Conhecimento e Inovao

para a Competitividade
CONFEDERAO NACIONAL DA INDSTRIA CNI
Armando de Queiroz Monteiro Neto
Presidente
Antonio Carlos Brito Maciel
Superintendente Corporativo
Jos Augusto Coelho Fernandes
Diretor-Executivo
BANCO MUNDIAL
Departamento do Brasil Unidade de Desenvolvimento Humano Regio
da Amrica Latina e do Caribe
Pamela Cox
Vice-Presidente, Regio da Amrica Latina e Caribe
Evangeline Javier
Diretora, Departamento de Desenvolvimento Humano
John Briscoe
Diretor do Banco Mundial para o Brasil
Knowledge and Innovation for Competitiveness in Brazil
Copyright 2008 by THE INTERNATIONAL BANK FOR RECONSTRUCTION AND DEVELOPMENT / THE WORLD
BANK
Tis work was originally published by Te World Bank in English as Knowledge and Innovation for Competitiveness in Brazil in
2008. Tis Brazilian Portuguese translation was arranged by Confederao National de Indstria. Confederao National de
Indstria is responsible for the quality of the translation. In case of any discrepancies, the original language will govern.
Conhecimento e Inovao para a Competitividade
Copyright 2008 BANCO INTERNACIONAL PARA RECONSTRUO E DESENVOLVIMENTO / BANCO MUNDIAL
Este trabalho foi publicado originalmente pelo Banco Mundial, em ingls, com o ttulo Knowledge and Innovation for Competitiveness
in Brazil, em 2008. Esta traduo para o portugus do Brasil foi implementada pela Confederao Nacional da Indstria, que
responsvel pela qualidade da traduo. No caso de haver qualquer discrepncia, prevalecer o texto no idioma original.
Os resultados, interpretaes e concluses expressos nesta publicao pertencem ao(s) autor(es) e no refetem necessariamente as
opinies dos Diretores Executivos do Banco Mundial nem dos governos nela representados.
O Banco Mundial no garante a exatido dos dados includos nesta publicao. As fronteiras, cores, denominaes e outras
informaes mostradas em qualquer mapa nesta obra no implicam em nenhum julgamento por parte do Banco Mundial sobre a
situao legal de qualquer territrio ou em endosso ou aceitao dessas fronteiras.
Traduzido e editado pela Confederao Nacional da Indstria CNI, de acordo com autorizao do Banco Mundial, da obra
original Knowledge and Innovation for Competitiveness in Brazil.
A responsabilidade pelas opinies contidas nos estudos, artigos e outras contribuies cabe ao(s) autor(es). A publicao dos
trabalhos pela CNI no constitui endosso s opinies neles expressadas.
Do original:
RODRIGUEZ, Alberto; DAHLMAN, Carl; SALMI, Jamil; Knowledge and innovation for competitiveness in Brazil.
Washington, DC: Te International Bank for Reconstruction and Development; World Bank, 2008. ISBN 978-0-8213-7438-2.
Os autores gostariam de agradecer s autoridades federal e estaduais brasileiras, assim como a muitos representantes do setor
privado, da sociedade civil e do setor de educao que contriburam com idias, informaes e comentrios na fase de pesquisa
e durante a elaborao das sucessivas minutas deste relatrio.
FICHA CATALOGRFICA
B213c
Banco Mundial
Conhecimento e inovao para a competitividade / Banco Mundial ; traduo, Confederao
Nacional da Indstria. Braslia: CNI, 2008.
327 p.: il.
ISBN 978-85-88566-72-9
Traduo de: Knowledge and Innovation for Competitiveness in Brazil
1. Conhecimento 2. Inovao 3. Competitividade I. Rodriguez, Alberto II. Dahlman, Carl
III. Salmi, Jamil IV. Confederao Nacional da Indstria II. Ttulo
CDU 165
CNI Confederao Nacional da Indstria
Unidade de Cooperao Internacional
Setor Bancrio Norte
Quadra 1 Bloco C
Edifcio Roberto Simonsen
70040-903 Braslia DF
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Fax: (61) 3317- 9994
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Servio de Atendimento ao Cliente SAC
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EQUIVALNCIAS MONETRIAS
(Taxa de cmbio efetiva em: 19 de junho de 2007)
Unidade monetria = Real
R$ 1,00 = US$ 0,53
SIGLAS E ACRNIMOS
ALC Regio da Amrica Latina e do Caribe
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
BRIC Brasil, Rssia, ndia e China
BRICKM Brasil, Rssia, ndia, China, Coria do Sul e Mxico
C&T Cincia e Tecnologia
CAPES Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior
CCT Conselho Nacional de Cincia e Tecnologia
CEB Censo do Capital Estrangeiro no Brasil
CEPEC Conselho de Ensino, Pesquisa, Extenso e Cultura
CI Clima de Investimento
CNDI Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial
CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfco e Tecnolgico
DPI Direitos de Propriedade Intelectual
EJA Educao de Jovens e Adultos
ETTV Educao e Treinamento Tcnico Vocacional
ETV Educao e Treinamento Vocacional
FAPESP Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo
FIESP Federao das Indstrias do Estado de So Paulo
FINEP Financiadora de Estudos e Projetos
FNDCT Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfco e Tecnolgico
FUNDEB Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao
dos Profssionais da Educao
FUNDEF Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorizao do Magistrio, tambm conhecido como FVM (Fundo de Valorizao
do Magistrio)
IBGE Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica
ICG ndice de Competitividade Global
ICT Instituies Cientfcas e Tecnolgicas
IDE Investimento Direto Estrangeiro
IIT Instituto Indiano de Tecnologia
INEP Instituto Nacional de Estudos e Pesquisa Educacionais
INPI Instituto Nacional de Propriedade Intelectual
IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
IPI Imposto sobre Produtos Industrializados
IPT Instituto de Pesquisas Tecnolgicas do Estado de So Paulo
LDB Lei de Diretrizes e Bases
MCT Ministrio da Cincia e Tecnologia
MDIC Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio
MEC Ministrio da Educao
MPE Micro e Pequena Empresa
MPTQ Metrologia, Padres, Teste e Controle de Qualidade
NRI ndice de Aptido para Integrar Redes (Networked Readiness Index)
OCDE Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico
P&D Pesquisa e Desenvolvimento
PCI Pesquisa sobre Clima de Investimento
PDE Plano de Desenvolvimento da Educao
PDTA Programa de Desenvolvimento Tecnolgico Agrcola
PDTI Programa de Desenvolvimento Tecnolgico Industrial
PE Pequena Empresa
PIA Pesquisa Industrial Anual
PIB Produto Interno Bruto
PINTEC Pesquisa Industrial de Inovao Tecnolgica
PME Pequena e Mdia Empresa
PME Pesquisa Mensal de Emprego
PNAD Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
PPC Paridade do Poder de Compra
PPV Pesquisa de Padres de Vida
PROEP Programa de Expanso da Educao Profssional
PROMED Programa de Melhoria e Expanso do Ensino Mdio
PTF Produtividade Total dos Fatores
RAIS Relao Anual de Informaes Sociais
SAEB Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica
Secex Secretaria de Comrcio Exterior
SENAI Servio Nacional da Indstria
SSE Situao Socioeconmica
TCR Transferncia Condicional de Renda
TIC Tecnologia de Informao e Comunicao
UNDIME Unio dos Dirigentes Municipais de Educao
WDI Indicadores do Desenvolvimento Mundial (World Development Indicators)
WEF Frum Econmico Mundial (World Economic Forum)
WIPO Organizao Mundial de Propriedade Intelectual (World Intellectual Property)
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Crescimento anual do PIB: percentuais e mdia mvel de dez anos, 1964
2005 ..............................................................................................................47
Figura 2 - Renda per capita do Brasil em relao rea da OCDE (em PPC) ...................49
Figura 3 - Classifcaes do Brasil no ndice de competitividade global, 2006 .................53
Figura 4 - Conhecimento como fator nas diferenas de renda entre o Brasil
e a Coria do Sul, 195690 ............................................................................56
Figura 5 - Modelo conceitual dos componentes do crescimento .....................................67
Figura 6 - Crescimento e PTF: Amrica Latina comparada a outras regies ....................73
Figura 7 - Consumo do governo como percentual do PIB em quatro pases ....................87
Figura 8 - Atividades de P&D no Brasil comparadas a 11 pases .....................................94
Figura 9 - Artigos em revistas cientfcas e tcnicas por 100 mil habitantes ....................95
Figura 10 - Patentes concedidas pelo Escritrio de Marcas e Patentes dos
EUA ao Brasil, comparadas s de outros pases da regio ...............................96
Figura 11 - PIB per capita x gastos com P&D como parcela do PIB na ALC e
em pases selecionados, 2004 ......................................................................106
Figura 12 - Gastos em P&D como parcela do PIB em relao ao nmero de
pesquisadores por um milho de pessoas na ALC e em pases
selecionados, 2004 ......................................................................................108
Figura 13 - Comparao entre os recursos de inovao do Brasil e da
Federao Russa .........................................................................................115
Figura 14 - Total das importaes em relao importao de bens de
capital na ALC e em pases selecionados, 2004 (% do PIB) ...........................117
Figura 15 - Sistema Nacional de Inovao do Brasil ........................................................125
Figura 16 - Insumos da inovao (P&D, licenciamento tecnolgico, joint
ventures e certifcado ISO) por tamanho de empresa (%) ..............................149
Figura 17 - Produtos da inovao (treinamento, aperfeioamento da linha
de produtos e novos produtos) por tamanho de empresa (%) ........................149
Figura 18 - Insumos da inovao (P&D, licenciamento tecnolgico, joint
ventures e certifcado ISO) por setor (%) .......................................................150
Figura 19 - Produtos da inovao (treinamento, aperfeioamento da linha de
