Mster en Democracia y Gobierno

Departamento de Ciencia Poltica y Relacione Internacionales Universidad Autnoma de Madrid

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Estudio/Working Paper 107/2009

Nuevos enfoques en el estudio de la Administracin electrnica. Neoinstitucionalismo y tecnologas de informacin y comunicacin e Internet en las administraciones pblicas

J. Ignacio Criado

Profesor Universidad Autnoma de Madrid E-mail: ignacio.criado@uam.es

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Resumen
Este trabajo analiza el proceso de adquisicin, gestin y utilizacin de las Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin (TIC) dentro de la administracin de la Comunidad de Madrid (CM) durante el perodo 1995-2007 desde una perspectiva neoinstitucionalista. De la misma manera que otros gobiernos autonmicos, a partir de 1995 los responsables polticos de la administracin madrilea incorporaron en la agenda de gobierno la preocupacin por la modernizacin de su aparato administrativo. Ms all de los resultados concretos de las actuaciones emprendidas, lo interesante de este estudio es la puesta de manifiesto de que la difusin de las TIC e Internet se fue incorporando al discurso poltico, as como a las prioridades definidas a travs de diferentes mecanismos, hasta convertirse en el referente casi exclusivo de sus actuaciones en ese mbito de la innovacin en la gestin pblica, bajo el nombre de Administracin electrnica (eAdministracin). Este trabajo pone de manifiesto que a lo largo del perodo central objeto de estudio se produjo una evolucin de los procesos de explotacin tecnolgica dentro del caso analizado. Sin embargo, la consolidacin de la eAdministracin no oper de una manera autnoma, como sostienen algunas teoras clsicas, sino que tambin estuvo determinada por las decisiones y las lgicas de accin de las elites burocrticas respecto a esa nueva dimensin administrativa tecnolgica, as como las dinmicas institucionales en las que se inscribieron dichos procesos. Se muestra as que tambin se han de considerar variables de naturaleza poltica y enfoques de la Ciencia Poltica y de la Administracin para explicar las interacciones entre las tecnologas y las administraciones pblicas.

Nuevos enfoques en el estudio de la Administracin electrnica. Neoinstitucionalismo y tecnologas de informacin y comunicacin e Internet en las administraciones pblicas J. Ignacio Criado
Departamento de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales Universidad Autnoma de Madrid

1.

Obertura
Este estudio se aproxima al fenmeno de las Tecnologas de la Informacin y la

Comunicacin (TIC) e Internet en las administraciones pblicas. Particularmente, el origen de las siguientes pginas reside en una paradoja: si bien las administraciones pblicas adoptaron y usaron las TIC e Internet a partir de la dcada final del siglo anterior de una manera masiva y sin precedentes en cuanto a su alcance y extensin, dentro de ellas y en su relacin con otros actores, esto no desencaden muchos de los efectos revolucionarios, tanto positivos como negativos, que muchos autores haban augurado previamente. Evitando una posicin tecnolgicamente determinista, este estudio aborda la complejidad de las relaciones entre las TIC e Internet y las administraciones pblicas desde una perspectiva neoinstitucionalista, considerando que las dinmicas de difusin tecnolgica dentro del sector pblico no fueron entonces un fenmeno completamente nuevo, si bien durante esa ltima etapa se expresaron con unas caractersticas distintivas que merece la pena tener en consideracin. Particularmente, las siguientes pginas se centran en el proceso de adquisicin, gestin y utilizacin de las TIC dentro de la administracin de la Comunidad de Madrid (CM) durante el perodo 1995-2007. La etapa seleccionada se inici en el momento en que numerosos gobiernos autonmicos emprendieron estrategias y polticas de modernizacin administrativa, siguiendo los pasos marcados por otras administraciones del entorno de referencia. La expansin de una nueva generacin de TIC y de los servicios asociados a Internet, pero muy especialmente las pginas web, ofrecieron a las organizaciones pblicas una va alternativa para innovar la forma de operar internamente y, en especial, de acercarse a la ciudadana. Este ltimo fenmeno empez a identificarse entonces con el concepto Administracin electrnica (eAdministracin). Por consiguiente, el presente estudio aborda esta cuestin considerando algunas de sus dimensiones ms sustantivas dentro del mbito autonmico madrileo y dando cuenta de las principales consecuencias para la poltica autonmica orientada a la difusin de las TIC como eje central de la innovacin de la gestin administrativa. Las siguientes secciones se desarrollan de la siguiente manera. La segunda realiza una aproximacin al fenmeno de la eAdministracin, tratando de concretar su alcance dentro de este
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trabajo de una manera ms concreta. La tercera seccin realiza una revisin de los principales estudios sobre el fenmeno de la interseccin entre las TIC e Internet en las administraciones pblicas, teniendo en cuenta el objeto de estudio de la presente investigacin. La cuarta profundiza en las aportaciones del enfoque neoinstitucionalista en el estudio de la eAdministracin, sobre todo, considerando las dinmicas institucionales en perspectiva tecnolgica. En quinto lugar se presenta el estudio de caso que fundamenta el anlisis del estudio. Finalmente, la discusin concreta las aportaciones del estudio, teniendo en cuenta la perspectiva neoinstitucionalista en el estudio de la eAdministracin.

2.

Un apunte conceptual
La tecnologa ha sido un tema central de investigacin poltica desde hace al menos

doscientos aos, de manera que no es de extraar que se haya convertido en uno de los objetos de estudio merecedores de la atencin de los investigadores que han trabajado sobre las administraciones pblicas durante los ltimos aos. En este plano, pese a que las tecnologas de informacin (TI) haban estado presentes en las administraciones pblicas desde mucho tiempo antes (Winner, 1977), las nuevas potencialidades de las TIC para mejorar la comunicacin con otros agentes, sobre todo, de la mano de la web a partir de mediados de la dcada final del siglo pasado, establecieron unos patrones diferenciados en la evolucin tecnolgica del sector pblico, que vino a identificarse con el concepto eAdministracin (Chadwick, 2006; Lenk y Traunmller, 2001; West, 2005). Al mismo tiempo, lo anterior provoc un incremento sin precedentes en el inters acadmico por este tema (Hood y Margetts, 2007). En particular, aunque desde los aos setenta se haban conocido aproximaciones muy especficas a las relaciones entre las tecnologas y las administraciones pblicas, con el cambio de siglo se experiment una revitalizacin de este tipo estudios. Teniendo en cuenta que la interseccin entre las tecnologas y las administraciones pblicas se ha abordado profusamente por la literatura acadmica, hay que plantear con algo ms de detalle qu se entiende en esta investigacin por eAdministracin. Durante el proceso inicial de informatizacin de las administraciones pblicas, stas se convirtieron en usuarias intensivas de tecnologas y sistemas de informacin para desempear una cantidad en aumento de actividades, en lnea con lo planteado anteriormente. Mucho ms reciente es el trmino eAdministracin, asociado a la nueva generacin de innovaciones tecnolgicas que han concedido a las organizaciones del sector pblico unas nuevas capacidades, sobre todo, para la recopilacin, tratamiento y distribucin de datos e informacin, tanto internamente, como en su relacin con otros actores del entorno. Pese a un reconocimiento ms o menos explcito y comn de esas potencialidades genricas, no existe un acuerdo general sobre lo que significa el trmino eAdministracin, sus caractersticas ms sustantivas o las formas ms adecuadas de analizar de manera concreta polticas, proyectos y actuaciones en esa materia. En el mbito hispanohablante

esa complejidad se ha hecho todava ms acusada al producirse una asimilacin automtica del trmino eGovernment. Puesto que este trmino se ha definido de maneras muy diversas, tal y como se puede observar en las aportaciones acadmicas a ambos lados del Atlntico (Dunleavy y Margetts, 2000; Fletcher, 2001; Frissen, 1999), aqu se asume una definicin de eGovernment ms amplia que se ha convertido en un estndar internacional y que incorpora diferentes vertientes que merece la pena atender:
eGobierno se define aqu como el uso de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones (TIC) en las administraciones pblicas combinado con cambios organizativos y nuevas aptitudes, con el fin de mejorar los servicios pblicos y los procesos democrticos y reforzar el apoyo a las polticas pblicas. Comisin Europea (2003: 7) (negrita en el original, subrayado propio)

Como se deduce de esta definicin, el concepto eGovernment conlleva varias dimensiones de inters para la actividad gubernamental, en las que estn implicadas las administraciones pblicas. La difusin de las TIC e Internet en los sistemas de gobernacin colectiva implica aqu tres vertientes: (1) la optimizacin de la provisin de informacin, la prestacin de servicios pblicos y la innovacin en la gestin administrativa (eAdministracin); (2) la facilitacin de la participacin de los ciudadanos en los procesos democrticos, campaas y comicios electorales, as como la interaccin con los candidatos y los partidos polticos (eDemocracia); y (3) la promocin de un nuevo modelo de gobernanza de los sistemas democrticos y las polticas pblicas (eGobernanza). Las tres esferas planteadas inciden en cuestiones diferentes, ya que sucesivamente ponen el acento en el cambio organizativo y la innovacin en la gestin pblica, la transformacin de las instituciones polticas y del proceso poltico, as como la consecucin de consensos entre los agentes e intereses esenciales dentro de un contexto de polticas pblicas basado en redes. Por consiguiente, los gobiernos y las administraciones pblicas han ido articulando iniciativas en esas tres esferas de actividad, que no son compartimentos estancos y, en consecuencia, sus lmites no son enteramente excluyentes, aunque s conviene establecer una cierta diferenciacin.
Tabla 1. Dimensiones del Trmino eGovernment
Dimensiones eAdministracin Papeles de los gobiernos y administraciones pblicas Prestadores de servicios pblicos Descripcin

Informacin, gestin y tramitacin de servicios; integrar canales de prestacin de servicios (presencial, telefnico, telemtico); esferas de actividad (back-office, front-office y middle-office) eDemocracia Dinamizadores de mecanismos de Informacin y consulta en los procesos de toma de consulta y extensin de los procesos decisiones (referndum, voto); incorporar demandas a la democrticos agenda electoral y poltica eGobernanza Dinamizadores del proceso de diseo y Participacin activa de actores crticos en el elaboracin de polticas pblicas y, en establecimiento de prioridades, la elaboracin de las general, de la gobernacin colectiva polticas, su gestin y en la evaluacin de los resultados Fuente: elaboracin propia a partir de Pratchett (1999) y Comisin Europea (2003).

Este trabajo se centra en el primero de los trminos apuntados, aunque entre ste y el tercero exista una relacin muy estrecha y, evidentemente, no estn desligados por completo del segundo. Siguiendo la definicin referenciada ms arriba, el concepto eAdministracin se refiere al
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fenmeno de la adquisicin, gestin y utilizacin de las TIC en las administraciones pblicas con el fin de mejorar los servicios pblicos. A pesar de que esta definicin supone limitar el alcance del trmino eAdministracin, sobre todo en lo que respecta al tipo de objetivos a alcanzar con su configuracin y despliegue, en esta investigacin se pretenden evitar las confusiones sobre las diferentes vertientes en las que se inscriben las administraciones pblicas en Internet. Adems, el concepto eAdministracin denota una reformulacin de las interacciones entre las organizaciones pblicas y otros agentes que tambin estn involucrados en la prestacin de servicios pblicos a travs de los nuevos medios telemticos disponibles, sobre todo, con los ciudadanos, las empresas y otras administraciones pblicas. No obstante, la pluralidad de enfoques en torno a este objeto de estudio plantea algunos interrogantes sobre algunas de las conclusiones derivadas de las investigaciones ms recientes, tal y como se pasa a considerar a continuacin.

3.

Revisin de los estudios sobre las TIC e Internet en las

administraciones pblicas
Teniendo en cuenta la aproximacin conceptual anterior, los estudios realizados desde el cambio de siglo acerca del fenmeno de la eAdministracin han crecido de una manera exponencial, centrndose en varios mbitos. En general, las aproximaciones a la eAdministracin han demostrado el inters en aumento que Internet y la web han despertado dentro del sector pblico, as como entre sus responsables polticos y directivos desde mediados de la dcada de los noventa del siglo pasado. A pesar de que las TIC se fueron incorporando a las administraciones pblicas desde dcadas atrs, la difusin social de Internet, gracias a la WWW, gener una nueva ola de atencin en torno a esta cuestin, teniendo en cuenta el inters de la ciudadana, as como de los diferentes niveles de gobierno, las empresas, etc. Segn Yildiz (2007), las facetas en torno a la eAdministracin que han merecido una mayor atencin por parte de los estudiosos de este fenmeno se podran catalogar de la manera que se plantea en la Tabla 2, en funcin de la orientacin predominante de sus contenidos, teniendo en cuenta que las categoras planteadas no son completamente excluyentes entre s.
Tabla 2. Orientaciones Bsicas de la Investigacin sobre eAdministracin
Dimensiones Objeto de inters prioritario Productos Cmo son y qu contienen las pginas web de las administraciones pblicas, los servicios pblicos electrnicos, el front-office Anlisis de contenidos web, mejores prcticas, benchmarking, cuestionarios Primarios y secundario De fuera a adentro Deduccin Exploratorio, descriptivo Orientacin predominante Impactos Cmo afectan las aplicaciones tecnolgicas ligadas a la eAdministracin sobre determinadas variables de las administraciones pblicas Anlisis de contenidos web, mejores prcticas, benchmarking, cuestionarios Primarios y secundario De fuera a adentro Deduccin Exploratorio, descriptivo Procesos Cmo son los procesos de decisin, cules son las prioridades, qu elementos constrien, la configuracin de la eAdministracin Entrevistas en profundidad, anlisis documental, anlisis del discurso, cuestionarios Primarios De adentro a afuera Induccin Exploratorio, descriptivo, explicativo

Tcnicas de investigacin Datos Modo de anlisis Mtodo de adquisicin de conocimientos Avances tericos

Fuente: adaptado de Yildiz (2007: 659).

a) En primer lugar, se han analizado determinados productos ligados al desarrollo de la eAdministracin. Este mbito se ha centrado en los aspectos ms bsicos de las administraciones pblicas en Internet, en particular, la creacin de pginas web, los servicios en lnea, es decir, el desarrollo del front-office organizativo como principal producto de la eAdministracin (Chaty y Girlanda, 2002; Jaeger, 2006; Reddick, 2004). En otras palabras, estos estudios se han solido limitar a una tecnologa concreta, as como su difusin dentro de las administraciones pblicas, en algunos casos, dentro de contextos diversos (Dunleavy y Margetts, 1999, 2002; Melitski et al., 2005; Torres et al., 2005). En general, han pretendido caracterizar desde su origen los rasgos bsicos de la presencia pblica en Internet, planteando los tipos de informacin y servicios telemticos con ms presencia dentro de las administraciones pblicas, as como describiendo los elementos ms elementales en torno a esta nueva vertiente digital del sector pblico. Metodolgicamente, las tcnicas de recogida de datos que han solido utilizar estos trabajos han sido los anlisis de contenidos de las pginas web. En concreto, se han desarrollado aproximaciones mediante la definicin de indicadores dentro de los portales web de las administraciones pblicas, realizando una verificacin externa de su presencia por parte de los investigadores. Adems, se ha llevado a cabo la identificacin de buenas prcticas en sectores o servicios concretos, se ha empleado el benchmarking para llevar a cabo estudios con un componente comparado y, en algunos casos, los cuestionarios o los estudios de caso, pero sin alcanzar un elevado nivel de profundidad. En general, este tipo de anlisis ha sido esencialmente deductivo, cuando se ha encontrado una orientacin terica definida, buscando una mera descripcin de propiedades bsicas y contando con un carcter exploratorio respecto al objeto de estudio que, casi exclusivamente, fueron las pginas web de las administraciones pblicas. Fundamentalmente, los avances derivados de este tipo de estudios se concretaron en tipologas o clasificaciones atendiendo los niveles de sofisticacin de los portales web de las administraciones pblicas, tal y como refrendaron en sus estudios, entre otros, Ho (2002), Layne y Jungwoo (2001) o Moon (2002). En todo caso, con ello se puso de manifiesto la voluntad de profundizar en una nueva realidad que se consolid de manera muy rpida y que no tuvo parangn con lo acaecido con otro tipo de tecnologas previas. Esta primera vertiente de estudio de la eAdministracin ha tenido unas consecuencias limitadas desde un plano acadmico, en tanto que no ha profundizado en exceso sobre aspectos de calado para las administraciones pblicas. En concreto, estas propuestas se han centrado en la identificacin de determinadas caractersticas de las pginas web de las administraciones pblicas, lo que tuvo un componente de innovacin en sus orgenes y permiti conocer el alcance de la difusin de este tipo de tecnologa dentro del sector pblico. Adems, este tipo de estudios tuvo tambin como consecuencia, y fue un reflejo al mismo tiempo de, la relevancia creciente que los responsables polticos y directivos pblicos fueron concediendo a la nueva dimensin digital de sus gobiernos y administraciones pblicas. De hecho, la presencia pblica en Internet fue el

