1

ADMINISTRAO PBLICA
Natanael Gomes Bittencourt
Acadmico do 10 semestre de Direito das Faculdades Jorge Amado

Resumo: A Administrao Pblica se liga ao interesse pblico e s necessidades sociais, valendo-se, para tanto, de toda a sua estrutura administrativa, direta ou indireta, bem como das ferramentas que a legislao lhe permite utilizar. Assim, para cumprir a funo administrativa, sempre direcionada ao interesse pblico, o Estado se vale de certas prerrogativas que lhes so asseguradas pela lei. Todavia, tais prerrogativas instrumentais devem ser utilizadas no limite suficiente para o cumprimento dos fins a que se destinam.

Palavras-chave: Estado; Administrao Pblica; Direta, Indireta;

1. Conceito de Administrao Pblica

Pode-se dizer que administrar gerir algo para determinado fim ou objetivo. Em outras palavras, engloba o planejamento, o comando, a fiscalizao e a execuo de atividades, seja ela de interesse pblico ou de interesse privado.

Verifica-se, portanto, que a atividade de administrar precedida de uma vontade do agente legitimado para tal conduta. No caso da Administrao Pblica a vontade decorre da lei que fixa finalidade a ser perseguida pelo administrador.

Segundo Jos dos Santos carvalho Filho 1, o verbo administrar indica gerir, zelar, enfim, uma ao dinmica de superviso. O adjetivo pblica pode significar no s algo ligado ao Poder Pblico, como tambm coletividade ou ao pblico em geral.

Manual de Direito Administrativo; 12 edio; Lmen Jris; Rio de Janeiro; p. 7.

Assim, de acordo com Alexandre de Moraes 2, a Administrao Pblica pode ser definida objetivamente como a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve para a consecuo dos interesses coletivos, e subjetivamente como o conjunto de rgos e de pessoas jurdicas aos quais a lei atribui o exerccio da funo administrativa do Estado.

Desta forma, a expresso Administrao Pblica pode ter dois sentidos, quais sejam, um subjetivo e outro objetivo, conforme leciona Di Pietro 3:

Basicamente, so dois os sentidos em que se utiliza mais comumente a expresso Administrao Pblica: a) em sentido subjetivo, formal ou orgnico, ela designa os entes que exercem a atividade administrativa; compreende pessoas jurdicas, rgos e agentes pblicos incumbidos de exercer uma das funes em que se triparte a atividade estatal: a funo administrativa; b) em sentido objetivo, material ou funcional, ela designa a natureza da atividade exercida pelos referidos entes; nesse sentido, a Administrao pblica a prpria funo administrativa que incumbe, predominantemente, ao Poder Executivo.

Assim, analisando os sentidos subjetivo e objetivo, verifica-se, quanto ao primeiro, que, considerando os sujeitos que exercem a atividade administrativa, a Administrao Pblica abrange todos os entes aos quais a lei atribui o exerccio dessa funo.

Neste mesmo sentido o entendimento do professor Jos dos Santos Carvalho Filho4 quando diz que a expresso pode tambm significar o conjunto de agentes, rgo e pessoas jurdicas que tenham a incumbncia de executar as atividades

2 3

Direito Constitucional Administrativo; 1 edio; Atlas; So Paulo; p. 91. Direito Administrativo; 16 edio; Atlas; So Paulo; p. 54. 4 Manual de Direito Administrativo; 12 edio; Lmen Jris; Rio de Janeiro; p. 7.

administrativas. Toma-se aqui em considerao o sujeito da funo administrativa, ou seja, quem a exerce de fato.

Deve-se ressaltar que no se pode confundir, sob o aspecto subjetivo, a funo administrativa com os rgos dos diferentes Poderes do Estado (Executivo, Legislativo e Judicirio). necessrio, para no confundir, por em evidncia a funo administrativa em si, e no o Poder em que ela exercida.

