(7) DORFMAN, R. Samuelson, P. A. e Solow R.N. Linear Programming and Economic Anaiysis (McGraw-HiII, N. York, 1958).

(8) HAYEK, F. A. von. ''The nature and H tory of the Problem", capo I, "The present State of the Debate", capo V, in Collectivist Economic Planning (Routledge, Londres, 1935). (9) HENDERSON, J. M., e QUANDT, R. E. Microeconomic Theory (N. York, 1958). (10) HOLZMAN, F. D., (ed.) Readings on lhe Soviet Economy (Rand McMilly, 1963). (11) LANGE, Oskar e TAYLOR, Fred M., On lhe Economic Theory of Socialism (McGraw-,HiIl, 1965). \ (12) MISES, L. von. "Economic CaIculation in the 80cialist Commonwealth", in Collectivist Economic Planning, op. cit. (13) MISHAN, E. J."A Survey of Welfare Economics, 1939/1959", in Surveys of Economic Theory , voI. I, American Economic Association and Royal Economic Society (St. Martin's Press, N. York, 1967). (14) MONTIAS, J. M. "Planning with Material Balances in Soviet .Type Economics", American Economic Review, voI. XLIX, dez. 1959. (15) ROBBINS, LioneI. The Great Depression (Mernillan, and Co., Londres, 1934). (16) SAMUELSON, Paul E. "Evaluation of Real National Income" in Oxjord Economic Papers, 1950, vol. 2, nQ 1. (17) SWEEZY, Paul M. Socialism (McGraw HiII, N. Y., 1949). ,08) ZAUBERMAN, Alfred, ''The Soviet and Polish Quest for a Criterion of Investment Efficiency", Economica, vol. XXIX, n.o 115, Londres, agsto 1962.

o PLANEJAMENTO NO BRA~IL OBSERVAES SOBRE O PLANO DE METAS (1956-1961 )

CELSO LAFER

Sumrio: 1. A Deciso de Planejar. 2. O Plano em Si. 3. A Implementao do Plano. 4. Concluso.

. A partir da dcada de 1940 vrias foram as tentativas de coordenar, controlar e planejar a economia brasileira. Entretanto, o que se pode dizer a respeito dessas tentativas at 1956 que elas foram mais proppstas como o. caso do relatrio Simonsen (1944-

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29

-1945); mais diagnsticos como o caso da Misso ooke (1942-1943), da Misso Abbink (1948), da Comisso Mista Brasil-E.U.A. (1951-1953); mais es\ t foras no sentido de racionalizar o processo oramenirio como o caso do Plano Salte (1948); mais medidas 4 puramente setoriais como o caso do petrleo ou do ~ caf do. qudeeXIPeri~nciastque pu~esseni sedr. enquoadra~as' 'l... na noao e p anejamen o propnamente ItO. peno~ do de 1956-1961, no entanto, deve ser interpretado de 1'1 maneira diferente pois o plano de metas, pela complexi. , dade de suas formulaes - quando comparado com . II essas tentativas. anteriores - e pela profundidade de seu impacto, pode ser considerado como a rimeir exerincia efevamen e osta ~m ratlca e anejamen~ to governmenta no Brasil. Dai a importancIa o es~ tudo do Plano de Metas se se dese a conhcer no s a evo uao Istonca do p anejamento no Brasil como ~ tambm as condies atuais do planejamento no PaS, I;as quais resultam em parte de determinadas opes to~ ma as e desenvo VI S~J.le e ano e e . ~ (} resso ma' recente na a Ica o de novas metOOoog@s. processo de planejamento, embora na realidade ,I '\l seja uno, pode ser dividido, para comodidade de anlise, <;) ~ ~ em fases distintas. Neste trabalho, sugere-se a consi~ '~ ~ dera~o de trs fases: a deciso de lanejar, o plano em ~ ~ ~ e 'a i1z lementa o o . A deciso de planejar essencialmente uma deciso poltica, pois uma ten~ i.? fativa de alocar explicitamente recursos e, implcitamente, valores, atravs do processo de planejamento e no ~ ~ atravs dos demais e tradicionais mecanismos de siste~ ~ li? ma poltico, ->li' A-.in:mlement.a.o do pla~Q J tambm. (:} ::il v essencialmente, um fenmeno poltico pois e uma forma ~ ~ de se aferir guanto da tentativa de alacar recursos e valores se efetivou ou, em outras alavras ual a relao num a o sistema entre poltica e administrao: :W' O plano em si , de todas as fases mencionadas do 'processo de ptanejamento, ria que mais pode ser examinada de um nooto de 'dita estritamente tcnicQ, .Qois, !!i0rmente se existir um documento escrit~ O plano pode ser analisado 1u7 de critrios econmicos, atravs dos uais se testa a sua consistncia interna e a 'com atibi!idade dI< seus obJetIvos. ste artigo organiza-se em t&no dessas trs fases, cujas perspectivas tericas aca

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bam de ser sucintamente resenhadas', objetiva descrever as linhas gerais do processo de planejamento no Brasil durante os anos de 1956-1961. Evidentemente, dadas as limitaes do espao e da convenincia, os fatos tero aqui apenas um. carter ilustrativo, reservando-se . para outra oportunidade uma comprovao detalhada das hipteses do modelo de interpretao que se vai propor .. A Deciso de Planejar Quais foram os provveis motivos que teriam levado Kubitschek a propor, quando candidato, e a sustentar, como presidente empossado, o planejamento como soluo para os problemas brasileiros? A resposta a esta pergunta, na medida em que se considera a deciso de planejar como uma. deciso essencialmente poltica, deve comear por uma indagao quanto s caractersticas fundamentais do sistema poltico brasileiro: N a histria brasileira, esse perodo se insere em ma oca marcada ela am' lia o da artici a o 0I ica. De fato, se se tomar o voto como medida preliUiir de participao poltica, xerifica-se que, na Repblica Velha a orc.e.nta em do voto dado em [ela o populao total nq. ultrapassou 4%, ~Quanto gue, no perodo sue se inicia com Dutr~e se encerra c0,!!1 \ueda de Goulart, e~ wrcentagem se elevou de 3, % (em 1945) ~ra 17,7%~)2. Por

