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VEINTE AOS DE CAMBIOS INSTITUCIONALES EN LA ECONOMA COLOMBIANA Mauricio Crdenas Santa Mara1

En primer lugar quiero agradecer muy especialmente la honrossima invitacin de los doctores Manuel Ramrez, presidente de la Academia Colombiana de Ciencias Econmicas, y Ral Alameda Ospina, secretario perpetuo, a participar en este acto de celebracin de su vigsimo aniversario. Quisiera aprovechar esta oportunidad para hacer una breve referencia a tres trabajos recientes de investigacin en los que, desde diversos ngulos, se aborda la evolucin de la economa colombiana a lo largo de las ltimas dos dcadas.

La desaceleracin del crecimiento El primer aspecto que deseo abordar es el relacionado con las causas de la desaceleracin del crecimiento econmico de Colombia durante los ltimos veinte aos. Esta es una pregunta fundamental y dificil, cuya respuesta es indispensable para poder contribuir a la formulacin de polticas econmicas adecuadas. Cuando uno repasa nuestra historia econmica reciente, encuentra que lo que vivi Colombia desde 1945 hasta 1980 fue un verdadero aunque corto- crculo virtuoso en el que el pas simultneamente logr tres resultados importantes. El primero fue acelerar su ritmo de crecimiento hasta alcanzar la tasa promedio cercana al 6% por ao en la dcada de los aos setenta; el segundo resultado fue reducir sustancialmente los niveles de pobreza y de desigualdad en el pas (fue en esta etapa cuando el pas logr las mayores cadas en el ndice Gini); y el tercer resultado, inadvertido para quienes consideran que nuestra sociedad es estructuralmente violenta, fue la importante reduccin en especial a partir de 1960- en los indicadores de criminalidad y conflicto armado interno. Por esto, podramos decir que el periodo de posguerra, hasta 1980, fue una verdadera edad dorada para la economa colombiana. Si queremos ser aun ms precisos, las mejores dcadas en materia econmica fueron las transcurridas entre 1960 y 1980. Por qu hablamos de un crculo virtuoso? No cabe duda que fue realmente el crecimiento econmico lo que ms contribuy a mejorar los indicadores sociales y a reducir la desigualdad en el pas, lo que a su vez aliment el perodo de mayor estabilidad poltica y social, por lo menos en los indicadores tradicionales de conflicto y criminalidad, como la
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Director Ejecutivo de Fedesarrollo. Conferencia dictada con ocasin del vigsimo aniversario de la Academia Colombiana de Ciencias Econmicas. Bogot, diciembre de 2004.

tasa de homicidios y la tasa de secuestros.

Desde 1980 en adelante los resultados econmicos y sociales no han sido igualmente favorables. La economa en promedio ha crecido al 3%, que contrasta con el 5% del perodo 1960-1980. Los indicadores sociales se han deteriorado, como en el caso de la pobreza coyuntural, mientras que en otros han dejado de mejorar, como en el caso de la distribucin del ingreso. De otra parte, como veremos ms adelante, los indicadores de conflicto e inseguridad han registrado un incremento significativo, en comparacin con las dcadas anteriores.

Antes de entrar en interpretaciones ms profundas, es til realizar una simple descomposicin de las fuentes del crecimiento para explicar as sea solo desde un punto de vista contable- el menor crecimiento observado desde 1980. Dada una funcin de produccin muy simple, podramos decir que el menor crecimiento es resultado de tres posibles factores: i) un menor nivel de avance en la calificacin de la mano de obra; ii) una menor intensidad en la utilizacin de capital fsico por unidad producida (lo que reflejara un menor ritmo de inversin en maquinaria y equipos) o iii) una menor productividad total de los factores en la economa. Esto es, que con los mismos factores productivos se produce menos. En varios trabajos, los resultados que hemos encontrado indican que el menor crecimiento econmico registrado desde 1980 es atribuible a esta ltima razn: literalmente ha tenido lugar un verdadero colapso de la productividad total de los factores en nuestra economa. Puesto en otros trminos, el menor crecimiento no es atribuible a una menor acumulacin, ni de capital humano ni de capital fsico. De hecho, el incremento en la tasa de escolaridad de la poblacin se ha fortalecido con el paso de los aos. Tampoco es atribuible a una reduccin en el eje capital fsico por producto, es decir a un marchitamiento de capital o a una reduccin de inversin.

