Proteo do Patrimnio na UNESCO: aes e significados

UNESCO 2003 Edio publicada pelo Escritrio da UNESCO no Brasil

O autor responsvel pela escolha e apresentao dos fatos contidos neste livro, bem como pelas opinies nele expressas, que no so necessariamente as da UNESCO, nem comprometem a Organizao. As indicaes de nomes e a apresentao do material ao longo deste livro no implicam a manifestao de qualquer opinio por parte da UNESCO a respeito da condio jurdica de qualquer pas, territrio, cidade, regio ou de suas autoridades, nem tampouco a delimitao de suas fronteiras ou limites.

Proteo do Patrimnio na UNESCO: aes e significados

Joo Batista Lanari Bo

edies UNESCO

BRASIL

Conselho Editorial da UNESCO no Brasil Jorge Werthein Cecilia Braslavsky Juan Carlos Tedesco Adama Ouane Clio da Cunha Comit para a rea de Cultura Jurema de Souza Machado Slvio Tendler Mary Garcia Castro Traduo: Lcia Tunes Reviso: Jair Santana Moraes Assistente Editorial: Larissa Vieira Leite Diagramao: Fernando Brando Projeto Grfico: Edson Fogaa Copyrigth 2003, UNESCO
Rua, Maria das Graas Bo, Joo Batista Lanari Avaliao das aes de preveno de DST/Aids e uso indevido Proteo do patrimnio na UNESCO: aes e significadedos drogas nasBatista escolas Lanari de ensino fundamental mdio em capitais / Joo Bo. Braslia :e UNESCO, 2003. brasileiras / Maria das Graas Rua e Miriam Abramovay. 186p. Braslia : UNESCO, Ministrio da Sade, Grupo Temtico UNAIDS, ISBN: UNDCP, 85-87853-62-7 2001. 256p.

1. Cultura. 2. Patrimnio cultural. I. Organizao das Naes Unidas para a Educao, ea Cultura 1. Aids Brasil 2. Educao Brasil Cincia 3. Drogas Brasil UNESCO. II.Miriam Ttulo. I. Abramovay, II. UNESCO III. Ttulo. CDD 363 CDD 362

Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura Representao no Brasil SAS, Quadra 5 Bloco H, Lote 6, Ed. CNPq/IBICT/UNESCO, 9 andar. 70070-914 Braslia DF Brasil Tel.: (55 61) 321-3525 Fax: (55 61) 322-4261 E-mail: UHBRZ@unesco.org.br

SUMRIO
Apresentao ........................................................................................... 9 Prefcio ................................................................................................... 11 Abstract .................................................................................................. 15 Introduo ............................................................................................. 17 1. EVOLUO DO CONCEITO DE PATRIMNIO: OS EXEMPLOS FRANCS E BRASILEIRO ................. 21 1.1 O exemplo francs ............................................................. 22 1.2 O exemplo brasileiro ......................................................... 26 1.3 O conceito de patrimnio natural .................................. 30 1.4 Observaes complementares ........................................ 32 CONVENO DE 1954 PARA A PROTEO DA PROPRIEDADE CULTURAL EM CASO DE CONFLITO ARMADO ..................................... 35 2.1 Breve histrico .................................................................... 36 2.2 Conveno de Haia de 1954: gnese e comentrios .. 39 2.3 Segundo Protocolo: maro de 1999 .............................. 41 2.4 Exame de casos ................................................................... 44 2.5 Concluso parcial ............................................................... 48 CONVENO DE 1970 CONTRA O TRFICO ILCITO DE BENS CULTURAIS ....................................... 49 3.1 Comentrios sobre o texto da Conveno ................... 51 3.2 Conseqncias ..................................................................... 54 3.3 Os Estados Unidos e a Conveno de 1970 da UNESCO .. 56 3.4 O Brasil e a Conveno de 1970 da UNESCO .......... 58 3.5 Concluso parcial ............................................................... 60
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PROCESSO EM CURSO PARA O ESTABELECIMENTO DE CONVENO SOBRE PROTEO DO PATRIMNIO CULTURAL SUBAQUTICO .............................................. 62 4.1 Antecedentes ....................................................................... 65 4.2 Principais pontos em discusso ...................................... 68 4.3 A Quarta Reunio sobre Projeto de Conveno ........ 71 4.4 Interesse brasileiro e concluso parcial ........................ 74 AES SOBRE O PATRIMNIO INTANGVEL OU IMATERIAL ....................................................................... 77 5.1 Evoluo do tema na UNESCO .................................... 79 5.2 As Recomendaes de 1989 e as aes presentes ...... 82 5.3 Concluso parcial e perspectivas para o Brasil ........... 85 O HOMEM E A BIOSFERA: UM CONCEITO DINMICO DE PATRIMNIO ......................................... 89 6.1 A emergncia de um conceito ......................................... 91 6.2 O captulo brasileiro do MAB ........................................ 95 6.3 O Futuro do MAB ............................................................. 98 CONVENO DE 1972 DO PATRIMNIO MUNDIAL: INTRODUO E QUESTES ATUAIS ...................................................................................... 101 7.1 Breve descrio da Conveno ..................................... 103 7.2 Os critrios e seus limites .............................................. 107 7.3 A questo da soberania e a Conveno ...................... 112 7.4 O caso do Parque Nacional Kakadu, na Austrlia ... 119 7.5 Concluso parcial ............................................................. 123 CONVENO DE 1972 E OS STIOS HISTRICOS E CULTURAIS: EXPERINCIA BRASILEIRA........... 127 8.1 Antecedentes ..................................................................... 128 8.2 A UNESCO e a evoluo do patrimnio no Brasil 135
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8.3 Monitoramento e estado atual dos stios ................... 139 8.4 Concluso parcial ............................................................. 146 9. CONVENO DE 1972 E OS STIOS NATURAIS: PERSPECTIVAS PARA O BRASIL ................................... 151 9.1 Antecedentes ..................................................................... 153 9.2 Parque Nacional de Iguau: stio em perigo .............. 158 9.3 Novas candidaturas .......................................................... 162 9.4 Concluso parcial ............................................................. 169

CONCLUSO GERAL ................................................................... 171 BIBLIOGRAFIA GERAL .............................................................. 175 NOTA SOBRE O AUTOR ............................................................ 185

APRESENTAO
Sabemos como um incndio pode destruir em poucas horas s vezes em poucos minutos o patrimnio histrico e cultural acumulado numa Igreja barroca, construda no sculo XVII. Aquilo que durante sculos conservou-se e contribuiu para a construo da identidade dos indivduos da regio, desaparece sem deixar vestgios. Objetos de culto, stios arquitetnicos, obras de arte todos so vulnerveis a acontecimentos imprevistos, a instabilidades repentinas. Desde sua fundao, em 1946, a UNESCO vem dedicando boa parte de sua energia e tempo a promover uma ampla discusso sobre meios e aes de proteo ao patrimnio cultural e natural de todas as naes. preciso criar condies no apenas para que as Igrejas sejam preservadas, mas tambm diversas outras manifestaes e tradies. O resultado desse esforo algo que est em contnua evoluo, como deduzimos da leitura do texto que se segue uma rede de convenes internacionais desenhadas para proteger o patrimnio, alm de uma srie de iniciativas e projetos como vistas a materializar os objetivos delineados. Todo esse esforo, importante ressaltar, tem como meta complementar e apoiar as polticas decididas por cada pas que visam a proteger seus patrimnios. A amplitude da prpria noo de patrimnio aqui utilizada de monumentos histricos a tradies orais e populares, de tesouros subaquticos a parques e reservas naturais, entre outros demonstra a atualidade da UNESCO enquanto agncia da famlia das Naes Unidas dedicada reflexo e proposio de aes de proteo no campo da cultura e meio ambiente. Ambos os campos, registre-se, incluem-se no contexto das polticas sociais, como conclui o trabalho a que nos referimos. O leitor encontrar uma descrio detalhada dos processos que levaram s Convenes e sua implementao, bem como dados
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sobre a participao e o interesse do Brasil. Destaque-se os captulos relativos Conveno de 1972 do Patrimnio Mundial, sem dvida uma das iniciativas da UNESCO de maior visibilidade perante a opinio pblica. Alm disso, so discutidos aspectos conceituais que fundamentaram os trabalhos da UNESCO, sobretudo no que tange cultura. Uma introduo inspirada em autores franceses e brasileiros refora esse ltimo item. Trata-se, enfim, de trazer ao pblico brasileiro, de forma coordenada, esse rico e vasto acervo de realizaes da UNESCO voltadas proteo do patrimnio cultural e natural.

Jorge Werthein Diretor da UNESCO no Brasil

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PREFCIO
Augusto C. da Silva Telles A anlise da evoluo da poltica cultural da UNESCO e sua repercusso na poltica cultural do Brasil so assuntos da maior relevncia na atualidade. A publicao Proteo do Patrimnio na UNESCO: aes e significados para o Brasil , do diplomata Joo Batista Lanari Bo, conselheiro na representao brasileira da UNESCO, resultante de trabalho apresentado no Curso de Altos Estudos do Instituto Rio Branco. O texto do maior interesse para todas as pessoas voltadas para a conceituao e a evoluo da poltica cultural brasileira em face da UNESCO nos ltimos decnios. Com base em extensa bibliografia brasileira e internacional, em documentao do Ministrio da Cultura e, principalmente, do Itamaraty e da UNESCO, o autor analisa, sucessivamente, as convenes e os programas institudos pela UNESCO e subscritos pelos pases constitutivos, em especial pelo Brasil. So estudados os antecedentes, as discusses e crticas ocor ridas nas Assemblias Gerais, assim como as conseqncias desses programas e convenes na poltica cultural brasileira. As convenes e recomendaes propostas pela UNESCO, subscritas e adotadas pelo Brasil, so detidamente analisadas: a Conveno para a Proteo da Propriedade Cultural em Caso de Conflito Armado, realizada em Haia, em 1954; a Conveno contra o Trfico Ilcito de Bens Culturais, de 1970; a Conveno sobre a Proteo do Patrimnio Cultural Subaqutico, realizada em Paris, em 2001, mas ainda no ultimada por questes polticas; as recomendaes sobre patrimnio intangvel ou imaterial, discutido e definido desde 1989; e a Conveno sobre Patrimnio Cultural O Homem e
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a Biosfera, de 1971, mais conhecida pela sigla inglesa MAB. Com maior profundidade e detalhamento, comenta, ao longo de trs pargrafos, a Conveno sobre Patrimnio Mundial, Cultural e Natural, de 1972. O estudo comea pela conceituao de patrimnio e para isso utiliza, a partir de bibliografia atualizada, exemplos franceses e brasileiros com uma ampla gama de significados, desde bens consagrados pela histria da arte clssica at bens atuais, inclusive objetos que, conforme o autor, apresentam contundncia imediata, como os campos de Auschwitz e Dachau. As convenes e recomendaes acima referidas so estudadas detidamente, com os antecedentes que as propiciaram e, com maior profundidade, suas conseqncias na poltica cultural do Brasil. Assim, a conveno sobre o trfico ilcito de obras-de-arte resultou em maior controle do comrcio, bem como das importaes e exportaes de objetos de arte ou de artesanato, de propriedade pblica ou particular, preservados ou no pelas legislaes federal, estaduais e municipais. Com referncia ao patrimnio cultural subaqutico, as discusses mais intensas anota o autor concentraram-se sobre o controle das pesquisas e da proteo dos bens encontrados nas guas territoriais, ou fora delas, e na competncia dos Estados costeiros, em relao aos pases responsveis pelas pesquisas subaquticas. O texto mostra que a preservao do patrimnio intangvel ou imaterial vem sendo discutida na UNESCO desde 1989, quando foi aprovada pela Conferncia Geral a resoluo sobre a salvaguarda da cultura tradicional e popular e, em 1998, instituda a premiao bienal intitulada ObrasPrimas do Patrimnio Oral e Intangvel da Humanidade. registrado tambm que reunies e simpsios foram realizados ao longo de todos esses anos, com a previso da convocao de uma conveno para a preservao do patrimnio
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intangvel. Mostra o autor que, no mbito brasileiro, o assunto est muito mais adiantado, com a promulgao do Decreto n 3.551 de 2001, que prev o registro de bens culturais de natureza imaterial que constituem patrimnio cultural brasileiro. O Programa de Preservao de Patrimnio Natural O Homem e a Biosfera (MAB) talvez, segundo o autor, o programa da UNESCO mais bem-sucedido: at o ano de 2001 foram estabelecidas 391 reservas da biosfera em 94 pases. Essas reservas visam conservao de ecossistemas e de paisagens, alm de estimularem o desenvolvimento sustentvel. A Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente, de 1992, realizada no Rio de Janeiro, props novas alternativas de ao que, segundo o autor, visaram gerao de aes de preservao da diversidade biolgica e do combate desertificao, entre outros fins. O autor acentua que a Conveno de 1972 do Patrimnio Mundial foi a conveno da UNESCO de maior repercusso poltica entre os Estados-Partes. Sua criao deveu-se principalmente aos precedentes ocorridos em 1959, com a ameaa que pairou sobre os templos de Abu Simbel e de Philae no Alto Nilo, quando o governo egpcio resolveu construir a barragem de Assuam. Assim, informa o autor que, com o apoio e a orientao do Icomos, foi organizado o projeto da Conveno. Adiante historia as medidas tomadas pela UNESCO at a criao do Comit do Patrimnio Mundial, com seu regulamento e a eleio dos pases participantes de sua direo e, em seguida, a designao dos organismos assessores alm do Icomos, a IUCN, para os bens naturais, e o ICCROM, para os estudos de conservao e restaurao de bens culturais. O autor estende-se longamente sobre os critrios adotados pelo Comit, com referncia aos bens culturais, aos bens naturais e aos bens mistos; analisa em seguida a situao dos bens culturais e
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naturais indicados pelo Brasil e frisa a importncia das misses enviadas pela UNESCO para a anlise dos stios inscritos e o estabelecimento de medidas a serem tomadas com relao a Ouro Preto, Olinda e, principalmente, Braslia. O texto ter mina enfatizando a impor tncia da preservao dos bens culturais e naturais para a criao de um Estado moderno, da nao brasileira. Rio de Janeiro, 11 de novembro de 2002

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ABSTRACT
This book illustrates how the conventions on World Cultural and Natural Heritage have been implemented in Brazil. It examines the historical background of this issue, especially in what concerns the first important international instrument on world heritage, the Hague Convention of 1954 (ratified by Brazil in 1958), as well as the World Heritage Convention of 1972. The latter had enormous economic and political repercussions and mobilized many resources for its implementation. The book has different approaches for examining the concept of world heritage, focusing on the themes of culture, history, nature and environment. It also analyses the selection process of Brazilian sites that apply for the World Heritage listing. This includes urban areas, biosphere reserves, as well as many other historical, cultural or natural sites (including those belonging to the World Heritage in Danger listing). The different variables that affect the protection of the world heritage, as proposed by UNESCO and the World Heritage Centre, are also examined in this book. It also focuses on the potential for co-operation between agencies within the Ministries of Culture and Environment. This co-operation also includes agencies at the State and Municipal levels, as well as the private sector. All of these institutions are involved in selecting new candidates for the World Heritage list.

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INTRODUO
A palavra patrimnio vem do latim e significa, segundo o Dicionrio Aurlio, herana paterna; riqueza, na acepo figurativa; ou ainda, complexo de bens (...) suscetvel de apreciao econmica, no sentido jurdico. Ao acrescentarmos os adjetivos cultural, histrico ou natural, delimitamos, em termos conceituais, os domnios particulares do presente trabalho. No mbito da UNESCO, a noo de patrimnio vem se configurando em debates e negociaes iniciados desde a sua fundao, em 1948. Alimentada por aportes externos, dos EstadosMembros e de entidades no-governamentais, por acadmicos e juristas, a definio do termo, tal como adotada em textos oficiais, ampla: inclui monumentos histricos, conjuntos urbanos, locais sagrados, obras-de-arte, parques naturais, paisagens modificadas pelo homem, ecossistemas e diversidade biolgica, tesouros subaquticos, objetos pr-histricos, peas arquitetnicas e tradies orais e imateriais da cultura popular. Sugere, ainda, uma postura de proteo a quem possui o patrimnio, seja ele particular ou rgo pblico. Uma nao, entendida como uma comunidade de aspiraes comuns (Anderson, 1991), constitui-se por meio de instncias de identificao, entre elas o patrimnio coletivo. Pode-se reconhecer a nao brasileira, por exemplo, no conjunto arquitetnico e artstico de Ouro Preto. Em conseqncia, os Estados modernos so levados, como forma de legitimao, a proteger seu patrimnio, seja ele cultural, histrico ou natural. Esta uma vocao cujas implicaes legais, polticas e econmicas esto presentes em todas as organizaes governamentais contemporneas. Tal vocao projeta-se no cenrio internacional, onde atua a UNESCO, cujo mandato abrange cincia, educao, comunicao e cultura.
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A partir da vontade dos Estados-Membros da UNESCO, foi elaborado um conjunto particular de iniciativas de proteo ao patrimnio considerado, a exemplo do que ocorre nos cenrios nacionais, como bem pblico. A descrio desse processo, no que toca ao exame do interesse brasileiro sobre tais temas, o principal objetivo deste trabalho, bem como verificar de que forma vocaes intrnsecas de cada Estado para a proteo do patrimnio foram articuladas em nvel internacional e avaliar a participao do Brasil nesse processo. Uma nao torna-se o que ela na medida em que se apropria do seu patrimnio (Gonalves, 1996, p. 24), uma vez que as polticas de preservao se propem a atuar, basicamente, no nvel simblico, tendo como objetivo reforar uma identidade coletiva (Fonseca, 1997, p. 11). Selecionar e proteger stios histricos e naturais, eleger e preser var objetos culturais representativos, so atividades que os Estados executam no plano nacional, sobretudo a partir da segunda metade do sculo 20. No plano internacional, as convenes e os programas implementados pela UNESCO estabeleceram uma rede de proteo balizada por critrios universalmente aceitos, que visa sobretudo colaborar com os esforos nacionais de preservao do patrimnio. Tal como ocorre com a ao nor mativa dos demais organismos internacionais, os instrumentos gerados na UNESCO implicam um sistema de deveres e obrigaes aos quais se submetem, por vontade prpria, os Estados-Membros. O objetivo foi construir um quadro de referncias que servisse de parmetro comunidade de naes e estimulasse intercmbios e programas de cooperao para dinamizar a proteo ao patrimnio. Atuando sobre contextos especficos guerra, fundo do mar, pilhagens e trfico de bens culturais, proteo ao meio ambiente, cultura oral e popular, monumentos e conjuntos histricos , a UNESCO buscou diversificar o escopo de aplicao do conceito de patrimnio por meio da ao normativa no mbito do seu mandato. Aos pases importa avaliar se a aceitao das obrigaes emanadas desses instrumentos benfica e til para a gesto interna do patrimnio.
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Este trabalho pretende examinar o processo de gestao desses instrumentos, sua implementao e impacto no Brasil, e prope-se a desenvolver os seguintes temas: Evoluo do conceito de patrimnio: os exemplos francs e brasileiro; Conveno de 1954 para a Proteo ao Patrimnio em Caso de Conflito Armado; Conveno de 1970 contra o Trfico Ilcito de Bens Culturais; Conveno de Proteo sobre Patrimnio Cultural Subaqutico; Patrimnio Oral e Intangvel; Programa O Homem e a Biosfera; e Conveno de 1972 do Patrimnio Mundial e a experincia brasileira. Sero utilizados como fontes: a documentao da UNESCO (reunies, relatrios, pareceres, Web page) e da Delegao do Brasil na UNESCO; artigos em revistas especializadas; bibliografia sobre patrimnio, no Brasil e na Frana; e depoimentos de funcionrios e representantes. distribuio dos captulos corresponde o peso especfico de cada tema em relao ao conjunto do trabalho. Alm do exame da evoluo conceitual da noo de patrimnio, restrita a uma seo, cada captulo trata de um contexto onde se desenvolveu a atuao da UNESCO. Entretanto, Conveno de 1972 do Patrimnio Mundial, sem dvida o instrumento de maior destaque e importncia para o Brasil, foram destinados trs captulos. Ainda, no que toca Conveno de 1972, o objetivo consiste em examinar os aspectos relevantes da evoluo poltica daquela Conveno e o caso particular brasileiro, nas vertentes cultural e natural. No sero destacados nesta monografia os detalhes fsicos e histricos de cada stio brasileiro inscrito na lista do Patrimnio Mundial, cujas descries se encontram nas Web pages da UNESCO,
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do Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (Iphan) e do Ministrio do Meio Ambiente (MMA). Cabe ainda um breve esclarecimento sobre a utilizao do conceito de patrimnio natural nesta monografia e no mbito da UNESCO. Embora os critrios para a seleo e a conservao do patrimnio natural baseiem-se em parmetros cientficos distintos dos stios histricos e culturais, ser considerado a exemplo do padro seguido na UNESCO que a proteo do patrimnio natural justifica-se, alm das razes baseadas em critrios ambientais e cientficos, pelo aspecto simblico. Para ilustrar o argumento, recorde-se que a nao brasileira se reconhece tambm na diversidade biolgica que caracteriza o Pas, da floresta amaznica caatinga nordestina. A par da Conveno de 1972 do Patrimnio Mundial, ser examinado o Programa O Homem e a Biosfera, administrado pelo Setor de Cincias da Organizao e conceitualmente ligado noo de patrimnio. A recente designao da Reserva da Biosfera do Pantanal e, logo em seguida, da inscrio da rea de Conservao do Pantanal na lista do Patrimnio Mundial, indica a proximidade entre as duas aes e o interesse em abord-las nesta monografia.

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1.

EVOLUO DO CONCEITO DE PATRIMNIO: OS EXEMPLOS FRANCS E BRASILEIRO

O atual estgio de complexidade da aplicao do conceito de patrimnio, do qual as aes da UNESCO so exemplo, resultado de intensa evoluo histrica. Diversos estudos acerca dos fundamentos e da significao do patrimnio no seio das sociedades podem ser consultados. De corte transdisciplinar, tais trabalhos incorporam contedos de esttica, histria e sociologia poltica, luz das mltiplas dimenses que decorrem da anlise contempornea da importncia do patrimnio. Segue-se uma breve introduo ao tema. apoiada em tericos franceses, tendo em vista o papel paradigmtico que a Frana desempenhou na evoluo histrica do patrimnio. Em seguida, focalizamos trabalhos de estudiosos brasileiros, visando situar o conceito no Brasil. A produo terica sobre o assunto vasta, e ultrapassa em muito um trabalho que tenciona abordar a proteo do patrimnio na UNESCO e seus significados para o Brasil. Apesar de voltadas para a experincia de apenas dois pases, nos seus aspectos histrico e cultural, este comentrio tenciona extrair algumas interpretaes que transcendam seus contextos especficos, tornando-as teis para a conceituao do tema patrimnio na presente monografia. A noo de patrimnio no espao multilateral da UNESCO sempre esteve exposta a grande diversidade de concepes. Embora
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o risco de disperso e enfraquecimento institucional esteja presente quando uma organizao internacional se prope a atuar em campo to variado, o acervo de realizaes que a UNESCO exibe demonstra que significativos aspectos da noo de patrimnio e suas aplicaes evoluram da esfera interna de cada pas para um nvel internacional. Ao debater e sugerir aes, os agentes que participam desse esforo na UNESCO tm atrs de si um rico acervo de reflexes, balizadas por suas experincias nacionais, que substancia e orienta a poltica de patrimnio da Organizao.

1.1 O EXEMPLO FRANCS A sedimentao histrica da noo de patrimnio na Frana,1 como apresentada por Jean-Pierre Babelon e Andre Chastel (1994, p. 11), estrutura-se em torno de seis eixos explicativos. Embora o sentido atual da palavra, em sua acepo comum, indique, de forma vaga, algo relacionado com bens e tesouros do passado, a pesquisa histrica revela existirem diferentes camadas de significados, relativas a estgios distintos nos quais a noo de patrimnio se desenvolveu. Tais estgios relacionam-se com uma longa e catica histria da propriedade francesa, dos bens franceses, da sensibilidade francesa no passado. Os eixos explicativos o religioso, o monrquico, o familiar, o nacional, o administrativo e o cientfico detalham as circunstncias em que se forjaram os sentidos atribudos ao patrimnio. Assim, no campo religioso, a idia de patrimnio encontra sua origem no conceito cristo de patrimnio sagrado da F.

A bibliografia primria para essa informao inicial, no que tange ao caso francs, consistiu de dois livros, a saber: LAllgorie du patrimoine , de Franoise Choay (traduzido e lanado no Brasil pela Companhia das Letras), e La notion du patrimoine, de Jean-Pierre Babelon e Andr Chastel. O o primeiro foi publicado em 1992 (e reeditado em 1996 e 1999); e o segundo, impresso pela primeira vez em 1980 na Revue de lArt , foi lanado em livro em 1994. 22

A sacralidade incorporada aos objetos aos quais se atribui o testemunho dos primrdios do cristianismo as relquias justifica o culto e a devoo a esses objetos. Preservados em espaos definidos, sejam templos, tumbas ou locais sagrados, tais fragmentos simbolizam a presena de uma memria, associada prtica social da religio. Juntamente com corpos de santos e mrtires, tambm conservados como patrimnio religioso, terminam por irradiar, pela prpria fora da piedade popular, o patrimnio mais precioso da comunidade secular (Babelon, Chastel, 1994, p. 13 e 17). A venerao funda o patrimnio, que se estende ao espao da igreja, ao edifcio da catedral e ao centro religioso da cidade. Resistindo s vagas iconoclastas, da Reforma s guerras, o patrimnio religioso consolida seu estatuto esttico no Renascimento e sobrevive Revoluo Francesa : Esses gticos, embora de um gosto brbaro, podem interessar (...) eles so preciosos como antigidades. 2 O eixo monrquico de formao do conceito de patrimnio decorre, a exemplo do religioso, da necessidade da eleio de objetos e lugares como instncias de mediao entre o soberano e seus sditos. Contudo, a monarquia no poderia perdurar sem fabricar seus prprios objetos sagrados. Inicialmente imbricado com a religio, o patrimnio monrquico evolui para consideraes de ordem cultural so bibliotecas e arquivos reais a proteger e, posteriormente, monumentos e castelos, nestes ltimos incluindose colees de obras-de-arte. Note-se, entretanto, que os prprios reis no tiveram muito respeito pelo seu prprio patrimnio monumental (Babelon, Chastel, 1994, p. 28 e 39). A natureza do regime monrquico, com suas incertezas e turbulncias, ou mesmo convenincias imediatistas de constr uo, pode gerar, simultaneamente proteo, um desejo de destruio do
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Declarao do Comissrio da Assemblia encarregado de listar objetos e esttuas guardados em prdios de culto parisienses, em 1792, citado por Babelon e Chastel (1994, p. 25). 23

patrimnio, como no caso de Lus XIV. Ainda no estamos no sculo 20 e o patrimnio no dispe de sistema legal de proteo. O patrimnio monrquico no deixa de ser um patrimnio familiar. A nobreza, por seu turno, organiza-se igualmente a fim de proteger seus bens e propriedades. Alm dos castelos, signos exteriores de riqueza e poder, a noo de bem patrimonial tambm pode ser ligada, sob o Ancien Rgime, a objetos de arte, objetos de recordao, a arquivos. Conscientes da relevncia cultural de suas posses, os nobres, e mais tarde os burgueses, sujeitam-se a permitir que suas colees sejam visitadas pelos curiosos que se dirigiam at elas (Babelon, Chastel, 1994, p. 53). Com o passar dos anos, entretanto, acirram-se as contradies internas da organizao social e poltica do Ancien Rgime. No final do sculo 18, um acontecimento de repercusses globais introduz transformaes profundas na concepo de patrimnio, mormente no que tange sua apropriao coletiva: a Revoluo Francesa. Babelon e Chastel chamam de nacional etapa que se inaugura com a Revoluo. Reconhecer e classificar o patrimnio o que foi feito pelos Comits revolucionrios de 1790 a 1792 foi uma das materializaes do sentimento nacional que se forma no novo sistema poltico. 3 Embora a gestao de tal sentimento tenha sido dramtica em razo dos fundamentos religiosos, monrquicos e aristocrticos da sociedade (e do patrimnio), seus efeitos foram duradouros. Com a Revoluo Francesa, indicam os autores, firma-se junto noo de patrimnio a idia de serem necessrias polticas pblicas para preservar e valorizar os bens representativos da nao. Tal processo leva, no sculo 20, consolidao dos instrumentos legais de proteo ao patrimnio, j agora classificado como bem pblico.

Babelon e Chastel (1994, p. 57-69) descrevem com detalhes o processo legislativo revolucionrio na Conveno Nacional e seus desdobramentos no que toca ao patrimnio. 24

No obstante, a evoluo do tema, poltica e juridicamente, est longe de ser sido linear e sem contradies. Franoise Choay (1992, p. 75) lembra que
a obra conservadora dos comits revolucionrios parte de dois processos distintos: o primeiro, cronologicamente falando, foi a transferncia dos bens do clero, da coroa e dos emigrantes para a Nao; o segundo, a destruio ideolgica que visou uma parte desses bens, a partir de 1792, particularmente sob o Terror e sob o governo da Sade Pblica, e que suscita uma imediata reao de defesa.

desapropriao revolucionria seguiram-se, a exemplo do que ocorrera antes nas Reformas na Inglaterra, um vandalismo predador e uma reao conservadora. Babelon e Chastel referem-se aos estgios administrativo e cientfico como etapas nas quais, tendo a noo de patrimnio se consolidado, o Estado e a sociedade procuraram corrigir assimetrias e desequilbrios na administrao do patrimnio, explicitados com intensidade no curto intervalo histrico da Revoluo Francesa. Tais etapas cobriram o sculo 19 e as primeiras dcadas do sculo 20. A arqueologia da noo de patrimnio construdo, sua evoluo a partir do Renascimento at o presente, quando polticas de conser vao impem-se em face da crise nas grandes concentraes urbanas, representa uma das principais preocupaes da obra de Franoise Choay (1992, p. 31). A percepo moderna do patrimnio comea com a distncia (histrica) que o observador do Quatroccento, pela primeira vez, estabeleceu entre o mundo contemporneo a que pertence e a longnqua Antigidade da qual ele estuda os vestgios. Os estudos e as descries produzidos nesse perodo permitiram algo indito o reconhecimento objetivo do valor histrico dos monumentos da Antigidade. Depois do Quatroccento, proliferam os contedos estticos que injetam energia inusitada na produo artstica a partir
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de uma nova leitura das obras do passado. Preservar monumentos expressa, doravante, a nfase na continuidade do presente com as realizaes de gregos e romanos. O patrimnio transforma-se em alegoria da Histria. Mas a modernidade acarreta novos riscos. Os efeitos perversos da indstria cultural, sobretudo os advindos do turismo, comeam a ameaar a gesto do patrimnio situao paradoxal, pois se trata, por um lado, de valorizar o patrimnio como ativo econmico e, por outro, de exp-lo banalizao e predao:
Culto ou indstria, as prticas patrimoniais esto ameaadas de autodestruio pelo prprio destaque e sucesso de que desfrutam: mais precisamente, pelo fluxo exagerado e irresistvel dos visitantes do passado (Choay, 1992, p. 169).

As sociedades e os Estados so capazes de eleger Auschwitz e Dachau como stios do Patrimnio Mundial da UNESCO monumento memria cuja contundncia imediata , mas so igualmente responsveis por uma nsia contempornea de classificar e selecionar peas de patrimnio arquitetural e urbano, sintoma que pode ser decifrado
como uma alegoria do homem, ao amanhecer do sculo 21: incerto quanto ao rumo para onde o levam a cincia e a tcnica, em busca de um caminho onde estas possam lhe dar espao e tempo para deix-lo investir em si mesmo, de uma maneira melhor e diferente (Choay, 1992, p. 199).

1.2 O EXEMPLO BRASILEIRO A literatura brasileira sobre patrimnio significativa. Alm do acervo de estudos da Revista do Patrimnio, publicada, salvo curtos perodos, desde a criao do Servio do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (Sphan), em 1937, pesquisas de
26

flego tm sido editadas. 4 No obstante a formao social e histrica relativamente nova do Pas, comparada aos europeus, a contribuio dos estudiosos brasileiros densa e original. Jos Gonalves (1996, p. 38 e 89) emprega mtodo calcado na psicanlise e na filosofia da linguagem para situar o conceito de identidade nacional. Podemos definir este conceito, inicialmente, como o repertrio de traos culturais por meio dos quais os membros de uma nao se identificam. Ressalta o autor, ao examinar o caso brasileiro, que tal definio abriga um conjunto de narrativas por meio das quais intelectuais nacionalistas e outras categorias sociais concebem a cultura brasileira enquanto um objeto permanente de desejo e de busca. Os intelectuais que se destacaram no comando institucional do patrimnio no Brasil, liderados por Rodrigo Mello Franco de Andrade, na primeira e herica fase, e por Alosio Magalhes, em curta porm profcua administrao, praticaram um discurso de apropriao da cultura brasileira movidos pelo desejo de preservar fragmentos escolhidos dessa cultura. Tais discursos, ao buscar e selecionar o que a sociedade deveria considerar como patrimnio, produzem como conseqncia, ao mesmo tempo em que pressupe, a possibilidade mesma de sua perda. A possibilidade da perda do patrimnio ao mesmo tempo a causa e o efeito da proteo. Selecionar e salvar da perda e da degradao material fragmentos da histria artstica e arquitetnica, como o caso do barroco brasileiro, significa eleger pontos de contato com o passado, de modo a permitir sociedade contempornea identificar-se e estabelecer uma continuidade imaginria com o conjunto patrimonial da cultura brasileira. Se por um lado, ser sempre necessria a constatao da possibilidade da perda para

Dois livros sero utilizados como referncia primria para os comentrios que se seguem. Ver: Jos Reginaldo Santos Gonalves (1996) e Maria Ceclia Londres Fonseca (1997). 27

que tais stios e objetos sejam eleitos, por outro, ao eleg-los, os intelectuais alertam a sociedade quanto possibilidade da perda desse patrimnio. Tomb-los, design-los legalmente, significa, em ltima anlise, dar um nome jurdico a essa possibilidade. A criao do Sphan em fins de 1937, em pleno Estado Novo, institucionalizou a prtica do tombamento, visando busca da identidade nacional por meio da preservao e da conservao do patrimnio fsico. A participao de intelectuais como Mrio de Andrade e Lcio Costa permitiu ao novo rgo entrar em sintonia com a interpretao modernista da cultura brasileira e incorporar uma noo abrangente de patrimnio, 5 de obras-de-arte e arquitetnicas, assim como manuscritos, fotografias e artefatos indgenas algo distante de uma perspectiva monumentalista e sacralizadora do patrimnio (Weffort, 1997, p. 8). A ao de Alosio Magalhes, no final da dcada de 70, seguiu nessa trilha e retomou as idias contidas no texto encomendado a Mrio de Andrade para introduzir a legislao do patrimnio em 1937. Para Jos Gonalves, essa nova etapa, caracterizada pela designao e preservao de saberes e fazeres culturais, atualiza em um novo registro a retrica da perda subjacente ao discurso de conservao dos monumentos e igrejas barrocas. Ceclia Londres Fonseca (1997, p. 12), por sua vez, sublinha os aspectos poltico e ideolgico que per meiam as aes institucionais em relao ao patrimnio:

O nmero 26 da Revista do Patrimnio, organizado por talo Campofiorito, celebrou os 60 anos do Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (Iphan) com uma seleo de artigos publicados nos dez anos iniciais da Revista do Servio do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional. Com relao ao modernismo presente no Sphan, Ceclia Londres Fonseca (1997, p. 98-99) identifica, para caracteriz-lo, dois aspectos: o carter ao mesmo tempo universal e particular das autnticas expresses artsticas e a autonomia relativa da esfera cultural em relao s outras esferas da vida social. 28

os intelectuais que esto direta ou indiretamente envolvidos com uma poltica de preservao nacional fazem o papel de mediadores simblicos, j que atuam no sentido de fazer ver como universais , em termos estticos, e nacionais , em termos polticos, valores relativos, atribudos a partir de uma perspectiva e de um lugar no espao social (grifos da autora).