aspecto con mayor significacin en la determinacin de algunas estrategias de eAdministracin a nivel internacional, en gran medida como consecuencia de la repercusin que algunos de los estudios ms conocidos dentro de este mbito tuvieron, gracias a la accin de determinadas consultoras y organismos internacionales (Cap Gemini Ernst & Young, 2001; Naciones Unidas ASPA, 2008; OCDE, 1998, 2001, 2003). b) En segundo lugar, se han observado los impactos vinculados a la eAdministracin dentro del sector pblico. Este segundo grupo de estudios prest atencin a algunas cuestiones parecidas a las mencionadas antes, por cuanto las pginas web siguieron manteniendo la prioridad dentro de este tipo de anlisis, aunque ahora el enfoque se extendiera hacia la identificacin de los impactos de este tipo de tecnologa sobre determinadas variables relacionadas con la actividad administrativa (Gil-Garca y Pardo, 2005; Melitski, 2003; Musso et al., 2000; Pina et al., 2007; Scott, 2006; Thomas y Streib, 2003; Tolberg y Mossberger, 2006; Wong y Welch, 2004). Aunque la web no fuera exclusivamente la tecnologa estudiada dentro de este tipo de aproximaciones, se soli establecer como variable independiente en el anlisis de las consecuencias de la eAdministracin sobre diferentes dimensiones o categoras del sector pblico, tales como la confianza, la accesibilidad, la rendicin de cuentas, la eficiencia, la efectividad, la percepcin de los usuarios sobre la calidad de los servicios, el nivel de corrupcin gubernamental, entre otras (Ancarani, 2005; Danziger et al., 1993; Heintze y Bretschneider, 2000; La Porte et al., 2002; Peled, 2001b; Teicher et al., 2002; Weare, 2002; Welch y Wong, 2001). Por ejemplo, as lo puso de manifiesto una meta-evaluacin de estudios realizada por Danziger y Andersen (2002), quienes identificaron los impactos ms caracterizados por la literatura especializada en decenas de trabajos anteriores1. Desde una perspectiva metodolgica, aqu la variedad fue algo mayor, pese a que no difiriera demasiado respecto al grupo anterior. Desde el punto de vista de las tcnicas de investigacin, se utilizaron distintas herramientas de recogida de datos, destacando tambin los anlisis de contenidos de las pginas web, mediante la definicin de indicadores sobre la presencia dentro de Internet de las administraciones pblicas. Tambin se efectuaron estudios de identificacin de buenas prcticas, as como el benchmarking para llevar a cabo estudios con un componente comparado. No obstante, una de las herramientas prioritarias dentro de este grupo han sido los cuestionarios, que permitieron desarrollar estudios sobre administraciones pblicas

El estudio de Danziger y Andersen (2002) contuvo una meta-evaluacin de artculos publicados entre 1987 y 2000 en dieciocho revistas acadmicas relacionadas con las administraciones pblicas y las TIC. Todos ellos identificaron a travs de investigaciones empricas impactos de las TIC en las administraciones, de manera que en los 49 artculos los autores contabilizaron 230 hallazgos, de manera que se clasificaron dentro de 22 variables de impacto. Esas variables se incluyeron en cuatro dimensiones que catalogaron los tipos de impactos detectados en las administraciones pblicas: (1) capacidades (acceso a los datos, calidad de los datos, ganacias en la productividad, reduccin/sustitucin de personal, mejora en el control (gestin), medidas de ahorro de tiempos, procesos de decisin mejorados, mejores productos y servicios, mejora de la planificacin); (2) interacciones (mejora de la coordinacin/cooperacin, interacciones ciudadanos/sector pblico, interacciones sector privado/sector pblico, interacciones ciudadanos/ciudadanos, control y poder organizativo); (3) orientaciones de los actores polticos (nfasis en criterios cuantitativos, estructuracin de los problemas, incremento de la discrecionalidad); (4) distribucin de valores (proteccin y mejora de la esfera privada, satisfaccin y enriquecimiento del trabajo, amplitud del trabajo, proteccin de los derechos legales, mejora de los estndares de salud, seguridad y bienestar). 7

en diferentes contextos con una mayor sofisticacin emprica2. En este sentido, este tipo de estudios tambin ha acostumbrado a contar con una perspectiva deductiva, en algunos casos con aspiraciones explicativas ms all de la descripcin. No obstante, ha predominado el carcter exploratorio respecto al objeto de estudio, especialmente cuando se ha tratado de los portales web pblicos, como consecuencia de su novedad. En trminos prcticos, los progresos de este tipo de estudios facilitaron la identificacin de los mbitos de las administraciones pblicas en los que las TIC provocaron, o potencialmente provocaran, unos impactos ms sustantivos y, por consiguiente, en los que se poda incidir con ms ahnco para lograr determinadas mejoras. Estas investigaciones implicaron una mayor complejidad que el grupo anterior, adems de ofrecer una conexin mucho ms directa con los estudios originales sobre las primeras TI en las administraciones pblicas. En ese sentido, los progresos se centraron en determinar la capacidad de las pginas web, u otro tipo de tecnologas, para mejorar determinados mbitos, capacidades o actividades llevadas a cabo previamente por las administraciones pblicas sin el concurso de aqullas. Tanto en trminos tericos, como prcticos, el inters por la eAdministracin ofreci aqu una consideracin ms comprensiva del fenmeno y, por consiguiente, facilit algunas conclusiones de mayor calado e inters dentro de este campo de investigacin. c) Finalmente, una tercera fuente de conocimiento se ha centrado en los procesos de configuracin de la eAdministracin dentro del sector pblico. Cuantitativamente, este tipo de estudios estuvo mucho menos presente dentro de las inquietudes de los miembros de la comunidad acadmica de investigadores sobre las administraciones pblicas. En concreto, estos trabajos se preocuparon del examen de las dinmicas que dieron forma a la gestin de los proyectos, estrategias o polticas de eAdministracin y no tanto de la vertiente de potencial cambio poltico u organizativo ligado a determinados impactos esperados (Dunleavy y Margetts, 2007; GilGarca, 2004; Gil-Garca y Martnez-Moyano, 2007; Peled, 2000; Qureshi, 2005). Los avances dentro de este tipo de anlisis se centraron en profundizar en la realidad concreta de las administraciones pblicas objeto de estudio para entender cmo las fuerzas institucionales y humanas en presencia participaron en la configuracin de la eAdministracin. Sin duda, este tipo de trabajos se aproximaron mucho ms a las preocupaciones de la Ciencia Poltica y de la Administracin. Los estudios orientados a los procesos relacionados con la consolidacin de la eAdministracin tuvieron una preocupacin metodolgica an ms pronunciada. En particular,
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Por ejemplo, Norris (1999) sistematiz las aportaciones de diferentes investigaciones previas basadas en cuestionarios (ICMA, 1993, 1997; Northrop et al., 1990) para profundizar en si las administraciones locales utilizaron de manera rutinaria las tecnologas de informacin y comunicacin en sus actividades. Para tratar esta cuestin, el autor realiz un anlisis descriptivo y comparado de la extensin y profundidad de la difusin de una serie de tecnologas de informacin tradicionales y de ltima generacin ligadas a la comunicacin dentro de un grupo de varios cientos de administraciones locales estadounidenses. Las primeras tenan automatizadas la mayora de las tareas rutinarias (procesador de textos, bases de datos, presentaciones, etc., denotando extensin) en las diferentes reas de gestin municipal (hacienda, recursos humanos, etc., denotando profundidad). Sin embargo, en las segundas las ltimas tecnologas ms complejas y vinculadas con la comunicacin no haban penetrado ni en trminos de extensin, ni profundidad, con la misma intensidad dentro de las administraciones locales objeto de estudio. 8

junto con algunas de las tcnicas de recogida de datos mencionadas, dentro de estas investigaciones tambin se incorporaron las entrevistas en profundidad, los anlisis documentales o los anlisis del discurso, dando mxima prioridad a obtener datos primarios basados en extensos trabajos de campo, normalmente, dentro de las propias administraciones pblicas. Metodolgicamente, los estudios de caso se convirtieron en la pauta ms habitual, planteando una visin inductiva para desarrollar una aproximacin a la eAdministracin ms orientada a la generacin, reforzamiento o refutacin de teoras y con un potencial explicativo mucho ms slido (Dunleavy et al. 2006; Fountain, 2001; Margetts, 1999). Obviamente, pese a que los portales web de las administraciones pblicas siguieron estando presentes dentro de los intereses de este tipo de estudios, la orientacin procesual de estas aproximaciones situ en primer plano otro tipo de dimensiones y categoras de anlisis, sobre todo, las instituciones, los actores y sus interacciones, pero tambin el contexto, la normativa, las prioridades gubernamentales, o el diseo de polticas tecnolgicas. La naturaleza de estos trabajos, con unos requerimientos temporales y de recursos de investigacin ms notables al menos en la mayora de casos, hizo menos numerosa su presencia en la disciplina. Los avances alcanzados con este tipo de estudios han acercado el inters por las TIC dentro de las administraciones pblicas a una audiencia ms amplia de investigadores y, en particular, interesada en dinmicas polticas que no son ajenas a cualquiera de los fenmenos que se analizan en el mbito gubernamental dentro de la gestin y las polticas pblicas. Por consiguiente, el estudio de los procesos de adquisicin, gestin y utilizacin tecnolgica en las administraciones autonmicas, tal y como se desarrolla en esta investigacin, se inscribe dentro de esta perspectiva procesual, que dispone de un potencial terico y explicativo mucho ms desarrollado y se inserta en una larga tradicin que se ha preocupado por este tipo de fenmenos desde los orgenes de las TIC en el sector pblico. En particular, el objeto de estudio de la investigacin se centra en los procesos de adquisicin, utilizacin y gestin tecnolgica dentro de la administracin de la Comunidad de Madrid durante el perodo 1995-2007. Este objeto de estudio se puede concretar de una manera ms afinada detallando las vertientes principales de lo que se entiende aqu por procesos de adquisicin, gestin y utilizacin tecnolgica, esto es, los mecanismos a travs de los cuales las administraciones pblicas realizan el diseo y la organizacin de las estructuras ligadas a la explotacin de las TIC y la direccin de su personal con perfil tecnolgico, la gestin de datos e informacin de la organizacin, la definicin de la arquitectura de los sistemas informticos y de la gestin de datos, el desarrollo de sistemas, la concrecin de normas y reglas de utilizacin de aplicaciones, la formacin tecnolgica del personal, el soporte tcnico, as como la contratacin externa de funciones tecnolgicas (Heeks, 2006). Aunque no siempre es fcil identificar una poltica o estrategia completamente coherente y homognea que incluya todos los aspectos mencionados, lo importante es tener en cuenta esa potencial diversidad de componentes como

elementos de las dinmicas de adquisicin, gestin y utilizacin tecnolgica dentro de las administraciones pblicas. La consideracin dentro de este tipo de objeto de estudio significa una perspectiva singular respecto a lo que podramos caracterizar de manera exclusiva como eAdministracin, en lnea con la aproximacin conceptual planteada anteriormente. En concreto, el hecho de que el objeto de estudio de esta investigacin se reconduzca de esta manera no pretende soslayar el trmino eAdministracin. Ms bien al contrario, en las siguientes pginas se subraya su estrecha adscripcin a un contexto poltico e institucional, alejndose de una perspectiva que entiende este tipo de dinmicas tecnolgicas como procesos autnomos dentro de las organizaciones en las que tienen lugar. De hecho, el objeto de estudio mencionado supone adentrarse en capturar la vertiente institucional en la que operan las dinmicas de difusin tecnolgica dentro de las administraciones pblicas. La consolidacin de la eAdministracin en el mbito autonmico no se entiende aqu como otro fenmeno ms derivado de transformaciones generales de carcter social o econmico en curso dentro de la era de la informacin o como un proceso inevitable de carcter determinista, sino que su abordaje se plantea considerando la interaccin entre las tecnologas y las dinmicas institucionales en las que se inscriben. Por consiguiente, los procesos de adquisicin, gestin y utilizacin de las TIC no slo estn caracterizados por su vertiente tecnolgica, es decir, un grupo de proyectos tecnolgicos o tecnologas concretas, sino que llevan aparejados una serie de reglas, valores, rutinas, smbolos, que se encuentran ntimamente ligados a la manera en que se incorporan, utilizan y difunden aqullas dentro de las organizaciones pblicas y que dan forma a la faceta poltico-administrativa de este fenmeno. Por tanto, esta vertiente de estudio pretende facilitar el entendimiento de una parte sustancial del funcionamiento de las dinmicas institucionales en las que se inscriben esos procesos de difusin tecnolgica en las organizaciones pblicas. En este sentido, se considera que el enfoque neoinstitucionalista proporciona un potencial considerable para profundizar en el anlisis de la eAdministracin.

4.

Hacia un enfoque neoinstitucionalista para la eAdministracin

El inters por la aproximacin del neoinstitucionalismo al estudio de la eAdministracin se

centra en los mecanismos que facilitan la comprensin de los procesos de cambio y estabilidad en las polticas y organizaciones pblicas. A priori, el enfoque neoinstitucionalista subraya la importancia de las instituciones y, en consecuencia, la dificultad para introducir transformaciones de calado en las polticas y administraciones pblicas, ya que determinadas dinmicas limitan el alcance de potenciales innovaciones formuladas, ms si cabe en entornos burocrticos, altamente institucionalizados (Peters, 1998, 2003; Hall y Taylor, 1996, 1998; Immergut, 1998; Lowndes, 1996; Scott, 1995)3. En este apartado se describen las dinmicas institucionales ms importantes
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Esa atencin preferente al estudio de las administraciones pblicas se ha sealado como una debilidad por los autores adscritos a la Teora de la Organizacin, ya que limita la capacidad de generalizacin de sus conclusiones a otro tipo de organizaciones (Powell, 1991). 10

que dan cuenta de ese problema, teniendo en cuenta los procesos de adquisicin, gestin y utilizacin de las TIC dentro de las administraciones pblicas, es decir, las dinmicas mediante las que las organizaciones pblicas configuran sus modelos de eAdministracin. El enfoque neoinstitucionalista se enmarca en dinmicas ms amplias, que tienen que ver con el mantenimiento y la estabilidad de las instituciones, as como con las transformaciones que se concretan en cambios organizativos y la participacin de una serie de actores en ellos, de manera que la intervencin de las TIC dentro de esos procesos incorpora un elemento de inters central dentro de esta investigacin. Teniendo en cuenta esta perspectiva, se abordan los tres tipos de dinmicas institucionales que se consideran como los ms importantes para el estudio de la eAdministracin. a) Dinmicas de difusin institucional. Las dinmicas de difusin institucional enlazan con el problema de la bsqueda de explicaciones a la homogeneidad entre las organizaciones en cuanto a formas y prcticas. DiMaggio y Powell (1991: 64) plantean esta cuestin orientndose a los diferentes sectores o poblaciones en los que se agrupan las organizaciones, en esta investigacin las administraciones pblicas. Estos autores consideran que lo que ocurre en la realidad es, por un lado, la emergencia y estructuracin de campos organizativos (organizational fields)4 como resultado de las actividades de un grupo diverso de organizaciones y, por otro, la homogeneizacin de estas organizaciones, as como de las nuevas que entran en ese campo, una vez se ha consolidado ste. De esta forma, las dinmicas de difusin institucional implican la tendencia al isomorfismo dentro de los campos organizativos, de manera que las organizaciones responden a su entorno institucional que, a su vez, se compone de otras organizaciones respondiendo a su entorno, que incorpora prcticas y procesos definidos por conceptos racionalizados e institucionalizados predominantes en ese mbito. Los autores citados afirman que el isomorfismo es la dinmica institucional que refleja esta tendencia a la homogeneizacin paulatina de las organizaciones. El isomorfismo institucional se define de manera operativa como un proceso de constreimiento por el que una unidad en una poblacin organizativa tiende a parecerse a otras unidades que hacen frente al mismo grupo de condicionantes ambientales (DiMaggio y Powell, 1991). Las dinmicas de difusin institucional se plantean con mayor facilidad en las organizaciones que carecen de objetivos claramente delimitados y no disponen de mecanismos de evaluacin de su desempeo, como sucede en muchas administraciones pblicas, ya que dentro de ellas se tiende a reproducir los mecanismos de estructuracin y actuacin, tanto en el mbito formal como informal, aceptados por el entorno de referencia, como mecanismo para obtener legitimidad, responder a la incertidumbre o hacer frente a la profesionalizacin de ese sector, aumentando con ello su capacidad de supervivencia o legitimidad social. Esto es posible porque, en realidad, la evaluacin de su rendimiento se hace en
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Por campo organizativo se refieren a: those organizations that, in the aggregate, constitute a recognize area of institutional life: key suppliers, resource and product consumers, regulatory agencies, and other organizations that produce similar services and products. The virtue of this unit of analysis is that it directs our attention not simply to competing firms (...) or to network of organizations that actually interact (...) but to the totally of relevant actors. (DiMaggio y Powell, 1991: 64-65). 11

