EL ESTATUTO BSICO DEL EMPLEADO PBLICO: UNA APORTACIN DESDE EL MUNDO LOCAL OBJETO Y MBITO DE APLICACIN.

CLASES DE PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS 1. INTRODUCCIN Aunque con ms de 28 aos de retraso, desde que entrara en vigor la Constitucin Espaola de 1978 y 24 desde que entrara en vigor la Ley 3 0/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la reforma de la Funcin Pblica, sale a la luz el Estatuto Bsico del Empleado Pblico, aprobado por Ley 7/2007 de 12 de abril (BOE da 13 de abril), en adelante EBEP. El anlisis del Ttulo I y II del EBEP, se va a realizar, si bien con una serie de reflexiones de carcter general, bajo la perspectiva y conciencia de que se est escribiendo por empleados locales y para los Gobiernos Locales, de ah que no se entre en aquellos artculos que no le son de aplicacin, ni directa ni subsidiariamente. 2. OBJETO De una parte, en el apartado 1 del articulo 1 de la Ley, se establece que se recogen las bases del rgimen estatutario de los funcionarios pblicos, es decir que su contenido es aplicable a todos los funcionarios pblicos sea cual sea la Administracin Pblica en la que prestan sus servicios. En algunos casos establece unas Bases mnimas que pueden ser desarrolladas, bien por la Administracin Estatal, bien por las Administraciones de las Comunidades Autnomas, bien por los Gobiernos Locales, dependiendo del mbito competencial de cada una, en otros supuestos establece normativa inalterable y de obligado cumplimiento para todas las Administraciones. De otra, parte, en su apartado 2, se recoge tambin que tiene por objeto determinar las normas aplicables al personal laboral al servicio de las Administraciones Pblicas, de donde se deduce que para los primeros son las Bases de su rgimen, para los segundos es determinar las normas, es decir se establece que artculos del Estatuto le son de aplicacin y, adems con que condiciones o caractersticas. Traeremos ahora a colacin algunos artculos de nuestra Carta Magna, y as podemos sealar, entre otros que: La Constitucin se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nacin espaola, patria comn e indivisible de todos los espaoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonoma de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas (Art. 2). El Estado tienen competencias exclusivas sobre las bases del rgimen estatutario de los funcionarios (Art. 149.1.18) . La Ley regular el estatuto de los funcionarios pblicos (Art. 103.3). No cabe duda, de que despus de la lectura de estos pocos artculos podemos observar que el constituyente ha definido que en Espaa, ya no es el Estado la nica fuente normativa, sino que desde 1978 las Comunidades Autnomas tienen capacidad legislativa/normativa en un plano de igualdad con el Estado, respetando cada uno su mbito competencial. Dentro de este mbito competencial sealado, hemos de encuadrar el EBEP, y lo nico que se ha hecho es dar cumplimiento a un triple mandato constitucional: 1 Que el Estado tiene competencias exclusivas, pero slo sobre las Bases del rgimen estatutario. 2 Que se refiere al rgimen estatutario de los funcionarios. 3 Que el Estatuto ha de aprobarse por Ley.

