DIREITO FINANCEIRO: DESPESA PBLICA Prof Willemberg Harley 1.

Introduo O alcance da finalidade da atividade financeira do Estado depende da aplicao dos recursos que foram arrecadados e administrados pelo Estado, isto , a realizao dos servios pblicos e o atendimento das necessidades pblicas depende crucialmente do quanto e como so dispendidos os recursos pblicos. 2. Conceito Conforme Aliomar Baleeiro, o conceito de Despesa Pblica pode ser apresentado de duas formas, a primeira diz que o conjunto dos dispndios do Estado, ou de outra pessoa de direito pblico, para o funcionamento dos servios pblicos; a segunda diz que a aplicao de quantia certa, em dinheiro, por parte da autoridade ou agente pblico competente, dentro duma autorizao legislativa, para execuo de fim a cargo do governo. 2.1 Finalidade dplice das Despesas Pblicas

Assegurar o regular funcionamento dos servios pblicos; e Aplicar certa quantia, em dinheiro, para execuo de um fim a cargo do governo.

3. Despesas de natureza obrigatria e discricionria

Despesa de Natureza Obrigatria = So as despesas de carter impositivo, isto , o Poder

Pblico deve realiz-las sem a discricionariedade de suspend-las. Exemplos: despesas com pessoal e encargos sociais, sentenas judiciais, benefcios previdencirios, aplicao mnima de recursos em servios essenciais conforme determinao em lei.

Despesas de Natureza Discricionria = So as despesas que alm de depender da

disponibilidade de recursos, dependem do poder de escolha do gestor e da sua deciso poltica. Exemplos: Construes de escolas, rodovias, hospitais etc. 4. Despesas Sigilosas No Estado Democrtico de Direito a regra geral a da publicidade dos atos praticados pela Administrao. o que consta no caput do artigo 37 da Constituio Federal que estabelece o princpio da publicidade como de obedincia obrigatria para toda a administrao pblica direta e indireta e para todos os Poderes. Neste sentido, tambm, no inciso XXXIII do artigo 5, do catlogo dos direitos fundamentais, ao estatuir que todos tm direito a receber dos rgos pblicos

informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestados no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvados aqueles cujo sigilo seja imprescindvel segurana do Estado ou da sociedade. No mbito do direito financeiro, ento, fala-se em despesas reservadas ou sigilosas, ou seja, quando por razes de segurana do Estado ou da sociedade, faz-se necessrio guardar sigilo sobre determinadas despesas, no lhe aplicando a ampla publicidade que h de se ter em relao aos gastos dos governos em geral. Cabe apontar aqui, oportunamente, trs observaes sobre as despesas sigilosas: a primeira a de que tais despesas no as imunizam ao controle rgido dos gastos pblicos, nem a sanes administrativas, civis e penais pela malversao das verbas pblicas. O que ocorre apenas que os rgos de controle devero adotar procedimentos que preservem o sigilo de tais despesas. Da a Lei n 8.443/92 (LOTCU) ter estabelecido em seu artigo 92 que os atos relativos a despesas de natureza reservada sero, com este carter, examinados pelo Tribunal, que poder, vista das demonstraes recebidas, ordenar a verificao in loco dos correspondentes comprobatrios, na forma estabelecida no Regimento Interno (ver art. 158 do RITCU). Ou seja, admite-se o carter sigiloso de tais despesas, mas a elas corresponder um controle interno, afora o controle do TCU e o prprio controle exercido pelo Congresso Nacional (antes dele a prpria autorizao legislativa de tais rubricas e montantes). O sigilo fica transferido a tais entidades. Apreciao e julgamento sigiloso e no divulgao dos dados, isto se impe diante de tais verbas. Na hiptese de eventual judicializao, tambm o processo judicial correr em sigilo, acaso isto se revele necessrio segurana do estado e da Sociedade. Uma segunda observao que se impe que as despesas tidas como sigilosas devem ser aquelas e somente aquelas que se mostrem imprescindveis segurana do Estado ou da sociedade. No cabe nesta moldura qualquer despesa. A segurana do Estado pode ser em face de outros Estados ou mesmo relativo a problemas internos (grave perturbao da ordem pblica em que o prprio Estado estaria ameaado). A segurana da sociedade poder estar em jogo naqueles casos em que a macro criminalidade esteja to arraigada em determinadas localidades que s mesmo a interveno do Exrcito ou mesmo de todas as foras policiais sejam imprescindveis para o reestabelecimento da ordem. Uma terceira observao que tais despesas, como qualquer outra, necessitaro de autorizao legislativa, ou seja, previso oramentria.

5. Despesas Oramentrias e Extraoramentrias

Despesas Oramentrias so as que estejam discriminadas e fixadas no oramento, estando, por

conseguinte, previamente autorizadas pelo Legislativo, por serem institudas pelas normas legais e com adoo pelos trs nveis de governos.