esos trminos y no tanto por unos resultados que son difcilmente discernibles desde criterios de eficiencia o eficacia. De manera concreta, los procesos de incorporacin y difusin tecnolgica en las administraciones pblicas forman un campo abonado para originarse presiones derivadas de dinmicas isomorfistas. Particularmente, los tres mecanismos a travs de los que se concretan las dinmicas de difusin institucional tienen que ver con la influencia del entorno organizativo en el cambio y la estabilidad. Cada uno de los tres mecanismos a travs de los que se produce el isomorfismo tiene sus propios antecedentes, mientras el isomorfismo coercitivo cuenta con una procedencia poltica y deriva del problema de la legitimidad, el isomorfismo mimtico resulta de respuestas estandarizadas a la incertidumbre y el isomorfismo normativo se asocia a la profesionalizacin de los sectores organizativos. DiMaggio y Powell (1991: 67 y ss.) subrayan el carcter analtico de la tipologa, en el sentido de que estos tres tipos no siempre se pueden diferenciar empricamente, aunque suelen derivar de diferentes condiciones y llevar a resultados distintos: i) Isomorfismo coercitivo. Es el fruto de presiones formales e informales ejercidas sobre las organizaciones por otras organizaciones respecto de las que estn en una posicin de dependencia y de las expectativas culturales de la sociedad en la que funcionan para que reproduzcan determinadas estructuras y pautas de funcionamiento. La difusin institucional por esta va est muy relacionada con la existencia de mandatos normativos por parte del Estado, de manera que muchas organizaciones, sobre todo las administraciones pblicas regionales y locales, estn sujetas a fuertes condicionantes derivados de un entorno legal que afecta directamente a su configuracin organizativa y a su propio comportamiento. En el caso europeo, la impronta de determinadas decisiones de las instituciones europeas tambin se podra incorporar dentro de este tipo, dado que las actuaciones esperadas del resto de las administraciones pblicas de los Estados miembros no son voluntarias, sino que estn obligadas dada su capacidad de coercin normativa. ii) Procesos mimticos. Ms all de la autoridad coercitiva, son el resultado de la imitacin. En entornos en los que predomina la incertidumbre y en los que los objetivos son ambiguos las organizaciones tienden a la imitacin de otras organizaciones que son consideradas como referente y por tanto tienden a configurarse como ms legitimadas o existosas. La imitacin es una respuesta a la incertidumbre, de manera que cuando una administracin pblica hace frente a un problema con causas ambiguas y soluciones poco claras, este mecanismo de difusin institucional se convierte en una solucin viable con pocos costes. En este plano, los procesos de configuracin de la eAdministracin estuvieron sujetos a la notable incertidumbre inicial derivada de la incapacidad para predecir la trayectoria de muchas de las ltimas innovaciones tecnolgicas desarrolladas en ese mbito. En consecuencia, la reproduccin de prcticas desarrolladas en determinadas organizaciones pioneras se convirti en un recurso disponible para muchas administraciones pblicas sometidas a la presin por evitar quedarse rezagadas y legitimar sus actuaciones en la materia.

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iii) Presiones normativas. Se refieren a la extensin de cambios mediante la influencia de los grupos profesionales, ya que los colectivos de profesionales en diferentes sectores luchan por definir las condiciones y los mtodos de su trabajo, generando una base cognitiva para legitimar su autonoma. Este tipo de isomorfismo se concreta a travs de dos vas que son importantes para los grupos de profesionales: por una parte, la formacin y la legitimacin cognitiva que producen los especialistas con conocimientos sobre la materia y, por otro, el incremento y elaboracin de redes profesionales que intercambian conocimientos y favorecen la rpida extensin de las prcticas que se consideran ms adecuadas. En el plano de las tecnologas en el sector pblico, el mbito de la consultora tecnolgica facilit la adopcin de determinadas prcticas procedentes de otros entornos poltico-administrativos y permitieron la recepcin de determinadas innovaciones tecnolgicas, muchas veces sin una reflexin clara sobre las posibilidades de implantacin en entornos diferentes. Adems, el peso creciente de los procesos de externalizacin de la dimensin tecnolgica en las organizaciones pblicas abri la puerta a que las dinmicas de innovacin estuvieran dirigidos por empresas especializadas, en los cada vez ms complejos desarrollos tecnolgicos necesarios para llevar a trmino determinadas funcionalidades asociadas a la eAdministracin. Teniendo en cuenta lo anterior, determinados autores han extendido la metfora weberiana de la jaula de hierro a la esfera digital. En concreto, se ha considerado que los procesos de racionalizacin de las organizaciones modernas no slo no se han detenido con la difusin de las TIC e Internet en la sociedad y las administraciones pblicas, sino que ms bien se ha producido una transformacin de la jaula de hierro en una fortaleza virtual (Snellen, 1998). Con ello, las predicciones de Weber se estaran cumpliendo con ms intensidad si cabe durante la era postindustrial, y an ms a partir del cambio de siglo, perodo desde el que esos procesos de racionalizacin estaran apoyados de una manera todava ms slida por una generacin de tecnologas de procesamiento y distribucin de informacin con un potencial de racionalizacin mucho ms avanzado (6, 2001; Dunleavy et al., 2006). En todo caso, las dinmicas de difusin institucional no generan respuestas organizativas totalmente eficaces y eficientes para las administraciones pblicas. De ah que el concepto desajuste (decoupling) matice la tendencia al isomorfismo en las organizaciones que forman parte del sector pblico, ya que pone de relieve la existencia de una desconexin entre las instituciones formales y el funcionamiento efectivo de las organizaciones. El isomorfismo genera conflictos y prdidas de legitimidad y por ello determinados elementos de la estructura organizativa se desajustan entre s y respecto de las actividades desarrolladas habitualmente. Esta respuesta hace que la organizacin pueda lograr una mayor cantidad de apoyos externos porque los conflictos y disputas se minimizan si se evita la integracin, es decir, si se mantienen estructuras formales ms o menos estandarizadas y legitimadas mientras las actividades varan de manera ms abierta en respuesta a consideraciones prcticas.

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De hecho, estos desajustes estn especialmente presentes dentro del sector pblico. Al igual que otro tipo de organizaciones dentro de un sector o industria, las administraciones pblicas tienden a ser similares en su estructura formal debido al isomorfismo y unos orgenes institucionales comunes, pero puede que muestren claras divergencias internas, como consecuencia de la desconexin de sus prcticas actuales como medio para resolver sus inconsistencias (Meyer y Rowan, 1977; Meyer y Scott, 1983). Desde una perspectiva tecnolgica, esas inconsistencias pueden plantearse de una manera todava ms acusada, dado que en muchos casos la vertiente digital de las administraciones pblicas se ha entendido de una forma diferida respecto a la organizacin fsica (Allcorn, 1997; Fountain, 2001; Margetts, 2003). Por ejemplo, la presencia en Internet y las funcionalidades puestas a disposicin de la ciudadana a travs del canal telemtico, as como las propias maneras de hacer dentro del nuevo entorno digital, no tienen porqu coincidir con la forma de operar en la esfera fsica, abriendo las puertas para desajustes si cabe ms evidentes entre esos dos espacios de las administraciones pblicas. b) Dinmicas de aprendizaje organizativo. Las dinmicas de aprendizaje organizativo ofrecen la vertiente ms fluida sobre la evolucin de las instituciones en las administraciones pblicas, abriendo la oportunidad a cambios que pueden presentarse incluso cuando no hacen frente a crisis o coyunturas crticas. Siguiendo a Levitt y March (1988), cuando las organizaciones tienen unas aspiraciones que no se ajustan con lo esperado buscan nuevas rutinas cuyos efectos anticipados puedan satisfacerlas. El proceso de bsqueda implica un aprendizaje directo, centrndose en la propia experiencia de la organizacin, y un aprendizaje indirecto atendiendo a la experiencia de otras organizaciones. Cualquiera de los dos tipos de aprendizaje genera conclusiones sobre los efectos potenciales de las nuevas rutinas en los resultados y ellas forman la base de ideas para cambiar las rutinas organizativas existentes. El deseo no satisfecho de sus aspiraciones lleva a las organizaciones a tomar decisiones que pretenden cambiar sus patrones habituales de accin, de forma que si la organizacin se mantiene insatisfecha, en otras palabras, si existe un desfase entre los niveles de satisfaccin con su rendimiento actual y las aspiraciones sobre su rendimiento potencial, el aprendizaje organizativo contina. Como seala Barzelay (2001), lo anterior ayuda a explicar porqu las organizaciones cambian sus rutinas incluso cuando no hacen frente a crisis. Las dinmicas de aprendizaje organizativo conllevan un ajuste incremental de las instituciones vigentes. Tal y como desarrolla la propuesta de Levitt y March (1988), se pueden definir dos inductores del cambio en las administraciones pblicas, por una parte, los niveles de aspiracin sobre su rendimiento potencial y, por otra, los niveles de satisfaccin con su rendimiento actual. Los inductores planteados se ven mediatizados por el entorno institucional en el que se mueven las organizaciones que, en trminos concretos, se traduce en sus propias rutinas organizativas. Adems, se han citado otros tres elementos como caracterizadores de esta dinmica institucional: las acciones, los resultados y la atencin al proceso de bsqueda (Barzelay, 2001a: 62). Entre ellos, los procesos de bsqueda son determinantes a la hora de

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introducir elementos de cambio en las polticas y administraciones pblicas mediante el aprendizaje organizativo. En este plano, las capacidades asociadas a las nuevas TIC pueden representar un factor dinamizador del cambio institucional, aunque el alcance de las propuestas puede relativizar su efectividad. Por tanto, segn sea el nivel de los incentivos que las instituciones ofrecen a los procesos de innovacin, as se disean las estrategias de aprendizaje que las administraciones pblicas desarrollan para afrontar los nuevos retos de los procesos de adquisicin, gestin y utilizacin tecnolgica (Dunleavy et al., 2001). Dentro del esquema de bsqueda de nuevas prcticas se puede diferenciar entre las estrategias de exploracin y de explotacin institucional. Segn Lanzara (1999) la exploracin implica una estrategia en la que la organizacin investiga nuevos valores, normas, reglas y procesos generando una participacin activa de los actores de la organizacin, con lo que se abre la puerta a una alta variabilidad, con unos costes de experimentacin altos a afrontar en el corto plazo, mientras que los beneficios obtenidos pueden ser mnimos y habitualmente en el medio y largo plazo. El desarrollo de estrategias de exploracin requiere de un apoyo continuado y estable, tanto desde la direccin poltica como a travs de un liderazgo dinamizador que mantenga el impulso necesario para la consecucin de los resultados. Por su parte, la explotacin supone una estrategia en la que la organizacin reconoce las instituciones vigentes en su entorno de referencia para asimilar las propuestas con menores costes internos, de manera que implica una actitud ms conservadora, exigiendo una menor inversin en la medida que se parte de unos referentes ya constatados, que se proponen mejorar tan solo de forma incremental. El desarrollo de estrategias de explotacin facilita respuestas ms rpidas y a ms corto plazo, y con menos riesgo que en el caso anterior, tambin es menor el apoyo necesario por parte de las esferas poltica y directiva, en la medida que se asuman como legitimados los resultados auspiciados por las instituciones vigentes que se toman como punto de partida. El hecho de que una organizacin pblica opte por una combinacin de ambas estrategias de bsqueda depende del propio entorno institucional en el que se encuentra. En particular, las constricciones apuntadas, junto con los actores y sus diferentes intereses y los horizontes temporales contra los que definir sus inversiones y estrategias, decantan un camino u otro, exploracin o explotacin, para introducir cambios asociados a la eAdministracin (Criado et al., 2002: 26). En otras palabras, la normativa y las directrices formuladas en los programas de modernizacin administrativa, las tecnologas adoptadas, la percepciones de los responsables polticos y directivos sobre sus resultados, junto con los mrgenes establecidos por la propia cultura organizativa y las rutinas de funcionamiento de las organizaciones pblicas contribuyen a delimitar las estrategias ms probables en cuanto a aprendizaje organizativo se refiere dentro del mbito de la eAdministracin. c) Dinmicas de sendero de dependencia. En tercer lugar, las dinmicas de sendero de dependencia (path dependence) se centran en la vertiente ms esttica de las instituciones en las administraciones pblicas. Ya se ha planteado que la nocin de sendero de

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dependencia sugiere que determinadas elecciones realizadas por las organizaciones y gobiernos en un determinado momento limitan las potenciales opciones posteriores, incluyendo aquellas que podan ser las ms eficientes en el largo plazo (Mahoney, 2004, 2000). En otras palabras, los arreglos institucionales a los que llegan las organizaciones no son necesariamente ptimos, ya que las normas, rutinas, valores, procesos o tecnologas que asumen no son siempre los ms adecuados en trminos de eficiencia, aunque puedan pervivir a lo largo del tiempo (Powell, 1991). Esta nocin se centra en la persistencia y reproduccin institucional, en el sentido de que es necesario conocer las razones por las que determinadas prcticas y rutinas organizativas se mantienen, particularmente, en circunstancias en las que clculos utilitarios sugeriran su disfuncionalidad, es decir, cuando estn disponibles opciones mejores (Pierson, 2004). Lo anterior supone que hay que tener en cuenta los rendimientos crecientes (increasing returns) que genera la consolidacin de un determinado sendero de dependencia. La nocin de sendero de dependencia se asienta en una serie de argumentos concretos de relevancia para el estudio de las administraciones pblicas. La idea de que los fenmenos polticoadministrativos estn sometidos a determinados senderos de dependencia supone (Pierson, 2004): (1) que los patrones temporales y secuenciales tienen importancia, esto es, que el momento y orden en que se producen los fenmenos resulta crtico; (2) que es posible un amplio rango de resultados empezando desde condiciones similares de partida; (3) que consecuencias importantes pueden ser el resultado de eventos relativamente pequeos o contingentes; (4) y que determinados cursos de accin concretos pueden ser virtualmente imposibles de revertir una vez introducidos. Las dinmicas de sendero de dependencia suponen que los arreglos institucionales no son flexibles, de ah su importancia para conocer el plano ms esttico de las acciones y organizaciones pblicas. Los mecanismos de retroalimentacin que producen auto-reforzamiento y apoyan dinmicas de sendero de dependencia hacen difcil para las administraciones pblicas explorar opciones alternativas disponibles en su entorno de referencia una vez emprenden determinados cursos de accin. Levi (1997: 28) sostiene que la metfora del rbol es todava mejor que la del sendero para explicar esta dinmica institucional: del mismo tronco salen muchas ramas diferentes, aunque es posible volver atrs o trepar hacia otra, la rama desde la que se ha empezado a subir es la que se tiende a seguir. De manera concreta, la idea de sendero de dependencia se ha utilizado para explicar la adopcin y difusin de las tecnologas en las organizaciones. Este planteamiento supone profundizar en mecanismos de auto-reforzamiento de las tecnologas dentro de un sector, en la lnea de la literatura sobre la difusin de las innovaciones (Mohr, 1969; Rogers, 1995) y algunos historiadores de la economa (Arthur, 1994; David, 1986). Desde este punto de vista, ya se ha mencionado que cuanto ms se extiende una tecnologa en una organizacin o sector organizativo, se mejora ms y mayor es el resultado derivado de su uso y, cuando esto ocurre y la adopcin se acumula, la eleccin en torno a esa tecnologa se convierte en estructuralmente rgida y se bloquea (Powell, 1991). Obviamente, aunque los autores neoinstitucionalistas no