La productividad fue el elemento clave para explicar el alto crecimiento de los aos sesenta y setenta y es el factor que explica su posterior desaceleracin. Ahora bien, esta es una explicacin contable y, por lo tanto, superficial. No hay una teora detrs y no sabemos a su vez qu explica el comportamiento de la productividad. Por lo tanto, es necesario profundizar un poco en el anlisis. Otro ejercicio permite identificar -desde un punto de vista estadstico- cul fue el ao en el que se registr el quiebre en la tasa de crecimiento. Es decir, cundo cambi la pendiente de la serie de PIB per cpita. Los trabajos realizados

indican que esto ocurri en 1980. Esto es importante porque queda claro que la desaceleracin del crecimiento antecedi en ms de una dcada a la apertura econmica y a la Constitucin de 1991, dos fenmenos que popularmente se consideran los culpables del menor crecimiento.

Ante esta realidad es imperativo preguntarse qu ocurri en 1980. Cul fue el factor que cambi estructuralmente las tendencias de crecimiento en Colombia? No fue una poca de reformas legales importantes ni de cambios radicales en las polticas econmicas. Fue, sin embargo, el momento en el cual el narcotrfico hizo su entrada en la sociedad colombiana.

De all que resulte apenas natural plantearse la hiptesis que el narcotrfico es la principal causa del menor crecimiento econmico. La principal razn es que el narcotrfico dio origen a travs de diversos caminos- a un incremento en la criminalidad. Uno de esos caminos fue la congestin judicial que redujo la probabilidad de castigo lo cual, como es natural, reduce los costos de este tipo de comportamientos. Adems, el narcotrfico generaliz las prcticas de corrupcin y difundi ampliamente los que podramos denominar las tecnologas del crimen. Todos en Colombia sabemos, pero no sobra recordarlo, que el narcotrfico se convirti en una fuente de financiamiento muy importante al margen de la ley, lo que explica el auge de los grupos armados ilegales a partir de 1980.

De esta manera, la criminalidad se tradujo en una reduccin muy significativa de un factor de produccin que es bastante intangible indispensable en todo proceso productivo- que se denomina infraestructura social. Siguiendo la tradicin de la literatura de crecimiento econmico, es mejor hablar de infraestructura social y no de capital social, porque la infraestructura es esencialmente el entorno que facilita o entorpece el proceso productivo, ms que un factor productivo en si mismo, comparable al capital humano y fsico.

El deterioro de las condiciones de seguridad fue el factor detonante para acabar con el crculo virtuoso y caer en el crculo vicioso de bajo crecimiento acompaado de mayor concentracin del ingreso y exacerbacin del conflicto. Si bien el conflicto puede surgir como un hecho fortuito o exgeno asociado a la entrada en escena del narcotrfico, se refuerza con el deterioro en el crecimiento y la generacin de empleo. Es decir, el sistema pone en marcha fuerzas que perpetan el narcotrfico a travs de la exclusin social.

Ahora bien, la desaceleracin de la economa fue en un principio imperceptible. Hay que recordar que en la dcada de los ochenta Amrica Latina experiment una gran crisis econmica por lo que la situacin de Colombia no pareca mala, por lo menos en trminos relativos. Adems, la percepcin generalizada en el pas reforzada por muchos observadores extranjeros- era precisamente la opuesta. Se pensaba, equivocadamente, que el narcotrfico generaba ingresos adicionales que conducan a que el poder adquisitivo en Colombia fuera superior al que se hubiera tenido en ausencia del narcotrfico. Se enfatizaban los efectos positivos y directos del narcotrfico sobre los ingresos de ciertos sectores y los precios de algunos activos, pero se ignoraban los efectos secundarios ms poderosos- que operaban a travs de caminos menos evidentes como la productividad- en perjuicio de la situacin econmica general. Hasta hace poco prevaleca esa visin irreal y distorsionada de los efectos econmicos del narcotrfico.