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' (1) CI. sobre os problemas mencionados: Hll.LIO JAGUARIBE, Economtc and Political Development (a theoretical approach and a Brozllian case study), Cambrdge: Harvard University Press, 1968; ALBERT WASTENSTON, Development Planning (tessons of experience r., Daltlmore: 10M Hopkins, 1965; Dlscussiones sobre Planiftcacn (textos deI lLPES - informe de um seminrio Santiago de Chile, 6 a 14 de julio de 1965), 2~ ed,. Mxico, Siglo XXI, 1968; LUCIEN MEHL, 'Peur une thorie cybernetique de l'action administrative", in GEORGES V O L ed., Trait de Science Administrative, Paris: Mouton, 1966, pgs .. 781 833; IA planiiication comme processus de dcision, vrios autores, 1'lfl.: Colln, 1965; DAVID EASTON, A System's Analysis 01 Polltical 1.11., Ncw York: Wiley, 1965; HERBERT A. SIMON,. "Political Re.earch: The Decision-Making Framework", in DA VlD EASTON ed., V a-~ rlellll 01 Pollllcal Theory, Englewood-Clills, N. J.: Prentice-Hall, 1966, pilas. 15 a 24; ROBERT T. DALAUD, Brazilian Plannlng, Chapel Hil1: Tho Unlversity 01 North Carolina Press, 1967; RA YMOND A. BAUER, KENNETH J. GEROEN eds., The stuv 01 Policy Eormations, New York: Pree Press, 1968. (2) Cf. GUERREIRO RAMOS, A Crise do Poder no Brasil, Rio de Janeiro: Zahar, 1961, pg. 32; CHARLES DAUGHERTY, JAMES ROWE, RONALD SCHNEIDER, eds., Brazi; Electum Factbook (n9 2, setembro 1965), pg. 19; Resenha do Govrno do Presidente Juscelino Kubttschek (1956-1961), Tomo I. Rio de Janeiro: Presidncia da Repbica, 1960. pgs. 22 a 28. '

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outro lado, de supor que a esta ampliao de nartici~ tenha corresnoridido maIor mobilizao .e.ol~i~, uma vez que ocorreram mudanas importantes na Istribuio ocupacional e urbana da populao brasileIra. Na dcada de 1950, o ndice de crescimento da popwao brasileira foi de 3 %, mas o ndice de crescimento da populao urbana, de 6%. Em 1950, 36,2% da populao brasileira era urbana enquanto que, em 1960, esta porcentagem subiu para 45,1 %3. Os ndices de crescimento geomtrico, por setores, da populao economicamente ativa, no perodo de 1940-1960, por outro lado, foram os seguintes: setor secundrio: 3,76 setor primrio: 1,53 setor tercirio: 3,73 a indicarem que a ,!mpliao do voto se operou nu.!!l momento de mudana SOCIale gconmica4 Essas obsero vaes, meramentefQrmai.s,_ajudam a compreender os ) liiiiites dentro dos auais funcionaram os -esquemas cii:" ("t- ~ cretos de compatibilizao' das aspIraes e cOIllportamentos do tiRO massa:elite,_ no perodo que est sendo ~c exminado. O acrscimo de participao poltica no "'t,C) foi canalizado atravs de instituies, pois o sistema partidrio brasileiro permaneceu, para usar a conhecida ~ j!"- III distino de .Quverger, um sistema de partidos de qua,'- j:.. drose no de massas", O resultado foi o aparecimento .s ,~ de relaes diretas.fto 1~o massa-elite ~ue se e~imi4 E dinni.ca e co_4Q. lu ffu atravs do J?op-ulisID_~ia podem ser resumIDos. segundo Weffort, da seguinte ma: 'i ilJ 11'\ I~ 'v. t 1!Em.: por um lado. as novas massas politicamente re'" levantes outorl!avam, atravs do voto leuitimidade ao ~ ... " '" :<i ~ lu .1 ~gime e, conciliao entre as elits e estas por sua

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(3) Programa Estratgico de- Desenvolvimento 1968-1970, Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral, junho de 1968, vol. lI, capo XIX; APEC, A Economia Brasileira e Suas Perspectivas (novembro de 1962), pg. 12, quadro 3. (4) IPEA publicao no Jornal do Brasil, de 13 de ma.o de 1968, caderno especial, p. 5; cf. sbre o problema no conjunto os dados e interpretaes de JUAREZ BRANDO LOPES, Desenvolvimento e Mudana Social, So Paulo: Cia. Editra Nacional, 1968. (5) MAURICE nUVERGER, Politlcal Parties (revised edition, 1959), London: Matbews, 1964, pp. 63 a 71; TOCARY ASSIS BASTOS e NILZA DA SILVA ROCHA, "Anlise das Eleies de 1962 em Minas", Revistae Brastleira de Estudos Pollcos, 16 (janeiro de 1964), pp. 307 a 391; sbre o problema mais amplo da poltica de maSS3$, cf. SAMUEL P. HUN"!INGTON, Political Order in Changing Societies, New Haven: Yale University Press, 1968; cf. igualmente H1!LIO JAGUARIBE Problemas de. Desenvolvimento Latino-Americano, Rio de Janeiro: 'Civilizaiio Brasileira, 1967, pp. 145 a 172.

v~z se comprometiam a ampliar as oportunidades de .emprego,. garantindo essa maelra a legitimidade seu mand06 Pois bem, vistas, sucintamente, -essas caractersticas bsicas do sistema poltico brasileiro no .perodo em que Kubitschek foi eleito, cabe a pergunta: em que medida o populismo foi ou no responsvel pela deciso de planejar? evidente que ~ dinmica do Eopulismo exigia a contnua expanso das oportunidades g. emprego, e a percee~o de sua dinmjc!, indispensvel Q!ira a persistncia do sistema :- exigia um atendimento, por parte dos governantes, das necessidades dsses novos grupos. Ora, Kubitschek, a partir dessa dinmica, chegou conclus de que novas medidas eram necessrias nara solll~i()nar a crise brasileira - segundo l, uma crise de crescimento - qual no se dev~riam aplicar remedios contra a senectude. O _BrasIl no era, na sua opinio, J!ro pas de produtos agrcolas por vocao hereditria e, conseqentemente, uma vigfosa poltica de industr1TIzao, c..Q1lLYislaLp.ara Q.. futuro, se' fazia necess~. p'ara obter-se e~sa mdustrializaco, props durante ~ campan~a ,el~Itoral um planejamento setorial ~e terIa como fim ultImo .a me[nona do nvel de vida da populaco e como meIOS de ~uao, a manipulao de incentivos7 ~onf<?rme se verifica 'essa colocao do problema do planejamento estava atenta s caractersticas do sistema poltico, pois, buscando garantir' a sua continuidade p~la elevao do nvel de vida da populao, e o seu funcionamento atravs da manipulao de incentivos, adotava a tradio de conciliao das elites brasileiras. Ora, ess~ coloca~o do problema, feita durante a cam~a~ha e!eltoral, veio t r um profundo impacto na administrao. De fato, fi d ciso administrativa, como j o demonstrou Herrt lmon, uma deciso que satisfaz e no uma deciso u timiza. Toda organizao define quais os fatos valores considerados relevantes para essa organiza- ~