O Estado convoca os intelectuais que, por seu turno, se encarregam de delimitar um espao de legitimao da ordem social por meio da invocao de fragmentos do passado. O perodo de Rodrigo M. F. de Andrade frente do Sphan foi fundamental para a consolidao de polticas pblicas referentes ao patrimnio no Brasil, 6 mas o desafio ser estabelecer uma poltica de preservao democratizada, no sentido de que seja efetivamente apropriada, enquanto produo simblica e enquanto prtica poltica, pelos diferentes grupos que integram a sociedade brasileira (Fonseca, 1997, p. 261). A breve passagem de Alosio Magalhes no comando do patrimnio no Brasil deixou indicaes de uma reflexo sobre a noo do patrimnio que apontava na direo dessa democratizao. Dizia Magalhes (apud Fonseca, 1997, p. 176) que o Patrimnio atuava de cima para baixo, e, de certo modo, com uma concepo elitista... Quem faz uma Igreja sabe o valor do que faz. Mas quem trabalha com o couro, por exemplo, nem sempre. Em sua gesto, procurou conferir um estatuto de patrimnio histrico e artstico nacional produo cultural dos contextos populares e das etnias afro-brasileira e indgena. Episdio marcante dessa orientao foi o processo que levou ao tombamento da Casa Branca, terreiro ligado tradio Nag, na Bahia. A pesquisa de Ceclia Londres Fonseca (1997, p. 5) revela, para este e para os demais processos de tombamento, os pontos

Registre-se que o Conselho Consultivo do Patrimnio tombou, no final de 2000, o Estdio Mrio Filho, o Maracan, espao coletivo por excelncia. 29

de contato entre o mundo das palavras e o mundo das coisas ou seja, a relao entre discurso e prtica na implementao da poltica de patrimnio no Brasil. Voltaremos a esses autores e ao patrimnio histrico e cultural brasileiro no Captulo 8 desta monografia.

1.3 O CONCEITO DE PATRIMNIO NATURAL A evoluo do conceito de patrimnio natural seguiu, durante muito tempo, percurso ligado ao aspecto cientfico das questes referentes ao meio ambiente. Este um dos principais fundamentos para a proteo, ao qual juntou-se posteriormente o valor simblico, tal como mencionado na Introduo. Embora o exame pormenorizado desse aspecto escape aos propsitos da presente monografia, registre-se que as iniciativas estatais de proteo natureza tiveram sua origem em 1872, nos Estados Unidos, quando foi regulamentado o primeiro parque natural, Yellowstone. Quase um sculo mais tarde, em 1965, durante conferncia na Casa Branca, em Washington, a criao de uma Fundao do Patrimnio Mundial para proteger stios naturais e histricos lana as bases para negociaes com vista a instrumento internacional de proteo que contemplasse os dois aspectos. A UNESCO, g raas a sua vocao interdisciplinar, desempenha um papel pioneiro na convergncia das vertentes natural e cultural no conceito de patrimnio. s preocupaes com o meio ambiente juntaram-se os objetivos culturais de preservao, tendncia cristalizada na Conveno do Patrimnio Mundial, em 1972, para cuja lista foram previstos stios culturais e naturais. Em 1978 foi inscrito na lista do patrimnio o primeiro stio natural7
7

Hoje a balana ainda pende para o patrimnio histrico e cultural , que conta com 529 stios inscritos, em detrimento do patrimnio natural 138 stios e dos chamados stios mistos , que alcanam 23 inscries. 30

 o mesmo Parque Yellowstone. Sublinhe-se, entretanto, que a proteo ao patrimnio natural na UNESCO no se prope a ter o alcance e o detalhamento dos instrumentos inspirados em preocupaes cientficas do meio ambiente, sobretudo a partir da Conferncia do Rio de Janeiro, em 1992, que gerou Convenes abrangentes como a da Diversidade Biolgica e a do Combate Desertificao. A Conveno de 1972 antecipara-se a esses acordos enfatizando a funo simblica da proteo. A aproximao entre as noes de patrimnio cultural e natural tem sido objeto de reflexo em diversos pases, sobretudo os desenvolvidos.8 A percepo de que a paisagem tambm um objeto cultural, na medida em que exibe, alm dos atributos fsicos, resultado de diversas aes humanas, est presente em inmeras aes estatais de proteo. Muitos stios naturais incluem em suas propostas para inscrio na lista da UNESCO a presena de populaes indgenas integradas ao meio ambiente. Em outra vertente, o conceito de cultural landscape, que valoriza paisagens construdas segundo tradies culturais, como o caso das plantaes de caf cubanas, tem sido empregado para balizar candidaturas de stios no mbito da Conveno de 1972 do Patrimnio Mundial. A questo do patrimnio natural interessa ao Brasil, porque a tendncia, como o caso particular das inscries brasileiras na lista do Patrimnio Mundial, aumentar as solicitaes para stios naturais e mistos em detrimento dos stios culturais e histricos. Recorde-se que a Constituio brasileira de 1988 distinguiu, pela primeira vez, patrimnio cultural e natural, sendo este ltimo subordinado denominao ambiental. Somada preocupao com os fragmentos de histria, de Ouro Preto a Braslia, agregouse a relevncia cientfica da proteo diversidade biolgica dos
8

Na Frana realizou-se em 1994 o colquio Patrimoine culturel, Patrimoine naturel, que contou com a participao de especialistas e administradores de diversos pases. Os textos e debates do encontro foram publicados pela Documentation Franaise, em 1995. 31

biomas brasileiros, fato j observado nas candidaturas recentes provenientes do Brasil. Este tpico ser desenvolvido no ltimo captulo desse trabalho.

1.4 OBSERVAES COMPLEMENTARES guisa de concluso do presente captulo, assinalamos que a noo de patrimnio no pode ser sintetizada em uma formulao homognea e definitiva, j que ela se articula poltica e socialmente nos diferentes contextos nacionais. O modelo francs, sem dvida calcado na densa experincia histrica de um pas desenvolvido, apiase na longa tradio poltica centralizadora que o pas mantm. Igualmente centralizada, mas apoiada em menor tempo histrico e com diferenas significativas, em funo do desenvolvimento socioeconmico, situa-se a experincia brasileira. O presente estgio de proteo ao patrimnio nos pases anglosaxes, por seu turno, originou-se de um modelo de natureza descentralizada. Nas sociedades asiticas, como China e Japo, a prpria noo de conservao, sobretudo de obras arquitetnicas, no implica necessariamente aes de proteo por parte do Estado. Destruir um templo e construir outro com as mesmas caractersticas , em princpio, uma ao legtima.9 Nos pases africanos a noo de patrimnio, que incorpora tradies distintas e estranhas ao cenrio europeu, foi influenciada sobretudo pela descolonizao recente. Cada noo de patrimnio, com a respectiva historicidade que a informa, molda um tipo de ao estatal. Um dos desafios da ao da UNESCO conciliar os diversos eixos interpretativos do patrimnio e propor aes internacionais que reforcem os esforos nacionais de proteo.
9

Pressouyre (1996, p. 12) discute o critrio de autenticidade exigido para os stios histricos pela Conveno do Patrimnio Mundial luz da aplicao do instrumento em diferentes contextos culturais. 32

Ao longo de pouco mais de meio sculo, a Organizao estimulou e acolheu debates tcnicos e encontros multilaterais que resultaram em trs convenes de proteo ao patrimnio: Conflito Armado, Trfico Ilcito e Patrimnio Mundial, esta ltima de maior repercusso. Alm disso, foi aprovado pela ConfernciaGeral de 2002 o instrumento relativo ao subaqutico que ainda no entrou em vigor e foi realizada a primeira reunio de peritos governamentais sobre projeto de conveno para patrimnio imaterial. A UNESCO implementou, ainda, programa pioneiro na rea de meio ambiente, criando as Reservas da Biosfera. A gnese e os contextos dessas aes, que contriburam para sedimentar uma noo ampla e diversificada de patrimnio, sero desenvolvidas no decorrer do presente trabalho.

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2.

CONVENO DE 1954 PARA A PROTEO DA PROPRIEDADE CULTURAL EM CASO DE CONFLITO ARMADO

Em 14 de maio de 1954, em Haia, 45 pases firmaram o primeiro instrumento normativo internacional significativo para a proteo do patrimnio a Conveno de Haia, de 1954, para a proteo da propriedade cultural em caso de conflito armado. Criada na esteira da 2 Guerra Mundial, a Conveno consolidou uma srie de prticas e regras voltadas proteo de monumentos e bens culturais em reas em conflito, iniciadas no sculo 19. Por outro lado, acrescentou a esfera cultural aos esforos normativos, em escala internacional, do Direito Humanitrio. O Brasil (em 1958) e mais 102 pases ratificaram a Conveno. Entre os que assinaram, mas no completaram a adeso, destacam-se a Dinamarca, o Japo, a Inglaterra e os Estados Unidos. Conveno seguiu-se, na mesma data, um Protocolo dedicado a disciplinar a exportao ilegal de bens culturais, ratificado por 82 pases. Nos anos 90, modificada a cena internacional com o fim da Guerra Fria, uma nova dinmica instaurou-se na ecloso dos conflitos levando os pases a negociarem um segundo Protocolo, concludo em maro de 1999, que ainda no est em vigor. O 2 o Protocolo passa a vigorar trs meses depois do vigsimo depsito de instrumento de ratificao, quando formar, junto com a Conveno e o 1 o Protocolo, um cdigo de proteo ao patrimnio em caso de conflito armado.
35

O Brasil, embora no tenha assinado o 2 o Protocolo, terminou a avaliao interna no mbito do Executivo e encaminhou o instrumento apreciao do Congresso.

2.1 BREVE HISTRICO A literatura especializada enumera diversos exemplos de abordagem do assunto, a partir dos gregos, na Antigidade. Jiri Torman (1996, p. 4) lembra o historiador Polbio, que prevenia:
futuros conquistadores devem aprender a no pilhar as cidades que subjugaram (...) as leis e o direito de guerra obrigam o vencedor a arruinar e destruir fortalezas, fortes, cidades, populaes, navios, recursos (...) embora alguma vantagem possa resultar disso, ningum pode negar que permitir uma destruio, sem sentido, de templos, esttuas e de outros objetos sagrados ao de um louco.

Torman, que escreveu o texto mais abrangente sobre a Conveno de 1954 at hoje publicado, cita igualmente Ccero e Santo Agostinho entre os ilustres comentadores que se detiveram a respeito da destruio do patrimnio. Embora essas reflexes se preocupassem com os efeitos das guerras, configura-se nessa tradio o esboo de um quadro que situa, de um lado, a irracionalidade destrutiva das guerras e, de outro, a conscincia acerca da proteo de bens que remetam a algum tipo de herana cultural, principalmente a religiosa. Templos e tumbas, patrimnio cultural e religioso por definio, so alvos cuja importncia estratgica vai alm de consideraes puramente materiais, constituindo-se, sobretudo, em objetivos simblicos. Mesmo nos conflitos contemporneos, nos quais o saque de uma Igreja no justificaria, em termos de riqueza, nenhum assalto armado ao contrrio dos tempos antigos , o patrimnio religioso destacado como objetivo militar.
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Exemplos recentes, como na ex-Iugoslvia, demonstram a permanncia dessas prticas e a relevncia do aspecto simblico nos conflitos armados. As preocupaes terminaram por transformar-se em codificaes, das quais a Conveno de 1954, juntamente com seus Protocolos, o ltimo estgio. Recorde-se, por exemplo, a Paz de Westfalia, de 1648, que em diversas clusulas solicitava retorno de arquivos e objetos artsticos aos seus locais de origem. Em poca mais prxima, a vitria sobre Napoleo em 1815 obrigou a Frana a restituir obras-de-arte obtidas em suas conquistas, pois sua remoo por meio da fora era contrria a todo princpio de justia e aos costumes da guerra moderna (Boylan, 1994, p. 3). Paulatinamente, os comentadores do Direito Internacional, ao tratar do Direito de Guerra, passaram a incluir o tema no mbito das preocupaes de carter humanitrio, destacando sua funo mitigadora dos excessos das guerras. A partir de meados do sculo 19, desenha-se um esforo jurdico para a conteno, ou pelo menos, o abrandamento, dos efeitos degradantes dos conflitos. O objetivo proporcionar o mximo possvel de proteo populao civil e, secundariamente, a propriedades e ao patrimnio pblico, ao mesmo tempo em que se atendem aos requerimentos militares. Clausewitz j havia sublinhado, recorda Torman, tanto o princpio da proporcionalidade em relao conduo da guerra como a necessidade de restringir o esforo blico a alvos genuinamente militares. Em 1863 o exrcito dos Estados Unidos regulamentou instrues de campo que tiveram grande influncia na futura codificao de leis da guerra. Conhecido como Lieber Instructions , o cdigo indicou no seu artigo 35 que
obras clssicas de arte, bibliotecas, colees cientficas ou instrumentos preciosos, como telescpios astronmicos, assim como hospitais, devem ser protegidos contra qualquer dano evitvel, mesmo quando estejam dentro de lugares fortificados enquanto esto sendo sitiados ou bombardeados (Torman, 1996, p. 7).
37

Ainda no mbito americano, o Tratado de Proteo de Instituies Cientficas e Artstica e Monumentos Histricos, conhecido como Pacto Roerich em referncia ao seu inspirador, Nicholas Roerich, deve ser lembrado. Assinado em 1935, em Washington, pelos pases da Unio Pan-Americana, o pacto trata da proteo do patrimnio em caso de guerra e prev medidas preventivas a serem tomadas antes da ecloso dos conflitos. Finalmente, devem ser lembradas as Conferncias de Haia de 1899 e 1907 que Torman julga como o estgio mais importante antes da Conveno de 1954 sobretudo a segunda, de 1907, que produziu a 4a Conveno de Haia sobre Leis e Costumes de Guerra. Nesta, a proteo ao patrimnio avanou em reas inditas, como o uso de sinais especficos para designar stios religiosos, cientficos, artsticos ou instituies de caridade, dos quais deveriam ser notificados previamente os inimigos para que fosse evitada, na medida do possvel, sua destruio durante bombardeios. Note-se que, segundo Wilfried Fiedler (1996), uma das caractersticas peculiares do sculo 20 o fato de que algumas das regras de Direito Internacional formuladas cem anos antes em Haia continuem a ser discutidas e eventualmente aplicadas ainda hoje, como no caso das pilhagens durante a 2 Guerra1. Fiedler justifica o argumento lembrando o artigo 56 da 4a Conveno, o qual estipula que as propriedades estatais dedicadas religio, cincia, arte e caridade devem ser tratadas como propriedades privadas, sujeitando quem as destruir ou danificar a procedimentos legais. Tal referncia consuetudinria era aceita pela comunidade internacional poca da 2 Guerra e , portanto, aplicvel ainda

Os saques nazistas durante a 2a Guerra so um assunto freqente na imprensa. Mencione-se, a ttulo de exemplo, o nmero hors srie intitulado Le Trsor Nazi da publicao Historama, Paris, janeiro de 1978. Em 1997 a Direction des Muses de France organizou o colquio Pillages et Restitutions: le destin des oeuvres dart sorties de France pendant la Seconde Guerre Mondiale, cujas contribuies foram reunidas em livro com o mesmo ttulo, Paris: Ed. Muses de France, 1997. 38

hoje a processos de restituio para conflitos ocorridos antes da entrada em vigor da Conveno de 1954. Alm do chamado tesouro nazista , conjunto de saques de propores inditas na histria das guerras, que resultou na condenao de lderes nazistas em Nuremberg, surgiu, aps a unificao da Alemanha, a questo da retorno do patrimnio alemo apropriado pelo exrcito sovitico, que se aplicaria 4a Conveno (Fiedler, 1996, p. 182). Embora os parmetros legais do texto de 1907 estivessem desatualizados em relao tecnologia militar j na 1 Guerra, seus autores conceberam-no baseado em critrios leis das naes e usos entre pases civilizados, leis humanitrias, imperativos de conscincia pblica adaptveis a circunstncias externas em mutao, razo de sua importncia na evoluo do Direito de Guerra.

2.2 CONVENO DE HAIA DE 1954: GNESE E COMENTRIOS A 2 Grande Guerra ultrapassou em poder destrutivo todos os conflitos anteriores, dada a escala planetria e o grau de avano tecnolgico dos armamentos. Embora os potenciais beligerantes tenham acordado no perodo do pr-guerra compromissos de evitar por todos os meios alvos no-militares, desde populao civil at monumentos histricos e artsticos, o controle rapidamente esvaiuse, sobretudo a partir de 1942 (Boylan, 1994, p. 6-7). O forte trauma social e psicolgico que se seguiu e influenciou sobremaneira a criao do prprio sistema das Naes Unidas, do qual faz parte a UNESCO motivou a comunidade internacional a mobilizar-se na busca de instrumentos de conteno e regulao mais efetivos do Direito de Guerra. Em 1949 foi negociada nova Conveno de Genebra sobre Direito Humanitrio, na qual o tema da proteo ao patrimnio no foi abordado. Para tratar de patrimnio cultural, a instncia natural era a UNESCO, cujo ato constitutivo passara a vigorar em novembro de 1946.
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Em 1949 a Conferncia-Geral adotou, por iniciativa da Holanda, resoluo solicitando ao Secretariado da Organizao que fossem iniciadas consultas com vista proteo de todos objetos de valor cultural. Participaram do esforo representantes do Conselho Internacional de Museus, conhecido pela sigla em ingls Icom e especialistas em Direito Internacional. O Icom, por sinal, j havia ensaiado um modelo de Conveno anloga em 1936, inviabilizada pela guerra que se aproximava. Aps projetos e consultas, 56 pases compareceram Conferncia, que concluiu, em 14 de maio de 1954, a Conveno. O novo instrumento, cujo objetivo manter um equilbrio entre os grupos favorveis aos aspectos humanitrios e aqueles preocupados com as exigncias militares, terminou pendendo em favor do segundo. Um participante chegou a afirmar que a nova Conveno era mais conservadora do que a prudente moderao pedia (Torman, 1994, p. 23). Alm disso, a Conveno, a exemplo dos demais instrumentos na rea do Direito Humanitrio celebrados aps a 2 Guerra, evitou tratar dos armamentos nucleares. No obstante, foram concentradas em um nico texto as diversas provises espalhadas em diferentes instrumentos legais, sedimentando um marco no reconhecimento, pela comunidade internacional, da validade da proteo ao patrimnio cultural. Tal feito teria desdobramentos na ao normativa da prpria UNESCO, inclusive no que se refere proteo ao patrimnio em circunstncias distintas do objeto da Conveno de 1954. 2 A Conveno consta de 40 artigos, divididos por sete captulos. No artigo 1, a propriedade cultural definida em trs diferentes categorias conceituais: bens mveis ou imveis que tenham

As duas demais Convenes de proteo ao patrimnio em vigor sobre Trfico Ilcito (1970) e sobre Patrimnio Mundial (1972) so exemplos desses desdobramentos, assim como a Conveno sobre Patrimnio Subaqutico, recentemente aprovada, e o presente debate relativo a possvel Conveno sobre Patrimnio Intangvel. 40

valor artstico, histrico, cientfico ou cultural, como monumentos histricos, colees cientficas ou obras-de-arte; estabelecimentos como museus, bibliotecas e arquivos; e centros que contenham monumentos, como zonas arqueolgicas ou reas histricas. Inspirando-se em conceitos derivados dos textos de Genebra, a Conveno previu a proteo ao patrimnio, seja em abrigos temporrios durante os conflitos, seja durante transporte em meio a hostilidades (artigo 3). A Alta Parte Contratante que ocupa territrios assume, igualmente, obrigao de proteger o patrimnio do Estado ocupado. O Captulo 2 criou o conceito de proteo especial, pelo qual um Estado pode solicitar UNESCO, aps consulta s Altas Partes Contratantes, uma lista temporria de refgios para o depsito de bens culturais, cuja localizao o Estado solicitante compromete-se a desmilitarizar. De especial importncia foi a deciso de incluir na Conveno os conflitos de carter no-internacional, objeto do artigo 19, dada a dificuldade de defini-los. Embora um tanto imprecisa, a norma constituiu-se importante antecedente (Torman, 1994, p. 209). Foi celebrado igualmente em Haia, na mesma data, o Protocolo para a Proteo de Propriedade Cultural em caso de Conflito Armado, com dois propsitos: prevenir a exportao ilegal de bens culturais durante os conflitos e instar todas as Altas Partes Contratantes a preservar, at o fim das hostilidades, qualquer bem cultural apreendido. O Protocolo previu tambm que os bens apreendidos no podero ser retidos como reparaes de guerra.

2.3 SEGUNDO PROTOCOLO: MARO DE 1999 Diversos fatores concorreram para a percepo de que a Conveno de 1954 mostrava-se insuficiente diante da escalada de conflitos, sobretudo com o desmoronamento da estrutura internacional a partir da queda do muro de Berlim, em 1989. A nova dinmica assumida pelos eventos levaram a Conferncia41

Geral da UNESCO a adotar, em 1991, resoluo em que se reconhecia explicitamente que o sistema de proteo ao patrimnio, em caso de conf lito ar mado, no era mais satisfatrio. No ano seguinte a Holanda circulou proposta de reforo da aplicao e implementao da Conveno de 1954, dando incio a uma srie de reunies de peritos e representantes de Estados que iria culminar, em maro de 1999, na concluso do 2 o Protocolo da Conveno de Haia para a Proteo de Propriedade Cultural em caso de Conflito Armado.3 As reunies cinco de peritos governamentais e trs de Estados-Partes foram influenciadas pela persistncia do conflito na ex-Iugoslvia no decorrer da dcada de 90 e pela evoluo do Direito Humanitrio. Nelas destacam-se os dois protocolos (1977) s Convenes de Genebra de 1949 e o estabelecimento de um Estatuto para o Tribunal Penal Internacional, em 1998. O desenrolar dos entendimentos foi lento. O Summary Report4 da Conferncia Diplomtica, que concluiu em 1999 o 2 o Protocolo, aps quase duas semanas de debates, revela o esforo de compromisso e focalizao em questes substantivas que o presidente do encontro, o holands Adrian Bos, foi capaz de articular. Alm da suscetibilidade de alguns pases, em razo de envolvimento histrico em zonas conflituadas, a continuada resistncia dos participantes militares a medidas que implicassem maiores responsabilidades e sanes no deve ser omitida. Embora ainda no tenha entrado em vigor, o 2 o Protocolo traz modificaes considerveis em aspectos nos quais a Conveno de 1954 no se revelou consistente. A criao de um Comit Intergovernamental para a Proteo da Propriedade

Discussion paper distribudo pela Delegao dos Pases-Baixos na UNESCO em junho de 1992. Disponvel na Web page da UNESCO, seo Culture/Legal Protections. 42

Cultural, disposta no artigo 24, com 12 membros eleitos a cada quatro anos, dotou o Protocolo de uma efetiva estrutura para sua implementao, alm de envolver mais diretamente os Estados-Partes na aplicao do texto. O Comit ser encarregado de conceder a proteo destacada para o patrimnio em perigo, de supervisionar a execuo das medidas previstas no protocolo e de examinar pedidos de assistncia. Dever reunir-se uma vez por ano e ser assistido em bases permanentes pelo Secretariado da UNESCO. Outros pontos como a definio mais precisa de necessidade militar para justificar ataques a stios protegidos, evitando abusos ou m-f e um conjunto de regras mais restritivas contra violaes de propriedades culturais, prevendo processos de acusao, extradio e definio de responsabilidades individuais, tambm representam novidade, em sintonia com a evoluo do Direito Humanitrio. Entretanto, como sublinha Jan Hladk (1999, p. 527), o novo instrumento no fez qualquer avano, por modesto que fosse, em suas provises penais alm daquelas j existentes, como tampouco no contribuiu, de maneira substancial, para uma melhor proteo da propriedade cultural em conflitos armados no-internacionais. Saliente-se, ainda, o r econhecimento do Comit Internacional do Escudo Azul, organizao conhecida pela sigla em ingls ICBS, em diversos dispositivos do Protocolo, embora ao final da Conferncia tenha sido cancelado o artigo que provia proteo especial aos membros do Comit. A nova entidade, criada em 1996 com a participao de quatro entidades vinculadas ao patrimnio cultural reconhecidas pela UNESCO Conselho Internacional de Museus (Icom), Conselho Internacional de Stios e Museus (Icomos), Conselho Internacional de Arquivos e a Federao Internacional de Bibliotecas tem como objetivo dotar as mencionadas organizaes de um brao operativo capaz de agir com rapidez diante das ameaas de destruio do patrimnio em caso de conflito armado (Des Portes, 1996).
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2.4 EXAME DE CASOS Embora a aplicao da Conveno seja limitada, dada a complexidade de fatores subjacentes aos conflitos armados, sua pertinncia indiscutvel. Um exemplo das dificuldades de sua aplicao refere-se aos Estados Unidos, que embora no tenham ratificado o texto de 1954, obedecem aos seus parmetros legais e estariam em condies de tornar-se Estado-Parte, caso houvesse nmero adequado de pases e recursos suficientes para sua implementao, nos pases e na UNESCO. A experincia da Guerra do Golfo revelou que foi um tratado muito importante para ns, conforme declarou o responsvel pelo Direito Internacional do Advogado-Geral do Exrcito norte-americano, acrescentando que decidimos no atacar propriedades culturais durante a Guerra do Golfo de 1991 (Parks, 1996). Referindo-se aos avies estacionados por Saddam Hussein ao lado do Templo de Ur, frisou que poderamos destruir os avies (...) mas sofreramos uma tremenda perda em matria de propaganda. Disse ainda que, com o fim da ameaa sovitica, o Pentgono no mais se opunha ratificao, aguardando apenas uma deciso do Senado. O efeito persuasivo que a Conveno parece ter provocado no confirmado por arquelogos norte-americanos, que insistem no apenas sobre o bombardeio do Templo de Ur, mas tambm sobre pilhagens em grande escala aps o cessar-fogo (Russel apud William, 2000, p. 11-12). Note-se que o Conselho de Segurana da ONU vetou sistematicamente todos os pedidos relacionados proteo do patrimnio cultural, tal como importao de material fotogrfico para inventrio de peas remanescentes, bloqueando virtualmente a ao da UNESCO. S restou Organizao prestar limitada assistncia por meio de seu escritrio em Aman, assim como prevenir o mercado internacional de antigidades sobre a amplitude do comrcio ilegal em virtude da desestabilizao no Iraque.
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A Conveno de 1954 j foi invocada em diversos conflitos, como a guerra entre Honduras e El Salvador, em 1969, entre ndia e Paquisto, em 1971, no Chipre entre Grcia e Turquia, entre Ir e Iraque em 1980, e os sucessivos eventos na ex-Iugoslvia, a partir de 1991. Alm do Iraque, o problema da exportao ilegal de bens culturais em regies afetadas por conf litos ar mados particularmente grave no Camboja e no Afeganisto, assunto tratado no mbito da Conveno de 1970 sobre Trfico Ilcito de Bens Culturais e objeto do Captulo 3. Tambm, no que toca Conveno de 1972 do Patrimnio Mundial, verifica-se ao complementar Conveno de Haia de 1954, em particular no Oriente Mdio, em Jerusalm, e na ex-Iugoslvia. O caso de Jerusalm especial: inscrita na lista do Patrimnio Mundial em 1981, por iniciativa da Jordnia, passou lista de stios em perigo, por proposta da mesma Jordnia, em 1982. 5 Ambas as decises foram tomadas por votao dos Estados-Membros do Comit do Patrimnio Mundial, embora a questo da soberania da cidade no tenha ainda sido solucionada. Em 3 de outubro de 2000, entretanto, o Presidente do Grupo rabe na UNESCO encaminhou ofcio ao diretor-geral protestando contra pedido israelense de inscrio do centro histrico de Jerusalm na lista do Patrimnio Mundial, indicando que essa medida estaria em contradio com a Conveno de Haia de 1954.6 A comunicao cita resolues da ConfernciaGeral lembrando a Israel sua obrigao de respeitar a Conveno de 1954, e conclui que o pedido significa na verdade inteno de impor a soberania israelense quela cidade. Alega o referido

Os procedimentos relativos Conveno de 1972 do Patrimnio Mundial sero examinados no Captulo 7 do presente trabalho. A Web page do Centro do Patrimnio Mundial (www.unesco.org/whc/) contm as informaes bsicas sobre as discusses no Comit acerca do Centro histrico de Jerusalm. Ofcio MO/0010/DG/Jerus/3, de 3/10/2000, distribudo s Delegaes Permanentes da UNESCO. 45

presidente que, para solicitar inscrio na lista do patrimnio, Israel teria que faz-lo como potncia ocupante e no como pas detentor da soberania sobre o stio. Os eventos trgicos de outubro de 2000 na Cisjordnia e na Faixa de Gaza, deflagrados a partir da visita de polticos israelenses liderados por Ariel Sharon ao Santurio Sagrado Muulmano, vizinho ao Muro das Lamentaes Judaico, revelam a intensidade da carga simblica de que se reveste o local.7 A Conferncia-Geral da UNESCO tem manifestado reiteradamente preocupao sobre escavaes arqueolgicas e conservao de monumentos em Jerusalm e arredores.8 Fontes palestinas afirmam que, ao contrrio das violaes de direitos humanos, pouco se conhece sobre a sistemtica violao de Israel das regras internacionais relativas proteo da propriedade cultural durante conflitos armados, inclusive em reas fora de Jerusalm (Oyediran, 1997). Israel ratificou a Conveno de Haia de 1954, juntamente com o Protocolo, em 1958, e participou da Conferncia Diplomtica que concluiu o 2o Protocolo. Em setembro de 2000, o diretor-geral do Ministrio dos Negcios Estrangeiros israelense comunicou UNESCO que aceitava inspeo dos locais sagrados e histricos da cidade feita por especialista designado pela Organizao, desde que a visita fosse isenta de consideraes polticas, em razo de nossa preocupao pela preservao do patrimnio mundial em Jerusalm. 9 O prolongado estado de conflito na rea tem impedido, entretanto, a realizao de tal levantamento.

Ver, a ttulo de exemplo, Sharon Visit Sparks Rioting at East Jerusalem Shrine. International Herald Tribune, 29/9/2000. p. 5. Na Conferncia-Geral de 1999 foi adotada, nesse sentido, a Resoluo 28. O Conselho Executivo da UNESCO, por sua vez, vota regularmente Resoluo instando o diretor-geral a enviar peritos a Jerusalm a fim de verificar o estado de conservao dos stios sagrados e as iniciativas arqueolgicas israelenses. Em 20 de outubro de 2000, em sua 160a sesso, o CE adotou resoluo semelhante. Anexo III do documento do Conselho Executivo da UNESCO n 160 EX/ 14, de 13/9/2000. 46

A situao na ex-Iugoslvia igualmente objeto de preocupao. Os sucessivos conflitos que atingiram a regio na dcada de 90 tiveram forte impacto sobre o patrimnio cultural. Bibliotecas, manuscritos, mesquitas, igrejas, centros histricos, foram bombardeados ou dinamitados, estratgia que estaria relacionada chamada limpeza tnica, inclusive nos episdios mais recentes em Kosovo. Fatores culturais e religiosos seriam o principal critrio para a seleo de alvos, sejam humanos ou materiais (Riedlmayer, 1999, p. 2). A destruio, em 1993, da mesquita de Aladza, na cidade de Foca, na Bsnia e Herzegovina, construda em 1551, seguida de violncias de toda sorte contra a populao civil, sobretudo a feminina, parece corroborar tal viso. Mesmo as pilhagens de bibliotecas parecem ter sido planejadas de modo a eliminar a memria coletiva das vtimas. Em 1992, o Comit de Peritos estabelecido pelo Conselho de Segurana da ONU produziu, em seu Anexo XI, relatrio sobre a destruio da Propriedade Cultural na ex-Iugoslvia. So mencionados como exemplos os casos do centro histrico de Dubrovnik, stio inscrito na lista do Patrimnio Mundial da UNESCO, e o da ponte de Mostar, construda no sculo 16 e smbolo de ligao entre as comunidades croata e muulmana na Bsnia e Herzegovina. O relatrio recomendava a acelerao dos processos contra os responsveis pela destruio, referindo-se s Convenes de Genebra de 1949 e Conveno de Haia de 1954 como instrumentos aplicveis essenciais. O Tribunal Penal Internacional para a ex-Iugoslvia, criado em 1993, j incluiu em seus processos referncias a Mesquitas e Igrejas Catlicas, pilhadas e destrudas nos mesmos locais onde construes associadas com a religio srvia ortodoxa permaneceram intocadas. 10

10

The International Criminal Tribunal for the Former Iuguslavia, case No. IT00-39-I against Momcilo Krajisnik , disponvel na Web page do Tribunal. 47

2.5 CONCLUSO PARCIAL A situao de guerra foi o palco para a primeira ao normativa da UNESCO de proteo ao patrimnio cultural. Podese afirmar que o valor universal da proteo tem na Conveno de Haia de 1954 seu marco de origem. A despeito das limitaes e dificuldades prticas de sua aplicao, no resta dvida de que sua sistematizao teve desdobramentos no apenas no campo especfico do Direito de Guerra, materializado no 2o Protocolo, mas tambm em outras instncias da proteo ao patrimnio. importante, do ponto de vista brasileiro, manter o equilbrio de ao na comunidade internacional em todas as vertentes do processo destinado proteo da propriedade cultural, participando dos processos neg ociadores e implementando as obrigaes e deveres das convenes das quais signatrio. Pas tradicionalmente engajado em articulaes que visam distenso e ao desarmamento, cabe igualmente manter atuao coerente em nvel multilateral, participando nos processos e decises relativos proteo do patrimnio cultural em caso de conflito armado.

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3.

CONVENO DE 1970 CONTRA O TRFICO ILCITO DE BENS CULTURAIS

Em 1970 a Conferncia-Geral da UNESCO aprovou o texto final da Conveno sobre as Medidas que Devem ser Adotadas para Impedir e Proibir a Importao, a Exportao e a Transferncia de Propriedades Ilcitas de Bens Culturais. Noventa e cinco pases so hoje Estados-Partes da Conveno, entre eles, no grupo conhecido como pases importadores, os Estados Unidos (1983). O Brasil (1973) e a grande maioria dos pases exportadores aderiram Conveno ainda na dcada de 70. Entre os importadores que se recusam a aceitar o texto, destacam-se Sua e Alemanha. Embora relutantes, ratificaram a Conveno a Frana (1997), a Inglaterra (2002) e o Japo (2002). A Conveno de 1970 um instr umento jurdico estabelecido a partir do interesse dos pases em desenvolvimento, tradicionalmente vtimas de pilhagens de bens culturais. Resultou de longa discusso que visa consolidar a noo de proteo ao patrimnio no comrcio de bens culturais e reconhecer implicitamente a especificidade de cada contexto que caracteriza um determinado patrimnio e a legitimidade de cada pas em proteg-lo. Como antecedentes, em 1956, mencione-se a Recomendao da Conferncia-Geral da UNESCO sobre Princpios Internacionais que Devero Aplicar-se a Escavaes
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Arqueolgicas. Voltada para a regulamentao da pesquisa arqueolgica, a Recomendao inclui dispositivos sobre escavaes ilegais e comrcio ilcito de bens. Em 1964, a Conferncia acordou Recomendao diretamente ligada questo do comrcio ilcito de bens culturais. E em 1968, decidiu a Recomendao sobre medidas para a proteo de patrimnio mvel (Askeroud, Clment, 1997, p. 143-157). O texto traz em seu bojo vinculao entre patrimnio e identidade nacional, pois
as criaes arquitetnicas, esttuas e frisos, monlitos, mosaicos, cermica, pinturas esmaltadas, mscaras e objetos de jade, marfim e incrustaes de ouro na verdade, tudo aquilo que foi roubado, desde os monumentos at o artesanato so mais do que decoraes e ornamentos (...) so testemunhos da histria, a histria da cultura de uma nao cujo esprito regenerado e perpetuado por eles (MBow apud Askeroud, Clment, 1997, p. 61).

Como se v nas palavras de seu antigo diretor-geral, Amadou MBow, 1 a UNESCO procurou traduzir uma ansiedade dos pases recm-descolonizados em fundamentar os atributos de suas nacionalidades. Hoje, no resta dvida de que a Conveno exerceu inegvel influncia na conscientizao do problema e no combate ao trfico ilcito de bens culturais. O aumento do nmero de museus, vinculados ao turismo cultural; a publicidade conferida aos leiles de obras-de-arte e antigidades, inclusive pela Internet; o incremento da demanda por antigidades, em particular as provenientes da frica e da sia; e a vulnerabilidade de algumas regies instveis como Afeganisto, Camboja e Tibet a roubos

Amadou Mahtar MBow foi diretor-geral da UNESCO entre 1970 e 1988. 50

e pilhagens do patrimnio cultural e histrico; 2 indicam a atualidade e a pertinncia da Conveno de 1970 que, embora limitada ao campo do Direito Internacional Pblico e vlida para os Estados que a ratificaram, foi instrumento pioneiro e o marco legal de referncia em relao ao trfico ilcito de bens culturais.