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limitan sus planteamientos a las tecnologas, no cabe duda de que estas conclusiones ayudan a entender la persistencia institucional ligada a las ltimas TIC, especialmente la tecnologa web (La Porte et al., 2002; Moon, 2002; Weare et al., 1999). Adems, esto es todava ms evidente en las organizaciones intensivas en conocimiento, como las administraciones pblicas, en las que se reproducen estas dinmicas como consecuencia de la existencia de unos procesos de produccin basados en datos e informacin de los ciudadanos, que facilitan la generacin de rendimientos crecientes derivados de la repeticin de las actividades. Las dinmicas de sendero de dependencia se vinculan a los retornos crecientes asociados a la adopcin y difusin de las innovaciones en las organizaciones. La aproximacin a las dinmicas de sendero de dependencia requiere un paso ms all en la misma direccin que es proporcionado por la idea de los retornos crecientes, que implican un aumento de la probabilidad de dar futuros pasos en un sendero especfico a medida que se avanza por el mismo, ya que los beneficios relativos de la actividad actual comparados con los de otras alternativas posibles se incrementan con el tiempo (Pierson, 2004). Las fuentes de las que proceden los retornos crecientes de la institucionalizacin de las TIC en las administraciones pblicas pueden ser de diverso tipo (Walker, 1969, 1973): el aprendizaje a travs del uso, las interdependencias interorganizativas, las economas de escala, la interrelacin tecnolgica, la reduccin de los costes de diseminar informacin, la seguridad psicolgica del uso de determinadas prcticas o la facilidad para la coordinacin de diversas actividades. Esta perspectiva resulta netamente aplicable a los procesos de adquisicin y gestin de las TIC dentro de las administraciones pblicas, puesto que la creacin de nuevas instituciones u organizaciones conlleva costes de partida considerables; los individuos, de la misma manera que las organizaciones, aprenden haciendo; los beneficios de nuevas actividades personales o de una organizacin a menudo se incrementan si se coordinan o encajan con las actividades de otros actores u organizaciones; (...) y adaptamos nuestras acciones a la luz de nuestras expectativas sobre las acciones de otros (Pierson, 2000: 254)5. Dentro de la esfera de las administraciones pblicas existen una serie de caractersticas que refuerzan la vigencia de los retornos crecientes, que encajan muy bien en los procesos de configuracin de la eAdministracin. En concreto, se han apuntado diversos elementos propios de los entornos poltico-administrativos que favorecen tanto el surgimiento como la intensidad de los retornos crecientes en las administraciones pblicas, especialmente, si se comparan con las organizaciones de la esfera privada (Pierson, 2004): (a) los problemas para generar competencia y establecer mecanismos de aprendizaje, (b) la imposibilidad de abstraerse a horizontes temporales de actuacin limitados unidos a los ciclos electorales y (c) la tendencia de las organizaciones poltico-administrativas a mantener el statu quo en tanto que polticas pblicas e instituciones se disean para evitar cambios radicales. En resumen, la idea de retornos crecientes
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the creation of organizations or institutions usually entail considerable start-up costs; individuals, as well as organizations, learn by doing; the benefits of our individual activities or those of an organization are often enhanced if they are coordinated of fit with the activities of other actors or organizations; (...) we adapt our actions in light of our expectation about actions of others. 17

captura dos elementos clave vinculados con las dinmicas de sendero de dependencia: por un lado, cmo los costes de cambiar de una alternativa a otra se incrementan marcadamente a lo largo del tiempo y, por otro, la atencin sobre la secuencia de las polticas y actuaciones pblicas, distinguiendo los momentos de formacin o coyunturas crticas de los perodos que refuerzan caminos divergentes (Collier y Collier, 1991). Precisamente, no hay que olvidar que los fenmenos poltico-administrativos estn salpicados de momentos o coyunturas crticas que les dan forma a medida que se producen, de manera que el punto de partida resulta fundamental para calibrar el desarrollo posterior a lo largo del sendero de dependencia. En trminos de procesos de adquisicin, gestin y uso de las TIC eso supone que las consecuencias de una coyuntura crtica generan unos legados tecnolgicos, el sendero de dependencia, difcil de alterar con posterioridad. Particularmente, los momentos iniciales de lo que se vino a llamar eAdministracin a mediados de la dcada de los noventa del siglo anterior ofrecen un mbito de estudio sobre este tipo de fenmeno, incluyendo el caso espaol (Criado, 2004a, 2004b; Castells y Oll, 2004; Salvador, 2004). De hecho, ese momento supuso un punto de inflexin que llev a diferenciar entre la etapa anterior de informatizacin con el perodo posterior de eAdministracin, en gran medida, como consecuencia de la difusin de la web como instrumento de interaccin con la ciudadana. Al mismo tiempo, los patrones iniciales de diseo adheridos a este tipo de tecnologa tambin derivaron en determinados legados institucionales de carcter tecnolgico que se configuraron en un espacio temporal mucho ms corto de lo que otros ejemplos anteriores haban mostrado dentro de las administraciones pblicas (Criado y Ramilo, 2007; Moon y Bretschneider, 1997; Norris, 2003). Por consiguiente, las dinmicas institucionales colaboran en la tarea de explicar los cambios y la tendencia a la estabilidad en las polticas y administraciones pblicas, tambin desde una vertiente tecnolgica. Las organizaciones que forman parte del sector pblico estn sujetas a una serie de dinmicas institucionales, que suelen implicar cambios incrementales, dentro de pautas de difusin/aprendizaje/sendero de dependencia, que suelen facilitar las innovaciones dentro de unos lmites ms o menos limitados. Teniendo en mente que se conciben dentro de la estabilidad de las instituciones pblicas, si bien ofrecen oportunidades para los cambios, tambin establecen unos mrgenes estrechos y se orientan a la estabilidad en mayor medida que las organizaciones privadas. Las dinmicas institucionales tienden a centrarse en la continuidad de las instituciones, aunque tambin son capaces de abordar el cambio de carcter incremental y las adaptaciones de las organizaciones a su entorno de referencia. En ese sentido, los procesos de adopcin y difusin de las ltimas tecnologas dentro de las organizaciones pblicas tambin han ofrecido ejemplos paradigmticos de las diferentes dinmicas apuntadas, as como de las dificultades para producir transformaciones sustantivas dentro de entornos organizativos burocrticos o altamente institucionalizados. Una de las asunciones de partida de esta investigacin es que los procesos de adquisicin, gestin y utilizacin tecnolgica dentro de las administraciones pblicas estn caracterizados por

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el contexto institucional en el que aqullas operan. Dentro del enfoque neoinstitucionalista se ha considerado que la accin humana y las tecnologas estn sometidas a dinmicas institucionales, que dan forma tanto al comportamiento de los actores, como a los procesos de difusin tecnolgica dentro de las organizaciones. Lo anterior implica que la incorporacin de las TIC dentro de las organizaciones cambia su forma objetiva debido a su ajuste a stas (Fountain, 2001: 90). De hecho, los actores institucionales tienden a promover nuevas tecnologas esperando que sostendrn o ampliarn las instituciones profundas, es decir, la historia y la cultura codificada en las normas, rutinas y valores presentes en la organizacin. En todo caso, existe una interaccin de doble sentido entre los arreglos institucionales actuales (valores, rutinas, mitos, formas de hacer, en general) ligados a las tecnologas y las propias organizaciones. Por consiguiente, tanto la adopcin, como la implementacin, de las tecnologas generan una transformacin de stas desde su forma objetiva (como artefactos o dispositivos concretos), para transformarse en su forma representada (enacted form), es decir, cmo son y lo que verdaderamente hacen dentro de las organizaciones. En otras palabras, la asuncin de partida que se ha planteado en esta investigacin es que los procesos de configuracin de la eAdministracin, sobre todo desde la expansin de la web e Internet dentro de las administraciones pblicas, han dado un nuevo carcter a esa dimensin tecnolgica del sector pblico. Teniendo en cuenta las aportaciones del enfoque neoinstitucionalista, este trabajo pretende abordar en qu medida se ha iniciado una transicin hacia un nuevo paradigma en el sector pblico, identificado con lo que se ha venido a llamar eAdministracin, fundamentado en la adquisicin, gestin y difusin de una nueva generacin de TIC, Internet y, especialmente, la web, y ligado a una dimensin organizativa singular de carcter digital, as como un indito, hasta hace pocos aos, medio de interaccin telemtico con la ciudadana. A partir de ah, se aborda la eAdministacin teniendo presente una hiptesis de carcter institucional que orienta el conjunto del trabajo. La hiptesis que se plantea se centra en el anlisis de las interacciones entre las tecnologas, las organizaciones y las instituciones, teniendo en cuenta el entorno poltico en el que se desempean las administraciones pblicas, as como las dinmicas de modernizacin y racionalizacin de su funcionamiento en las que stas se han visto envueltas a lo largo de los ltimos aos. En particular, la hiptesis de este estudio se plantea como un andamiaje para apoyar la investigacin y aspirar a la discusin del neoinstitucionalismo como enfoque de anlisis de la interseccin entre las administraciones pblicas y las TIC. Adems, estas hiptesis se pretende contrastar de una manera exploratoria a travs del estudio de caso que se analiza en la siguiente seccin:
Hiptesis de la investigacin: La conformacin de la eAdministracin est constreida por dinmicas institucionales que intervienen en los procesos de adquisicin, gestin y utilizacin tecnolgica dentro de las organizaciones pblicas.

En el caso de las administraciones de las Comunidades autnomas la participacin de esos mecanismos institucionales que enmarcaron la consolidacin de la eAdministracin fue
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especialmente sustantiva y de inters. Por un lado, el origen y evolucin de los modelos autonmicos de adquisicin, gestin y utilizacin de las TIC desencaden determinados legados tecnolgicos que fueron difciles de alterar con posterioridad, ya que llevaron inscrita la cultura, historia, rutinas, smbolos, formas de hacer las cosas, etc., de esas organizaciones. Adems, la concrecin de otro tipo de variables de carcter estructural presentes en las organizaciones analizadas, como la organizacin dispuesta para la direccin de las TIC o la relacin con la vertiente de modernizacin administrativa y las interacciones entre los actores impulsores de dicho proceso, tambin contribuyeron a explicar el alcance de la eAdministracin dentro de ellas. Por otro lado, aqullas operaron dentro de un contexto poltico-administrativo ampliamente determinado por las orientaciones, actuaciones, marcos de referencia, valores y prioridades en la materia de diferentes niveles de gobierno (europeo, estatal y autonmico). En consecuencia, dentro de las siguientes pginas se abordan algunas de las dimensiones ms importantes del proceso de conformacin de la eAdministracin dentro de la administracin de la Comunidad de Madrid, de manera que se analiza su evolucin desde 1995 hasta el momento presente, considerando una vertiente neoinstitucionalista.

5.

Estudio de caso. La eAdministracin en la Comunidad de Madrid

5.1. El origen de la informtica administrativa antes de 1995
El desarrollo de la eAdministracin en la CM durante el perodo central de este estudio tuvo

sus orgenes en los primeros pasos del modelo de organizacin de la poltica informtica consolidado dentro de esta administracin autonmica. Como sucedi con el resto de administraciones de las CCAA, la expansin de la informatizacin dentro de la administracin de la CM fue un hecho cada vez ms visible, aunque su concrecin tuvo una serie de rasgos particulares, que tambin caracterizaron la configuracin posterior de la eAdministracin autonmica. A pesar de que durante esos primeros aos el proceso de adquisicin, gestin y utilizacin tecnolgica no fue una prioridad poltica de la organizacin, de manera que se produjo un crecimiento inicial un tanto desordenado de esta nueva funcin administrativa, al principio de la dcada siguiente se empezaron a realizar una serie de ajustes, teniendo en cuenta las crecientes demandas de las consejeras y las inversiones en aumento precisas para colmar dichas aspiraciones. Dentro de este perodo inicial se identificaron dos momentos, que coincidieron con la vigencia de los dos nombres diferentes que recibi la unidad sobre la que pivotaron las TIC dentro de esta administracin autonmica. Durante el primer lustro de funcionamiento de la administracin de la CM se definieron algunas de las bases de la organizacin de su poltica informtica. La primera legislatura autonmica puso sobre la mesa la necesidad de optar por un modelo de gestin de las tecnologas dentro de la nueva administracin, mbito sobre el que se cont con una considerable autonoma. La inercia de la estructura administrativa procedente de la DPM tambin se dej notar
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dentro de la dimensin tecnolgica, en concreto, la Diputacin Provincial de Madrid (DPM) haba creado en 1980 una entidad denominada Servicios Provinciales de Informtica (SERPI), gestionada por ella directamente mediante un rgano especial, para proporcionar servicios informticos a los trabajos de gestin administrativa. En mayo de 1982, la DPM decidi consolidar dicha unidad, de manera que la convirti en una sociedad mercantil, Empresa Provincial de Informtica de Madrid S.A. (EPIMSA) (Suidn, 2001), para que fuera el referente de la organizacin en materia informtica, en un momento en que se estaba preparando su transformacin ante el avance del proceso autonmico. Teniendo en cuenta lo manifestado anteriormente sobre el resto de esta administracin, se puede deducir que este mbito de la DPM tambin pas a formar parte de la nueva estructura organizativa de la CM. La administracin de la CM asumi el esquema bsico de la funcin informtica diseado desde la DPM, que haba establecido una estrategia de carcter centralizado para su expansin, en lnea con el tipo de organizacin desarrollado por las grandes administraciones locales espaolas. En efecto, la administracin autonmica asumi EPIMSA, a la que integr dentro de la Consejera de Presidencia manteniendo su formato de sociedad mercantil, en un momento en que los responsables polticos de la CM decidieron que un buen nmero de actuaciones funcionales especficas fueran desempeadas por organismos autnomos y empresas pblicas, siguiendo los principios de la Ley de Administracin Institucional6. De entrada, esto signific que la posicin de este organismo dentro de la administracin de la CM fuera entonces un tanto perifrica y que, en principio, pareciera que la funcin informtica haba quedado en un plano secundario entre las preocupaciones administrativas al no estar integrada en la estructura nuclear de la organizacin. Sin embargo, ello no evit que esta funcin se fuera consolidando y, con el tiempo, adquiriendo una mayor presencia institucional. El modelo inicial planteado se complet con la creacin de la Comisin Superior de Informtica de la Comunidad de Madrid (COMSUPI). La constitucin de este rgano colegiado en diciembre de 1983, en lnea con la mencionada CSI de la Administracin central, intent ofrecer una respuesta por un lado, al descontento de las consejeras con los servicios informticos prestados por EPIMSA y, por otro, a la situacin inicial en la que se fue actuando sin un criterio claro y estratgico sobre lo que tena que hacerse en materia informtica dentro de la administracin de la CM (entrevista C74). Sin embargo, a pesar del enfoque concedido a la COMSUPI, realmente no signific una respuesta definitiva a la pretensin de homogeneizar el conjunto de la poltica informtica de la administracin autonmica, as como de ordenar el