Despesas Extraoramentrias so os pagamentos realizados pela Administrao Pblica e que

no dependem de autorizao legislativa. Tais pagamentos correspondem restituio ou entrega de valores recebidos como caues, depsitos, consignaes e outros, criando uma obrigao quando da entrada da receita. Tambm se consideram despesas extraoramentrias as referentes baixa de operaes de crditos denominadas Antecipao de Receita Oramentria (ARO), efetuada em prazo inferior a 12 meses. De acordo com o art. 38 da Lei Complementar n 101/2000, as operaes de ARO ocorrem no perodo entre 10 de janeiro e 10 de dezembro de cada ano.

6. Algumas classificaes da Despesa Pblica: 6.1 Quanto regularidade Despesa Ordinria: visa a atender s necessidades pblicas estveis, permanentes e periodicamente previstas no oramento, constituindo mesmo uma rotina no servio pblico, como, por exemplo, a despesa relativa ao pagamento do funcionalismo pblico; Despesa extraordinria: que objetiva satisfazer necessidades pblicas acidentais, imprevisveis e, portanto, no constantes do oramento, no apresentando, por outro lado, regularidade em sua verificao, e esto mencionadas na Constituio Federal (art. 167, 3) como sendo as despesas decorrentes de guerra, comoo interna ou calamidade pblica, que por serem urgentes e inadiveis no podem esperar o processo prvio da autorizao legal; Despesa Especial: so as despesas que caracteristicamente so imprevisveis, mas que no so urgentes, ou seja, a permisso para a realizao de gastos dever decorrer por meio de lei ordinria.

6.2 Classificao institucional A princpio, a classificao institucional corresponde estrutura organizacional e administrativa da entidade ou rgo, sendo estabelecida por meio de lei aprovada no mbito de cada ente governamental. A classificao institucional permite o agrupamento dos crditos oramentrios nos rgos e/ou unidades que integram a estrutura administrativa do ente e que vo realizar as tarefas que lhes competem no programa. Trata, portanto, do agente encarregado da aplicao dos recursos pblicos por via legal.

6.3 Classificao Funcional-Programtica Nas leis oramentrias e nos balanos, as aes sero identificadas em termos de funes, subfunes, programas e aes que podem ser atividades, projetos e operaes especiais ( Portaria do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto -MPOG n 42/99, art. 4). a classificao funcional-programtica. A classificao Funcional-Programtica so duas classificaes distintas e independentes, embora este ltimo termo merea ponderaes, dado o certo grau de interao e compreenso, inevitavelmente, entre estas classificaes que so cruciais dentro do oramento quanto classificao da despesa pblica, da a justificativa da juno destas. Esta classificao corresponde a um grande avano na tcnica de apresentao oramentria. Ela permite a vinculao das dotaes oramentrias a objetivos de governo. Os objetivos so viabilizados pelos Programas de Governo. Esse enfoque permite uma viso de "o que o governo faz", o que tem um significado bastante diferenciado do enfoque tradicional, que visualiza "o que o governo compra". A classificao funcional tem os cdigos fixados pela Portaria MPOG 42/99, para a Unio, Estados e Municpios, e representada por 5 dgitos (xx.xxx); os dois primeiros dgitos indicam a funo e os trs ltimos a subfuno. Assim: - Funo o maior nvel de agregao das aes, de modo a refletir as atribuies permanentes do Governo; e - Subfuno representa a partio da funo, visando agregar determinado subconjunto de despesa do setor pblico. Pode ser combinada com diferentes funes das que estejam vinculadas. Exemplos: - Exemplo 1: cdigo = 12. 361 12 361 = = funo subfuno = Educao = Ensino Fundamental

- Exemplo 2: cdigo = 12. 365 12 365 = = funo subfuno = Educao = Educao Infantil

- Exemplo 3: cdigo = 10. 301 10 301 = = funo subfuno = Sade = Ateno Bsica

- Exemplo 4: cdigo = 10. 304 10 304 = = funo subfuno = Sade = Vigilncia Sanitria

A classificao programtica corresponde estrutura de programas e aes. Os Programas compreendem conjuntos de aes governamentais que favorece o alcance de objetivos pretendidos, isto , um programa composto por uma ou um grupo de aes que conduz a concretizao de objetivos traados pelo governo. J as aes so operaes das quais resultam produtos que contribuem para atender ao objetivo de um programa, ou seja, so realizaes governamentais que geram bens e servios, que favorece ao alcance do objetivo proposto num programa. Os programas so representados por um cdigo de 4 dgitos, e em seguida temos as aes representadas tambm por 4 dgitos. Exemplos: - Exemplo 1: cdigo = 5389.2781 5389 2781 = = programa ao = Centros de Referncia em Educao Infantil (CREI`s) = Manuteno e Conservao dos CREI`s

Da, a classificao funcional-programtica : 12.365.5389.2781 - Exemplo 2: cdigo = 5197.2896 5197 2896 = = programa ao = Ampliao da Rede Municipal de Ensino = Construo, ampliao, reforma e recuperao das unidades escolares

Da, a classificao funcional-programtica : 12.361.5197.2896 - Atividade: um instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa e que envolve um conjunto de operaes que se realizam de modo contnuo e permanente, das quais resulta um produto necessrio manuteno da ao de governo. Exemplo: Manuteno e conservao dos Centros de Referncia em Educao Infantil (CREI`s) - Projeto: um instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa e que envolve um conjunto de operaes, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para expanso, o crescimento ou aperfeioamento da ao de governo. Exemplo: Construo de CREI`s.