produtos e novos produtos) por setor (%) .....................................................150
Figura 20 - Insumos da inovao (P&D, licenciamento, joint ventures e
certifcado ISO) por regio (%) ......................................................................151
Figura 21 - Produtos da inovao (treinamento, aperfeioamento da linha de
produtos e novos produtos) por regio (%) ....................................................151
Figura 22 - Mudanas nas demandas de qualifcao e atividades no
trabalho nos Estados Unidos, 196098 .........................................................167
Figura 23 - Escolaridade mdia dos brasileiros a partir de 15 anos, 1960 e 2000 ...........261
Figura 24 - Taxa lquida de matrcula no ensino fundamental, 1990 e 2002 ....................261
Figura 25 - Taxa lquida de matrcula no ensino mdio, 1990 e 2002 ..............................262
Figura 26 - Taxa lquida de matrcula no ensino superior, 19912003 .............................262
Figura 27 - Comparao dos gastos pblicos em educao como percentual
do PIB, 1990 e 2002 .....................................................................................269
Figura 28 - Qualidade da educao em termos dos resultados de aprendizagem
no PISA, 2003 ...............................................................................................278
Figura 29 - Percentual de estudantes em cada nvel da escala de habilidade
de leitura no PISA, 2003 ...............................................................................278
Figura 30 - PISA para matemtica: escala de espao e forma, 2003 ...............................279
Figura 31 - Distribuio dos estudantes por grupo de renda ...........................................294
Figura 32 - Proporo de estudantes matriculados nos programas de cincia
e engenharia em pases latino-americanos selecionados ..............................308
Figura 33 - Proporo de estudantes de ps-graduao em pases
latino-americanos selecionados, 2003 ..........................................................310
Figura 34 - Custo unitrio das universidades em pases latino-americanos
selecionados (em US$) .................................................................................317
Figura 35 - Populao dependente e fora de trabalho no Brasil, 19802005 .................324
Figura 36 - Tendncias populacionais por grupo etrio no Brasil, 19812005 .................325
Figura 37 - Populao e oferta de mo-de-obra no Brasil, 19812005 ...........................326
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 - O regime comercial brasileiro comparado ao de outros pases ........................82
Quadro 2 - O Estatuto das micro e pequenas empresas ................................................118
Quadro 3 - EMBRAPA .....................................................................................................123
Quadro 4 - O Programa de Fundos Setoriais ...................................................................126
Quadro 5 - A Lei de inovao .........................................................................................129
Quadro 6 - O Projeto Viso Coria do Sul: uma iniciativa de baixo para
cima que levou o governo ao .................................................................232
Quadro 7 - Zonas de processamento de exportao e a reforma comercial na China......233
LISTA DE TAbELAS
Tabela 1 - Taxas mdias e volatilidade do crescimento do PIB, 19642005 .....................46
Tabela 2 - Taxa anual de crescimento real do PIB no Brasil e em pases selecionados ...........48
Tabela 3 - Mudanas na estrutura das exportaes mundiais, 1985 e 2004
(bilhes de US$) .............................................................................................51
Tabela 4 - Mudanas na estrutura produtiva entre 1980 e 2005, pases selecionados .......58
Tabela 5 - Mudanas na estrutura das exportaes de mercadorias entre 1980 e 2005 ...... 59
Tabela 6 - Exportao por intensidade de tecnologia, 2004 (distribuio %) ....................59
Tabela 7 - Vantagem comparativa revelada do Brasil, 1995 x 2005 .................................60
Tabela 8 - Crescimento mdio da produo e dos insumos ............................................72
Tabela 9 - Crescimento do PIB, do estoque de capital e do emprego,
19642005 (% anual) .....................................................................................75
Tabela 10 - Contribuio para o crescimento do PIB, 19642005 ......................................76
Tabela 11 - Comparao entre a Produtividade Total dos Fatores relativa
do Brasil e de pases latino-americanos (EUA = 100) ......................................77
Tabela 12 - Fazendo negcios em perspectiva comparativa ..............................................79
Tabela 13 - ndice de barreiras tarifrias e no tarifrias ...................................................82
Tabela 14 - Barreiras tarifrias ..........................................................................................83
Tabela 15 - O Sistema Nacional de Inovao do Brasil: instrumentos,
instituies e recursos humanos ..................................................................101
Tabela 16 - Gastos e efcincia da P&D no Brasil e em pases selecionados, 2003 ..........109
Tabela 17 - Insumos e produtos da P&D no grupo de pases BRICKM ..............................111
Tabela 18 - Comparaes bsicas entre o Brasil e a Rssia ............................................114
Tabela 19 - Dados comparativos sobre aquisio de conhecimento estrangeiro (BRICKM) ..... 116
Tabela 20 - Disperso da produtividade nos setores industriais brasileiros
(Valor agregado por trabalhador)...................................................................119
Tabela 21 - Incentivos fscais brasileiros para P&D, 20002006
(milhes de R$ correntes) .............................................................................128
Tabela 22 - Tipo e taxa de inovao nas empresas brasileiras, 19982000
e 200103 (em % de frmas com dez trabalhadores, no mnimo) .................134
Tabela 23 - Caractersticas bsicas das empresas brasileiras agrupadas
por tipo de estratgia competitiva ................................................................136
Tabela 24 - Tipo de inovao por estratgia competitiva das empresas inovadoras (%) .........137
Tabela 25 - Fontes de inovao para as empresas brasileiras, 1998 a 2003
(em % de empresas com dez empregados, no mnimo) ................................138
Tabela 26 - Principais fontes de informao sobre inovao para as empresas
inovadoras por tipo de estratgia competitiva (em %) ...................................139
Tabela 27 - Obstculos inovao para as empresas brasileiras, 1998 a 2003
(em % de empresas com dez empregados, no mnimo) ................................140
Tabela 28 - coefcientes mdios (semi-elasticidades) de variveis selecionadas
do clima de investimento, estimadas a partir das regresses
da PTF para o Brasil .....................................................................................145
Tabela 29 - Efeitos marginais da qualifcao profssional nos insumos e produtos
da inovao no Brasil ...................................................................................152
Tabela 30 - Mdia de salrios, escolaridade e permanncia de trabalhadores
nas empresas brasileiras por tipo de grupo competitivo em 2000 .................154
Tabela 31 - Modelo Probit para os fatores da probabilidade de absoro de tecnologia por
empresas brasileiras ....................................................................................156
Tabela 32 - Salrios, escolaridade e permanncia de trabalhadores no
emprego nas empresas industriais brasileiras ..............................................164
Tabela 33 - Salrio mdio mensal por nvel de escolaridade............................................166
Tabela 34 - O sistema de ensino fundamental: nvel de capacitao
dos estudantes para o crescimento estimulado por inovao ........................176
Tabela 35 - O sistema de ensino mdio: nvel de capacitao dos estudantes
para o crescimento estimulado por inovao ................................................179
Tabela 36 - Caractersticas do desempenho e da administrao escolar .........................182
Tabela 37 - Professores e ensino nas escolas de nvel fundamental e mdio ...................184
Tabela 38 - Capacitao avanada fora do sistema escolar .............................................187
Tabela 39 - Ensino superior e nvel de capacitao dos estudantes para
o crescimento estimulado por inovao .......................................................189
Tabela 40 - O que precisa ser feito e quem deve faz-lo .................................................223
Tabela 41 - Impacto da inovao e das exportaes na produtividade das empresas
industriais brasileiras, medido pelo log PVA por trabalhador, 2001 ................251
Tabela 42 - Estimativas de P&D, inovao (Dummy) e produtividade ...............................251
Tabela 43 - Estimativas de P&D, inovao (intensidade) e produtividade .........................254
Tabela 44 - Efeitos marginais sobre os insumos e produtos da inovao no Brasil ..........256
Tabela 45 - Efeitos marginais sobre os insumos e produtos da inovao no Brasil ..........257
Tabela 46 - Efeitos marginais sobre os insumos e produtos da inovao no Brasil ..........258
Tabela 47 - Estrutura do sistema educacional brasileiro ..................................................259
Tabela 48 - Cobertura, acesso e efcincia, 19902003 (%) ............................................263
Tabela 49 - Comparao dos gastos por estudante de acordo com o nvel