3.1 COMENTRIOS SOBRE O TEXTO DA CONVENO Com um total de 26 artigos, a Conveno tenciona no apenas definir os limites do comrcio lcito, regulando a exportao e a importao dos bens culturais, como tambm estimular os Estados-Partes a reforar o controle interno do mercado de bens culturais. Por controle interno entende-se estabelecimento de legislao adequada, penalidades a roubos e saques de stios arqueolgicos e promoo de cooperao internacional para intercmbio de informaes. UNESCO compete articular-se com os Estados de modo a viabilizar capacidades nacionais de implementao da Conveno e a coordenar contatos com outras organizaes internacionais, como a Interpol e a Organizao Mundial de Aduanas. Frise-se

A ttulo de exemplo, mencionem-se Sur la piste du trsor des rois afghans (Le Figaro Magazine, 12/8/2000) e o editorial, na primeira pgina, do Le Monde , de 28/2/2001, intitulado En Afghanistan, les talibans font aussi mourir les statues, ambos sobre a disperso e a destruio do patrimnio cultural e artstico naquele pas, em particular do acervo de esttuas budistas de inspirao greco-romana do Museu Nacional do Afeganisto. Em maro de 2001, a destruio das gigantescas esttuas do Buda Bamiyan gerou extensa cobertura na imprensa internacional. A pilhagem e o trfico de antigidades na regio prosseguem, como indica o artigo Saving the antiquities (Newsweek, 14/5/2001). A respeito da pilhagem do acervo tibetano, A Culture in urgent need of repair (Financial Times, 13/8/2000). 51

ainda a participao ativa do International Council of Museums (Icom) como org anizao auxiliar na implementao e publicidade da Conveno. 3 O artigo 1 define patrimnio cultural de forma ampla: a expresso patrimnio cultural, como diz o texto, significa propriedade que, para cada Estado, com base em motivos religiosos e seculares, possui valor arqueolgico, pr-histrico, literrio, artstico ou cientfico. Os objetos culturais so divididos em 11 categorias. Trs dessas categorias (itens c , d e e ) referem-se a antigidades, que incluem produtos de escavaes arqueolgicas, elementos resultantes de desmembramentos de monumentos artsticos, histricos ou arqueolgicos e objetos que tenham mais de cem anos, como inscries, moedas e selos gravados. O item g define, em quatro subcategorias, os bens de interesse artstico, sem limite de tempo. Quanto ao mobilirio, objeto do item k, fica estipulado prazo mnimo de cem anos para a proteo da Conveno. O artigo 4 amplia ainda mais a definio de patrimnio cultural, prevendo situaes em que um Estado possa considerar algum bem como parte de seu patrimnio, mesmo que no tenha sido produzido por seus nacionais. Os artigos 6 e 7 lidam com a exportao e a importao do patrimnio cultural. Como aponta Patrick J. OKeefe (1997, p. 23), a drafting history da Conveno explica as interpretaes diferentes entre alguns pases sobre a operacionalizao jurdica do texto, em especial sobre o que requerido de fato aos Estados no que se refere importao de bens culturais, objeto do artigo 7. Alguns pases, como o Canad e a Austrlia, preferem referir-se ao curto e incisivo artigo 3 como central no texto. Nele definido que so ilcitas a importao, a exportao e as
3

O Icom tem publicado a srie Cent Objets Disparues/One hundred Missing Objects , que detalha, com fotos e descrio pormenorizada, bens culturais roubados em Angkor, Camboja (duas edies, 1993 e 1997), Amrica Latina (1997) e frica (1994 e 2000). 52

transferncias de propriedade de bens culturais que se efetuem infringindo as disposies acordadas pelos Estados na Conveno. A essa interpretao mais geral ope-se a viso minimalista dos Estados Unidos, que entende que o artigo 7 o principal parmetro para a interpretao, na medida em que dispe sobre a proibio de importao de bens roubados, exprimindo com detalhes as obrigaes dos Estados onde se situa o importador. Registre-se que os norte-americanos tm papel relativamente ativo na implementao do instrumento, como ser desenvolvido abaixo. A Conveno requer dos Estados a proibio de exportar bens do patrimnio cultural sem a emisso de certificado de exportao apropriado. Como a medida de difcil aplicao pelos Estados exportadores luz de problemas estruturais, que vo desde a inexistncia de registros de bens culturais a dificuldades de controle alfandegrios, a Conveno prev obrigaes para os Estados com respeito educao da populao e dos servidores pblicos (artigo 10), criao de inventrio cultural e promulgao de legislao adequada (artigo 5). Finalmente, o artigo 8 estipula que os Estados esto obrigados a impor sanes penais ou administrativas aos responsveis por infringir as proibies relativas exportao (artigo 6, alnea b) e importao (artigo 7, alnea b). Antes de examinar os desdobramentos da Conveno fora do mbito da UNESCO, cabe mencionar que a ConfernciaGeral estabeleceu em 1978 um Comit Intergovernamental para a Promoo do Regresso do Patrimnio Cultural aos seus Pases de Origem, rgo adjunto da Conferncia, for mado por representantes de 22 Estados, com eleies realizadas a cada dois anos, renovando-se metade dos representantes. O Comit atua como conselheiro e frum de negociaes para casos envolvendo pases que no aderiram Conveno e para questes que tenham ocorrido antes da entrada em vigncia do instrumento. nesse Comit que so discutidos casos de difcil soluo, inclusive aqueles que envolvem pases no-signatrios da Conveno,
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como o pleito levantado pela Grcia, referente ao retorno dos frisos de mrmore do Partenon atualmente em exibio no British Museum, em Londres. 4

3.2 CONSEQNCIAS Talvez a principal conseqncia da Conveno tenha sido uma progressiva
mudana de atitude. Ao adotar esse instrumento, a comunidade internacional aplica uma presso moral, no apenas sobre aqueles preocupados com a proteo do patrimnio cultural, mas tambm sobre aqueles que tratam de objetos culturais, mesmo em Estados que no fazem parte da Conveno (Clment, 1995, p. 255).

A adoo, por vrios museus, em pases desenvolvidos, de cdigos de tica para aquisio a de bens culturais, inspirados no Cdigo de tica Profissional adotado pelo Icom em 1986, indicativo dessa tendncia. No plano jurdico, o desdobramento mais importante foi a celebrao, em 1995, da Conveno Unidroit sobre Objetos Culturais Roubados ou Ilegalmente Exportados, negociada desde 1984 a pedido da UNESCO no mbito do Instituto Internacional para a Unificao do Direito Privado, org anizao intergovernamental com 57 pases sediada em Roma. O objetivo foi complementar a Conveno de 1970, de modo a melhor enquadrar o mercado de arte, conferindo uma maior transparncia, e obrigando os diferentes atores a demonstrarem mais clareza e responsabilidade nas transaes (De Roux, Paringaux, 1999, p. 313). Dada a diversidade e a precariedade das legislaes nacionais,
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Comite Intergouvernemental pour la promotion du retour de biens culturels a leur pays dorigine ou de leur restitution en cas dappropriation illgale, Dixime Session, Rapport du Secrtariat, Paris, 25-28 janeiro de 1999, documento da UNESCO. 54

que no obrig am os comerciantes de arte a revelar os proprietrios anteriores de um objeto antes de vend-lo, a Conveno da Unidroit estipulou que o detentor de um bem roubado ou pilhado deve no apenas devolver o objeto ao seu legtimo proprietrio como, de resto, previsto na Conveno de 1970 da UNESCO, artigo 7 mas que, para receber uma indenizao equivalente, a qual pode no ser necessariamente igual ao preo pago, deve provar que tomou todas as precaues e coletou informaes disponveis para assegurar-se da origem do objeto e, portanto, do carter legal da transao (Askeroud, Clment, 1997, p. 51). A Conveno da Unidroit estendeu a proteo contra o comrcio ilcito do patrimnio cultural ao Direito Internacional Privado, utilizando, alis, a mesma categorizao ampla de bem cultural empregada na Conveno da UNESCO. Os pases importadores tendem a ver na Conveno da Unidroit uma tentativa equivocada de regular o mercado de arte internacional. O referido instrumento entrou em vigor em 1998, depois da ratificao de cinco Estados. At novembro de 2002, ratificaram ou acederam apenas 18 pases, inclusive o Brasil (1999), mas nenhum dos chamados importadores. Entre os pases europeus com fortes mercados de arte, a Itlia foi o nico que ratificou, enquanto na Frana e na Sua o assunto ainda objeto de debate no Parlamento e na opinio pblica (De Roux, Paringaux, 1999, p. 315-318). Vale mencionar, tambm quanto aos desdobramentos da Conveno de 1970 da UNESCO, o Anexo XI da Conveno de Nairobi da Organizao Mundial de Aduanas (WCO) (1977), que trata da cooperao entre aduanas no marco das aes contra o trfico de obras-de-arte, antigidades e outras formas de propriedade cultural. Pelo Anexo foi estabelecido um diretrio central de informaes sobre comrcio ilcito de bens culturais, tendo em vista intercmbio de informaes com a UNESCO e com a Organizao Internacional de Polcia Criminal (Interpol). Esta, com escritrios nos 177 pases que a integram, participa
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regularmente dos workshops organizados pela UNESCO sobre roubo e trfico ilcito de bens culturais, alm de outras aes, como se pode verificar no seu site na Internet.5 Finalmente, registre-se, em nvel regional, a Conveno sobre a Defesa do Patrimnio Arqueolgico, Histrico e Artstico das Naes Americanas, conhecida como Conveno de So Salvador, negociada no mbito da OEA e concluda em 1976, alm de instrumentos como a Conveno para Retorno de Objetos Arqueolgicos, Histricos e Artsticos dos Pases CentroAmericanos (1995), e a Deciso 460 sobre Proteo e Recuperao de Bens Culturais da Comunidade Andina (1999).

3.3 OS ESTADOS UNIDOS E A CONVENO DE 1970 DA UNESCO

Os Estados Unidos so o nico pas de expresso, importador de arte, a ratificar a Conveno. Nossa legislao competente, a Conveno sobre a Lei de Implementao de Propriedade Cultural, autoriza o Presidente a receber solicitaes de outros Estados-Partes que procuram os rgos de controle de importao dos EUA sobre certos materiais arqueolgicos ou etnogrficos (Kourupas, 1995, p. 232).

Tais palavras, proferidas em 1995 por representante da Agncia de Informao dos Estados Unidos (Usia), indicam o interesse de Washington na Conveno, embora negociada e avalizada por uma organizao internacional, a UNESCO, da qual no fazem parte desde 1984. Na Declarao emitida quando da ratificao, em 1983, consta que, com base nas boas relaes exteriores, devem os norte-americanos prestar assistncia aos pases que solicitam retorno de bens culturais roubados ou pilhados.

http://www.interpol.int/ 56

Trata-se do maior mercado de arte no mundo, de um pas tradicionalmente defensor do livre comrcio, que inclusive resiste ratificao da Conveno da Unidroit. Mas quanto Conveno de 1970 da UNESCO so os Estados Unidos, sem dvida, atuantes, embora continuem sendo provavelmente o maior importador ilcito de bens culturais, dada a dimenso de seu mercado. Em 1983, no mesmo ato que regulamentou a Conveno no plano interno, foi criado um Comit de Consulta sobre Bens Culturais, composto de nove pessoas, entre representantes de museus, arquelogos e peritos em mercado de arte. O Comit assessora o presidente na resposta s solicitaes dos Estados-Partes da Conveno e a Usia processa os pedidos. A par tir de recomendaes do Comit restringiram-se importaes de bens culturais de diversos pases, como Bolvia (txteis Aymar de Coroma), Guatemala, Canad, So Salvador e Mal. Com o Per u foi celebrado Memorandum de Entendimento especfico, em 1997. A publicao La prevencin del trfico ilcito de bienes culturales Un manual de la UNESCO para la implementacin de la Convencin de 1970 relaciona, da pgina 291 300, essas iniciativas. Esto em curso negociaes bilaterais, com objetivos anlogos, com a China e o Canad. Sublinhe-se ainda que alguns casos de importao ilcita de bens histricos e arqueolgicos tiveram grande repercusso na imprensa norte-americana, como o relativo aos txteis Aymar, tecidos de uso religioso comprados por vias duvidosas (De Roux, Paringaux, 1999, p. 155-169). Outro caso, embora no tendo sido objeto de medida do Comit, mas sem dvida influenciado pela Conveno de 1970, foi a devoluo, pelo prestigioso Metropolitan Museum of Art, do tesouro de Lydie, coleo de centenas de objetos pilhados em tumbas durante os anos 60, em Usak, na regio da Anatlia Central, Turquia. Depois de resistir 25 anos presso do governo turco e submeter-se a longo processo judicial, o MET, como conhecido o museu de New York, acabou cedendo e devolvendo as peas, em 1993, creditando o erro da compra a um
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funcionrio de escalo inferior. Em 1981, Thomas Holving (apud De Roux, Paringaux, 1999, p. 261), diretor do MET entre 1967 a 1977, declarou em livro de sua autoria que na sua gesto o MET havia comprado mais objetos contrabandeados do que qualquer outro museu, at a adoo da Conveno da UNESCO de 1970.

3.4 O BRASIL E A CONVENO DE 1970 DA UNESCO A legislao brasileira, por meio do Decreto-Lei n 72.312/ 73, promulg ou a Conveno de 1970, da UNESCO. Anteriormente, o comrcio ilcito de bens culturais fora objeto da Lei n 4.845/65, que regulava a sada de obras-de-arte e de peas de interesse histrico, cientfico e etnogrfico. Para peas de mais de cem anos, era necessria a autorizao do Conselho do Patrimnio, vinculado ao, ento, Sphan. Em 14 de agosto de 1992, o Instituto Brasileiro do Patrimnio Cultural (hoje Iphan) publicou a Portaria n 262, na qual ficou vedada a sada do Brasil de bens tombados, obras-de-arte e peas de interesse histrico e cultural produzidos no Brasil ou no exterior (desde que tenham aspectos brasileiros como tema) at o fim do perodo imperial. Autorizaes para casos excepcionais, alm de seis meses, ficam a critrio do Conselho Consultivo do Patrimnio Cultural. O Brasil tido como um exportador incipiente de bens culturais, pois o trfico ilcito no Brasil ocorre, principalmente, dentro de suas prprias fronteiras (Horta, 1996, p. 46). Internamente, colecionadores e antiqurios estimulariam roubos de peas, sobretudo em igrejas e pequenos museus de cidades do interior, mas a quantidade exportada ainda seria considerada pequena. A listagem de peas roubadas na Amrica Latina publicada pelo Icom em 1997, relaciona, entretanto, sete peas,
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a maior parte do perodo barroco (Des Portes, 1997, p. 52-56). Uma das peas listadas, reproduzida em publicao feita por ocasio do trigsimo aniversrio da Conveno, um diadema da tribo Kaapor, roubado do Museu Emlio Goeldi, no Par, em 1995. O problema no atinge propores maiores em razo do espao limitado que as obras brasileiras ocupam no mercado internacional de arte e antigidades. A importao de bens culturais tambm no representa, no mercado brasileiro, volume comparvel ao dos pases desenvolvidos e mesmo alguns de pases asiticos. No obstante, como a expanso dos negcios internacionais de objetos artsticos e culturais afigura-se irreversvel a julgar pelos dados disponveis das ltimas dcadas (a cifra de transaes das duas principais casas leiloeiras, Sothebys e Christies, aumentou cerca de 800% entre os anos fiscais 1979-1980 e 1989-1990).6 de se esperar que o mercado brasileiro aumente tambm seus nmeros (Askeroud, Clment, 1997, p. 25). Se agregarmos ainda a possibilidade de utilizao do territrio brasileiro como rota alternativa de contrabando, no resta dvida de que a Conveno de 1970 e os demais instrumentos de controle ao trfico ilcito de bens culturais como a Conveno da Unidroit so teis e importantes para o Pas. A nica lacuna, nesse contexto, est no fato de que o pas no se inclui, ainda, entre os 38 pases que aderiram Conveno de Nairobi da Organizao Mundial das Aduanas.

Segundo cifras obtidas pela Diviso do Patrimnio da UNESCO, a Sothebys passou de um volume de negcios de cerca de 242 milhes de libras em 1979-1980 para quase 2 bilhes em 1989-1990; e a Christies, no mesmo perodo, aumentou de 25 milhes de libras para 168 milhes. Nesta ltima verificou-se que a maioria das vendas foi feita nos Estados Unidos, na Inglaterra e na Sua. 59

3.5 CONCLUSO PARCIAL Segundo Patrick OKeefe (1997, p. 1),

Parece haver uma demanda crescente por antigidades; no apenas por aquelas de qualidade destinada a museus mas, em sentido mais amplo, por aquelas prprias para decorao. Sob as atuais condies, isso s pode levar ao roubo das colees e, de maneira mais significante, ao agravamento de uma j ampla destruio de stios e monumentos importantes para a histria da humanidade.

O mercado de arte, que abarca desde antigidades at produes contemporneas, possui um vigor evidente, sobretudo nos pases de elevada renda per capita. necessidade poltica e social de os Estados legitimarem-se pela guarda e exibio dos objetos culturais, sobrepe-se o desejo dos colecionadores individuais: os colecionadores se vem como prestadores de um servio pblico ao reunirem lindos objetos produzidos por criadores do passado (OKeefe, 1997, p. 3). Jos Gonalves (1996, p. 25) identifica, nas colees, um mecanismo compensatrio:
a distncia espacial ou temporal em relao quilo que eles (os objetos) significam que pode ser o passado, o popular, o primitivo, o extico, o autntico que os faz desejveis, e, conseqentemente, alvos de prticas de apropriao, restaurao e preservao (...) tais prticas so estruturalmente articuladas por um desejo permanente e insacivel pela autenticidade, pela autenticidade que efeito de sua prpria perda.

Malgrado as boas intenes, a aventura espiritual que se atribuem os colecionadores pode estar fundada, voluntariamente ou no, em roubos e pilhagens7 (OKeefe, 1997, p. 3-4). O fato que os objetos
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Sobre pilhagens e casas de leiles, a publicao de Peter Watson (1997) denuncia relaes entre pilhagens de antigidades e casas de leilo. Registre-se ainda o caso do futuro Museu do Quai de Branly, em Paris, dedicado s artes primeiras, cuja 60

que circulam no mercado de arte possuem alto grau de elasticidade econmica, luz dos fatores muitas vezes difusos que ocorrem na formao de preos do setor, que incluem aspectos de difcil previsibilidade, desde a subjetividade dos colecionadores at o interesse especulativo dos intermedirios. Ademais, note-se que a relao entre a fixao de preos no mercado de arte, por meio de leiles e galerias, e a lavagem de dinheiro praticada pelo crime organizado pode ser, a julgar-se pela imprensa e por publicaes investigativas sobre o assunto, um fenmeno de propores cada vez mais graves (De Roux, Paringaux, 1999, p. 48). A Conveno de 1970 da UNESCO constitui o primeiro esforo relevante em ordenar o comrcio de bens culturais e assim contribuir para a proteo do patrimnio, em particular o das naes menos favorecidas. Sua eficcia, sobretudo em nvel estatal, como museus e entidades pblicas voltadas para a cultura, mostrou-se, apesar das dificuldades, pontual e positiva.8 Seus desdobramentos, tanto os referentes Conveno da Unidroit, quanto os demais instrumentos internacionais e legislaes nacionais, vieram confirmar a oportunidade da ao normativa da UNESCO. Embora no tenha como meta o retorno de todos os objetos roubados ou pilhados ao seu pas de origem, tarefa evidentemente impossvel, a Conveno, alm de ter gerado uma mudana de atitude, permitiu que fossem criados os elos entre os pases que perderam o rastro de seus tesouros, principalmente na frica e na sia, e os pases importadores (Bouchenaki9 apud De Roux, Paringaux, 1999, p. 324). Contribuiu, enfim, para a delimitao da legalidade no mercado de obras-de-arte e antigidades, proporcionando melhor proteo e, em conseqncia, favorecendo o acesso pblico ao patrimnio cultural.
inaugurao est prevista, pelo governo francs, para 2003, e que contaria com peas provenientes de pilhagens na Nigria, compradas em mercado clandestino, conforme matria publicada no Le Monde, em 18/11/2000, intitulada Jacques Chirac critiqu au sujet des arts premiers devant LUNESCO. O site da UNESCO relaciona casos em que a Conveno foi utilizada com xito (http://www.unesco.org/culture/legalprotection/index.html). Mounir Bouchenaki, ex-chefe da Diviso de Patrimnio da UNESCO, atualmente diretor adjunto para Cultura. 61

4.

PROCESSO EM CURSO PARA O ESTABELECIMENTO DE CONVENO SOBRE PROTEO DO PATRIMNIO CULTURAL SUBAQUTICO

O desenvolvimento de novas tecnologias para a explorao do fundo do mar, a popularizao dos esportes submarinos, a ao predatria dos caadores de tesouros e a demanda crescente do mercado de antigidades so os principais fatores a estimular a criao de mecanismos de proteo ao patrimnio cultural subaqutico. No plano interno, diversos so os pases que dispem de legislao, inclusive o Brasil.1 A entrada em vigor da Conveno da Lei do Mar da ONU (Unclos), em 16 de novembro de 1994, ensejou a negociao pelos Estados, no mbito da UNESCO, de instrumento internacional para a proteo de bens culturais localizados nos oceanos. Depois de quatro encontros e longos debates, de 1998 a 2001, a 31 a Conferncia-Geral da UNESCO aprovou, em novembro de 2001, o texto da nova Conveno, que entrar em vigor aps a vigsima ratificao. Trata-se de desdobramento da poltica de proteo ao patrimnio na UNESCO, direcionada para o espao subaqutico. Note-se que os Estados Unidos, fora da
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Lei n 7.542, de 26/7/1986, alterada pela Lei n 10.166, de 27/12/2000. A Norma n 10/2000, do Comando da Marinha, relaciona as Normas da Autoridade Martima para Pesquisa, Explorao, Remoo e Demolio de Coisas e Bens Afundados, submersos, encalhados ou perdidos. 63

UNESCO desde 1984, compareceu a todas as reunies de peritos governamentais na qualidade de observador, sem direito a voto, mas sempre com delegao numerosa. A quarta reunio, que contou com cerca de trezentos participantes, s logrou acordar texto final da Conveno depois de trs semanas de negociao. Embora a necessidade de proteo ao patrimnio subaqutico afigure-se indiscutvel, fato que fundamenta o esforo da UNESCO em ampliar a aplicao do conceito de proteo para outros domnios, difcil prever como e quando se dar a efetiva implementao da Conveno. Na sesso da Conferncia-Geral que tratou do assunto, uma minoria de pases desenvolvidos indicou dificuldades em ratificar o texto caso este fosse adotado por votao com maioria simples, como preconizam os estatutos da UNESCO, o que terminou ocorrendo. A votao final registrou 87 votos a favor, 4 contra (Turquia, Grcia, Frana, Federao Russa e Reino Unido) e 15 abstenes, inclusive do Brasil. O principal ponto de discrdia gira em torno do tema da jurisdio do patrimnio subaqutico, em particular aquele localizado na plataforma continental. De um lado, Estados costeiros tencionam assumir papel primordial na coordenao do controle das atividades relacionadas ao patrimnio, enquanto, de outro, as chamadas potncias martimas insistem no princpio de liberdade de ao fora das guas territoriais. luz da geografia do Pas e da participao brasileira no longo processo negociador da Unclos, desnecessrio ressaltar o interesse nacional no assunto, sobretudo no que se refere a aspectos ligados plataforma continental e zona econmica exclusiva.2
2

O Brasil depositou instrumento de ratificao da Unclos em 22 de dezembro de 1988. Conforme a Conveno do Mar, os Estados Costeiros exercem soberania integral no Mar Territorial de 12 milhas nuticas; exercem soberania com respeito a recursos naturais e a certas atividades econmicas nas duzentas milhas nuticas da Zona Econmica Exclusiva; e exercem soberania tambm na explorao econmica, sob circunstncias especficas, de at duzentas milhas nuticas da Plataforma Continental, contadas a partir da costa. 64

4.1 ANTECEDENTES Em 1956, as Recomendaes da UNESCO sobre Princpios Internacionais Aplicveis a Escavaes Arqueolgicas incluram os stios subaquticos, embora apenas aqueles localizados em guas territoriais e no interior dos pases, em rios e lagos.3 No final de dcada de 80, a Associao de Direito Internacional (ILA), iniciou estudos visando elaborao de acordo internacional. Em 1995, a Conferncia-Geral aprovou resoluo solicitando ao diretor-geral organizar uma reunio de especialistas, em cooperao com a ONU e a Organizao Martima Internacional, a fim de compatibilizar a evoluo do tema na UNESCO com a complexa estrutura jurdica j implantada. No ano seguinte o Icomos concluiu a Carta Internacional sobre a gesto do patrimnio subaqutico, definindo os parmetros de pesquisa arqueolgica e preservao de bens e stios submersos. Finalmente, em 1997, convencidos de que caberia um instrumento internacional para regular a proteo do patrimnio, os EstadosMembros da UNESCO solicitaram que fosse organizado o primeiro encontro de peritos governamentais, realizado em 1998. Vale igualmente mencionar o tratamento que o tpico obteve no mbito do Direito do Mar. Em 1958, na Conferncia de Genebra, primeiro evento internacional no Ps-Guerra sobre o assunto, o patrimnio subaqutico foi excludo das quatro Convenes sobre Lei do Mar ali produzidas (Brown, 1997). A Unclos III, conferncia da ONU que concluiu a Conveno da Lei do Mar, em 1982, dedicou dois dos seus 320 artigos ao patrimnio cultural. Apesar de insuficientes, obtidos por meio de soluo de compromisso entre vises distintas e acordados no final da Conferncia, os artigos, o 149 e o 303, foram determinantes

Conferncia-Geral da UNESCO, 28 a sesso, 1995, item 7.6 da agenda provisria, citada por Clment (1996, p. 313). 65

para impulsionar o debate em torno do tema no mbito da UNESCO (Maarleveld, 1998, p. 214; Prott, Planche, RocaHachem, 2000). Tal aspecto foi claramente reforado depois da entrada em vigor da Unclos, em 1994 (Clment, 1996, p. 310). O artigo 149, composto de um s pargrafo, versa sobre Objetos histricos e arqueolgicos, enquanto o artigo 303, com quatro pargrafos, recebeu o ttulo Objetos histricos e arqueolgicos encontrados no mar. Segundo Maarleveld (1998, p. 204-217), a dificuldade de se elaborar um instr umento internacional sobre patrimnio subaqutico j visvel nos parmetros desses curtos e vagos artigos da Unclos: a definio de patrimnio cultural incompleta, pois foi utilizada a limitada noo de objetos em vez de stios arqueolgicos, assim como foi enfatizado o controle do trfico de tais objetos, quando teria sido prefervel regulamentar os procedimentos de escavao. Outro ponto particularmente controverso foi a meno, no artigo 303, da prtica consuetudinria da lei do salvamento. impor tante distinguir o controle da escavao arqueolgica, baseado em critrios tcnicos de preservao do patrimnio, da lei do salvamento, em vigor sobretudo nos pases anglo-saxes. Lastreada em pragmtica lgica econmica, a lei assegura um percentual queles que recuperam bens ameaados de perda em caso de afundamento da embarcao, o qual pode chegar a 90% do total do que lograrem salvar. A extenso automtica dessa prtica ao patrimnio cultural subaqutico seria inaceitvel para muitos pases, pois poderia legitimar e incentivar a explorao predatria de stios de valor histrico, uma vez que a indstria do salvamento atua sob a motivao do lucro (Johnston, 1993, p. 394; Prott, Planche, Roca-Hachem, 2000). Nos Estados Unidos, a despeito de a Lei de Navios Naufragados Abandonados, assinada pelo presidente Reagan em 1987, ter encorajado a proteo de stios e parques histricos subaquticos, a exemplo de algumas legislaes europias, diversos
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casos terminaram sendo decididos judicialmente, com resultados diversos (Maarleveld, 1998, p. 204-217). De um lado, esto os caadores de tesouros, como conhecido o setor da indstria de salvamento dedicado ao patrimnio cultural; de outro, museus e arquelogos. Os primeiros tm sido favorecidos, dado seu poder financeiro e a tolerncia de agncias reguladoras norte-americanas, sobretudo em nvel estadual (Johnston, 1993, p. 398; Meide, 1997). A Conveno negociada na UNESCO, que envolve pases desenvolvidos, dotados de recursos e equipamentos para pesquisa, e pases em desenvolvimento, com dificuldades para implementar por si ss a proteo ao patrimnio subaqutico, confronta-se igualmente com a questo. O Brasil enfrenta situao semelhante, tendo, em um primeiro momento (em 1986) adotado legislao restritiva pesquisa e explorao de bens submersos de valor artstico, de interesse histrico ou arqueolgico. Em dezembro de 2000, porm, foi promulgada uma nova lei que altera os artigos sobre esse aspecto da legislao anterior. O Comando da Marinha considera que uma previso de ressarcimento poderia dinamizar a pesquisa e a explorao arqueolgica no Brasil, hoje em nvel muito reduzido. Voltando Lei do Mar da ONU, ressalte-se que, no que se refere jurisdio, o artigo 303 limita-se a tratar da soberania do Estado Costeiro apenas na zona contgua, no abordando os demais aspectos. Sublinhe-se que o tema da jurisdio na plataforma continental e na zona econmica exclusiva foi objeto de complexa e delicada negociao na Unclos, como se pode observar na Parte XIII da Conveno do Mar, relativa pesquisa cientfica marinha. Malgrado as lacunas relativas ao patrimnio subaqutico, o quarto pargrafo do artigo 303 deixa em aberto a possibilidade de que novos instrumentos internacionais venham a preencher reas no cobertas, pois esse artigo [303] no prejudica outros acordos internacionais e normas de direito internacional relativo proteo de objetos de natureza arqueolgica e histrica. Tal aber tura, no entender do representante da Itlia, indicativa da atmosfera que tornou
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possvel a Unclos e, em si mesma, um estmulo para que novo entendimento fosse articulado com vista Conveno sobre Proteo do Patrimnio Subaqutico. A seguir sero examinados desdobramentos mais recentes desse processo negociador.

4.2 PRINCIPAIS PONTOS EM DISCUSSO Aps a Segunda Reunio de Peritos Governamentais, em 1999, o Secretariado da UNESCO recolheu comentrios de 17 pases ao projeto de texto e elaborou quadro sinptico para ser utilizado como documento de base na terceira reunio. Esse quadro foi atualizado para a quarta reunio analisada no prximo item acrescentando-se contribuies resultantes do terceiro encontro e sugesto de texto para negociao, elaborado pelo presidente de todas as reunies, o dinamarqus Carsten Lund.4 Esses documentos fornecem resumo detalhado das divergncias, permitindo obter por meio de breve comparao e observaes colhidas durante a terceira reunio viso geral das posies dos diversos atores. Podemos identificar, grosso modo, duas cises entre os negociadores. A primeira diz respeito competncia sobre o patrimnio encontrado na plataforma continental e zona econmica exclusiva, ou seja, como equacionar a jurisdio sobre as descobertas.5 No grupo dos pases que defendem a jurisdio do
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(UNESCO, 2000). Encaminharam comentrios Argentina, Austrlia, Canad, Egito, Finlndia, Frana, Grcia, Itlia, Japo, Mxico, Holanda, Nova Zelndia, Noruega, Espanha, Sucia, Inglaterra e Uruguai. O segundo documento o CLT-2001/CONF.203/INF.3 Fourth Meeting of governmental experts on the draft Convention on the protection of the underwater cultural heritage consolidated working paper, de maro de 2001. Referindo-se s duas primeira reunies na UNESCO, o Report do secretriogeral da ONU sublinhou: As grandes diferenas nessas reunies versaram sobre a questo de jurisdio sobre o patrimnio cultural subaqutico em zona econmica exclusiva ou na plataforma continental dos Estados. A maioria 68

Estado Costeiro, destacam-se a Argentina, o Canad e a Austrlia, dentre os mais vocais, e a maioria dos pases, com tonalidades distintas, inclusive o Brasil. No segundo grupo, integrado, com pequenas variaes, pela Noruega, Reino Unido, Alemanha, PasesBaixos, Japo e Estados Unidos este na qualidade de observador , entendia-se que no caberia determinar jurisdio sobre o patrimnio encontrado fora das guas territoriais, devendo o Estado Costeiro e o Estado sob cuja bandeira filia-se a embarcao que efetua as pesquisas partilharem o controle e a propriedade do patrimnio recuperado. Itlia, Grcia e Espanha situam-se, embora com diferenas, em estgio intermedirio. A segunda ciso refere-se ao grau de tolerncia com a explorao comercial do patrimnio subaqutico encontrado e ao percentual a ser retido obrigatoriamente pelo Estado em cuja jurisdio se acha o patrimnio. Os Estados Unidos e a Inglaterra, sobretudo o primeiro, com grande nmero de empresas e institutos voltados pesquisa submarina, apoiaram uma proposta mais liberal, de modo a incentivar os agentes privados. A principal resistncia encontrava-se, alm dos arquelogos representados pelo Icomos, nos pases onde a atividade de pesquisa coordenada e financiada principalmente pelo Estado, como Espanha, Itlia, Grcia e Portugal. Para o Icomos, uma regulamentao excessivamente liberal pode atrair exploradores sem habilitao suficiente para, do ponto de vista cientfico, gerenciar escavaes arqueolgicas. O quadro sinptico preparado pela UNESCO para a terceira reunio apresentou, para os artigos 5 e 7, trs opes para tratar diretamente da jurisdio. A primeira reafirma a primazia dos Estados Costeiros e as demais propem, de formas distintas, a partilha da responsabilidade sobre o patrimnio descoberto.
dos especialistas apoiou a jurisdio de Estados costeiros (...) j que, em sua opinio, isso estava de acordo no apenas com a Unclos, mas tambm com o desenvolvimento estimulado pela Unclos. Pargrafo 524 do Relatrio do SecretrioGeral da ONU, 54a sesso da Assemblia-Geral, 30 de setembro de 1999. 69

Na Terceira Reunio de Peritos Governamentais, ainda no ano 2000, o tema foi objeto de acirrado debate, com seguidas referncias a provises da Unclos e Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos (ISBA), criada em 1994, depois da entrada em vigor da Unclos. Aos Estados Costeiros afigurar-se-ia aceitvel a soluo que contemplasse algum tipo de mecanismo de cooperao entre as partes, desde que mantida sua palavra final. No obstante, alguns pases, como a Noruega, assumiram posies francamente partidrias da liberdade martima e manifestaram preocupao com qualquer tipo de ampliao da jurisdio dos Estados Costeiros.6 Na leitura de vrios atores envolvidos nas negociaes, a questo da jurisdio central para que seja obtido compromisso entre as partes. Mesmo o problema da liberdade comercial, que dividiu os participantes na terceira reunio, poderia ter sua negociao facilitada caso se encontrasse a frmula da soberania do patrimnio subaqutico. O projeto de texto preparado inicialmente pelo Secretariado da UNESCO compes-se de 25 artigos e um anexo com 36 regras. Alguns itens, como a vinculao de acordos regionais Conveno, a regulamentao da proteo em rios e lagos, as atividades que afetam incidentalmente o patrimnio, alm de adaptao aos parmetros da Unclos, permaneceram como pontos polmicos, porm negociveis. Algo mais difcil, mas tambm supervel, foi a questo dos navios de guerra, que acarretou intensos debates, sobretudo por iniciativa espanhola. Houve consenso em outros aspectos, como o prazo mnimo de cem anos para um bem ser considerado patrimnio

A Noruega foi representada no encontro pelo diretor do Departamento de Assuntos Legais do Ministrio dos Negcios Estrangeiros. Bastante ativo na reunio, o diretor levantou dvidas quanto necessidade de uma Conveno internacional para o patrimnio subaqutico, entendendo que bastava um protocolo adicional Unclos, e questionou a pertinncia da UNESCO como instncia multilateral de negociao sobre o tema. 70

cultural subaqutico. O anexo, balizado por recomendaes do Icomos, trata de regras tcnicas relativas a procedimentos arqueolgicos, tendo sido praticamente acordado durante a terceira reunio, exceo da clusula relativa explorao comercial mencionada acima. Ainda durante a Terceira Reunio, a delegao espanhola props aos pases ibero-americanos a celebrao de um Convenio para la Proteccin del Patrimonio Cultural Subacutico Comum , instrumento pelo qual a Espanha procurava assegurar um canal privilegiado em relao ao patrimnio subaqutico de origem hispnica, sobretudo os galees e seus carregamentos valiosos. O tema foi objeto de gestes em vrias instncias, e a reao inicial dos pases indica que dificilmente possa ser negociado qualquer instrumento antes de concluda a Conveno internacional. Preocupada com o avano da capacitao tcnica dos caadores de tesouros, a Espanha quer garantir a proteo desse patrimnio por meio de um entendimento regional ou mesmo bilateral, uma vez que a Chancelaria espanhola j havia proposto acordos com o Uruguai, a Colmbia, a Repblica Dominicana e o Panam. O tratamento especial a navios de guerra includo no Convnio outro fator que dificulta o entendimento. Ao Brasil foi tambm proposto instrumento bilateral, depois da Terceira Reunio. Note-se que a delegao portuguesa no foi consultada sobre a sugesto espanhola de Convnio com a Comunidade Iberoamericana de Naciones.