Reformas institucionales En la dcada de los noventa surgi un debate poltico intenso alrededor del efecto de las reformas estructurales. En Colombia, como en otros pases de la regin, las reformas no fueron solo de tipo econmico sino que adems afectaron las instituciones polticas en su nivel ms fundamental. En efecto, la Constitucin de 1991 modific el sistema poltico al fortalecer el sistema de pesos y contrapesos e introducir nuevos jugadores en el escenario de decisiones clave para la economa. No pocos analistas han buscado en la Constitucin de 1991 parte de la explicacin del retroceso en materia de crecimiento. Esto me lleva al segundo tema que quiero tratar en esta intervencin. Normalmente se enfatiza que la Constitucin fue rica en derechos que conllevan mayores gastos para el Estado. El tamao del Estado colombiano paso de ser cerca a 20% del producto interno bruto en 1990 a un poco ms de 33% en la actualidad. Muchos consideran que este fenmeno sumando a la incapacidad de la sociedad para financiar sin endeudamiento el mayor gasto es la raz del problema econmico actual. Aqu, ms que desarrollar esta tesis fiscal, deseo presentar otro argumento. La implicacin ms importante de la Constitucin fue el cambio que introdujo en la forma de disear, aprobar y ejecutar las polticas econmicas. Varios de estos cambios afectaron la capacidad de adoptar polticas anticclicas para enfrentar choques externos.

Colombia fue un pas con un alarga tradicin de estabilidad macroeconmica, apoyada en un manejo anticclico de la poltica econmica. Cuando fluctuaban los trminos de intercambio (i.e., precios del caf con relacin a los precios de los insumos importados) se

generaban ahorros adicionales particularmente a travs del Fondo Nacional del Caf, que no obstante su carcter parafiscal permita estabilizar el ciclo econmico. De esta manera, Colombia fue un pas caracterizado por una baja volatilidad en su ciclo econmico. Sin embargo, a partir de 1991 las cosas cambiaron, como veremos a continuacin.

Es posible afirmar que en el periodo previo a la Constitucin de 1991, que podramos denominar de una manera un poco laxa como el perodo del Frente Nacional, se caracteriz por una alta coordinacin entre los actores clave para las decisiones econmicas pero con muy baja representatividad. En otras palabras, los agentes decisivos para el diseo de la poltica econmica eran pocos, tenan horizontes de tiempo bastante largos e interactuaban en las etapas de crisis al igual que en las de auge. Esto les permita llegar a acuerdos intertemporales con relativa facilidad. Los actores decisivos eran el ejecutivo -muy influenciado tambin por el poder de los ex presidentes como lderes de las diferentes facciones polticas, el Banco de la Repblica representado por su gerente y la Federacin de Cafeteros que fue un factor fundamental en el manejo de las polticas anticclicas. Era muy notoria la ausencia del Congreso y de all en parte la falta representatividad del sistema poltico. Podramos decir que era relativamente fcil adoptar polticas flexibles y poco rgidas. Las polticas se adaptaban a los vaivenes del ciclo econmico y particularmente a los choques externos.

La Constitucin de 1991 cambi por completo la configuracin de los actores polticos. Redujo sustancialmente la capacidad de utilizar estados de excepcin para legislar sobre temas econmicos. Adems, en los casos en los que se justifique un estado de excepcin por ejemplo una emergencia econmica- es necesario llevar al Congreso las principales decisiones para su ratificacin (o rechazo) posterior. Quizs el aspecto ms importante de la Constitucin fue la creacin de la Corte Constitucional, encargada de la revisin de constitucionalidad de las principales normas, incluyendo las de carcter econmico. El ejercicio de esta labor de revisin lo convierte en un actor con capacidad de decisin de ltima instancia- en asuntos de gran importancia econmica y fiscal. Esto, por supuesto, da origen a un sistema con ms jugadores, mayor participacin, pero donde al mismo tiempo es ms difcil lograr la coordinacin. Otro jugador clave creado por la Constitucin de 1991 es la Junta Directiva del Banco de la Repblica, que si bien se encuentra en la orbita tcnica implic una reduccin en los poderes presidenciales. Con respecto a los renovados poderes del Congreso en materia econmica que resultan de la menor utilizacin de los estados de excepcin-, vale la pena anotar que aunque se trata de uno de los cuerpos legislativos ms

profesionalizados en Amrica Latina, su nivel de atomizacin y fragmentacin as como la mayor tasa de rotacin de parlamentarios en aos recientes- genera un sesgo hacia el corto plazo que hace complejo el proceso de adopcin de polticas con costos polticos inmediatos pero beneficios econmicos de largo plazo. Esto, obviamente, no hace fcil la planeacin.

Cules han sido los efectos de la nueva institucionalidad? La baja participacin y representatividad tpica del sistema previo a 1991 era una verdadera bomba de tiempo que fue desactivada por la Constitucin de 1991. La evidencia que sustenta esta afirmacin la conforman las propias estadsticas del conflicto, que despus de un fuerte deterioro en los aos ochenta tendieron a mejorar en los aos noventa.