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(6) PRANCISCO C. WEFFORT, Classes Populares e PolWca ~contrlbulfto no estudo do populismo) , tese de doutoramento, Universidade de SUo Paulo, abrlt de 1968, p. 139; cf. igual~ente .0(;'I'A-yIO IAN~I, O Colapso do Populismo no Brasil, Rio de Janeiro: Cvlzao Brasileira,. 1%8. . . G (7) JUSCELINO KUBITSCHEK DE OLIVEIRA, D"et~'les erals do Plano Nacional de Desenvolvimento, Belo Honzonte: Liv. Oscar Nlclsl, 19". pp. 13, 14, J'5, 25, 26, 27, 32, 38, 39 e.: passim; Mensagem ao Congresso Nacional, Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1956, pp. 239, 274, 27', 279 c passtm.

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o, e as decises resultam desses fatos e valores, erigidos em premissas que fixam os limites. reais da racio'Dalidade, num. determinado contexto organizacional", Entretanto, esses limites no so estticos ou permanentes. Uma organizao um sistema aberto e, quando no consegue, com base em suas premissas, solucionar os problemas, surge uma situao dilemtica que provoca uma reformulao das premissas atravs "da insero de novos fatos e valores", A administrao pblica de um pas um sistema aberto para o sistema poltico como um todo; a administrao pblica brasileira, no perodo em estudo, medida que. se viu forada a enfrentar o problema da expanso das oportunidades de emprgo, colocado pela ampliao da participao poltica, enfrentou uma situao dilemtica .que exigia novas premissas. Se essas observaes so corretas;' pode-se, . ento, chegar a uma primeira concluso: a ampliao da participao poltica provocou um dilema que no / se 'resolvia no contexto das premissas existentes e a , soluo aventada para enfrentar esse dilema foi o planejamento: a deciso de planejar, portanto,resultou da percepo da dinmica do sistema poltico. Essa concluso, embora vlida, no esgota a pro\ 'blemtica que est sendo. examinada, pois ela explica como a percepo do dilema obrigou a uma reformulao das premissas,' mas no esclarece quais foram e como se originaram os novos fatos e valores que vieram a se transformar nas novas premissas. De fato, a a:m1ao da participao, no se tendo institucioni: r ,~rava uma mformao muito dusa Que apenas servia para fixar objetivos amplos, mas era incapaz, 'or si' converter-se em pro ama de ao adminstratza. Quais foram, entao, os conceitos e cnt nos quelevaram preparao da deciso, - cuja necessidade fora provocada pela dinmica do sistema poltico e como se originaram? O Governo convocou u~i-"' ~. (8) HERBERT A. SIMON, Admintstrativ Behavior, (2' ed., 1957), New York: Free Press, 1965, XXV, PP. 79 a 109 e passlm; HER BERT A. SIMON, "Theores of Decson-Making in Economics and Dehavioral Science" tn Surveys 01 Economic Theory, vol. lU (ressource allocation), London: Macmillan, 1967, pp. 19 e 20; JAMES C. MARCH, HERBERT A. SIMON, OrganIVl/lons, New York: Wiley, 1958, pp. 137 a 171. (9) SAMUEL KATZ, ROBERT S. KAHN, The Social Psychology 01 Organizatton, New York: Wiley, 1966, pp. 448, 449 e 276; FRED H. RIGGS, Aminutratton in Developing Countries, Boston: Boughton Mifflin, 1964, pp. 391 a. 430; GIORGIO FREDDI, L'Anallsl' Compara/a d/ S/s/em/ Burocrattci Publici, Milano: Giuffre, 1968.

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culdades anteriores do balano de pagamentos>, forneceu critrios para o planejamento da substituio de im-,portaes atravs da noo de ponto de estrangulamento externo, definido pelas limitaes capacidade de importarl3.Esses critrios foram ou diretos - percepo da prioridade pela importncia dos produtos na lista de importaes - como o caso da indstria automobilstica no setor de indstrias de base, das metas de petrleo (produo e refinao) no setor de energia, e da meta de trigo no setor de alimentao; ou indiretos - a percepo da prioridade dos bens a serem produzidos internamente apurava-se pelo impacto estrutural, conjuntural e cambial que a produo interna desses bens geraria no conjunto da economia brasileira. Esses critrios indiretos foram .fundamentais pois levaram noo de demanda derivada= de Outras metas, provocando a percepo da interdependncia da economia como um todo, o que acabou por levar a uma orientao quanto ao quarto setor do plano de metas, . a saber, indstrias bsicas. Assim; a meta 29 - indstria mecnica e de material eltrico pesado - foi programada tendo-se em vista a demanda derivada, do setor de indstrias. de base (por exemplo, a automobilstica e a de construo naval) e do setor de energia (como a de reequipamento e construo de ferrovias). A indstria automobilstica levou programao de auto-peas, de metais no-ferrosos e de borracha. A meta de mecanizao da agricultura levou meta de (abricao de tratores no contexto da indstria automobilstica; a meta da marinha mercante, indstria de construo naval; a meta de cimento foi programada tendo-se em vista o impacto global d plano de IQetas". Essa noo de interdependncias e demanda derivada levou igualmente identificao do quinto setor do plano de metas" a saber, educao, tendo-se em vista (12) Cf. MARIO DA SILVA PINTO, o Controle do Comrcio
E~terior e ,o Desenvolvimento Econmico do Brasil

futuro ponto de estrangulamento de pessoal tcnico u re ultaria do desenvolvimento das atividades prol utlv no qinqnio, como cqnseqncia do Plano de

tns,

onforme se verifica, a utilizao,conjunta dsses on ltos, provocada pela ampliao ?a participao ~o1ti ,alargou a r~~ionalidade do slst~~a ~e man<:lra mult mais intensa do que a sua utilizao anterior, t em esferas de jurisdio limitada, pois permitiu 11 viso geral da economia brasileira e da interdend ncia dos seus setores. essa viso geral da n mia brasileira qu explica o Plano de Metas ~ ua tcnica de planejamento, isto , o plano em S1, lU ser o objeto da segunda parte deste artigo.
Plano em Si

