Propuesta para fortalecer la institucionalidad del sistema de partidos polticos Presentacin: La Universidad de San Carlos de Guatemala (USAC), la Universidad

Rafael Landvar (URL) y la Asociacin de Investigacin y Estudios Sociales (ASIES), articulados en un Consorcio, compartimos el sentir de mltiples actores de la sociedad guatemalteca respecto de la importancia de aprovechar el momento poltico para promover acuerdos en torno a una reforma al sistema poltico, especficamente a la Ley Electoral y de Partidos Polticos, con el propsito de consolidar un marco jurdico eficaz en la regulacin de procesos polticos de nuestra democracia. El Consorcio considera que para fortalecer la democracia en el pas, es fundamental la institucionalizacin del sistema de partidos polticos, mejorar la representacin y consolidar la intermediacin partidaria. En este sentido, cumpliendo nuestro papel de instancias acadmicas y de investigacin, deseamos contribuir con propuestas que se sumen a las de otras organizaciones y que, de manera conjunta, sean discutidas y analizadas. Reconocemos y respetamos que la decisin y la responsabilidad final de aprobar esta importante reforma, compete al Congreso de la Repblica y a sus diputados. Dichas propuestas se fundamentan en principios de democracia interna, representacin y gobernabilidad democrtica, que orienten a las organizaciones partidarias a fin de promover reformas que consoliden la participacin ciudadana y fortalezcan el sistema electoral y de partidos polticos

Reconocemos que no es fcil conciliar lo perfecto con lo posible, pero debe hacerse un esfuerzo para evitar que las reformas que se impulsen queden en lo superficial. Este proceso debe ser visto como una oportunidad para promover cambios graduales, desencadenantes e irreversibles en el fortalecimiento partidario; as como incentivos que premien las buenas prcticas y contrarresten las actuales deficiencias del sistema. Los contenidos que el Consorcio considera fundamentales son: institucionalidad del sistema de partidos polticos; identidad partidaria y consolidacin de estructuras partidarias municipales y departamentales; principios de democracia interna para la eleccin proporcional de autoridades partidarias y candidatos a eleccin; formacin, y financiamiento pblico. El Consorcio pone a discusin 10 propuestas de reforma a la Ley Electoral y de Partidos Polticos (LEPP) agrupadas en tres temas: a) requisitos para la existencia y funcionamiento de las organizaciones partidarias; b) formacin poltica, y c) financiamiento. La interrelacin entre el sistema de partidos polticos y el electoral, as como entre estos y el poltico-institucional, es un elemento que debe considerarse al discutir reformas a la LEPP, ya que es necesario contemplar los posibles efectos, directos e indirectos, que pueden tener en uno de esos sistemas las modificaciones introducidas en otro.

A. Requisitos de existencia y funcionamiento de las organizaciones partidarias: El sistema de partidos polticos guatemalteco se ha caracterizado por su debilidad, manifiesta por una alta tasa de surgimiento y cancelacin de partidos que no logran arraigo ciudadano, poca capacidad para articular y agregar las demandas ciudadanas, alta volatilidad y fragmentacin, liderazgos centrados en personas y una escasa definicin ideolgica. A esto se suma que el proceso electoral del 2011 puso de manifiesto los desafos pendientes para el fortalecimiento del modelo democrtico del pas, principalmente en sus componentes electoral y de partidos polticos. El multipartidismo extremo es una de las principales caractersticas del sistema. Desde la apertura democrtica en 1985 son 79 partidos polticos los que han participado en las siete elecciones generales realizadas. En el proceso electoral 2011 participaron 18 de los 28 partidos polticos inscritos en el Departamento de Organizaciones Polticas del TSE; cinco de ellos sin postular candidatos a la Presidencia y Vicepresidencia, entre ellos la UNE, que era el partido de gobierno. La actividad y experiencia previa de los partidos que participaron en las elecciones es variada. Tres de ellos -PAN, FRG y URNG- tenan ms de 10 aos de vigencia. Por otro lado, nueve de los partidos que participaron en las elecciones fueron inscritos entre el periodo 2002-20081 y son organizaciones con menos de 10 aos de vigencia en la poltica nacional. El cuadro de partidos polticos que participaron en las elecciones 2011 lo completan seis partidos que tenan en ese entonces, menos de dos aos de vigencia partidaria.2

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Los partidos con menos de 10 aos de vigencia son: UNE, PP, PU, GANA, CASA, UCN, VIVA, EG Y FCN. Los partidos con menos de 2 aos de vigencia: WINAQ, ANN, ADN, LIDER, VICTORIA y CREO.