4.3 A QUARTA REUNIO SOBRE PROJETO DE CONVENO A Quarta Reunio, como assinalado, levou trs semanas (em duas etapas, maro e julho de 2001) para concluir as negociaes. Embora tenha representado progresso considervel em relao aos trs encontros anteriores, na medida em que chegou a um
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texto ainda em tempo de ser aprovado pela 31a Conferncia-Geral, no foi possvel aos peritos governamentais chegar a um consenso sobre a questo da jurisdio, decidindo-se por meio do voto. A natureza das divergncias nesse particular foi o motivo da votao. A deciso foi frustrante, em certa medida, uma vez que as regras de procedimento aprovadas no incio do encontro acenavam com a possibilidade do voto desde que esgotadas as tentativas de consenso. A preferncia aprovada na votao final e consagrada no texto aglutinou-se em torno de sugesto apresentada pela Argentina, Austrlia e Canad, refeita e endossada por mais nove pases. A proposta visou substituir os artigos 10 e 11 do texto consolidado de trabalho preparado pelo presidente do encontro, criando mecanismo de notificao e coordenao entre os Estados-Partes da Conveno. Os objetivos so assegurar a proteo ao patrimnio subaqutico e delegar ao Estado Costeiro o papel principal na conduo das atividades na plataforma continental e zona econmica exclusiva. As demais delegaes no previram em suas propostas nenhum direito preferencial aos Estados Costeiros referente ao patrimnio subaqutico localizado na plataforma continental e zona econmica exclusiva. A Noruega, no espectro oposto, enfatizou a necessidade de cumprimento e obedincia s regras tcnicas do Anexo pelos atores interessados, deixando explcita, contudo, a liberdade de qualquer Estado-Parte efetuar pesquisas. Alm do Estado Costeiro e do Estado de Bandeira pas ao qual filia-se a embarcao de pesquisa , demonstraram interesse tambm em compartilhar a coordenao das atividades de pesquisa os Estados que dispem de um elo verificvel, histrico ou cultural, com o patrimnio subaqutico. A Espanha insistiu nesse ponto, propondo emenda apoiada, entre outros, pela Federao Russa, Estados Unidos, Reino Unido, Japo, Sucia e Alemanha pela qual seria estabelecido um conceito amplo de Embarcaes e aeronaves do Estado, que incluiria no apenas navios de guerra, mas todas embarcaes e aeronaves
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operadas ou de propriedade de um Estado quando do afundamento. A delegao portuguesa alinhou-se entre as mais ativas na oposio emenda que foi afinal rechaada , por considerar que ela introduziria uma noo de propriedade desnecessria e inadequada para os propsitos da Conveno. O conceito de elo verificvel, tomado no mbito mais restrito, foi, por outro lado, aceito por consenso. No que se refere s regras do Anexo, logrou-se obter consenso sobre a possibilidade de ressarcimento financeiro para o pesquisador do patrimnio subaqutico, por meio de entendimento articulado entre a Itlia e a Irlanda. Sublinhe-se, ainda, que a Espanha props-se a entabular entendimentos com os pases do Grupo Latino-Americano e Caribe (Grulac), nos primeiros dias da reunio, com vista a possvel acordo regional. Registre-se que aquele pas, apesar das diversas tentativas, no conseguiu firmar ainda nenhum instrumento bilateral com os pases da regio. O encontro no se realizou, luz das divergncias, no apenas no que toca ao tema da jurisdio, mas tambm quanto proposta espanhola de navios de guerra. A Conveno aprovada prev, entretanto, a possibilidade de que acordos regionais e bilaterais venham a ser celebrados, respeitados os parmetros do instrumento original. Sobre o item relativo a navios de guerra, para o qual Mxico e Portugal sugeriram eliminao pura e simples, foi elaborada frmula de consenso, pela Espanha e Argentina, aceitvel para a maioria do plenrio. Uma vez aceita, eliminou-se o ltimo obstculo para a votao do texto. O texto acordado na Quarta Reunio de Peritos Governamentais terminou sendo adotado integralmente na 31a Conferncia-Geral da UNESCO. O Brasil, em razo de dvidas quanto a questes de soberania previstas na Constituio, optou por incluir-se entre os que se abstiveram. Possvel assinatura e retificao brasileira do instrumento devero ser objeto de discusso e entendimento entre os diversos setores interessados,
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do Comando Naval ao Ministrio da Cultura e ao Itamaraty, cabendo ao Congresso Nacional a deciso final.

4.4 INTERESSE BRASILEIRO E CONCLUSO PARCIAL

Com uma costa de mais de 8.500 km, a maior rede hidrogrfica do mundo e uma tradio nutica que, por um lado, remonta a uma das maiores aventuras do homem na Terra (as Grandes Naveg aes) e, por outro, se manifesta num dos mais diversificados conjuntos de embarcaes populares, o Brasil est assistindo passivamente ao desaparecimento desse importante patrimnio cultural (Lopes, Serra, Maureau, 1990, p. 6). 7

O aler ta do Ser vio do Patrimnio da Marinha pertinente. As operaes de resgate de navios afundados tm se revelado altamente lucrativas, malgrado o alto custo que as caracteriza. Um caso tpico o da Web page eBay , especializada em vendas de objetos artsticos, que iniciou, em setembro de 2000, uma srie de leiles online de milhares de peas de porcelana produzidas na regio do Vietn nos sculos 15 e 16, at ento desconhecidas do mercado de arte. 8 Recuperadas a partir de 1993, quando foi localizada a embarcao Hoi An, as peas devero gerar dezenas de milhes de dlares, a exemplo de tesouros anteriores encontrados no Sudeste asitico e no Mar da China. O governo vietnamita reteve apenas 10% da descoberta, de acordo com informao da empresa que efetuou

A publicao foi realizada pela Archenave Comisso de Arqueologia, Histria e Etnografia Naval e pelo Sphan/Pr-Memria. Sublinhe-se que o caso mais notvel at hoje em termos de patrimnio subaqutico no Brasil foi a descoberta da nau Sacramento, no litoral prximo a Salvador, na dcada de 80. O site www.eBay.com, na rubrica Treasures from the Hoi An Hoard , previu prazo de trs a cinco meses para o leilo, a partir de setembro de 2000. 74

a operao. Caso no o fizesse, corria o risco de perder o tesouro para grupos de exploradores ilegais que ameaavam o local, ainda segundo a informao da eBay . Do ngulo da UNESCO, um dcimo seria muito pouco para o Estado Costeiro, sobretudo quando se trata de obras que integram seu patrimnio cultural. As porcelanas de origem asitica so um dos alvos principais dos caadores de tesouros. Mesmo no Brasil, na Baa de Guanabara, estima-se existir rico acervo de porcelana chinesa, que viajava para a Europa a bordo da nau portuguesa Rainha dos Anjos, naufragada em 1722. 9 A proteo do patrimnio subaqutico defronta-se, portanto, com um mercado de antiguidades vido, uma tecnologia de sensoriamento cada vez mais acurada e caadores com alcance global. 10 Quando Jacques Cousteau popularizou o uso do Scuba, aparelho de mergulho inventado na 2 Guerra Mundial, a diviso do trabalho entre arquelogos e mergulhadores tornou-se distinta, com o primeiro suposto em aportar conhecimento erudito para a classificao dos objetos (Maarleveld, 1998, p. 207). Hoje a maior parte da explorao orienta-se pelo lucro, apesar das excees, ameaando a integ ridade dos stios arqueolgicos e comprometendo a pesquisa cientfica. 11

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A nau transportava o enviado papal Carlo Mezzabarba de volta da China. A informao de explorador que contactou a Diviso do Patrimnio da UNESCO, em janeiro de 2000, a fim de solicitar recursos para pesquisa. (William, 1997, p. 13). O artigo narra a trajetria de Bob Marx, filho de Groucho Marx e caador de tesouros, que trabalhou em 62 pases e looked at em cerca de 2.500 navios afundados, boa parte na Amrica Latina e no Caribe. As matrias LAtlandide des Andes (Le Figaro, 25/8/2000), sobre vestgios de uma civilizao pr-inca no lago Titicaca, e Black Sea Discovery Evokes Biblical Story of Noah (Herald Tribune, 14/9/2000), sobre restos de embarcaes no Mar Negro, so exemplos do potencial de pesquisa arqueolgica. Em alguns casos, os arquelogos sugerem o isolamento da rea onde foram encontrados vestgios, tendo em vista escavao futura com mais recursos e tecnologia. 75

O pesquisador Donald Keith 12 elaborou um modelo, baseado em mtodo da indstria petrolfera para dimensionamento de jazidas, com vista a estimar o nmero de stios e navios afundados ainda a serem descobertos. Segundo o estudo, e levando-se em conta o nmero de stios explorados, mantida a atual taxa de pesquisa e prevendo-se evoluo tecnolgica compatvel, estariam esgotadas em cerca de quarenta anos as possibilidades de novos achados. Embora hipottico, tal dado refora a percepo de que a concluso da Conveno sobre o Patrimnio Cultural Subaqutico afigura-se inadivel. Alm da necessidade de disciplinar a pesquisa submarina, a Conveno, ao introduzir mecanismo regulador que permite a todos os Estados, sobretudo os Costeiros, participar das descobertas, promover distribuio mais eqitativa dos benefcios culturais advindos dos tesouros do fundo do mar. Ao Brasil, a Conveno importa tanto no aspecto da arqueologia subaqutica, no mbito de museus e rgos governamentais ligados ao patrimnio, quanto na sua pertinncia em relao jurisdio da zona econmica exclusiva e da plataforma continental, cuja vigilncia de responsabilidade da Autoridade naval. Podemos inferir que o interesse brasileiro na Conveno de Proteo ao Patrimnio Cultural Subaqutico vai alm do aspecto especfico da proteo ao patrimnio, na medida em que o novo instrumento contribuir para consolidar aspectos jurisdicionais estabelecidos pela Unclos. Cabe, agora, iniciar o debate inter no para verificar o momento adequado e a oportunidade da adeso brasileira ao novo instrumento.

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Keith, Donald, Going, going Gone ! Texto indito includo em Prott, Planche e Roca-Hachem (2000, p. 265-279), com publicao prevista no The Manual for Historical Archeology, Majesky and Orser Editors. 76

5.

AES SOBRE O PATRIMNIO INTANGVEL OU IMATERIAL

Os quatro primeiros captulos examinaram, alm de conceitos introdutrios, as Convenes de Proteo ao Patrimnio Cultural em caso de Conflito Armado e contra o Trfico Ilcito de Bens, em vigor, e a Conveno de Proteo ao Patrimnio Cultural Subaqutico, recm-aprovada. No Captulo 6 abordaremos as Reservas da Biosfera, primeiro ensaio da UNESCO com vista conservao do patrimnio natural. Posteriormente, ser revista a Conveno do Patrimnio Mundial, de 1972. Resta um aspecto do patrimnio cultural em que a UNESCO embora ainda no tenha patrocinado codificao de instrumento especfico atua desde 1952, com o objetivo de articular aes em escala internacional: trata-se do patrimnio intangvel ou, conforme a notao da legislao brasileira, imaterial. No mbito da Organizao, o texto mais abrangente, resultado de longas negociaes, encontra-se nas Recomendaes sobre a Salvaguarda da Cultura Tradicional e Popular, aprovadas na Conferncia-Geral de 1989. A 31a Conferncia-Geral da UNESCO autorizou o diretor-geral da Organizao, em novembro de 2001, a convocar reunies de peritos governamentais para negociao com vista futura Conveno de Proteo ao Patrimnio Intangvel. A primeira reunio ocorreu em setembro de 2002. As Recomendaes de 1989 serviram de base para que a UNESCO criasse, em 1998, a premiao intitulada Proclamao de
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Obras-Primas do Patrimnio Oral e Intangvel da Humanidade, prevista para aprovar apenas uma candidatura por pas, de dois em dois anos. A Proclamao, cuja primeira seleo realizou-se em 2001, resultou de empenho especial do atual diretor-geral da UNESCO, Koichiro Matsuura, que assumiu o cargo em novembro de 1999. A iniciativa no exclui a possibilidade de que venha a ser negociada conveno internacional especfica sobre patrimnio intangvel ou seja, a Proclamao insere-se na estratgia da Organizao de retomar o foco sobre o tema com vista futura ao normativa. O Brasil, a exemplo de numerosos pases, preocupou-se em proteger as tradies de sua cultura popular, desde a Constituio at a regulamentao em Decreto. Na Carta de 1988, o artigo 216 estabelece que o patrimnio cultural brasileiro constitudo de bens de natureza material e imaterial, portadores de referncia identidade, ao, memria dos diferentes grupos formadores da identidade brasileira. Em 18 de agosto de 2000, o presidente da Repblica assinou o Decreto n 3.551, instituindo o Registro de Bens Culturais de Natureza Imaterial que constituem patrimnio cultural brasileiro, cria o Programa Nacional do Patrimnio e d outras providncias. A simultaneidade das duas aes, nos planos interno e externo, torna particularmente oportuno para o Brasil acompanhar os entendimentos na UNESCO. Antes de examinarmos o histrico do assunto na UNESCO, convm transcrever a mais recente e ampla definio de patrimnio intangvel adotada na Organizao (2000):
A totalidade das criaes de base tradicional de uma comunidade cultural, expressadas por um grupo ou por indivduos e reconhecidas como o reflexo das expectativas de uma comunidade na medida em que refletem sua identidade cultural e social; seus padres e valores so transmitidos oralmente, por imitao ou por outros meios. Suas formas so, entre outras, lngua, literatura, msica, dana, jogos, mitologia, rituais, hbitos, artesanato, arquitetura e outras artes. Alm desses exemplos, sero levadas em conta tambm, as formas tradicionais de comunicao e informao.
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5.1 EVOLUO DO TEMA NA UNESCO A definio da UNESCO incorpora aspectos tradicionalmente ligados ao conceito de patrimnio intangvel, como artesanato popular e dana e, virtualmente, toda forma de saberes e fazeres 1 transmitidos culturalmente no mbito das comunidades. Resulta de reavaliao ocorrida no mbito das cincias humanas, sobretudo na antropologia e nos estudos multiculturais, do estudo das tradies culturais populares e sua transmisso. Tal processo exerceu clara influncia em quase meio sculo de debates na UNESCO. O relato que se segue examina os desdobramentos institucionais da discusso sobre o tema, em particular a paulatina separao entre as questes gerais do folclore e os aspectos da propriedade intelectual a ele associados. No ano de 1952 foi adotada a Conveno Universal do Direito do Autor (em ingls, Universal Copyright Convention), que estabeleceu, pela primeira vez, os parmetros de proteo a direitos autorais, em consonncia com a Conveno de Berna, voltada para a proteo de obras artsticas e literrias. No plano nacional, diversos pases, em especial os africanos e latinoamericanos, passaram a adotar a legislao de Direito do Autor como forma de proteger manifestaes folclricas. 2 Em 1967, a possvel relao entre folclore e copyright foi discutida durante a Conferncia de Estocolmo sobre a Conveno de Berna, com o objetivo de criar mecanismos internacionais de proteo a expresses folclricas. Tendo em vista a dificuldade conceitual do tema, os negociadores preferiram acrescentar o
1

A expresso de Mrio de Andrade, em seu anteprojeto para o Iphan, em 1936 (apud Fonseca, 1997, p. 172). Alosio Magalhes, diretor do Sphan em 1979-1981 retomou a expresso, conforme depoimento de Joaquim Falco, membro do Conselho Consultivo do Patrimnio Cultural do Iphan, ao autor. (Sherkin, 1999). A autora considera que a adoo da Conveno Universal do Direito do Autor, em 1952, marca o incio do intimate, international relationship between copyright and folklore . 79

artigo 145 como proviso genrica Conveno. Embora esse artigo seja o nico registro de inteno codificada em nvel internacional sobre proteo ao folclore, nele no mencionada a palavra folclore. O texto refere-se ao caso de obras no publicadas onde a identidade do autor desconhecida e prev apenas que a legislao do pas de origem designar a autoridade competente para representar o autor e proteger e fazer cumprir seus direitos nos pases da Unio. Em 1972, depois da concluso da Conveno do Patrimnio Mundial, a Bolvia submeteu pedido para que fosse estabelecido um Protocolo especfico sobre patrimnio imaterial, no tendo obtido consenso. 3 Uma das razes foi a dificuldade de conciliar propsitos de proteo com propriedade intelectual. No decorrer da dcada de 70, a UNESCO, alm de promover dois encontros sobre tradio oral, manteve consultas com o Comit Intergovernamental do Direito do Autor, rgo da Universal Copyright Convention, e com o Comit Executivo da Conveno de Berna, com vista a equacionar a proteo internacional do folclore no mbito do Direito do Autor. No obstante os esforos e o empenho poltico dos Estados-Membros da UNESCO, sobretudo os latino-americanos, africanos e asiticos, o tema foi considerado pelos dois Comits como sendo basicamente cultural, fora do alcance do campo de proteo do Direito do Autor. Embora houvesse consenso de que manifestaes folclricas precisam de proteo, seria irrealista supor uma soluo baseada em acordo internacional, com provises pensadas para aplicao comercial, como o caso do copyright, incompatveis com obras pertencentes tradio popular e sem autoria definida.
3

(Sherkin, 1999, p. 4). Segundo a autora, a motivao da Bolvia, um pas dos mais ativos em relao ao tema do patrimnio intangvel na UNESCO, pode estar fundado no sucesso comercial da cano andina El condor pasa, gravada por msicos ocidentais (sic) no incio dos anos 70. 80

Configurava-se uma diviso entre os dois modos de tratamento, que iria se acentuar nas dcadas seguintes. A partir do final dos anos 70, as duas organizaes passaram a tratar do assunto com ticas distintas, demarcando dois campos conceituais: o primeiro refere-se questo geral do folclore, que inclui desde a compreenso do fenmeno at polticas de preser vao e revitalizao, preocupao prpria do mandato da UNESCO; o segundo, ligado ao aspecto da propriedade intelectual das manifestaes folclricas, caracterizou-se como tema da Organizao Mundial da Propriedade Intelectual (Ompi) . A exemplo da dcada anterior, foi intensa a atividade sobre o tema, com reunies de peritos e decises do Conselho-Executivo e da Conferncia-Geral da UNESCO, ocorridas nos anos 80. Em 1982, UNESCO e Ompi organizaram reunio de peritos governamentais, sobre os aspectos da propriedade intelectual do folclore, a fim de desenhar modelos de legislao nacional de proteo s expresses da cultura popular, sobretudo no que toca explorao econmica e cobrana de direitos, objetivo afinal no alcanado.4 Em 1984 realizou-se a ltima reunio qual a Ompi se associou como co-organizadora. Apesar de se dispor participar de encontros futuros, a Ompi alegou, para se recusar a co-patrocinar novo conclave em 1985, que reunies conjuntas sobre aspectos da propriedade intelectual das expresses folclricas s fariam sentido quando a questo da preservao do folclore tivesse sido esclarecida. Para a UNESCO, ficou claro que os esforos deveriam se concentrar na questo geral do folclore tema ainda relativamente novo, amplo e espera de maior preciso metodolgica para viabilizar metas e propostas em relao ao assunto.

Segundo Sherkin, embora o resultado do encontro tenha sido fruitful , nenhum Estado-Membro da UNESCO adotou a legislao sugerida. 81

Embora no fosse essa a posio inicial da maioria dos Estados-Membros, prevaleceu a viso de que a proteo ao folclore no deveria ser considerada do ponto de vista do Direito do Autor, j que a maior parte do material folclrico estava no mbito do domnio pblico e, portanto, fora do contexto comercial, objeto da Universal Copyright Convention. O formato da ao normativa, que tendia para uma Conveno, passou para um nvel menos comprometedor, algo que no criasse obrigaes e deveres. Utilizou-se, ento, a forma de Recomendao, que precisaria apenas de aprovao da Conferncia-Geral. Com efeito, em 1989, o rgo mximo deliberativo da UNESCO aprovou as Recomendaes sobre a Salvaguarda de Cultura Tradicional e Folclore.

5.2 AS RECOMENDAES DE 1989 E AS AES PRESENTES Separado o aspecto da propriedade intelectual, que, de certa forma, impedia o progresso do tema, a UNESCO pde ento desenvolver um tratamento interdisciplinar para o patrimnio intangvel, elegendo seis reas prioritrias: definio, identificao, conservao, preservao, disseminao e proteo. O principal objetivo do texto de 1989 recomendar aos Estados-Membros que estabeleam medidas legislativas para fins de salvaguarda do folclore, observando os princpios e as medidas acordados na Conferncia-Geral. So enumeradas sugestes de polticas culturais relativas criao de inventrios e de tipologias de manifestaes folclricas; estabelecimento de arquivos e museus para o patrimnio imaterial; estmulo produo artstica e vinculao do folclore com a educao; apoio divulgao e ao intercmbio de tradies e experincias. Na seo dedicada proteo, sublinhou-se a importncia das aes de proteo no ligadas a aspectos de propriedade intelectual. Foram previstas medidas concernentes cooperao internacional.
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As Recomendaes, embora constituam a principal referncia internacional sobre o tema, no provocaram, de incio, uma reao ativa nos Estados-Membros. Alguns autores sustentam que o texto necessita de definies mais acuradas e precisas, sobretudo com o objetivo de torn-lo mais acessvel e til aos interessados, como os prprios produtores culturais, pesquisadores e funcionrios ligados proteo do folclore. Tambm a falta de um mandato especfico da UNESCO para implementar suas provises limitou a capacidade de a Organizao encorajar e promover aes em conjunto com outras entidades. Alm disso, a UNESCO teve sua autonomia financeira restringida a partir da segunda metade da dcada de 80, com a sada dos Estados Unidos (1984), fato que limitou a criao de novos programas. A Proclamao de Obras-Primas do Patrimnio Oral e Intangvel da Humanidade, por exemplo, est sendo custeada por recursos extra-oramentrios, j que implica gastos como Organizao de reunies, material de divulgao e assistncia tcnica de preparao de candidaturas.5 Em artig o recente, a responsvel pela unidade de patrimnio intangvel na UNESCO, Norika Aikawa (1999, p. 2), relaciona algumas modificaes no cenrio internacional que teriam influenciado a renovao do interesse pelo tema. Com o fim da Guer ra Fria, os pases eg ressos do comunismo experimentaram drsticas mutaes polticas e sociais, levando os grupos tnicos que atingiram a independncia a valorizar sua identidade cultural como forma de afirmao poltica. A rpida expanso da economia de mercado, em especial por meio das novas tecnologias de infor mao, gerou uma percepo
5

O Documento 160 EX/15, de 15 de setembro de 2000, preparado para a 160a sesso do Conselho Executivo da UNESCO, relata as aes do diretorgeral a fim de obter fundos pblico e privados para a Proclamao. O Japo, pas que atribui particular relevo preservao do patrimnio intangvel, o principal doador. 83

homogeneizante da cultura, estimulando nos Estados, sobretudo nos que no fazem parte do ncleo desenvolvido do mundo ocidental, um sentimento de retorno aos valores simblicos enraizados na memria coletiva de suas comunidades, como forma de diferenciao e de valorizao de sua identidade. Esse novo contexto, se foi capaz de gerar novo estmulo para a utilizao das Recomendaes de 1989, vem revelando, por outro lado, as limitaes do texto. No decorrer da dcada de 90, a UNESCO organizou encontros em nvel regional na frica, na sia e no Pacfico, nos Estados rabes, na Amrica Latina e no Caribe, culminando com o Frum Mundial para Proteo do Folclore, realizado na Tailndia em 1997. Em 1999, igualmente articulada com reunies regionais, foi realizada conferncia conjunta pela Smithsonian Institution e a UNESCO para a reavaliao das Recomendaes de 1989, reforando a percepo de que as mudanas geopolticas que se sucederam depois da Guerra Fria requeriam novos instrumentos internacionais sobre o patrimnio intangvel. A necessidade de desenvolver um mecanismo normativo de proteo cultura tradicional e folclore foi reconhecida na 30 Conferncia-Geral, em 1999, que aprovou resoluo apresentada pela Repblica Checa, Litunia e Bolvia, solicitando Organizao que preparasse estudo sobre a viabilidade de instrumento standardsetting para a proteo do patrimnio intangvel. A consultora Janet Blake (2001, p. 2) sugeriu cinco alternativas para o exame dos Estados-Membros: 1) conveno internacional com nova abordagem para responder s necessidades de proteo ao patrimnio imaterial; 2) uma nova Conveno baseada na Conveno do Patrimnio Mundial de 1972, ou seja, destinada a eleger marcos especiais de referncia, tal como so eleitos os stios do patrimnio mundial;
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3) reviso da Conveno de 1972 para incluir patrimnio intangvel; 4) protocolo adicional Conveno de 1972; e 5) nova Recomendao com previso de medidas legais e administrativas. Seu relatrio foi avaliado e a 31a Conferncia-Geral, em 2001, autorizou o incio oficial dos entendimentos. Realizaram-se encontros preparatrios, inclusive no Rio de Janeiro, em janeiro de 2002, e um grupo de juristas designados pelo diretor-geral elaborou projeto de conveno inspirado na Conveno de 1972 do Patrimnio Mundial. Em setembro realizou-se a Primeira Reunio de Peritos Governamentais sobre o projeto, que esteve longe de alcanar consenso sobre aspectos bsicos do futuro texto, embora tenha apresentado rica troca de percepes. Novo encontro est previsto para o primeiro semestre de 2003, mas a previso de exame final do projeto na prxima Conferncia-Geral, em novembro de 2003, parece improvvel.

5.3 CONCLUSO PARCIAL E PERSPECTIVAS PARA O BRASIL O tema do patrimnio intangvel vem sendo tratado na UNESCO praticamente desde o incio das atividades da Organizao, motivado por interesse, sobretudo, dos pases em desenvolvimento. Malgrado as diversas iniciativas de regulamentao internacional, a Organizao no foi capaz, em um primeiro momento, de articular instrumento normativo que servisse de referncia para aes de proteo e de preservao do patrimnio intangvel. A progressiva separao entre as questes gerais do folclore e o aspecto da propriedade intelectual permitiu que o tema fosse abordado de maneira mais precisa, evitando a complexidade decorrente de possvel aplicao de Direito do Autor. As Recomendaes de 1989, embora de pouco efeito prtico, indicaram o quadro inicial de ao da UNESCO.
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Por outro lado, evoluo paralela das Cincias Humanas nesse perodo concorreu para uma modernizao do conceito de patrimnio intangvel, tornando-o mais amplo, dinmico e integrado nas comunidades de origem, evitando a chamada folclorizao do patrimnio. No mbito da UNESCO, a expectativa dos EstadosMembros de que seja iniciada negociao de uma Conveno que incorpore o sistema de Proclamao de Obras-Primas do Patrimnio Intangvel posto em prtica no ano 2000, ao mesmo tempo em que exera ao normativa de preservao e conservao em consonncia com a legislao nacional. Estudiosos da matria chamam a ateno para a diferena dos nveis de proteo dos patrimnios tangvel e intangvel (Berryman, 1991, p. 10). Enquanto o primeiro beneficia-se de aparato variado as convenes celebradas no mbito da UNESCO, objeto da presente monografia, so a face internacional desse conjunto , para o segundo ainda no se chegou formalizao jurdica compatvel. Uma nova etapa institucional em relao ao tema iniciou-se no Brasil, a partir da publicao do Decreto n 3.551/00. Cabe ao pas integrar-se ao esforo que a UNESCO coordena, a fim de sintonizar sua poltica cultural com a nova fase pela qual atravessa o tema na comunidade das naes. Sublinhe-se que o decreto brasileiro evitou tratar da questo do Direito do Autor, concentrando seus objetivos na regulamentao do registro e do inventrio do patrimnio imaterial.6 A nova legislao nacional cria quatro Livros de Registro de bens imateriais do patrimnio cultural dos Saberes, das Celebraes, das Formas de Expresso e dos Lugares. Por no tencionar estabelecer algo rgido ou imutvel, est prevista a reviso peridica das designaes a cada dez anos. Trata-se de instrumento
6

Depoimento de Joaquim Falco, integrante da Comisso Patrimnio Imaterial, na qual foi proposto o decreto, ao autor. 86

que visa a constituir um inventrio das tradies populares como estratgia para dinamizar sua conservao e transmisso.7 Nas palavras de Alosio Magalhes (apud Fonseca, 1997, p. 171), o acervo imaterial constitui-se de uma
vasta gama de bens procedentes sobretudo do fazer popular que, por estarem inseridos na dinmica viva do quotidiano, no so considerados como bens culturais nem utilizados nas formulao das polticas econmica e tecnolgica. No entanto, a partir deles que se afere o potencial, se reconhece a vocao e se descobrem os valores mais autnticos de uma nacionalidade.

Participar das atividades da UNESCO no mbito do patrimnio imaterial no apenas do Programa Proclamaes de Obras-Primas, cujo prazo para novas candidaturas vai at 2002, mas tambm das negociaes internacionais com vista ao estabelecimento de uma Conveno sobre Patrimnio Intangvel afigura-se, portanto, oportuno e compatvel com a poltica cultural brasileira, em especial no que toca ao registro de bens culturais imateriais. Associar-se a essas iniciativas permitir o acrscimo da esfera internacional proteo interna, alm de proporcionar oportunidades de interao com os esforos de proteo nos diversos contextos nacionais.

Ver a publicao de SantAnna (2000) em que so relacionados artigos, atas de reunio, antecedentes e o projeto legislativo referente ao Decreto n 3.551/2000. 87

6.

O HOMEM E A BIOSFERA: UM CONCEITO DINMICO DE PATRIMNIO

Antes de examinarmos a Conveno do Patrimnio Mundial, de 1972, convm informar um bem-sucedido programa de conservao do patrimnio natural estabelecido na UNESCO a partir de 1971: O Homem e a Biosfera, conhecido pela sigla em ingls, MAB. Distinto das demais aes de proteo ao patrimnio, ligadas ao Setor de Cultura, o MAB tem seu secretariado anexo Diviso de Ecologia, rea de Cincias. No mbito deste trabalho, o programa pode ser classificado como um desdobramento da poltica de proteo levada a cabo pela UNESCO. Voltadas conservao da biodiversidade, promoo do desenvolvimento sustentvel e manuteno de valores culturais associados ao uso de recursos biolgicos, as reservas so zonas delimitadas no interior dos pases e inter nacionalmente reconhecidas pelo Programa MAB. Cada uma delas tem por objetivo cumprir trs funes complementares: 1) conservar os recursos genticos, espcies, ecossistemas e paisagens; 2) estimular o desenvolvimento sustentvel, social e econmico; e 3) apoiar projetos demonstrativos, de pesquisa e educao, na rea de meio ambiente.
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O programa celebra 31 anos em 2002 com nmeros considerveis: 425 reservas da biosfera em 95 pases. Muitos dos stios naturais inscritos na lista do Patrimnio Mundial 70 em 42 pases esto dentro de reservas da biosfera, geralmente maiores em tamanho. A inscrio na lista do patrimnio obedece a critrios estabelecidos na Conveno de 1972, relativos ao valor excepcional e universal que determinado stio apresenta e que o qualifica como patrimnio da humanidade. Saindo do mbito da UNESCO, sublinhe-se que 71 reas em 44 pases so designadas total ou parcialmente como reser vas e, simultaneamente, como stios da Conveno de Terras midas, conhecida como Ramsar. Escolhidas com base em parmetros cientficos que vo alm do objetivo da proteo, as reservas tencionam desenvolver um modelo de gesto unindo governos e sociedades locais com vista a implementar as trs funes citadas acima. A seleo feita a partir de propostas dos Estados-Membros, seguida de avaliao por comit de especialistas que assessora o MAB. Anualmente, durante a reunio do Conselho Internacional de Coordenao do programa, composto por representantes dos Estados, so designadas novas reservas. Participam desse processo comunidades locais, organizaes no-g over namentais, autoridades e peritos em questes ambientais. As reservas so reas regidas pelas legislaes nacionais dos pases, e devem incluir trs esferas de zoneamento. A primeira a zona central (core zone, conforme terminologia inglesa empregada pelo MAB), um ou mais ncleos que abrange reas previamente protegidas, como parques nacionais ou estaduais, reservas biolgicas pblicas ou privadas, estas ltimas desde que reconhecidas por lei especfica. As zonas centrais voltam-se sobretudo pesquisa e conservao. A segunda a zona de amortecimento ( buffer zone), que prev, alm de aes educacionais, iniciativa econmicas com utilizao limitada de recursos para desenvolvimento de
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comunidades locais. E a terceira a zona de transio (transition areas ), que admite atividades de maior monta, respeitadas as condies naturais da regio. O Brasil possui seis reservas em seu territrio: Mata Atlntica, Cinturo Verde de So Paulo, Cerrado, Pantanal, Caatinga e Amaznia central. Algumas delas, como a do Pantanal e Amaznia Central, esto entre as maiores reservas da rede. Ser examinada, a seguir, a evoluo do programa no contexto das aes internacionais na rea do meio ambiente, bem como o caso particular das reservas brasileiras.

