado passa a perceber no auditor um parceiro para a construo de um plano de gesto voltado para
76

O modo de trabalho do TCU quando da realizao de ANOp no Comaer guarda relao com o adotado em outros rgos de controle no exterior. O ANAO, organizao de Controle Externo da Austrlia, atua segundo o enfoque que denomina no surpresa (no surprise basis), o qual quer dizer que o auditado deve participar ativamente da construo das concluses da ANOp, no devendo
Revista do TCU 126

Controle Externo e fiscalizao operacional do Comando da Aeronutica: em busca de mais eficincia na Defesa Aeroespacial //

Artigos

ser surpreendido por elas. Na mesma linha, o Office of the Auditor General (OAG), organizao de Controle Externo do Canad, destaca que o propsito da participao ativa do auditado na ANOp confirmar fatos e conhecer a reao dos gestores diante das concluses e propostas de aes corretivas, garantindo, da mesma forma, a no surpresa quanto ao teor do relatrio final.
O ANAO trabalha com o princpio da no surpresa com respeito aos achados de auditoria de forma a que as organizaes auditadas tenham oportunidade para discutir os achados, e para aperfeioar processos no que for possvel. (grifo nosso) (AUSTRLIA, 2008: 7)6. O objetivo confirmar os fatos, obter as reaes de gesto s observaes e percepes sobre as aes corretivas, bem como assegurar que o relatrio no contenha surpresas. (grifo nosso) (CANAD, 2004: 79)7.

10. Concluso

As Auditorias Operacionais (ANOp) do Tribunal de Contas da Unio (TCU) se afirmam como fiscalizaes especialmente vocacionadas para a avaliao dos resultados finalsticos dos programas e projetos da Defesa Aeroespacial no Brasil. Elas vm sendo percebidas, cada vez mais, como instrumentos de fiscalizao de especial relevncia, tanto no TCU quanto no Comando da Aeronutica (Comaer). Emprestam o mximo de sua fora busca de melhores resultados na gesto da Defesa Aeroespacial brasileira e so identificadas como instrumentos de controle com igual importncia relativamente a outros, de carter mais tradicional. Por meio das ANOp, organizao auditora e organizao auditada tendem a voltar-se, mais
Jan/Abr 2013

e mais, para os aspectos finalsticos da gesto da Defesa Aeroespacial. O Comaer tem-se mostrado aberto aos processos de controle que lhe exigem mais transparncia e lhe cobram mais e melhores resultados. A disposio de expor seus resultados e de receber crticas quanto eficincia dos programas e projetos sinaliza uma quebra no tradicional paradigma segundo o qual as organizaes integrantes do Sistema de Defesa so administrativamente opacas e refratrias interferncia externa em seus processos de gesto. Nesse sentido, a interferncia do TCU na gesto da Defesa Aeroespacial, por meio de ANOp, tem contribudo para fortalecer a transparncia e a accountability desse segmento da Administrao Pblica brasileira. A maior visibilidade das vertentes judicante e sancionadora da ao do TCU ainda se apresenta como uma realidade para, pelo menos, parte dos gestores e auditores do Comaer. O amadurecimento das relaes entre o TCU e os gestores, no somente no mbito do Comaer, mas de qualquer outra organizao, servir como esclarecimento acerca da importncia de se priorizar os resultados da ANOp, com foco na busca da eficincia. A esse respeito, muito positivo tem sido o resultado da atuao do TCU na fiscalizao operacional da Defesa Aeroespacial. O Tribunal vem sendo percebido no mbito do Comaer no apenas como um rigoroso fiscal da conformidade, mas como um parceiro confivel no esforo para se ter uma gesto mais eficiente. No contexto dessa percepo, destaca-se a participao ativa do auditado na ANOp, que no se limita a cumprir recomendaes e determinaes, mas trabalha ativamente na construo das concluses de auditoria. Essa forma de atuar quando da realizao de ANOp gerou resultados de grande valia para o aperfeioamento da gesto da Defesa Aeroespacial no Brasil.
77

Artigos

Referncias
AUSTRLIA. (2008): Performance Auditing in the Australian National Audit Office. ISBN 0-642-80999-2. Canberra: Australian National Audit Office (ANAO). BRASIL. (1988): Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Promulgada em 05 de outubro de 1988. Disponvel em: <http://www2.planalto.gov.br/presidencia/aconstituicao-federal>. Acesso em 09.06.2012. __________. (1992): Lei n 8.443, de 16 de julho de 1992. Dispe sobre a Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8443. htm>. Acesso em 09.06.2012. __________. (2003): Acrdo n 036/2003-TCU-Plenrio. Relatrio de Auditoria Operacional. Ministrio da Defesa. Comando da Aeronutica. Programa EMAER-32. Ministro-Relator Ubiratan Aguiar. Braslia: Tribunal de Contas da Unio (TCU). __________. (2010): Manual de Auditoria Operacional. Aprovado pela Portaria-Segecex n 4/2010. BTCU Especial n 4/2010. Braslia: Tribunal de Contas da Unio (TCU). Disponvel em: <http://portal2.tcu.gov. br/portal/page/portal/TCU/comunidades/fiscalizacao_ controle/normas_auditoria/BTCU_ESPECIAL_04_ de_19_03_2010_Manual_de_Auditoria_de_Na.pdf >. Acesso em 09.06.2012. __________. (2011): Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da Unio. Reviso Junho 2011. BTCU Especial n 12/2011. Braslia: Tribunal de Contas da Unio (TCU). Disponvel em: <http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/ portal/TCU/comunidades/fiscalizacao_controle/normas_ auditoria/BTCU-ESPECIAL-12-de-05-07-2011%20 Normas%20de%20Auditoria.pdf>. Acesso em 09.06.2012. __________. (2012): Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unio. Aprovado pela Resoluo-TCU 246/2011. BTCU Especial n 01/2012. Braslia: Tribunal de Contas da Unio (TCU). Disponvel em: <http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/ normativos/sobre_normativos/regimento.pdf>. Acesso em 09.06.2012. CANAD. (2004): Performance Audit Manual. Ottawa: Office of the Auditor General (OAG). INTOSAI. (2004): Implementation Guidelines for Performance Auditing . Estocolmo: International Organisation for Supreme Audit Institutions (INTOSAI). REVELLI, F. (2010): Spend more, get more?: an inquiry into English local government performance. In: Working Paper Series , n. 4, Torino, Universit di Torino / Dipartamento di Economia, JEL: C23; C25; H72. Disponvel em: <http://www-3.unipv.it/ websiep/2008/200862.pdf>. Acesso em 11.06.2012. ROUSSY, M. (2011): Understanding the concept of audit: Aristotelian philosophy as a methodological tool. Montreal, Universit Laval / Faculty of Administration Sciences. Disponvel em: <http:// www2.ulaval.ca/fileadmin/ulaval_ca/Images/ recherche/bd/chercheur/fiche/353925.html>. Acesso em 11.06.2012. VASILE, E. e CROITORU, I. (2010): Brainstorming evidence collection techniques in the performance audit. In: Internal Auditing & Risk management , n. 3(19), Bucuresti. Disponvel em: <http://www. kadamar.ro/atharticles/2010-3/2010-3-1.pdf>. Acesso em 11.06.2012.

78

Revista do TCU 126

Controle Externo e fiscalizao operacional do Comando da Aeronutica: em busca de mais eficincia na Defesa Aeroespacial //

Artigos

Notas
1 Performance auditing is an independent examination of the efficiency and effectiveness of government undertakings, programs or organizations, with due regard to economy, and the aim of leading to improvements. Traduo do autor 2 Performance audits play an important role in improving the administration and management practices of public sector entities. Traduo do autor. 3 This model depicts audit as a process of interpretation performed simultaneously by the auditor and the auditee, which affects the auditee. Its objective is to judge the truthfulness of a precise assertion or a set of prior assertions. () The result is that the model developed () deviates considerably from the technocratic audit (). Traduo do autor. 4 () by adding at the hearing [the auditees] showed a real interest in our desire to propose a plan of management action to address quality assurance of the expected beneficiaries of goods and contracting services. Traduo do autor. 5 The empirical analysis provides no evidence that higher public spending translates into better performance. Rather, the estimate of the effect of excess spending on performance is negative. Traduo do autor. 6 The ANAO works on a no surprises basis with respect to audit findings so that entities are provided opportunities to discuss the audit findings, and to improve processes where this is warranted. Traduo do autor. 7 The purpose is to confirm the facts, obtain managements reactions to the observations and views on corrective actions, and to ensure that the report contains no surprises. Traduo do autor.

Jan/Abr 2013

79

Artigos

Anexo A: Entrevistas realizadas no TCU, no Comaer e no MD

Alberto Tavares de Oliveira Alfredo Fernandes de Jesus Ana Lcia Epaminondas Ariane de Almeida Pitassi Sales Benjamin Zymler Carlos Alberto Flora Baptistucci Carlos Alberto Sampaio de Freitas Carlos Andr Marques Carmen Pereira Rgo Meirelles Claudio Cesar de Avelar Junior Claytton Loureno de Oliveira Dagomar Henriques Lima Daniel de Menezes Delgado Digenes Corra Vieira de Faria dison Franklin Almeida Eduardo Sequeiros de Sousa Nunes Eliane Meira Barros de Oliveira Eliane Vieira Martins Fbio Mafra Francisco Carlos Siqueira Moura Glria Maria Merola da Costa Bastos Hiram de Carvalho Leite Horcio Sabia Vieira Itiber Rosado de Farias Jesse Andros Pires de Castilho Joo Luiz Rodrigues Jorge de Sousa Pantaleo
80

Comaer Comaer TCU Comaer TCU Comaer TCU Comaer TCU TCU TCU TCU TCU TCU TCU Comaer TCU TCU TCU Comaer TCU TCU TCU Comaer TCU Comaer Comaer

Jos Antnio dos Santos Raposo Jos Carlos Santos Juniti Saito Larissa Caldeira Leite Leocdio Lidercio Januzzi Luciana Nunes Goulart Luciano dos Santos Danni Marcelo Barros Gomes Marcelo Bemerguy Marcelo Luiz Souza da Eira Marco Antnio Carballo Perez Marcos Arajo Silva Maria Lcia de Oliveira Feliciano de Lima Mariana Priscila Maculan Sodr Mayal Tameiro de Azevedo Neimar Dieguez Barreiro Nicole Veiga Prata Paulo Gomes Gonalves Ricardo de Mello Arajo Ricardo Soares Cortes Real Ronaldo Ferreira da Silva Rosendo Severo dos Anjos Neto Salvatore Palumbo Sebastio Eurpedes Rodrigues Selma Maria Hayakawa Cunha Serpa Srgio Santi de Souza Ubiratan Aguiar

Comaer Comaer Comaer Comaer Comaer TCU TCU TCU TCU TCU Comaer TCU TCU TCU TCU Comaer TCU TCU TCU Comaer Comaer TCU TCU MD TCU Comaer TCU
Revista do TCU 126

Controle Externo e fiscalizao operacional do Comando da Aeronutica: em busca de mais eficincia na Defesa Aeroespacial //

Artigos

Anexo B: Nveis organizacionais entrevistados

Nvel Comando Poltico Direo Superior Direo Setorial Auditoria Ministro Presidente Secretrio-Geral de Controle Externo e substitutos Secretrio da SEPROG e Secretrio da 3 SECEX Demais entrevistados em diversos setores da organizao TCU Comaer Comandante da Aeronutica Secretrio de Economia e Finanas e substitutos Subsecretrio de Auditoria da Aeronutica Demais entrevistados em diversos setores da organizao Secretrio de Controle Interno da Defesa MD

Anexo C: Importncia das ANOp para a Defesa Aeroespacial

Natureza da demanda Muito mais importantes Mais importantes Igualmente importantes Menos importantes Muito menos importantes Total Respostas 5 18 27 4 0 54 Percentual (%) 9,3 33,3 50,0 7,4 0,0 100,0

Anexo D: Importncia das ANOp percepes no TCU e no Comaer

Natureza da demanda Muito mais importante Mais importante Igualmente importante Menos importante Muito menos importante Subtotal Respostas TCU 4 11 18 0 0 33 Comaer 1 7 9 4 0 21 TCU 12,1 33,3 54,6 0,0 0,0 100,0 Percentual (%) Comaer 4,8 33,3 42,9 19,0 0,0 100,0

Observao: o entrevistado do Ministrio da Defesa (MD) foi contado como Aeronutica (Comaer)

Anexo E: Receptividade dos auditores internos do Comaer s ANOp

Natureza da demanda Positiva Indiferente Negativa Total Respostas 16 4 1 21 Percentual (%) 76,2 19,0 4,8 100,0

Observao: o entrevistado do Ministrio da Defesa (MD) foi contado como Aeronutica (Comaer)
Jan/Abr 2013 81

Artigos

O controle processual da execuo das despesas pblicas por intermdio da publicidade e da transparncia: uma anlise terica

Magno Antonio da Silva Oficial do Exrcito; Bacharel em Cincias Econmicas (UFPE); Ps-Graduado em Auditoria Interna e Externa (ICAT/ UniDF) e em Oramento e Polticas Pblicas (UnB).