Como puso de manifiesto un entrevistado, la eleccin de ese modelo de empresa pblica que se mantuvo con la creacin de la administracin autonmica descans en una decisin puramente casual y poco premeditada, sin posibilidad real de cuestionar la situacin del organismo (entrevista C74). En aqul momento EPIMSA comparti ese carcter de empresa pblica con otras sociedades annimas de naturaleza muy variada, tales como Canal de Isabel II, Mercado Puerta de Toledo, Hidrulica Santillana, Compaa Metropolitano de Madrid, Ordenacin y Realojamiento de Vallecas, reas de Promocin Empresarial, Tres Cantos, Transportes Areos del Guadarrama y Ferrocarril Suburbano de Carabanchel (Suidn, 2001). 21

proceso de transferencias, tambin de tecnologas, procedentes de la Administracin central7. Con el cambio de legislatura en 1987, se dieron nuevos pasos en el proceso de centralizacin de la poltica informtica dentro de la administracin de la CM. Por un lado, la Consejera de Hacienda asumi las diferentes funciones relacionadas con la funcin pblica y la organizacin administrativa, a las que se uni tambin EPIMSA, como empresa de servicios informticos de la administracin. La voluntad de la Consejera de Hacienda de controlar la poltica informtica se manifest an ms con la creacin de la Unidad de Coordinacin Informtica (UCI) como un rgano verdaderamente estratgico con el objetivo de completar las tareas encomendadas a la COMSUPI. A travs de la UCI supervis las partidas presupuestarias asignadas a la informtica para destinar segn su propio criterio en las consejeras. Junto a ello, concentr la potestad de elaborar informes previos, y ahora obligatorios, antes de que stas realizasen gastos relacionados con las TIC en el exterior, teniendo en cuenta que el presupuesto fue distribuido por la UCI, si bien aqullas mantuvieron todava sus propios presupuestos en la materia. Con el inicio de la nueva dcada se produjeron ciertos hitos que se orientaron hacia la consolidacin definitiva de un modelo centralizado de organizacin de la dimensin tecnolgica de la administracin de la CM, liderado por su Consejera de Hacienda. Esta opcin estuvo fundamentada en la incapacidad anterior para terminar de armonizar el despliegue de la informtica en el conjunto de la organizacin, ya que no fue sencillo extender el seguimiento efectivo de unas directrices comunes a travs de los mecanismos de coordinacin existentes. La vinculacin de la funcin informtica con la Consejera de Hacienda, adems de dotarle de una visibilidad creciente, prioriz la preocupacin por la vertiente econmica de ese despliegue tecnolgico, de manera que se extendieron al mximo los servicios de la empresa pblica encargada de su explotacin dentro de la administracin autonmica para lograr una mayor eficiencia en la asignacin de recursos. Esta visin general se explicit en varias acciones que concretaron el final de la etapa inicial de la informatizacin administrativa e iniciaron el proceso posterior de modernizacin administrativa y despliegue definitivo de la eAdministracin dentro de la CM. A principios de 1990 se produjo la transformacin de EPIMSA, que pas a denominarse Informtica Comunidad de Madrid S.A. (ICM S.A.). En primer lugar, el cambi evidenci la necesidad de actualizar el nombre de una empresa originaria de la DPM, que se haba mantenido con la misma nomenclatura, mediante un nuevo trmino que identific a esta unidad tecnolgica hasta el final del perodo analizado en este estudio, aunque cambiara posteriormente de rgimen
7

Este rgano intent incorporar a EPIMSA dentro de sus actividades, as como al mximo responsable poltico de la unidad directiva encargada de gestionar el proceso de transferencias dentro de la administracin autonmica (Direccin General de Transferencias y Relaciones Institucionales). Por un lado, a travs del Pleno, en el que junto con el presidente del rgano (el Consejero de la Presidencia), el vicepresidente (el Director General de Transferencias y Relaciones Institucionales), y los otros vocales (uno por consejera entre Viceconsejeros, Secretarios Generales Tcnicos o Directores Generales), tambin ejerci como tal el Consejero Delegado de EPIMSA. Por otro lado, mediante la denominada Ponencia, rgano de carcter ejecutivo, en el que participaron el vicepresidente, los vocales de las consejeras de Presidencia y Economa y Hacienda, as como los de aquellas cuyas materias tratadas les obligaran a intervenir en su dictaminacin o defensa, y en el que tambin estuvo presente el Consejero Delegado de EPIMSA, para estudiar los documentos presentados por los grupos de trabajo y elevar al Pleno para su resolucin las oportunas propuestas (artculo 5.2). 22

jurdico. En segundo lugar, ICM S.A. se plante como una empresa con una vinculacin todava ms estrecha respecto a la administracin autonmica, es decir, se reforz la naturaleza de servicio pblico de la empresa y se plante como objeto de la misma la investigacin, promocin y prestacin de servicios y suministros informticos en su ms amplio sentido, con especial atencin a las instituciones de la Comunidad de Madrid8. Con ello, la Consejera de Hacienda intent relanzar esta empresa pblica de manera que verdaderamente pudiera hacer frente a las necesidades crecientes de la administracin autonmica en materia informtica y de comunicaciones, incluyendo una estructura organizativa renovada para desarrollar sus funciones con eficacia Teniendo en cuenta lo anterior, desde la Consejera de Hacienda se intent profundizar en la difusin de una visin comn sobre las tecnologas de informacin dentro de la administracin autonmica. El nuevo consejero autonmico nombrado despus de las elecciones autonmicas de mayo de 1991 acerc lo mximo posible al ncleo poltico de su departamento las competencias relativas al modelo de gestin de los sistemas de informacin de la CM, incluyndolas en 1993 dentro de su Secretaria General Tcnica, y transformando la UCI en la Unidad de Planificacin de los Sistemas de Informacin (UPSI). Con ello, se intent adaptar sus funciones y organizacin a las exigencias de desarrollo de las tecnologas de tratamiento de la informacin y, adems, se explicit el inters por las nuevas telecomunicaciones, cuyo despliegue se planific desde entonces a travs de la Oficina de Redes y Datos, dependiente de la UPSI, junto a la Direccin Tcnica de ICM S.A. En suma, durante esta etapa inicial se consolidaron algunas de las bases del modelo de eAdministracin desarrollado posteriormente dentro de este caso. A mediados de la dcada de 1990, momento a partir del que esta investigacin da cuenta de una forma ms especfica, la administracin de la CM ya haba apuntalado los rasgos bsicos de sus procesos de adquisicin, gestin y uso de las TIC, que ayudaron a explicar la trayectoria posterior de la eAdministracin. Los orgenes de su poltica de informatizacin evidenciaron que, hasta bien entrada la dcada final del siglo anterior, la informtica administrativa ocup un papel subsidiario entre las prioridades de los responsables directivos de las administraciones de las CCAA. Junto a ese marco de presencia institucional secundario, la evolucin de las principales magnitudes de la informatizacin administrativa en el mbito autonmico refrend su incremento cuantitativo, tanto en trminos de inversiones, como en recursos materiales y humanos, pero tambin en cuanto al alcance de los proyectos desarrollados. En ese sentido, se fue fraguando una revolucin silenciosa durante esa fase inicial de difusin tecnolgica dentro de las administraciones autonmicas, que se convirti en el soporte de los intentos progresivos por situar esta funcin administrativa en un plano ms estratgico y marcadamente poltico, teniendo en cuenta la importancia en aumento de esta cuestin en la gestin corriente, as como el incremento de las reas administrativas informatizadas. Sin embargo, los resultados concretos de lo anterior

As lo concret el artculo 2 de sus nuevos estatutos sociales. 23

no se pudieron especificar hasta que no se definieron con ms precisin las primeras polticas y estrategias de modernizacin administrativa en el sector pblico autonmico.

5.2. Planificaciones poltico-estratgicas de la modernizacin administrativa

La voluntad de modernizacin de la administracin autonmica madrilea se formul inicialmente a principios de la dcada de los noventa, si bien se manifest de una forma ms intensa con el cambio de gobierno de 1995. Durante el perodo central que abarca esta investigacin (1995-2007) se disearon tres planificaciones estratgicas para promover la poltica de modernizacin administrativa, de forma general, y el desarrollo de la eAdministracin, de manera concreta, dentro de la CM. La Tabla 3 ofrece una primera aproximacin a los principales aspectos de la poltica definida por los diferentes gobiernos autonmicos madrileos de esa etapa para intentar transformar su aparato administrativo, teniendo en cuenta la relevancia en aumento que fue adquiriendo dentro de ellas la adopcin, uso y difusin de las nuevas TIC, que se convirtieron finalmente en el referente principal de las mismas. Dentro del anlisis de las estrategias diseadas se utilizaron varios indicadores para lograr una caracterizacin de sus principales rasgos (dinmica poltica autonmica, principios de la modernizacin, alcance de los proyectos diseados, estilo de la modernizacin y papel otorgado a las TIC y la eAdministracin). En algn caso, el alcance temporal de las estrategias formuladas fue incluso menor que la duracin de las diferentes legislaturas autonmicas, pese a que stas representaron su espacio temporal de referencia, durante un perodo en el que se sucedieron en el gobierno de la CM dos presidentes autonmicos del PP. El anlisis de cada una de las caractersticas apuntadas dentro de esos tres momentos se aborda a continuacin.
Tabla 3. Planificaciones Estratgicas para la Modernizacin Administrativa y la eAdministracin en la Comunidad de Madrid
Plan de Calidad de los Servicios de la Comunidad de Madrid (Plan de Calidad) Perodo Dinmica autonmica Principios bsicos Estilo general de la modernizacin administrativa Enfoque de la eAdministration 1995-1999 Acercar la administracin autonmica a los ciudadanos Mejora de la calidad de los servicios, aproximacin a los ciudadanos Orientacin hacia instrumentos de mejora de la gestin administrativa Gestiona T Mismo. Plan Estratgico de Simplificacin de la Gestin Administrativa (PESGA I). Administracin Electrnica. 2000-2003 La Comunidad de Madrid hacia la excelencia Simplificar, racionalizar, homogeneizar, facilitar la comunicacin Orientacin hacia instrumentos de mejora de la gestin administrativa y la consolidacin de la dimensin tecnolgica de la organizacin Parcialmente externo. Desarrollo del canal telemtico para contactar con los ciudadanos, provisin de informacin y servicios digitales usando Internet Direccin General de Calidad de los Servicios y Atencin al Ciudadano (en la vertiente organizativa) (cambios sucesivos de consejera). ICM (Organismo Autnomo de la Consejera de Hacienda) 2 Fase del Plan Estratgico de Simplificacin de la Gestin Administrativa (PESGA II) 2005-2007 Madrid Comunidad digital facilitando a las empresas su potencial en la Sociedad del Conocimiento Racionalizacin administrativa y modernizacin de las interacciones con la ciudadana Orientacin hacia la consolidacin de la dimensin tecnolgica de la organizacin Ampliamente externo. Necesidad de desarrollar la prestacin de servicios telemticos, aunque manteniendo preocupacin por la gestin interna de apoyo Direccin General de Calidad de los Servicios y Atencin al Ciudadano (en la vertiente organizativa) (cambios de consejera). ICM (en la vertiente tecnolgica) (Organismo Autnomo de la Consejera de Hacienda)

Interno. Primeros pasos relacionados con la creacin de un sistema de informacin para toda la administracin. Inicio de la presencia en la Web Responsabilidad Direccin General de Calidad de organizativa los Servicios (en la vertiente organizativa) (Consejera de Hacienda). ICM (en la vertiente tecnolgica) (Organismo Autnomo de la Consejera de Hacienda) Fuente: elaboracin propia

24

a) Plan de calidad (1995-1999).

La

primera

estrategia

de

modernizacin

administrativa formulada por el primer gobierno autonmico del PP de la CM fue el Plan de la Calidad de los Servicios de la Comunidad de Madrid (Plan de Calidad). El Plan de Calidad se defini, ms que como un diseo cerrado de proyectos, como una amalgama de iniciativas que fueron tomando cuerpo con el paso de los aos y que no se concretaron inicialmente en un documento bsico. Desde el verano de 1995 la CM fue elaborando paulatinamente diversas publicaciones en solitario o en colaboracin con empresas de consultora (Direccin General de Calidad de los Servicios, 1999a, 1999b, 1998; Direccin General de Calidad de los Servicios Coopers & Lybrand, 1997) y participando en diversos foros especializados (Moreno, 1998a; Moreno, 1998b) en los que los responsables polticos de la modernizacin autonmica plasmaron sus ideas ms relevantes en torno a esta cuestin. En ese sentido, entre los principios bsicos de las actuaciones adscritas al Plan de Calidad subrayaron la necesidad de mejorar la calidad de los servicios y la aproximacin a los ciudadanos como dos de los ms importantes. Esas dos vertientes fueron las que se promovieron manera prioritaria a lo largo de esos primeros cuatro aos. El anlisis de la modernizacin administrativa en la CM hizo especialmente patente su disociacin inicial respecto a las nuevas tecnologas de informacin, aunque posteriormente esa situacin se fuera alterando de una manera peculiar. En concreto, la puesta en marcha de proyectos relacionados con el Plan de Calidad se realiz desde una visin que tuvo en cuenta de forma limitada el papel de las TIC, en gran medida como consecuencia de la existencia diferenciada que siempre haban gozado las cuestiones relativas a la dimensin tecnolgica dentro de la empresa autonmica de informtica. En otras palabras, ya se observ en la seccin anterior que la direccin de la poltica informtica dentro de la CM camin desde el origen de la administracin autonmica de manera altamente diferenciada respecto de la vertiente de reforma organizativa, ya que nunca se haba planteado una integracin real entre ambas esferas. Como consecuencia de lo anterior, la direccin general creada en 1995 para liderar la modernizacin administrativa, si bien incluy a algunos miembros de corte informtico y en un primer momento un Servicio de Auditora Informtica, se centr en las lneas generales planteadas y no se vincul de manera estrecha con el proceso de difusin tecnolgica representado por ICM S.A., organismo que inicialmente se contempl slo como un socio tecnolgico de los proyectos en los que fue necesario incorporar TIC para su ejecucin. b) PESGA I (2000-2003). La segunda planificacin estratgica para la modernizacin administrativa dentro de la CM se proyect durante el cambio de siglo, mediante el Plan Estratgico de Simplificacin de la Gestin Administrativa (PESGA I). Los principios planteados en el PESGA I no variaron de forma sustantiva, si bien cambiaron de lugar el acento respecto a los planteados anteriormente. Teniendo en cuenta que por primera vez se puso por escrito un documento de sntesis de la estrategia de modernizacin autonmica, con el cambio de siglo el PESGA I se centr en simplificar y racionalizar, pero tambin facilitar la comunicacin con

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los ciudadanos (Comunidad de Madrid, 2001). La traduccin de lo anterior no supuso una ruptura completa con la etapa previa, aunque a partir de entonces se dio prioridad casi total a la interaccin telemtica con la ciudadana, proporcionando un mayor alcance a las actuaciones realizadas en el conjunto de la administracin autonmica. En concreto, se mantuvo un claro inters por el impacto de los proyectos dentro de la gestin de la administracin de la CM, de manera que sus destinatarios fueron sus gestores (proyectos sobre racionalizacin de procedimientos y gestin informatizada de expedientes) y responsables polticos (proyectos sobre indicadores de gestin y cuadros de mando), junto con los ciudadanos (proyectos sobre sistema de atencin al ciudadano y eAdministracin) (Comunidad de Madrid, 2001: 57). El PESGA I fue compatible con el mantenimiento de actuaciones anteriores, de manera que el Plan de Calidad se consider tambin vigente, pero ahora s circunscrito al mbito de iniciativas puntuales en torno a la gestin de la calidad. En todo caso, los principios planteados destacaron el matiz externo de las actuaciones a desarrollar durante la vigencia del PESGA I, de manera que el soporte de las mismas estara centrado en su vinculacin cada vez ms estrecha con las TIC. Esta segunda estrategia de modernizacin administrativa dentro de la CM puso de manifiesto la importancia renovada de las TIC para hacer realidad las aspiraciones en torno a la eAdministracin. Con el cambio de siglo, las TIC llegaron a ser un eje bsico de la modernizacin administrativa, de manera que se convirtieron en el medio a travs del que lograr la transformacin interna de la administracin autonmica. Al mismo tiempo, se consider la necesidad de adaptar la CM a los requisitos de la SI, de forma que la administracin autonmica cumpliera los objetivos marcados por la UE y la AGE en la esfera de la eAdministracin. En todo caso, la peculiaridad de este caso es que pese al elevado grado de penetracin de las TIC dentro de la administracin autonmica existieron problemas para vincular esta vertiente dentro de la modernizacin administrativa, puesto que la funcin tecnolgica se haba extendido de una manera autnoma durante los aos anteriores. En definitiva, eso signific aproximar dos esferas de la organizacin que hasta ese momento haban caminado estratgicamente de forma separada y slo haban coincidido de una forma tctica en proyectos especficos9. c) PESGA II (2005-2007). La ltima planificacin estratgica analizada en esta investigacin se desarroll despus de un perodo de cierta agitacin poltica dentro de la CM. La eAdministracin pas a ser uno de los ejes de la difusin de la SI dentro de la CM, adquiriendo presencia propia, cada vez ms asociada a la extensin general de las TIC en la regin. En concreto, entre los principios clave planteados por el PESGA II destacaron la racionalizacin administrativa y la modernizacin de las interacciones con los ciudadanos, de manera que las TIC
9