6.1 A EMERGNCIA DE UM CONCEITO Em 1968, em uma iniciativa pioneira sobre meio ambiente no contexto internacional, a UNESCO promoveu a Conferncia Intergovernamental de Peritos sobre a Base Cientfica para o Uso Racional dos Recursos da Biosfera. A Conferncia da Biosfera, como ficou conhecida, contou com a participao da ONU, FAO, e de organizaes no-governamentais, como a Unio Mundial pela Natureza (IUCN). Com mais de trezentos delegados de sessenta pases, teve como principal conquista o reconhecimento de que a utilizao e a conservao dos recursos terrestres e aquticos teriam que ser equilibradas e proporcionais, e que modelos interdisciplinares deveriam ser elaborados para atingir tal meta. Esta teria sido a primeira ocasio, em encontro interg overnamental, na qual foi empregada a idia de desenvolvimento sustentvel. 1

(UNESCO. 2000). O pioneirismo da UNESCO na utilizao do conceito de desenvolvimento sustentvel foi sublinhado igualmente pelo professor Jos Israel Vargas, ex-presidente do Conselho Executivo da Organizao e atual delegado permanente do Brasil, em depoimento ao autor. 91

A Conferncia da Biosfera precedeu em quatro anos a reunio promovida pela ONU em Estocolmo, realizada em 1972, considerada como a principal precursora da Conferncia do Rio, em 1992. Dentre as recomendaes do encontro de 1968, constava solicitao de que a UNESCO implementasse pesquisa sobre o homem e a biosfera, indicando que o programa deveria levar em conta problemas especficos dos pases em desenvolvimento. Nos anos seguintes, as discusses orientaram-se no sentido de articular uma rede mundial de parques nacionais, reservas biolgicas e outras reas protegidas, de modo a reforar no apenas a conservao desses stios, mas tambm estimular iniciativas educacionais e cientficas. Em 1971, na primeira reunio do Conselho Internacional do Programa MAB, a expresso reservas da biosfera foi utilizada para designar reas de recursos logsticos bsicos nas quais experimentos poderiam ser conduzidos com fins de treinamento e educao. Posteriormente, com a incorporao de contribuies das Cincias Sociais, foi agregada dimenso socioeconmica ao projeto, luz da constatao de que o desenvolvimento das condies da populao do entorno da zona central era elemento fundamental para o sucesso das reservas. No decorrer da dcada de 80 o Programa MAB aperfeioou o conceito de Reserva da Biosfera, diferenciando-o das demais aes de proteo do patrimnio natural pela combinao do objetivo bsico de conservao como o uso de rede mundial de reservas como base de pesquisa e intercmbio, tendo em vista a promoo do desenvolvimento e educao ambiental. Com mais de duzentas reservas em 54 pases, entretanto, o programa teve sua capacidade financeira abalada com a sada dos Estados Unidos e Inglaterra da UNESCO, em 1984, os quais, apesar de continuarem participando dos diversos esquemas de cooperao por meio dos Comits Nacionais MAB, deixaram de contribuir para o oramento geral da Organizao. Em 1990, embora o nmero das reservas beirasse os trezentos, o nvel de
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qualidade era desigual dada a escassez de recursos em vrios pases, desgastando assim a credibilidade de rede. A Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente, realizada no Rio de Janeiro, em 1992, propiciou uma estrutura jurdica internacional que delineou novas alternativas de ao com vista ao desenvolvimento sustentvel. As metas e os instrumentos acordados durante a Conferncia, sobretudo a Agenda 21 e as Convenes da Diversidade Biolgica e do Combate Desertificao, tiveram particular impacto no futuro das reservas da biosfera, na medida em que estas, pela experincia acumulada na aplicao de polticas integradas de conservao e desenvolvimento, podem ser consideradas como um laboratrio de implementao de polticas de desenvolvimento sustentvel, em particular no que tange aos novos instrumentos acordados na Eco-92. Em 1995 realizou-se, no contexto do MAB, a Conferncia de Sevilha, com o objetivo de atualizar o programa em relao ao novo quadro institucional e redefinir prioridades tendo em vista um eficiente aproveitamento do potencial da Rede Mundial de reservas. Com representantes de mais de cem pases e 15 organizaes internacionais, a Conferncia produziu dois importantes documentos. O primeiro um Estatuto Legal que, apesar de no ser um binding text, como so as Convenes, define princpios e critrios de designao de novas reservas, prev reviso peridica da lista a cada dez anos e estabelece regras de funcionamento da Rede Mundial. O segundo apresenta uma srie de dez recomendaes conhecidas como Estratgia de Sevilha. Esta relaciona parmetros de gerenciamento das reservas e seus componentes, enfatizando: 1) a contribuio das reservas para a implementao dos acordos internacionais relacionados com o meio ambiente; 2) ampliao do conceito para reas urbanas e regies costeiras; 3) fortalecimento de cooperao regional e inter-regional; 4) aplicao de modelos ecossistmicos, em especial na zona de transio;
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5) aspectos culturais e humanos; e 6) reforo do papel das reservas na soluo de conflitos de interesses sociais e econmicos. Em novembro de 1995, os Estados-Membros da UNESCO aprovaram ambos os documentos, endossando formalmente as decises de Sevilha. A nova orientao teve impacto igualmente no plano interno dos pases, levados a reverem suas estratgias em relao a cada reserva individual e rede nacional. O Programa MAB ampliou o escopo de suas atividades de intercmbio, procurando se articular com as demais instncias administrativas multilaterais em ao na segunda metade da dcada de 90, em especial os secretariados das novas convenes geradas na Eco-92. A percepo de que o conceito de reservas da biosfera parece ter antecipado, em alguma medida, noes que informam a Conveno da Diversidade Biolgica (CDB) e que fazem das reservas um espao sob medida para contribuir na implementao da CDB acrescentou consistncia s aes do MAB. Em workshop sobre o tema realizado em Bratislava em 1998 (Bridgewater, 1998), por exemplo, os palestrantes abordaram aspectos caractersticos das reservas e sua relao com a CDB, como monitoramento de diversidade biolgica e educao ambiental, alm de examinar experincias em reservas localizadas na Hungria, Eslovquia e Peru luz do instrumento acordado no Rio de Janeiro. O documento mais significativo sobre o potencial de cooperao veio tona no incio do ano 2000, produzido pelo secretariado do MAB, que utilizou o modo de tratamento ecossistmico adotado pela Conferncia das Partes da CDB no contexto das reservas da biosfera (Bridgewater, 2000). Para ilustrar cada um dos 12 princpios de gesto derivados do modelo ecossistmico, discutidos pelo rgo tcnico subsidirio (SBSTTA, conforme sigla em ingls) da CDB em fevereiro de 2000, a publicao extraiu exemplos de aes implementadas nas reservas. Discorrendo sobre cada um dos princpios, foram expostos o
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processo de seleo que levou escolha de uma ou mais reservas, as justificativas cientficas e sociais para a delimitao das zonas e as aplicaes do modelo de gerenciamento do Programa MAB. Dessa forma, foi possvel equacionar a srie de iniciativas ocorridas no contexto das reservas com as diretrizes do tratamento ecossistmico da CDB.

6.2 O CAPTULO BRASILEIRO DO MAB A Lei n 9.985 Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (SNUC), de 18 de julho de 2000, tratou, em seu Captulo VI, sobre as reservas da biosfera. A exemplo de outros pases, o Brasil incorporou em sua legislao o programa O Homem e a Biosfera, definindo a reserva como
um modelo, adotado internacionalmente, de gesto integrada, participativa e sustentvel dos recursos naturais, com os objetivos bsicos de preser vao da diversidade biolgica, o desenvolvimento de atividades de pesquisa, o monitoramento ambiental, a educao ambiental, o desenvolvimento sustentvel e a melhoria da qualidade de vida das populaes...

No artigo 4o indica-se que as reservas sero geridas por um Conselho Deliberativo, for mado por representantes de instituies pblicas, de organizaes da sociedade civil e da populao residente, conforme se dispuser em regulamento e no ato de constituio da unidade. Sublinhe-se que a tramitao do projeto de lei que resultou no SNUC, que demorou oito anos e foi objeto de longos debates e ampla consulta, veio a consolidar um arcabouo normativo at ento disperso e confuso.2

Jos Sarney Filho, apresentao da brochura de divulgao do SNUC, editada pelo MMA aps a sano da lei em outubro de 2000. 95

As unidades de conservao so divididas em dois grupos, de Proteo Integral e de Uso Sustentvel, o primeiro com cinco subdivises, entre as quais as reservas biolgicas e os parques naturais, e o segundo com sete. Dentre as ltimas, ressalte-se as reas de Proteo Ambiental (APA), criadas ainda na dcada de 70 pela antiga Secretaria Especial do Meio Ambiente (Sema), que assimilaram conceitos bsicos das reservas.3 No SNUC, como assinalado, a reserva da biosfera foi objeto de captulo parte, embora o ingresso de Reserva brasileira na rede da UNESCO tenha se dado relativamente tarde, em 1991, com a Reserva da Mata Atlntica. Com cerca de 290 mil quilmetros quadrados, estendendose por cerca de cinco dos oito mil quilmetros de costa brasileira, a Reserva da Mata Atlntica atravessa quase mil municpios, do Rio Grande do Sul ao Cear. Sua Fase V ou seja, a quinta ampliao da rea original foi aprovada pelo Bureau do MAB em 2002. Junto ao Ministrio do Meio Ambiente funciona o Conselho Nacional da Reserva da Biosfera da Mata Atlntica, que composto por 38 participantes em constituio paritria entre membros do governo e da sociedade civil. Diversos Estados criaram, por sua vez, Comits Estaduais para gerir respectivas sees da rea designada. A homologao da reserva, ao acrescentar a chancela da UNESCO, consolidou uma srie de medidas tomadas nos anos 80 pelos Estados de So Paulo e Paran (Roca, Costa, 1998, p. 52). Apesar dos nmeros expressivos em termos de territrio e adeso institucional, importante notar que restam apenas 7% da cobertura original da Mata Atlntica, situadas em partes fragmentadas e esparsas.

Conforme depoimento ao autor do ex-diretor do Ibama, Celso Schenkel, as APAs foram propostas pelo ento secretrio Paulo Nogueira Neto, o qual teria inicialmente tentado indicar, ainda no perodo militar, reservas da biosfera brasileiras para o MAB/UNESCO. Tendo sido impedido de encaminhar o pedido, sob a alegao de risco de ingerncia de organismo internacional na soberania brasileira, o secretrio adaptou o conceito na regulamentao das APAs. 96

Em 1993 foram aprovadas mais duas reservas, a do Cinturo Verde de So Paulo incorporada Reserva da Mata Atlntica e a do Cerrado, no Planalto Central. Esta ltima teve sua Fase III homologada pelo Bureau do MAB em setembro de 2001. Na mesma reunio, foram aprovadas as Reservas da Caatinga e Amaznia Central. A estratgia elaborada pelas autoridades ambientais brasileiras prev a criao de pelo menos uma reserva e um stio natural do patrimnio mundial para cada ecossistema brasileiro, como foi o caso da Mata Atlntica, Cerrado e Pantanal, Amaznia e Caatinga. O caso do Pantanal paradigmtico, esperando-se que as indicaes reforcem o reconhecimento internacional dos esforos do governo brasileiro em prol da conservao e manejo do seu patrimnio natural. A estratgia baseia-se em expectativas de fluxo internacional de recursos para cada regio, em particular do BID.4 A reserva do Pantanal inclui cerca de um tero das terras midas do Pantanal e abrange regies vizinhas dos principais rios da rea. A proposta conta com 15 zonas centrais, das quais quatro so parques nacionais (Pantanal, Chapada dos Guimares, Emas e Serra do Bodoquena), trs so parques estaduais, cinco so reservas particulares e o restante so reas protegidas sob outras designaes. Completam a reser va seis zonas de amortecimento e uma zona contnua de transio, em um total de mais de vinte milhes de hectares, nos Estados do Mato Grosso

Proposal for the Pantanal Biosphere Reserve, preparada sob a coordenao do Ministrio do Meio Ambiente, em outubro de 2000. Correspondncias do ministro do Meio Ambiente, Jos Sarney Filho, datada de 31/10/2000, e do secretrio da Biodiversidade e Floresta do MMA, de 30/10/2000, ambas dirigidas ao secretrio do MAB, Peter Bridgewater, estimam que a designao da reserva do Pantanal auxiliar na captao de recursos na ordem de 400 milhes de dlares, provenientes do BID, para programa de valorizao, proteo e uso sustentvel daquela regio. 97

e Mato Grosso do Sul. A proposta da Reserva do Pantanal s foi oficializada aps coordenao entre os Ministrios das Relaes Exteriores, Meio Ambiente, Transportes e Defesa, tendo em vista a necessidade de acerto interno em relao s questes de jurisdio, sobretudo nas reas fronteirias. 5 A rea de Conservao do Pantanal, que inclui o Parque Nacional do Pantanal, foi igualmente selecionada, poucos dias aps, como stio do Patrimnio Mundial.

6.3 O FUTURO DO MAB Com quase trs dcadas de existncia, o Programa MAB alcanou expanso considervel. Mais de 120 Comits Nacionais foram criados, compostos de representantes dos governos e cientistas. Alm da interao com as Convenes internacionais na rea ambiental, de importncia crescente para o programa e da CDB e Desertificao, mencione-se a Ramsar, voltada proteo de terras midas destaque-se a sinergia com a Conveno de 1972 do Patrimnio Mundial. Ao longo de sua existncia, o programa desenvolveu diversas iniciativas de cooperao com universidades e organizaes no-governamentais, envolvendo formao de recursos humanos, monitoramento e pesquisa em vrios setores das Cincias Biolgicas, assim como atividade editorial. A cooperao sub-regional entre reservas tem sido estimulada. No plano sul-sul, existem projetos de concesso de bolsas de estudo pela Academia de Cincias do Terceiro Mundo e Sociedade
5

Depoimento do secretrio da Biodiversidade e Floresta do Ministrio do Meio Ambiente, Jos Pedro Costa, ao autor, em junho de 2000. Na pgina 9 da proposta relativa ao Pantanal foi indicado que, para uma faixa de 150 km ao longo da fronteira, eram permitidas todas as aes que assegurassem a integridade do territrio, e a segurana nacional seria mantida como estabelecida pela Constituio brasileira. 98

Cousteau. Com o suporte dos Estados Unidos, o Programa Integrado pela Vigilncia das Reservas da Biosfera (Brim) pretende aperfeioar o intercmbio cientfico entre os diferentes stios. As reservas da biosfera so utilizadas, em virtude do lastro institucional da chancela da UNESCO, como alavanca para emprstimos internacionais, sobretudo por meio do Global Environment Facility (GEF), seja para projetos em reservas, seja para preparao com vista a novas designaes. Alm disso, como indicado no caso do Pantanal, podem ser teis como parmetro para organismos financeiros multilaterais, como o BID e o Bird, tendo em vista emprstimos direcionados a projetos dentro das reservas. O crescimento do MAB, entretanto, levantou algumas questes. Antecedendo a 16a Sesso do Conselho de Coordenao, em 2001, o secretariado do programa divulgou um texto base para discusso, no qual solicita contribuies sobre o futuro desenvolvimento do MAB. Foram abordados vrios pontos, dentre os quais: a necessidade de intensificar e ampliar relaes com rgos e entidades externos, sobretudo os secretariados das Convenes de Diversidade Biolgica, Ramsar e Desertificao; capacidade de atuar em cenrio institucional mais complexo e competitivo; maior transparncia de processo interno de deciso relativo a designao de novas reservas; percepo do programa como excessivamente cientfico e desconectado da realidade; e carncia de recursos financeiros e humanos luz da conteno oramentria da UNESCO. Aps a Conferncia do Rio, em 1992, o tema do meio ambiente ampliou seu espao na agenda internacional, seja por meio de organismos internacionais, governos ou organizaes no-governamentais. Ao MAB cabe focalizar sua ao e utilizar com eficincia suas vantagens comparativas em relao aos demais programas, sendo a principal delas, sem dvida, a Rede Mundial de Reservas e a experincia acumulada em 30 anos de conduo do projeto. Embora o relatrio final no descreva em detalhes a discusso em plenrio sobre o futuro do programa, pela
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intensidade da participao depreende-se o interesse dos delegados, em sua maioria representantes do Comits Nacionais MAB, na contnua evoluo do programa no mbito de seus pases. Ao oferecer um modelo de gesto que articula Cincias Fsicas com Sociais, tendo em vista a preservao adequada e sustentvel do patrimnio, o programa gerou acer vo de realizaes descentralizadas que adquiriu autonomia. O desafio para o futuro do MAB est em como articular este impulso local com incentivos e iniciativas a partir dos rgos supranacionais de conduo, o secretariado e o Conselho de Coordenao, de modo que o intercmbio internacional siga mantendo-se como uma das ferramentas atraentes para a gesto sustentvel. Ao Brasil,6 que acumula rica experincia com as reservas que dispe, cabe reaproximar-se dos rgos deliberativos do MAB, em particular do Conselho de Coordenao do programa, apresentando sua candidatura, fato que permitiria maior participao na conduo do programa. O Brasil integrou o Conselho em duas oportunidades, de 1977 a 1983 e de 1986 a 1993, estando em condies, portanto, de pleitear nova representao.

Sobre assuntos relativos ao Brasil, destaque-se a publicao de Clsener-Godt e Sachs, 1995, volume 15 da srie Man and Biosphere Series, com 13 artigos de especialistas brasileiros. No mbito da cooperao sub-regional, tm sido publicados documentos de trabalho, como o n 25, em 1998, pelo Comit MAB da Argentina, La implementacion de reservas de la Biosfera: la experiencia latinoamericana. 100

7.

CONVENO DE 1972 DO PATRIMNIO MUNDIAL: INTRODUO E QUESTES ATUAIS

A Conveno do Patrimnio Mundial, concluda em 1972, , dentre as convenes de proteo ao patrimnio negociadas na UNESCO, a que possui maior repercusso poltica e econmica nos Estados-Partes e mobiliza mais recursos. Contando hoje com 730 inscries de valor universal excepcional em 125 pases, a lista do Patrimnio Mundial rene stios naturais e histricos, mistos e culturais. Na ltima reunio do Comit do Patrimnio Mundial, em junho de 2002, foram acrescentados nove novos stios. Em junho de 2002, 172 Estados haviam assinado Conveno. O Brasil acedeu em 1977. , portanto, um instrumento bem-sucedido, que gerou aes de cooperao internacional, estimulou desenvolvimento e auto-estima de comunidades locais, incentivou o turismo e, sobretudo, contribuiu para a preservao dos stios. A proteo proporcionada pela Conveno fundada no reconhecimento internacional do valor do patrimnio, baseado em critrios acordados pelos Estados-Partes, pela primeira vez sedimentados em um conceito de patrimnio que abrange o cultural e o natural. Respeitando as legislaes nacionais, a Conveno de 1972 estabelece mecanismo complementar proteo local, sem contudo interferir ou impor algum tipo de medida coercitiva. Ao inscrever os stios que se encontram em seu territrio na lista, o pas solicitante
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reconhece, sem prejuzo da soberania territorial e dos direitos de propriedade, um patrimnio mundial cuja proteo cabe comunidade internacional participar. Os stios, cuja deteriorao ou degradao revelarem-se como de risco para sua integridade, so, depois de esgotados esforos de assistncia e cooperao, inscritos na lista de stios em perigo. Embora esteja prevista a possibilidade de excluso da lista, at hoje no se verificou nenhum caso. O evento que deflagrou a ao internacional de proteo ao patrimnio cultural foi a ameaa que pairou sobre os templos de Abu Simbel e Philae, no Alto Nilo, quando o governo egpcio tomou a deciso de construir a barragem de Assuan. Em 1959 a UNESCO, motivada por solicitao do Egito e do Sudo, lanou campanha de arrecadao de fundos visando evitar a inundao dos stios. A campanha, que teve um brasileiro, Paulo Carneiro, entre seus coordenadores, logrou transferir para lugar seguro, pea por pea, os mencionados templos. Seguiram-se aes semelhantes em Veneza e Borobudur (Indonsia), entre outros locais internacionalmente reconhecidos, levando a Organizao a iniciar estudos, com o apoio do Conselho Internacional de Monumentos e Stios (Icomos), para projeto de conveno de proteo ao patrimnio. Em paralelo, desenvolvia-se nos Estados Unidos a percepo de que os stios naturais deveriam ser objeto de proteo conjunta com locais histricos e de relevncia cultural. Os norteamericanos, motivados pelos vastos espaos naturais em seu territrio, foram o pas pioneiro em regulamentar a proteo de seus parques. Em 1968 a Unio Mundial pela Natureza (IUCN), iniciou processo de consultas com vista ao estabelecimento de acordo internacional de proteo. Aps a Conferncia de Estocolmo da ONU sobre Meio Ambiente, em 1972, ambas as propostas, a cultural e a natural, convergiram para um nico texto. Em 16 de novembro de 1972, a Conferncia-Geral da UNESCO adotou a Conveno para a Proteo do Patrimnio Mundial, Cultural e Natural. O instrumento tornou-se operacional em 1976, aps ratificao de 20 Estados.
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Na 19a sesso da Conferncia-Geral, em 1976, realizou-se a primeira Assemblia-Geral da Conveno, quando foi eleito o Comit do Patrimnio Mundial e institudo o Fundo do Patrimnio. Em 1977, em Paris, na primeira reunio do Comit, foram estabelecidas as diretrizes operacionais ( operational guidelines), na qual foram definidos os critrios de atribuio do carter universal excepcional dos stios. Como salienta Lon Pressouyre (1996, p. 9), o conjunto de instrumentos acordados entre 1972 e 1976, envolvendo os Estados-Partes, rgos assessores, juristas e tcnicos da UNESCO, resultou de equilbrio entre um certo nmero de princpios e de restries e so os textos bsicos da Conveno do Patrimnio Mundial. No obstante, o autor interroga-se, em seu curto porm instigante livro, se o texto resistiu ao teste de tempo, considerando sobretudo o mal funcionamento poltico e cientfico da Conveno. Retornaremos posteriormente a essas questes. Em 1992 foi criado o Centro do Patrimnio Mundial, a fim de assegurar um acompanhamento sistemtico dos stios cobertos pela Conveno para que eles sejam conhecidos e para mobilizar os recursos necessrios (Valderama, 1995, p. 367). Tal modificao, que implicou na designao de um diretor exclusivo (anteriormente os assuntos da Conveno eram tratados pelos setores de cultura e cincias do secretariado da UNESCO) e pessoal prprio, foi, na viso de Pressouyre, extremamente positiva. Com o Centro, foi possvel desenvolver e ampliar mtodos prprios na implementao da Conveno, ao mesmo tempo em que permitiu relativa autonomia, no mbito da estrutura da UNESCO, s aes relacionadas com a lista do Patrimnio Mundial.

7.1 BREVE DESCRIO DA CONVENO A Conveno contm 38 artigos. Nos dois primeiros, define o tipo de stios naturais e culturais que os Estados-Partes podem
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submeter apreciao do Comit do Patrimnio Mundial. Explicita, a seguir, o papel dos signatrios na proteo e preservao no apenas dos stios inscritos na lista, mas dos respectivos patrimnios nacionais. No artigo 6, 1, encontra-se a clusula relativa aos limites da Conveno no que tange soberania dos Estados-Partes:
Embora respeitando, plenamente, a soberania dos Estados em cujo territrio o patrimnio cultural e natural, mencionado nos artigos 1 e 2, est situado, e, sem prejuzo do direito de propriedade estabelecido pela legislao nacional, os EstadosPartes desta Conveno reconhecem que tal patrimnio constitui um patrimnio mundial, para cuja proteo obrigao da comunidade internacional, como um todo, cooperar.

A Conveno estimula os Estados a integrarem a proteo do patrimnio aos programas de desenvolvimento regional; descreve igualmente a funo do Comit do Patrimnio Mundial, a forma de eleio e o mandato dos seus 21 pases, escolhidos dentre os signatrios da Conveno; prev exame peridico do estado de conservao e gerenciamento dos stios; e explica a utilizao e a gesto do Fundo do Patrimnio Mundial, alm das condies e modalidades de assistncia financeira internacional. Nos artigos 8 e 13, ambos no captulo referente ao funcionamento do Comit, esto indicados os rgos assessores ( advisory bodies ) da Conveno, encarregados de auxiliar na preparao de candidaturas, elaborao de relatrios e coordenao de apoio tcnico: so o Icomos, para stios histricos e culturais; IUCN, para os naturais; e o Centro Internacional de Estudos pela Conservao e Restaurao de bens culturais (ICCROM). Os stios mistos so acompanhados conjuntamente pelo IUCN e Icomos. Cabe aqui algumas observaes no que toca aos rgos assessores. exceo do ICCROM, so organizaes independentes e no-governamentais, com representaes e associados em praticamente todas as regies do mundo. Dispem
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de estrutura bsica relativamente pequena, mas contam com a contribuio de especialistas e cientistas de renomadas instituies, fato que contribui para conferir credibilidade s iniciativas e pareceres. Ciosos do seu papel, alertam constantemente os Estados-Partes quanto a eventual participao de outras entidades nas deliberaes do Comit do Patrimnio, percebidas como noindependentes.1 Ademais de estarem autorizados a participar das reunies do Bureau (composto por sete pases integrantes do Comit) e do Comit do Patrimnio, organizam regularmente seminrios e workshops de interesse da Conveno, fato que os torna depositrios de um know-how imprescindvel para a poltica de patrimnio mundial da UNESCO. 2 Para figurar na lista do patrimnio os stios devem responder a um ou mais critrios de seleo definidos na diretrizes operacionais, documento que uma espcie de anexo tcnico da Conveno. Os critrios so regularmente revistos pelo Comit, que se apia em reunies de peritos, organizadas pelo Centro do Patrimnio em sintonia com os rgos assessores. Nas diretrizes est indicado igualmente que o objetivo da Conveno de 1972 no listar todos os stios do patrimnio, pois cabe aos Estados realizarem seleo interna a fim de eleger aqueles que sejam efetivamente representativos, no plano universal, de aspectos e caractersticas nacionais. Os pases so convidados a apresentar

Conforme consta no relatrio da Sesso Especial do Bureau do Comit do Patrimnio Mundial, ocorrida em outubro de 2000, o Icomos expressou sua preocupao sobre o fato do Centro recorrer, cada vez mais, a outros especialistas e instituies fora dos Advisory Bodies, especialmente as agncias de cooperao bilateral e as organizaes no-governamentais que impem o envolvimento de especialistas nacionais os quais podem no ser, necessariamente, considerados como independentes . Como, por exemplo, Krestev (1996), organizado pelo Icomos e realizado em Sofia, em outubro de 1996, que contou com a participao de representantes e especialistas de inmeros pases. O Icomos publicou os Symposium Papers em 1996, em volume de 645 pginas. 105

um equilbrio entre candidaturas naturais e culturais, bem como, com relao queles Estados que j esto com grande nmero de stios inscritos caso de alguns europeus, como Itlia (37), Frana (27) e Espanha (36) espera-se reduo e mesmo suspenso de novas propostas. Os Estados-Partes devem ainda submeter lista tentativa dos stios que pretendem indicar. O parmetro bsico para designao de stio cultural a autenticidade . Alm disso, so seis os critrios: constituir-se em obra-prima do gnio humano; representar conjunto de influncias considervel, nos monumentos, na arquitetura, nos conjuntos urbanos e paisagens; aportar testemunho nico de uma civilizao ou tradio cultural; oferecer exemplo eminente de construo arquitetnica; constituir-se em exemplo de ocupao humana de territrio; e ser materialmente associado a tradies, idias, crenas e obras artsticas. Os stios naturais devem obedecer premissa bsica da integridade . Ademais, devem seguir um ou mais dos seguintes critrios: ser exemplo representativo de estgio histrico do planeta, incluindo traos vitais, processos geolgicos e desenvolvimento de formas terrestres; corresponder a testemunho de evoluo ecolgica e biolgica em curso, de flora e fauna, aqutica ou terrestre; representar fenmenos ou zonas de beleza natural excepcional; conter habitaes naturais representativas, em particular de espcies ameaadas. Os stios mistos so aqueles inscritos com base em critrios culturais e naturais. Atualmente so 23 os stios inscritos na lista sob essa categoria. Em outra vertente, destaque-se os stios considerados como cultural landscapes (paisagem cultural), que contm acervo de aes humanas sobre determinado contexto natural. O nmero de inscries nesse item igualmente 23, como por exemplo as plantaes de caf em Cuba e os terraos de arroz nas Filipinas. Uma sucinta classificao dos stios por categoria, de acordo com informao extrada da Web page do Centro, indica a
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diversidade do patrimnio mundial protegido pela Conveno: Propriedades naturais, fsseis, reservas da biosfera, florestas tropicais, regies biogeogrficas, propriedades culturais, stios humanos, stios industriais, paisagens culturais, stios de arte em rocha, cidades histricas, propriedades mistas.

7.2 OS CRITRIOS E SEUS LIMITES Os critrios das diretrizes operacionais apresentados acima de forma resumida foram selecionados, aps longos debates, pelo seu valor cientfico. Embora a Conveno pretenda-se universal, seria inevitvel que tais critrios, apesar de concebidos como flexveis e abertos, terminassem gerando contradies entre processos de inscrio. Essas questes foram minuciosamente debatidas por Lon Pressouyre (1996, p. 11-31) em seu estudo, escrito vinte anos depois da operacionalizao da Conveno. Note-se que o Comit do Patrimnio iniciou amplo processo de consultas, no fim do ano 2000, para reformulao das diretrizes. Os parmetros bsicos de autenticidade e integridade, por exemplo, embora cor respondam a intenes claras dos idealizadores da Conveno, terminaram levantando questes quando de sua aplicao. A exigncia de autenticidade fsica do patrimnio, conceito tipicamente eurocntrico, revelou-se problemtica at mesmo para monumentos localizados no continente de origem. Os constrangimentos aumentam, porm, no Japo, no qual, frisa o autor, os templos mais antigos so, periodicamente, restaurados de maneira idntica, a autenticidade sendo, essencialmente, ligada funo, e, em segundo lugar, forma, mas, de jeito nenhum, matria. A questo deixou de ser apenas acadmica a partir do momento, lembra Pressouyre, que o governo japons ratificou a Conveno, em 1992 A partir da o debate passou para a arena poltica, com resultados favorveis ao Japo, que conta hoje com 11 stios inscritos na lista.
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Os limites do ponto de vista centrado na concepo europia ficaram evidenciados quando da indicao do centro histrico de Salvador e do Santurio do Bom Jesus de Congonhas, conforme salienta Pressouyre (1996, p. 19), pois estes dois stios, onde o encontro de culturas resultou em novas formas, nos faz deplorar a falta de um critrio onde a noo de influncia no seria lida em seu sentido tradicional e quase colonialista. Ainda em relao ao Brasil, saliente-se o papel pioneiro da designao de Braslia, em 1987, o primeiro stio representativo do patrimnio contemporneo, cujo relatrio foi preparado pelo prprio Lon Pressouyre. Uma viso crtica da Conveno de 1972 e sua evoluo, entretanto, apresentada pela pesquisadora Patricia Falguires (1997, p. 297-304), sobretudo para o patrimnio cultural, em colquio realizado em 1994 na Frana. Segundo ela, os idealizadores da Conveno, ao proporem-se incomensurvel tarefa de elaborao dos critrios cientficos de inscrio na lista, terminaram produzindo um tipo de improvisao conceitual que prejudicaria a prpria legitimidade da ao de proteo. Avaliar stios com vista a criar uma srie de valor universal baseada na autenticidade e no carter exemplar desses stios revelou-se um desejo equivocado de coerncia esttica, razo pela qual historiadores e especialistas em arte e arquitetura esto presentes entre os crticos mais ferozes da conveno. A excessiva e arbitrria justaposio de critrios heterogneos, salienta a autora, veio a estabelecer uma lista do patrimnio semelhante a um inventrio casustico e sem classificaes cruzadas que permitiriam a apreenso da sntese da evoluo esttica do patrimnio mundial. Os princpios de classificao que orientam a inscrio do patrimnio na lista, que deveriam basear-se em princpios e normas, so, ao contrrio,
artifcios, puros efeitos de agenciamentos conseguidos durante a negociao (no s entre naes, mas tambm, entre instncias de autoridades, entidades, competncias culturais, etc.), e, desse modo,

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a constituio de um inventrio universal, se torna dependente, essencialmente, da arte poltica (Falguires, 1997, p. 304).

No registro especfico do patrimnio natural tambm no faltam especialistas a apontar reparos:

Nos pases do sul, as polticas de preservao afirmam, com veemncia, o carter patrimonial de espcies (leo, elefante, tartaruga), de espaos, e de ecossistemas (floresta primria, mangue, etc.) (...) l, como em outros lugares, essas declaraes nem sempre levam em conta as exigncias da ecologia, nem as necessidades das sociedades interessadas (Cormier-Salem, Roussel, 2000, p. 106-110).

Por um lado, a percepo dos significados atribudos ao patrimnio natural varia de acordo com o ponto de vista social e geogrfico, das camadas urbanas s comunidades locais. Por outro, a lgica cientfica que preside a seleo de um stio tende a isolar e privilegiar alguns aspectos da biodiversidade em detrimento de outros, muitas vezes sem argumentos consistentes. Em conseqncia, as inscries na lista do patrimnio na verdade, ultrapassam, em grande medida, o plano restrito da proteo da biodiversidade, para se tornarem objeto de interesses sociais, econmicos, jurdicos e polticos, difceis de serem controlados (Cormier-Salem, Roussel, 2000, p. 110). O Comit do Patrimnio, no obstante, tenta responder a essas crticas:
Uma Estratgia Global para uma Lista de Patrimnio Mundial equilibrada e representativa foi adotada pelo Comit de Patrimnio Mundial em 1994. Seu objetivo o de assegurar que a Lista reflita a diversidade cultural e natural mundial, de grande valor universal. Conferncias e estudos, visando implementao da Estratgia Global, foram realizados ou esto sendo planejados na frica, na regio do Pacfico, na regio rabe, no Caribe, na sia central e no Sudeste asitico.3
3

Texto extrado da Web page do Centro do Patrimnio Mundial. 109

No incio de 2001 o documento da UNESCO que definiu a estratgia de prazo mdio da Organizao de 2002 a 2007 reiterou o compromisso do Comit de identificar regies subrepresentadas na lista e categorias de patrimnio que reflitam melhor a diversidade cultural e natural de povos e regies. Numerosos eventos tm sido realizados com o objetivo de substanciar a estratgia global definida em 1994. No documento citado, prope-se tambm o Centro do Patrimnio a rever mtodos de trabalho e reforar parcerias com responsveis pelo planejamento regional e urbano, tendo em vista a integrao do conceito de conservao em estratgias de desenvolvimento sustentvel. Entretanto, a lentido do processo decisrio multilateral no Comit em materializar em aes prticas o acervo de sugestes geradas, aliada a limitaes de recursos, tem proporcionado uma certa frustrao de expectativas, sobretudo de pases em desenvolvimento. Na 24a sesso do Bureau do Comit do Patrimnio, em junho de 2000, foram apresentadas concluses de alguns Grupos de Trabalho sobre aspectos especficos da Conveno, entre eles um sobre Representao Igualitria no Comit que props novos mandatos e acelerao na mudana dos integrantes e um sobre Representatividade da Lista do Patrimnio. Neste ltimo, estimulado sobretudo por pases africanos e rabes, foi elaborada proposta detalhada, que inclui sistema de pontuao para os Estados de modo a estimular indicaes por parte daqueles sub-representados. A restrio voluntria de novos pedidos de inscrio dos pases excessivamente representados, em comparao maioria dos EstadosPartes, um aspecto fundamental da proposta. Outro ponto a preocupao com o financiamento da capacidade institucional dos pases menos favorecidos em selecionar e preparar candidaturas.4
4

O relatrio do grupo encontra-se no documento WHC-2000/Conf. 202/10, de 15/5/2000, divulgado por ocasio da 24a sesso do Bureau do Comit do Patrimnio Mundial. 110

Na reunio do Comit do Patrimnio na cidade de Cairns, em dezembro de 2000, acordou-se reduo da freqncia de reunies do Bureau (ao invs de duas, apenas uma por ano, em abril) e do Comit (uma vez em junho/julho, ao invs de novembro/ dezembro). O novo ciclo, que comear a valer em 2002, permitir ao Centro do Patrimnio ganhar flego a fim de rever o Plano Estratgico de implementao da Conveno e preparar alternativas no que tange aos critrios de incluso na lista. A partir de 2001 sero realizadas consultas aos Estados-Partes tendo em vista a elaborao de projeto das novas diretrizes operacionais, a ser discutido posteriormente pelo Comit do Patrimnio Mundial. Um dos pontos dessa reviso, entretanto, j est definido: sero, no mximo, trinta inscries admitidas anualmente na lista do patrimnio. Alm disso, cada pas poder apresentar apenas uma candidatura por ano, exceo feita a extenses de stios j inscritos e propostas transfronteirias. A ttulo de comparao, recorde-se que nessa mesma reunio foram aprovados 61 novos stios. A questo da representatividade, citada acima, e da soberania, no caso de stios inscritos na lista em perigo, que veremos a seguir, figuram entre os principais pontos debatidos na reviso das diretrizes. Existe um consenso quanto preocupante escala que a lista do patrimnio alcanou, que gerou dvidas metodolgicas e insatisfaes polticas. A desacelerao que se avizinha com as medidas anunciadas inadivel, tendo em vista seja feita reavaliao da Conveno de 1972, inclusive no plano interno de cada Estado-Parte. Uma das instncias para este exerccio so os Relatrios Peridicos, realizados por regio, que visam ao levantamento abrangente das condies atuais de cada stio. Em cada relatrio esto previstas reunies nacionais e regionais, workshops e misses in loco. Na Amrica Latina, cujo processo foi iniciado em 2002, est prevista concluso do relatrio em 2004. O Brasil situa-se, no quadro da lista do Patrimnio Mundial no incio de 2001, em uma posio intermediria, com 17 stios inscritos (10 culturais e 7 naturais), equivalente Austrlia, que tambm conta com 14 inscries (13 naturais e 1 cultural). Na
111

Amrica Latina, apenas o Mxico est mais bem representado (22 stios, 20 culturais e 2 naturais), sendo que a Argentina conta com 7 inscries (4 naturais e 3 culturais) e o Peru com 10 (3 naturais e 7 culturais). Entre os pases de dimenses anlogas, registre-se que o Canad possui 13 stios inscritos (10 naturais, 3 culturais); os Estados Unidos, 20 (14 naturais e 6 culturais); a Federao Russa, 16 (6 naturais e 10 culturais); a China, 28 (4 naturais, 24 culturais); e a ndia, 23 (5 naturais, 18 culturais). Uma rpida leitura desses nmeros indica que h espao para o Brasil aumentar sua lista, em particular no que toca aos stios naturais.

7.3 A QUESTO DA SOBERANIA E A CONVENO Lon Pressouyre (1996, p. 9) considera que

as principais restries provocadas pela Conveno esto ligadas noo de soberania. Em seu prembulo e em seu esprito, a Conveno declara que as propriedades do patrimnio natural e cultural mundial pertencem a toda humanidade e esto colocadas sob a proteo desta. Entretanto, ela reconhece que as propriedades esto situadas dentro de Estados soberanos que, depois de as terem identificado e solicitado sua incluso na lista, se comprometem, garantindo que elas sero legadas s futuras geraes.