Rio de Janeiro: Consultec, 1962,

(mmeografado),

(13) BNDE - Relatrio Anual, Rio de Janeiro, 1957, p. 44; Pre-' sidncia da Repblica, Conselho de Desenvolvimento, Programa de Metas, Relatrio das Atividades de 1958, Rio de Janeiro, 19S9, pp, 20 e 21. (14) Presidncia da Repblica, Conselho de Desenvolvimento Programa de Metas, SllU4/fo em 30 de Setembro de 1958 (mimeog'rafado), vol. II, p. 148; cf. ALBERTO O. ffiRSCHMAN, op. clt. (1S) Cf. os documentos citado. do Conselho de Desenvolvimento e tambm Presidncia da Repblica, Conselho de Desenvolvimento Programa de Metas, tomo I, Introduo, Rio de Janeiro, 1958; cf.' igualm~nte ROBERTO CAMPOS, Economia, Nacionalismo e Planej4mento Rio de Janeiro.: APEC, 1963. '

!:!.-~=",-,..,.e,-12Jlane amento do Plano de Metas reulta a V1sao eral da economia bras1e1ra que se aba de relatar. ma vez 1 entifica os os setores e, I ntro dos setores, as metas - atravs do emprgo I t grado dos conceitos de pontos de crescimento, ponI( de estrangulamento internos e externos, interdepenI nela dos setores e demanda derivada o lano pr urou . ar 12 c da meta um objeti\'Q.. A quanI o desse objetivo, em regra geral, foi feita da senlnt maneira: foram elaborados estudos das tendnS recentes da demanda e da oferta do setor e, com neles, projetou-se, por extrapolao, a composio vvel da demanda dos prximos anos, na qual tam-. m se considerou o impacto do prprio plano de me. Os resultados dessa extrapolao que permitiram I fi ao de objetivos quantitati,:~s .a serem atingid~s dur nte o qinqnio. Esses objetivos- foram contnu m nte testados e revistos durante a aplicao do. II 11 , atravs do mtodo de raproximaes sucessivas lU constituiu, por assim dizer, o mecanismo de feedba k do plano de metas, conferindo-lhe as caractersde um planejamento contnuo 16_
(I) Programa de Metas Reatrio das Atividades de 1958, cit.

111, \8 23; Programa de Metas - Situao em 30 de setembro de 1958, \, V \, J, pp. 11 a III; JOO PAULO DE ALMEIDA MAGALHES, '1'1 n J.m nto c Experi!ncia BrasiJeira", Revista Brasileira de Econom~, I (",O 4, dezembro de .1962) pp. }4 e. 15; HALlO JAGUARlBB, Pol, 11", anfl lIoonomlc Development, ct. pp, 149 e ISO.

37 36

Conforme se verifica, a tcnica de planejamento utilizada - que era a nica compatvel com a experincia e a informao estatstica existentes na poca - era capa~ de programar adequadamente cada setor, mas era incapaz de coordenar ou testar rigorosamente a compatibilidade dos setores .. .A-cons ncia do plano, portanto, no resultou da sua tcnica de planejamento, ma~ da a 1Ica.~0d.os ~~ceit~s.cuja_elbor~o e-aphca ao foram discutidos na p1'.lmeira ar~ deste trabalho ~ que fora!ll respons,veis ela viso geral de economia brasileira que o Plano de Metas Incorporou. O Plano de Metas englobou cerca de uiilqUarto da produo nacional". Este aspecto do plano de metas, como planejamento setorial e no global tem conseqncias relevantes do ponto de vista da sua implementao. De fato, medida que a deciso poltica de planejar no englobava a totalidade da produo, parte pondervel dos recursos nacionais puderam ser alocados atravs dos mecanismos tradicionais do sistema poltico, o que evidentemente facilitou a implementao do processo de planejamento, que o assunto do qual se tratar na terceira parte deste artigo.

A lmplementao do Plano
Antes de se apresentarem os resultados do Plano de Metas, cabe fazer uma rpida referncia ao estado em que se encontrava a administrao pblica brasileira ~o nicio do perodo em estudo, para se apurarem quais eram as condicionantes operacionais do sistema e, conseqentemente, quais teriam sido as opes possveis para a deciso de preparar a implementao do pl.ano. As reformas na administrao pblica brasileira, notadamente a introduo do sistema de mrito iniciaram-se na dcada de 1930. Entretanto, diverso~ fatores de ordem poltica, entre os quais cabe meneionar a persistncia da poltica .de clientela, diluram o impacto dessa reorma=, Se se tomar como um critrio preliminar para se aferir essa diluio a relao en~~~.
RIBE, (17) Programa Condies de Metas do Relatrio das Atividades de 1958

funcionrios concursados - que ingressaram no servi pblico pelo sistema de mrito, exigncia legal lU data da Constituio de 1934 - e funcionrios now ncursados que ingressaram no servio pblico l vs de influncias e acomodaes polticas - veI -se que a porcentagem dos concursados em relao funcionalismo total oscila, segundo diversas estimaI v ,entre 10 a 17%,19 Em 1958, segundo os dados I nso do servidor pblico federal, havia 229.422 \111 I nrios pblicos federais, porm, at aquela poca, I A P s6 havia habilitado em concurso 28.40620 pes( I , d nde a ilao de que,na. melhor das hipteses, 'I n 12% do funcionalismo pblico ederalteria in" do pelo sistema de mrito. Se a isto acrescentar111 I que, em geral, diversos textos legais dissolveram , ti f rcnas jurdicas entre concursados e no-con11' S (extranumerrios tornando-se funcionrios; inI ,'10 efetivando-se etc.), diluindo, dessa maneira, nos Iv rgos governamentais o impacto das medidas I vi varo ao aprimoramento da administrao pblid -sc concluir que :a. competncia no servio pra dfusa. Essa concluso confirma-se com as recentes de Astrio Dardeau Vieira atravs se verificou que o omportamento geral dos 6 uperior ao dos no-concursados'", evi p rtanto, que o critrio adotado para aferir 'n ntra amparo nos dados empricos copr I l I m ntoKPois beI!!, diante de~a IIIp l 11I difu ,quais as opes o 00ut ti d r r r a implementao.do Plano " I 11I I) 6, lu, f ram a alternativas apre11111 p I I A (mi de Estudos 11 I hl AdlH 1\ l l v [u punha prosse-

'

(18)

Cf. JUAREZ BRANDO LOPES, op, cit.; H~O JAGUAlnstitucionais Desenvolvimento,

Rio de Janeiro: ISEB, 1958; MRIO WAGNER VIEIRA DA CUNHA O Sistema A.dministrativo Brasileiro, Rio de Janeiro: fNEP, 1963. '