Resumo

Este texto analisa teoricamente a publicidade e a transparncia como princpios fundamentais do controle sobre as despesas pblicas. De maneira complementar e imbricada, a publicidade e a transparncia coadunam-se a fim de propiciar o efetivo acompanhamento e a concreta fiscalizao da gesto dos gastos pblicos. Por intermdio destes dois princpios, os rgos de controle (controle institucional) e a sociedade (controle popular) tm a exata dimenso do que feito com os recursos oramentrio-financeiros que devem ser geridos com mxima racionalidade em prol da coletividade. Palavras-chave: Publicidade. Transparncia. Controle.
Abstract

This paper analyzes theoretically publicity and transparency as fundamental principles of control over public expenditure.
82 Revista do TCU 126

O controle processual da execuo das despesas pblicas por intermdio da publicidade e da transparncia: uma anlise terica //

Artigos

retranca imagem ctrl + Shift + click para liberar retranca

In a complementary way and imbricated, publicity and transparency are consistent in order to provide the effective monitoring and supervision of concrete public expenditure management. Through these two principles, the control units (institutional control) and society (popular control) have the exact dimension of what is done with the budget and financial resources which must be managed with maximum rationality in favor of the collective. Keywords: publicity, transparency, control.
1. Argumentao preliminar

A publicidade e a transparncia so dois princpios jurdico-administrativos que se consubstanciam, de maneira efetiva e complementar, num mecanismo fundamental de controle dos processos de execuo das despesas pblicas. Analiticamente, muito custoso, qui impossvel, contra-argumentar que a publicidade no seja a condio sine qua non para que haja
Jan/Abr 2013

transparncia dos atos originados da gesto da coisa pblica, pois, sem a publicidade no vige a transparncia. Razoavelmente, a publicidade, pode-se ponderar, a condio primria da qual germina a transparncia pblica. Partindo desta premissa, Justen Filho (2010, p. 279) assevera que a publicidade se afirma como instrumento de transparncia e verificao de lisura dos atos praticados, ou seja, a publicidade o meio pelo qual se conduz e se materializa a transparncia pblica. Assim, a publicidade vislumbra-se como uma pr-condio da transparncia, sendo ambas conceitos complementares, nunca substitutos ou excludentes. Balizados por esta perspectiva, Couto, Ramos e Grazziotin (2009, p. 33), refletem que a inobservncia do princpio publicidade contrria ao imperativo de transparncia. Apreendendo-se que no se deve confundir publicidade com transparncia, os atos administrativos podem estar publicados ou disponveis e, todavia, no serem transparentes1,
83

Artigos

ou seja, no serem inteligveis, de livre acesso e de fcil compreenso, entre outros atributos. Um aspecto benfico da publicidade e da transparncia pblica vincula-se diametralmente ocorrncia de corrupo. Segundo Franco (2006, p. 51), sem [publicidade e] transparncia as polticas [despesas] pblicas exibiro doses preocupantes de corrupo, nepotismo, fisiologia, males que devemos nos mobilizar [acompanhar, fiscalizar e controlar] para combater. O conceito de transparncia tambm se vincula racionalizao administrativa. Dentro desse enfoque, a Coletnea de Melhores Prticas de Gesto do Gasto Pblico do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (2011, p. 6) ressalta que a transparncia pressiona a organizao pblica a evitar desperdcios condenveis pela sociedade, ou seja, catalisa, por intermdio do acompanhamento, da fiscalizao e do controle, eficincia na execuo das despesas pblicas. Este texto analisa teoricamente a publicidade e a transparncia no mbito da administrao pblica, coligindo e explicitando alguns aspectos relacionados ao controle2 do processo de execuo das despesas pblicas, tanto o controle de carter institucional ou oficial quanto o de natureza social ou popular3. O intento subjacente a esta anlise o estmulo prtica de aes de efetivo controle sobre as despesas pblicas, por intermdio do conhecimento e imposio normativa da publicidade e da transparncia.
2. Sigilo versus licitaes pblicas

A expresso licitaes pblicas, por si s, j excreta o sigilo. Contudo, abordando a questo polmica do sigilo um pouco mais de perto, isto , a ausncia de publicidade e, por derivao, de transparncia, nas licitaes, o artigo 3 da Lei n 8.666/93, menciona que
84

3oa licitao no ser sigilosa, sendo pblicos e acessveis ao pblico os atos de seu procedimento, salvo quanto ao contedo das propostas, at a respectiva abertura. O artigo 44 da lei supramencionada, Lei n 8.666/93, salienta que 1 vedada a utilizao de qualquer elemento, critrio ou fator sigiloso, secreto, subjetivo ou reservado que possa ainda que indiretamente elidir o princpio da igualdade entre os licitantes, ou seja, neutralizar o princpio constitucional da isonomia. Em reforo aos bices envolvendo o sigilo nos atos que devem ser pblicos, inclusive as licitaes, a Lei n 4.417/65, que regula a ao popular, ressalta no artigo 1 que 6 Somente nos casos em que o interesse pblico, devidamente justificado, impuser sigilo, poder ser negada certido ou informao sobre os atos de carter pblico, inclusive as despesas. Dada exceo que o sigilo deve configurar no crculo das despesas pblicas, o artigo 2 da Lei n 9.784/99, que regula o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal, deixa patente que Pargrafo nico. Nos processos administrativos sero observados, entre outros, os critrios de: [...] V - divulgao oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipteses de sigilo previstas na Constituio (CF/88) a cujo texto salienta no artigo 5 que 3 a lei disciplinar as formas de participao do usurio na administrao pblica direta e indireta, regulando especialmente: [...] II - o acesso dos usurios a registros administrativos e a informaes sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5, X e XXXIII o qual menciona com ressalvas ao sigilo que XXXIII - todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado.
Revista do TCU 126

O controle processual da execuo das despesas pblicas por intermdio da publicidade e da transparncia: uma anlise terica //

Artigos

Ainda, no tocante ao acesso dos cidados s informaes e natureza de excepcionalidade do sigilo, o artigo 5 da CF/88 ressalta que XIV - assegurado a todos o acesso informao e resguardado o sigilo da fonte, quando necessrio ao exerccio profissional. Em perfeita consonncia com a CF/88, a Lei n8.159/91, que dispe sobre a poltica nacional de arquivos pblicos e privados, no intuito de deixar livre o acesso s informaes de interesse particular ou coletivo, incluindo no vocbulo coletivo os dados e as informaes sobre a execuo oramentrio-financeira na esfera pblica, salienta, in verbis:
Art. 4 Todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular ou de interesse coletivo ou geral, contidas em documentos de arquivos, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujos sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado, bem como inviolabilidade da intimidade, da vida privada, da honra e da imagem das pessoas.

luz destes entendimentos, Miranda (2005, p. 43) afirma que uma Administrao Pblica democrtica no se compatibiliza com a garantia de sigilo de seus atos. Em perfeita simetria com o autor supracitado, Justen Filho (2010, p. 432) assevera que a ausncia de publicidade somente admitida quando colocar em risco a satisfao de outros interesses atribudos ao Estado. Deste modo, o artigo 3 da Lei n 12.527/11, que regula o acesso informao prevista no inciso XXXIII do artigo 5, no inciso II do 3 do artigo 37 e no 2 do artigo 216 da CF/88, expressa fundamentalmente a I - observncia da publicidade [e da transparncia deve ser concebida] como preceito geral e do sigilo como exceo. Tal imposio, consequentemente, aplica-se a sistemtica de execuo processual das despesas pblicas.
3. Publicidade em perspectiva

Desta forma, o sigilo na administrao pblica deve ser exceo e no rotina de conduta. Sigilo implica, por via de regra, ausncia de fiscalizao e de controle. Se no h controle, por falta de publicidade e de transparncia, muito provvel que haja abusos, ineficincias, ineficcias e falta de efetividade nos gastos dos escassos recursos pblicos. Pensar-se em licitao no-pblica, secreta, realizada s escondidas, to ilgico quanto adjudicar o objeto ao ltimo classificado. Mais que isso: licitao oculta ser quase sempre viciada por dolo, desvio de finalidade, m-f da Administrao, dirigismo fraudulento - e por mais essa razo racionalmente inconcebvel, (RIGOLIN e BOTTINO, 2005, p. 115).
Jan/Abr 2013

Percebe-se de maneira ntida e objetiva, no caput do artigo 37 da CF/88, que a administrao pblica est sujeita e obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia. Na senda da publicidade, a Lei n8.429/92, que dispe sobre as sanes aplicveis aos agentes pblicos nos casos de enriquecimento ilcito no exerccio, ressalta que art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princpios da administrao pblica qualquer ao ou omisso que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade s instituies, e notadamente: [...] IV - negar publicidade aos atos oficiais. Sob esta tica, Meirelles (2010, p. 96), ressalta que a publicidade no elemento formativo do ato; requisito de eficcia e moralidade. Amparado pelo arcabouo constitucional, Niebuhr (2006, p.48) salienta que os atos tomados em nome do Estado, inclusive os atos administrativos, so abertos a
85

Artigos

todos, so pblicos, devem ser amplamente franqueados. Ento, subjacente noo de publicidade reside primeiramente o controle e a fiscalizao institucional sobre os atos dos gestores, representantes polticos, servidores pblicos e demais agentes que manipulam, gerem ou guardam recursos pblicos4. Consoante Di Pietro (2010, p. 359), a publicidade diz respeito no apenas divulgao do procedimento para conhecimento de todos os interessados, como tambm aos atos da Administrao praticados nas vrias fases do procedimento, que podem e devem ser abertas aos interessados, para assegurar a todos a possibilidade de fiscalizar sua legalidade. No contexto das aquisies e contrataes, a Lei n 8.666/93, que institui normas para licitaes e contratos da Administrao Pblica, ao abordar a questo da publicidade, ressalta, entre outras coisas, que a licitao pblica ser art. 3o [...] processada e julgada em estrita conformidade com os princpios bsicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade5, da probidade administrativa, da vinculao ao instrumento convocatrio, do julgamento objetivo e dos que lhes so correlatos. Especificamente publicidade dos editais de licitao, a Lei n 8.666/93 determina que art.21.os avisos contendo os resumos dos editais das concorrncias, das tomadas de preos, dos concursos e dos leiles, embora realizados no local da repartio interessada, devero ser publicados com antecedncia, no mnimo, por uma vez: [...] 1O aviso publicado conter a indicao do local em que os interessados podero ler e obter o texto integral do edital e todas as informaes sobre a licitao. O artigo 21 da Lei n 8.666/93 ainda evidencia que 4qualquer modificao no edital exige divulgao pela mesma forma que se deu o texto original, reabrindo-se o pra-

zo inicialmente estabelecido, exceto quando, inquestionavelmente, a alterao no afetar a formulao das propostas. Em essncia, a publicidade nas licitaes intenta, entre outras coisas, consoante Miranda (2005, p. 43), assegurar a todos a possibilidade de fiscalizar [e controlar] sua legalidade. Complementando tal entendimento, Rigolin e Bottino (2005, p. 115) asseveram que a publicidade requisito absolutamente essencial regularidade de qualquer licitao. Nesta conjuntura, intentando ampliar o controle sobre as licitaes, a Lei n 8.666/93 salienta que art..4 [...] qualquer cidado [poder] acompanhar o seu desenvolvimento, desde que no interfira de modo a perturbar ou impedir a realizao dos trabalhos. Pari passu, a ttulo de controle das despesas, o 8 do artigo 7 da Lei n 8.666/93, alude que qualquer cidado poder requerer Administrao Pblica os quantitativos das obras e preos unitrios de determinada obra executada. Por consequncia lgica, o artigo 41 da Lei n 8.666/93, intentando o acompanhamento, a fiscalizao e o controle sobre os atos originados do rito das despesas pblicas, expressa que 1qualquer cidado parte legtima para impugnar edital de licitao por irregularidade na aplicao desta Lei. O artigo 113 da lei supracitada amplia e ratifica o tema em pauta, afirmando que 1qualquer licitante, contratado ou pessoa fsica ou jurdica poder representar ao Tribunal de Contas ou aos rgos integrantes do sistema de controle interno contra irregularidades na aplicao desta Lei. O artigo 113 da Lei 8.666/93, por seu turno, reflete o artigo 74 da CF/88 o qual explicita que 2 - Qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da Unio.