Adems, 10 de las organizaciones polticas no participaron en el proceso electoral, inclusive algunos de ellos han dejado de participar en los ltimos dos o tres procesos electorales, y otros no han participado nunca.3 Las razones ms frecuentes para no participar estn relacionadas con el incumplimiento de los requisitos para tener vigente su organizacin partidaria municipal, departamental y nacional, y de afiliacin partidaria, lo cual podra explicarse por el costo econmico que conlleva el cumplimiento de tales requisitos y el dbil financiamiento que reciben los partidos para desarrollar actividades partidarias. Los partidos polticos se han caracterizado por no desarrollar una estructura organizativa muy extensa: en la mayora de los casos se limitan a cumplir con los requisitos mnimos que exige la LEPP. Dirigentes partidarios argumentan que por falta de recursos para financiar las sedes partidarias, no inscriben ms organizacin municipal y departamental. En la prctica la estructura de los partidos se divide en dos dimensiones: una legal, que est conformada por afiliados, asambleas, comits ejecutivos municipales y departamentales y nacional, todos inscritos en el Registro de Ciudadanos del TSE; y la otra, denominada formal, que consta nicamente en los registros de cada partido (ASIES, 2009). La Monografa de Partidos Polticos (ASIES, 2011) seala que estas prcticas dificultan ejercicios de apertura, participacin de los afiliados en las decisiones del partido, democratizacin y renovacin de cuadros partidarios. Siendo as, los partidos adquieren un carcter de organizaciones minimalistas que no extienden su estructura legal.

Los partidos polticos que no participaron en el proceso electoral son: PLP, LV, UD, MR, BIEN, PSG, CAMBIO, PAS, CNC y CAF.

Segn datos del TSE, a junio de 2011, la mayora de los partidos no tena organizacin legal inscrita en un nmero mayor del 30% de los municipios del pas. Excepciones eran los partidos que a esa fecha superaban este porcentaje, pero an as tenan inscritos menos del 50% de municipios del total del pas. Por qu es importante que los partidos cuenten con una mayor estructura partidaria inscrita en el TSE? Se considera que un mayor despliegue territorial de los partidos polticos fortalece su presencia, la capacidad para agregar y articular demandas, y democratiza las decisiones en las estructuras partidarias, para que los afiliados decidan, mediante el voto y la participacin. En este sentido, la Monografa de los Partidos Polticos (ASIES, 2011) argumenta que la estructura organizativa legal, inscrita en el Departamento de Organizaciones Polticas del TSE, permite a los afiliados ejercer sus derechos cvico-polticos en los partidos, especialmente en la postulacin y eleccin de autoridades partidarias y candidaturas a eleccin pblica a nivel municipal y departamental. El sistema refuerza el carcter cuasi monoplico de los partidos polticos en la postulacin a candidaturas al permitir que en aquellas circunscripciones municipales donde el partido no tenga organizacin legal, sea el Comit Ejecutivo Nacional el que elige y proclama a los candidatos a eleccin. Por su parte, la Asamblea Nacional es la que elige y proclama a los candidatos a diputado, en los distritos donde el partido no tiene organizacin legal e inscrita. Esto ocasiona una concentracin del poder y la decisin en instancias nacionales, permitiendo as un control sobre la estructura del partido y las postulaciones (ASIES, 2011).

La democracia interna se funda en un conjunto de reglas y procedimientos que incentivan la prctica de valores democrticos como algo esencial para la vida y convivencia partidarias, a travs de la promocin del dilogo, la tolerancia, el reconocimiento de las diferencias, la disposicin para la bsqueda de acuerdos, la cooperacin y una visin compartida, entre otros valores. Esta democracia interna se expresa en la renovacin del liderazgo, la representacin equitativa de tendencias y sectores en los rganos partidarios y en los procesos de seleccin de candidatos a cargos de eleccin popular, as como mediante la garanta del ejercicio de los derechos y responsabilidades de los afiliados. Cuando una organizacin carece de una dinmica permanente de participacin, deliberacin y proposicin y, por tanto, de un proceso de formacin y ascenso de liderazgos, provoca que los existentes se anquilosen y perpeten en sus cargos. En la prctica, la toma de decisiones, ya sean cotidianas o trascendentales, queda en manos de las cpulas partidarias, nacionales y departamentales. En estas circunstancias, la democracia interna es una ilusin. Esto es notorio en el caso de eleccin de autoridades, que est directamente influenciada por la dirigencia nacional, que propone los nombres de los que competirn. Asimismo, pese a la diversidad de la sociedad guatemalteca, la cara de los partidos refleja pocas mujeres, pocos jvenes y menos indgenas de los que proporcionalmente conforman la sociedad. Esta breve descripcin del desempeo y las prcticas del sistema de partidos polticos en el pas evidencia la necesidad de revisar el diseo institucional partidario, a fin de que se erradiquen sus deficiencias, en especial para contribuir a que los partidos polticos cumplan con mayor efectividad sus funciones de intermediacin, articulacin y agregacin de demandas.