A professora Di Pietro5 esclarecedora neste aspecto:

Predominantemente, a funo administrativa exercida pelos rgos do Poder Executivo; mas, como o regime constitucional no adota o princpio da separao absoluta de atribuies e sim o da especializao de funes, os demais Poderes do Estado tambm exercem, alm de suas atribuies predominantes legislativa e jurisdicional algumas funes tipicamente administrativa (...). Assim, compem a Administrao Pblica, em sentido subjetivo, todos os rgos integrantes das pessoas jurdicas polticas (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal), aos quais a lei confere o exerccio de funes administrativas. So os rgos da Administrao Direta do Estado. Porm, no s. s vezes, a lei opta pela execuo indireta da atividade administrativa, transferindo-a a pessoas jurdicas com personalidade de direito pblico ou privado, que compem a chamada Administrao Indireta do Estado.

Assim, conclui a citada Autora ao afirmar que se pode definir a Administrao Pblica, em sentido subjetivo, como o conjunto de rgos e de pessoas jurdicas aos quais a lei atribui o exerccio da funo administrativa do Estado 6.

5 6

Direito Administrativo; 16 edio; Atlas; So Paulo; p. 61. Direito Administrativo; 16 edio; Atlas; So Paulo; p. 62.

J Administrao Pblica no sentido objetivo corresponde funo administrativa, conforme leciona Di Pietro7 quando diz que em sentido objetivo, a Administrao Pblica abrange as atividades exercidas pelas pessoas jurdicas, rgos e agentes incumbidos de atender concretamente s necessidades coletivas; corresponde funo administrativa, atribuda preferencialmente aos rgos do Poder Executivo.

No sentido objetivo, a Administrao Pblica abrange o fomento, a polcia administrativa, o servio pblico e a interveno.

Desta forma, conforme Di Pietro8, em sentido material ou objetivo, a Administrao Pblica pode ser definida como a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve, sob regime jurdico de direito pblico, para a consecuo dos interesses coletivos.

Feita essas consideraes, faz-se mister analisar a extenso dos sentidos objetivo e subjetivo da Administrao Pblica, ou seja, abordar sobre a Administrao Direta e a Administrao Indireta, bem como sobre a atividade de fomento, polcia administrativa, servio pblico e interveno.

2. Administrao Pblica em sentido objetivo: fomento, polcia administrativa, interveno e servio pblico.

Como visto anteriormente, o conceito de Administrao Pblica no sentido objetivo tem estreita relao com a funo administrativa.

Para que no reste dvidas se faz necessrio transcrever o ensinamento do professor Alexandre de Morais9 quanto ao assunto em pauta:

7 8

Direito Administrativo; 16 edio; Atlas; So Paulo; p. 59. Direito Administrativo; 16 edio; Atlas; So Paulo; p. 61. 9 Direito Constitucional Administrativo; 1 edio; Atlas; So Paulo; p. 92.

Como j definido, sendo a Administrao Pblica o conjunto de atividades concretas e imediatas que o Estado desenvolve para a consecuo dos interesses coletivos, ela exercida, precipuamente, pelos rgos do Poder Executivo, dentro da clssica tripartio dos Poderes estatais. Diz-se concreta porque corresponde aplicao da vontade do Estado prevista em lei; e imediata, pois visa satisfao direta dos fins estatais.

Neste sentido, como dito, a Administrao Pblica em sentido objetivo engloba o fomento, a polcia administrativa, a interveno e o servio pblico.

Por fomento entende-se que a Administrao pblica deve conceder incentivo iniciativa privada. De acordo com o professor Alexandre de Moraes 10, corresponde atividade administrativa de incentivo iniciativa privada de utilidade pblica, por meio de subvenes, financiamentos, favorecimentos fiscais e desapropriaes.

J polcia administrativa refere-se atuao administrativa no sentido de alcanar o interesse coletivo atravs do limite ao interesse individual. Neste sentido ensina Di Pietro11:

A polcia administrativa compreende toda atividade de execuo das chamadas limitaes administrativas, que so restries impostas por lei ao exerccio de direitos individuais em benefcio do interesse coletivo. Compreende medidas de polcia, como ordens, notificaes, licenas, autorizaes, fiscalizaes e sanes.