Este aspecto se puso de manifiesto en diversas entrevistas en profundidad, pero tambin en la parte introductoria del propio documento de presentacin pblica del PESGA I, en la que se plante que por un lado, se dispone de la base tecnolgica necesaria para poder llevar a cabo todas las iniciativas previstas. En la Comunidad de Madrid existe hoy una infraestructura tecnolgica suficiente y adecuada () adems de una larga experiencia previa en el diseo, desarrollo e implantacin de sistemas de informacin por parte del organismo autnomo Informtica y Comunicaciones de la Comunidad de Madrid. En segundo lugar, existe la base organizativa necesaria para impulsar las iniciativas previstas en el Plan y para controlar su implementacin. La Direccin General de Calidad de los Servicios y Atencin al Ciudadano y el organismo autnomo Informtica y Comunicaciones de la Comunidad de Madrid liderarn e impulsarn la puesta en marcha del plan (Comunidad de Madrid, 2001: 15). 26

se convirtieron en el pilar sobre el que se proyect el conjunto de esta planificacin estratgica, a pesar de las menciones a la continuidad con el PESGA I e, incluso, con los proyectos del Plan de Calidad. Eso se tradujo en el caso de la CM en que fue muy clara la preocupacin por la prestacin telemtica de servicios pblicos, si bien lo anterior se mantuvo unido a la pretensin de alcanzar determinados objetivos asociados a la gestin interna de la organizacin, aunque pasaran a un segundo plano. El papel otorgado a las TIC y la eAdministracin dentro de esta planificacin estratgica fue notoriamente creciente. Dentro del PESGA II la incorporacin masiva de las TIC en la administracin autonmica se convirti en el eje prioritario, de manera que se puede decir que la eAdministracin se convirti en el ncleo de las actuaciones desarrolladas en materia de modernizacin administrativa. Aunque se mantuvo cierto inters por la adopcin de otras herramientas de mejora de la gestin dentro de la organizacin, las posibilidades para la innovacin administrativa se orientaron de forma casi exclusiva hacia el mbito de la difusin de las TIC en la organizacin. Por consiguiente, las bases de la modernizacin administrativa pretendieron establecer unos patrones ms definidos para la construccin de la eAdminsitracin autonmica, lo que se percibi por los responsables polticos de la poca como el potencial agente de cambio institucional ms sustantivo del aparato pblico de la CM, algo que fue impregnando progresivamente el apoyo poltico concedido a lo largo de la etapa analizada. Lo anterior ha confirmado el papel renovado de la vertiente tecnolgica en las administraciones de las CCAA, que fue situndose en un plano preferente dentro del discurso poltico en torno a la reforma administrativa en los dos casos objeto de estudio, al final de la etapa analizada. A travs del anlisis de la CM se calibraron algunas peculiaridades que permitieron concretar el alcance de esta dimensin en la configuracin de la eAdministracin. En concreto, la presencia cada vez ms sustantiva de los procesos de adquisicin, gestin y utilizacin tecnolgica dentro de la esfera poltico-estratgica de las administraciones fue dotando de una mayor legitimidad simblica y promocin efectiva a las polticas autonmicas relacionadas con la innovacin administrativa. Adems, la eAdministracin dej de ocupar un lugar secundario para convertirse en un tema preferente de cara a demostrar el nivel de modernizacin de las administraciones pblicas, as como para calibrar en qu medida los discursos tecnolgicos deterministas pernearon dentro de ellas. Esos aspectos han permitido confirmar la relevancia de esta dimensin de anlisis para comprender la presencia de la modernizacin administrativa dentro de la agenda poltica de los gobiernos autonmicos, as como su papel a la hora de caracterizar las prioridades relacionadas con la eAdministracin en el caso analizado en profundidad.

5.3. El modelo de difusin de la poltica tecnolgica

Las variables relacionadas con el marco institucional interno de la eAdminsitracin de la CM tambin fueron decisivas a la hora de profundizar en los rasgos especficos de este caso. En

27

primer lugar, el proceso de configuracin de la eAdministracin dentro de la CM estuvo caracterizado por la estructura organizativa desarrollada para facilitar su implantacin. Los responsables polticos de la administracin autonmica buscaron desde sus orgenes un modelo centralizado de organizacin de la poltica tecnolgica, algo que consigui consolidarse a partir de mediados de la dcada de los noventa en torno a la empresa informtica existente desde la creacin de la CM. Lo anterior fue el resultado del cambio de estatus jurdico de Informtica Comunidad de Madrid S.A. (ICM S.A.), que se convirti en un organismo autnomo, siendo ms importante todava la centralizacin dentro del mismo de las partidas presupuestarias destinadas a las TIC, as como la integracin de todo el personal con perfil tecnolgico de la CM. A pesar de lo anterior, las necesidades departamentales y la propia evolucin de las polticas de modernizacin administrativa, implicaron la necesidad de dotarse de mecanismos de colaboracin con las diferentes consejeras de la administracin autonmica, as como con la unidad directiva que formalmente lider dicho proceso. Todo ello pretendi que se pudiera lograr el objetivo de conferir un enfoque comn a las actuaciones desarrolladas en materia de eAdministracin dentro del conjunto de la organizacin. Este caso se caracteriz por el hecho de que junto a un modelo centralizado de explotacin tecnolgica, en torno al Organismo Autnomo Informtica y Comunicaciones de la Comunidad de Madrid (ICM), se plante un esquema desintegrado respecto a la modernizacin administrativa. Esta poltica autonmica fue liderada en cuestiones de mejora organizativa por una direccin general constituida de manera especfica para ello, la Direccin General de Calidad de los Servicios (DGCS)10. En todo caso, la importancia de la evolucin de ambas unidades directivas, no slo desde el plano formal, sino tambin informal, as como las interacciones entre ellas, fueron caracterizando la evolucin de la eAdministracin dentro de la CM. En concreto, estas unidades cambiaron de consejeras de adscripcin, de estructura interna, as como las relaciones entre ellas mismas y con el resto de la organizacin, de manera que todo ello proporcion evidencias acerca de los constreimientos institucionales vinculados a la estructura organizativa que caracterizaron el proceso de adquisicin, gestin y difusin tecnolgica. En ese plano, result de inters una primera aproximacin a la evolucin de ICM dentro de la administracin autonmica (ver Figura 1).

10

Junto a la empresa informtica ICM S.A., dentro de la administracin autonmica siempre existi una unidad, con rango de servicio y durante algunos perodos incluso subdireccin general, que realiz trabajos relacionados con la mejora organizativa, aunque de una manera aislada y sin verdadero peso poltico dentro de la estructura de la administracin autonmica. Junto a ello, la Oficina de Informacin, Iniciativas y Reclamaciones de la Comunidad de Madrid (Decreto 50/1984, de 17 de mayo), luego transformada en Oficina de Atencin al Ciudadano (Decreto 59/1988, de 9 de junio) se encarg de las cuestiones unidas a la interaccin con los ciudadanos y, por tanto, de una parte significativa de la dimensin externa relacionada con la eAdministracin madrilea. 28

Figura 1. Evolucin de las Unidades Directivas de la eAdministracin y la Modernizacin

Julio 1995. Informtica Comunidad de Madrid Sociedad Annima. Consejera de Hacienda Diciembre 1996. Organismo Autnomo Informtica de la Comunidad de Madrid. Consejera de Hacienda Julio 1999. Organismo Autnomo Informtica de la Comunidad de Madrid. Consejera de Hacienda Mayo 2000. Organismo Autnomo Informtica de la Comunidad de Madrid. Consejera de Presidencia y Hacienda Septiembre 2001. Organismo Autnomo Informtica de la Comunidad de Madrid. Consejera de Hacienda

Noviembre 2003. Organismo Autnomo Informtica de la Comunidad de Madrid. Consejera de Hacienda

Diciembre 2005. Ente Pblico Agencia Informtica de la Comunidad de Madrid. Consejera de Hacienda Julio 2008. Ente Pblico Agencia Informtica de la Comunidad de Madrid. Vicepresidencia y Portavoca del Gobierno

Fuente: elaboracin propia

En el inicio de la cuarta legislatura autonmica, la organizacin de la eAdministracin pivot en torno a la Consejera de Hacienda. En primer lugar, con el cambio de gobierno se puso en tela de juicio el modelo de explotacin de las TIC dentro de la administracin de la CM, en concreto, se colocaron sobre la mesa varias opciones, aunque al final se plantearon como plausibles dos alternativas: la privatizacin completa de la funcin tecnolgica o la creacin de un organismo autnomo que centralizara todas las competencias en la materia. Si bien de inicio se mantuvo el estatus de empresa pblica, durante el ao siguiente se realizaron las actuaciones necesarias para convertir ICM S.A. en un organismo autnomo, en lnea con lo efectuado por el nuevo gobierno popular con otras empresas pblicas de la CM. En diciembre de 1996 se concret la aprobacin del cambio de estatus jurdico, de manera que la empresa informtica de la CM se convirti en ICM, a travs de la Ley de Presupuestos de 199711. Su normativa de creacin confirm la sucesin de los recursos humanos y patrimonio entre ambos organismos, de manera que ICM centraliz desde entonces el personal con perfil tecnolgico de la CM, as como la totalidad de los equipos informticos y de comunicaciones fsicos y lgicos de la Administracin de la CM y de sus organismos autnomos. Con ello se confirm la voluntad de los responsables autonmicos de aunar todas las actuaciones en materia tecnolgica dentro de esta renovada unidad directiva, superando la situacin anterior en la que, si bien en pequea medida, haban estado tambin presentes en los diferentes departamentos de la administracin autonmica. Con ello se abri una nueva etapa en la poltica tecnolgica de la
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Ley 14/1996, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid (Ley 14/1996) (BOCM de 30 de dicimebre, num. 309). En su artculo 57 se asumi que 1. Se crea, adscrito a la Consejera de Hacienda, el Organismo Autnomo de carcter administrativo "Informtica y Comunicaciones de la Comunidad de Madrid". 2. El Organismo Autnomo que se crea ejercer sus funciones en el mbito de la Administracin de la Comunidad de Madrid y sus Organismos Autnomos. Dicho mbito podr extenderse a aquellos otros Entes de Derecho Pblico de la Comunidad de Madrid cuando as se convenga entre el Organismo Autnomo y el Ente de que se trate. 29

organizacin, en la que el referente fue ICM, y se confirm la dinmica centralizadora que haba predominado durante la etapa anterior. En la lnea apuntada, ICM se encarg de definir las prioridades polticas de la CM en el mbito de la informatizacin de la organizacin. Efectivamente, este organismo autnomo ejerci dichas funciones a partir de aquel momento, teniendo en cuenta la amplitud de su mbito competencial, que se extendi a cuestiones cada vez ms variadas. ICM monopoliz desde entonces el liderazgo del proceso de difusin de las TIC dentro de la administracin de la CM, desde la elaboracin de los sistemas de informacin y comunicaciones, pasando por la creacin y control de normas tcnicas de los equipos fsicos y lgicos de la CM, hasta la prestacin de servicios informticos y de comunicaciones a las diferentes unidades administrativas de la administracin autonmica. En concreto, si bien ICM haba liderado el proceso de informatizacin autonmico y haba sido ya el referente de la organizacin durante la dcada inicial de la administracin de la CM, desde entonces asumi ese liderazgo de una manera todava ms completa, aunado la capacidad de diseo estratgico de la poltica tecnolgica de la organizacin con la implantacin de proyectos concretos y otras actividades operativas12. Adems, ICM sigui manteniendo una cultura organizativa muy particular, asumida durante la etapa inicial, con un elevado grado de autonoma, y muy apegada a su estatus anterior de empresa. La estructura de gobierno de ICM no sufri alteraciones de calado, pero tuvo que evolucionar para adecuarse a la nueva situacin jurdica del organismo y la dimensin que adquiri dentro del conjunto de la administracin autonmica. De entrada, este organismo autnomo se mantuvo dentro de la Consejera de Hacienda, departamento de carcter transversal y mximo nivel poltico en el que se conservara despus durante todo el perodo recogido en esta investigacin13. Junto a ello y siguiendo la Ley de Administracin Institucional, los rganos de gobierno de ICM estuvieron compuestos por su Consejo de Administracin, con su Presidente al frente, as como un Gerente que, en la prctica, se encarg de liderar el organismo en sus tareas ejecutivas. Lo ms importante para la coordinacin con las consejeras es que dentro del Consejo de Administracin de ICM estuvieron presentes los secretarios generales tcnicos de todas ellas, de manera que las necesidades departamentales relacionadas con la poltica tecnolgica tambin tuvieron su canal de expresin y se pudieron definir de manera mnimamente coordinada las estrategias bsicas en torno a la dimensin tecnolgica de la CM. Con el inicio del PESGA I puso de manifiesto la necesidad de interaccin creciente de ICM con la DGCS, as como el resto de la administracin autonmica, para el desarrollo de proyectos tecnolgicos cada vez ms ambiciosos y relacionados directamente con el rediseo de los
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En particular, ICM dispuso de una amplia capacidad para establecer estndares tecnolgicos a travs de diferentes vas, que se concretaron en cuestiones especficas como la homologacin y extensin de prestaciones de servicios al conjunto de la CM, la homologacin y adquisicin de la totalidad de los equipos informticos y de comunicaciones, el soporte, gestin de infraestructuras y mantenimiento de los equipos informticos y de comunicaciones de voz y datos, la elaboracin y ejecucin de los planes de sistemas y comunicaciones o el mantenimiento, desarrollo e integracin de los sistemas de informacin contemplados en los planes de actuacin (ICM, 1999: 26). 13 La nica variacin en este sentido fue su integracin en la Consejera de Presidencia y Hacienda durante un breve perodo de la segunda legislatura del presidente Ruiz-Gallardn al frente de la CM, as como la ms reciente en la que queda encuadrada en la Vicepresidencia y Portavoca del presente gobierno autonmico desde julio de 2008. 30

procedimientos administrativos. Si bien eso no tuvo un impacto organizativo directo en ICM, a partir de entonces el organismo autnomo foment una aproximacin ms sensible a las necesidades derivadas de la prestacin de servicios pblicos electrnicos, as como al crecimiento de la vertiente digital dentro de la administracin autonmica. Adems, la asuncin del conjunto de las transferencias en materia sanitaria en 2002 no provoc la integracin de la vertiente tecnolgica en el modelo general, sino que las TIC dentro de los nuevos centros directivos procedentes de la AGE y asumidos por la administracin de la CM se gestionaron de manera autnoma dentro de la Consejera de Sanidad, rompiendo en ese sector el esquema centralizado del resto de la organizacin. Ms recientemente, se volvi a poner en cuestin el modelo organizativo ligado a la explotacin de las TIC dentro de la CM. Por una parte, se produjo el nombramiento de un nuevo gerente del organismo autnomo de informtica y comunicaciones a principios de 2004, procedente de la empresa privada y con una perspectiva ms gerencial sobre la proyeccin de ICM en los aos siguientes14. Lo anterior abri las puertas a una transformacin del marco organizativo, de manera que a mediados de 2005 se produjo una reformulacin de la estructura funcional del organismo, reflejando la recuperacin del rango orgnico de las subdirecciones generales dentro del entramado administrativo de la CM y acercndose al formato de desarrollo de soluciones extendido entre las empresas del sector. En definitiva, lo anterior fue un preludio del hecho de que al cerrar la etapa analizada en este estudio, tambin se llev a efecto un cambi de estatus jurdico de ICM. En efecto, en diciembre de 2005 el organismo autnomo ICM cambi su naturaleza jurdica convirtindose en el Ente Pblico Agencia Informtica y Comunicaciones de la Comunidad de Madrid (ICM Agencia)15. En este plano el artculo 10 de la Ley 7/2005 fue muy prolijo a la hora de definir sus funciones, rganos de gobierno, hacienda, personal, etc., de manera que ese cambio jurdico permiti someter a esta unidad directiva con carcter general al derecho privado, salvo en el ejercicio de potestades administrativas, as como establecer algunos cambios en sus rganos de gobierno y direccin. Posteriormente, se llev a trmino una transformacin en la dimensin
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As lo puso de manifiesto en unas declaraciones realizadas a travs de la nueva revista del organismo, en la que subray: Fundamentalmente, lo que estamos haciendo es dotar a ICM de una estructura lo suficientemente flexible para dar respuesta a las necesidades que nos plantean nuestros clientes, y para ello queremos acercarnos al modelo de organizacin o empresa de soluciones que se ha demostrado eficaz en su funcionamiento. Evidentemente, tenemos alguna diferencia sustancial con esas empresas, como es el marco jurdico de relacin en el que nos movemos, propio de las administraciones pblicas. Ese marco jurdico es, en ocasiones, ms garantista que rpido para la gestin que necesitamos (ICM Conecta, num. 1, mayo de 2005, entrevista a Cndido Cern, pp. 5-7). 15 Efectivamente, a travs del artculo 10 de la Ley 7/2005, de 23 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas (Ley 7/2005) (BOCM de 30 de diciembre, num. 311), se justific el cambio hacia ICM Agencia teniendo en cuenta que el sector de las nuevas tecnologas de la informacin y de las comunicaciones en el que nos encontramos es un sector caracterizado por un gran dinamismo que exige la capacidad de poner en funcionamiento soluciones en cada vez menos tiempo. En consecuencia, dentro del proceso de racionalizacin del sector pblico de la Comunidad de Madrid se ha valorado la conveniencia de que Informtica y Comunicaciones de la Comunidad de Madrid (ICM) evolucione su forma jurdica a otra que le permita la flexibilizacin de funcionamiento requerida, sin perjuicio de los controles habituales que para este tipo de entidades la normativa establece, todo lo cual redundar en una mayor eficiencia en la actividad que realiza y, en definitiva, en la mejora del servicio que la Administracin presta al ciudadano. Inicialmente no se alter de forma sustantiva la estructura organizativa interna, ni los rasgos bsicos del modelo centralizado de gestin de las TIC, dado que se previ que ICM Agencia operara bajo los principios de horizontalidad y centralizacin en la gestin de los servicios de informtica y comunicacin de la Administracin de la CM. 31