En especial, el consorcio considera necesario que la discusin sobre reformas al sistema de partidos polticos genere cambios progresivos en la estructura organizativa municipal y departamental del los partidos, los procedimientos para la eleccin de autoridades partidarias y postulacin de candidatos, mecanismos de democratizacin e institucionalizacin de las estructuras partidarias, la formacin poltica y, por supuesto, un mayor financiamiento pblico. A continuacin se presentan las propuestas de reforma al sistema de partidos polticos:

I. Inscripcin y cancelacin No. 1. Propuesta Cancelar a los partidos polticos que no superen en las elecciones generales el umbral electoral del 5%. Eliminar la opcin de mantener la vigencia del partido al obtener una representacin ante el Congreso de la Repblica. 2. Incrementar a 0.40% del padrn electoral el requisito mnimo de afiliados, pero fijando que ese nmero est en los municipios y departamentos donde el partido poltico tiene organizacin partidaria inscrita y vigente en el TSE. No se excluye la opcin de afiliar en donde el partido no cuente con organizacin inscrita y vigente. 3. Los partidos polticos tienen que participar en los procesos electorales y aquellos que no lo hagan sern cancelados.

II. Postulacin

No. 4.

Propuesta Los partidos polticos tienen derecho a postular solamente en donde tienen circunscripciones municipales y distritales inscritas y vigentes en el TSE. Por cada cuatro organizaciones a nivel municipal, el partido tiene el derecho de postular un candidato donde no tiene organizacin municipal vigente.

5.

Establecer un mnimo de dos aos de afiliacin para poder postularse a cargos partidarios y de eleccin a nivel municipal, departamental y nacional.

6.

Que la votacin en las asambleas municipales, departamentales y nacionales para la eleccin de las autoridades partidarias y candidatos a eleccin popular sea mediante voto libre y secreto de los integrantes de cada una de las asambleas.

Las propuestas del Consorcio tienen algunas coincidencias con el dictamen de la iniciativa No. 3826 (3826) y la iniciativa No. 4290 (4290). Con respecto a la primera, las coincidencias estn en el inters de obligar a los partidos a participar en elecciones de Presidente y Vicepresidente o diputados por listado nacional, y en que se aumente el nmero de afiliados a 0.40% del total de ciudadanos inscritos en el padrn electoral. En relacin con la 4290, se coincide en el inters de incrementar la organizacin partidaria. La 4290 determina un incremento del 20% un ao despus de las elecciones. Las propuestas del Consorcio estn orientadas a consolidar, estabilizar e institucionalizar al sistema de partidos polticos, promoviendo un sistema menos fragmentado, pues se considera que un sistema estable contribuir en el Congreso de la Repblica a disminuir el transfuguismo y a la gobernabilidad

democrtica, mediante la bsqueda de acuerdos interpartidarios. En ambos casos, se requiere de instituciones institucionalizadas, con formacin poltica y adhesin partidaria. Mediante estas propuestas se promueve una mayor institucionalizacin de los partidos polticos y adhesin partidaria de los afiliados, autoridades y candidatos a eleccin. El vnculo entre los afiliados partidarios y el partido poltico se consolidara, mediante el ejercicio cvico poltico en las decisiones internas del partido, especialmente con la eleccin de las autoridades y candidatos a eleccin popular.
III. Conformacin de rganos partidarios:

No. 7.

Propuesta Obligacin para que se integren de manera proporcional los rganos nacionales permanentes (CEN, Comit de Control y Fiscalizacin, Tribunal de Honor), CED y CEM.

El Consorcio propone que sea obligatorio que la designacin de integrantes de los rganos nacionales, departamentales y municipales se haga por medio del sistema de representacin de minoras actualmente, la LEPP deja abierta la posibilidad de hacerlo, pero no obliga a ello, asignando los cargos de manera proporcional a fin de permitir que distintas corrientes dentro del mismo partido estn representadas en sus rganos de direccin nacional. B. Formacin poltica La necesidad de transmitir a los miembros de un partido el conocimiento de los valores, principios y postulados que inspiran su proyecto poltico, su visin estratgica y sus propuestas programticas, requiere contar con una estructura bsica de formacin y capacitacin poltica. Esto es esencial para asegurar la