Pues bien, en el apartado 1 del articulo 1 del EBEP, el legislador plasma exclusivamente este mandato constitucional. Por otra parte, el mismo texto constitucional, seala: El Estado tiene competencias exclusivas sobre la legislacin laboral, sin perjuicio de su ejecucin por los rganos de las Comunidades Autnomas (Art. 149.1.7.) La Ley regular un Estatuto de los Trabajadores (Art. 35.2). La Ley garantizar el derecho a la negociacin colectiva laboral entre los representantes de los trabajadores y empresarios, as como la fuerza vinculante de los convenios. (Art. 37.1). De estos preceptos no se deduce que exista, como en el caso anterior, ningn mandato constitucional que obligue a aprobar un estatuto para el personal laboral que preste sus servicios en las distintas Administraciones Pblicas, ni tan siquiera que se les tenga en cuenta esta especialidad de ser servidores pblicos. No obstante, dada la competencia exclusiva sobre legislacin laboral, ha sido posible encajar con ciertas limitaciones al personal laboral dentro del Estatuto Bsico, buscando el equilibrio entre el Derecho Laboral y el Derecho Administrativo, y en especial, con la negociacin colectiva y por ende, con la fuerza vinculante de los Convenios Colectivos, as como con aquellas normas de derecho necesario de carcter laboral que no era posible obviar a la hora de la elaboracin el texto definitivo del Estatuto. El aprobar un Estatuto de los Empleados Pblicos ha sido posible, como decimos, porque el Estado tiene competencias exclusivas sobre legislacin laboral. Como conclusin, podemos mantener, que no era posible la aprobacin de un Estatuto Bsico nico para todos los empleados pblicos, a la vista de la normativa constitucional espaola, en base a la dualidad de regmenes jurdicos existentes de los empleados pblicos. En definitiva el Estatuto, se aplica bsica e ntegramente al personal funcionario y parcialmente al personal laboral. Siguiendo con el articulo 1, su apartado 3 , recoge lo que el legislador ha denominado fundamentos de actuacin Estos principios son: Estos principios son: Servicio a los ciudadanos y a los intereses generales . Artculo 103.1 de la Constitucin. Artculo 3.1 de la Ley 30/1992. Artculo 25.1 de la Ley 7/1985. Artculo 3.1,e) y f) de la Ley 6/1997. Igualdad, mrito y capacidad en el acceso y en la promocin profesional . Artculos 23.2 y 103.3 de la Constitucin . Artculo 91.2 de la Ley 7/1985. Sometimiento pleno a la Ley y al Derecho. Artculos 9.1 y 3; y 103.1 de la Constitucin . Artculo 3.1 de la Ley 30/1992. Artculo 6 de la Ley 7/1985. Artculo 3.inciso primero de la Ley 6/1997. Igualdad de trato entre mujeres y hombres. Artculos 9.2 y 14 de la Constitucin. Ley Orgnica 3/2007, de 22 de marzo, de Igualdad efectiva de mujeres y hombres. Objetividad, profesionalidad e imparcialidad en el servicio garantizadas con la inamovilidad en la condicin de funcionario de carrera. Artculo 103.1 y 3 de la Constitucin . Artculo 3.1 de la Ley 30/1992. Artculo 6 de la Ley 7/1985. Artculo 3.2,g) de la Ley 6/1997. Eficacia en la planificacin y gestin de los recursos humanos. Artculo 103.1 de la Constitucin. Artculo 3.1 y 3 de la Ley 30/1992.

Artculo 6 de la Ley 7/1985. Artculo 3.2,a) de la Ley 6/1997. Desarrollo y cualificacin profesional permanente de los empleados pblicos. Artculo 40.2 de la Constitucin. Articulo 15 de la Carta Comunitaria de los derechos de los trabajadores. Transparencia. Artculo 3.5 de la Ley 30/1992. Artculo 3.2,g) de la Ley 6/1997. Evaluacin y responsabilidad en la gestin. Artculos 145 y 146 de la Ley 30/1992. Artculo 3.2 c y d) de la Ley 6/1997. Jerarqua en la atribucin, ordenacin y desempeo de las funciones y tareas. Artculo 103.1 de la Constitucin. Artculo 3.1,a) de la Ley 6/1997. Negociacin colectiva y participacin, a travs de los representantes, en la determinacin de las condiciones de empleo. Artculo 37.1 de la Constitucin. Artculo 8.2,b) de la Ley 11/1985. Cooperacin entre las Administraciones Pblicas en la regulacin y gestin del empleo pblico. Artculo 103.2 de la Constitucin. Artculos 3.2 y 4 de la Ley 30/1992. Artculos 31.2. b y 55 de la Ley 7/1985. Artculo 3.2,h) de la Ley 6/1997. El legislador solamente realiza una simple enumeracin, pero son importantes porque posteriormente inspiran todo el texto y en su caso, son desarrollados, en algunos supuestos, ms ampliamente a lo largo de la Ley. 3. MBITO DE APLICACIN 3.1. Objetivo. Desde un punto de vista objetivo, y siguiendo el