Em relao interveno, segundo a Autora supracitada, compreende a regulamentao e fiscalizao da atividade econmica de natureza privada, bem como a atuao direta do Estado no domnio econmico, o que se d normalmente por meio das empresas estatais12.

10 11

Direito Constitucional Administrativo; 1 edio; Atlas; So Paulo; p. 92. Direito Administrativo; 16 edio; Atlas; So Paulo; p. 59/60. 12 Direito Administrativo; 16 edio; Atlas; So Paulo; p. 60.

Por fim, o ponto que mais interessa ao presente trabalho em relao ao sentido objetivo da Administrao Pblica, servio pblico compreende a atividade do Estado, exercida direta ou indiretamente, direcionado para atender as necessidades coletivas, atuando com predominncia do regime jurdico pblico.

Imperiosa a transcrio do ensinamento do professor Celso Antnio Bandeira de Mello13:

Servio pblico toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada satisfao da coletividade em geral, mas fruvel singularmente pelos administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faa as vezes, sob um regime de Direito Pblico portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de restries especiais - institudo em favor dos interesses definidos como pblicos no sistema normativo.

3. Administrao Pblica em sentido subjetivo: Administrao Direta e Administrao Indireta.

Segundo o professor Jos dos Santos Carvalho Filho 14, Administrao Direta o conjunto de rgos que integram as pessoas federativas, aos quais foi atribuda a competncia para o exerccio, de forma centralizada, das atividades administrativas do Estado. Em outras palavras, significa que a Administrao Pblica , ao mesmo tempo, a titular e a executora do servio pblico .

Conforme o Decreto-lei 200/67, que dispe sobre a organizao da Administrao Pblica Federal e estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa, a Administrao direta Federal se constitui dos servios integrados na estrutura administrativa da Presidncia da Repblica e dos Ministrios. Portanto, na esfera
13 14

Curso de Direito Administrativo; 17 edio; Malheiros; So Paulo; p. 620. Manual de direito Administrativo; 12 edio; Lmen Jris; Rio de Janeiro; p. 402/403.

federal, os rgos inseridos na estrutura da Presidncia da Repblica e na estrutura dos Ministrios compem a Administrao direta.

No entanto, a Administrao direta e a indireta existem em todos os mbitos dos entes federativos, ou seja, no s vinculado Unio, mas tambm aos Estados, aos Municpios e ao Distrito Federal. Assim, nos Estados da federao, nos Municpios e no Distrito Federal a Administrao Direta compe-se do Chefe do Poder Executivo e das Secretarias, ao invs dos Ministrios da Unio.

Neste sentido, esclarece a professora Odete Medauar 15:

Generalizando-se essa frmula para os demais mbitos administrativos do Pas, emergir a seguinte noo: Administrao direta o conjunto dos rgos integrados na estrutura da chefia do Executivo e na estrutura dos rgos auxiliares da chefia do Executivo.

Portanto, a Administrao Pblica direta constituda pela Unio, pelos Estados Federados, pelos Municpios e pelo Distrito Federal, bem como aos rgos executivos ligados a cada um deles. Em outras palavras, aquela que executa as tarefas precpuas do Estado diretamente, ou seja, de forma centralizada, por si ou por seus rgos institudos para determinado fim especfico.

J Administrao Pblica indireta, segundo Jos dos Santos Carvalho Filho 16, o conjunto de pessoas administrativas que, vinculadas respectiva Administrao Direta, tm o objetivo de desempenhar as atividades administrativas de forma descentralizada.

Evidencia-se deste conceito dois pontos fundamentais: primeiro, o fato de que a administrao indireta formada por pessoas jurdicas; e, segundo, que essas pessoas jurdicas no esto soltas no universo administrativo, muito pelo contrrio,
15 16

Direito Administrativo Moderno; 8 edio; Revista dos Tribunais; So Paulo; p. 67. Manual de Direito Administrativo; 12 edio; Lmen Jris; Rio de Janeiro; p. 407.

esto vinculadas Administrao Pblica Direta, ou seja, s pessoas polticas da federao, seja a Unio, o Estado, o Distrito Federal ou o Municpio.