educacional (em US$) ..................................................................................268
Tabela 50 - Gastos com educao bsica e ensino mdio no Brasil, comparados
aos de quatro pases ....................................................................................271
Tabela 51 - Taxas de repetncia no Brasil comparadas a outros pases ...........................275
Tabela 52 - Viso geral do desempenho do Brasil e de quatro outros
pases no PISA, 2003 ....................................................................................277
Tabela 53 - Recursos da escola no PISA, 2003 ................................................................280
Tabela 54 - Ambiente de ensino e aprendizado no PISA, 2003 (continuao) ...................281
Tabela 55 - O sistema de ensino superior do Brasil, 2005 ...............................................291
Tabela 56 - Cobertura do ensino superior na Amrica Latina, 19802004 (%) .................292
Tabela 57 - Participao da fora de trabalho com nvel superior, 2004 (%) ....................293
Tabela 58 - Caractersticas socioeconmicas dos alunos da UNICAMP
comparadas s populaes estadual e nacional (% estudantes
na faixa etria do ensino superior) ................................................................294
Tabela 59 - Classifcao internacional das universidades pelo Times Higher
Education Supplement, 2006 ........................................................................306
Tabela 60 - Universidades de pesquisa com pelo menos dois programas
considerados de alto nvel internacional .......................................................312
Tabela 61 - Matriz da diversifcao de recursos para instituies pblicas
de ensino superior por fonte e categoria de receita .......................................319
Tabela 62 - Iniciativas recentes de excelncia em pesquisa ............................................321
SUMRIO
Agradecimento
Apresentao
Prefcio
Resumo Executivo ..................................................................................................26
1 Crescimento e desempenho do brasil no contexto global ...................................44
1.1 Introduo ......................................................................................................44
1.2 O crescimento do Brasil sob uma perspectiva comparativa .............................45
1.3 A competitividade do Brasil em um ambiente global cada vez mais
voltado para o conhecimento ..........................................................................49
1.4 Estrutura da economia e da exportao ..........................................................57
2 O que explica o lento crescimento do brasil .........................................................64
2.1 Introduo .....................................................................................................64
2.2 Conceituao do crescimento e proposta de um novo modelo ........................65
2.3 Inovao e crescimento econmico ................................................................68
2.4 Relao entre capital fsico e humano e crescimento econmico ....................71
2.5 Exerccio de decomposio do crescimento ....................................................75
2.6 Clima de investimento: o ambiente favorvel para o crescimento ...................78
2.7 Orientao comercial, setor de exportao e crescimento ...............................85
2.8 O setor pblico limita ou estimula o crescimento? ..........................................86
2.9 Concluso: acertar com os fundamentos foi necessrio, mas insufciente .......89
3 Defnio de inovao ............................................................................................92
3.1 O que inovao? ..........................................................................................92
3.2 Criao e comercializao do conhecimento .................................................93
3.3 Aquisio de conhecimento estrangeiro ..........................................................97
3.4 Disseminao e uso do conhecimento ...........................................................98
3.5 O Sistema de inovao brasileiro: instrumentos, instituies e recursos
humanos ......................................................................................................100
4 Anlise da inovao no nvel nacional ................................................................104
4.1 Introduo ....................................................................................................104
4.2 Avaliao comparativa da P&D: insumos e produtos ....................................105
4.3 Como o Brasil e a Rssia enfrentam os desafos da inovao e do
desempenho ...............................................................................................112
4.4 Aquisio de conhecimento estrangeiro ........................................................116
4.5 Disseminao e uso do conhecimento ..........................................................118
4.6 O sistema nacional de inovao concebido pelo governo ..............................121
4.7 Concluso ....................................................................................................129
5 Inovao empresarial ...........................................................................................132
5.1 Introduo ...................................................................................................132
5.2 Inovao no Brasil: a perspectiva empresarial...............................................133
5.3 Fontes de inovao para as empresas brasileiras .........................................137
5.4 Relao entre inovao, produtividade e crescimento ...................................140
5.5 Anlise dos insumos e produtos da inovao com base
nas principais variveis ................................................................................149
5.6 Capital humano, inovao e produtividade ....................................................154
5.7 Concluses e implicaes para as polticas pblicas ....................................156
6 Capital humano para inovao e crescimento ....................................................160
6.1 Introduo ....................................................................................................160
6.2 Capital humano: o elo perdido entre inovao e produtividade ......................161
6.3 Mudanas nas demandas de capacitao no mercado de trabalho brasileiro .... 165
6.4 A formao do capital humano em perspectiva: o Brasil e seus concorrentes .... 170
6.5 Os sistemas de ensino fundamental, mdio, superior e extra-escolar
do Brasil: a sua capacidade de formar capital humano para inovao
e crescimento ..............................................................................................175
6.6 Concluses: a educao e o futuro ..............................................................193
7 Como o brasil pode estimular a inovao ...........................................................196
7.1 Introduo ....................................................................................................196
7.2 Ambiente favorvel ao investimento do setor privado ...................................197
7.3 Criao e comercializao do conhecimento e da tecnologia ........................200
7.4 Aquisio de conhecimento estrangeiro ........................................................205
7.5 Intensifcao do uso das tecnologias existentes ..........................................208
7.6 Educao e qualifcao bsica ...................................................................212
7.7 Ensino superior e capacitao avanada .....................................................218
8 Da anlise ao .................................................................................................222
8.1 Introduo ....................................................................................................222
8.2 Quem precisa participar?..............................................................................222
8.3 Prxima etapa: conscientizao ....................................................................231
8.4 Aplicao da estrutura s entidades estaduais e municipais ........................235
Referncias.................. .................................................................................................238
Anexos.................. .........................................................................................................250
Anexo A Concluses sobre o banco de dados PINTEC ..................................................250
Anexo B Anlise economtrica da relao entre P&D, inovao e
produtividade, utilizando os dados da PCI no nvel empresarial .......................252
Anexo C Avaliao dos efeitos parciais do tamanho da empresa
associados aos efeitos parciais nas variveis explicativas .............................255
Anexo D Os sistemas de ensino fundamental e mdio .................................................259
Anexo E O sistema de ensino superior e a formao extra-escolar ...............................291
Anexo F A janela de oportunidade demogrfca ...........................................................324
gradecimento A
Este estudo o resultado dos esforos de colaborao de uma equipe de
funcionrios do Banco Mundial e consultores dentro e fora do Brasil. Al-
berto Rodriguez, Especialista Principal em Educao do Departamento de
Desenvolvimento Humano para a Regio Amrica Latina e Caribe, foi o
autor principal e gerente do projeto. Os co-autores Carl Dahlman, da Uni-
versidade Georgetown, e Jamil Salmi, da Rede de Desenvolvimento Hu-
mano do Banco Mundial, trouxeram grandes contribuies, sem as quais
este estudo no teria sido possvel.