Como sublinha o autor, esta uma contradio fundamental, incontornvel em um instrumento que sobrepe um sistema de classificao do patrimnio mundial, inspirado em valores consensualmente acordados, a ordens jurdicas particulares dos Estados-Partes. O objetivo da Conveno acrescentar uma esfera internacional de proteo aos esforos internos que os pases realizam. Entretanto, a diversidade de contextos poltico-jurdicos sobre as quais age a Conveno, sem falar no caso das regies desestabilizadas ou objeto de disputa, podem produzir
112

circunstncias nas quais venham a se revelar algumas fraquezas no texto. Tais dificuldades atingem no apenas a Conveno de 1972 do Patrimnio Mundial, a qual implica em concesses relativamente leves por parte dos Estados a ela associados, mas tambm a qualquer instrumento internacional que exera algum controle ou influncia sobre processos internos de deciso. So trs as situaes em que a questo da soberania mostrase mais complexa, conforme a viso de Pressouyre (1996, p. 10). A primeira diz respeito ao choque da soberania, que afeta sobretudo Estados com estrutura federativa. O autor lembra que os Estados Unidos tm sido criticados, pois adotaram interpretao restritiva da Conveno fazendo com que as propriedades inscritas na lista do patrimnio Mundial fossem federally owned, coincidindo rigorosamente a atribuio de valor universal com os limites da propriedade federal. A segunda questo refere-se transferncia de soberania sobre stios inscritos, que no foi expressamente prevista na Conveno, e que ocorreu em casos como a unificao do Imen, em 1990, e da Repblica Federal da Alemanha, alm de situaes ainda mais problemticas, como a fragmentao da ex-URSS e da ex-Iugoslvia. A terceira circunstncia e a mais grave quando ocorrem conflitos inter nos e desestabilizadores nos pases, com conseqncias para a integridade dos stios. Um exemplo claro foi em 1991, quando delegados (srvios) de um Estado signatrio da Conveno (a ex-Iugoslvia) negaram-se a assumir os prejuzos causados ao Centro Histrico de Dubrovnik, na Crocia. O stio ficou inscrito na lista em perigo at 1998, quando as reas atingidas foram reparadas. Outro caso Angkor, no Camboja, um dos stios histricos mais conhecidos do Patrimnio Mundial, inscrito na lista em perigo desde 1992 devido aos distrbios internos naquele pas. A relativa estabilidade nos ltimos anos, entretanto, ainda no convenceu o Comit do Patrimnio a mudar de posio, tendo em vista as seguidas pilhagens do patrimnio artstico que ainda ocorrem no local.
113

Quanto ao Afeganisto, objeto de inmeras aes da UNESCO sobretudo aps o conflito que se seguiu ao episdio de 11 de setembro de 2001 foi acordada uma deciso original. O Comit do Patrimnio, em sua 26a sesso em junho de 2002, indicou pela primeira vez um stio daquele pas para inscrio na lista, As runas arqueolgicas de Jam. Na mesma sesso, entretanto, o stio foi inscrito na lista em perigo, a fim de alertar a comunidade internacional sobre as dificuldades de conservao e preservao, e tambm habilitar o Centro do Patrimnio a direcionar recursos de assistncia tcnica. O caso mais agudo na questo referente soberania no mbito da Conveno so os cinco stios naturais da Repblica Democrtica do Congo (RDC), inscritos na lista de stios em perigo entre 1994 e 1999.5 As razes que levaram a tal estado so vrias guerra civil, reas ocupadas por milcias, fluxo de refugiados de Ruanda, conflito com pases vizinhos, descontrole administrativo e desastres ecolgicos. Embora tenham sido realizadas misses de inspeo e despendidos recursos de assistncia tcnica, com anuncia do governo congols, o quadro geral permanece incerto. A ao do Comit do Patrimnio na RDC ocorre em um cenrio bastante complexo, objeto igualmente de preocupaes de organismos internacionais e entidades no-governamentais. Uma das possibilidades aventadas a realizao de viagem do diretor-geral da UNESCO ao Congo e aos vizinhos Uganda e Ruanda, com o objetivo de reforar a proteo e conservao dos stios por meio de compromissos entre os respectivos governos e assim contribuir para a distenso regional.

O relato sobre os stios da RDC est no item IV-5 do Report of Rapporteur da 24a Sesso do Bureau do Comit do Patrimnio Mundial, realizada em junho de 2000, disponvel na web page do Centro do Patrimnio. 114

Ainda no que se refere implementao da Conveno em zonas afetadas por conflitos internos, foi proposta reunio especfica do Comit do Patrimnio sobre o tema, durante o encontro de dezembro de 2000, em Cairns. A questo do princpio de soberania dos Estados-Partes e a necessidade ou no de consentimento do Estado nas situaes em que o Comit considera haver situao de perigo para o stio foi objeto de intenso debate. Recorde-se ainda que um stio de forte carga simblica, como Jerusalm,6 com complexos desdobramentos quanto ao tema da soberania, tem sido um item constante na agenda do Comit desde sua incluso na lista em perigo, em 1982. Ao lidar com pores de territrios, muitas vezes em grande escala, como so os parques naturais dos grandes pases, caso do Brasil, ou com situaes especficas, como a de Jerusalm, a Conveno de 1972 pode sugerir, primeira vista, que sua ao normativa teria algum tipo de ingerncia sobre o gerenciamento interno da soberania territorial. A incluso do patrimnio na lista de stios em perigo seria o grau mximo de ingerncia, a qual, embora no incorra em nenhum tipo de sano direta ao EstadoParte, pode produzir efeitos negativos no que se refere imagem do pas em termos de sua capacidade de administrar o patrimnio histrico e natural. Tais decises, entretanto, so lastreadas em laudos tcnicos e debates nas reunies do Comit e do Bureau, com participao dos Estados-Partes, seja como membro do Comit, seja como observador. O Parque Nacional do Iguau, primeiro stio natural inscrito pelo Brasil, entrou na lista em perigo em 1999, assunto que ser visto no Captulo 9.

O caso de Jerusalm na Conveno de 1972 do Patrimnio Mundial foi mencionado no Captulo 2 dessa monografia, item 2.4, tendo em vista sua relao com a Conveno de 1954 para Proteo da Propriedade Cultural em caso de Conflito Armado. 115

O 4 do artigo 11 da Conveno trata da lista de stios em perigo, remetendo s diretrizes operacionais a regulamentao do procedimento. Nestas, do 80 ao 93, menciona-se apenas que ser mantida cooperao com o Estado no qual se localiza o stio, inexistindo a obrigatoriedade, pelo Comit, de qualquer tipo de consulta prvia formal para inscrever o stio na lista em perigo. Veremos abaixo o caso do Parque Nacional Kakadu, na Austrlia, quando os limites dessa prerrogativa do Comit foram postos prova. Os stios podem ser tambm inscritos na lista em perigo por iniciativa do prprio Estado-Parte. Alm de reunio especfica a ser eventualmente realizada sobre o problema do consentimento ou no do Estado-Parte em zonas afetadas por conflitos, o tema, no seu aspecto geral, ser debatido igualmente por ocasio da reviso das diretrizes operacionais. Atualmente so 33 stios na lista em perigo, menos de 5% do total, a maioria de pases em desenvolvimento e em geral inscritos com o objetivo de levantar fundos de assistncia tcnica para preservao. Entre as excees esto dois parques naturais nos Estados Unidos, Yellowstone e Everglade, inscritos desde 1995 e 1993 na lista de stios em perigo.7 Recorde-se que a Conveno de 1972 foi poupada quando da sada dos norte-americanos da UNESCO, em 1984, apesar do esforo de setores no Congresso francamente hostis participao em organismos multilaterais. Quando o tema debatido nos hearings em Washington, no faltam vozes a questionar a submisso da soberania americana s decises

Ambos os parques foram inscritos na lista em perigo devido a desastres ecolgicos e persistncia em atividades danosas. Sublinhe-se que na recente campanha presidencial o tema veio tona, sobretudo em relao a Yellowstone, com acusaes do ento candidato George W. Bush ao governo democrata (do verde Al Gore) de negligncia na administrao deste e outros Parques. Sob essa administrao, os parques esto em situao pior do que nunca (...) o desge de esgoto sem tratamento nos lagos e crregos de Yellowstone, as relquias da Guerra Civil encharcadas por causa de um vazamento de um telhado em Gettysburg, declarou Bush ( New York Herald Tribune, 15/9/2000). 116

do Comit do Patrimnio Mundial, tidas como produto do um pas, um voto e portanto levando-se em pouca considerao o interesse na deciso ou na capacidade de implement-lo.8 Cabem aqui alguns breves comentrios gerais sobre a questo da soberania e os instrumentos multilaterais modernos. Para inserir-se na esfera internacional, e assim articular apoios e participar das aes de cooperao entre as naes, os pases tm necessariamente de ceder algum grau de autonomia. Ao ratificar a Conveno de 1972, os Estados-Partes no abrem mo de sua soberania, mas aceitam, por exemplo, submeter-se a inspees internacionais sobre o estado de conservao dos stios. Como sublinhado no incio deste captulo, ter parte do acervo natural e cultural reconhecido e inscrito na lista do patrimnio mundial tem efeitos positivos orgulho nacional, auto-estima das comunidades, incentivo ao turismo, acesso a financiamentos internacionais , mas gera igualmente obrigaes. preciso frisar, tambm, que a Conveno integra conjunto de instrumentos multilaterais gestados na era moderna, os quais so resultado de novas e abrangentes concepes jurdicas. A crescente interdependncia entre as naes, como sabido, terminou influenciando inevitavelmente a relao entre

A afirmao da ex-embaixadora dos EUA nas Naes Unidas, Jeane Kirkpatrick, em recente hearing no Congresso norte-americano, em 18/3/1999, que discutiu proposta de emenda (H. R. 883) dando ao Congresso poderes para aprovao das designaes de stios para a Conveno de 1972 do Patrimnio Mundial. O debate, disponvel na Web page do Congresso, indicativo das posies dentro do governo, salientando-se apoio Conveno por parte do Executivo (Departamentos do Interior e do Estado). Entretanto, segundo o diretor do Centro do Patrimnio Mundial, Francesco Bandarin, em reunio com representantes dos pases do Grulac/UNESCO, em 25/1/ 2001, o Congresso aprovou legislao no ano 2000 suspendendo pagamento da contribuio anual dos EUA ao Centro, cerca de 500 mil dlares, fato que ir afetar o oramento do rgo a partir de 2001 (para dar uma idia, registrese que o oramento do Centro para 2001 alcanou 4,38 milhes de dlares, dos quais cerca de trs milhes provenientes do Estados-Partes). 117

instrumentos e organismos internacionais, de um lado, e a soberania dos pases, de outro. De modo geral, observa-se grau mais acentuado de inter veno internacional nos Estados nacionais. Para beneficiar-se da interao com o exterior, os Estados so obrigados a ceder e compartilhar informaes: no campo econmico, por meio de processos de integrao subregional e regional, como demonstram o Mercosul, a Unio Europia e Alca; no Direito Humanitrio, com as aes da ONU, como no Timor; e, finalmente, no que tange aos valores, onde se incluiria a Conveno de 1972 (valores cultural e natural), tambm se verifica aumento de instrumentos internacionais e aes correspondentes. A estrutura jurdica internacional que se forjou aps a Eco-92 um dos sintomas mais evidentes, no contexto do meio ambiente, dessas novas concepes. A antiga noo westfaliana [de soberania territorial] sofreu mudanas drsticas nos ltimos anos, frisa Hans Corell (2000, p. 93-103), assessor legal da ONU. Como tem sido aceito h muito tempo, prossegue, soberania territorial no atribui ao Estado uma liberdade ilimitada de ao. Alm das determinaes relativas a direitos humanos contidas na Carta das Naes Unidas, o respeito ao Direito Humanitrio e s liberdades fundamentais passaram a ser fonte de preocupao crescente, significando que a ordem legal internacional tornou-se mais abrangente do que no passado. Embora os instrumentos firmados no mbito das Naes Unidas como a Declarao de Relaes Amigveis de 1970 reiterem o compromisso de no intervir em questes de jurisdio domstica de qualquer Estado, no resta dvida de que o conceito de soberania territorial, conclui o autor, no mais um conceito pela proteo do soberano (...) tornou-se um conceito pela proteo de povos, e, por que no, de indivduos. Embora tais consideraes tenham sido feitas acerca de questes de segurana humana, so pertinentes tambm em relao Conveno do Patrimnio Mundial, que foi negociada e administrada no mbito da UNESCO, rgo das Naes Unidas
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para educao, cincia, cultura e comunicao. A Conveno integra, portanto, o conjunto de instrumentos balizados pela evoluo jurdica no contexto multilateral da ONU. Suas obrigaes e efeitos tm sua legitimidade baseada tambm nos rumos e decises tomadas nesse contexto. Ao Brasil, alm do aspecto especfico na Conveno de 1972 quanto proteo do seu patrimnio, interessa igualmente participar do conjunto de iniciativas legais geradas no mbito das Naes Unidas. Tal interesse se justifica pela nossa postura legalista tradicional e mesmo, sob o ngulo realista, pelos limites da nossa capacidade de se impor no cenrio internacional.

7.4 O CASO DO PARQUE NACIONAL KAKADU, NA AUSTRLIA Em tempos recentes, o teste mais difcil para a Conveno de 1972 foi, sem dvida, o projeto de construo de mina de urnio em um enclave no Parque Nacional Kakadu, na Austrlia, iniciado em 1996. A perspectiva de incluso do parque na lista de stios em perigo, aps recomendao do relatrio da misso chefiada pelo prprio presidente do Comit do Patrimnio Mundial, em 1998, encontrou forte oposio do governo australiano. Em julho de 1999 foi realizada a Terceira Reunio Extraordinria do Comit do Patrimnio Mundial, que decidiu pela no incluso do stio na lista, mas fez rigorosas exigncias de monitoramento a fim de garantir sua integridade.9 A dimenso poltica que a questo tomou, inclusive em nvel de primeiro escalo dos Estados-Partes integrantes do Comit do Patrimnio poca, entre eles o Brasil, justifica seja feita essa breve recapitulao.
9

O material relativo 3a Reunio Extraordinria do Comit est disponvel na web page do Centro do Patrimnio Mundial. 119

A Austrlia foi um dos primeiros pases, em 1974, a ratificar a Conveno do Patrimnio Mundial, e o nico Estado parte que adotou legislao especfica para regular as obrigaes decorrentes do mencionado instrumento. O Parque Nacional Kakadu foi inscrito na lista em 1981, com extenses autorizadas em 1987 e 1992, com base em critrios naturais e culturais, constituindo-se portanto em stio misto. Situado ao norte do pas, com quase 20 mil quilmetros quadrados, o stio apresenta, alm de cobertura florestal e biodiversidade singular, uma reserva arqueolgica e etnolgica nica no mundo. A regio, hoje habitada por aborgenes, registra traos de presena humana de 40 mil anos. Em 1996 o governo australiano autorizou a empresa mineradora Energy Resources of Australia (ERA) iniciar a construo de mina de urnio em Jabiluka, situado em um enclave dentro do parque, em rea considerada como no protegida. Notese que funciona em setor contguo, considerada igualmente pelo governo como fora do territrio classificado como parque nacional, outra mina, tambm de urnio, Ranger. Esta comeou a ser explorada antes da inscrio do stio na lista do patrimnio. Pressionado por uma coalizo de organizaes nogovernamentais, e mobilizado pelos rgos assessores, IUCN e Icomos, o Bureau do Comit do Patrimnio Mundial decidiu, em junho de 1998, enviar misso ao stio, chefiada pelo ento presidente do Comit, o italiano Francesco Francioni. A misso terminou seu relatrio s vsperas da 22a Sesso do Comit do Patrimnio Mundial, em Quioto, dezembro de 1998, recomendando 12 itens, entre eles a interrupo voluntria da construo da mina e a suspenso do projeto de explorao de urnio em Jabiluka. No que tange s questes relativas ao meio ambiente, o relatrio da misso levantou dvidas
sobre a criao de um modelo hidrolgico, no momento da concepo do plano de gesto da gua para o stio de minerao, sobre a eficcia do processo de concretagem para a estocagem de resduos, e sobre os possveis impactos nos ecossistemas da bacia hidrogrfica.
120

No plano cultural, o relatrio lembrou que a construo da mina poderia ameaar cultural, espiritual e socialmente as populaes indgenas do parque, e instou ao governo australiano a estabelecer um dilogo mais intenso e permanente entre o governo e os proprietrios tradicionais da concesso de minerao de Jabiluka, populao aborgene mirrar. Uma leitura prima facie poderia qualificar esta ltima recomendao, entre outras, como exacerbao das prerrogativas da Conveno de 1972, ao propor, de forma excessiva, aes internas a um governo soberano. A impresso baseia-se tambm no fato de que a Austrlia um pas desenvolvido, com instituies democrticas e regime legal em vigor, alm de ser um dos Estados mais empenhados na Conveno. No mbito interno australiano, a matria foi objeto de intenso debate no Comit encarregado de assuntos de meio ambiente no Senado, que publicou investigao prpria do assunto com 24 recomendaes, entre elas a seguinte: O Comit recomenda que o projeto da mina de urnio de Jabiluka no deve ter prosseguimento porque irreconcilivel com os importantes valores naturais e culturais do Parque Nacional de Kakadu (Austrlia, 1999, p. 68). A maioria do referido Comit estava constituda, quando do exame do assunto, de representantes do Partido Trabalhista, em oposio ao governo, juntamente com os verdes. Na mesma publicao consta registro da posio contrria s referidas recomendaes, provenientes dos senadores ligados ao Partido Liberal, no poder desde 1996, mas minoria naquele Comit. Frisese que desacordos cientficos, seja no que tange a aspectos antropolgicos, seja quanto preservao ambiental, complicaram ainda mais a questo.10
10

O documento do Senado australiano fornece um quadro da discusso entre os cientistas. Registre-se, entretanto, que o Comit do Patrimnio solicitou parecer do supervising scientist Peter Bridgewater, sobre as questes ambientais 121

A Terceira Reunio Extraordinria foi programada para julho de 1999 a pedido da Austrlia, que se julgou prejudicada em razo de desconhecer o relatrio da Misso quando da apresentao deste em Quioto, em dezembro de 1998. A campanha que se seguiu tinha, de um lado, ambientalistas, senadores trabalhistas e o Comit do Patrimnio Mundial; de outro, o governo australiano e a empresa mineradora. O primeiro-ministro australiano, John Howard, encaminhou carta aos mandatrios dos pases integrantes do Comit do Patrimnio quela altura (inclusive Brasil) nos seguintes termos: Solicito-lhe, encarecidamente, seu interesse pessoal nessa questo e espero que seu governo possa apoiar a posio da Austrlia na reunio de 12 de julho. A polarizao do debate parece ter alertado os EstadosMembros do Comit sobre a prioridade de manter-se a Conveno de 1972 enquanto instrumento que expressa a vontade dos EstadosPartes. A questo foi alm do contexto inicial, que versava sobre o impacto socioambiental de um investimento econmico em um stio do Patrimnio Mundial. A classificao do Parque Kakadu na lista de stios em perigo poderia ser percebida como resultado de excessiva influncia dos rgos assessores e de organizaes nogovernamentais sobre o Comit. No futuro, todos poderiam ser alvo de presso semelhante, em particular pases como o Brasil, com cinco stios naturais na lista quela altura e tendncia a aumentar essa cifra. Por consenso, os Estados-Partes decidiram pela no incluso de Kakadu na lista de stios em perigo. O Comit do Patrimnio solicitou, entretanto, fosse feito detalhado acompanhamento da instalao de Jabiluka, incluindo

levantadas pelo relatrio da misso. Bridgewater, australiano de nascimento, secretrio do Programa o Homem e a Biosfera e chefe da Diviso de Ecologia da UNESCO, concluiu (em abril de 1999) que ao contrrio das opinies expressas pela misso, os valores naturais do Parque Nacional de Kakadu no esto ameaados pelo desenvolvimento da mina de urnio de Jabiluka, e o grau de certeza cientfica que se aplica a essa avaliao bastante alto. 122

aprovao de associaes representativas dos aborgenes, avaliao minuciosa do impacto ambiental e compromisso de que a nova mina jamais operaria simultaneamente com a anterior, Ranger, que seria desativada. Em abril de 2000 o governo australiano apresentou extenso relatrio, disponvel na Web page Environment Australia online, informando sobre a evoluo do projeto e as providncias correlatas. O assunto, todavia, continua sob exame, luz das exigncias formuladas na Terceira Reunio Extraordinria. O episdio demonstrou que a Conveno de 1972 pode ser instrumentalizada politicamente, com conseqncias imprevisveis e eventualmente desgastantes. No s no contexto internacional, mas tambm no mbito da poltica interna australiana, j que a incluso na lista em perigo seria vista como uma vitria do Partido Trabalhista fato em princpio indesejvel, dada a natureza supranacional do instrumento. A incluso de Kakadu na lista no significaria a proibio expressa de construir a mina, j que a Conveno no tem poderes para tal. Caso o projeto fosse levado adiante, entretanto, incorreria em alto custo poltico, sobretudo interno, para o governo australiano.

7.5 CONCLUSO PARCIAL A Conveno de 1972, no entanto, est longe de ser um texto esttico do ponto de vista jurdico, pois proteger o patrimnio no significa isol-lo da realidade em que se insere, salienta o embaixador Jos Israel Vargas11 em prefcio recente publicao sobre Patrimnio Mundial no Brasil (Tirapeli, 2000). A percepo de que a incluso de um stio na lista do patrimnio corresponderia a uma espcie de entronizao e isolamento daquele stio , pois, incorreta. O processo

11

Delegado permanente do Brasil na UNESCO. 123

de seleo e inscrio no mbito da UNESCO tem como objetivo, ao contrrio, participar em uma realidade dinmica e assim contribuir para o progresso social e econmico das naes. A documentao das reunies promovidas no mbito da Conveno de 1972, disponvel na Web page do Centro do Patrimnio, revela um rico acervo de iniciativas, interpretaes e resultados, que atingem nmero expressivo de pases. Os encontros regulares, do Bureau e do Comit, por si s produziram material de interesse no apenas para estudo sobre o tema na UNESCO, mas tambm quanto aos desdobramentos em termos de polticas pblicas nos EstadosPartes. Nesse sentido, no seria demasiado afirmar o papel de protagonista que a Conveno do Patrimnio Mundial desempenha na divulgao das atividades de proteo do patrimnio na comunidade internacional. No obstante, as atividades e programas da Conveno podem eventualmente criar embaraos aos Estados-Partes, sobretudo em relao questo da soberania. As solues polticas encontradas, entretanto, tm procurado contornar, com graus variveis de xito, as dificuldades encontradas. A essas questes preciso acrescentar a administrao do inevitvel crescimento da lista do Patrimnio Mundial, na qual alguns temas, como a representatividade cultural na lista, por um lado, e a rotatividade desejvel do Comit do Patrimnio, por outro, ainda esto espera de solues. Cabe aos Estados-Partes, por meio de suas agncias encarregadas de implementar a Conveno, reforarem o gerenciamento de seus stios e a participao nas aes do Patrimnio, de modo a prevenir que circunstncias como as que ocorreram em Kakadu venham a ganhar contornos indesejveis.12

12

Um exemplo de atividade que deve ser acompanhada aquela que o Centro do Patrimnio est patrocinando a pedido do Comit juntamente com o Icomos, a IUCN e o International Council on Metals and the Environment (ICME), relativa a reunies nas quais so analisados casos sobre atividades de minerao e os stios do patrimnio. 124

Neste ltimo aspecto sublinhe-se o seguimento s atividades do Bureau e do Comit, nas quais os pases que no so membros podem participar como observadores. O Brasil integrou o Comit do Patrimnio Mundial durante quase 20 anos, entre 1980 e 1999, fato que dificulta eventual pleito para as prximas vagas. Entretanto, importante reiterar a necessidade de acompanhamento das reunies e deliberaes, luz do nmero e dimenso dos stios brasileiros inscritos. No que toca ao acompanhamento dos assuntos gerais da Conveno, de fundamental importncia que os rgos brasileiros interessados no tema Itamaraty, Iphan/MinC e Secretaria da Biodiversidade e Florestas/MMA alm de instncias estaduais e municipais, incluindo os administradores diretos dos stios, articulem a participao e promovam a defesa dos interesses brasileiros. A prxima Reviso Peridica dos stios da Amrica Latina, bem como a elaborao de novo conjunto de diretrizes operacionais da Conveno so oportunidades que se apresentam no curto e mdio prazos. A inscrio do Parque Nacional do Iguau na lista de stios em perigo e com a solicitao do Comit do Patrimnio Mundial de relatrio especial sobre Braslia alm das perspectivas de aumento de stios naturais brasileiros na lista, impe necessidade particular de acompanhamento do assunto. Examinar esses tpicos ser objeto de exame dos prximos e dois ltimos captulos.

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8.

CONVENO DE 1972 E OS STIOS HISTRICOS E CULTURAIS: EXPERINCIA BRASILEIRA

A recente publicao simultnea de dois livros sobre os stios do Patrimnio Mundial no Brasil, ambos muito bem editados e ilustrados, confirma a percepo de que o Pas dispe de um conjunto amplo e significativo de stios histricos e culturais na lista. 1 O impacto que tal conjunto tem na sociedade brasileira pode ser medido pela freqncia com que a UNESCO mencionada na imprensa em relao a aspectos desses stios, sejam eles positivos ou negativos. Em poca mais prxima, basta recordar a mobilizao nas cidades de Diamantina inscrita na lista em 1999 e Gois Velho em dezembro de 2001 para demonstrar o forte efeito que a candidatura lista do Patrimnio Mundial tem nas comunidades locais. Tal efeito baseia-se no reconhecimento do valor excepcional universal do stio, que significa a legitimao de uma instncia internacional a UNESCO lastreada em pareceres de especialistas brasileiros e estrangeiros. De imediato, o prestgio de pertencer lista do Patrimnio Mundial produz dividendos polticos e
1

So eles: Tirapeli, Percival. O Patrimnio da Humanidade no Brasil . So Paulo: Metalivros, 2000; e Bicca, Briane (coordenadora). Patrimnio Mundial no Brasil. Braslia: Caixa Econmica Federal, 2000. Ambos foram lanados em dezembro de 2000. 127

econmicos, alm de reforar a auto-estima da populao. As aes de proteo do patrimnio, entretanto, continuam sob a responsabilidade dos Estados-Partes, em nvel federal, estadual e municipal. Embora tenha repercusso sobre a administrao local, a ao da UNESCO projeta-se sobretudo no plano simblico, j que os recursos concedidos pela Organizao a ttulo de assistncia e treinamento de pessoal so, no caso brasileiro, marginais. A Conveno de 1972 no tem como objetivo prioritrio, alis, desembolsar recursos. A meta contribuir para os esforos de proteo e agregar dimenso internacional ao contexto local. Recorde-se que o termo simblico, no sentido antropolgico, refere-se ao conjunto de valores culturais e histricos realados pelo reconhecimento do stio, que servem de referncia para a sociedade. A seguir, sero examinados os antecedentes que levaram inscrio desses stios, em especial a relao com a proteo do patrimnio implementada pela ao brasileira; aes da UNESCO e estado atual dos stios; e as perspectivas de futuras inscries, luz das tendncias atuais do Comit do Patrimnio Mundial.

8.1 ANTECEDENTES Os stios culturais e histricos brasileiros na lista, com as respectivas datas de inscrio, so os seguintes: Conjunto Arquitetnico e Urbanstico de Ouro Preto (MG) 5/9/1980; Conjunto Arquitetnico, Paisagstico e Urbanstico de Olinda (PE) 17/12/1982; Runas da Igreja de So Miguel das Misses (RS) 9/12/ 1983; Conjunto Arquitetnico e Urbanstico de Salvador (BA) 6/12/1985; Santurio do Bom Jesus de Matosinhos Congonhas (MG) 6/12/1985;
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 Conjunto Urbanstico, Arquitetnico e Paisagstico de Braslia (DF) 11/12/1987; Parque Nacional Serra da Capivara (PI) 13/12/1991; Conjunto Arquitetnico e Urbanstico do Centro Histrico de So Lus (MA) 3/12/1997; Centr o Histrico da Cidade de Diamantina (MG) 30/11/1999; e Centro Histrico de Gois (GO) 18/12/2001 exceo do Parque Nacional da Capivara, sob a responsabilidade do Ibama, rgo do Ministrio do Meio Ambiente, os demais stios so da esfera do Iphan, ligado ao Ministrio da Cultura. Uma primeira leitura da lista brasileira indica que a maioria dos stios, seis em um total de dez, foi inscrita entre 1980 e 1987. Em 1991 foi designado o Parque da Capivara, em 1997 So Lus e em 1999 Diamantina. Esse hiato no passou despercebido pelos observadores internacionais:
Precisamos ouvir a voz do Brasil, comentava-se nos corredores do Comit do Patrimnio Mundial em 1997. Em pouco mais de dez anos, ela s se fez ouvir uma vez, em 1991, com a inscrio de Capivara (...) Nos anos precedentes, o Brasil no s props a inscrio de seis bens culturais (...) como provocou discusses apaixonadas dentro do Comit, contribuindo para a ampliao e o aprofundamento dos critrios de inscrio (Halvy, 2000, p. 16).

Frise-se que o Parque Nacional da Capivara tem caractersticas de rock art site, um subgrupo dentro da categoria de stios histricos e culturais, conforme a classificao do Centro do Patrimnio, fato que o distingue dos demais e que condiciona a avaliao e o debate em torno da inscrio. Jean-Pierre Halvy, autor desse comentrio, lembra as candidaturas de Salvador e Bom Jesus do Matosinhos como momentos fecundos da evoluo do conceito de patrimnio no
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mbito do Comit, quando foi debatido se os fenmenos de mestiagem e aculturamento estariam subavaliados na Conveno de 1972. 2 Destaca tambm que o Brasil ao propor a candidatura de Braslia, cidade e arquitetura do sculo 20, abriu uma brecha nunca mais superada, seno de forma indireta pela Bauhaus alem, em 1999, mas que, a partir de ento, o Comit do Patrimnio Mundial e o Brasil parecem ter seguido caminhos diversos. Enquanto o Comit elaborava em 1994 sua estratgia global, com vista a tornar a lista mais equilibrada e representativa, o Brasil passava, no mbito da gesto do seu patrimnio, por um difcil processo de discusso conceitual e de mudanas institucionais, fato que poderia explicar seu longo silncio nas instncias do Comit (Halvy, 2000, p. 16). Ouro Preto e as quatro inscries na dcada de 80 evidenciam o resultado de um trabalho que comeou em 1937, com a publicao do Decreto-Lei n 25, de 30 de novembro, ainda em vigor, que criou o Servio do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (Sphan), ligado ao ento Ministrio da Educao e Sade. Liderados por Rodrigo M. F. de Andrade, um grupo de intelectuais lanou-se tarefa de inventariar e consolidar conceitualmente o tombamento de bens artsticos e culturais brasileiros. Apoiando-se nas influncias do movimento modernista do incio do sculo 20, a ao da Sphan superou a tendncia ecltica da cultura brasileira do final do sculo 19 e promoveu a redescoberta dos valores brasileiros imantados nas cidades histricas e monumentos, em especial no conjunto artstico e arquitetnico de Ouro Preto. Otto Maria Carpeaux (apud Gonalves, 1996, p. 122) assinala que esta foi a terceira redescoberta de Ouro Preto (depois dos bandeirantes, em 1698, e dos intelectuais bomios do Rio de Janeiro, em 1893), mas aquela que revelaria ao Brasil moderno sua conscincia histrica.

Halvy cita o texto de Lon Pressouyre, no mesmo trecho a que se refere no Captulo 7 sobre a Conveno de 1972 do Patrimnio Mundial. 130

A afirmao lembra o destaque conferido por Franoise Choay ruptura do Quatroccento no que tange ao significado da Antigidade no sculo 14 e a importncia desse momento para a conscientizao histrica do patrimnio. No plano especificamente brasileiro, o tombamento de Ouro Preto fundamentou e legitimou as aes posteriores do Sphan. O barroco mineiro
percebido como emblemtico, como a primeira manifestao cultural brasileira, possuidor da aura da origem da cultura brasileira, ou seja, da nao. Da o valor totmico que se constri, sendo identificado, sistematicamente, como representao do autntico, do estilo puro (Santos apud Fonseca, 1997, p. 99-100).