Quanto composio da Administrao Indireta leciona o professor Jos dos Santos Carvalho Filho17:

Enquanto a Administrao Direta composta de rgos internos do Estado, a Administrao Indireta se compe de pessoas jurdicas, tambm denominada de entidades. De acordo com o art. 4, II, do Decreto-lei n. 200/67, a Administrao Indireta compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas, como faz questo de consignar a lei, de personalidade jurdica prpria: a) b) c) d) as autarquias; as empresas pblicas; as sociedades de economia mista; e as fundaes pblicas.

Deve-se salientar que as autarquias so pessoas jurdicas de direito pblico, enquanto que as empresas pblicas, as sociedades de economia mista e a maioria das fundaes pblicas so de direito privado.

Ressalte-se, tambm, que por serem pessoas jurdicas, ou seja, possuem personalidades jurdicas prpria, distintas da Administrao Direta, so sujeitos de direitos e deveres, realizando, portanto, atos jurdicos em nome prprio.

Diga-se, ainda, que no o fim a que se destina que ir determinar se uma pessoa jurdica faz parte ou no da Administrao Indireta. O que a qualifica como tal a natureza de que se reveste, ou seja, caso a entidade se enquadre em alguma das

17

Manual de Direito Administrativo; 12 edio; Lmen Jris; Rio de Janeiro; p. 409.

situaes acima aludidas j o suficiente para que seja considerada da Administrao Pblica Indireta.

As entidades integrantes da Administrao Pblica Indireta so institudas por lei. A diferena que as Autarquias precisam de leis definidoras de sua criao, enquanto que as demais entidades precisam de lei que somente autorizem a instituio.

Alm de serem institudas por lei, deve-se ficar consignado, tambm, na prpria lei, a atividade que ser exercida pela entidade, ou seja, no poder existir finalidade genrica, mas sim objeto preciso de sua atuao.

Com efeito, no existe entre a Administrao Pblica Direta e a Administrao Pblica Indireta uma relao de hierarquia, ocorrendo, somente, um controle da primeira em relao segunda, conforme leciona a professora Odete Medauar 18:

Juridicamente, entre essas entidades e a Administrao direta no existem vnculos de hierarquia, os poderes centrais exercem um controle (tutela, controle administrativo, superviso ministerial) que, do ponto de vista jurdico, no se assimila ao controle hierrquico, embora na prtica assim possa parecer. Em geral, cada uma dessas entidades se vincula a um rgo da Administrao direta, cuja rea de competncia tenha afinidade com sua atuao especfica. Na federal esse vnculo vem indicado no pargrafo nico do art. 4: As entidades compreendidas na Administrao indireta vinculam-se ao ministrio em cuja rea de competncia estiver enquadrada sua principal atividade. Em nvel estadual e municipal, por vezes o vnculo ocorre com o Gabinete do Chefe do Executivo. O rgo da Administrao direta a que se vincula a entidade exerce controle administrativo (tutela) sobre a mesma. Em nvel federal esse controle denominase superviso ministerial, sendo atribuio do
18

Direito Administrativo Moderno; 8 edio; Revista dos Tribunais; So Paulo; p. 77.

10

Ministrio de Estado competente (art. 19 do Dec.-lei 200/67). A superviso ministerial da Administrao indireta visa assegurar, essencialmente: I a realizao dos objetivos fixados nos atos de constituio da entidade; II a harmonia com a poltica e a programao do Governo no setor de atuao da entidade; III a eficincia administrativa; IV a autonomia administrativa, operacional e financeira da entidade (art. 26 do Dec.-lei 200/67).