Os autores gostariam de agradecer aos muitos funcionrios do Banco Mun-
dial que contriburam com seus conhecimentos e dedicao ao projeto. Os
principais membros da equipe incluem Jos Guilherme Reis, Especialista
Snior em Desenvolvimento do Setor Privado; Anuja Utz, Ofcial Snior
de Operaes; Julio Revilla, Economista Snior; e os Associados Profssio-
nais Juniores Mariam Dayoub e Domenec Devesa.
Agradecimentos especiais para Anuja Utz e Alexey Volynets, do progra-
ma do Instituto do Banco Mundial para o Desenvolvimento do Conheci-
mento (K4D), que ofereceu anlises comparativas da transio brasileira
economia do conhecimento. Essa anlise formou a base para as consultas
iniciais e o debate sobre educao e competitividade com grupos repre-
sentativos no Brasil. A equipe do K4D tambm providenciou insumos a
diversos captulos do livro.
A
g
r
a
d
e
c
i
m
e
n
t
o
Os autores so gratos pelo generoso apoio e direcionamento dado por John Bris-
coe, Diretor do Banco Mundial para o Brasil. Contribuies signifcantes tam-
bm foram feitas pelos funcionrios do Banco Mundial Andras Bloom, Econo-
mista da rea de Educao; Zez Weiss, Especialista Snior em Sociedade Civil;
Jos Luis Guash, Conselheiro Snior; Paulo Correa, Economista Snior; Keiko
Inoue, Ofcial de Operaes; e pelos consultores Jeferey Marshall, Horacio Has-
tenreiter, Janssen Teixeira, Chloe Fevre, Jason Hobbs, Andrea Welsh e Antonio
Magalhes.
Diversos revisores aportaram contribuies valiosas e aconselhamento durante
as fases de conceitualizao e redao. Estes incluem Kathy Lindert, Christo-
pher Tomas, Alfred Watkins, Robin Horn e William Maloney. Sheldon Annis
contribuiu com sua expertise editorial ao projeto e a Confederao Nacional da
Indstria (CNI) traduziu o volume e produziu a verso do livro em portugus.
Uma verso em ingls foi produzida pela Editora do Banco Mundial.
Por fm, os autores agradecem s autoridades brasileiras que apoiaram o projeto
nos nveis federal e estadual, assim como CNI e aos muitos representantes da
sociedade civil, setor privado e setor educacional que contriburam com idias,
informao e comentrios durante todo o processo de pesquisa e redao.
presentao A
A Confederao Nacional da Indstria tem o prazer de editar o estudo
Conhecimento e Inovao para a Competitividade, elaborado pelo
Banco Mundial. Este estudo analisa os problemas e defcincias derivadas
do processo de preparao do Brasil para enfrentar os desafos da economia
do conhecimento, os quais repercutem no processo de inovao nas empre-
sas e afetam negativamente a competitividade do Pas.
O estudo, ainda indito no Brasil, oportuno. A capacidade de a economia
brasileira diversifcar sua base produtiva e concorrer com pases cujos cus-
tos de mo-de-obra so inferiores aos do Brasil depende de estratgias de
agregao de valor nas vrias fases da cadeia produtiva. Isso s poder ser
feito com produtividade e capacidade de inovao.
A refexo sobre os desafos para o Brasil captar oportunidades nessa nova
economia uma tarefa crtica e prioritria. Demanda correo de po-
lticas, adaptao de instituies e escolhas estratgicas. Ao editar este
estudo, a inteno da CNI suscitar um debate em torno do tema do
conhecimento e da inovao como formas de conquista de um nvel de
competitividade elevado.
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Essa discusso faz parte das tarefas essenciais que se colocam diante de ns, se qui-
sermos construir uma era de prosperidade sustentada para as prximas dcadas. A
CNI est decidida a dar sua contribuio para que isso acontea.
Braslia, maio de 2008.
Armando Monteiro Neto
Presidente da CNI
P refcio
Na ltima dcada, o Brasil tem experimentado as condies econmicas
mais favorveis de que se tem memria, mas os formuladores de polticas
pblicas ainda se perguntam: por que a economia no cresce to rpido
quanto poderia? Governos recentes lograram a enorme tarefa de acabar
com a hiperinfao e reduzir a dvida externa, mas viram competidores
globais sarem frente na corrida pela competitividade. A China se tornou
o maior produtor de equipamentos eletrnicos do mundo e a ndia a
capital mundial de terceirizao tecnolgica cada qual cresce a mais de 7
por cento ao ano , enquanto o Brasil permanece como um dos principais
exportadores de matrias-primas e cresceu, em mdia, 2,5 por cento ao ano
nos ltimos dez anos (1997-2007).
O Banco Mundial encontrou fortes elos entre conhecimento, capital hu-
mano e crescimento econmico no crescente volume de pesquisas sobre a
natureza da inovao. Isto no surpreendente no atual ambiente econ-
mico, caracterizado por mudanas tecnolgicas rpidas, comunicao ace-
lerada e comrcio global em expanso. A economia global de hoje tornou-
se conhecida como economia do conhecimento, e um mundo em que
trabalhadores inovadores e com boa escolaridade e no matrias-primas
e capacidade de produo industrial so a chave da competitividade e
do crescimento. Entre as causas do crescimento relativamente mais lento
do Brasil, a falta de inovao muitas vezes citada. O presente estudo
buscou lanar luz sobre por que tem sido to difcil para o Brasil avanar
na inovao.
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Trs questes principais surgiram na anlise. Primeiro, o Brasil fcou para trs
de seus competidores, especialmente da sia, na oferta de um servio educacio-
nal de qualidade para todos os seus cidados. Segundo, o Brasil tem buscado a
inovao de ponta e intensiva em capital, que produz avanos tecnolgicos em
nvel mundial, e ignora as inovaes mais corriqueiras dos processos de produo,
que tendem a render os maiores resultados econmicos. Em terceiro lugar, o
Brasil tem dependido muito do governo para incentivar a inovao, desprezando
o caminho mais efciente e menos oneroso do uso de incentivos para encorajar
a inovao no setor privado, que normalmente se espalha mais rapidamente por
toda a economia. Este problema foi exacerbado pelo uso de barreiras comerciais
para proteger o setor privado da competio.
O Brasil j produziu avanos em nvel mundial na agricultura e aeronutica e na
explorao de petrleo em guas profundas nos ltimos anos. Mas, como outras
naes com grande desigualdade de renda, o Pas reconhece a necessidade de
reavaliar seu sistema educacional, sua infra-estrutura tecnolgica e sua poltica
de inovao para assegurar mais avanos contra a pobreza. Este estudo busca
apresentar uma anlise e possveis opes para uma nao que j deu prova de
ser capaz de ser inovadora, mas que ainda no consegue produzir a inovao em
escala sufciente para fazer frente competio em uma economia global cada vez
mais dinmica.