86Revista do TCU 126

O controle processual da execuo das despesas pblicas por intermdio da publicidade e da transparncia: uma anlise terica //

Artigos

Compreende-se, deste modo, que a publicidade, visa legitimar a atividade administrativa, (NIEBUHR, 2010, p.36). Segundo o mesmo autor, Niebuhr (2006, p. 48), se no h publicidade, se a licitao destinada a grupo restrito de pessoas, no se pode cham-la de pblica. Relativamente publicidade e ao controle nas licitaes sob o Sistema de Registro de Preos, doravante SRP, a Lei n 8.666/93 esclarece, ipsis verbis:
Art.15. [...] 2 Os preos registrados sero publicados trimestralmente para orientao da Administrao, na imprensa oficial. [...] 6 Qualquer cidado parte legtima para impugnar preo constante do quadro geral em razo de incompatibilidade desse com o preo vigente no mercado. Art.16. Ser dada publicidade, mensalmente, em rgo de divulgao oficial ou em quadro de avisos de amplo acesso pblico, relao de todas as compras feitas pela Administrao Direta ou Indireta, de maneira a clarificar a identificao do bem comprado, seu preo unitrio, a quantidade adquirida, o nome do vendedor e o valor total da operao, podendo ser aglutinadas por itens as compras feitas com dispensa e inexigibilidade de licitao.

a publicao do aviso de licitao no Dirio Oficial da Unio, em meio eletrnico (internet, diga-se comprasnet) e em jornal de grande circulao regional ou nacional. Ainda inerentemente publicidade dos preos de bens e servios registrados no SRP, o Decreto n 7.892/13, que o regulamenta, menciona que art. 11. Aps a homologao da licitao, o registro de preos observar, entre outras, as seguintes condies: [...] II - o preo registrado com indicao dos fornecedores ser divulgado no Portal de Compras do Governo Federal e ficar disponibilizado durante a vigncia da ata de registro de preos. Almejando proporcionar maior publicidade s contrataes e s aquisies de grande vulto, a Lei n 8.666/93, estabelece, ipsis litteris:
Art.39.Sempre que o valor estimado para uma licitao ou para um conjunto de licitaes simultneas ou sucessivas for superior a 100 (cem)vezes o limite previsto no art. 23, inciso I, alnea c desta Lei, o processo licitatrio ser iniciado, obrigatoriamente, com uma audincia pblica6 concedida pela autoridade responsvel com antecedncia mnima de 15 (quinze)dias teis da data prevista para a publicao do edital, e divulgada, com a antecedncia mnima de 10 (dez)dias teis de sua realizao, pelos mesmos meios previstos para a publicidade da licitao, qual tero acesso e direito a todas as informaes pertinentes e a se manifestar todos os interessados.

Com a finalidade de propiciar maior publicidade s aquisies e contrataes derivadas do SRP, o Decreto n 5.450/05, que regulamenta o prego na forma eletrnica para aquisio de bens e servios comuns, impe, in verbis: art.17.[...] 6Na divulgao de prego realizado para o sistema de registro de preos, independentemente do valor estimado, ser adotado o disposto no inciso III, ou seja,
Jan/Abr 2013

Especificamente aos contratos administrativos, a publicidade explicitamente exigida finalizando, entre outras coisas, a eficcia. Nos termos da Lei n 8.666/93, constata-se, in verbis: art.61.[...] Pargrafonico.A publicao resumida do instrumento de contrato ou
87

Artigos

de seus aditamentos na imprensa oficial, que condio indispensvel para sua eficcia [...], ressalvado o disposto no art. 26 desta Lei7. Em fina sintonia com a lei supramencionada, o Decreto n 2.271/97, que dispe sobre a contratao de servios pela Administrao Pblica Federal, salienta que art. 5 [...] Pargrafo nico. Efetuada a repactuao, o rgo ou entidade divulgar, imediatamente, por intermdio do Sistema Integrado de Administrao de Servios Gerais - SIASG, os novos valores e a variao ocorrida. Nota-se que a publicidade almeja e propicia a verificao da regularidade dos atos praticados, (JUSTEN FILHO, 2010, p. 432). Subtendida condio de fiscalizao e controle, via publicidade dos atos praticados, reside na noo de que as pessoas [fsicas ou jurdicas] tanto mais se preocuparo em seguir a lei e a moral quanto maior for a possibilidade de fiscalizao de sua conduta. Sendo ilimitada as condies de fiscalizao, haver maior garantia de que os atos sero corretos (JUSTEN FILHO, 2010, p. 432). Desta forma, verifica-se, em harmonia com o entendimento de Meirelles (2010, p. 96), que a publicidade dos atos e contratos administrativos, alm de assegurar seus efeitos externos, visa a propiciar seu conhecimento e controle pelos interessados diretos e pelo povo em geral.

Infere-se que a publicidade intenta de maneira direta eficcia dos atos emanados da gesto das despesas pblicas e seu o controle, sobretudo, o institucional, ou seja, ao controle tcnico-especializado (controle oficial). Pode-se deduzir, desta perspectiva, que a publicidade, em essncia, no se importa excessivamente com a clareza e a ampla compreenso das informaes disponibilizadas por parte do cidado comum (sem conhecimento especializado). Em sntese, a publicidade colima, primordialmente, eficcia e, por consequncia, ao controle institucional dos rgos pblicos. Paralelamente, nota-se que as situaes de fiscalizao e de controle acima referenciadas somente so possveis se houver publicidade. Entretanto, a publicao dos atos de gesto pblica em termos puramente tcnicos ou complexos no permite ao cidado comum a perfeita e fiel compreenso, inibindo desta forma o controle social. Nesta conjuntura, o controle e a fiscalizao ficam cingidos s instituies as quais no possuem meios fsicos e humanos, em termos quantitativos, suficientes e necessrios para atender plenamente toda a imensa mquina administrativa que o setor pblico brasileiro. Destarte, diante desta escassez de natureza essencialmente quantitativa emana a capital importncia da transparncia pblica e das aes de controle desencadeadas pela sociedade sobre os atos de gesto dos recursos pblicos.

88

Revista do TCU 126

O controle processual da execuo das despesas pblicas por intermdio da publicidade e da transparncia: uma anlise terica //

Artigos

4.

TRANSPARNCIA PBLICA EM CONTEXTO

A noo e a busca de transparncia como princpio balizador da administrao pblica recente. A idia que reside sob o conceito de transparncia a de que no basta aos gestores a simples publicao de seus atos. mister torn-los, alm de pblicos, facilmente acessveis e compreensveis a qualquer cidado minimamente instrudo, ou seja, impera-se disponibiliz-los inteligivelmente, colocando-os sob o fogo cruzado e sob a crtica do controle social amplo. Na vereda da administrao pblica, pode-se apreender, ainda que rudimentarmente, a presena de transparncia pblica na Lei n9.452/97, que determina que as cmaras municipais sejam obrigatoriamente notificadas da liberao de recursos federais para os respectivos municpios, in verbis:
Art. 1 Os rgos e entidades da administrao federal [...] notificaro as respectivas Cmaras Municipais da liberao de recursos financeiros que tenham efetuado, a qualquer ttulo, para os Municpios, no prazo de dois dias teis, contado da data da liberao. Art. 2 A Prefeitura do Municpio beneficirio da liberao de recursos, de que trata o art. 1 desta Lei, notificar os partidos polticos, os sindicatos de trabalhadores e as entidades empresariais, com sede no Municpio, da respectiva liberao, no prazo de dois dias teis, contado da data de recebimento dos recursos. Art. 3 As Cmaras Municipais8 representaro ao Tribunal de Contas da Unio o descumprimento do estabelecido nesta Lei.
Jan/Abr 2013

O que se pretende com a conduta supracitada? Ora, quando se est obrigado legalmente a difundir a informao e os atos entre o rgo federal, as cmaras municipais, as prefeituras, os partidos polticos, os trabalhadores e os empresrios almeja-se, a priori, a participao popular macia sob a forma de controle social por intermdio da transparncia pblica. Neste contexto, a Lei n 10.180/01, que organiza e disciplina os sistemas de planejamento, de oramento, de administrao financeira, de contabilidade e de controle interno do poder executivo federal, salienta que art. 24. Compete aos rgos e s unidades do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal: [...] XI - criar condies para o exerccio do controle social sobre os programas contemplados com recursos oriundos dos oramentos da Unio. O controle social no se cristaliza sem dar ampla transparncia aos atos dos gestores pblicos, expondo-os aos holofotes dos contribuintes. A busca e a importncia da implementao de aes de transparncia na administrao pblica so retratadas, de maneira explcita, pelo Decreto n 4.923/03, que dispe sobre o conselho de transparncia pblica e combate corrupo, in verbis:
Art.2Compete ao Conselho de Transparncia Pblica e Combate Corrupo: I-contribuir para a formulao das diretrizes da poltica de transparncia da gesto de recursos pblicos e de combate corrupo e impunidade [...] IIIsugerir procedimentos que promovam o aperfeioamento e a integrao das aes de incremento da transparncia e de combate corrupo e impunidade, no mbito da administrao pblica federal; [...] e V-realizar estudos e estabelecer estratgias que fundamentem propostas legislativas e administrativas
89

Artigos

tendentes a maximizar a transparncia da gesto pblica e ao combate corrupo e impunidade.

execuo oramentria e financeira, compreendendo, entre outras, matrias relativas a licitaes, contratos e convnios.

Depreende-se que o intento corrupto e a sensao de impunidade ficam fragilizados quando h plena transparncia dos atos originados da gesto da coisa pblica e, por conseguinte, a implementao, o acompanhamento, a fiscalizao e o controle social sobre tais atos. No panorama das aes de transparncia pblica, antes do Decreto n 4.923/03, citado acima, a Lei n 9.755/98, que dispe sobre a criao de homepage na Internet pelo Tribunal de Contas da Unio para divulgao dos dados e informaes j ressaltava que
Art. 1o O Tribunal de Contas da Unio criar homepage na rede de computadores Internet, com o ttulo contas pblicas, para divulgao dos seguintes dados e informaes: [...] V os resumos dos instrumentos de contrato ou de seus aditivos e as comunicaes ratificadas pela autoridade superior; VI as relaes mensais de todas as compras feitas pela Administrao direta ou indireta.

Desta forma, seguindo paulatinamente a evoluo da gesto transparente dos gastos no mbito da administrao pblica federal, o Decreto n 5.378/05, que institui o programa nacional de gesto pblica e desburocratizao (GESPBLICA) e o comit gestor do programa nacional de gesto pblica e desburocratizao, dispe, entre outras coisas, ipsis verbis:
Art.2oO GESPBLICA dever contemplar a formulao e implementao de medidas integradas em agenda de transformaes da gesto, necessrias promoo dos resultados preconizados no plano plurianual, consolidao da administrao pblica profissional voltada ao interesse do cidado e aplicao de instrumentos e abordagens gerenciais, que objetivem: [...] V-promover a gesto democrtica, participativa, transparente e tica.