directiva del organismo, a la que se incorporaron varios contingentes de personal procedentes del mbito privado, copando los principales puestos de responsabilidad de ICM Agencia. En el caso de la CM, la concrecin del modelo organizativo centralizado de adopcin, gestin y utilizacin tecnolgica se llev a trmino de una manera ms definitiva una vez constituido el organismo autnomo ICM, a pesar de la creacin paralela de una direccin general de modernizacin, que estuvo al frente de las preocupaciones sobre la mejora organizativa y las innovaciones en la gestin pblica. A partir de la constitucin de ICM en 1996, este organismo integr todas las competencias en materia tecnolgica de la CM, centralizando los presupuestos y el personal TIC, de manera que dentro de este caso la estructura administrativa encargada de liderar el desarrollo de la eAdministracin actu con una elevada autonoma para definir las prioridades estratgicas en torno a este tema. As mismo, la estabilidad de la organizacin adscrita a la explotacin tecnolgica en torno a ICM fue una de las caractersticas esenciales de este caso, de manera que este aspecto permiti que la eAdministracin estuviera liderada por un importante cerebro y msculo tecnolgico integrado a lo largo de todo el perodo objeto de anlisis. Lo anterior no fue bice para que tambin se fuera consolidando una estrecha colaboracin entre ICM y la DGCS, de cara a concretar la presencia de la eAdministracin en la agenda de modernizacin administrativa, de manera que, en cierta forma, esto implic siempre una cierta bicefalia y una necesidad constante de coordinacin interna para disear las prioridades conjuntamente y facilitar su implantacin.

5.4. Nueva infocracia versus burocracia tradicional

El estudio de las interacciones entre las elites burocrticas relacionadas con la adquisicin y gestin tecnolgica en la administracin de la CM fue otra vertiente del anlisis de la configuracin de la eAdministracin dentro de este caso. En concreto, se identificaron tres grupos de actores con valores, percepciones, objetivos e intereses propios en torno a las TIC, que dieron lugar a lgicas de accin singulares, teniendo en cuenta la dimensin tecnolgica de esta administracin autonmica y, por tanto, generando determinadas repercusiones en el proceso de adquisicin, gestin y utilizacin tecnolgica. Esos tres grupos analizados fueron los siguientes: los responsables polticos autonmicos, los gerentes o directivos de servicios generales y los profesionales TIC ligados a ICM (ver Figura 2). a continuacin se dibuja ms concretamente un anlisis de las interacciones en trminos de poder entre los gerentes o directivos de servicios generales y los profesionales TIC dentro de la CM, es decir, entre la burocracia tradicional y la nueva infocracia. Todo ello, teniendo en cuenta el modelo centralizado en torno a ICM de la funcin tecnolgica dentro de esta administracin autonmica, y con el objetivo de analizar sus implicaciones en la orientacin que fue adquiriendo la eAdministracin en este caso a lo largo de los diferentes momentos del perodo central de esta investigacin.

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Figura 2. TICngulo de Percepciones, Valores e Intereses sobre la eAdministracin Polticos

Profesionales TIC

Gestores generales

Fuente: adaptado a partir de Heeks (1999: 39).

A partir de mediados de la dcada final del siglo pasado se pudieron identificar dos momentos en el estudio de las relaciones entre la nueva infocracia y la burocracia tradicional con inters para el anlisis de la configuracin de la eAdministracin en la CM. Un primer hito en la evolucin de esas interacciones se produjo con la transformacin de ICM en organismo autnomo y la consiguiente centralizacin del presupuesto y personal TIC del conjunto de la administracin autonmica en la Consejera de Hacienda. Ese fenmeno coincidi con la apertura del proceso de modernizacin administrativa, as como el inicio de un crecimiento ms constante de los recursos materiales y humanos destinados a la vertiente tecnolgica de la CM. Sin embargo y como se ha apuntado ya, durante esos aos todava sigui vigente una disociacin entre los esfuerzos en torno a la modernizacin de la organizacin respecto de las dinmicas de difusin y utilizacin de las nuevas TIC. A lo largo de esta etapa y hasta el final de la dcada, las luchas de poder entre la infocracia y la burocracia estuvieron muy focalizadas en la consolidacin del organismo tecnolgico de la CM. En esta cuestin ICM siempre goz de una cierta cobertura derivada de su adscripcin a una consejera con un elevado peso poltico en la administracin autonmica, de manera que sus responsables directivos fueron muy sensibles a las necesidades especficas tanto de su propia consejera como de otras cercanas al entorno presidencial. Sin embargo, esto no permite afirmar que se alteraran de manera subrayable las posiciones de poder de los grupos de directivos involucrados en el diseo y explotacin de las TIC dentro de esta administracin autonmica, si bien es cierto que la existencia de ICM permiti a sus responsables directivos asumir una capacidad de respuesta en aumento ante los crecientes retos tecnolgicos que se empezaron a platear entonces. En cualquier caso, esa perspectiva se actualiz en la medida que lo hizo la propia centralidad poltica de la dimensin tecnolgica en la CM y se empez a colocar la eAdministracin en la agenda de prioridades de los responsables polticos autonmicos. El acceso al primer plano en la agenda poltica de la modernizacin administrativa y la relevancia organizativa que fue adquiriendo la eAdministracin a partir del cambio de siglo dentro de ella s contuvieron el potencial para alterar los equilibrios de poder anteriores entre los dos
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grupos de actores analizados en este apartado. A partir del ao 2000, el crecimiento global de la funcin pblica tecnolgica fue en paralelo con el nuevo papel de las TIC en esta administracin autonmica, lo que tambin se tradujo en una consolidacin de las diferentes variables institucionales analizadas en las pginas anteriores. Uno de los aspectos esenciales en los que se empez a evidenciar la posicin emergente de la infocracia dentro de la administracin de la CM fue la definicin e implantacin de la nueva poltica de eAdministracin. Los matices no vinieron derivados tanto por la reducida participacin de los gestores de servicios en la definicin de sus lneas generales, como por su traduccin en actuaciones que afectaron de una manera muy directa a su mbito concreto de actividad. En otras palabras, lo importante fue la implicacin creciente de la vertiente tecnolgica en el posible constreimiento de la autonoma de gestin y el incremento de la capacidad de control poltico sobre la actuacin de la burocracia directiva. Tal y como plante uno de los mximos directivos de la infocracia de la CM durante la etapa central de este anlisis:
Fundamentalmente, los proyectos de eAdministracin estuvieron vinculados en esa etapa con la simplificacin de procedimientos administrativos, lo que supuso entrar en cmo se gestiona dentro de las unidades administrativas implicadas, generando ciertas resistencias al cambio dentro de la Administracin autonmica, con el PESGA se pona la Administracin patas arriba. En todo caso, respecto a los procedimientos administrativos lo ms importante fue su capacidad para ser digitalizados, lgicamente, aquellos que ya estaban mecanizados previamente ofrecieron menos resistencias a ese paso definitivo en Internet. Adems, la DGCSyAC vio la oportunidad para homogeneizar diferentes aspectos de la actividad administrativa, sobre todo, la manera de presentarse y atender a los ciudadanos . (Entrevista C46)

Particularmente, la resistencia de los responsables de los servicios generales de la CM a la transformacin completa de los procedimientos administrativos fue uno de los inhibidores ms importantes para la consolidacin de la eAdministracin en torno a los servicios pblicos digitales definida en el PESGA I, incluyendo sus previsiones normativas y compromisos con la ciudadana. Al final de esta legislatura y, por ende, del perodo de vigencia del PESGA I, la nueva infocracia y la burocracia tradicional pusieron de manifiesto las tensiones entre sus dos lgicas de accin como consecuencia de la inclusin de la eAdministracin en la agenda poltica del gobierno autonmico. El incremento espectacular de los presupuestos de ICM centrados en las difusin de las TIC y de las infraestructuras de telecomunicaciones, as como la presencia en aumento del personal con perfil tecnolgico dentro del conjunto de la organizacin para racionalizar la actividad administrativa, se unieron a la creciente capacidad de las redes de comunicaciones y los sistemas de informacin para moldear y definir los patrones bsicos de la gestin administrativa. Los directivos de la CM observaron esos cambios vertiginosos como una amenaza cuando se integraron en torno a una planificacin de carcter transversal orientada a racionalizar y modernizar al conjunto de la organizacin. Por consiguiente, utilizaron su capacidad de veto y establecieron lmites al intento de la infocracia de transformar los procedimientos administrativos, las esferas competenciales o las rutinas organizativas bsicas mediante la apelacin a la digitalizacin de las funciones esenciales de la administracin autonmica. Evidentemente, lo

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anterior fue uno de los factores decisivos en la ralentizacin de la configuracin de la eAdministracin autonmica. La nueva legislatura autonmica y la formulacin de una nueva planificacin estratgica de modernizacin administrativa en la CM sirvieron para encauzar las tensiones internas derivadas del sobrepeso implcito de la nueva infocracia en el diseo e implantacin del PESGA I. El cambio de orientacin del PESGA II, centrado en el establecimiento de soluciones tecnolgicas de carcter horizontal aplicables a toda la organizacin administrativa (los denominados SCTE), se puede entender en trminos de equilibrio de poder alcanzado por los grupos de actores analizados aqu. El punto de encuentro entre la emergente infocracia y la burocracia clsica se dibuj muy sealadamente en los principios, valores e intereses implcitos en el PESGA II, particularmente, su orientacin externa con una serie de actuaciones y proyectos orientados a apoyar la transaccin de servicios pblicos va telemtica, pero sin transformar los patrones fundamentales de la gestin administrativa dentro de los centros directivos de la CM. En otras palabras, la definicin de los SCTE sirvi no slo para cumplir con los requisitos jurdicos derivados de la existencia de procedimientos administrativos telemticos, sino tambin para vencer la variedad funcional interna y mantener con ello prcticamente inalterado el back-office de la administracin autonmica. Por consiguiente, si bien la burocracia tradicional no pudo oponerse por completo a las innovaciones tecnolgicas e incluso se sum con entusiasmo en algunos mbitos a la consolidacin de la eAdministracin, lo cierto es que tambin consigui el mantenimiento del statu quo en el funcionamiento de la organizacin en torno a una perspectiva garantista y altamente formalizada. Adems, sostuvo un bloqueo del crecimiento del poder interno de la funcin pblica directiva de carcter tecnolgico, tal y como se puso de manifiesto al final del perodo analizado, por ejemplo, con la puesta en cuestionamiento del estatus jurdico de ICM, en gran medida alentado desde diferentes sectores directivos de la administracin para subrayar el carcter no nuclear de este tipo de funcin administrativa.

5.5. La influencia del contexto de referencia

El anlisis de la influencia del entorno poltico-administrativo en el que se inscribi el desarrollo de la eAdministracin autonmica durante el perodo objeto de estudio fue otro de los aspectos ms relevantes del anlisis realizado en esta investigacin. En este plano, la administracin de la CM mostr una clara predisposicin a sumarse a las tendencias e incorporar ideas sobre el fenmeno de la eAdministracin definidas por el contexto de referencia ms prximo, sobre todo, las instituciones de la Unin Europea (UE) y la Administracin General del Estado (AGE), aunque tambin resto del sector pblico autonmico. En particular, en este mbito se identific una incipiente europeizacin a travs de variados mecanismos y actuaciones, sobre todo englobados dentro del mtodo abierto de coordinacin, as como una intensa presin armonizadora de la AGE, que generaron como respuesta diferentes dinmicas institucionales en el funcionamiento del sector pblico autonmico.

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Desde las instancias comunitarias se dieron forma a algunos patrones bsicos en el desarrollo de la eAdministracin europea, especialmente, en lo que respecta a su definicin general y orientacin bsica. De entrada, desde las instituciones de la UE se establecieron algunas de las pautas iniciales sobre los contenidos y la evolucin de la SI desde los primeros aos de la dcada final del siglo pasado. En un momento en que los trminos revolucin informacional, Internet, autopistas de la informacin, etc., eran utilizados de una manera imprecisa, la Comisin Europea plante la necesidad de actuar activamente para implantar las condiciones que permitieran florecer las potencialidades derivadas de la extensin de las nuevas TIC dentro de las sociedades europeas (Alabau, 1998, 2001; Comisin Europea, 1993, 1994a, 1994b). Por tanto, los primeros pasos en la construccin de la SI durante la primera parte de la dcada final del siglo anterior fueron el punto de arranque de lo que podramos denominar europeizacin de la eAdministracin, considerando que entre sus prioridades aparecieron las primeras referencias a las administraciones pblicas y su relacin con las telecomunicaciones. El mtodo abierto de coordinacin se convirti en el sistema de gobernanza preferido por las instituciones comunitarias para desempear un papel de referencia en el mbito de la eAdministracin dentro del conjunto del sector pblico europeo. Lo anterior se concret, especialmente, mediante diferentes mecanismos de europeizacin, sobre todo, la aprobacin de iniciativas polticas encaminadas a adaptar las legislaciones nacionales, la definicin de lneas de accin conjuntas, la extensin del intercambio de experiencias, buenas prcticas y proyectos de demostracin, el reforzamiento de la evaluacin comparativa de las medidas polticas desplegadas por las administraciones pblicas de los Estados miembros, la monitorizacin como proceso de aprendizaje conjunto y, ms recientemente, la potenciacin de la interoperabilidad. Adems, el papel referencial de las instancias comunitarias tambin destac por la formulacin de lneas estratgicas comunes basadas en el carcter supranacional de la UE, que sirvieron de gua de actuacin al conjunto de las administraciones europeas, en sus diferentes niveles de gobierno (Leitner, 2003; Lenk, 2006). Sin embargo, todo ello se caracteriz por las limitaciones coercitivas de los mecanismos de coordinacin planteados. Lo anterior fue derivando hacia el intento de definir lo que podra acercarse a una agenda europea en torno a la eAdministracin. En concreto, esa pretensin se fue organizando en torno a una estructura de agentes cada vez ms poblada (empezando por determinadas direcciones generales de la Comisin Europea y grupos de trabajo del Consejo Europeo), e implantada mediante una miscelnea de programas (IDA, TEN, IST, Content) con la pretensin de ampliarse a las diferentes administraciones de la UE a travs de una colaboracin crecientemente institucionalizada (Alabau, 2004). En todo caso, esos elementos que tambin caracterizaron la actuacin comunitaria en la materia durante el cambio de siglo estuvieron de alguna manera constreidos por algunas caractersticas derivadas del diseo inicial de la SI por parte de las autoridades de la UE. A modo de ejemplo, se puede destacar el elevado perfil tecnolgico de las iniciativas formuladas, la atencin casi exclusiva a la prestacin de servicios telemticos en las

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administraciones pblicas o la desvinculacin inicial de estas iniciativas tecnolgicas en el sector pblico respecto a actuaciones de modernizacin administrativa. De cualquier forma, este papel de referencia de la UE oper con cierto xito durante los aos centrales de esta investigacin en diferentes arenas poltico-administrativas nacionales y regionales. Las consecuencias de las acciones de las instituciones comunitarias en materia de eAdministracin se dejaron notar en trminos de marco de referencia o encuadre (framing) de las polticas y actividades en las administraciones pblicas europeas, ms que como va de armonizacin o convergencia. Lo anterior signific que en el mbito de la eAdministracin se produjo la construccin, difusin e institucionalizacin de reglas formales e informales, procedimientos, paradigmas, estilos y maneras de hacer las cosas, as como normas y creencias comunes, definidas en el mbito europeo de decisin y luego incorporadas en la lgica del discurso, identidades, estructuras polticas, as como las polticas pblicas mismas, de los Estados miembros y sus administraciones pblicas, incluyendo las que han sido objeto de estudio en esta investigacin. Adems de principal difusora de las percepciones, normas y prescripciones procedentes de las instituciones comunitarias, la AGE fue la administracin que dio los primeros pasos en la informatizacin del sector pblico espaol. Este nivel de gobierno ofreci un modelo de referencia a las CCAA una vez desplegaron sus aparatos administrativos en un momento de elevada incertidumbre institucional, pero tambin y lo que es ms importante, cuando se empezaron a desarrollar las primeras planificaciones autonmicas para el fomento de la eAdministracin. En ese sentido, al margen de las caractersticas particulares adoptadas por cada una de las administraciones autonmicas, las polticas y actuaciones de la AGE en el mbito de la modernizacin administrativa y, especialmente en el plano de la incorporacin y difusin de las TIC en la esfera administrativa, facilit la reproduccin por parte de aqullas de las orientaciones generales desarrolladas por sta en el mbito de la eAdministracin. En cierta medida, eso fue el resultado de unas primeras actuaciones en torno a la SI espaola, as como de la extensin de las telecomunicaciones dentro de las administraciones pblicas, una de las vertientes ms sustantivas de intervencin sobre las que la AGE mantuvo siempre competencias casi exclusivas, as como del hecho de que las transferencias realizadas a las CCAA incluyeron recursos materiales, humanos y tambin tecnolgicos procedentes de la Administracin central. Particularmente, el papel prescriptor de la AGE en el plano de la eAdministracin se especific todava ms ntidamente a travs de la normativa sobre determinados asuntos relacionados con su diseo y articulacin dentro del conjunto del sector pblico espaol. La regulacin bsica por parte del gobierno central de cuestiones como el procedimiento administrativo telemtico, la seguridad de las comunicaciones digitales, la privacidad de los datos personales o la identidad electrnica demostraron que la autonoma de las administraciones autonmicas para definir e implantar polticas y estrategias propias de eAdministracin estuvo condicionada de forma intensa por la posicin adoptada desde la AGE en torno a esos temas.