A cooperao e apoio recebidos na concepo e execuo deste estudo demons-
tram claramente a determinao do Brasil para lidar com este desafo. Tem
sido encorajador ver o Brasil assumir um papel de liderana na comunidade
internacional nos ltimos anos, e esperamos que a coragem para lidar com esta
questo sirva de exemplo para a Amrica Latina e para pases de renda mdia
em todo o mundo.
John Briscoe
Diretor para o Brasil
Banco Mundial
R esumo executivo
O Brasil apresentou um considervel avano na estabilidade macroeco-
nmica desde a consolidao das medidas de reforma implementadas no
incio dos anos 90, o que resultou em um maior crescimento econmico
2,5% ao ano, em mdia, na ltima dcada. Contudo, sob a perspecti-
va internacional, o crescimento do Pas ainda causa grande preocupao.
Comparado ao dos pases da OCDE, ou a concorrentes como a China ou a
ndia, o crescimento brasileiro no apenas lento, mas se apresenta muito
defasado. Na verdade, como mostrado na fgura abaixo, o hiato de renda
em relao aos pases da OCDE aumentou expressivamente. Em 1980, a
paridade do poder de compra per capita do Brasil representava 42% do
ndice dos pases da OCDE, e em 25 anos caiu para 29%.
Renda per capita do brasil em relao aos pases da OCDE (em PPC)
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%
Fonte: OCDE (2006)
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A origem do crescimento
O crescimento econmico amplamente considerado como a interao entre o
capital fsico e o capital humano. O investimento em qualquer desses dois fatores
aumenta o crescimento em geral; alm disso, quando o capital fsico e o humano
interagem de modo mais efciente, o crescimento mais rpido. Os economistas
atribuem este crescimento estimulado pelo aumento da efcincia Produtividade
Total dos Fatores (PTF). Durante o perodo excepcional de forte crescimento,
conhecido como Milagre Brasileiro (196080), a PTF foi um elemento essen-
cial para esse fenmeno; contudo, desde ento, a PTF vem sofrendo um declnio
acentuado. Estudos de contabilidade do crescimento mostram que a proporo
da PTF brasileira comparada dos Estados Unidos caiu de 1,07 em 1975 para
1,02 em 1980, 0,80 em 1995 e 0,73 em 2000.
Os choques macroeconmicos nos anos 70 e a crise da dvida na dcada de 80
so importantes fatores que explicam a desacelerao do crescimento brasileiro.
No entanto, este relatrio salienta que o declnio na PTF tambm foi uma causa
igualmente importante. Por que isso ocorreu? A baixa taxa de investimento no
Brasil uma parte da resposta. O baixo ndice de produtividade outra. Contu-
do, o principal fator a emergncia da nova economia do conhecimento global,
porque, apesar do relativo sucesso na implementao das polticas de ajuste em
meados dos anos 90, o Brasil no estava preparado para competir.
No novo paradigma estabelecido para os pases de renda mdia, o conhecimento
e no os recursos naturais ou a mo-de-obra barata constitui cada vez mais o
elemento central da vantagem comparativa de um pas. Como bem ilustram as
histrias de grande sucesso, como a de Bangalore, a capital da indstria de progra-
mas de computador da ndia, a inovao tcnica e o conhecimento podem cami-
nhar lado a lado e levar um pas da pobreza sufocante a uma forte produtividade
e competitividade. De fato, a proporo de bens no comrcio internacional com
mdio ou alto contedo de tecnologia aumentou de 33%, em 1976, para 54%,
em 1996, e para 64% em 2003 (World Bank, 1999). Nesse mesmo perodo,
o Brasil implementou uma lenta liberalizao comercial e reformas trabalhistas
inefcientes, alm de ter negligenciado a defcincia do seu sistema de ensino
bsico. Se houvesse implementado mudanas mais radicais, o Pas estaria muito
mais apto a benefciar-se das oportunidades domsticas e internacionais com o
objetivo de impulsionar o crescimento da mesma forma que seus concorrentes,
como a China.
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O Brasil no pode mais ignorar a economia do conhecimento e isto no est
ocorrendo. Um constante dilogo nacional discute reformas para apoiar o forte
desempenho macroeconmico, ampliar a abertura comercial, melhorar a infra-
estrutura fsica, fortalecer o sistema judicirio e o ambiente legal e adequar os
sistemas educacionais inefcientes e desiguais, que no esto produzindo o tipo
de capital humano necessrio competitividade global de hoje. Este relatrio
enfatiza que o Brasil apresentou, de fato, expressivos avanos; no entanto, a dura
realidade que seus concorrentes tambm cresceram s que de modo mais
rpido. Assim, a questo no apenas saber como o Pas pode atingir um maior
progresso, mas como ir recuperar o tempo perdido.
Neste relatrio, a anlise se baseia na estrutura conceitual mostrada de modo
esquemtico na fgura abaixo. Partindo dessa estrutura, o relatrio discute as trs
principais reas associadas ao aumento da competitividade e acelerao do cres-
cimento. Em primeiro lugar, o Brasil precisa partir da sua estabilidade macroeco-
nmica e ampliar as reformas que possam melhorar o clima de investimento. Em
segundo lugar, o aumento da produtividade exige um esforo concentrado com
vistas expanso da PTF por meio de crescimento que leve em conta a inovao.
Em terceiro lugar, necessrio implementar uma srie de microrreformas, das
quais duas so urgentes: aumento dos incentivos para que as empresas inovem
e aprimoramento do sistema educacional, visando melhoria da capacidade dos
profssionais que entram no mercado de trabalho. Apresentamos um conjunto de
recomendaes especfcas resultantes dessa anlise. Discutimos tambm os pos-
sveis papis que as agncias brasileiras podem desempenhar na implementao
dessas recomendaes, assim como a necessidade de ampliar a conscientizao
sobre a urgncia dessa agenda.
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Modelo Conceitual dos Componentes do Crescimento
PTF (Inovao)
Aquisio de conhecimento
global
Criao de conhecimento por
esforo prprio
(sem ou com P&Dj
Difuso e uso do
conhecimento existente no
pais
Crescimento
Capital fisico
Ajustado por.
Utilizao da
capacidade
Depreciao do
capital
Clima de investimento
(o amoiente para negciosj
Condies macroeconmicas
Estado de Direito
Politica de competitividade
0overnaoilidade
8egurana
Nercado de
traoalho
Nercado de
capital
Capital humano
Traoalho ajustado por.
Educao
Haoilidades
Treinamento
As principais mensagens deste relatrio abrangem quatro tpicos: consolidao
do ambiente macroeconmico, estmulo inovao, melhoria da capacidade da
fora de trabalho e passagem da anlise ao.
Consolidao do ambiente macroeconmico
O relatrio sintetiza as principais concluses de estudos e polticas, realizados
anteriormente pelo Banco Mundial, referentes aos fundamentos macroeconmi-
cos subjacentes atual estabilidade e ao avano apresentados pelo Brasil. Este
documento discute os aperfeioamentos no ambiente de negcios que podem
contribuir para a acelerao do crescimento.
A economia brasileira se manteve estvel devido gesto macroeconmica prudente
incluindo a poltica fscal e monetria, bem como a administrao da dvida. O
aperfeioamento dos fundamentos macroeconmicos reforou os benefcios resul-
tantes de uma favorvel demanda externa por commodities brasileiras brasileiras, o
que elevou as reservas internacionais a nveis sem precedentes. A rigidez fscal, que
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estabeleceu um limite mximo para o investimento pblico, se converteu em
supervits primrios anuais e estabilidade macroeconmica. No entanto, a infra-
estrutura do Pas precisa agora ser aprimorada para aumentar a produtividade e
no colocar o crescimento em risco.
O desafo para o Brasil continuar a reduzir a dvida pblica e melhorar a qua-
lidade do ajuste fscal, ou seja, garantir os recursos adequados para os principais
investimentos pblicos e programas de reduo da pobreza e, ao mesmo tempo,
aumentar a efcincia dos gastos a fm de criar o espao fscal necessrio aos in-
vestimentos que estimulam o crescimento. A habilidade do governo em ajustar a
composio das despesas pblicas est reduzida, contudo, pelo seu atual nvel de
gastos (particularmente com os benefcios sociais) e por uma constante carga da
dvida, que em ltima anlise limita a capacidade do governo de solicitar crdito
e de investir. Alm disso, o contnuo crescimento da mquina governamental
durante a ltima dcada fnanciado pelo aumento dos impostos restringiu
a poupana nacional. As altas taxas de juros atuaram como um desestmulo ao
investimento do setor privado.