Decerto, na esteira de promoo da ampla transparncia das despesas pblicas e, por decorrncia, do controle social, o Decreto n 5.482/05, que dispe sobre a divulgao de dados e informaes pelos rgos e entidades da administrao pblica federal na internet, relata:
Art.2Os rgos e entidades da administrao pblica federal, direta e indireta, devero manter em seus respectivos stios eletrnicos, na Rede Mundial de Computadores - Internet, pgina denominada Transparncia Pblica, para divulgao, de dados e informaes relativas sua
90

Considerando, entre outros atributos, que somente h transparncia quando as informaes so livremente acessadas e compreensveis, o Decreto n 6.932/09, que dispe sobre a simplificao do atendimento pblico prestado ao cidado, determina que art.1Os rgos e entidades do Poder Executivo Federal observaro as seguintes diretrizes nas relaes entre si e com o cidado: [...] VII-utilizao de linguagem simples e compreensvel, evitando o uso de siglas, jarges e estrangeirismos. Contabilmente, o Decreto n 6.976/09, que trata do sistema de contabilidade federal, salienta, acerca da transparncia dos atos de gesto pblica, que art. 7 Compete ao rgo central do Sistema de Contabilidade Federal: [...] XVII-definir, coordenar e acompanhar os
Revista do TCU 126

O controle processual da execuo das despesas pblicas por intermdio da publicidade e da transparncia: uma anlise terica //

Artigos

procedimentos relacionados com a disponibilizao de informaes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, para fins de transparncia, controle da gesto fiscal e aplicao de restries. Deste modo, imerso no escopo de ampla transparncia pblica e controle social generalizado, o Decreto n 6.555/08, que dispe sobre as aes de comunicao do Poder Executivo Federal, estabelece que art.1as aes de comunicao do Poder Executivo Federal sero desenvolvidas e executadas de acordo com o disposto neste Decreto e tero como objetivos principais: I-dar amplo conhecimento [transparncia] sociedade das polticas e programas [despesas] do Poder Executivo Federal. Ex vi da Lei Complementar n 101/00, que estabelece normas de finanas pblicas voltadas responsabilidade na gesto fiscal, popularmente conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), doravante LC n 101/00, a transparncia pblica se revigorou e ganhou roupagem axiomtica, estabelecendo em seu artigo 1, entre outras coisas, que 1 A responsabilidade na gesto fiscal [e na gesto dos gastos pblicos] pressupe a ao planejada e transparente. Clarificando a questo suscitada, relativa s aes de transparncia pblica, a Lei Complementar n 131/09, acrescenta os seguintes dispositivos LCn 101/00, ipsis litteris:
Art. 1 - O art. 48 da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, passa a vigorar com a seguinte redao:Art. 48. [...] Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tambm mediante:[...]II liberao ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira, em meios eletrnicos de acesso pblico;III adoo de sistema integrado de adminisJan/Abr 2013

trao financeira e controle, que atenda a padro mnimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da Unio e ao disposto no art. 48-A. Art. 2 - [...]Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do pargrafo nico do art. 48, os entes da Federao disponibilizaro a qualquer pessoa fsica ou jurdica o acesso a informaes referentes a:I quanto despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execuo da despesa, no momento de sua realizao, com a disponibilizao mnima dos dados referentes ao nmero do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao servio prestado, pessoa fsica ou jurdica beneficiria do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatrio realizado.

Na esteira da transparncia no rito de execuo das despesas pblicas e, por derivao, do seu controle social, almejados pela LC n 101/00 e pela LC n 131/09, surge o Decreto n 7.185/10, que dispe sobre o padro mnimo de qualidade do sistema integrado de administrao financeira e controle, estabelecendo, no tocante s despesas pblicas, o seguinte:
Art.7 Sem prejuzo dos direitos e garantias individuais constitucionalmente estabelecidos, o SISTEMA [Sistema Integrado de Administrao Financeira e Controle] dever gerar, para disponibilizao em meio eletrnico que possibilite amplo acesso pblico, pelo menos, as seguintes informaes relativas aos atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execuo oramentria e financeira: I-quanto despesa: a) o valor do empenho, liquidao e pagamento; b) o nmero do correspondente processo da
91

Artigos

execuo, quando for o caso; c) a classificao oramentria, especificando a unidade oramentria, funo, subfuno, natureza da despesa e a fonte dos recursos que financiaram o gasto; d) a pessoa fsica ou jurdica beneficiria do pagamento, inclusive nos desembolsos de operaes independentes da execuo oramentria, exceto no caso de folha de pagamento de pessoal e de benefcios previdencirios; e) o procedimento licitatrio realizado, bem como sua dispensa ou inexigibilidade, quando for o caso, com o nmero do correspondente processo; e f) o bem fornecido ou servio prestado, quando for o caso.

formao, propiciando amplo acesso a ela e sua divulgao.

Neste panorama, por decorrncia natural, surgiu o Decreto n 7.724/12, que regulamenta a Lei n 12.527/11 supracitada e esclarece, no caput do seu artigo 7, que dever dos rgos e entidades promover, independente de requerimento, a divulgao em seus stios na Internet de informaes de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas. O artigo 7 do Decreto n 7.724/12 ainda salienta, in verbis:
1 Os rgos e entidades devero implementar em seus stios na Internet seo especfica para a divulgao das informaes de que trata o caput. [...] 3o Devero ser divulgadas, na seo especfica de que trata o 1, informaes sobre: [...] III - repasses ou transferncias de recursos financeiros; IV - execuo oramentria e financeira detalhada; V - licitaes realizadas e em andamento, com editais, anexos e resultados, alm dos contratos firmados e notas de empenho emitidas; [...] VII - respostas a perguntas mais frequentes da sociedade.

R e c e n t e m e n t e 9, d e s p o n t o u a L e i n12.527/11, que regula o acesso a informaes pblicas, relatando, no que tange publicidade, transparncia e ao controle social, in verbis:
Art. 3o Os procedimentos previstos nesta Lei destinam-se a assegurar o direito fundamental de acesso informao e devem ser executados em conformidade com os princpios bsicos da administrao pblica e com as seguintes diretrizes:[...]II - divulgao de informaes de interesse pblico, independentemente de solicitaes;III - utilizao de meios de comunicao viabilizados pela tecnologia da informao;IV - fomento ao desenvolvimento da cultura de transparncia na administrao pblica;V - desenvolvimento do controle social da administrao pblica. [...] Art. 6 Cabe aos rgos e entidades do poder pblico, observadas as normas e procedimentos especficos aplicveis, assegurar a: I - gesto transparente da in92

Indubitavelmente, percebe-se que os excertos supracitados explicitam que as fases de execuo das despesas pblicas, excetuando aquelas situaes cujo sigilo seja determinado por fora legal, devem ser plenamente disponibilizadas em linguagem simples que permita o fcil entendimento das causas que a originaram, a natureza da despesa, os beneficiados, a mensurao dos recursos oramentrio-financeiros despendidos, os resultados alcanados, etc. A linguagem de fcil entendimento supramencionada, relaciona-se diretamente com a transparncia que a condio indispensvel ao efetivo controle social. Segundo Platt Neto
Revista do TCU 126

O controle processual da execuo das despesas pblicas por intermdio da publicidade e da transparncia: uma anlise terica //

Artigos

et al (2007, p. 83), a transparncia envolve informao relevante, oportuna, compreensvel, precisa, neutra, representativamente fiel. Nesta perspectiva, observa-se uma preocupao ininterrupta e diligente com a transparncia dos atos derivados da gesto das despesas pblicas e seus reflexos sobre o controle social. O enfoque sobre a relevncia da transparncia pblica resulta, entre outras coisas, da insuficincia tcnico-quantitativa do controle institucional para acompanhar, fiscalizar e auditar todos os rgos e todos os processos de execuo das despesas da imensa mquina administrativo-pblica brasileira. Assim, lado-a-lado, o controle social (por intermdio precpuo da transparncia), o controle interno (por intermdio da publicidade) e o controle externo (por intermdio da publicidade e da transparncia) se justapem, complementando-se de maneira imbricada e solidria.

5.

Interconexo publicidade-transparncia

Tanto a publicidade quanto a transparncia, numa extenso mais ampla, intentam despertar o interesse e a participao popular10, ambos de indelvel importncia, para o eficaz, eficiente e cabal controle das despesas pblicas. A figura 1, publicidade e transparncia na execuo das despesas pblicas, esquematizada a seguir, sintetiza a interconexo publicidade-transparncia que foi delineada ao longo deste texto. Explicita-se que inexiste hierarquia entre os princpios supracitados, ou seja, nenhum mais importante ou se sobrepe ao outro e a complementaridade perpassa como caracterstica reflexiva de ambos. Examinando a figura 1, verifica-se que a publicidade antecede a transparncia, sendo

FIGURA 1 Publicidade e transparncia na execuo das despesas pblicas Sistematizada Eficcia Eficcia

Institucional (primria) ntegra (plena) Autntica (factual) Inteligvel (compreensvel) Informao (atributos) Acessvel (livre) Pormenorizada (desagregada) Fidedigna Atualizada (on time) Tempestiva (oportuna) Impessoal (neutra)
93

Despesas Pblicas (princpios)

Publicidade (efeito elementar)

Transparncia (efeito rebuscado)

Controle Institucional

Controle Social

FONTE: Concepo do autor Jan/Abr 2013

Artigos

a condio necessria, porm no suficiente. Publicidade e transparncia so princpios distintos e complementares. Com a publicidade, almeja-se, primordialmente, eficcia dos atos originados de gesto das despesas pblicas e ao controle institucional. Com a transparncia, intenta-se ampliar o poder da eficcia e o alcance do controle, estendendo-o para alm do carter institucional, ou seja, colima-se lev-lo rbita do cidado comum, sociedade, propiciando, por intermdio da populao, o efetivo acompanhamento, fiscalizao, crtica e correo dos atos praticados pelos gestores pblicos. Da transparncia e, por derivao, da vigilncia social tambm emana e resulta a eficincia, isto , o uso racional, sistemtico e econmico dos escassos recursos pblicos. So alguns atributos da transparncia pblica: a informao institucional, ntegra, primria, autntica, tempestiva, de livre acesso, atualizada, facilmente compreensvel e maximamente desagregada.

6.

Concluso

O conceito de publicidade no se confunde com o conceito de transparncia. No obstante, tais conceitos so complementares. A publicidade dos atos de gesto das despesas pblicas relaciona-se incisivamente com a eficcia e com o controle institucional ou controle oficial (controle tcnico-especializado). A transparncia pblica, por seu turno, correlaciona-se diretamente com a cidadania (com a participao popular nos assuntos atinentes coisa pblica), com a eficincia na gesto dos recursos pblicos e, consequentemente, com o controle social sobre os atos dos agentes que exercem funo pblica ou gerenciam recursos de origem pblica. No existe mixrdia entre publicidade e transparncia. A Publicidade, em stricto sensu , e a transparncia, num lato sensu , intentam, de maneira justaposta, imbricada e solidria, ao controle scio-institucional com a finalidade de se promover uma gesto eficaz, eficiente, legtima e legal das despesas pblicas. Neste contexto, Zimmer Jnior (2009, p. 129) argumenta, in verbis : realidade cada vez mais presente o dever de transparncia do gestor pblico com relao aos atos que pratica no desempenho da funo administrativa. Se no houver publicidade e transparncia da gesto, abre-se uma enorme lacuna para todos os tipos de abusos, desvios, descontroles, favorecimentos, influncias, fraudes e corrupo. Em suma, conclui-se que a publicidade engendra, de modo precpuo, e a transparncia, de maneira complementar publicidade, a possibilidade de o cidado compreender, acompanhar, fiscalizar, exigir correo e controlar o que efetivamente o ocorreu com o dinheiro que dele, (ARAJO, 2009, p. 1-2).