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guir nas tentativas, iniciadas em 1953, de uma reforma total da administrao e outra simbolizada pela criao do GElA (Grupo Executivo da Indstria Automobilstica), que propunha, implicitamente, a criao de rgos aralelos administrao norma( Que se~ encarregados da unp ementaao o p an022 Kubitschek "acabou optando pela segunda alternativa, recordando-se, sem dvida, das dificuldades at ento encontradas para a reforma administrativa total e ntuindo que a racionalidade administrativa, como observa Crozier, no s o caminho mais adequado idealmente, mas, sim, o caminho mais adequado tendo-se em vista a resistncia previsvel aos meios de que se pode dispor numa situao dada=. Quais foram as condies de funcionamento no perodo 1956-1961 dos rgos utilizados ou criados para implementar-se o Plano de Metas? Conforme j se disse, o Governo no o tou I1ela_teferma-total da administrao pblica, mas,. sim, .pela alternati a a aiiillstro I!arl a. -EstaaOmiiii'Sir()paralela era constituda ou ~ existentes -- em_que a .ao do sistema de mrito no tinha ocorrido, como o caso do BNDE, do Banco do Brasil_(CACEX), da. ~~UMOC - ou, ento- orrOs novos-para os uais se drenou a competncia disponvel no senio_pj;)li~, ~a-r.equisio, como o caso, por ex~mplo, dos Gru os Executivos, do Conselho de Poltica Aduaneira. Esses rgos transformaram-se, porassim dizer, em 'rgos de ponta" da administrao pblica brasileira, que conseguiram controlar a execuo do plano de metas, dadas as condies da economia brasileira no perodo 1956-196124 J)e fato, o per'od do Plan de Metas caracterizou-se or ser uma fase de intensa substituio_de..im12orta..es-em....qu.e---..I!rinci al zona de incerteza do sistema era externa. Basta dizer que, ao
(22) Presidncia da Repblica Comisso de Estudos ~ Prole tos Administrativos - A Reforma Administrativa Brasileira, 4 volumes, Departamento de Imprensa 'Nacional, 1960, 1961, 1963; Presidncia da Repblica - Conselho de Desenvolvimento - Relatrio do Grupo de Trabalho sbre Indstria Automobilstica (doe. 6), Rio de Janeiro, 1956; H~LIO JAGUARIBE, "Sentido e Perspectiva do Govmo Kubitschek", Cadernos do Nosso Tempo, n9 5 (janeiro-maro de 1956); pp. 10 e 11. (23) MICHEL CROZIER, "Pour Une Theorie Sociologique de I'Action Administrative", in Trait de Science Admintstrative, GEORGES VEDEL, ed., cit., p. 761. (24) Cf, "Fifteen Years of Economic Policy in Brazil", tn Economlc Bulletin for Latin America, vol. IX, nQ 2, novembro de 1964, pp. 186 a 196.

~-

total dos recursos necessanos previstos para a implementao do plano, 43,9 % se destinavam importao de bens e servios": Ora, como aponta Crozier, num istema de relaes e de atividades, quem controla uma zona de incerteza dispe de um poder considervel uma vez que a situao dos demais componentes do sistema poder ser efetuada por essa incerteza". Foi precisamente o controle formal e real da zona de incerteza que garantiu a essa administrao paralela as condies de seu efetivo funcionamento, pois metas do plano, fundamentalmente, ou eram metas d infra-estrutura ou' eram metas de substituio de importaes. Em ambos os casos, a zona de incerteza ra a oferta de tecnologia e/ou a oferta de recursos financeiros 21 controlada por esses rgos de ponta da dministrao pblica, dada a situao estratgica .em ue se encontravam na manipulao de mcentIvos. msl tudos pelo Plano de Metas. De fato, ~ecursos ~maniros no volume necessrio, e tecnologia, nas dimene ;equeridas, eram e~ternos ~o sis!em~, r~quer~nti se, pois, licenas de mportaao, camb,ro,. fmancl~m ntos, avais e garantias etc., so ace~slVeIs atrav~s te ses rgos de. ponta. en~rregados ,d!l Implementa~o I plano. Foi esta situaao esrratgica que co~fenu vi bilidade administrativa fiscalizao da e~ecuao d.o 1'1ano de Metas que foi coordenada da seguinte manei\ r : i) em relao ao setor privado, criaram-se o;, g~upos executivos que se compunham d~ todo~ oS2sorgaos r ponsveis pela concesso desses mce~tIvos.. Os rupos executivos centralizando e harmonizando, dessa rrna, a deciso administrativa ~ des~en~rah~and? a cuo de suas decis~s consegUl~am I?StI~UCI~nahzar novas premissas, cuja elaboraao f~ discutida n~ prlm ira parte deste artigo; ii) em. relao ao seto! puIU'o, a coordenao se fez, basicamente, atraves do
I PMrtsltd~neRla.la~6ri~e~~lifivi~~~~~/h:e %5r.e~~~~0~vI:.e~bo, '~rtln (. as, . til

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MICHEL

CROZIER,

CI. sbre problema de incerteza, Af;

cito ~oc. cit, p .. 771;96~ICH~~o C:-~~!~!: P~s: Le seul~EiT 'Op HIRSCHMAN, kin s '1967 pp 36 37 Observed, Washington: roo g, , . ,

"lfl~,n;On
I 'N,ll/663,

8 '28

cr.

discurso de LCIO MEIRA _in Report of the United Natio;'s Industrial Programming (Sao Paulo, 4-15 maro, 196), pp. 56 a 59.

40

41

4~NDE, pois este controlava os mecanismos de financiamento do setor pblico, direta ou indiretamente ligados s metas de infra-estrutura: diretamente atravs d<;>s recursos do programa de reaparelhamento econmico e dos a':,ais e ~aran~ias que eram indispensveis para a obtenao de financiamentos no exterior; indiretamente, porque os tecursos vinculados (fundos) mesmo quando no manipulveis discricionariament~ pelo ~NDE, a er~ depositados,. constituindo-se em garantias para os financiamentos mternacionais, o que acabou por fortalecer a posio do BNDE no contexto da administrao pblica braslera=. . ,Explicada a r~lao entre poltica e administrao, Isto e, .vIsta a maneira pela qual os imperativos polticos, traduzidos em programas de ao administrativa, tiveram condies de institucionalizar-se no contexto da administr~o pblica brasileira, atravs do contrle da zona de Incerteza, cabe agora apurar quais foram os resultados do plano de Metas. A taxa mdia de crescimento P.LB. foi de 7% no perodo 1957-1962, o que contrasta favoravelm~nte com a taxa de 5,2% dos dois qinqnios anteriores. O crescime~to da renda real per capita foi de 3,9%, o que tambem contrasta favoravelmente com os perodos anteriores (1947-1951; 1952-1956), quando esse crescimento foi de 2,1 % 30. . Esses resultados amplos devem ser atribudos ao impacto geral do Plano de Metas, pois as projees do grupo misto CEPAL-~NDE.' .publicadas em 1956, eram pessimistas e previam dificuldades durante o qinqnio se novas medidas .no fssem tomadas para contrabalanar as tendncias gerais da economia brasileira. Quanto aos setores especficos do plano, os resultados foram os seguintes 31:
(29) Cf. BNDE - ~ exposio sbre o programa do r~apar~lhamento econmico exerctcio de 1959, Rio de Janeiro; Programa de Metas - Relatrio das Atividades de 1958, cito (30) BNDE -: Xl exposio sbre o programa de reaparelhamento econmico eurclClO de 1962, Rio de Janeiro, p. 3; Prestncta da Repblica Plano Trienal de Desenvolvmenta Econmico e Social 1963-1965, Sntese, dezembro de 1962, p. 23. ' (31) A no ser indicao em contrrio, a seguir, os dados apresentados foram extrados do excelente trabalho da CEP AL Fiiteen Years Economic Policy in !3razil, de CARLOS LESSA, citad~ na nota (24) e do Relatrio do Perlodo 1956-1960, 4 volumes, Presidncia da Repblica Conselho de Desenvolvimento, dezembro de 1960.