Alm disso, no podemos esquecer que Ouro Preto e outras cidades histricas de Minas so usadas como espao simblico que do concretude e autenticam os celebrados eventos da Inconfidncia Mineira (Gonalves, 1996, p. 122). Em 1980 o Brasil conseguiria afirmar, ao inscrever o stio na lista do Patrimnio Mundial, essa conscincia histrica do patrimnio, e promover o que seria a quarta redescoberta de Ouro Preto. As candidaturas e aprovaes de Olinda, Bom Jesus do Matosinhos, Salvador, So Lus do Maranho e Diamantina so, em parte, tributrias, vistas do ngulo da UNESCO, da afirmao de Ouro Preto principal representante da civilizao mineira, como dizia Rodrigo M. F. de Andrade3 diante do Comit do Patrimnio. Embora as duas ltimas tenham sido apresentadas no final da dcada de 90 e por iniciativa dos governos estadual e municipal, sobretudo no caso de So Lus do Maranho, dado o

A maior concentrao de monumentos que integram o patrimnio histrico e nacional est localizada em Minas Gerais (...) O legado que nossos antepassados nos deixaram, dessas venerandas cidades, vilas e povoaes, tem de ser computado, portanto, como as manifestaes mais autenticamente expressivas da civilizao mineira. 131

silncio brasileiro no Comit do Patrimnio no perodo , ambas contm traos predominantes da cultura luso-brasileira caracterstica do perodo colonial, do qual indubitavelmente Ouro Preto o representante que mais se destaca. Apesar de ter sido fundada por franceses e ocupada por holandeses, a inscrio da capital maranhense foi justificada, conforme se l no relatrio da 21 a sesso do Comit do Patrimnio, considerando-se que o Centro Histrico de So Lus do Maranho um exemplo notvel de uma cidade colonial portuguesa que se adaptou, com sucesso, s condies climticas da Amrica do Sul. Um caso especial foi a candidatura das Runas da Igreja de So Miguel das Misses, um dos Sete Povos das Misses Jesuticas. Estimulada pelo Bureau do Patrimnio Mundial, envolveu entendimentos com a Argentina, j que se trata de um conjunto transfronteirio, e foi precedida de uma campanha internacional da UNESCO em favor da preservao das Misses Jesuticas Guarani, em 1978 (Telles, 2000, p. 24). Embora corresponda a circunstncia histrica distinta dos demais stios, inclusive no que toca ao estilo arquitetnico chamado de barroco missioneiro So Miguel das Misses representa a vertente luso-brasileira do universo ibero-jesutico do stio. Ao aprovar a segunda etapa da inscrio, relativa ao setor argentino (1984), o Comit do Patrimnio convidou o Paraguai e o Uruguai a aderirem Conveno, tendo em vista esforo integrado de proteo na rea. Ambos o fizeram, em 1988 e 1989, respectivamente, e em 1993 foi inscrito na lista o stio das Misses Jesuticas La Santisima Trinidad de Parana and Jesus de Tavarangue , no Paraguai. Augusto Silva Telles lembra que em 1983 o Brasil apresentou lista tentativa de stios histricos e culturais suscetveis de serem inscritos e recebeu misso liderada por Michel Parent, ento presidente do Icomos, com a finalidade de analisar e opinar sobre as indicaes. Resultou da uma lista com stios posteriormente aprovados Salvador, Bom Jesus do Matosinhos, So Lus, Diamantina e o Plano Piloto de Braslia e relao hipottica a
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explorar Convento de Santo Antnio em Joo Pessoa; Mosteiro de So Bento e Palcio Gustavo Capanema no Rio de Janeiro; Conjunto da Pampulha e Tiradentes em Minas Gerais; alm de uma fazenda de caf, um engenho de acar e alguma edificao representativa do ciclo da borracha. A este grupo foi acrescentado, em 1999, o centro histrico da cidade de Gois, por iniciativa do governo de Gois. A novidade desse mapeamento cultural delineado pela lista foi o acrscimo, alm do patrimnio luso-brasileiro, das obras da arquitetura modernista brasileira, expressas no seu grau mximo por Braslia. Poucos anos depois, em 1987 tambm estimulada pelo governo local a candidatura da capital brasileira inaugurou, como assinalou Jean-Pier re Halvy, a inscrio de bens contemporneos na lista e consolidou as propostas dos Congressos Internacionais de Arquitetura (Ciam), incorporadas por Lcio Costa no seu projeto, relativas a caractersticas prprias de circulao, setores diferenciados de ocupao, reas livres e massas arbreas. 4 Basta recordar o famoso discurso de Andr Malraux que, dentre outras atividades, foi figura fundamental no classement (tombamento) moderno francs , quando da inaugurao de Braslia, para situar o prestgio da cidade brasileira enquanto expresso da utopia modernista, aspectos reconhecidos pela deciso do Comit do Patrimnio. As duas vertentes que podemos chamar, embora de for ma um tanto resumida, luso-brasileira e modernista presentes na atual relao de stios inscritos e na lista tentativa,
4

(Choay, 1992, p. 225). A autora nota que au Brsil, cependant, les membres du Ciam sont la origine de la archicteture vernaculaire . A exceo brasileira referese vanguarda arquitetnica europia do sculo 20 presente no Ciam, que chegou a militar contra a conservao de monumentos antigos. Choay cita o Plano Voisin (1925), de Le Corbusier, que rasait le vieux Paris, ne laissant subsister quune demi douzaine de monuments (p. 94). Lcio Costa nos anos 20, em visita a Diamantina, despertaria sua admirao pela arquitetura colonial (Fonseca, 1997, p. 99). 133

so dominantes no que tange ao perfil do patrimnio histrico e cultural brasileiro classificado na UNESCO. A proposta relativa ao centro histrico da cidade de Gois enfatiza, por seu turno, o aspecto da arquitetura vernacular brasileira, fruto da ocupao do Brasil central pelos bandeirantes. Entretanto, a avaliao inicial do Icomos apresentada na 23 a sesso do Bureau do Patrimnio, em junho de 2000, ressaltou que o aspecto austero da arquitetura de Gois deveria ser melhor definido em comparao s cidades mineiras, sobretudo Diamantina.5 O Bureau do Patrimnio Mundial, em sua sesso no ano 2000, julgou procedente a observao do Icomos e retornou a proposta parte brasileira para reavaliao e aprofundamento conceitual sobre a arquitetura vernacular, a fim de justificar o carter universal excepcional do stio. A proposta foi reescrita pelo professor Silva Telles e o assunto teve parecer favorvel do Icomos e do Bureau, em sua 25a sesso, em de junho de 2001. Obtidas as recomendaes positivas, o stio foi inscrito na lista do Patrimnio Mundial durante a reunio do Comit de dezembro de 2001, na Finlndia. O Comit, como mencionado anteriormente, a instncia final do processo de seleo. Parecem estar perto do limite os fundamentos histricos que nortearam as designaes de stios brasileiros at o presente. Relacionada, por um lado, conceituao que presidiu a implantao da proteo do patrimnio no Brasil, na fase herica de Rodrigo M. F. de Andrade, e, por outro, ao exemplo modernista de Braslia, a apreciao do Comit do Patrimnio Mundial acerca de candidaturas brasileiras dever exigir doravante novo esforo

Segundo o relator do Icomos que examinou a proposta do centro histrico de Gois, no houve consenso entre os especialistas que analisaram o dossi sobre o carter excepcional universal do stio, sendo, para reapresentao do pleito, de especial importncia destacar as diferenas entre Diamantina e Gois, pois em caso contrrio o Icomos e o Bureau podero considerar que a primeira j representaria esse tipo de arquitetura vernacular. 134

conceitual por parte de autoridades e especialistas para definio do stios brasileiros passveis de serem inscritos na lista. Propostas que apresentem exclusivamente patrimnio edificado devero encontrar dificuldades na apreciao pelo Icomos e rgos decisrios da Conveno de 1972. O exemplo do Parque Nacional Serra do Capivara inscrito inicialmente na categoria cultural, foi objeto de proposta brasileira para transformao em stio misto, a ser decidida em junho de 2003 poder servir de referncia para a busca de alternativas. A vertente dos stios mistos, que contenham atributos da natureza e registros humanos e possam ser inscritos com base em critrios culturais e naturais, afigura-se, no caso brasileiro, promissora. Nesse particular, poderiam ser considerados stios representativos da herana tnica brasileira. Em outro registro, das paisagens culturais, caberia explorar caminhos indicados pelo relatrio Parent, no caso da paisagem cultural do Rio de Janeiro, por exemplo, ou de fazendas de caf e engenhos de cana-de-acar. Voltaremos a esse tpico posteriormente.

8.2 A UNESCO E A EVOLUO DO PATRIMNIO NO BRASIL Ceclia Londres Fonseca (1997, p. 17), ao notar que os quase mil bens tombados pelo governo brasileiro funcionam mais como smbolos abstratos do que como marcos efetivos de uma identidade nacional com que a maioria da populao se identifique, lembra tambm que, no exterior, o Brasil continua sendo valorizado sobretudo pelos seus recursos naturais, pela sua natureza tropical salvo nos meios intelectuais e nos organismos internacionais de cultura, como a UNESCO. A autora fez essas observaes em um contexto no qual procurava evidenciar os limites das polticas pblicas de preservao, as quais, embora sejam uma causa justa, tendem a ser consideradas como um
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fardo por mentes mais pragmticas, na medida em que atingem grupo reduzido no conjunto da populao brasileira. A UNESCO, alm de instncia de legitimao internacional do patrimnio brasileiro, exerceu, em alguns intervalos, influncia na conduo do setor, como se depreende das menes Organizao no estudo da autora. Ao historiar a evoluo poltica da questo do patrimnio no Brasil, Ceclia Londres lembra que foi UNESCO que o Sphan recorreu, a partir de 1965, para reformular e reforar sua atuao, visando a compatibilizar os interesses da preservao ao modelo de desenvolvimento ento vigente no Brasil. A gesto de Rodrigo M. F. de Andrade chegara ao fim, e com ele a imagem do Sphan como protagonista de batalhas memorveis em defesa do interesse pblico relativamente ao patrimnio, contra proprietrios e setores insensveis da Igreja e do poder pblico. No obstante, tal imagem
foi substituda, em consonncia com as diretrizes da UNESCO, pela figura do negociador, que procura sensibilizar e persuadir os interlocutores, e conciliar interesses: ou melhor, que procura demonstrar que os interesses da preser vao e os do desenvolvimento no so conflitantes, mas, pelo contrrio, so compatveis (Fonseca, 1997, p. 160).

O Brasil ingressava em nova era poltico-econmica, com os governos militares, e a UNESCO foi chamada com o objetivo de demonstrar a relao entre valor econmico e valor cultural. Uma curta fase de transio, em que o poder supostamente persuasrio do organismo internacional foi convocado a cooperar com a ao governamental orientada por um determinado modelo desenvolvimentista. Entretanto, a crescente participao de outros setores do governo federal na poltica de preservao, por meio da Seplan, e a criao do Centro Nacional de Referncia Cultural (CNRC), em 1975, sinalizaram insatisfao com o Iphan (novo nome do Sphan).
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Assinala Ceclia Londres Fonseca (1997, p. 16) que essas iniciativas partiam do pressuposto que a estrutura e a experincia do Iphan, mesmo com a colaborao da UNESCO, era insuficiente para atender s novas necessidades de preservao. Foi por meio do CNRC que Alosio Magalhes firmou sua atuao no patrimnio brasileiro, articulando projetos que colocavam
entre parnteses modelos de interpretao j prontos, inclusive os quadros conceituais das diferentes disciplinas, e procuravam, atravs de uma perspectiva interdisciplinar, apreender a dinmica especfica de cada processo cultural estudado, formulando, a posteriori, tipologias e modelos.

Magalhes adotou viso que considera a cultura como fator estimulante e inerente ao desenvolvimento econmico, viso que, embora tivesse pontos de contato com as concepes ento elaboradas na UNESCO sobre desenvolvimento, entrava em confronto com a ideologia desenvolvimentista que predominava nos anos 70 (Fonseca, 1997, p. 168). Vale aqui comentrio sobre o que a autora qualificou como as diretrizes da UNESCO. As diretrizes esto espalhadas em diversos tipos de documentos como, por exemplo, aqueles obtidos por consenso em reunies internacionais e constituem um conjunto genrico de princpios, reformulados periodicamente, que decorrem do complexo processo decisrio da Organizao e da tentativa de acomodar rigor cientfico ao planejamento de suas aes em prol do desenvolvimento. Na citao acima, as diretrizes so relacionadas com as capacidades de conciliao e negociao tpicas caractersticas de um imaginrio diplomtico. Seria precipitado e inadequado consider-las enquanto um corpo coerente de doutrinas aplicveis aos EstadosPartes. Dada a diversidade dos contextos nacionais, tarefa praticamente impossvel formular e executar tal proposta, embora por vezes lacunas institucionais nos pases e uma certa exacerbao
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das funes atribuveis a uma organizao internacional possam gerar situaes nas quais diretrizes da UNESCO possam ser transpostas praticamente sem ajustes para polticas nacionais. No caso em tela, as diretrizes no constituam, certamente, um conjunto coeso e efetivo de propostas em relao ao patrimnio, aplicveis a um pas como o Brasil mesmo em contextos mais reduzidos, o alcance da UNESCO como formulador de polticas ser provavelmente limitado. Na melhor das hipteses, o conjunto de princpios que formula pode funcionar eventualmente como referncia para alguns pases elaborarem suas legislaes, o que no era o caso do Brasil, cujo marco legal de 1937. A participao da UNESCO na transio de orientao do patrimnio brasileiro sinaliza mais um sintoma do vcuo causado pelo fim da fase herica do Sphan e a eventual legitimao internacional que poderia aportar a alguns atores nacionais em fase de mudanas institucionais do que um suposto conjunto de propostas. Desnecessrio ressaltar, enfim, que o papel da Conveno de 1972 do Patrimnio Mundial baseia-se sobretudo no espao multilateral de interao e legitimao que capaz de proporcionar aos Estados-Partes, e no na sua capacidade de interveno na conduo dos assuntos internos. Alosio Magalhes mudou o enfoque do patrimnio no Brasil, porm sua morte em Veneza poucos dias antes de reunio do Bureau do Patrimnio Mundial, na qual iria defender a candidatura de Olinda, inclusive apresentando gravuras de sua autoria sobre aquele stio encerrou prematuramente sua atuao. de se esperar que os desdobramentos de suas aes, caso pudesse levar adiante seus projetos, tivessem repercusso igualmente no que toca participao brasileira na Conveno de 1972. Como apontado no Captulo 5 desta monografia, suas concepes tm solo comum com os projetos da UNESCO no campo do patrimnio imaterial. A eventual influncia das diretrizes da UNESCO teve, enfim, vida curta. Na dcada de 90 os corredores do Comit do Patrimnio Mundial, como salientou Jean-Pierre Halvy,
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conviveram com o silncio brasileiro. Na medida em que se retomou o exerccio democrtico, nos anos 80, a questo do patrimnio voltou agenda poltica e em conseqncia prevaleceu a tendncia a tornar-se desnecessrio o aporte internacional como forma de legitimao interna. Por outro lado, a crescente descentralizao administrativa da gesto do patrimnio brasileiro, como aponta Ceclia Londres, realou a questo do tombamento nacional de bens, fato notvel em pas das dimenses do Brasil, provocando mais um distanciamento da esfera multilateral. Com as mudanas institucionais no incio dos anos 90, acentuaram-se ambas as tendncias, situao que prevalece at hoje, quando ocorre um certo desinteresse do governo brasileiro no acompanhamento dos temas que afetam o Pas no Comit do Patrimnio Mundial, no aspecto particular do patrimnio histrico e cultural. A mobilizao observada nas candidaturas recentes Diamantina e centro histrico de Gois Velho acrescido da perspectiva futura de propostas ainda em gestao, como Rio So Francisco e Parati, indica claramente, por outro lado, o impacto e o prestgio de associar-se a proteo local do patrimnio esfera internacional.

8.3 MONITORAMENTO E ESTADO ATUAL DOS STIOS Cabe assinalar, quanto anlise das aes da UNESCO sobre o patrimnio histrico e cultural brasileiro, que a assistncia financeira da Organizao, entre 1982 e 2000, tem alcance limitado. Nesse perodo, a Organizao desembolsou, para auxiliar a preparao de candidaturas brasileiras lista, cerca de 47 mil dlares; na rea de cooperao tcnica, 273 mil dlares; treinamento, 550 mil dlares; e assistncia emergencial, 50 mil dlares (em 1998, em razo de enchentes em Ouro Preto); e 57,7
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mil dlares (em 2002, tambm em funo de enchentes, em Gois Velho, logo aps a inscrio na lista). Grosso modo, tais recursos equivalem a pouco mais de 50 mil dlares por ano no perodo mencionado. Note-se que a contribuio anual brasileira especfica do Centro do Patrimnio Mundial alcana cerca de 75 mil dlares, equivalente a 1% do pagamento do Brasil UNESCO. No incio da dcada de 90 foram realizadas misses de monitoramento em seis stios brasileiros, cujos resultados foram encaminhados em 1995 ao governo brasileiro.6 So relatrios relativamente curtos, realizados com recursos humanos e financeiros limitados, e cautelosos ao propor recomendaes ou fazer crticas. Escritos por peritos ligados ao Icomos, demonstram conhecimento sobre a implementao dos parmetros bsicos da Conveno de 1972, mas no alcanam densidade suficiente para provocar impacto relevante nas administraes locais. Em relao a Ouro Preto, o relatrio, feito em 1991, recomendou a elaborao de um plano de desenvolvimento urbano e um plano mestre para o centro histrico, alm de estudo sobre impacto do turismo. No que toca conservao, reconheceu esforos de manuteno e preservao, mas chamou ateno sobre indstria de alumnio instalada perto da cidade, bem como adensamento do trfico e expanso urbana. Em 1995 foi concedido auxlio de vinte mil dlares, no seguimento do relatrio, para consolidao das encostas do Morro de Santa Casa, desde que a reacomodao dos habitantes que viviam naquele local fosse feita em condies aceitveis. Em 1996 o diretor do Centro do Patrimnio dirigiu carta ao delegado permanente do Brasil junto UNESCO para alertar, baseado em denncia que recebera, sobre siderrgica da empresa canadense Alcan Aluminium que se instalara perto da cidade, sem esclarecer se era a mesma mencionada no relatrio de 1991 (e encaminhado oficialmente em 1995).
6

Os relatrios foram remetidos ao governo brasileiro em abril de 1995, cada um deles precedido de carta do diretor do Centro do Patrimnio Mundial poca. 140

O exame de Salvador, feito em 1992, recomendou fosse formulado plano por zonas de modo a integrar a rea histrica ao centro da cidade, bem como estudadas alternativas de investimento para habitao naquela rea. Apesar de a rea apresentar sinais de deteriorao fsica, o relatrio do perito detectou grande vontade poltica do Instituto do Patrimnio Artstico e Cultural (Ipac), rgo local do patrimnio, para realizar reformas. Quanto a Olinda, o monitoramento reiterou que, malgrado os progressos da administrao municipal, ainda era preciso aperfeioar a descentralizao administrativa e melhorar a receita da prefeitura, liberando investimentos para habitao. Recomendou, em especial, a criao e desenvolvimento do Parque de Salgadinho, que proporcionaria espao de lazer populao e inibiria invases. Criticou uma certa inoperncia do IBPC (nome, quela altura, do Iphan), lembrando as condies problemticas da cidade em termos de solo e topografia, alm das invases e excesso de turistas. O Parque da Capivara e as Runas de So Miguel mereceram comentrios genricos, com a ressalva de que so stios distantes de adensamentos urbanos. Em ambos foram feitas recomendaes para incremento do turismo, sublinhando-se, no caso das Misses Jesuticas, estmulo realizao de reunies com pases do Mercosul para gerar circuitos de turismo cultural. Note-se que a UNESCO acumulou variado acervo de experincias no que tange ao turismo cultural, podendo por conseguinte no apenas propor como mesmo liderar iniciativas nesse sentido.7 A pouca repercusso desses relatrios, entretanto, est ligada no apenas limitao dos recursos investidos na ocasio pela UNESCO, mas sobretudo eventual desarticulao entre as autoridades brasileiras, locais e federais, relacionadas com o patrimnio.
7

Ver, por exemplo, a publicao Tourism Management in Heritage Cities , sobre seminrio internacional realizado em dezembro de 1998 em Veneza, editada pela UNESCO. A Diviso do Patrimnio da UNESCO desenvolve atividades desse tipo em diversas regies. 141

 evidente que a ao da UNESCO no substitui o gerenciamento do stio, tarefa complexa que se desdobra em nvel municipal, estadual e federal. Ao mesmo tempo em que se faz necessrio mais empenho por parte da Organizao o que se espera venha a ocorrer com a realizao da Reviso Peridica dos stios latino-americanos, em 2003 , a parte brasileira poderia articular esforos internos de recuperao de stios histricos para intercambiar experincias com a UNESCO. Nesse sentido, cabe registrar que o Programa Monumenta, atualmente em fase inicial, desenvolvido pelo Ministrio da Cultura (MinC) com recursos do BID cerca de duzentos milhes de dlares e parceria da UNESCO, por meio do seu escritrio de representao em Braslia, poder repercutir favoravelmente junto aos stios histricos brasileiros inscritos na lista do Patrimnio Mundial. O Programa Monumenta talvez o mais ambicioso projeto de recuperao de reas histricas sob proteo federal no Brasil, atingindo, segundo o Boletim informativo do MinC, Cultura Hoje (15/ 11/2000), vinte cidades, algumas delas com stios do Patrimnio Mundial, Salvador, Olinda, Ouro Preto, So Lus, Braslia, Diamantina e Congonhas. Os recursos visam a recuperao sustentvel dos centros histricos, e sero concedidos com a contrapartida oramentria dos municpios, que assinaram acordo de cooperao com o MinC. A parceria da UNESCO foi articulada e negociada pelo escritrio de representao da Organizao em Braslia. O projeto beneficiar, portanto, reas protegidas no mbito da Conveno de 1972 do Patrimnio Mundial. Ser til e oportuno, do ponto de vista da anlise da ao da UNESCO no Brasil, avaliar o papel da Organizao, quando da Reviso Peridica dos stios, no mbito do referido programa. Mencione-se, por fim, o caso de Braslia, igualmente objeto de monitoramento, em 1993. Dentre as recomendaes, constam: criao de um comit permanente com autoridades nacionais e locais para discutir projetos de relevo; conservao de zonas noconstrudas para distinguir Braslia e reas povoadas de seus
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arredores; construo de centro cultural perto dos ministrios, como previa o projeto original de Lcio Costa e Oscar Niemeyer. Quanto conservao, o relator da UNESCO considerou o estado geral adequado, com as seguintes observaes: leis estavam sendo publicadas para proteo do stio sem afetar o desenvolvimento; por ser org anismo vivo, e ainda em desenvolvimento, natural que hajam presses em diversos aspectos, mas a legislao e as normas de proteo deveriam levar em conta a realidade de uma cidade que requer conservao e desenvolvimento; outro fator a beneficiar a conservao a poltica da terra, uma vez que o GDF o dono do solo. Dentre as recomendaes, foi sugerido a criao de um frum de conservao sobre Braslia. O Comit aprovou, em 1997, auxlio de trinta mil dlares para seminrio sobre conservao do stio, mas o GDF cancelou o evento e solicitou uso daquele recurso para exposio promocional sobre Braslia, afinal no realizada. Posteriormente, em junho de 2000, o Centro do Patrimnio dirigiu carta Delegao Brasileira encaminhando material coligido pelo escritrio da UNESCO em Braslia e pela representao do Iphan/Centro-Oeste contendo srie de denncias sobre desvirtuamento do plano original de Lcio Costa na atual administrao do GDF. Em dezembro daquele ano, na 24a sesso do Bureau do Patrimnio Mundial, em Cairns, o representante do Icomos enfatizou a necessidade de uma misso para investigar os relatrios sobre as ameaas ao meio ambiente do stio, parecer que foi aceito pelo Bureau, o qual solicitou ao Estado-Parte que fornecesse um relatrio sobre as questes acima levantadas, at 15 de abril de 2001. O observador do Brasil presente sesso lembrou que,
embora a cidade esteja enfrentando desafios devido ao crescimento populacional, o que levou a uma certa tenso na periferia, o centro da cidade que compe o Patrimnio Mundial no foi afetado, negativamente, por nenhum dos novos desenvolvimentos,
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apontando ainda que a recomendao adotada pelo Bureau naquela sesso no refletia a situao do stio. Tais observaes foram publicadas no relatrio da sesso preparado pelo Centro do Patrimnio. Na 24a sesso do Comit, realizada imediatamente depois da do Bureau, a
delegao brasileira foi confrontada com nmeros da populao das cidades adjacentes e do Plano Piloto equivocados. Essas falhas motivaram protestos da delegao quanto impreciso dos nmeros e a confuso entre Plano Piloto, cidades-satlite e cidades do Entorno.8

O relatrio solicitado pelo Comit do Patrimnio, realizado pela Secretaria de Estado de Desenvolvimento Urbano e Habitao do governo do Distrito Federal (GDF) e pelo Iphan, foi encaminhado na data solicitada, prevendo-se exame pelo Icomos e posterior avaliao pelo Bureau do Patrimnio, em sua reunio de 25 de junho de 2001. Embora o Plano Piloto da capital no tenha sido submetido diretamente a presses demogrficas significativas nos ltimos dez anos, o crescimento populacional das cidades-satlite e regies anexas atingiu mais de 30% no perodo citado. O fenmeno, segundo o relatrio, refletiu-se na infra-estrutura do Plano Piloto, sobretudo nos aspectos de transporte e meio ambiente, ameaando a integridade do stio. Tanto o Iphan que est elaborando o Plano de Conservao e o GDF que termina o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano comprometeram-se a tomar medidas estratgicas de planejamento, envolvendo participao da comunidade, consolidao da legislao e coordenao entre agncias governamentais. O Bureau decidiu enviar misso Braslia, constituda por representantes do Centro do Patrimnio Mundial e do Icomos, realizada em novembro de 2001. Sua avaliao foi no sentido de sugerir srie de medidas de monitoramento dos aspectos mais sensveis
8

Relatrio da delegao brasileira presente sesso, em 29/12/2000. 144

quanto preservao do Plano original, como zoneamento urbano, meio ambiente, e crescimento populacional. A recomendao final excluiu, entretanto, incluso do stio na lista em perigo, parecer acatado pelo Comit em sua sesso de dezembro daquele ano, em Helsinque. A possibilidade de incluso de Braslia na lista de stios em perigo foi afastada, mas no se pode excluir no futuro tal desdobramento, luz da disposio inicial de exigir resposta do governo brasileiro. O assunto dever voltar pauta do Bureau do Patrimnio em 2004. Dado o comprometimento das autoridades, exposto no relatrio e confirmado na misso do Centro, provvel que Braslia continue fora de eventual incluso na lista de stios em perigo. H que se ter presente, contudo, que no interessa parte brasileira sequer a meno ao stio tal como colocada na reunio de Cairns, sendo necessrio, por conseguinte, manter coordenao entre as esferas federal e distrital para verificao e transmisso de informaes corretas, a fim de prevenir com antecedncia fatos como este. A utilizao da Conveno do Patrimnio Mundial em eventual polarizao poltica no contexto brasiliense, como sugere o noticirio na imprensa, no se afigura, em princpio, desejvel.9 Entretanto, cabe ao Comit zelar pela conservao do stio, na medida em que este foi inscrito na lista do Patrimnio, o que pode induzir a presses polticas no plano interno. O caso de Braslia ilustra a necessidade de maior articulao do governo federal com a administrao distrital, no apenas no que diz respeito ao Iphan, como tambm ao Itamaraty. Revela, tambm, o impacto que o tema alcana na opinio pblica. A hiptese de o stio vir a ser includo na lista em perigo teria evidentemente alto custo poltico, da a necessidade e a convenincia de harmonizao das agncias governamentais envolvidas a fim de que se evite tal possibilidade.

A cobertura do assunto chegou primeira pgina no dirio Correio Braziliense nas datas prximas entrega do relatrio, nos dias 10 e 14 de abril de 2001. 145

8.4 CONCLUSO PARCIAL Sublinha Jean-Pierre Halvy que

O Brasil um dos raros pases a apresentar uma gama completa de patrimnio, da pr-histria a Braslia. Completa e sem rupturas. Entre os homens da pr-histria brasileira e os povos indgenas que aqui habitavam no momento da chegada dos portugueses possvel identificar uma continuidade. Entre os ndios e os brasileiros, essa continuidade uma certeza,

E prossegue afirmando que a originalidade primeira do Brasil a unidade da cultura brasileira, baseada em fundamentos inconscientes e alcanada quase sem se dar conta. Interroga-se, a seguir, sobre a definio de valor universal que deve ser atribudo a um stio para ser inscrito na lista do patrimnio. A universalidade, segundo ele,
no a generalizao, em escala planetria, de uma determinada maneira de proceder, a uniformizao que implica a globalizao. Pode-se dizer que o valor universal aquele que, por meio das diferenas, de singularidades extremas, faz pressentir a unidade da humanidade. Afinal, a Conveno do Patrimnio Mundial no est fundada nesse postulado? O Brasil poderia lanar uma bela luz sobre esse debate.

O Brasil teria forjado o que Halvy (2000, p. 18-19) chamou de dupla universalidade, nas dimenses exterior e interior, uma redescobrindo as condies primitivas do homem sobre a Terra pela pobreza e pelo isolamento, e a outra procurando definir seu lugar no conjunto das naes. A tenso resultante dessa ambivalncia explicaria
a dificuldade de decifrar a realidade brasileira mais recndita. E tambm a dificuldade encontrada para comemorar o Quinto Centenrio do Descobrimento: o brasileiro no sabe se est do lado dos ndios, dos europeus ou dos negros. Ou melhor, ele sabe que os trs ao mesmo tempo.
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A citao longa, mas pertinente no mbito desta monografia, na medida em que desenvolve um exerccio de reflexo sobre a cultura brasileira e sua insero no processo evolutivo da Conveno de 1972 sobre Patrimnio Mundial. Tratase de um texto introdutrio a publicao recente (dezembro de 2000) sobre o Patrimnio Mundial no Brasil, com o objetivo de estimular nos brasileiros a procura e a seleo de novos parmetros e novas propostas de inscrio na lista. O pluralismo cultural que caracteriza o Brasil, objeto de extensa literatura no Pas, pode ter na Conveno de 1972 um instrumento de apoio e divulgao no Brasil e no exterior. A perspectiva descortinada por Halvy ambiciosa, na medida em que prope um painel histrico de onde os responsveis pela poltica do patrimnio elegeriam pontos de contato com as trs etnias formadoras do Brasil. A sntese operada em territrio brasileiro, com suas turbulncias e suas riquezas, constituiria em si mesma valioso patrimnio de carter universal, digno de ser considerado como parmetro conceitual. O Brasil poderia, no entender de Halvy, demonstrar novas alternativas para a Conveno do Patrimnio Mundial. Eventual inscrio do centro histrico de Gois na lista seria a ltima, nessa linha de raciocnio, a basear-se principalmente na representatividade de um conjunto arquitetnico representativo da formao histrica brasileira. Entretanto, seria prematuro considerar tal perspectiva como exeqvel, pelo menos em curto e mdio prazos. Afigura-se prioritrio e realista consolidar as aes do patrimnio no Brasil, seja em termos de restaurao e preser vao dos stios j tombados e inscritos na lista, seja em termos de assimilao de crescimento urbano, como o caso particular de Braslia. Vimos como a Conveno de 1972 pode desempenhar papel importante na conservao do Plano Piloto da capital federal. Em se tratando das culturas negra e indgena, ser fundamental promover reflexo na sociedade brasileira, sobretudo
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por meio da articulao de rgos como a Funai e a Fundao Palmares com setores acadmicos, alm do Iphan e Ministrio do Meio Ambiente, antes de coordenar, juntamente com o Itamaraty, eventual candidatura brasileira. A Reserva Florestal Costa do Descobrimento, stio sobre o qual falaremos no prximo captulo, inclui centros histricos e populao indgena, constituindo-se portanto em uma primeira experincia nessa direo. No momento, a evoluo mais provvel e factvel para novas candidaturas brasileiras lista do patrimnio que contenham elementos histricos e culturais aponta para a categoria de stios mistos, levando-se em conta, sobretudo, o potencial brasileiro e o interesse que a Secretaria de Biodiversidade e Florestas do MMA tem demonstrado em relao Conveno de 1972 do Patrimnio Mundial, tema que ser tambm desenvolvido no prximo captulo. As propostas de Parati e do Rio So Francisco poderiam explorar esse potencial. Os exemplos do engenho de acar e fazenda de caf estariam includos na categoria cultural landscape , variante que o Brasil ainda no explorou. Nesse contexto, foi formado grupo de trabalho com representantes dos Ministrios da Cultura e Meio Ambiente com o objetivo de avaliar e preparar a proposta relativa paisagem cultural do Rio de Janeiro, que incorporaria sugestes do relatrio Parent e agregaria o Parque Nacional da Tijuca, o Po de Acar e o Jardim Botnico. Trata-se de candidatura evidentemente importante, que poder consolidar uma parceria entre os dois ministrios tendo em vista futuras propostas. 10 A candidatura foi aceita pelo Bureau do Patrimnio Mundial, em sua reunio de maro de 2002, e dever ser examinada pelo Comit em junho de 2003.

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Conforme depoimentos ao autor do secretrio da Biodiversidade e Florestas do MMA, Jos Pedro Costa, e do secretrio do Patrimnio, Museus e Artes Plsticas do MinC, Octvio Elseo Alves de Brito. 148

Rodrig o Mello Franco de Andrade, o pioneiro do patrimnio no Brasil, j alertava, na introduo ao primeiro nmero da Revista do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional, que o Decreto-Lei de 1937 prev no somente a proteo a monumentos histricos e obras artsticas, como tambm a paisagens e stios dotados pela natureza ou agenciados pela indstria humana.

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9.

CONVENO DE 1972 E OS STIOS NATURAIS: PERSPECTIVAS PARA O BRASIL

O imaginrio europeu foi prdigo em descrever a natureza luxuriante ao falar sobre as terras do Novo Mundo, verdadeiro den na inspirao de inmeras obras na literatura, na pintura ou na msica. No caso brasileiro, recorde-se o trecho da carta do Piloto Annimo um dos trs documentos de testemunho da descoberta do Brasil, ao lado de Pero Vaz de Caminha e mestre Joo Faras que fala dos bons ares e da paisagem exuberante das novas terras, destacando igualmente os cabelos longos e negros e os corpos formosos das belas nativas (apud Klein, 2000, p. 7). O trecho inaugurou uma viso que concebe a paisagem brasileira mesclando exaltaes naturais e etnogrficas, na qual sobressai uma natureza sensual e diversa. Nos dias de hoje o olhar estrangeiro sobre as riquezas naturais do Brasil ainda guarda, de certa forma, o mesmo assombro desses viajantes, dos cientistas aos icongrafos que percorreram o Pas, em particular no sculo 19.1 Quem buscar, descobrir os muitos viajantes que estiveram na terra tropical em expedies arriscadas, desvelando territrios que tempos depois seriam transformados em parques nacionais (Klein, 2000, p. 7). Franz Post, Debret, Rugendas, para lembrar os artistas mais
A expresso de Barbara Freitag (Portela, 2000, p. 225). 151

conhecidos, ao lado de bilogos e zologos, como Humboldt, Maximiliano de Wied e Von Martius, produziram um amplo testemunho de fauna e flora que permanece subjacente na percepo idealizada da biodiversidade existente no Brasil. A dimenso conservacionista que se agregou, em especial no que se refere s aes e convenes internacionais sobre meio ambiente, atualizou a percepo para parmetros cientficos contemporneos. A implementao da Conveno de 1972 do Patrimnio Mundial em relao aos stios naturais no Brasil , no plano simblico, expresso a um s tempo de preocupao e fascnio com a exuberncia da natureza brasileira. Canaliza, por um lado, desejo da comunidade internacional de conser var pores representativas de uma das biodiversidades mais ricas do planeta, adicionando a esfera multilateral de proteo legislao interna. Desperta nos brasileiros, por outro lado, reaes contraditrias, entre os que alertam sobre a submisso parcial do controle da gesto do territrio nacional decorrente da inscrio dos stios na lista, e aqueles que enxergam no mesmo ato de inscrio manifestao da capacidade gerencial moderna do meio ambiente, positiva para alavancar recursos no exterior e para o turismo. Para o Brasil, a tendncia atual inscrever stios naturais na lista do patrimnio, luz: do menor nmero destes em relao aos stios histricos e culturais; da magnitude do acervo natural brasileiro; da possibilidade de inscrever stios mistos, com relevncia para os atributos naturais; e do dficit geral de stios naturais na lista (563 culturais, 144 naturais e 23 mistos em 125 pases). Uma das questes que surge de imediato sobre a capacidade brasileira de designar e administrar novos stios, na medida em que a Conveno de 1972 impe parmetros de conservao e manuteno, sob pena de incluso do stio na lista em perigo, como foi o caso do Parque Nacional de Iguau. Recapitularemos, inicialmente, os stios brasileiros que integram o conjunto do Patrimnio Mundial, e sua relao com o conjunto de parques e demais reas de proteo existentes no Brasil.
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9.1 ANTECEDENTES Atualmente so sete os stios naturais brasileiros inscritos na lista do Patrimnio Mundial, a saber: Parque Nacional do Iguau (PA), inscrito em 5/12/1986; Costa do Descobrimento reservas da Mata Atlntica (BA e ES), em 29/11/1999; Reservas da Mata Atlntica do Sudeste (PA e SP) em 29/11/1999; Parque Nacional do Ja (AM) em 28/11/2000; rea de Conservao do Pantanal (MT e MS) em 28/11/2000; Zonas Protegidas do Cerrado: Parques Nacionais Chapada dos Veadeiros e Emas (GO) em 14/12/2001; e Ilhas Atlnticas Brasileiras: as reservas de Fernando de Noronha e Atol das Rocas (PE e CE) em 14/12/2001. A primeira observao que cabe fazer sobre a diferena temporal entre as datas de inscrio. O Parque Nacional do Iguau entrou para a relao da UNESCO em 1986, inspirado mais na beleza natural impactante que exibe, acrescida de registro conservacionista, do que nos atributos de biodiversidade, como passou a prevalecer nas inscries brasileiras a partir de 1999. Na descrio de Iguau exposta na Web page do Centro do Patrimnio Mundial, l-se:
O parque compartilha com o Iguazu National Park na Argentina uma das maiores e mais impressionantes cataratas do mundo, com cerca de 2.700 metros de comprimento. Muitas espcies raras e ameaadas da flora e da fauna vivem no parque, entre outras, a lontra gigante e o tamandu gigante. As nuvens de chuva produzida pela queda dgua contribuem para o crescimento da vegetao luxuriante.

O processo de seleo do Parque de Iguau, ocorrido no incio da dcada de 80 perodo em que no havia se consolidado
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a poltica ambiental no Brasil correspondeu a um prolongamento da rea de proteo do lado argentino da fronteira, inscrita na lista do patrimnio desde 1984. Embora os parques tenham administraes distintas, tratava-se, no ngulo do Comit do Patrimnio, de um stio transfronteirio, cuja indicao foi estimulada sobretudo pela oportunidade de se criar um espao contnuo de preservao com o Parque Nacional Iguazu argentino. Em 1999, a nfase nas novas inscries deslocou-se para a riqueza biolgica, com os atributos de beleza passando para segundo plano. A Web page do Centro descreve as reservas da Mata Atlntica do Sudeste nos seguintes termos:
As reservas da floresta atlntica do sudeste, nos Estados de Paran e So Paulo, contm alguns dos melhores e maiores exemplos de floresta atlntica no Brasil. As 25 reas protegidas que formam o stio (cerca de 470.000 ha no total) revelam a riqueza biolgica e a histria evolucionria das ltimas florestas atlnticas remanescentes. Desde as montanhas cobertas por densas florestas at a wetland, ilhas costeiras com montanhas e dunas isoladas, a rea compreende um rico meio ambiente natural de beleza cnica.