94

Revista do TCU 126

O controle processual da execuo das despesas pblicas por intermdio da publicidade e da transparncia: uma anlise terica //

Artigos

REFERNCIAS
ARAJO, Ivanildo da Paixo Santos. A transparncia, a Lei Complementar Federal n 131/2009 e a necessidade de navegar. Disponvel em: < http://www.tce.ba.gov.br/images/a_transparencia_a_lei_complementar_federal_%20 131_2009.pdf >. Acesso em: 5 out. 2012. BORGES, Ivo de Souza. O controle social e a transparncia pblica na democracia brasileira. Revista da CGU. Braslia, ano 6, jul. 2011, p. 151-159. BOTTINO, Marco Tullio; RIGOLLIN, Ivan Barbosa. Manual prtico das licitaes. 5 ed. So Paulo: Saraiva, 2005. BRASIL. Controladoria Geral da Unio. 1 Conferncia nacional sobre transparncia e controle social. Texto-Base: Eixo I - promoo da transparncia pblica e acesso informao e dados pblicos. Disponvel em: <http://www. consocial.cgu.gov.br/downloads/Consocial-Texto_base.pdf>. Acesso em: 12 out. 2012. _______._______. 1 Conferncia nacional sobre transparncia e controle social. Texto-Base: Eixo II mecanismos de controle social, engajamento e capacitao da sociedade para o controle da gesto pblica. Disponvel em: <http://www.consocial.cgu.gov.br/downloads/Consocial-Texto_base.pdf>. Acesso em: 12 out. 2012. _______._______. Manual de integridade pblica e fortalecimento da gesto: orientao para o gestor municipal. Disponvel em: <http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/ManualIntegridade/ManualIntegridade2010.pdf>. Acesso em: 31 set. 2012. _______. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ ccivil_03/Constituicao/Constituiao.htm>. Acesso em: 29 set. 2012. _______. Decreto n 2.271, de 07 de julho de 1997. Dispe sobre a contratao de servios pela Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional [sic.] e d outras providncias. Disponvel em: <http://www. planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D2271.htm>. Acesso em: 10 ago. 2012. _______. Decreto n 3.555, de 8 de agosto de 2000. Aprova o regulamento para a modalidade de licitao denominada prego para aquisio de bens e servios comuns. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ ccivil_03/decreto/D3555.htm>. Acesso em: 27 set. 2012. _______. Decreto n 4.923, de 18 de dezembro de 2003. Dispe sobre o Conselho de Transparncia Pblica e Combate Corrupo e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/ decreto/2003/D4923.htm>. Acesso em: 20 ago. 2012. _______. Decreto n 5.378, de 23 de fevereiro de 2005. Institui o Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao - GESPBLICA e o Comit Gestor do Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao, e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2005/Decreto/ D5378.htm>. Acesso em: 10 out. 2012.
Jan/Abr 2013 95

Artigos

BRASIL. Decreto n. 5.450, de 31 de maio de 2005. Regulamenta o prego, na forma eletrnica, para aquisio de bens e servios comuns e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato20042006/2005/Decreto/D5450.htm>. Acesso em: 26 set. 2012. _______. Decreto n 5.482, de 30 de junho de 2005. Dispe sobre a divulgao de dados e informaes pelos rgos e entidades da administrao pblica federal, por meio da Rede Mundial de Computadores - Internet. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2005/Decreto/D5482.htm>. Acesso em: 22 ago. 2012. _______. Decreto n 6.555, de 08 de setembro de 2008. Dispe sobre as aes de comunicao do Poder Executivo Federal e d outras providncias. Disponvel: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2008/Decreto/ D6555.htm>. Acesso em: 02 out. 2012. _______. Decreto n 6.932, de 11 de agosto de 2009. Dispe sobre a simplificao do atendimento pblico prestado ao cidado, ratifica a dispensa do reconhecimento de firma em documentos produzidos no Brasil, institui a Carta de Servios ao Cidado e d outras providncias.Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ ccivil_03/_Ato2007-2010/2009/Decreto/D6932.htm>. Acesso em: 29 set. 2012. _______. Decreto n 6.976, de 07 de outubro de 2009. Dispe sobre o Sistema de Contabilidade Federal e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2009/Decreto/D6976. htm>. Acesso em: 30 set. 2012. _______. Decreto n 7.185, de 27 de maio de 2010. Dispe sobre o padro mnimo de qualidade do sistema integrado de administrao financeira e controle no mbito de cada ente da Federao nos termos do artigo 48, pargrafo nico, inciso III, da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2010/Decreto/D7185.htm>. Acesso em: 25 set. 2012. _______. Decreto n 7.724, de 16 de maio de 2012. Regulamenta a Lei no 12.527, de 18 de novembro de 2011, que dispe sobre o acesso a informaes previsto no inciso XXXIII do caput do artigo 5, no inciso II do 3o do artigo 37 e no 2 do artigo 216 da Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Disponvel em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/Decreto/D7724.htm>. Acesso em: 20 set. 2012. _______. Decreto n 7.892, de 23 de janeiro de 2013. Regulamenta o Sistema de Registro de Preos previsto no artigo 15 da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993 e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto. gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2013/Decreto/D7892.htm>. Acesso em: 10 fev. 2012. _______. Lei n 4.717, de 29 de junho de 1965. Regula a ao popular. Disponvel em: <http://www.planalto.gov. br/ccivil_03/Leis/L4717.htm>. Acesso em: 30 set. 2012. _______. Lei n 8.159, de 8 de janeiro de 1991. Dispe sobre a poltica nacional de arquivos pblicos e privados e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8159.htm>. Acesso em: 24 set. 2012.

96

Revista do TCU 126

O controle processual da execuo das despesas pblicas por intermdio da publicidade e da transparncia: uma anlise terica //

Artigos

BRASIL. Lei n 8.429, de 02 de junho de 1992. Dispe sobre as sanes aplicveis aos agentes pblicos nos casos de enriquecimento ilcito no exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo na administrao pblica direta, indireta ou fundacional e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8429. htm>. Acesso em: 10 out. 2012. _______. Lei n 8.443, de 16 de julho de 1992. Dispe sobre a Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8443.htm>. Acesso em: 03 out. 2012. _______. Lei n 8.666, de 21 de julho de 1993. Regulamenta o artigo 37, inciso XXI, da Constituio Federal, institui normas para licitaes e contratos da Administrao Pblica e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8666cons.htm>. Acesso em: 28 set. 2012. _______. Lei n 9.265, de 12 de fevereiro de 1996. Regulamenta o inciso LXXVII do art. 5 da Constituio, dispondo sobre a gratuidade dos atos necessrios ao exerccio da cidadania. <Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ ccivil_03/Leis/L9265.htm>. Acesso em: 11 out. 2012. _______. Lei n 9.452, de 20 de maro de 1997. Determina que as Cmaras Municipais sejam obrigatoriamente notificadas da liberao de recursos federais para os respectivos Municpios e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9452.htm>. Acesso em: 18 ago. 2012. _______. Lei n 9.755, de 16 de dezembro de 1998. Dispe sobre a criao de homepage na Internet pelo Tribunal de Contas da Unio para divulgao dos dados e informaes que especifica e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9755.htm>. Acesso em: 28 set. 2012. _______. Lei n 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Regula o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9784.htm>. Acesso em: 3 out. 2012. _______. Lei n 10.180, de 06 de fevereiro de 2001. Organiza e disciplina os Sistemas de Planejamento e de Oramento Federal, de Administrao Financeira Federal, de Contabilidade Federal e de Controle Interno do Poder Executivo Federal e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LEIS_2001/ L10180.htm>. Acesso em 02 out. 2012.

Jan/Abr 2013

97

Artigos

BRASIL. Lei n 12.462, de 05 de agosto de 2011. Institui o Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas - RDC; altera a Lei n 10.683, de 28 de maio de 2003, que dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica e dos Ministrios, a legislao da Agncia Nacional de Aviao Civil (Anac) e a legislao da Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia (Infraero); cria a Secretaria de Aviao Civil, cargos de Ministro de Estado, cargos em comisso e cargos de Controlador de Trfego Areo; autoriza a contratao de controladores de trfego areo temporrios; altera as Leis no 11.182, de 27 de setembro de 2005, 5.862, de 12 de dezembro de 1972, 8.399, de 7 de janeiro de 1992, 11.526, de 4 de outubro de 2007, 11.458, de 19 de maro de 2007, e 12.350, de 20 de dezembro de 2010, e a Medida Provisria no 2.185-35, de 24 de agosto de 2001; e revoga dispositivos da Lei no 9.649, de 27 de maio de 1998. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/CCIVIL_03/_Ato2011-2014/2011/ Lei/L12462.htm>. Acesso em: 17 out. 2012. _______. Lei n 12.527, de 18 de novembro de 2011. Regula o acesso a informaes previsto no inciso XXXIII do artigo 5, no inciso II do 3o do artigo 37 e no 2 do artigo 216 da Constituio Federal. Disponvel em: <http:// www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Lei/L12527.htm>. Acesso em: 19 ago. 2012. _______. Lei Complementar n 101, de 04 de maio de 2001. Estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ ccivil_03/Leis/LCP/Lcp101.htm>. Acesso em: 11 out. 2012. BRASIL_______. Lei Complementar n 131, de 27 de maio de 2009. Acrescenta dispositivos Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias, a fim de determinar a disponibilizao, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Disponvel em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp131.htm>. Acesso em: 11 ago. 2012. _______. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Coletnea de melhores prticas de gesto do gasto pblico. 2 ed. Braslia, 2011. Disponvel em: <http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/sof/ prog_eficiencia/Coletanea_de_Melhores_Praticas_2011.pdf>. Acesso em: 02 out. 2012. COUTO, Anderson Rubens de Oliveira; RAMOS, Henrique Barros Pereira; GRAZZIOTIN, Paulo. A Contratao na Administrao Pblica. Belo Horizonte: Frum, 2009. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 23 ed. Atlas: So Paulo, 2010. FRANCO, Gustavo H. B. Crnicas da convergncia: ensaios sobre temas j no to polmicos. Rio de Janeiro: Bolsa de Mercadorias & Futuros/Topbooks, 2006. JUSTEN FILHO, Maral. Curso de direito administrativo. 5 ed. So Paulo: Saraiva, 2010. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 36 ed. So Paulo: Malheiros, 2010. MIRANDA, Henrique Savonitti. Licitaes e contratos administrativos. 2 ed. Braslia: Senado Federal, 2005.
98 Revista do TCU 126

O controle processual da execuo das despesas pblicas por intermdio da publicidade e da transparncia: uma anlise terica //

Artigos

MILESKI, Hlio Saul. Controle social: um aliado do controle oficial. Revista do TCE-RS. Porto Alegre, v. 22, n. 38, 2 sem./2005, p. 29-44. NIEBUHR, Joel de Menezes. Licitao pblica e contrato administrativo. Curitiba: Znite, 2010. _____. Prego presencial e eletrnico. 4 ed. Curitiba: Znite, 2006. JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios lei de licitaes e contratos administrativos. 11 ed. So Paulo: Dialtica, 2005. PLATT NETO, Orion Augusto et al. Transparncia das contas pblicas: obrigatoriedade e abrangncia desses princpios na administrao pblica brasileira. Disponvel em: <http://www.face.ufmg.br/revista/index.php/ contabilidadevistaerevista/article/view/320/313>. Acesso em: 14 out. 2012. SECCHIN, Lenise Barcellos de Mello. Controle social: transparncia das polticas pblicas e fomento ao exerccio de cidadania. Revista da CGU. Braslia, ano 3, n. 5, dez. 2008, p. 28-45. ZIMMER JNIOR, Alosio. Curso de direito administrativo. 3 ed. So Paulo: Mtodo, 2009.