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Pese a que lo anterior facilit una cierta armonizacin dentro del sector pblico espaol y dot de seguridad a los directivos pblicos relacionados con la modernizacin administrativa y la consolidacin de la eAdministracin, al mismo tiempo estableci indudables restricciones en aquellos otros casos que evolucionaron de una manera ms innovadora en esta materia y, por tanto, carecieron de margen de maniobra para alterar el marco regulativo general de actuacin desarrollado en este mbito por la AGE para el conjunto de las administraciones pblicas del Estado. Esas tensiones tendentes al isomorfismo institucional estuvieron presentes durante toda la etapa objeto de estudio en esta investigacin. Otro aspecto que se ha puesto de manifiesto es que el carcter crecientemente intergubernamental del sistema poltico-administrativo espaol tambin estuvo presente en el plano de la eAdministracin, sobre todo, teniendo en cuenta las interacciones entre la AGE y las administraciones autonmicas. En este sentido, los mecanismos de colaboracin en materia tecnolgica entre las administraciones pblicas espaolas fueron evolucionando a medida que lo hizo el Estado de las autonomas, con altibajos derivados de las propias dinmicas polticas en las que se inscribieron aqullas. La profundizacin en esta cuestin evidenci que las iniciativas implantadas por parte de los diferentes actores involucrados, ms all de consideraciones tcnicas, se centr en cuestiones de carcter netamente poltico, si bien mostrando que las polticas de informatizacin, primero, y eAdministracin, despus, adolecieron de la estabilidad de una red de actores consolidada y una agenda de accin compartida por todas las administraciones involucradas. A pesar de los problemas existentes dentro de las relaciones intergubernamentales en materia tecnolgica, la colaboracin entre la AGE y las administraciones autonmicas mantuvo una cierta vigencia a lo largo del perodo analizado en esta investigacin a travs de proyectos como la Ventanilla nica, acciones de difusin e intercambio de experiencias como el TECNIMAP y los informes IRIA, o la colaboracin informal dentro del nivel tcnico para determinar estndares de facto. Al final del perodo que cubre esta investigacin, el trmino interoperabilidad se convirti en uno de los referentes de las administraciones pblicas espaolas para lograr avances conjuntos en la esfera de la eAdministracin, pese a que las actuaciones concertadas desde el mximo nivel poltico fueron todava la excepcin en aquel momento. Particularmente, la CM sigui determinadas pautas generales ligadas al resto del sector pblico autonmico. Las actuaciones de las CCAA en el mbito de la adquisicin, gestin y utilizacin tecnolgica operaron en trminos de dinmica de aprendizaje institucional y colaboraron en la comprensin del comportamiento y la evolucin de los procesos de articulacin de la eAdministracin en el caso analizado en profundidad. Las administraciones autonmicas desarrollaron casi al unsono canales de interaccin con la ciudadana alternativos al presencial, bien para la provisin de informacin, bien para la prestacin de servicios pblicos, que tuvieron una rpida consolidacin y dotaron a la esfera de atencin al ciudadano de un estatus propio con el que previamente no haba contado. Por consiguiente, se puede afirmar que las administraciones autonmicas actuaron de una manera indirectamente concertada, pero con unos

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resultados muy similares en cuanto a sus dinmicas de modernizacin administrativa, al menos a partir del cambio de siglo, teniendo las TIC e Internet como protagonistas principales de ese nuevo escenario. En esa lnea, la difusin de las pginas web de las administraciones autonmicas fue una de las facetas ms visibles y el catalizador de la transformacin de los procesos de explotacin tecnolgica dentro de ellas. El rpido desarrollo de la web en el mbito autonmico sirvi de evidencia de la propagacin casi simultnea dentro de las administraciones de las CCAA de una generacin de TIC caracterizada por ofrecer cada vez mayores oportunidades para interaccionar y comunicarse con actores externos a las organizaciones pblicas, a travs de un nuevo canal complementario al presencial y telefnico. Todo ello, teniendo en cuenta una demanda en aumento de los ciudadanos y las empresas, cada vez con ms inters en acceder a las administraciones pblicas va Internet y establecer vnculos digitales con ellas para la realizacin de transacciones telemticas, pese a las desigualdades todava reinantes en el acceso a y los usos de la Red. En consecuencia, a pesar de que las administraciones de las CCAA evidenciaron ciertas diferencias en sus modelos de explotacin tecnolgica, tal y como reflejaron sus portales web y otros indicadores, tambin dieron lugar a la puesta en funcionamiento de mecanismos de difusin institucional que facilitaron una aproximacin de experiencias y actuaciones en el mbito de la eAdministracin. As mismo, aportaron pruebas slidas de la transformacin de las dinmicas de adquisicin, gestin y utilizacin de las TIC durante la etapa central objeto de estudio en esta investigacin.

6.

Discusin
Este estudio ha abordado la configuracin del sistema de eAdministracin dentro de la

Comunidad de Madrid, teniendo en cuenta una perspectiva neoinstitucionalista. La validacin de la hiptesis de este trabajo supone admitir que los procesos de adquisicin, gestin y utilizacin tecnolgica en las administraciones pblicas estn determinados por la intermediacin de determinadas dinmicas institucionales. En otras palabras, la conformacin de la eAdministracin de la CM se vio constreida por el diseo institucional de algunas variables relacionadas con la adquisicin, gestin y utilizacin de las TIC en la organizacin, caracterizadas de manera somera en el anlisis realizado a travs del estudio de caso. El anlisis de la administracin de la CM facilit la aproximacin a esta cuestin teniendo en cuenta su caracterizacin como organizacin altamente burocratizada y, en consecuencia, con un elevado nivel de estabilidad institucional e importantes constreimientos para llevar a trmino innovaciones de calado en sus rutinas organizativas y pautas bsicas de funcionamiento. Desde un enfoque neoinstitucionalista, autores como Fountain (2001) han sostenido que la incorporacin de las TIC en las organizaciones modifica su forma objetiva debido a su ajuste a stas, es decir, la integracin de las tecnologas en las administraciones pblicas no puede obviar las relaciones y redes sociales existentes, as como el rendimiento de los programas pblicos, las

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rutinas, los marcos de referencia y los patrones que constituyen el grupo tpico de respuestas organizadas dentro de aqullas ante los problemas que justifican su existencia. Por consiguiente, esta investigacin ha demostrado que existe una relacin directa entre los arreglos institucionales vigentes en las organizaciones (valores, rutinas, mitos, formas de hacer) y cmo se adoptan, gestionan y utilizan las tecnologas dentro de ellas. El anlisis especfico del proceso de configuracin de la eAdministracin en la CM ha permitido extraer conclusiones sobre el funcionamiento de las principales dinmicas institucionales dentro de un entorno altamente institucionalizado. De entrada, las dinmicas de sendero de dependencia operaron en el proceso de adquisicin, gestin y utilizacin tecnolgica dentro de la CM de una manera particular. La nocin de sendero de dependencia sugiere que los arreglos institucionales a los que llegan las organizaciones no son necesariamente ptimos, ya que las normas, rutinas, valores, procesos o tecnologas que asumen no son siempre los ms adecuados en trminos de eficiencia, aunque se mantengan con el tiempo (Powell, 1991). Por ello es necesario profundizar en las razones por las que determinadas prcticas y estructuras organizativas se mantienen, a pesar de que utilitariamente existan soluciones mejores (Pierson, 2004). El concepto de sendero de dependencia aplicado al fenmeno de las TIC en la administracin de la CM permiti la comprensin de la persistencia institucional de sus patrones y modelos iniciales de explotacin tecnolgica, teniendo en cuenta la importancia del tiempo en el diseo de polticas, como una fuente de mecanismos de auto-reforzamiento y retornos crecientes. En otros trminos, esta investigacin ha ilustrado la estabilidad de los procesos de explotacin tecnolgica, basados en las tecnologas representadas, los sistemas de informacin, aplicaciones informticas, etc., definidos durante la etapa inicial de las administraciones autonmicas e institucionalizados progresivamente durante los aos siguientes. Al mismo tiempo, el estudio de caso confirm los costes organizativos de virar hacia otras alternativas, al margen de su utilidad para la organizacin en trminos de resultados y efectividad, por lo que result difcil modificar sus pautas iniciales de funcionamiento. Asumiendo lo anterior, esta investigacin tambin ha insistido en que el cambio de siglo supuso el origen de una transformacin en los procesos de adquisicin, gestin y utilizacin tecnolgica dentro de las administraciones pblicas. En este plano, el trmino coyuntura crtica define el punto de inflexin que llev a diferenciar entre la etapa anterior de informatizacin administrativa con el momento posterior en que se empez a hablar de eAdministracin. Muy especialmente, a principios de siglo se abri un perodo caracterizado por la generalizacin de la utilizacin de Internet y la web, no slo en las organizaciones pblicas, sino tambin entre la ciudadana. Este trabajo ha sostenido que todo ello rubric la apertura de una nueva fase en la evolucin de las administraciones pblicas que, probablemente, definir el devenir de este tipo de organizaciones durante las prximas dcadas, teniendo en cuenta la significacin de los primeros momentos de una coyuntura crtica en la evolucin ulterior de este tipo de procesos

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institucionales. En concreto, los retornos crecientes que se vayan asentando una vez definida la orientacin general en estos nuevos procesos de explotacin tecnolgica marcarn las posibilidades para introducir variaciones posteriores en esa direccin elegida, es decir, las prximas innovaciones en la gestin del sector pblico estarn en buena medida determinadas por las caractersticas de estos primeros pasos de la eAdministracin. Por otro lado, las dinmicas de difusin institucional explicaron la tendencia a la homogeneidad de las principales caractersticas de la eAdministracin en diferentes contextos poltico-administrativos. Desde sus momentos iniciales, las administraciones de las CCAA estuvieron constreidas en su capacidad de innovacin administrativa, teniendo en cuenta las restricciones derivadas del seguimiento del modelo estatal, as como por las propias caractersticas del proceso poltico que caracteriz la creacin del Estado de las autonomas. A pesar de lo anterior, la dimensin tecnolgica de las administraciones autonmicas fue uno de los mbitos administrativos en el que gozaron de margen de maniobra para introducir sus propias rutinas, valores, smbolos, prioridades y patrones de actuacin. Posteriormente, esas diferencias tambin tendieron a una armonizacin ante las nuevas necesidades derivadas del fomento de actuaciones concretas relacionadas con la eAdminsitracin durante la etapa central objeto de estudio en esta investigacin. Siguiendo a DiMaggio y Powell (1991), dado que las administraciones autonmicas fueron entonces organizaciones con objetivos sumamente difusos y carecieron de mecanismos de evaluacin de su desempeo respecto de las nuevas TIC, se convirtieron en espacios altamente sensibles a la reproduccin de pautas de actuacin procedentes de su campo organizativo de referencia, especialmente, en un momento de elevada incertidumbre, como los primeros pasos en la configuracin de la eAdministracin. En este sentido, los tres tipos de isomorfismo institucional operaron dentro de la administracin de la CM durante el perodo objeto de estudio en esta investigacin. En tercer lugar, las dinmicas de aprendizaje organizativo tambin estuvieron vigentes en los procesos de adquisicin, gestin y utilizacin tecnolgica dentro de la administracin de la CM. El aprendizaje organizativo se produce cuando los responsables de las organizaciones cuentan con unas aspiraciones sobre su rendimiento que no se corresponden con la realidad, de manera que buscan nuevas rutinas organizativas cuyos resultados permitan satisfacerlas (Levitt y March, 1988). Precisamente, el inicio del perodo objeto de estudio en este trabajo se caracteriz por la existencia de importantes incentivos entre los responsables de las administraciones autonmicas para iniciar la bsqueda de nuevas herramientas relacionadas con la mejora de su rendimiento en lnea con las propuestas de la Nueva Gestin Pblica (Barzelay, 2001; Gallego, 1998; Hughes, 2003). Sin embargo, las nuevas TIC e Internet fueron concentrando progresivamente las aspiraciones de transformacin potencial de las organizaciones pblicas, especialmente dentro de entornos poltico-administrativos como el espaol, con mayores dificultades para implantar algunas de las propuestas de la Nueva Gestin Pblica. La administracin objeto de estudio tambin particip de procesos de aprendizaje institucional, combinando las posibilidades de la

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exploracin y explotacin de buenas prcticas relacionadas con la eAdministracin. De hecho, no fue infrecuente que las administraciones autonmicas firmaran convenios de colaboracin entre s para compartir la utilizacin de alguna aplicacin concreta o intercambiar las soluciones adoptadas ante alguna problemtica comn. Estas administraciones pblicas participaron activamente de ese aprendizaje conjunto de experiencias, sobre todo, explotando instituciones vigentes en su entorno, lo que entra ms limitados costes de adopcin, pero tambin un menor margen de mejora organizativa. En suma, esta investigacin ha mostrado que, si bien la eAdministracin supone el inicio de una transicin hacia una nueva etapa en la evolucin del sector pblico, se han de considerar diversos factores, entre los que los tecnolgicos son los menos importantes, para caracterizar adecuadamente los mecanismos causales que operan en esos procesos de innovacin tecnolgica dentro de las administraciones pblicas. El anlisis de la configuracin de la eAdministracin autonmica durante la etapa objeto de estudio (1995-2007) fue un banco de pruebas apropiado para, de cara a demostrar el mantenimiento de una relacin de doble sentido en lo que respecta a la interseccin entre las TIC y las organizaciones pblicas, descartar efectos extremos, as como desechar dinmicas tecnolgica o socialmente determinadas en su evolucin. Consecuentemente, este trabajo sostiene la necesidad de examinar los procesos que dan forma a las estrategias o polticas de eAdministracin, sobre todo, las principales fuerzas humanas e institucionales que intervienen dentro de ellos, aunque sin olvidar el carcter singular de las nuevas tecnologas en juego, no slo para afinar los anlisis acadmicos sobre el papel de las TIC e Internet en el sector pblico, sino tambin con el objetivo de colaborar de una forma adecuada en la evaluacin y el diseo de futuras actuaciones en la materia.

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