Em 1992 ocorreu a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente, no Rio de Janeiro, que alterou substancialmente a ao dos Estados sobre seus patrimnios naturais, consolidando mudanas institucionais iniciadas nos anos 70 e 80. Os resultados da Eco-92 exerceram influncia igualmente sobre a Conveno de 1972. Em 1992 foi criado o Ministrio do Meio Ambiente (MMA), incorporando estruturas da antiga Secretaria do Meio Ambiente da Presidncia da Repblica (Semam) e posteriormente anexando o Ibama. As transformaes internas e externas tiveram repercusso na estratgia nacional de conser vao e, em conseqncia, no processo que levou a inscrio dos novos stios naturais na lista, a partir de 1999. Tal estratgia que em termos gerais prev a proteo de reas representativas dos biomas brasileiros talvez a principal motivao para novas inscries
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na lista do patrimnio, conforme se depreende com o recente aumento de stios naturais, e da lista tentativa do Centro, na qual constam oito stios naturais potenciais no que toca ao Brasil. A referida estratgia informa tambm a expanso das reservas da biosfera no Brasil, como se mencionou no Captulo 6. A conseqncia foi uma nova interao entre o Programa MAB e a Conveno de 1972 do Patrimnio Mundial com os objetivos da poltica de meio ambiente no Brasil. Cabe aqui uma esclarecimento, ainda que breve, desses objetivos. Em artigo recente, trs cientistas brasileiros resumiram a evoluo dos critrios para estabelecimento de reas protegidas no Brasil (Cavalcanti, Pinto, Silva, 2000). Apesar de o escopo da anlise ultrapassar os objetivos da presente monografia, vale mencionar alguns aspectos relevantes, tendo em vista a relao com a lista de stios naturais da Conveno de 1972. Sublinhando que os grandes parques e reservas brasileiros, em especial na Amaznia, so um desenvolvimento recente dos ltimos vinte anos, o estudo salienta, contudo, que as oportunidades para criar novas reas protegidas no Brasil se tornaro, cada vez mais, limitadas. As razes derivam principalmente de fatores socioeconmicos e disponibilidade de terras pblicas. Trata-se ento aplicar novos conceitos entre eles landscape ecology e biodiversity corridor para consolidar as zonas protegidas e reforar a conexo no contexto de uma matriz de reas florestais sob proteo. Dados do MMA de 1998 indicam haver no Brasil pouco mais de mil reas protegidas, em nvel federal, estadual ou municipal, ou cerca de 7% do territrio, com a porcentagem caindo para 3% consideradas as zonas sob proteo restrita. Note-se tambm que, segundo lista preparada pela ONU em 1997, seria 8% o porcentual de reas terrestres protegidas no mundo, quase 12 milhes de quilmetros quadrados. Alm disso, no Brasil, ressaltam os autores, muitas das reas de grandes dimenses sofrem com falta de planejamento e respectivas aes, fatos que prejudicam os objetivos de proteo. Em uma poca na qual os governos tendem a cortar
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cada vez mais seus investimentos e reduzir pessoal e com crescente resistncia, de setores diversos, a intervenes estatais sobre uso da terra impe-se a necessidade de selecionar e direcionar as aes governamentais. So sugeridas estratgias para manter e fortalecer o sistema de proteo florestal, que incluem: 1) a adio de valor s reas, de modo a estimular e ampliar interesses dos stakeholders na proteo; 2) estmulo conscincia pblica e aceitao poltica acerca da importncia do sistema; 3) o emprego de critrios ecolgicos, em particular aquele adotado pelo governo brasileiro no seu projeto de conser vao e uso sustentvel para o Global Environmental Facility (GEF), o qual, baseado em consultas comunidade local, cientistas e ONGs, procurou definir prioridades de conservao a partir do cruzamento de dados biolgicos com a ocupao da terra e presses demogrficas; e 4) finalmente os corredores de biodiversidade, conceito que lembra o Programa O Homem e a Biosfera da UNESCO, e que procura levar em considerao a matriz de hbitats que formam a paisagem e suas interaes, especialmente em relao manuteno da relao entre as unidades paisagsticas. A implementao desse conjunto de sugestes gerou aes no Cerrado, no Pantanal, na Floresta Atlntica, na Amaznia, na Caatinga e nas zonas marinhas e costeiras, os biomas brasileiros. Vimos como a designao de reservas da biosfera no Brasil vem procurando seguir essa lgica, que tambm se aplica ao caso dos stios naturais do Patrimnio Mundial. A inscrio na lista do Parque Nacional do Ja e da rea de Conservao do Pantanal adicionou valor turstico e ampliou a conscincia pblica a respeito da conservao. Por sua vez, a incluso das reservas da Mata
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Atlntica do Sudeste e a Costa do Descobrimento reservas da Mata Atlntica sublinhou o uso de novos critrios ecolgicos e aplicaes interdisciplinares. Desnecessrio frisar que a designao desses stios no interfere no seu manejo, feito de acordo com a legislao brasileira, e que significa to-somente o reconhecimento da comunidade internacional, por meio da Conveno de 1972, dos esforos de proteo que cada Estado parte realiza em seu territrio. A existncia de legislao adequada uma das condies para incluso na lista do patrimnio. A despeito de conhecidas dificuldades estruturais, o Brasil tem tradio na proteo ambiental. Com efeito, j em 1876 o engenheiro e abolicionista Andr Rebouas, inspirado pela criao do Parque de Yellowstone, sugeria ao semelhante para Sete Quedas e Ilha do Bananal. Em 1937 e 1939 foram estabelecidos os primeiros parques Itatiaia, Iguau e Serra dos rgos. Hoje o Pas conta com 42 parques nacionais, 21 deles abertos a visitas. A Lei n 9.985 Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (SNUC), de 18 de julho de 2000, j mencionada no Captulo 6, prev categorias complementares, definidas como: reas de proteo ambiental, reas de relevante interesse ecolgico, parques nacionais, estaes ecolgicas, reservas biolgicas, reservas ecolgicas, reservas extrativistas, florestas nacionais e reservas particulares. A demarcao de reas protegidas tem com objetivo contribuir para o desenvolvimento sustentvel do Pas, elegendo pores do territrio aptas preservao e utilizando-as como espao privilegiado de pesquisa, em um contexto imune, em tese, a presses polticas e econmicas. Os parques nacionais so reas que possuem ecossistemas totalmente inalterados ou parcialmente modificados pela ao humana, de interesse especial do ponto de vista cientfico, cultural, recreativo e educativo. O recente reconhecimento do Parque Nacional do Descobrimento e do Parque Nacional do Pau-Brasil voltados proteo no apenas dos recursos naturais, como
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tambm do patrimnio de significao histrica e cultural sinaliza igualmente articulao com a Conveno de 1972, j que logo depois, em dezembro de 1999, foi inscrito na lista do patrimnio o conjunto Costa do Descobrimento reserva da Mata Atlntica. A candidatura relativa ao Parque Nacional Chapada dos Veadeiros, inscrita na lista em 2001, insere-se igualmente na estratgia de eleger pelo menos um stio representativo de cada bioma brasileiro, no caso o Cerrado do Planalto Central. Aps avaliao da Unio Mundial pela Natureza (IUCN) sobre o parque no ano 2000, que considerou insuficiente o pedido, foi acrescentado o Parque Nacional das Emas, tambm em Gois, proposta. A IUCN emitiu parecer favorvel aps sua ampliao e o Comit acolheu favoravelmente a proposta, na sesso de dezembro de 2001, em Helsinque. A inscrio dos stios naturais na lista acompanha, portanto, a poltica de conser vao ambiental brasileira, conferindo visibilidade internacional a reas selecionadas. Ao faz-lo, entretanto, amplifica a exposio das dificuldades internas inerentes implementao dessa poltica. Uma das questes, luz da escassez de recursos, o dilema entre a expanso de reas protegidas e a consolidao das existentes. Cabe ao governo brasileiro articular-se como um todo para permitir que a designao dos parques nacionais na lista do patrimnio seja feita de forma realista e proporcione benefcios sociedade. A coordenao prvia para as propostas que se avizinham necessria e inadivel, como veremos adiante, aps o exame do caso de Iguau.

9.2 PARQUE NACIONAL DE IGUAU: STIO EM PERIGO Em julho de 1999, a 23a sesso do Bureau do Patrimnio Mundial recomendou a incluso do Parque Nacional de Iguau na lista de stios em perigo. A deciso deu-se aps uma srie de
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advertncias sobre ameaas integridade do parque, concentradas sobretudo na reabertura ilegal da Estrada do Colono, em 1997, e no sobrevo com fins tursticos de helicpteros a baixa altitude. A questo da estrada j era do conhecimento do Comit em 1986, quando da aprovao do stio, o delegado brasileiro presente sesso informou ao Comit do Patrimnio Mundial que a estrada que atravessava a zona selvagem desse Parque Nacional, levada ao conhecimento desse Comit pela IUCN, havia sido fechada. A posio do Bureau baseou-se em relatrio da IUCN, que mencionou tambm a construo da hidreltrica Salto das Caixas, que poderia igualmente causar dano ao parque. O relatrio concluiu sugerindo a incluso do stio na lista em perigo sobretudo em razo da reabertura da estrada. A 23a sesso do Comit do Patrimnio, realizada em dezembro de 1999 em Marrakesh, acatou a recomendao da IUCN endossada pelo Bureau. Aps trs anos, por ocasio da 25a sesso do Comit, em dezembro de 2002 na capital finlandesa, o stio foi retirado da lista em perigo. Vale a pena examinar a evoluo do tema para avaliar o impacto da Conveno de 1972 em uma questo interna brasileira. A partir de 2000, as sesses posteriores do Bureau e do Comit mantiveram a deciso de incluir o stio na lista em perigo sem referir-se hidreltrica uma vez que a parte brasileira no logrou convencer a IUCN e os Estados-Partes acerca da proximidade de uma soluo. Com 18 quilmetros de extenso, a estrada permite aos usurios evitar a volta ao parque para atingir a fronteira, trajeto que acarretaria percurso de 130 quilmetros. A comunidade local, espalhada em 17 municpios, apia, em princpio, o uso da estrada. Foi fundada uma entidade, a Associao de Integrao Pr-Reabertura da Estrada do Colono, com representantes dos municpios adjacentes ao parque, que estimou perdas em torno de R$ 4 bilhes entre 1986 e 1997. Note-se que estava sendo feita cobrana de pedgio pelos municpios, procedimento ilegal, segundo o MMA.
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O fato de ter sido classificado como patrimnio em perigo adicionou mais um elemento polmica demonstrado pela referncia seguida UNESCO na imprensa, especialmente a paranaense 2 caracterizando portanto um caso crtico no que toca implementao da Conveno de 1972 no Brasil. A recomendao do Bureau, de 1999, a seguinte:
A Estrada do Colono foi reaberta, ilegalmente, em maio de 1997. O Ministrio Pblico Federal est, presentemente, processando as comunidades locais daquela rea pela reabertura da estrada, e as agncias federais e estaduais por no terem mantido o fechamento da estrada. A maioria da populao local desejava manter o uso da estrada porque ela encurta, em cerca de 130 km, a distncia entre as comunidades ao sul e norte do parque. A estrada nortesul divide o parque em dois e resultou na abertura de sua cobertura ao longo da maior parte de sua extenso. Essa estrada levou destruio de partes da floresta, interrompeu o movimento da vida selvagem entre as sees oriental e ocidental do parque, e provocou um grande impacto sobre o valor do Patrimnio Mundial do stio. A comunidade acadmica e de pesquisa expressou uma preocupao especial em relao preservao do jaguar que pode estar ameaado de extino, uma vez que seu hbitat foi separado por essa estrada. A estrada est levando a um aumento do assoreamento de riachos e rios e alterao de sistemas de drenagem, alm de agravar o impacto sobre os valores de Patrimnio Mundial. A estrada tambm abriu o parque para a extrao ilegal de madeira e da caa e pesca ilegais.

Esta foi a posio do Comit do Patrimnio em relao o assunto, reiterada na 24 a sesso, em Cairns, dezembro de 2000. Os esforos do governo federal so reconhecidos, bem como a resistncia da comunidade local. A ameaa integridade do parque, entretanto, sublinhada, na medida em que a estrada expe
2

Artigos do jornal Gazeta do Povo , de Curitiba (PA), de 17/11/2000 STF determina reabertura da Estrada do Colono e 18/11/2000 Ibama vai impor regras para uso da Estrada do Colono. 160

perigosamente espcies animais, alm de causar alteraes ambientais danosas ao equilbrio ecolgico. Para os que acompanham as deliberaes do Comit, dos representantes dos Estados-Partes aos tcnicos da IUCN, no h dvidas de que se trata de uma tenso federativa, com o Poder Executivo questionando, por vias legais, a abertura de uma estrada cuja construo foi decidida em nvel municipal e que atravessa territrio protegido por legislao federal. Em maio de 2001 o Supremo Tribunal Federal decidiu em favor da Unio, autorizando o Ministrio do Meio Ambiente e o Departamento de Polcia Federal a tomar medidas cabveis para o fechamento da estrada. O fato foi comunicado ao Comit do Patrimnio Mundial, e o assunto foi objeto de exame com vista retirada do stio da lista em perigo. Em princpio, como ocorre em casos semelhantes, o Comit preferiu aguardar algum tempo a fim de permitir consolidao das medidas tomadas. Como as informaes prestadas foram consideradas suficientes, o stio terminou sendo removido da lista em perigo em 2002. A questo dos helicpteros afigura-se tambm superada, apesar de a parte argentina levantar eventualmente o assunto. Em 14 de novembro de 2000 o dirio argentino Clarn publicou entrevista do governador Jaime Lerner, do Paran, reiterando deciso de suspender definitivamente o sobrevo. No relatrio da sesso em Cairns j no havia meno a helicpteros. Segundo o MMA, esto em curso estudos sobre o impacto ambiental dos vos de helicptero, j restritos a altitude mnima de 300 metros, tal como acordado com o governo argentino. Outro ponto a preocupar foi o vazamento de leo da Petrobrs ocorrido em julho de 2000 no Rio Iguau e suas eventuais conseqncias para o parque, ponto manifestado pela Delegao da Argentina junto UNESCO. Queria a parte argentina, com o Brasil, assistncia tcnica emergencial, afinal desnecessria luz do relatrio apresentado pelo Ministrio do Meio Ambiente e considerado suficiente pelo Centro do
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Patrimnio. Este, no obstante, continua atento ao tema, como indica correspondncia do diretor do Centro ao governo brasileiro, datada de 20 de dezembro de 2000, quando foi solicitado, alm de relatrio sobre progressos de eventual fechamento da Estrada do Colono, atualizao de informaes sobre o vazamento. O monitoramento efetuado pelo Comit foi, portanto, equilibrado e no insinuou nenhum indcio de ingerncia na soberania brasileira. Manteve-se, entretanto, em uma linha rigorosa de acompanhamento, com o objetivo de preservar a integridade do stio, sem dvida um dos mais famosos da lista. Quanto estrada, a incluso na lista em perigo tendeu a favorecer o governo federal, na medida em que acrescentou mais uma instncia de presso contra o funcionamento atual da estrada. Como observado no Captulo 7, os stios considerados em perigo muitas vezes passam por um longo processo de reviso at voltarem ao status anterior. Recorde-se tambm que os dispositivos previstos na diretrizes operacionais da Conveno de 1972 relativos lista de stios em perigo visam, do ponto de vista do Comit, contribuir para a gesto adequada dos stios. Inserida nesse processo est igualmente a possibilidade de que se encontre margem de entendimento entre as partes, eventualmente por via judicial, de modo que sejam encontradas solues e o conflito possa ser contornado.

9.3 NOVAS CANDIDATURAS A lista tentativa do Centro do Patrimnio relativa ao Brasil relaciona os seguintes stios naturais: Parque Nacional Serra da Canastra; Parque Nacional Serra do Divisor; Estao Ecolgica de Anavilhanas; Reserva Ecolgica Raso da Catarina; Estao Ecolgica do Taim; Reserva Biolgica do Atol das Rocas; Parque Nacional Serra da Bocaina; e Parque Nacional do Pico da Neblina. Na categoria stios mistos, constam: Complexo Vale do Ribeira;
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e rea de Proteo Ambiental Cavernas do Peruau. Frise-se que a lista submetida pelo Estado-Parte, de acordo com o artigo 11 da Conveno, tendo em vista futura proposta de stios localizados em seu territrio. Sua funo a de servir como instrumento auxiliar de planejamento para inscries. Na prtica, contudo, a lista tende a funcionar como um registro de intenes, podendo ser modificada a qualquer momento para novas incluses. A cidade histrica de Gois, por exemplo, foi includa na lista tentativa quando sua candidatura j se achava em preparao, uma vez que a motivao se deu mais no plano estadual do que no mbito do Iphan. As questes mais complexas e relevantes surgiram em relao a duas propostas, uma concluda com sucesso a do Parque Nacional Fernando de Noronha, inscrita com o nome de Ilhas do Atlntico Brasileiro e outra referente ao Parque Nacional da Serra do Divisor, ainda sob considerao no mbito do governo brasileiro. Ambas propostas so de iniciativa da Secretaria de Biodiversidade e Florestas do MMA. Nos dois casos registraramse posies distintas de setores do governo brasileiro com respeito oportunidade da inscrio na lista do Patrimnio Mundial. O Parque Nacional Fernando de Noronha foi proposto juntamente com o Parque Nacional do Ja e a rea de Conservao do Pantanal, em 1999. Trata-se de uma rea exemplar no que tange a grandes sistemas montanhosos submarinos de origem vulcnica, acrescida de elevada diversidade biolgica. A misso de avaliao da IUCN, que esteve no parque em fevereiro de 2000, reconheceu esses atributos, ressaltando ainda que o stio dispe de uma histria de ocupao interessante que deixou um rico patrimnio cultural. 3 A posio estratgica conferiu grande importncia militar ao arquiplago, e em conseqncia uma rede de dez
3

IUCN. Evaluation UICN des propositions dinscriptions de sites naturels et mixtes sur la liste du patrimoine mondial, Rapport au Bureau du Comit du patrimoine mondial, 24 me. Session, 5 mai 2000. O relatrio sobre o Parque Fernando de Noronha est nas pginas 29 a 32. 163

fortalezas que exibem hoje diferentes estgios de conservao foram edificadas ao longo do litoral da ilha principal. Se considerarmos o tamanho do territrio, cerca de 17 quilmetros quadrados, trata-se, sem dvida, da maior densidade de construes militares no mundo. A possibilidade de propor Fernando de Noronha como stio misto no foi considerada, entretanto, pelas autoridades brasileiras, a julgar-se pelo relatrio da IUCN. No obstante, a recomendao final foi devolver a proposta ao Estado solicitante a fim de que fossem fornecidas informaes suplementares, uma vez que a candidatura baseou-se nos quatro critrios para stios naturais e o documento preparado pela parte brasileira foi considerado insuficiente. O Bureau, na sua 24 a sesso em julho de 2000, acatou a sugesto, conforme registrou o relatrio do encontro:
A IUCN informou ao Bureau que o stio havia sido inscrito dentro dos quatro critrios para stios naturais, mas que a informao fornecida no fora suficiente para justificar sua indicao. O Bureau decidiu deferir a indicao para que o Estado-Parte pudesse providenciar informaes complementares como base para a inscrio do caso. O observador do Brasil informou ao Bureau que seu governo pretende apresentar uma indicao revisada para uma rea maior.

O observador a que se refere o relatrio era o secretrio da Biodiversidade e Florestas do MMA, Jos Pedro Costa, presente ao encontro. Sua proposta previu a incluso no conjunto do Atol das Rocas, reserva biolgica que consta da lista tentativa brasileira, e do arquiplago de So Pedro e So Paulo, ao norte de Fernando de Noronha, com o objetivo de ampliar o escopo da proteo ambiental e reforar a candidatura. Entretanto, informao posterior indicava que a Comisso Inter ministerial para os Recursos do Mar (Cir m) estava coordenando esforo cientfico no sentido de identificar o bioma das reas da Zona Econmica Exclusiva, desdobramento previsto pela Conveno do Mar da ONU, em particular no que toca aos
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processos ecolgicos correspondentes relativos Fernando de Noronha e adjacncias. Em conseqncia, foi sugerido o adiamento da proposta brasileira para aquele stio, tendo em vista fosse feita avaliao mais abrangente de sua oportunidade. Determinadas regies, em especial parques martimos ou aqueles situados em zonas fronteirias, requerem o acompanhamento de outros setores do governo, alm do meio ambiente, em todas as etapas do processo, tendo em vista os desdobramentos que a inscrio do stio ir acar retar. A necessidade de que seja alcanado consenso interno ou seja, a precisa definio das competncias fundamental para encaminhamento dessas propostas, assim como para as futuras revises e providncias que se fizerem necessrias. O Cirm criou Grupo Especial de Trabalho para avaliar a proposta de incluso do stio na lista do Patrimnio Mundial. Foi obtido consenso favorvel a novo pedido de inscrio, com a extenso do Atol das Rocas e Arquiplago de So Pedro e So Paulo. O acerto interno foi obtido em tempo hbil para permitir encaminhamento oficial da solicitao ao Centro do Patrimnio. A candidatura foi finalmente aprovada na 25a sesso do Comit, em Helsinque, dezembro de 2001. Tal coordenao ser tambm imprescindvel no caso do Parque Nacional da Serra do Divisor, includo na lista tentativa do Centro do Patrimnio e sobre cuja inscrio manifestou-se favoravelmente o MMA. Situado no extremo ocidental brasileiro, a noroeste do Estado do Acre e na fronteira com o Peru, o parque tem um permetro de 500 quilmetros e cerca de 843 mil hectares, com acesso vedado por enquanto ao pblico.4 Criado em 1989, no final do governo Sarney, foi uma das respostas s presses de

O Guia Philips dos Parques Nacionais do Brasil (2000, p. 88) indica, na seo referente ao Parque da Serra do Divisor estarem em estudos planos para a implantao de turismo e educao ambiental. 165

entidades ambientalistas na dcada de 80, sobretudo aps o assassinato do seringueiro Chico Mendes. Dotado de uma riqueza excepcional no que toca biodiversidade, permanece praticamente intocado. Rene, em suma, todas as variveis complexas e especficas que caracterizam o universo amaznico. Situa-se, entretanto, na fronteira, e pode provocar, quanto a uma possvel inscrio na lista do patrimnio, reaes das mais diversas. O presidente Fernando Henrique Cardoso lembrou, em seu discurso na 4a Conferncia dos Ministros da Defesa das Amricas, realizada em Manaus, outubro de 2000, o fascnio que a regio amaznica desperta em todo o mundo, inclusive no Brasil, sentimento que poderia levar a posies extremas e nem sempre racionais. Por um lado, no exterior, recorde-se as campanhas feitas em vrios pases desenvolvidos, especialmente nos anos 80, que consideravam a Amaznia como pulmo do mundo e patrimnio universal (frise-se que o contexto em que foi utilizada a palavra patrimnio, tal como ONGs e a imprensa o fizeram, no tem nenhuma relao com a Conveno de 1972 do Patrimnio Mundial). Por outro, no Brasil, saliente-se a postura defensiva que v nas iniciativas que envolvam atores externos como o caso da Conveno de 1972 tentativas mais ou menos disfaradas de internacionalizao da Amaznia. No difcil entender as razes que levam o governo brasileiro a conceder ateno especial regio, fato realado pela realizao da conferncia supracitada. Riquezas naturais, inclusive no subsolo, reserva de gua potvel commodity de custos crescentes baixa densidade populacional, longas fronteiras e perigos externos, como narcotrfico e guerrilhas, caracterizam a Amaznia. A preocupao com a soberania territorial evidente e incontornvel. Em 1978 foi assinado o Tratado de Cooperao Amaznica, que relaciona os oito pases da regio, e em 1989 foi acordada a Declarao da Amaznia, na qual foi reiterado o direito soberano de cada pas administrar livremente seus recursos naturais. No plano da segurana, o programa Calha Norte e o
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projeto Sipam/Sivam so as principais aes em curso, com a ressalva de que no se trata de reforar militarmente a regio, mas de levar a presena do Estado aos pontos mais remotos da fronteira amaznica e criar melhores condies de vida para a populao local.5 A incluso do Parque Nacional da Serra do Divisor na lista do patrimnio implica em um potencial de situao embaraosa para o Brasil, na medida em que incorreria, segundo uma viso mais restrita, em limitao da soberania e prejuzo a eventuais operaes de fronteira. Implcita nessa argumentao est a preocupao de que a inscrio do parque na lista da UNESCO venha a inibir no futuro aes do governo brasileiro na regio. Fica claro, portanto, a necessidade de harmonizao de posies internas antes do encaminhamento da proposta. Vimos no Captulo 7 como a concepo de soberania modernizou-se face evoluo do Direito Internacional. Para inserir-se internacionalmente, preciso que os pases faam concesses como as previstas na Conveno de 1972, desde que, naturalmente, seja vantajoso. A concesso, nesse caso, seria submeter o gerenciamento do parque fiscalizao internacional, sob pena de incluso do stio na lista em perigo. A prioridade amaznica tem como pilar a necessidade de fazer chegar o Estado nas regies mais remotas, como destacou o presidente da Repblica, e a designao do Parque da Serra do Divisor na lista do patrimnio poderia apontar, caso equacionada satisfatoriamente, nessa direo. Recorde-se que o Parque Nacional do Ja, na regio central amaznica, foi inscrito em dezembro de 2000, constituindo-se no primeiro stio representativo daquele bioma na lista do patrimnio. No obstante, ser preciso, no caso da Serra do Divisor, dissipar dvidas quanto eventual

Discurso do presidente Fernando Henrique Cardoso na 4a Conferncia dos Ministros da Defesa das Amricas, Manaus, outubro de 2000. 167

vulnerabilidade futura da soberania em caso de inscrio, tendo em vista a proximidade com a fronteira. s Foras Armadas incumbe a misso constitucional de proteger o territrio brasileiro, necessitando portanto operar em reas fronteirias. Cabe s diversas instncias governamentais interessadas confrontarem suas posies a fim de verificar a oportunidade e o momento adequado de encaminhamento da proposta. O Ministrio do Meio Ambiente favorvel inscrio do Parque da Serra do Divisor na lista do patrimnio. Esto previstos recursos significativos do Programa Proecotur para aplicao em equipamentos tursticos, e a inscrio ir evidentemente beneficiar o investimento. Alm disso, a rea apresenta, segundo o MMA, a maior diversidade de espcies entre todas as reas protegidas brasileiras, o que refora o propsito de agregar a dimenso internacional de proteo. Sublinhe-se tambm preocupao da Funai em relao Serra do Divisor, regio na qual existem chances de haver tribos no contatadas ou ainda em processo de reconhecimento tnico, inclusive na rea protegida. Ademais, registram-se movimentos de comunidades indgenas do Peru ao longo da fronteira, pressionadas pelo narcotrfico e pela explorao ilegal de madeiras. Reportagem que a Folha de S. Paulo publicou, em 2 de janeiro de 2001, informa que a Polcia Federal encontrou evidncias de que madeireiros peruanos esto atuando em territrio brasileiro, no oeste do Acre. A reserva indgena Kampa, dos ndios Ashaninkas que se distribuem dos dois lados da fronteira , adjacente ao parque, no Alto Juru, teria sido invadida. As rvores mais procuradas so o cedro e o mogno. Casos como este demonstram a porosidade da fronteira e a dificuldade de administr-la. No h dvida, enfim, de que a inscrio do Parque Nacional da Serra do Divisor ter que ser precedida de amadurecimento interno no governo brasileiro, luz das mltiplas dimenses da questo. A incluso do stio na lista do Patrimnio Mundial ir acrescentar mais uma, na medida em que o parque ter que se
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submeter a revises peridicas conduzidas por peritos estrangeiros, com acompanhamento das autoridades brasileiras e seu gerenciamento ser constantemente testado, sobretudo no que tange capacidade de reao diante de situaes crticas. No se trata de abrir mo da soberania territorial, mas de submeter-se a parmetros adotados consensualmente pelos Estados-Partes da Conveno de 1972, que podem levar, entretanto, a certos constrangimentos internos.

9.4 CONCLUSO PARCIAL A tendncia de aumentar o nmero de stios naturais brasileiros na lista do patrimnio afigura-se previsvel. Coincide, em princpio, com os objetivos da poltica para o meio ambiente coordenada pelo MMA, em particular no que toca consolidao das unidades de conser vao ambiental e ao estmulo do desenvolvimento sustentvel, de acordo com as caractersticas regionais brasileiras. Poder, caso bem-sucedida, agregar valor importante para a administrao dos parques, contribuindo para captao de recursos no exterior e incrementando o turismo. A expanso da fronteira econmica no processo de desenvolvimento brasileiro, como o demonstra o caso particular da Amaznia, impe sejam estabelecidos mecanismos que proporcionem uma estratgia de longo prazo, de modo a evitar a degradao ambiental provocada pelas atividades econmicas de carter imediatista. O zoneamento eco-econmico ser, obviamente, o instrumento inicial, operando como um indutor seletivo de prioridades regionais (Franco, 1995, p. 50). A designao de parques nacionais na lista do Patrimnio Mundial poder vir a ser, uma vez bem-conduzida e administrada, um dos vetores dessa estratgia. No obstante, o caso do Parque Nacional do Iguau mostra que a incluso na lista tambm pode ser um fator a mais de presso
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no cenrio interno. Torna-se fundamental, em conseqncia, coordenar posies e articular a coerncia interna de modo a prevenir situaes embaraosas, que possam influenciar negativamente esforos de preservao. A eventual candidatura do Parque Nacional da Serra do Divisor, pela sua localizao geogrfica, dever ser precedida de consenso nas reas do governo interessadas. Desnecessrio enfatizar a dimenso das repercusses diante de eventual crise caso o Parque do Divisor venha a ser inscrito na lista do Patrimnio Mundial sem o necessrio apoio dos rgos governamentais interessados.

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CONCLUSO GERAL
Mais do que o poder militar e estratgico, a capacidade de influncia do Brasil depende de uma espcie de soft power que deriva com a identificao com as boas causas nas mais variadas reas das relaes internacionais. Esse soft power ser tanto mais decisivo quanto maior for a coincidncia com os ideais que professamos e a realidade interna do pas.

O trecho foi extrado de artigo na revista Poltica Externa , de agosto de 2001, de autoria de Gelson Fonseca, atual Representante brasileiro junto ONU, e Benoni Belli, intitulado Novos desafios das Naes Unidas. A proteo do patrimnio no mbito da UNESCO, podemos agregar, seria uma das boas causas a que se refere o artigo. O presente trabalho insere-se no escopo sugerido pela citao. Inicialmente, a evoluo conceitual do patrimnio foi objeto de breve retrospecto, baseado em autores contemporneos na Frana e no Brasil, alm de consideraes especficas sobre o patrimnio natural. Embora no tenha sido tarefa dessa seo cobrir o tema em toda sua amplitude e citar todos os autores importantes basta lembrar lacunas como John Ruskin e Alos Riegl buscou-se situar o assunto em uma perspectiva histrica de modo a ilustrar os fundamentos da noo de patrimnio. Podemos afirmar que o Brasil, malgrado o perodo histrico relativamente curto a partir da colonizao portuguesa, dispe de densa tradio sobre o assunto. Por seu turno, a noo de patrimnio na UNESCO adquiriu, com a evoluo do tema, significado amplo e diversificado abrange, como sublinhado na Introduo a este trabalho, monumentos histricos, conjuntos urbanos, locais sagrados, obras-de-arte, parques naturais, paisagens modificadas pelo homem, ecossistemas e diversidade biolgica, tesouros subaquticos, objetos prhistricos, peas arquitetnicas, e tradies orais e imateriais da
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cultura popular. Ao Brasil, podemos concluir, interessa acompanhar esse tratamento amplo do tema, luz da diversidade que caracteriza o Pas e das obrigaes legais, no mbito da legislao brasileira, de proteger nosso patrimnio, cultural e natural. A ampla noo de patrimnio alcana sobretudo valores culturais, mas a importncia conferida ao meio ambiente aps a Eco-92 reforou a dimenso cientfica proteo do patrimnio natural na UNESCO. Vimos como se deu a implementao do Programa o Homem e a Biosfera, pioneiro na rea ambiental ao introduzir a idia de desenvolvimento sustentvel. Voltando ao patrimnio cultural, foram examinadas igualmente a ao da Organizao na elaborao dos instrumentos de proteo em caso de conflito armado conseqncia da 2 Guerra e contra o trfico ilcito de bens culturais, que afeta sobretudo pases em desenvolvimento. Mencionou-se tambm a proteo ao patrimnio subaqutico, com a recente aprovao da Conveno, e o patrimnio imaterial, em fase inicial de negociao, podendo gerar tambm instrumento especfico de proteo. Tais assuntos que so tratados pela rea cultural da UNESCO, subdividida em sees especficas merecem, por parte do Brasil, acompanhamento atento e equilibrado, de modo a promover a defesa de nossos interesses e contribuir para a implementao da poltica de proteo no espao multilateral da UNESCO. Em particular, para um pas como o Brasil, sublinhe-se a relevncia de instrumento internacional relativo ao patrimnio subaqutico. Ao longo dos anos, desde a sua criao, a UNESCO atuou como instncia multilateral de ref lexo incorporando contribuies de cientistas, historiadores, acadmicos, juristas e, mais recentemente, das chamadas org anizaes nogovernamentais e de ao, sobretudo normativa por meio da interao com os Estados-Membros. No que toca ao patrimnio, essa combinao entre reflexo e ao gerou e continua a estimular convenes internacionais, resolues da ConfernciaGeral, programas de cooperao, e transferncia de conhecimento.
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Pas vasto, dotado de um pluralismo cultural vigoroso, ao lado de uma natureza rica e variada, no h dvida que tais elementos estimulam seja feita coordenao interna para assumir uma poltica coerente em todas essas instncias e permitir participao coesa nas aes da UNESCO, tendo em vista nosso interesse em reforar o sistema multilateral como um todo. Ateno especial foi conferida Conveno de 1972 do Patrimnio Mundial tema afeto a uma instncia especfica, o Centro do Patrimnio Mundial que sem dvida o instrumento de maior visibilidade e que movimenta mais recursos na rea do patrimnio. Foram examinadas as vertentes cultural e histrica, por um lado, e a natural e mista, por outro, privilegiando e procurando analisar o oportunidade de o Brasil inserir-se nesse processo. Verificamos que tal oportunidade manifesta-se sobretudo pelo estmulo que pode aportar implementao das polticas cultural e ambiental no Brasil. Tais fatores indicam a pertinncia de um acompanhamento ativo desses temas. Vale recordar que a defesa de nossos interesses passa tambm pela ateno s obrigaes decorrentes da Conveno de 1972, sobretudo no que toca eventual incluso de stios brasileiros na lista em perigo. O caso do Parque Nacional Iguau, no qual o governo federal est sendo obrigado a tomar medidas que afetam os contextos estadual e municipal, e o de Braslia, que exigiu esforo adicional de informao a fim de evitar-se embarao poltico indesejvel, mostram que a implementao da Conveno de 1972 implica igualmente articulao interna com vista a neutralizar ou atenuar possveis efeitos negativos, especialmente em relao opinio pblica. necessrio, por tanto, institucionalizar espao de coordenao que permita quebrar a inrcia entre esferas administrativas e atenuar ou neutralizar a tenso federativa resultante desses episdios. Outra concluso deste trabalho, no que toca aos stios histricos e culturais, que seria oportuno e desejvel maior coordenao entre as agncias interessadas, no mbito dos
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Ministrios da Cultura e Meio Ambiente, alm de instncias estaduais e municipais, inclusive da sociedade civil, a fim de preparar de forma consistente novas candidaturas lista do Patrimnio Mundial. No caso dos stios naturais, no resta dvida que preciso articular consenso entre as reas ambientais e aquelas voltadas defesa e segurana, alm de setores especficos, como a Funai, para adequado encaminhamento das propostas de novas designaes. Ao Itamaraty, pelo seu papel constitucional, cumpre a funo de coordenar as diversas posies internas com vista a uma desejvel harmonizao, em particular no caso da Conveno de 1972. Nesta, o selo da UNESCO confere prestgio e proporciona dividendos tursticos e econmicos, mas exige igualmente ateno para cumprimento adequado das obrigaes. O objetivo desse trabalho foi, enfim, examinar as variantes em que a proteo de patrimnio implementada na UNESCO, e o conjunto de dividendos que tais aes podem gerar no Brasil. Um Estado moderno no pode abdicar de desenhar e implementar polticas pblicas de proteo ao seu legado histrico, e suas riquezas culturais e naturais. do interesse brasileiro, em conseqncia, acompanhar e participar das aes, sobretudo as normativas, no mbito da proteo ao patrimnio na UNESCO.

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NOTA SOBRE O AUTOR

Diplomata desde 1980, serviu em Nova York, Tel Aviv e Pequim. Atualmente est lotado na Delegao do Brasil junto UNESCO, onde acompanha assuntos ligados proteo do patrimnio. professor da Faculdade de Comunicao da Unb desde 1982.

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