Notas
1 Ratificando a distino, em termos conceituais, entre publicidade e transparncia, o Manual de Integridade Pblica e Fortalecimento da Gesto da Controladoria Geral da Unio (2010, p. 43) salienta, in verbis: a noo de transparncia pblica mais ampla que o conceito de publicidade. Dar publicidade s informaes pblicas no significa dar transparncia. A publicao mera e simples, por exemplo, de informaes em linguagem extremamente tcnica, como balanos oramentrios e financeiros, exigidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal, seja na internet, seja em quadros de avisos dos rgos pblicos, no garante, por si s, a transparncia se os cidados no compreenderem efetivamente essas informaes e no puderem fazer uso delas. Assim, preciso que os dados sejam publicados em linguagem simples e compreensvel a qualquer cidado, assim como se faz necessrio que os cidados sejam capacitados para entender e interpretar as informaes disponibilizadas. 2 Em sntese, o controle institucional ou oficial se desdobra em externo e interno, conforme estabelecido do artigo 70 ao artigo 75 da Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988, CF/88. Ao primeiro, controle externo, consoante Lei n 8.443/92, que dispe sobre a lei orgnica do Tribunal de Contas da Unio, compete, entre outras coisas: art. 1 [...] I julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos das unidades dos poderes da Unio e das entidades da administrao indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo poder pblico federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano ao Errio. Quanto ao segundo, controle interno, a Lei n 10.180/01, que organiza e disciplina os Sistemas de Planejamento e de Oramento Federal, de Administrao Financeira Federal, de Contabilidade Federal e de Controle Interno do Poder Executivo Federal, esclarece que art. 20. O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal tem as seguintes finalidades: [...] II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e nas entidades da Administrao Pblica Federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado; [...] IV - apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional. Discorrendo sobre os tipos e formas de controle, Mileski (2005, p. 32) assevera que O controle pode ser interno ou externo. Quanto ao rgo que o executa, pode ser administrativo, legislativo ou judicirio, e se efetua de forma prvia, concomitante ou
Jan/Abr 2013 99

Artigos

a posteriori, envolvendo aspectos de legalidade ou de mrito. Na execuo do controle da Administrao Pblica, quatro so as formas principais de ser exercido o controle: pela prpria Administrao, pelo Tribunal de Contas, pelo Ministrio Pblico e pelo Judicirio. Em remate aos entendimentos supracitados, Meirelles (2010, p. 697) esclarece que o controle a faculdade de vigilncia, orientao e correo que um poder, rgo ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro. Complementando o entendimento de Meirelles e refletindo sobre a finalidade do controle, Di Pietro (2010, p. 728), assevera que a finalidade do controle a de assegurar que a Administrao atue em consonncia com os princpios que lhes so impostos pelo ordenamento jurdico, como os da legalidade, moralidade, finalidade pblica, publicidade, motivao, impessoalidade. 3 Discorrendo sobre o conceito de controle social, o Manual de Integridade Pblica e Fortalecimento da Gesto da Controladoria Geral da Unio (2010, p. 20) assevera, in verbis: O Controle Social, entendido como a participao do cidado na fiscalizao, no monitoramento e no controle das aes da Administrao Pblica, tem a finalidade de verificar se o dinheiro pblico est sendo usado de maneira adequada ou se est sendo desviado para outras finalidades. De maneira complementar, Secchin (2008, p. 29) refere-se ao controle social como um conjunto de aes possveis que um grupo social pode implementar, de forma a viabilizar a execuo do bem comum, garantido por normas, princpios, cultura e costumes. A mesma autora, Secchin (2008, p. 31), ainda ressalta que o controle social pode ser entendido como forma de medir resultados, de impedir desvios de conduta e de aplicar aes corretivas ou punitivas conforme a situao [...]. O objetivo do controle social no apenas verificar o quantitativo dos gastos pblicos, mas tambm, sua economicidade, imparcialidade, racionalidade, assim como a adequao do atendimento das necessidades da sociedade, isto , o bom emprego dos recursos pblicos. Por seu turno, Borges (2011, p. 153), argumenta que o exerccio do controle social apresenta trs facetas, a saber: O controle social pelo Estado; o controle social pela sociedade civil, solidrio com o do Estado; e o controle da sociedade civil sobre o Estado. Borges (2011, p. 159) tambm arrazoa que a sociedade produz suas prprias regras e se mantm nelas pela via de controles sociais. No texto-base intitulado Mecanismo de Controle Social, Engajamento e Capacitao da Sociedade para o Controle da Gesto Pblica da 1 Conferncia Nacional sobre Transparncia e Controle Social da CGU (2010, p. 15), salienta-se que o controle social entendido como a participao do cida do na gesto pblica, na fis calizao, no monitoramento e no controle das aes da Administrao Pblica. 4 Conforme expresso na CF/88, in verbis: art. 70. [...]. Pargrafo nico. Prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria. 5 No que tange modalidade de licitao prego, criada aps publicao da Lei n 8.666/93, a publicidade abarcada pelo caput do artigo 4 do Decreto n 3.555/00 e pelo caput do artigo 5 do Decreto n 5.450/05. 6 O tema audincia pblica tambm abordado pela Lei n 9.784/99, que regula o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal, com o seguinte teor: art. 32. Antes da tomada de deciso, a juzo da autoridade, diante da relevncia da questo, poder ser realizada audincia pblica para debates sobre a matria do processo. 7 No que tange publicidade dos processos de inexigibilidade e de dispensa de licitao, alienao e retardamentos de obras ou servios, a Lei n 8.666/93 ressalta, ipsis litteris: art. 26. As dispensas previstas nos 2 e 4 do art. 17 e no inciso III e seguintes do art. 24, as situaes de inexigibilidade referidas no art. 25, necessariamente justificadas, e o retardamento previsto no final do pargrafo nico do art. 8 desta Lei devero ser comunicados, dentro de 3 (trs) dias, autoridade superior, para ratificao e publicao na imprensa oficial, no prazo de 5 (cinco) dias, como condio para a eficcia dos atos.
100 Revista do TCU 126

O controle processual da execuo das despesas pblicas por intermdio da publicidade e da transparncia: uma anlise terica //

Artigos

8 No que tange s aes de controle sobre os convnios, a Lei n 8.666/93 estabelece que art. 116. Aplicam-se as disposies desta Lei, no que couber, aos convnios, acordos, ajustes e outros instrumentos congneres celebrados por rgos e entidades da Administrao. [...] 2 Assinado o convnio, a entidade ou rgo repassador dar cincia do mesmo Assembleia Legislativa ou Cmara Municipal respectiva. 9 H pouco, foi sancionada pela presidenta da repblica a Lei n 12.462/11, que, entre outras coisas, institui o Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas RDC. No tocante publicidade e transparncia, essa lei salienta, in verbis: art. 3o As licitaes e contrataes realizadas em conformidade com o RDC devero observar os princpios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da eficincia, da probidade administrativa, da economicidade, do desenvolvimento nacional sustentvel, da vinculao ao instrumento convocatrio e do julgamento objetivo. [...] art. 12. O procedimento de licitao de que trata esta Lei observar as seguintes fases, nesta ordem: [...] II - publicao do instrumento convocatrio; [...] art. 15. Ser dada ampla publicidade aos procedimentos licitatrios e de pr-qualificao disciplinados por esta Lei, ressalvadas as hipteses de informaes cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado, devendo ser adotados os seguintes prazos mnimos para apresentao de propostas, contados a partir da data de publicao do instrumento convocatrio: [...] 1 A publicidade a que se refere o caput deste artigo, sem prejuzo da faculdade de divulgao direta aos fornecedores, cadastrados ou no, ser realizada mediante: I - publicao de extrato do edital no Dirio Oficial da Unio, do Estado, do Distrito Federal ou do Municpio, ou, no caso de consrcio pblico, do ente de maior nvel entre eles, sem prejuzo da possibilidade de publicao de extrato em jornal dirio de grande circulao; e II - divulgao em stio eletrnico oficial centralizado de divulgao de licitaes ou mantido pelo ente encarregado do procedimento licitatrio na rede mundial de computadores. 10 Relacionando transparncia, publicidade e controle social, Platt Neto et al (2007, p. 76) relata, ipsis litteris: A participao popular, alicerce do controle social, depende fortemente da transparncia das aes governamentais e das contas pblicas, pois sem informaes as decises so prejudicadas. A transparncia um conceito mais amplo do que publicidade, isso porque uma informao pode ser pblica, mas no ser relevante, confivel, tempestiva e compreensvel. Destarte, pode-se compreender que a transparncia pressupe publicidade e compreensibilidade das informaes, (PLATT NETO et al, 2007, p. 80).

Jan/Abr 2013

101

ndice de Assunto

A
Advocacia Pblica Municipal
O Enfrentamento da corrupo a partir do fortalecimento da advocacia pblica municipal, dos rgos de controle e da atuao preventiva do Ministrio Pblico LIMA, Augusto Rodrigues da Cunha Revista 126/2013, 52

C
Cidado - treinamento
O Programa de capacitao de servidores pblicos e de cidados do TCU: um exemplo de atuao estratgica das escolas de governo AMORIM, Adriano Cesar Ferreira Revista 126/2013, 22

Associao dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (ATRICON)

Auditorias coordenadas avaliaro aes de educao e meio ambiente Revista 126/2013, 16

Comando da Aeronutica (COMAER) - controle externo

Controle externo e fiscalizao operacional do Comando da Aeronutica: em busca de maior eficincia na Defesa Aeroespacial ALMEIDA, Carlos Wellington Leite de Revista 126/2013, 66

Auditoria de qualidade
Fiscobras 2013 Revista 126/2013, 6

Competncia pessoal - desenvolvimento

O Programa de capacitao de servidores pblicos e de cidados do TCU: um exemplo de atuao estratgica das escolas de governo AMORIM, Adriano Cesar Ferreira Revista 126/2013, 22

Auditoria operacional
Controle externo e fiscalizao operacional do Comando da Aeronutica: em busca de maior eficincia na Defesa Aeroespacial ALMEIDA, Carlos Wellington Leite de Revista 126/2013, 66

Concesso de servios pblicos

Fiscobras 2013 Revista 126/2013, 6

Auditorias coordenadas
Auditorias coordenadas avaliaro aes de educao e meio ambiente Revista 126/2013, 16

Contratao de obras e servios - fiscalizao

Fiscobras 2013 Revista 126/2013, 6

B
Bens pblicos - proteo
O Enfrentamento da corrupo a partir do fortalecimento da advocacia pblica municipal, dos rgos de controle e da atuao preventiva do Ministrio Pblico LIMA, Augusto Rodrigues da Cunha Revista 126/2013, 52
102

Controladoria-Geral da Unio (CGU) - controle

O Enfrentamento da corrupo a partir do fortalecimento da advocacia pblica municipal, dos rgos de controle e da atuao preventiva do Ministrio Pblico LIMA, Augusto Rodrigues da Cunha Revista 126/2013, 52

Revista do TCU 126

ndice de Assunto

Controle social
O Programa de capacitao de servidores pblicos e de cidados do TCU: um exemplo de atuao estratgica das escolas de governo AMORIM, Adriano Cesar Ferreira Revista 126/2013, 22 O Controle processual da execuo das despesas pblicas por intermdio da publicidade e da transparncia: uma anlise terica SILVA, Magno Antnio da Revista 126/2013, 82

Direitos da mulher
TCU recomenda melhorias para aperfeioar enfrentamento violncia contra a mulher Revista 126/2013, 18

E
Educao corporativa
O Programa de capacitao de servidores pblicos e de cidados do TCU: um exemplo de atuao estratgica das escolas de governo AMORIM, Adriano Cesar Ferreira Revista 126/2013, 22

Corrupo administrativa - controle - preveno

O Enfrentamento da corrupo a partir do fortalecimento da advocacia pblica municipal, dos rgos de controle e da atuao preventiva do Ministrio Pblico LIMA, Augusto Rodrigues da Cunha Revista 126/2013, 52

Ensino mdio - qualidade - currculo - auditoria

Auditorias coordenadas avaliaro aes de educao e meio ambiente Revista 126/2013, 16

D
Defesa aeroespacial
Controle externo e fiscalizao operacional do Comando da Aeronutica: em busca de maior eficincia na Defesa Aeroespacial ALMEIDA, Carlos Wellington Leite de Revista 126/2013, 66

Escola de governo
O Programa de capacitao de servidores pblicos e de cidados do TCU: um exemplo de atuao estratgica das escolas de governo AMORIM, Adriano Cesar Ferreira Revista 126/2013, 22

tica - promoo
O Enfrentamento da corrupo a partir do fortalecimento da advocacia pblica municipal, dos rgos de controle e da atuao preventiva do Ministrio Pblico LIMA, Augusto Rodrigues da Cunha Revista 126/2013, 52

Delegacia Especializada de Atendimento Mulher

TCU recomenda melhorias para aperfeioar

enfrentamento violncia contra a mulher

Revista 126/2013, 18

Despesa pblica - controle

O Controle processual da execuo das despesas pblicas por intermdio da publicidade e da transparncia: uma anlise terica SILVA, Magno Antnio da Revista 126/2013, 82

F
Fiscobras
Fiscobras 2013 Revista 126/2013, 6

Jan/Abr 2013

103

ndice de Assunto

Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE)