Operao especial: So as despesas que no contribuem para manuteno das aes de

governo, das quais resulta um produto e no geram contraprestao direta sob a forma de bens ou servios. Exemplo: Encargos com Indenizaes e Restituies.

7. Classificao Segundo a Categoria Econmica I) Despesas correntes so aquelas que no enriquecem o patrimnio pblico e so necessrias execuodosserviospblicosevidadoEstado,sendo,assim,verdadeirasdespesasoperacionais eeconomicamenteimprodutivas: a) Despesas de custeio so aquelas que so feitas objetivando assegurar o funcionamento dos servios pblicos, inclusive as destinadas a atender a obras de conservao e adaptao de bens imveis,recebendooEstado,emcontraprestao,benseservios(art.12,12,eart.13daLein 4.320/64): a1)Pessoalcivil a2)Pessoalmilitar a3)Materialdeconsumo a4)Serviosdeterceiros a5)Encargosdiversos b) Despesas de transferncias correntes so as que se limitam a criar rendimentos para os indivduos,semqualquercontraprestaodiretaembensouservios,inclusiveparacontribuiese subvenesdestinadasaatender manifestaodeoutrasentidadesdedireitopblicoouprivado, compreendendo todos os gastos sem aplicao governamental direta dos recursos de produo nacionaldebenseservios(art.12,2,eart.13daLein4.320/64): b1)Subvenessociais b2)Subveneseconmicas b3)Inativos b4)Pensionistas b5)SalriofamliaeAbonofamiliar b6)Jurosdadvidapblica b7)ContribuiesdePrevidnciaSocial b8)Diversastransfernciascorrentes

Subvenessoastransfernciasdestinadasacobrirdespesasdecusteiodasentidades beneficiadas,emqueas subvenessociaissoassedestinamasinstituiespblicasouprivadas de carter assistencial, educacional ou cultural, sem finalidade lucrativa. J as subvenes econmicassoasquesedestinamaempresaspblicasouprivadasdecarterndustrial,comercial, agrcolaoupastoril. II) Despesasdecapital soasquedeterminamumamodificaodopatrimniopblicoatravsde seucrescimento,sendo,pois,economicamenteprodutivas,eassimsedividem: II.1) Despesasdeinvestimentos:Conformeoart12, 4daLein4.320/64,classificamsecomo investimentosasdotaespara:

oplanejamentoeaexecuodeobras; asdestinadasaquisiodeimveisconsideradosnecessriosrealizaodeobras; paraosprogramasespeciaisdetrabalho; aquisiodeinstalaes,equipamentosematerialpermanente;e constituio ou aumento do capital de empresas que no sejam de carter comercial ou financeiro.

Exemplos: Construo de uma unidade escolar, aquisio de uma casa j em utilizao para posterior demilio e construo de uma estrada, elevadores, arconcionados, computadores, veculos,criaoouaumentodecapitaldeumaempresaagrcolaouindustrialetc.

II.2) Despesasdeinversesfinanceiras soasquecorrespondemaaplicaesfeitaspeloEstadoe suscetveisdelheproduzirrendas(art.12,5,eart.13),nestesentidoestasdespesasreferemse:

aquisiodeimveis,oudebensdecapitaljemutilizao; aquisiodettulosrepresentativosdocapitaldeempresasouentidadesdequalquerespcie,j constitudas,quandoaoperaonoimporteaumentodocapital;e constituioouaumentodocapitaldeentidadesouempresasquevisemaobjetivoscomerciais oufinanceiros,inclusiveoperaesbancriasoudeseguros.

Exemplos:Compradeumimvel,jemuso,paraservirdesededeumrgopblico,compraaum particulardeaesdeempresas,criaodeumbancoestatal,concessodeemprstimosetc.

II.3)Despesasdetransfernciasdecapitalsoasquecorrespondemadotaesparainvestimentos ou inverses financeiras a serem realizadas por outras pessoas jurdicas de direito pblico ou de direito privado, independentemente de contraprestao direta em bens ou servios, constituindo essastransfernciasauxliosoucontribuies,segundoderivemdiretamentedaleideoramentoou deleiespecialanterior,bemcomodotaesparaamortizaodadvidapblica(art.12,6,eart. 13daLein4.320/64):

Amortizaodadvidapblica; Auxliosparaobraspblicas; Auxliosparaequipamentoseinstalaes; Auxliosparainversesfinanceiras;e Outrascontribuies.