artculo 2 del EBEP, no cabe duda alguna en considerar, al igual que ocurra con la Ley 3 0/1984, de 2 de agosto de Medidas de reforma de la Funcin Pblica, que es de aplicacin a los Gobiernos Locales, o siguiendo con la terminologa de la propia Ley a las Administraciones de las Entidades Locales, as como a los Organismos Pblicos, Agencias y dems Entidades de derecho pblico con personalidad jurdica propia, vinculadas o dependientes de las indicadas Administraciones Locales. No obstante lo anterior, se establece lo que podramos llamar un mbito de aplicacin indirecto, o como denomina el legislador, mbito especfico de aplicacin de carcter parcial y condicionado para el sector pblico local, no incluido en el mbito de aplicacin del articulo 2. Decimos Indirecto porque se regula en la Disposicin Adicional Primera, y parcial por que solamente se les aplicarn los artculos 52 a 55 y 59 del EBEP, y adems se ha de dar la condicin de que estn definidos como sector pblico en su normativa especfica. 3.2. Subjetivo. 3.2.1. Personal Funcionario de las Entidades Locales. Es de agradecer al legislador que dedique el articulo 3 al personal funcionario de las Entidades Locales El articulo 3 seala que: 1. El personal funcionario de las Entidades Locales se rige por la legislacin estatal que resulte de aplicacin, de la que forma parte este Estatuto y por la legislacin de las Comunidades Autnomas, con respeto a la autonoma local. 2. Los Cuerpos de Polica Local se rigen tambin por este Estatuto y por la legislacin de las Comunidades Autnomas, excepto en lo establecido para ellos en la Ley Orgnica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Si bien es de una claridad absoluta, conviene hacer alguna reflexin al mismo, La primera de la reflexiones es que el Estado no ha realizado una dejacin de sus competencias

constitucionales, de tal manera que puede seguir legislando normativa bsica en materia de funcin pblica, y as lo deja de manifiesto al sealar que se rige por la legislacin estatal que resulte de aplicacin, de la que forma parte este Estatuto La segunda, que se reitera que ha de legislar cada una de la Comunidades Autnomas de conformidad con lo que se establece en el articulado del EBEP, respetando, como no, la autonoma local. En cuanto a la especialidad de la Polica Local, no se introduce ninguna novedad, ya que se mantienen los mismos criterios anteriores, legislacin de las Comunidades Autnomas y Ley Orgnica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. 3.2.2. Personal Laboral. Ya se ha dejado patente, al analizar el objeto de la Ley, que al personal laboral solamente se le aplican del Estatuto Bsico aquellos artculos que as se establece expresamente y con las condiciones que en cada artculo expresamente se recogen. En el artculo 7, se establece que el personal laboral al servicio de las Administraciones Pblicas se rige, adems de por la legislacin laboral y por las dems normas convencionalmente aplicables, por los preceptos de este Estatuto que as lo dispongan. 3.3. Leyes de Funcin Pblica. Terminaremos este Ttulo I, sealando que el legislador recuerda al Estado y a las Comunidades Autnomas que han de aprobar, cada uno, en el mbito de sus competencias, las Leyes de Funcin pblica. Es este sentido, slo falta esperar, al desarrollo legislativo y el alcance del mismo que van a realizar, por una parte las Cortes Generales y de otra las Asambleas Legislativas de las correspondientes Comunidades Autnomas, y ver como se equilibra, por las segundas, e incluso por el Estado la tan defendida autonoma local. TITULO II CLASES DE PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS. Concepto de Empleado Pblico No se hace mucho esfuerzo por dar un concepto novedoso o algo ms completo de empleado pblico, ya que el legislador simplifica demasiado la definicin al sealar que son empleados pblicos quienes desempeen funciones retribuidas en las Administraciones Pblicas al servicio de los intereses generales. Clases de Empleados Pblicos

Vamos a clasificar al personal de las Entidades Locales de la siguiente manera: a) Personal Funcionario: a.1) De carrera. a.2) Interinos: a.2.1) En Plazas Vacantes. a.2.2) En Sustitucin transitoria de titulares. a.2.3) En Programas. a.2.4) En Exceso o Acumulacin de Tareas. b) Personal laboral: b.1) Fijo de Plantilla. b.2) Temporal: b.2.1)Por tiempo Indefinido o interino. b.2.2) Temporal puro. c) Personal hbrido o mixto: c.1)Eventuales. c.2) Directivos.