Monitoramento identifica melhorias em programa de assistncia ao jovem Revista 126/2013, 20

Jovem - emprego
Monitoramento identifica melhorias em programa de assistncia ao jovem Revista 126/2013, 20

G
Gerenciamento ambiental - Amaznia
Auditorias coordenadas avaliaro aes de educao e meio ambiente Revista 126/2013, 16

M
Ministrio Pblico
O Enfrentamento da corrupo a partir do fortalecimento da advocacia pblica municipal, dos rgos de controle e da atuao preventiva do Ministrio Pblico LIMA, Augusto Rodrigues da Cunha Revista 126/2013, 52

Governana corporativa - avaliao

Fiscobras 2013 Revista 126/2013, 6

O
Obras pblicas - fiscalizao
Fiscobras 2013 Revista 126/2013, 6

Governana pblica
Especializao do TCU: um passo frente para a excelncia do controle Revista 126/2013, 14

I
Instituto Serzedello Corra (ISC)
O Programa de capacitao de servidores pblicos e de cidados do TCU: um exemplo de atuao estratgica das escolas de governo AMORIM, Adriano Cesar Ferreira Revista 126/2013, 22

Obras pblicas - qualidade - avaliao

Fiscobras 2013 Revista 126/2013, 6

P
Planejamento estratgico
Especializao do TCU: um passo frente para a excelncia do controle Revista 126/2013, 14

J
Jovem - educao
Monitoramento identifica melhorias em programa de assistncia ao jovem Revista 126/2013, 20

Prego - avaliao de amostras

Avaliao de amostras em prego para contratao de objetos de TI BRAGA, Carlos Renato Araujo JNIOR, Antonio Daud Revista 126/2013, 36

104

Revista do TCU 126

ndice de Assunto

Prego - edital - normas

Avaliao de amostras em prego para contratao de objetos de TI BRAGA, Carlos Renato Araujo JNIOR, Antonio Daud Revista 126/2013, 36

S
Secretaria de Polticas para as Mulheres (SPM)
TCU recomenda melhorias para aperfeioar enfrentamento violncia contra a mulher Revista 126/2013, 18

Processo de execuo
O Controle processual da execuo das despesas pblicas por intermdio da publicidade e da transparncia: uma anlise terica SILVA, Magno Antnio da Revista 126/2013, 82

Secretaria de Polticas Pblicas de Emprego (SPPE)

Monitoramento identifica melhorias em programa de assistncia ao jovem Revista 126/2013, 20

Servidor pblico - treinamento Programa Nacional de Incluso de Jovens (Projovem)

Monitoramento identifica melhorias em programa de assistncia ao jovem Revista 126/2013, 20 O Programa de capacitao de servidores pblicos e de cidados do TCU: um exemplo de atuao estratgica das escolas de governo AMORIM, Adriano Cesar Ferreira Revista 126/2013, 22

Publicidade - licitao - legislao

O Controle processual da execuo das despesas pblicas por intermdio da publicidade e da transparncia: uma anlise terica SILVA, Magno Antnio da Revista 126/2013, 82

T
TCU - auditoria
TCU recomenda melhorias para aperfeioar enfrentamento violncia contra a mulher Revista 126/2013, 18

Q
Qualificao profissional
O Programa de capacitao de servidores pblicos e de cidados do TCU: um exemplo de atuao estratgica das escolas de governo AMORIM, Adriano Cesar Ferreira Revista 126/2013, 22

TCU - controle - fiscalizao

Especializao do TCU: um passo frente para a excelncia do controle Revista 126/2013, 14 Monitoramento identifica melhorias em programa de assistncia ao jovem Revista 126/2013, 20

TCU - estrutura
Especializao do TCU: um passo frente para a excelncia do controle Revista 126/2013, 14

Jan/Abr 2013

105

ndice de Assunto

TCU - Secretaria-Geral de Controle Externo (SEGECEX) - especializao

Especializao do TCU: um passo frente para a excelncia do controle Revista 126/2013, 14

do fortalecimento da advocacia pblica municipal, dos rgos de controle e da atuao preventiva do Ministrio Pblico LIMA, Augusto Rodrigues da Cunha Revista 126/2013, 52

Tecnologia da informao contratao - aspectos jurdicos

Avaliao de amostras em prego para contratao de objetos de TI BRAGA, Carlos Renato Araujo JNIOR, Antonio Daud Revista 126/2013, 36

Tribunal de Contas da Unio (TCU) - controle - fiscalizao Controle externo e fiscalizao operacional do Comando da Aeronutica: em busca de maior eficincia na Defesa Aeroespacial
ALMEIDA, Carlos Wellington Leite de Revista 126/2013, 66

Tecnologia da informao - licitao - aquisio

Avaliao de amostras em prego para contratao de objetos de TI BRAGA, Carlos Renato Araujo JNIOR, Antonio Daud Revista 126/2013, 36

Tribunal de Contas da Unio (TCU) - jurisprudncia Avaliao de amostras em prego para contratao de objetos de TI
BRAGA, Carlos Renato Araujo JNIOR, Antonio Daud Revista 126/2013, 36

Transparncia - licitao - legislao

O Controle processual da execuo das despesas pblicas por intermdio da publicidade e da transparncia: uma anlise terica SILVA, Magno Antnio da Revista 126/2013, 82

U
Unidade de conservao - auditoria Auditorias coordenadas avaliaro aes de educao e meio ambiente
Revista 126/2013, 16

Tribunal de Contas - cooperao tcnica - treinamento

Auditorias coordenadas avaliaro aes de educao e meio ambiente Revista 126/2013, 16

V
Violncia contra a mulher - preveno

Tribunal de Contas da Unio (TCU)

O Programa de capacitao de servidores pblicos e de cidados do TCU: um exemplo de atuao estratgica das escolas de governo AMORIM, Adriano Cesar Ferreira Revista 126/2013, 22

TCU recomenda melhorias para aperfeioar enfrentamento violncia contra a mulher

Revista 126/2013, 18 Violncia domstica - preveno

TCU recomenda melhorias para aperfeioar enfrentamento violncia contra a mulher Revista 126/2013, 18

Tribunal de Contas da Unio (TCU) - controle

O Enfrentamento da corrupo a partir
106

Revista do TCU 126

ndice de Autor

A
ALMEIDA, Carlos Wellington Leite de
Controle externo e fiscalizao operacional do Comando da Aeronutica: em busca de maior eficincia na Defesa Aeroespacial Revista 126/2013, 66

S
SILVA, Magno Antnio da
O Controle processual da execuo das despesas pblicas por intermdio da publicidade e da transparncia: uma anlise terica Revista 126/2013, 82

AMORIM, Adriano Cesar Ferreira

O Programa de capacitao de servidores pblicos e de cidados do TCU: um exemplo de atuao estratgica das escolas de governo Revista 126/2013, 22

B
BRAGA, Carlos Renato Araujo
Avaliao de amostras em prego para contratao de objetos de TI Revista 126/2013, 36

J
JNIOR, Antonio Daud
Avaliao de amostras em prego para contratao de objetos de TI Revista 126/2013, 36

L
LIMA, Augusto Rodrigues da Cunha
O Enfrentamento da corrupo a partir do fortalecimento da advocacia pblica municipal, dos rgos de controle e da atuao preventiva do Ministrio Pblico Revista 126/2013, 52

Jan/Abr 2013

107

Endereos do TCU

Distrito Federal

Amap

Cear

Telefone: (61) 33165338 Fax: (61) 33165339 Email: segepres@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de Contas da Unio TCU SecretariaGeral da Presidncia Setor de Administrao Federal Sul, Quadra 04, Lote 01 EdifcioSede, Sala 153 CEP: 70042900, Braslia DF

Telefones: (96) 21016700 Email: secexap@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de Contas da Unio TCU Secretaria de Controle Externo no Estado do Amap Rodovia Juscelino Kubitschek, Km 2, n 501 Universidade CEP: 68903419, Macap AP
Amazonas

Telefone: (85) 40088388 Fax: (85) 40088385 Email: secexce@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de Contas da Unio TCU Secretaria de Controle Externo no Estado do Cear Av. Valmir Pontes, n 900 Edson Queiroz CEP: 60812020, Fortaleza CE

Acre

Telefones: (92) 36222692/ 36228169/ 3622-7578/ 3622-1576 Telefax: (92) 36221576 Email: secexam@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de Contas da Unio TCU Secretaria de Controle Externo no Estado do Amazonas Avenida Joaquim Nabuco, n 1.193 Centro CEP: 69020030, Manaus AM
Bahia

Esprito Santo

Telefones: (68) 32241052 / 32241053 / 32241071 Fax: (68) 32241053 Email: secexac@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de Contas da Unio TCU Secretaria de Controle Externo no Estado do Acre Rua Guiomard Santos, 353 Bosque CEP: 69909370, Rio Branco AC

Telefone: (27) 3025-4899 Fax: (27) 3025-4898 Email: secexes@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de Contas da Unio TCU Secretaria de Controle Externo no Estado do Esprito Santo Rua Luiz Gonzalez Alvarado, s/ n Enseada do Su CEP: 29050380, Vitria ES
Gois

Alagoas

Telefone: (71) 33411966 Fax: (71) 33411955 Email: secexba@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de Contas da Unio TCU Secretaria de Controle Externo no Estado da Bahia Avenida Tancredo Neves, n 2.242 STIEP CEP: 41820020, Salvador BA

Telefone: (62) 4005-9233 / 4005-9250 Fax: (62) 4005-9299 Email: secexgo@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de Contas da Unio TCU Secretaria de Controle Externo no Estado de Gois Avenida Couto Magalhes, Qd. S-30 lt.03 n 277 Setor Bela Vista CEP: 74823410, Goinia GO

Telefone: (82) 3221-5686 Telefax: (82) 3336-4799 / 33364788 Email: secexal@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de Contas da Unio TCU Secretaria de Controle Externo no Estado de Alagoas Avenida Assis Chateaubriand, n 4.118 Trapiche da Barra CEP: 57010070, Macei AL

108

Revista do TCU 126

Endereos do TCU

Maranho

Minas Gerais

Paran

Telefone: (98) 32329970/ 32329500/ 33139070/ 81267070/ 33139068 Fax: (98) 32329970/ 32329500/ 33139070 Email: secexma@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de Contas da Unio TCU Secretaria de Controle Externo no Estado do Maranho Av. Senador Vitorino Freire, n 48 Areinha Trecho Itaqui/ Bacanga CEP: 65010650, So Lus MA
Mato Grosso

Telefones: (31) 3374-6345 / 3374-6889 / 3374-7221 / 3374-7233 / 3374-7239 / 3374-7277 Fax: (31) 33746893 Email: secexmg@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de Contas da Unio TCU Secretaria de Controle Externo no Estado de Minas Gerais Rua Campina Verde, n 593 Bairro Salgado Filho CEP: 30550340, Belo Horizonte MG
Par

Telefax: (41) 3218-1358 / 3218-1350 Fax: (41) 3218-1350 Email: secexpr@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de Contas da Unio TCU Secretaria de Controle Externo no Estado do Paran Rua Dr. Faivre, n 105 Centro CEP: 80060140, Curitiba PR
Pernambuco

Telefone: (81) 3424-8100 / 3424-8109 Telefax: (81) 34248109 Email: secexpe@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de Contas da Unio TCU Secretaria de Controle Externo no Estado de Pernambuco Rua Major Codeceira, n 121 Santo Amaro CEP: 50100070, Recife PE
Piau

Telefone: (65) 36442772/ / 36448931/ 36443164 Telefax: (65) 36443164 Email: secexmt@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de Contas da Unio TCU Secretaria de Controle Externo no Estado de Mato Grosso Rua 2, Esquina com Rua C, Setor A, Quadra 4, Lote 4 Centro Poltico Administrativo (CPA) CEP: 78050970, Cuiab MT

Telefone: (91) 3326-7499/ 3226-7758 / 3226-7955 / 3226-7966 Fax: (91) 3326-7499 Email: secexpa@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de Contas da Unio TCU Secretaria de Controle Externo no Estado do Par Travessa Humait, n 1.574 Bairro do Marco CEP: 66085220, Belm PA
Paraba