Em suma, a estabilidade do ambiente macroeconmico ajudou a reverter os acen-
tuados declnios da dcada perdida, o que levou a um crescimento moderado
nos ltimos anos. Todavia, essa estabilidade macroeconmica no foi sufciente
para estimular um crescimento acelerado. Da mesma forma, levando-se em conta
os insufcientes investimentos pblicos em infra-estrutura e a lentido das re-
formas para facilitar o clima de investimento, a perspectiva de um crescimento
substancialmente mais elevado continua reduzida. Embora a produtividade tenha
aumentado na dcada passada, como mostram os indicadores histricos neste
relatrio, seu nvel apesar de tudo mais baixo do que nos perodos anteriores,
quando houve um rpido aumento dos investimentos.
Estmulo inovao
O crescimento do Brasil est fortemente apoiado na exportao de commodi-
ties e de produtos manufaturados, dependncia que provavelmente persistir. No
entanto, com algumas excees, a sua base manufatureira ainda est defasada
quanto inovao especialmente quando comparada da China ou da ndia,
pases que deram passos gigantescos na modernizao direcionada para o aumen-
to do crescimento. Se as tendncias atuais forem mantidas, o Brasil continuar a
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ser essencialmente um fornecedor de commodities nos mercados mundiais e um
exportador de produtos manufaturados para o Mercosul e outros pases latino-
americanos. Em outras palavras, o Brasil se arrisca a perder a oportunidade de
se tornar um importante concorrente mundial de produtos diversifcados. Para
evitar esse risco, necessrio que o Pas ajuste a sua rota, concentrando-se no au-
mento do valor agregado dos produtos nos setores em que j apresenta vantagens
comparativas e comprometendo-se a fornecer bens e servios de maior valor e
maior elasticidade-renda. O Brasil precisa no apenas diversifcar e agregar valor
s suas commodities, mas tambm ser mais competitivo na exportao de produtos
industrializados e servios.
At os anos 90, os setores produtivos brasileiros operaram em um cenrio eco-
nmico relativamente protegido. O governo fornecia poucos incentivos ao se-
tor privado para o investimento em inovao, porm isto se constitua em fator
sem grande importncia porque a proteo contra a concorrncia tornava esse
investimento menos necessrio. Afrmamos neste relatrio que dois elementos
formam a atual base da relativa defcincia do Brasil em inovao a tendncia
pesquisa excessivamente terica nas universidades pblicas e a expressiva fal-
ta de investimento do setor privado que, protegido, poupado da necessidade
de competir.
O setor privado precisa investir mais em pesquisa e desenvolvimento (P&D).
Iniciativas recentes para estimular as empresas a investirem em inovao por
exemplo, a Lei de Inovao e os Fundos Setoriais foram resolues favorveis.
No entanto, como analisamos neste relatrio, o governo agora precisa ampliar
essas medidas criando um ambiente de negcios mais amplo, em que as empresas
privadas queiram investir em inovao, assumam riscos e expandam suas ativida-
des produtivas para novas reas menos seguras. Alm disso, para aumentar a sua
taxa de investimento em geral, o Brasil precisa liberalizar ainda mais a economia,
em parte para forar as frmas a se tornarem mais competitivas.
O investimento pblico em P&D precisa ser mais efciente, no apenas para
produzir mais conhecimento e tecnologia, mas para criar uma infra-estrutura que
possibilite comercializar e disseminar o novo conhecimento (por exemplo, par-
ques tecnolgicos, escritrios para transferncia de tecnologia, incubadoras de
empresas e operaes com capital de risco). A Espanha um notvel exemplo de
como esses esforos podem ser efcazes. Alm disso, como salientamos abaixo, o
Brasil tambm deve investir mais em capital humano por meio do ensino bsico
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de qualidade e treinamento para capacitao avanada. Irlanda, China, Coria
do Sul e Cingapura so apenas alguns dos muitos exemplos de pases onde essas
iniciativas foram implementadas de forma macia e com sucesso.
Este relatrio prope uma nova defnio abrangente da inovao. Na forma como
utilizado neste documento, o termo se refere no apenas a produtos e processos,
mas a novos procedimentos empresariais e formas de realizar as atividades produ-
tivas. Enfatizamos que a inovao voltada para o aumento da PTF no deve ser
compreendida apenas como uma inveno ou o primeiro uso global de uma tecno-
logia indita, mas tambm como a primeira aplicao de um produto ou processo
em um cenrio especfco. Como os pases em desenvolvimento esto defasados na
curva tecnolgica na maioria dos setores, eles precisam pensar menos em inventar e
mais em fazer coisas diferentes com o conhecimento e a tecnologia disponvel que
possam adquirir. O relatrio prope uma tipologia composta por trs vertentes de
inovao - (a) criao e comercializao de novos conhecimentos e tecnologia; (b)
aquisio de conhecimento e tecnologia do exterior para uso e adaptao local; e (c)
disseminao e aplicao efcaz do conhecimento e da tecnologia (criada interna-
mente ou obtida no exterior) que j estejam disponveis no Pas, embora no sejam
amplamente utilizados. A importncia dessas distines discutida abaixo.
Criao e comercializao de novos conhecimentos e tecnologia. No Brasil, o
investimento em inovao tecnolgica tem origem principalmente no setor pbli-
co aproximadamente 55% do total, comparado a 30% nos Estados Unidos. Um
grande e seguro fnanciamento do setor pblico responsvel por uma cultura de
pesquisa que se destaca na produo de conhecimento conceitual por exemplo, o
Brasil produziu quase 2% dos artigos publicados em revistas de pesquisa de renome
internacional (em termos gerais, o percentual foi idntico participao de 2% do
Brasil no PIB mundial). Por outro lado, o alto nvel de investimento pblico tem
sido menos efcaz no estmulo inovao tecnolgica por exemplo, as patentes que
podem ser comercializadas. De acordo com a Organizao Mundial de Propriedade
Intelectual (OMPI/WIPO), o Brasil foi responsvel por 0,18% das patentes em
2000. Esse indicador comparado a 3,4% das patentes atribudas Sucia ou
seja, quase 19 vezes mais do que o Brasil, apesar de sua populao muito menor.
Da mesma forma, a Coria do Sul foi responsvel por 1,7% das patentes, o que
representa mais de nove vezes o indicador para o Brasil.
Ironicamente, o Brasil investiu em infra-estrutura de P&D muito antes do que a
maioria dos outros pases em desenvolvimento. Apesar disso, este relatrio cons-
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tata uma desconexo entre teoria e prtica, que emerge agora no Pas, a qual
nem sempre se verifca em outros locais. A maioria das pesquisas fnanciadas pelo
governo realizada por universidades e laboratrios pblicos que se dedicam
principalmente ao conhecimento conceitual puro. As atividades do setor pri-
vado no esto interligadas a essas universidades e laboratrios, ao contrrio de
outros pases onde cientistas e engenheiros de empresas participam de ambos os
setores. Alm disso, a prpria capacidade de pesquisa do setor privado tem sido li-
mitada pelo baixo investimento das frmas protegidas da competitividade estran-
geira pelas barreiras comerciais. O resultado lquido disso que o Brasil precisa
se concentrar muito mais no que produzido com investimento pblico, no que
ocorre com o novo conhecimento uma vez que ele criado e em uma maneira de
mobilizar o setor privado para que se torne um parceiro ativo. O fortalecimento
das instituies e normas que protegem a propriedade intelectual e o apoio s
incubadoras de empresas tambm se constituiriam em ajuda imediata.