Funcionarios de Carrera
No aporta el Estatuto ninguna novedad en cuanto al concepto jurdico de funcionario de carrera. Por el contrario, lo que si se aporta como novedad es la determinacin de las funciones que necesariamente han de ser desempeadas por funcionarios de carrera. A tal efecto, de las funciones que han de ser desarrolladas por los Funcionarios pblicos, el articulo 10.2, del EBEP, recoge que: En todo caso, el ejercicio de las funciones que impliquen la participacin directa o indirecta en el ejercicio de las potestades pblicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones Pblicas corresponden exclusivamente a los funcionarios pblicos, en los trminos que en la ley de desarrollo de cada Administracin Pblica se establezca. Esta delimitacin de las funciones que necesariamente estn reservadas a los funcionarios pblicos, se complicar an ms, debido a que cada una de las 17 Comunidades Autnomas han de desarrollar este artculo, de donde se deduce que no existir un perfil nico estatal de los puestos que han de ser desempeados por funcionarios, sino que depender tal condicin de la Comunidad Autnoma donde se presten dichos servicios. Por lo que para poder determinar con exactitud los puestos de trabajo o las funciones que puedan desempearse en las Entidades Locales por funcionarios o personal laboral hemos de esperar al desarrollo del EBEP y la jurisprudencia que a tal efecto se produzca. De todas formas, Parece claro que cuando el legislador hace referencia a potestades pblicas se est refiriendo a poder pblico, por lo que siempre que se ejerza directa o indirectamente poder pblico, estaremos hablando de funciones que han de desarrollarse necesariamente por funcionarios, y si poder pblico es igual a ejercicio de autoridad tendremos que seguir aplicando toda la interpretacin que se haba realizado sobre esta cuestin con anterioridad al EBEP. Funcionarios interinos Concepto, que no introduce ninguna novedad, ya que siguen exigindose, como elementos esenciales para su nombramiento la urgencia y la necesidad debidamente justificada, y de no producirse dara lugar a la nulidad de dicho nombramiento. Es esencial, que en el nombramiento de interinidades en plazas vacantes se haga constar la circunstancia que hemos sealado de urgencia y necesidad ya que cuando se cumpla esa condicin nos abre la puerta para proceder al cese de quien ocupa temporalmente la vacante ya que de no hacer mencin expresa de esta condicin en el acto administrativo de nombramiento habra que esperar hasta que se cubra la plaza que ocupan reglamentariamente. Clases de funcionarios interinos: a) La existencia de plazas vacantes cuando no sea posible su cobertura por funcionarios de carrera. b) La sustitucin transitoria de los titulares. c) La ejecucin de programas de carcter temporal. d) El exceso o acumulacin de tareas por plazo mximo de seis meses, dentro de un perodo de doce meses.