Telefones: (86) 32181800 / 32182399 Fax: (86) 32181918 Email: secexpi@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de Contas da Unio TCU Secretaria de Controle Externo no Estado do Piau Avenida Pedro Freitas, n 1.904 Centro Administrativo CEP: 64018000, Teresina PI

Mato Grosso do Sul

Telefones: (83) 32082000/ 32082003/ 32082004 Fax: (83) 32082005 Email: secexpb@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de Contas da Unio TCU Secretaria de Controle Externo no Estado da Paraba Praa Baro do Rio Branco, n 33 Centro CEP: 58010760, Joo Pessoa PB

Telefones: (67) 33827552/ 33823716/ 33832968 Fax: (67) 33213489 Email: secexms@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de Contas da Unio TCU Secretaria de Controle Externo no Estado de Mato Grosso do Sul Rua da Paz, n 780 Jardim dos Estados CEP: 79020250, Campo Grande MS

Jan/Abr 2013

109

Endereos do TCU

Rio de Janeiro

Rondnia

So Paulo

Telefones: (21) 3805-4200 / 3805-4201 / 3805 4206 Fax: (21) 38054206 Email: secexrj@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de Contas da Unio TCU Secretaria de Controle Externo no Estado do Rio de Janeiro Avenida Presidente Antnio Carlos, n 375 Ed. do Ministrio da Fazenda, 12 andar, Sala 1.204 Centro CEP: 20020010, Rio de Janeiro RJ
Rio Grande do Norte

Telefones: (69) 32231649 / 32238101 / 3224-5703 / 3224-5713 Fax: (69) 32245712 Email: secexro@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de Contas da Unio TCU Secretaria de Controle Externo no Estado de Rondnia Rua Afonso Pena, n 345 Centro CEP: 76801100, Porto Velho RO
Roraima

Telefone: (11) 31452600 / 3145-2601 / 3145-2626 / 8758-3110 Fax: (11) 31452602 Email: secexsp@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de Contas da Unio TCU Secretaria de Controle Externo no Estado de So Paulo Avenida Paulista, n 1842 Ed. Cetenco Plaza Torre Norte 25 andar Centro CEP: 01310923, So Paulo SP

Telefones: (95) 36239411/ 36239412 / 3623 9414 Telefax: (95) 36239414 Email: secexrr@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de Contas da Unio TCU Secretaria de Controle Externo no Estado de Roraima Avenida Ville Roy, n 5.297 So Pedro CEP: 69306665, Boa Vista RR
Santa Catarina

Sergipe

Telefones: (79) 3301-3600 Fax: (79) 32593079 Email: secexse@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de Contas da Unio TCU Secretaria de Controle Externo no Estado de Sergipe Avenida Dr. Carlos Rodrigues da Cruz, n 1.340 Centro Administrativo Augusto Franco CENAF CEP: 49080903, Aracaju SE
Tocantins

Telefones: (84) 32112743 / 32118754 / 3211-3349 Fax: (84) 32016223 Email: secexrn@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de Contas da Unio TCU Secretaria de Controle Externo no Estado do Rio Grande do Norte Avenida Almirante Alexandrino de Alencar, 1402 Tirol CEP: 59015290, Natal RN
Rio Grande do Sul

Telefone: (48) 948-1000 / 948-1001 / 948-1002 / 948-1003 / 3952-4600 Fax: (48) 32248954 Email: secexsc@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de Contas da Unio TCU Secretaria de Controle Externo no Estado de Santa Catarina Rua So Francisco, n 234 Centro CEP: 88015140, Florianpolis SC Telefone: (51) 3228 0788 / 3778-5600 / 3778-5601 Fax: (51) 3778-5646 Email: secexrs@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de Contas da Unio TCU Secretaria de Controle Externo no Estado do Rio Grande do Sul Rua Caldas Jnior, n 126 Ed. Banrisul, 20 andar Centro CEP: 90018900, Porto Alegre RS Telefone: (63) 3232-6700 Fax: (63) 3232-6725 Email: secexto@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de Contas da Unio TCU Secretaria de Controle Externo no Estado do Tocantins 302 Norte, Av. Teotnio Segurado Lote 1A Plano Diretor Norte CEP: 77001020, Palmas TO

110

Revista do TCU 126

Como Publicar

Como publicar artigos na Revista do TCU

A Revista

A Revista do TCU publicao oficial da instituio e veicula artigos tcnicos com temtica relativa aos Tribunais de Contas, ao Controle Externo, Administrao Pblica, ao Direito Pblico, Contabilidade, s Finanas e Auditoria no mbito do setor estatal.
O Conselho Editorial

peridico, resguardados os direitos autorais na forma da Lei. Cada autor receber cinco exemplares do nmero da revista no qual seu trabalho tenha sido publicado.
Responsabilidade intelectual

O Conselho Editorial da Revista, rgo colegiado de natureza tcnica e de carter permanente, responsvel pela seleo final das matrias publicadas. O Conselho presidido pelo Vice-Presidente do Tribunal e integrado pelo Auditor mais antigo em exerccio, pelo Procurador-Geral do Ministrio Pblico junto ao Tribunal, pelo Secretrio-Geral de Controle Externo, pelo Secretrio-Geral da Presidncia e pelo Diretor-Geral do Instituto Serzedello Corra.
A seleo de matrias

Os textos aprovados so publicados sem alterao de contedo. Os conceitos e opinies emitidas em trabalhos doutrinrios assinados so de inteira responsabilidade de seus autores. Os trabalhos publicados podero ser divulgados em outros lugares desde que citada a Revista do TCU, ano, nmero e data de publicao.
Como enviar contribuies

Os interessados em publicar artigos na revista do TCU devem encaminhar o texto para o seguinte e-mail: revista@tcu.gov.br, com as seguintes especificaes:
Quanto formatao

O exame e seleo do material a ser publicado observa os seguintes critrios: 1. compatibilidade com a temtica da Revista; 2. contribuio ao aprimoramento tcnico e profissional dos servidores do TCU e ao estudo de temas de trabalho; 3. qualidade, objetividade e impessoalidade do texto produzido.
Ausncia de remunerao

1. 2. 3. 4.

A aprovao e publicao de trabalhos na Revista do TCU no d aos autores o direito de percepo de qualquer retribuio pecuniria, devido gratuidade na distribuio do
Jan/Abr 2013

Formato do programa Microsoft Word. Fonte Times New Roman - tamanho 11. Ttulos e subttulos em negrito. Primeira linha dos pargrafos com 1 cm de recuo e com alinhamento justificado. 5. Espaamento simples entre as linhas. 6. Evitar linhas em branco entre os pargrafos. 7. Formato da pgina: A4 (21x29,7 cm) 8. Todas as margens com 2 cm. 9. Mximo de 7 (sete) pginas (desconsideradas as referncias bibliogrficas). 10. Todo destaque que se deseje fazer no texto dever ser feito com o uso de negrito. O uso do itlico se restringe ao uso de palavras que no pertenam lngua portuguesa.
111

Como Publicar

Quanto identificao do autor

Citao indireta

Incluir currculo resumido no artigo com mximo de cinco linhas, no seguinte padro: Fulano de Tal servidor do Tribunal de Contas da Unio, graduado em Administrao pela Universidade de Braslia (UnB) e mestre em Administrao Pblica pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Informar endereo de correspondncia para envio de exemplares da edio da Revista em que for publicado o artigo.
Quanto ao contedo

A teoria da ... (Cf. BARBOSA, 2007, p. 126), ou, A teoria da ... (BARBOSA, 2007, p. 126).

As citaes de diversos documentos de um mesmo autor, publicados num mesmo ano, so distinguidas pelo acrscimo de letras minsculas, aps a data e sem espaamento, conforme a ordem alfabtica da lista de referncias.
Segundo Barbosa (2007a, p. 126), ... (BARBOSA, 2007b, p. 94).
Quanto s referncias

Os textos devero apresentar linguagem adequada norma culta da lngua portuguesa. Sugere-se que seja evitado o uso excessivo de notas de rodap ecitaes.
Quanto s citaes

As citaes devero ser feitas de acordo com a verso mais atual da NBR 10520, da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT). As informaes oriundas de comunicao pessoal, trabalhos em andamentos ou no publicados devem ser indicados exclusivamente em nota de rodap da pgina onde forem citados; As citaes devero ser cuidadosamente conferidas pelos autores e suas fontes devero constar no prprio corpo do texto, conforme os exemplos abaixo.
Citao direta

Ao final, o texto dever conter lista de referncias completas dos documentos utilizados pelo autor para seu embasamento terico. Somente devero ser citados na lista de referncias trabalhos editados ou disponveis para acessopblico. As referncias devero ser elaboradas de acordo com a verso mais atual da NBR 6023 da Associao Brasileira de Normas Tcnicas. As referncias devero ser apresentadas em ordem alfabtica e alinhadas esquerda. As obras podero ser referenciadas em parte ou no todo, em formato impresso ou digital, conforme os exemplos abaixo.
Monografias no todo BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Obras pblicas: recomendaes bsicas para a contratao e fiscalizao de obras de edificaes pblicas. Braslia : TCU, Secretaria de Fiscalizao de Obras e Patrimnio da Unio, 2002.

Segundo Barbosa (2007, p. 126), entende-se que ... , ou Entende-se que ... (BARBOSA, 2007, p. 126).

112

Revista do TCU 126

Como Publicar

Parte de monografia QUINTIERE, Marcelo de Miranda Ribeiro. A importncia da dimenso ambiental nas contas pblicas: alguns temas para anlise no Tribunal de Contas de Santa Catarina . In: CONCURSO de Monografia do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, 1, 2006 , Florianpolis. Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina : contas pblicas : transparncia, controle social e cidadania. Florianpolis : TCE, 2006. p. 73-147 Artigo ou matria de revista, boletim etc.

Legislao BRASIL. Lei n 11.474 , de 15 de maio de 2007. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, Ano 144, n 93, 16 maio 2007. Seo I, p.1. BRASIL. Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias. Braslia, 2000. Disponvel em: <https:// www.planalto.gov.br/>. Acesso em: 8 maio 2006. Jurisprudncia

CUNHA, Jatir Batista da. Legitimao ativa para exigir quitao. Revista do Tribunal de Contas da Unio , Braslia, v.31, n.83, p.19-21, jan./mar. 2000. Trabalho apresentado em evento Conflito de interesses: como identificar e prevenir. In: ENCONTRO DE REPRESENTANTES SETORIAIS DA COMISSO DE TICA PBLICA, 5., 2004, BRASLIA. tica na gesto. Braslia : ESAF, 2004. p. 93-104 CABRAL, Analcia Mota Vianna. Estudo de modelo de eficcia da gesto de obras pblicas municipais. In: SIMPSIO NACIONAL DE AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS, VII, 2002, Braslia. Disponvel em: <http:// w w w 2 . t c u . g o v. b r / p l s / p o r t a l / d o c s / PA G E / T C U / PUBLICACOES/CLASSIFICACAO/OBRAS_PUBLICAS/ ANAIS_DO_VII_SIMPOSIO_NACIONAL.PDF> Acesso em: 23 de maro de 2006. Teses e dissertaes BUENO, H. Utilizao da sala de situao de sade no Distrito Federal . Braslia. Dissertao (Mestrado em Cincias da Sade), Universidade de Braslia, Distrito Federal, 2003.

BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 016/2002-TCU-Plenrio. Relator: Ministro Ubiratan Aguiar. Braslia, 30 de janeiro de 2002. Dirio Oficial de Unio, 15 de fev. 2002.

Jan/Abr 2013

113

Negcio Controle externo da Administrao Pblica e da gesto dos recursos pblicos federais

Misso Controlar a Administrao Pblica para contribuir com seu aperfeioamento em benefcio da sociedade

Viso Ser reconhecido como instituio de excelncia no controle e no aperfeioamento da Administrao Pblica

Mission Statement To foster improvements in its member institutions and contribute to the proper and effective management of Mercosul resources through cooperation activities.

Vision Statement To become an organization that is capable of carrying out the external oversight of Mercosul.

www.tcu.gov.brrevista@tcu.gov.br

Conhea as publicaes do Tribunal de Contas da Unio

Orientaes para Conselhos da rea de Assistncia Social

3 edio

Disponvel para download no portal do TCU www.tcu.gov.br

Compromisso com a Administrao e a Gesto Pblica