I. O setor de energia, que abrangia 43,4% do 'investimento Inicialmente planejado, compreendia as seguintes metas: 1) energia' eltrica - elevao .da capacidade instalada em 1956 (3.500.000 kw) para 5.000.000 kw em 1960, e 9.000.000 kw em 1965. Em fins de 1960 tinham sido instalados 4.770.000 kw, 'portanto; 87,6% da meta, e em fins de 1961 esta capacidade atingia 5.205.000 kw. 2) energia nuclear - formao tcnica de pessoal necessrio execuo do programa nacional de energia nuclear; fabricao nacional de combustvel nuclear, planejamento de Instalaes de usinas termeltricas, produo e distribuio de rdio-istopos, Os objetivos da meta foram alcanados. Construiu-se e inaugurou-se o reator de pesquisas do Instituto de Energia Atmica na Cidade Universitria da U. S. P., blsas do estudos foram concedidas, realizaram-se prospeces de minrios nucleares; o Conselho Nacional de Energia Nuclear estocou material atmico produzido pela Orquima no Brasil
Cite.

3) carvo mineral - meta inicial; elevao da produo de carvo mineral para 2.500.000 t, em 1960; meta revista, .000.000 t para 1960. Em 1960 a produo foi de 2.199.000 t, portanto, inferior meta inicial. Em compensao, em virtude de emprego do sistema diesel na rede ferroviria, o conumo de carvo decresceu.' 4) petrleo (produo) - meta inicial, 90.000 bb/dirios; meta revista, 100.000 bb/d. Alcanaram-se em 1960" 75.500 bb/d., portanto, 75,5% da meta revista. Em 1961, a produo atingiu 95.400 bb/d. 5) petrleo (refinado) meta inicial, 175.000 bb/d., em 1960; meta revista, 308.000 bb/d. Em 1960 alcanaram-se 218.000 bb/d, portanto, 125% da meta inicial e 69% da meta r vista. Em 1961 atingiram-se 308.600 bb/d. 11. Setor de transportes, que abrangia 29,6% do invstlmonto inicialmente planejado, subdividia-se nas seguintes metas: 6) ferrovias (reaparelhamento) ,.....:.meta revista: (a) maI rlaI rodante de, trao compreendendo a aquisio de nove 1 omotivas eltricas e 403 locomotivas diesel; (b) material dante de transporte, compreendendo a aquisio de 1.086 srroe de passageiros e 10,943 vages de carga; (c) reapareIh mente da via permanente, com a aquisio. de 791.600 t do trilhos e acessrios e substituio de dormentes. Resultados m 1960: foram adquiridas nove locomotivas eltricas e 380 11 tipo diesel, portanto alcanaram-se respectivamente 100% 9 % da'.meta no item (a); (b)" foram adquiridos 504 carros' 11 ~888ageirOS e 6.498 vages de transportes, portanto, 51% e o da meta no item (b); (c) foram adquiridos 613.259 t de Irl' \0, logo, 77% da meta no item (a) e substituram-se 14, 1.505 dormentes, mais do que o dbro do previsto. No

01

42
43

conjunto, portanto, estima-se que a meta alcanou 76% do previsto. 7) ferrovias (construo) - meta inicial, 1.500 km de ferrovias. Foram entregues ao pblico 826,5 km: atingiu-se portanto, cerca de 50% da meta revista, cabendo, no entanto: dizer ~,u~, apesar ,de se ter estendido apenas de 3,2% a rede f~rrovlana do pais, o volume de carga transportada no pe_ nodo 1955-1960 cresceu de 21,7% e o nmero de passageiros aumentou 19,0% graas ao conjunto das metas 6 e 7. .8) r?dovias (pavimentao) - meta inicial, 3.000 km; meta revista, 5.000 km e meta novamente revista, 5.800 km. Alcanaram-s~ 6.202 km, portanto, 207% da meta inicial e 1~7% da revista. Os resu.ltados foram brilhantes, pois o Governo aumentou, nesse penodo, em 100% a quilometragem de estradas federais pavimentadas. 9) r?dovias (construo) meta inicial, 10.000 km; meta revista 12.000 km, meta novamente revista, 13.000 km. Alcanaram-se 14.970 km, ou seja, 150% da meta inicial e 115% da meta novamente revista. 1~) servios porturios e de dragagens - a meta revista abrangia: a~ <?bras porturias" reaparelhamento, c) dragagem (25 mllho~s de metros cbicos de terra e detritos a remover), d) e.qUlpamentode dragagem, Os itens de reaparelham~nto e equipamento de dragagem foram integralmente cumpndos ~s outros dois itens foram abordados com firmeza" mas nao mte~ralmente cumpridos. Estima-se que a porcentagem do reahzado sobre o previsto tenha sido de 56,1%.

14) armazns e silos - meta inicial: rede com capacidade sttica 'de 530.000 t; meta revista, capacidade esttica de 800.000 t, sendo 330.000 t para armazns e 470.000, silos. Alcanaram-se 569.233 t de capacidade esttica, 354.872 t em armazns e 214.361 t em silos, portanto, 7% a mais da meta Inicial e 71% da meta revista.
15) armazns frigorficos meta inicial, capacidade esttica de 100.000 t; meta revista, 45.000 t de capacidade esttica. Ampliou-se em apenas 8.014 t a capacidade esttica, durante o perodo, apesar dos estmulos governamentais.