Las polticas y el ciclo econmico

El mandato categrico de reduccin de la inflacin gener muy poco espacio por lo menos hasta 1999 para adoptar polticas monetarias anticclicas por parte de la Junta Directiva del Banco de la Repblica. El Banco busc reducir la inflacin, a toda costa, razn por la cual en 1998 se produjo un incremento muy importante en las tasas de inters justamente cuando las condiciones econmicas internacionales se tornaron ms adversas. El gasto pblico, por su parte, aument aceleradamente durante los periodos de auge externo (1996 y 1997), precisamente cuando la poltica fiscal debera haber generado un ahorro para el periodo de salidas de capitales. Estos son dos ejemplos que ilustran cmo el manejo econmico fue procclico, en contrava con nuestra propia experiencia previa.

Ahora bien, hay que anota que hoy en da, a diferencia de lo que ocurra hasta 1990, el ciclo econmico lo dominan los cambios en los movimientos de capitales, ms que las fluctuaciones en los trminos de intercambio. Esto tiene grandes implicaciones pues es ms fcil adoptar polticas de estabilizacin cuando los trminos de intercambio mejoran o empeoran los ingresos de sectores especficos de la poblacin como los productores de caf o los receptores de regalas petroleras-. En estos casos se puede identificar fcilmente que deben hacer el esfuerzo de ahorro adicional. Cuando se trata de movimientos de capitales es ms dificil obligar el ahorro de ciertos sectores, razn por la cual es necesario utilizar la poltica fiscal de manera un tanto ms indiscriminada, lo que puede perjudicar a algunos sectores que en nada se benefician de las entradas de capitales.

No hemos podido avanzar gran cosa para hacer de la poltica fiscal una herramienta de estabilizacin. Dados los desequilibrios del pasado, el nivel de deuda publica bordea el 50% del PIB, lo cual reduce el margen de maniobra de las autoridades fiscales tanto en el ejecutivo como en el legislativo para adecuar la poltica fiscal a las condiciones del ciclo econmico. Por ello, es indispensable volver a un menor nivel de endeudamiento pblico que permita restituir la capacidad de hacer la poltica fiscal anticclica. Adems, esto quiere decir que se debe eliminar una gran cantidad de reglas que hoy en da caracterizan la poltica fiscal y volver a dar cierta discrecionalidad tanto en el ejecutivo como en el legislativo para definir ao a ao cual es el gasto adecuado. Por ejemplo, las decisiones en materia salarial deben ser de potestad del ejecutivo y el legislativo en funcin de las diferentes circunstancias del ciclo econmico. Lo mismo puede decirse de las restricciones que existen desde el punto de vista constitucional a las pensiones.

Para terminar, vale la pena evaluar cul ha sido el impacto de la incapacidad de adoptar polticas macroeconmicas anticclicas desde el punto de vista social. Uno de los datos ms elocuentes es el del nivel de pobreza e indigencia en Colombia. Independientemente de la fuente, el hecho irrefutable es que estamos en el nivel de 1987. Cul es la causa del retroceso en pobreza? La opinin se debate entre dos hiptesis favoritas. De una parte, quienes sostienen que la mayor pobreza es consecuencia de las reformas que se adoptaron a principios de la dcada pasada bajo los parmetros neoliberales del Consenso de Washington. De otra parte, los amigos de las reformas promercado consideran que el paquete de reformas fue incompleto, razn por la cual hay que profundizarlas an ms. Discrepo de esas dos visiones. Un tercio de la varianza en la mayora de los indicadores que describen el mercado laboral, como el empleo, el desempleo y las tasas de participacin, se puede explicar por el ciclo econmico. Es decir, independientemente de las reformas de los aos noventa, perjudiciales para unos e insuficientes para otros, haber contado con mejores polticas de estabilizacin habra reducido significativamente el deterioro del mercado de trabajo, que es el origen de la mayor pobreza. Es cierto que la mayor apertura econmica nos expone a mayores fluctuaciones provenientes del exterior. Sin embargo, de aqu no se concluye que debamos cerrar la economa, sino muy por el contrario que debemos ganar margen de maniobra para utilizar la poltica econmica con un criterio de estabilizacin. Ese es el mensaje central que quiero trasmitir. Para lograr un mayor control sobre la poltica fiscal es imperativo que se flexibilicen los criterios con los que se definen las principales partidas presupuestales. Esto el har mayor bien al progreso

social de la nacin, que polticas que en aras de la equidad impidan acomodar las finanzas pblicas antes los impredecibles choques econmicos.