Clasificacin, que no es del todo novedosa, ya que existe alguna normativa anterior, que prcticamente coincide con los nuevos supuestos que prev el artculo 10.1, recordemos al respecto por ejemplo, que: El Reglamento de Funcionarios de Administracin Local, de 30-5-1952, distingua entre funcionarios Accidentales y Contratados Administrativos (no manuales). El Real Decreto 3.046/1977, de 6 de octubre, de desarrollo de la Ley de Bases 41/1975, distingua entre funcionarios Accidentales y Estacionales. Veamos cada una de las modalidades de interinidades: a) La existencia de plazas vacantes cuando no sea posible su cobertura por funcionarios: de carrera. Nos encontramos ante la interinidad por vacante, cuya plaza ha de estar dotada presupuestariamente. Una novedad importante, es que parece ser que ya no es necesario la oferta de empleo previa, a tenor de lo previsto en el apartado 4 del indicado artculo 10. Estos funcionarios sern cesados, cuando dicha plaza se cubra reglamentariamente, entendiendo que se produce reglamentariamente cuando: Sea consecuencia del resultado de un proceso selectivo, y haya de ser ocupado por el aspirante que haya superado dicho proceso. Sea consecuencia del resultado de un concurso de provisin de puestos. La segunda posibilidad es difcil de pensar para aquellas Entidades Locales, bien por que nunca hacen concurso o bien por que dado el nmero de empleados existentes no es posible. La no necesidad de oferta pblica previa posibilita que tambin cesen estos interinos cuando sea cubierta por funcionario de carrera que reingrese al servicio activo, claro est, mientras no se haya ofertado la vacante a los ciudadanos, pues en este caso existe la obligacin de convocar el correspondiente proceso selectivo. Sealar que no cesan los funcionarios interinos por ocupar dicha plaza en Comisin de Servicio por otros funcionario de carrera, y por supuesto nunca por ser ocupada por personal laboral fijo. b) La sustitucin transitoria de los titulares. Figura, que podemos considerar semejante a los funcionarios accidentales del Reglamento de 1952 o Real Decreto 3 046/1977. Es decir, nos encontramos con esta posibilidad cuando el funcionario de carrera se encuentre en alguna de las situaciones que produzca la reserva legal de plaza. Cesarn tambin cuando se reincorpore su titular o cuando este titular ocupe definitivamente otro puesto de trabajo. El nico problema que se plantea es que para poder nombrar funcionarios interinos en este supuesto, hemos de tener consignacin econmica, y dependiendo de la causa que lo motiva, ser en la Plantilla Presupuestaria o en la Relacin de Puestos de Trabajo, en este ltimo supuesto nos encontraramos ante una vacante en puesto de trabajo y no en la plaza que sigue ocupndose por su titular.

c) La ejecucin de programas de carcter temporal. En realidad, el legislador lo que hace es extrapolar al Derecho Administrativo, pero con una denominacin distinta, la filosofa de los contratos laborales de Obra y servicio determinado. Es evidente, que puede dar solucin para todas aquellas situaciones que se producen a partir de la entrada en vigor del EBEP, pero no queda claro cuando lo que se hace es transformar una situacin anterior de carcter laboral de obra o servicio determinado en unasituacin de carcter administrativo nombramientos interinos para programas para impedirque los trabajadores se conviertan en fijos indefinidos. Podra cometerse fraude de ley cuando a los trabajadores laborales, para impedir su fijeza nos inventemos un programa nuevo, y se sigan haciendo las mismas funciones anteriores o a la obra o servicio anterior le llamemos ahora programa y las funciones y tareas que se realizan tambin sean las mismas. Caractersticas de los Programas. No existe normativa que nos pueda dar solucin a determinar cuando nos encontramos ante un programa. Nosotros proponemos las siguientes caractersticas: 1. Actuacin concreta. 2. No tareas permanentes o tareas habituales de la Administracin. Si fuesen tareas habituales habra que resolverlo, mediante la creacin de plazas por ser necesidades permanentes o acumulacin de tareas para situaciones coyunturales. 3 . Funciones correspondientes a la condicin de funcionario. 4. Temporalidad del programa. Lo que no impide que los programas puedan renovarse o prorrogarse en el tiempo, por ejemplo cuando estn conexionados con subvenciones de otras Administraciones que se van prorrogando aos tras ao. 5. Consignacin econmica. Lo que no impide que no existan partidas econmicas concretas para un programa. No tendremos problema para todas aquellas situaciones que provengan de los convenios de colaboracin de carcter interadministrativo. d) El exceso o acumulacin de tareas por plazo mximo de seis meses, dentro de un perodo de doce meses. No ofrece dificultad alguna, ya que es la misma figura que existe en el derecho laboral. Simplemente sealar que despus de una acumulacin de tareas de carcter administrativo no podemos hacer otras de carcter laboral ni viceversa, ya que en ese caso existira fraude de Ley, claro est cuando sea para la misma categora.