16) matadouros industriais - meta inicial: construo de matadouros industriais com capacidade de abate dirio de 3.550 bovinos e 1.300 sunos. Meta revista: capacidade de abate dirio de 2.750 bovinos e 1.100 sunos. Alcanou-se capacidade para abate dirio de 2.100 bovinos e 700 sunos, portanto, 80%. da meta revista.
O

b?

17) mecanizao da agricultura - meta' inicial: ampliar nmero de tratores. Meta revista: aumentar o nmero de tratores para 72.000. Em 1957 o nmero de tratores em uso na agricultura era de 49.000. Em 1960 estimou-se a existncia do 77.362 tratores; portanto, superou-se a meta revista.
1110 _

11) marinha ~ercante - meta revista: incorporao de 30.000. dwt de navios de longo' curso, 330.000 dwt de navios petroleiros e 200.000 dwt de navios de cabotagem. Meta alcanada: 65.000 dwt de longo curso, 300.000 dwt de petroleiros e 190.000 de cabotagem. 12) transportes aerovirios - meta revista: compra de ~lVloes,reequlpament,? do material de vo, implantao de uma lDfra-~stz:utura de voo adequado, estabelecimento de indstria aeron~utlca. , Meta alcanada, em termos fsicos: acrscimo de 13 umdades a frota aerea, e servios de infra-estrutura inclusive no~os. campos entre os quais o de Braslia. Por o~tro lado o ndice de toneladas/quilmetro de utilizao em 1960 foi 585.000.000, o previsto para a meta. ' ,
0

18) fertilizantes - meta revista: atendimento ao consu40.000 t de nitrognio, 120.000 t de anidrido fosfrico, 60.000 t de 6xido de potssio e a produo de adubos qumicos bsicos '120.000 t de contedo de nitrognio e anidrido fosf6rico. Resultados para atendimento do consumo: 40;200 t de nitrognio, 102.000 t de anidrido fosf6rico e 65.000t de xido de potssio; portanto, 100,5%, 95% e 108% da meta fixada. Para a produo: 290.000 t, portanto, 2,5 vezes a. quantidade fixada pela meta. O setor de alimentao representava, no contexto inicial do Plano de Metas, apenas 3,2% do investimento planejado . ntretanto, no se pode dizer que essa pequena porcentagem I nha dificultado o desenvolvimento da agricultura brasileira. Indopendentemente do problema da justia social no campo, ue no cabe analisar neste artigo, cumpre observar que a taxa crescimento da produo agrcola brasileira no perodo 55-1960 foi de 7,2% ao ano, o que contrasta favoravelmente m a taxa de 3,3% do qinqnio anteror=. IV. O setor de indstrias de base, que absorvia 20,4% d 8 Investimentos inicialmente contemplados pelo Plano de~ M t 6, era um dos setores cruciais para se atingir a vigorosa \lUca de industrializao de que falava Kubitschek na sua mpanha eleitoral de 1955. Os resultados do setor, no conunt mostram que esse objetivo foi atngido, pois o ritmo de cimonto da produo industrial aumentou de mais de 96% br 1955 - ndice do volume fsico da produo industrial
2) ANTONIO DELFIM NETTO, AFFONSOCELSO PASTORE, I I) ARDO PEREIRA DE CARVALHO, A.gricultUTIJ e Desenvolvimento Anpes, 1966, p. 4S.

. IH. O setor de alimentao, exceo feita fi meta 13 (tng?), e~ que se c~>ntemploudiretamente a agricultura, abrangeu, mvesurnentos Visando ao fortalecimento da infra-estrutura agrcola dentro do conceito - apontado na primeira parte deste artigo de pontos de estrangulamento. Compreendia as seguintes metas: 13) trigo - meta revista: 1.500.000 t a serem atingidas na saf~a de 1?60. Em 1960 a produo de 370.000 t, portanto muito aquem da meta planejada e da produo de 1955. '

44

rUI ~ rn8/1 (verso preUmlnar), 510 Paulo,

45

- crescimento que se compara muito favoravelmente ndice de 1952-1955 que foi de 42%. Por outro lado, duo industrial diversificou-se, ganhando maior nfase de bens de produo, conforme se verifica pela leitura guinte quadro: PRODUOINDUS~ Bens de produo
N9 ndice

com o a proo setor do se-

em 1960. Os resultados 'em 1960 foram 200.237 t de celulose e 505.089 t de papel, dos quais 65.760 t de papel jornal83
_"r. __

Bens de consumo
N9 ndice

25) borracha meta inicial, fomento; meta revista, 65.000 t - 40.000 t de borracha sinttica e 25.000 de borracha natural. Atingiu-se em 1961 a capacidade de produo de borracha sinttica, porm, o mesmo no se verificou com a borracha natural, cuja produo, em 1960, foi de 22.500 t, prticamente igual A de 1955, 22.400 t. 26) exportao de minrios de ferro meta revista, 8.000.000 t. Em 1960 exportaram-se 5.000.000 t; portanto, 62,5% da meta. Cabe dizer que em .1955 a exportao foi de 2565.000 t de maneira que o esforo do Plano de Metas r~presentou' um aumento de 94% em relao situao anterior. 27) indstria automobilstica meta inicial, 100.000

1949

= 100

Acrscimo s/ano anterior (%) 21,7 25,5 35,4 20,7

1949

= 100

Acrsc. si ano anterior (%) 6,6 0,2 1,3 6,5

1956 207,3 1957 260,1 1958 352,2 1959 425,0

164,7 165,0 167,2 178,1

setor subdividia-se nas seguintes metas:

veculos automotores, em 1960. A meta revi~ta e os resultados

lcanados podem ser confrontados nos seguintes quadros: veculos aminhes e nibus Jipes utilitrios metas . 170.800 66.8 52.6 58.0 347.7 'lndice de nacionalizao resultados 154.700 61.3 53.2 52.0 321.2 (92,3%)