adhesin e identificacin de los miembros de un partido con sus fundamentos ideolgicos y polticos. La identidad de los miembros de la organizacin con el proyecto poltico y su unidad en torno a una visin y propuestas compartidas es esencial para generar una participacin y representacin activa y comprometida de afiliados, activistas, dirigentes, representantes y funcionarios pblicos. Sin embargo, los partidos polticos guatemaltecos, adems de caracterizarse por su baja definicin ideolgica, no han logrado impulsar programas permanentes de formacin poltica a sus adherentes y afiliados. Por ello, el Consorcio estima imprescindible que se fortalezcan los programas de formacin poltica, de manera descentralizada, en los municipios donde se cuente con organizacin partidaria vigente. Asimismo, el gasto para formacin debe estar descentralizado. Se propone, para ello, la conformacin de un rgano especializado de formacin en cada partido poltico, para coordinar los procesos de formacin. Este deber ser parte de la estructura organizativa de los partidos, sumndose a los rganos nacionales ya existentes: Asamblea Nacional, Comit Ejecutivo Nacional, rgano de Fiscalizacin Financiera y Tribunal de Honor. No. 8. 9. Propuesta Fortalecer los programas de formacin poltica en los municipios que cuentan con organizacin partidaria vigente. Conformar un rgano especializado de formacin en cada partido (sumar en la estructura del partido un rgano nacional permanente).

C. Financiamiento En teora, el rgimen de financiamiento de los partidos es un rgimen mixto en el que, adems de recibir fondos del Estado, los partidos estn desafiados a organizar un sistema de financiamiento basado en fuentes legtimas y transparentes para sostener su funcionamiento. Sin embargo, en la prctica se trata de un rgimen monodependiente del capital privado, a pesar de que, en general, los partidos no cuentan con procedimientos efectivos de recaudacin de cuotas de afiliacin entre sus adherentes. La reforma electoral del 2004 introdujo variaciones importantes en la estructura del rgimen de financiamiento al aumentar el aporte estatal a US$2 por voto vlido recibido, conservando su forma de pago en cuatro tractos anuales, y estableciendo lmites a las contribuciones privadas lo que apunta a reducir la influencia de los contribuyentes privados en la vida de los partidos. Adems, indujo algunas modificaciones institucionales orientadas al manejo transparente de las finanzas partidarias y otorg al TSE un mandato de fiscalizacin sobre las finanzas privadas de los partidos, elemento sustancial para la transparencia. No obstante, los partidos siguen dependiendo de manera completa del capital privado, en especial para financiar campaas electorales cada vez ms costosas. Fuera de poca electoral, los partidos carecen de recursos para cubrir actividades permanentes, por lo cual caen en una especie de letargo y solo se reactivan durante los procesos electorales. Esto hace necesario fortalecer el rgimen de financiamiento pblico mediante un aumento del aporte estatal y su direccionamiento para gastos de capacitacin y otros propios del fortalecimiento institucional. En ese sentido, el dictamen de la iniciativa 3826 propone aumentar el financiamiento pblico a US$3 por voto vlido recibido, lo cual parece adecuado, pues permitir que las organizaciones partidarias se consoliden y sean ms que

mquinas electorales. Sin embargo, la propuesta del Consorcio es aumentar el financiamiento pblico a US$3 por voto vlido recibido, pero creando adicionalmente un fondo comn de US$1 por cada voto vlido en las elecciones presidenciales. El mismo se distribuir en partes iguales a los partidos polticos que participaron en elecciones nacionales y superaron el umbral electoral. Este fondo comn ser de uso exclusivo para formacin y organizacin de los partidos, para contribuir a crear una conciencia de ciudadana participativa, desarrollo programtico y promocin de los derechos y deberes cvicos y polticos. No. 10. Propuesta Aumentar el financiamiento pblico a US$3 por voto vlido recibido. Adicionalmente se crear un fondo comn de US$1 por cada voto vlido en las elecciones presidenciales. El mismo se distribuir en partes iguales a los partidos polticos que participaron en elecciones nacionales y superaron el umbral electoral. Este fondo comn ser de uso exclusivo para formacin y organizacin de los partidos.

Fuentes consultadas: ASIES. Monografa: los partidos polticos guatemaltecos en el proceso electoral 2011. Guatemala, julio 2011. ASIES. Partidos polticos de Guatemala: presente y futuro. Memoria de la XXV Sesin anual del Seminario Permanente sobre el Rol de los Partidos Polticos. Guatemala: 2009. ASIES. Reformas a la ley electoral y desarrollo institucional de los partidos polticos en Guatemala. Seminario Permanente sobre el Rol de los Partidos Polticos, XXIV Sesin anual, 2008. Memoria general. Guatemala. 2009.

Congreso de la Repblica. Comisin Especfica de Asuntos Electorales. Dictamen favorable a Iniciativa de ley No. 3826. Congreso de la Repblica. Iniciativa de ley No. 4290. Presentada por el Tribunal Supremo Electoral. Nez Vargas, E. Siete claves para el cambio. Guatemala: Editorial de Ciencias Sociales. Guatemala. 2008. Tribunal Supremo electoral. Ley Electoral y de Partidos Polticos. Guatemala: 2007.