Por fim, cabe ressaltar que as referidas pessoas jurdicas da Administrao Pblica indireta, com exceo da Autarquia, podem atuar tanto em atividades tpicas do Estado quanto em atividades econmicas. Ou seja, trata-se do regime jurdico hbrido. Neste sentido, merece esclarecimento o fato de que a Administrao Pblica pode se submeter ao regime jurdico de direito pblico ou a regime jurdico de direito privado, sendo que a opo entre um ou outro estabelecida ou na prpria Constituio Federal ou pela lei. O que no pode ocorrer a opo de um regime jurdico pela Administrao Pblica que no esteja autorizado no ordenamento jurdico. Conforme leciona Celso Antnio Bandeira de Mello 19, Dentre as pessoas categorizadas no Decreto-lei 200 como Administrao indireta, as autarquias foram normativamente apontadas como predispostas a executar atividades tpicas da Administrao Pblica . Mais adiante o ilustre professor complementa: Para as empresas e sociedades de economia mista o Decreto-lei 200 consignou a finalidade de explorao da atividade econmica que o Governo seja levado a exercer por fora de contingncia ou convenincia administrativa 20. Sobre o assunto salienta Di Pietro21:

19 20

Curso de Direito Administrativo; 17 edio; Malheiros; So Paulo; p. 143. Curso de Direito Administrativo; 17 edio; Malheiros; So Paulo; p. 143 21 Direito Administrativo; 16 edio; Atlas; So Paulo; p. 64

11

O que importante salientar que, quando a Administrao emprega modelos privatstico, nunca integral a sua submisso ao direito privado; s vezes, ele se nivela ao particular, no sentido de que no exerce sobre ele qualquer prerrogativa de Poder Pblico; mas nunca se despe de determinados privilgios, como o juzo privativo, a prescrio qinqenal, o processo especial de execuo, a impenhorabilidade de seus bens; e sempre se submete a restries concernentes competncia, finalidade, motivo, forma, procedimento, publicidade. Outras vezes, mesmo utilizando o direito privado, a Administrao conserva algumas de sua prerrogativas, que derrogam parcialmente o direito comum, na medida necessria para adequar o meio utilizado ao fim pblico a cuja consecuo se vincula por lei.

importante salientar, ainda, que se pode diferenciar Regime Jurdico da Administrao Pblica de Regime Jurdico Administrativo, conforme expressa a ilustre professora Di Pietro22:

A expresso regime jurdico da Administrao Pblica utilizada para designar, em sentido amplo, os regimes de direito pblico e de direito privado a que pode submeter-se a Administrao Pblica. J a expresso regime jurdico administrativo reservada to-somente para abranger o conjunto de traos, de conotaes, que tipificam o Direito Administrativo, colocando a Administrao Pblica numa posio privilegiada, vertical, na relao jurdico-administrativa.

Assim, se faz necessrio realizar uma abordagem sobre o regime jurdico administrativo para que se entenda quais so as bases que sustentam a atuao da Administrao Pblica.

4. Concluso

A Administrao Pblica indireta quando atua fazendo a funo da administrao direta, ou seja, funo tpica do Estado atua sob o regime jurdico de direito pblico.
22

Direito Administrativo; 16 edio; Atlas; So Paulo; p. 64

12

No entanto, quando atua no sentido de explorar atividade econmica, ou seja, em concorrncia com as demais empresas privadas, ento estar sob o regime jurdico de direito privado, executando suas atividades, conseqentemente, sem as prerrogativas da Administrao Pblica e com igualdade com os entes privados. Por isso se diz que os entes da Administrao Pblica indireta, com exceo das Autarquias, possuem regime jurdico hbrido. Ressalte-se, contudo, que mesmo atuando na rea do direito privado, ainda assim recebe influncia do direito pblico.

5. Referncias CARVALHO FILHO, Jos dos Santos: Manual de Direito Administrativo; 12 edio; Lmen Jris; Rio de Janeiro. MORAES, Alexandre de: Direito Constitucional Administrativo; 1 edio; Atlas; So Paulo. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella: Direito Administrativo; 16 edio; Atlas; So Paulo. MEDAUAR, Odete: Direito Administrativo Moderno; 8 edio; Revista dos Tribunais; So Paulo.