19) siderurgia - meta inicial: elevar a capacidade de aciaria do parque siderrgico a cerca de 2.300.000 t de ao bruto em lingotes, em 1960, e 3.500.000 t, em 1965 (a capacidade em 1955 era de 1.365.000). Em 1960 a produo atingia 2.279.000 t de lingotes e em .1961 a meta foi ultrapassada, quando a produo atingiu 2.485.000 t. . 20) alumnio - meta revista: aumentar a capacidade nacional de produo de alumnio para 25.000 t em 1960. Em 1960 a produo de alumnio foi 16.573 t. 21) metais no-jerrosos expanso das indstrias de chumbo, estanho, nquel e cobre, bem como implantao da metalurgia do zinco, at 1960. .A metalurgia do zinco no foi implantada nem a produo de cobre aumentada em trmos de assegurar auto-suficincia. Os resultados, no entanto, foram os seguintes, indicando' que houve expanso: chumbo 1955 1960 cobre estanho (produo em toneladas) 4.027 399 1.203 9.976 1.212 2.330 nquel 39 95

utomveis

v;, uios

meta em 1960 95 90 90 95 Tratores leves 25 1984

I PII (~1u'o,. q. ,lido",
utsa

atingido em junho de 1962 89.3 93.0 86.4 94.3 90.9

22) cimento - meta inicial: elevao do potencial de produo para 5.000.000 r/ano em 1960. Alcanaram-se em 1960 4.369.250 t, portanto, 90,3% da meta. 23) lcalis - meta inicial, 140.000 t de lcalis; meta revista, 212.000 t de lcalis em 1960 - 140.000 t de soda custica e 72.000 t de barrilha. Alcanaram-se, no fim do' qinqnio, 152.000 t de lcals - 83.980 tde soda custica; portanto,60% da meta e 65.000 t de barrilha; logo, 94% da meta. 24) celulose e papel - meta inicial: 200.000 t de celulose e 450.000 t de papel - inclusive, 150.000 t de papel jornal ~

mdios 37 1573 4779

pesados 80 823

total 37 1678 7586

JO Jl. CARLOS LEONE

e associados, consultores !cDdustrials, sobre d Estrutura Brasileira de Produ,,? e ConPdpel, BNDE, Associqo Paulista dos Fabricantes de 1968,PP. 21 e 75.

46

47

(28) indstria de construo naval - meta inicial, implantao da indstria; meta revista, capacidade nominal de construo de 160.000 dwt/ano. Resultados: os projetos aprovados at 1960 totalizavam uma capacidade de 158.000 dwt/ano. (29) indstria mecnica ede material eltrico pesado no foram fixadas metas quantificadas, apenas se objetivou ampliar e implantar o setor. Os resultados foram os seguintes: a produo de mquinas e equipamentos aumentou de 100% em 1960, em relao a 1955, e a produo de material eltrico, de 200%.

v. O setor de educao que era contemplado com 3,4% do total dos investimentos inicialmente previstos no Plano de Metas abrangia apenas a seguinte meta:-

estrangeiro parece pertinente levantar como hiptese de trabalho, para elucid-lo no contexto do problema do planejamento, a relao entre a situao da administrao pblica brasileira e o problema do contrle da zona de incerteza~ Em verdade, medida que a competncia difusa da burocracia no Brasil s era mobilizvel em termos de certos rgos de ponta que s tinham condies de controlar a zona de incerteza externa ao sistema compreende-se o porqu da opo pelo capital estrangeiro. De fato, dada a premncia do desenvolvimento - posta pelas variveis de participao poltica - a opo pelo capital estrangeiro se explica, no contexto do planejamento, pela facilidade de seu .enquadramento - a curto prazo - no mbito dos Instrumentos disponveis para a fiscalizao e execuo do plano de metas. Estes instrumentos disp nveis agiram desta maneira. como condicionanl S operacionais do sistema uma vez que outras ops haveriam de requerer um outro tipo de administrapblica, impossvel de criar-se no Brasil nas cones ento vigentes. 'oncluso
luz dos dados expostos, possvel dizer que o

de Metas foi um caso bastante bem - sucedido formulao e implementao de planejamento. , im risco de ultrapassar os limites impostos a este Ir I1 lho, pode-se sugerir, concluindo, que os proble11 p r ele ocasionados aos governos que se suce1 I un resultaram justamente do seu sucesso. De fato, I I rI do Kubitschek esgotou, aparentemente, o mode1I I ubstituio de importaes, 35 esgotando, conseI III m nte, as virtualidades de' suas solues ad/lI 1\ lr tivas, da mesma forma que numa empresa priV 11I, <.Ipois de implantao de uma indstria, a exceI 1\ ti s tcnicos em finanas e dos engenheiros se, V 11 In uficiente para a eficcia da ao. Esta pasAI ir um universo mais complexo de tcnicos,. mllllll l( novos especialistas como os de marketing, 11 til ntroles etc., em vista do surgimento de no1\ l
(34) J. MARTIN BROMFENBRENNER, FRANKLYN D. HOLZMAN, "A Survey of Inflation Theory" in Survey 01 Economic Theorv, vo, I, (Money, Interest, Welfare) , Londres: Macmillan, 1967. ) MAlUA DA CONCEIO TAVARES, "The Growth and ,111 li! 111I/' rl- ubsttuuon in Brazil", Economic Bulletin [or Lali~ ", /1 , ml, X (n9 1, maro de 1964, pp. 1 e 59).

Plun

49

48

vas zonas de incerteza 36. Igualmente, a mudana da zona de incerteza do macro-sistema brasileiro, que passou de externa a interna, acarretaria a necessidade de utilizao de toda uma administrao e no apenas de alguns rgos de ponta, se se desejasse prosseguir, com sucesso, no esforo de planejamento. Ora, toda uma administrao, em virtude do carter difuso da competncia da administrao pblica brasileira, era de difcil rriobilizao e a impossibilidade de enfrentar-se a zona de incerteza - representada por um planejamento que no tivesse mais, como nfase principal, a implantao de unidades produtivas ou a superao de pontos de estrangulamento, mas, sim o controle de um sistema em funcionamento -' passou a ser o novo ponto de estrangulamento do sistema brasileiro. Nessas circunstncias, e com a contnua ampliao e no-institucionalizao da participao poltica - que pressionava difusamente o sistema como um todo at 1964 - tornou-se cada vez mais difcil traduzir, em programas de ao administrativa implementveis, os imperativos polticos de um regime que se desejava aberto, o que explica - ao menos em parte - o colapso do populismo e, tambm no contexto do novo regime, algumas das dificuldades administrativas do planejamento.

ANO TRIENAL

DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO E SOCIAL (1963-1965 )

ROBERTO

B.

M. MAcEDo

I ntr 11I o 1 I I'

da cronologia da experincia brasileira em ocial (1963-1965) o acontecimento de

II 1\ im nto, o Plano Trienal de Desenvolvimento EcoI vo aps o Plano de Metas e o Programa de I I I 1'1. li O Monetria (1958-1959) desenvolvidos no IV ri o ubitschek. Elaborado em seis meses por
I
111

qulp
I .

liderada por Celso Furtado, o Plano Trieonmica do Governo Goulart que, com o 51

I
(36) Cf. MICHEL CROZIER, Le Phenomne Bureaucratique, cito

VI O u lume no final de 1962 e passou a orientar a

1111111

50