A capacidade de uma nao de criar novos conhecimentos e tecnologia est inti-
mamente ligada habilitao tcnica e avanada e a um sistema de ensino supe-
rior especialmente forte em cincia, engenharia e aplicao tecnolgica. O Brasil
enfatizou as cincias humanas e sociais, em detrimento das cincias fsicas e da
engenharia. Apesar do avano lento, porm estvel, nestas ltimas disciplinas, o
ensino superior brasileiro ainda dispe de capacidade muito reduzida para treinar
inovadores de alto nvel que possam trabalhar na fronteira da criao de conheci-
mento global. Na China, o governo fnanciou e apoiou as universidades pblicas
e privadas com o objetivo de ampliar rapidamente a matrcula e aumentar a sua
correspondente vantagem comparativa. Como o Brasil enfrenta desafos de co-
bertura, relevncia e necessidade de recursos do seu sistema de ensino superior, os
exemplos provenientes da China podem ser instrutivos.
Aquisio e adaptao do conhecimento e da tecnologia global. Para os pases
que ainda no esto na vanguarda, geralmente mais prtico adquirir novos
conhecimentos e tecnologia em vez de invent-los. A transferncia de tecno-
logia pode ser realizada de diversas formas: investimento direto estrangeiro;
licenciamento; assistncia tcnica; tecnologia embutida em bens, componentes
ou produtos de capital; cpia e engenharia reversa; estudos no exterior; in-
formaes tcnicas publicadas, especialmente na Internet; twinning (liderana
compartilhada entre um pas desenvolvido e outro emergente); parcerias para
treinamento cooperativo; aprendizagem a distncia; e outras mais. O comrcio
provavelmente o meio mais direto e essencial de aquisio de conhecimento e
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tecnologia, ou seja, de importao das ltimas verses de hardware, maquinaria
e programas de computador. O Brasil ainda est se esforando para conciliar o
relativo conforto do protecionismo com a inevitvel necessidade de competir
nos mercados globais. Nesse sentido, as empresas brasileiras esto apenas come-
ando a se conscientizar dos amplos benefcios que podem ser proporcionados
pela aquisio de tecnologia. As anlises empresariais das inovaes, realizadas
para este relatrio, mostram que as frmas de grande porte (e especialmente as
multinacionais) avanaram muito em termos de inovao e produtividade.
A capacidade das empresas de usarem de modo produtivo as tecnologias adquiri-
das aponta novamente para os desafos impostos no que se refere formao de
capital humano. pouco provvel que a tecnologia seja adotada e adaptada com
efcincia se os trabalhadores no tiverem conhecimento bsico de leitura, escrita
e aritmtica ou, em um nvel mais elevado, no dispuserem da capacidade de ra-
ciocinar conceitualmente, de pensar fora dos padres e de aplicar o mtodo cien-
tfco. Trabalhadores com essas habilidades no so menos essenciais do que os
gerentes de nvel superior que podem adaptar-se informatizao ou redesenhar
de modo criativo uma estratgia de produo. Se as frmas no tm condies de
confar no poder de ajuste de seus funcionrios, elas se tornam necessariamente
avessas ao risco e optam pelo caminho mais fcil da sobrevivncia econmica, ou
seja, um maior uso de mo-de-obra barata e desqualifcada (como ocorre no Nor-
deste do Brasil). Em princpio, a qualifcao bsica e a avanada so necessrias
para que uma empresa maximize as vantagens da inovao adquirida.
Disseminao e uso do conhecimento e da tecnologia disponveis no Pas. Os
insumos, processos e produtos de uma frma foram desagregados, categorizados
por setor, tamanho e regio. Para essa anlise, foram utilizados os bancos de dados
da Pesquisa sobre Clima de Investimento (PCI), realizada pelo Banco Mundial,
e da Pesquisa Industrial de Inovao Tecnolgica (PINTEC) do IBGE, e seus
resultados so apresentados no relatrio. As microanlises possibilitaram uma
observao mais atenta das caractersticas das empresas nos e entre os diversos
setores, assim como as comparaes com as frmas de outros pases. Algumas
empresas brasileiras foram identifcadas como inovadoras, principalmente as de
grande porte, com muitos empregados e resultados importantes. De modo geral,
contudo, o nvel de modernizao das frmas brasileiras foi considerado inferior
ao de outros pases. Existe uma demanda relativamente limitada de inovao no
mercado interno pouco sofsticado. A proteo continua a reduzir a necessidade
de inovao e a vontade de assumir o risco da criao. A produtividade das empre-
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sas baixa e a sua disperso enorme. De fato, o relatrio mostra que a disperso
na produtividade das frmas brasileiras foi muito maior do que na maior parte dos
outros pases para os quais havia dados disponveis, inclusive a ndia e a China.
Este relatrio sustenta que o uso do conhecimento j existente no Brasil propor-
cionaria o caminho mais rpido e promissor para aumentar a produtividade e a
competitividade e impulsionar o crescimento. Por meio desse terceiro tipo de
inovao que comprovadamente menos dispendiosa e mais acessvel o Brasil
poderia elevar a produtividade em todos os setores. O estudo enfatiza a impor-
tncia essencial das frmas que so capazes de identifcar as prticas produtivas
no Pas e de assim possurem os insumos para replicar, aprimorar e aumentar a
sua prpria produtividade. Esse terceiro tipo de inovao exige um esforo rela-
tivamente maior para disseminar o conhecimento por meio de canais tais como
programas de extenso industrial e de servios, centros de informao tcnica e
programas de aperfeioamento tecnolgico para aglomerados (clusters). Algumas
inovaes necessitam de maquinaria mais moderna e de insumos fsicos aperfei-
oados, assim como de melhor gesto e organizao. No entanto, o equipamento
no um instrumento mgico. O que importa o que ocorre no cho de fbrica.
Os trabalhadores podem adotar diretamente novas prticas e existe um ambiente
que recompense uma maior efcincia e produtividade? Os trabalhadores podem
realizar efetivamente as mesmas atividades fazendo o melhor uso do equipamento
e dos insumos j existentes?
O fato de que no Brasil o tempo em que o trabalhador fca no emprego geral-
mente limitado e ainda menor no caso dos trabalhadores menos qualifcados
poderia aumentar a adoo de boas prticas entre as frmas. No entanto, isso
no parece estar ocorrendo na realidade. Sugerimos que a falta de capacitao
bsica dos trabalhadores provavelmente o nico e mais importante obstculo ao
uso de novas tecnologias e equipamentos ou ao livre fuxo de prticas inovadoras
nas empresas. Na verdade, os trabalhadores sem qualifcao so possivelmente
avessos ao risco e se sentem mais confortveis executando procedimentos simples
e rotineiros, que no exigem treinamento formal adicional. Alm disso, a alta ro-
tatividade do emprego pode estar desestimulando o efetivo treinamento propor-
cionado pelas frmas. Nosso estudo concluiu que as empresas brasileiras investem
tempo e recursos signifcativos no treinamento de seus funcionrios, contudo,
na maioria dos casos, essa iniciativa se concentra em suprir a falta de habilidades
bsicas que deveriam ser tratadas pelo sistema educacional e no durante a intro-
duo de inovaes para aumentar a produtividade no cho de fbrica.
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Uma notvel exceo so as cadeias de produo desenvolvidas pelas pequenas e
mdias empresas que atuam como fornecedoras para grandes frmas inovadoras
como a Embraer, Petrobras, Gerdau, Ford e outras. Com freqncia, essas fr-
mas menores aumentam a sua produtividade utilizando tecnologias adaptadas
das companhias inovadoras de maior porte. Casos como esses tendem a ocorrer
em agrupamentos geogrfcos especfcos. A qualifcao dos recursos humanos
locais tanto a bsica quanto a avanada essencial para esses processos, como
demonstra a experincia da Embraer.
Melhor capacitao da fora de trabalho
No Brasil, as taxas de desemprego aumentaram para todos os trabalhadores du-
rante os anos 90 desde aqueles sem escolaridade at os que dispem de educao
fundamental, mdia e superior. A proporo de pessoas desempregadas com nvel
universitrio aumentou para 16,4%, comparada taxa de 9,3% para a populao
como um todo. Esse dado altamente sugestivo da incompatibilidade entre a
qualifcao dos graduados do ensino formal e as necessidades do mercado de tra-
balho, ao invs de representar um sinal de que o mercado de trabalho no requer
capacitao avanada. Da mesma forma, o ndice extremamente alto de alunos
que abandonam o ensino mdio refete a inefcincia da transio escola-trabalho.
Os estudantes do nvel mdio, especialmente os de mais idade, abandonam a es-
cola porque sabem que a sua permanncia no ir necessariamente proporcionar
mais oportunidades de trabalho ou de treinamento especfco signifcativo. Alm
disso, existe um nmero insufciente de pessoas formadas em instituies no
universitrias e em programas profssionais de curta-durao, como os que so
normalmente oferecidos por faculdades comunitrias nos Estados Unidos e nas
escolas tcnicas europias para alunos que concluram o curso secundrio.
Fortalecimento do ensino superior. bem aceita a idia de que mais e melhor
educao aumenta as chances de emprego e a renda. No Brasil, entretanto, a m-
dia de freqncia na escola para a populao acima de 15 anos ainda de apenas
4,3 anos. Com apenas um quarto de sua populao em idade de ingressar na uni-
versidade e freqentar um curso de nvel superior, o Brasil se situa quase prximo
taxa de freqncia escolar mais baixa entre os maiores pases latino-americanos,
ou seja, em posio bem inferior mdia continental de 30,3%. A baixa taxa de
matrcula nas universidades se refete na proporo muito pequena da fora de
trabalho com qualifcao de nvel superior, ou seja, 8%.
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Apesar de existirem muitos enclaves de alta qualidade no ensino superior, crtica
a falta geral de consistncia nesse nvel (especialmente na ausncia de padres
de desempenho). O Brasil o oitavo pas mais populoso do mundo, porm,
nenhuma de suas universidades se encontra entre as cem melhores instituies
de ensino superior do mundo. A produo de pesquisas est concentrada em
um grupo muito pequeno de universidades de elite, estaduais ou pblicas. Um
segundo segmento das universidades pblicas e privadas apresenta muitos bolses
de excelncia, mas no espectro alm deste ponto ou seja, na grande maioria de
pequenas universidades privadas carentes de recursos a qualidade est abaixo
de irregular e as pesquisas competentes no so fnanciadas nem recompensadas.
Nas universidades federais, 83% dos professores tm carga horria integral, ao
contrrio de cerca de um tero nas universidades municipais e de um quinto
nas instituies privadas. Nas universidades privadas, a maioria dos professores
trabalha em tempo parcial. Basicamente, eles recebem por hora de trabalho e
so pagos de acordo com o nmero de aulas dadas. A proporo de acadmicos
com doutorado aumentou de 15% em 1994 para 21% em 2004. Nas universi-
dades federais, essa taxa foi duplicada, passando de aproximadamente 21% para
42%. A grande maioria dos acadmicos no s deixou de receber treinamento em
pesquisa durante o curso de doutorado, mas tambm no dispe virtualmente
de oportunidades para participar de atividades de P&D bsicas fnanciadas pelo
governo. Contudo, isso no signifca que eles tenham maior probabilidade de
realizar pesquisas prticas ou externas com as contrapartes do setor privado.
Ao contrrio, a universidade e a iniciativa privada continuam a ser segmentos
desconectados. De forma distinta dos modelos do Vale do Silcio ou da Rota 128,
nos Estados Unidos em que inovadores bem capacitados podem durante suas
carreiras transferir-se constantemente da universidade para o setor privado e vice-
versa, ou simplesmente manter uma presena permanente em ambos os segmen-
tos , as suas contrapartes brasileiras permanecem muito segregadas. Em uma
medida espantosa, os dois mundos no interagem e muito menos se fecundam
mutuamente. Do mesmo modo, somente uma minoria relativamente pequena de
universitrios brasileiros estuda no exterior. Em 2005, apenas 2.075 alunos rece-
beram bolsas de estudo de graduao para estudar fora do Brasil. Somente 1.246
estudantes estrangeiros freqentam as universidades brasileiras.
Outros tipos de treinamento ps-secundrio so oferecidos pelas entidades pri-
vadas e, em particular, por um conjunto de nove instituies que formam o Sis-
tema S e constituem o maior sistema consolidado de treinamento profssional
na Amrica Latina. Criado pela Confederao Nacional da Indstria (CNI) e
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pelas federaes estaduais de indstrias, o sistema fnanciado por um imposto
compulsrio de 2,5% sobre a folha de pagamento. Presente em cerca de 60% dos
municpios brasileiros, o Sistema S oferece a cada ano quase 2.300 cursos e ma-
tricula cerca de 15,4 milhes de alunos. Embora a efccia desse treinamento (e a
sua efcincia em termos de custo) tenha sido difcil de avaliar, o Sistema S desem-
penha um papel essencial ao fornecer capacitao especfca para trabalhadores e
poderia servir como pedra fundamental para uma estrutura de aprendizado para
toda a vida no Brasil.
O acesso ao ensino superior, especialmente nas universidades de maior prestgio, est
amplamente limitado s famlias de renda alta. Embora cerca de 69% da populao
brasileira esteja situada na faixa de renda baixa, aproximadamente 90% dos alunos
da UNICAMP (conceituada em geral como uma das duas melhores universidades)
no pertence a essa faixa de renda. Essa distribuio desigual na UNICAMP est
longe de ser excepcional; ela refete o persistente padro de oportunidades desiguais
em todo o sistema. No nvel mdio, por exemplo, cerca de 90% dos jovens situados
nos decis de renda mais alta concluem a escola, comparados a apenas 4% daqueles
provenientes das famlias que ocupam os decis mais baixos.
Melhoria da educao bsica. Se um inefciente e relativamente pequeno sistema
de ensino superior representa um desafo para o sistema de inovao brasileiro, a
educao bsica tambm pode ser considerada como um ponto central da baixa
produtividade e competitividade do Pas. Alm das reduzidas oportunidades edu-
cacionais em sentido absoluto (e no levando em conta as desigualdades sociais de
quem se benefcia), o sistema de ensino brasileiro altamente defciente quanto
qualidade da educao que ele oferece. Como mostrado neste relatrio, o ensino
fundamental e mdio no proporciona o conhecimento mnimo de portugus
nem de matemtica necessrios para uma cidadania ativa, muito menos a uma
participao produtiva em um mercado de trabalho com base em tecnologia. De
acordo com os testes internacionais PISA, cerca da metade dos brasileiros com
15 anos tm difculdade de leitura, ou no sabem ler, e trs quartos no con-
seguem fazer operaes matemticas bsicas. Por isso, no surpreendente que
neste relatrio se conclua que, embora as frmas brasileiras invistam recursos no
treinamento de seus trabalhadores, esses esforos so em grande parte direciona-
dos para preencher lacunas bsicas em sua capacitao deixadas pelo sistema de
ensino formal. As empresas deveriam partir da qualifcao bsica e no ter que
fornec-la.
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Conforme examinamos neste relatrio, existem muitas razes para o desempe-
nho insatisfatrio das escolas do Pas, entre as quais no menos importantes so
a gesto e os incentivos docncia. De modo relativo, 1,5 milho de professores
brasileiros so razoavelmente bem pagos. Eles recebem 56% a mais do que a
mdia nacional de salrios. (Por outro lado, os professores dos pases da OCDE
recebem em mdia 15% menos do que a mdia salarial em seus pases.) A variao
salarial dos professores brasileiros est estreitamente ligada ao tempo de servio.
Com poucas excees, no h penalidades nem recompensas para o desempenho
do professor e menos ainda para o aprendizado do aluno. No surpreende que,
levando em conta o ritmo da expanso da matrcula escolar nos ltimos anos, o
fnanciamento para aprimorar o conhecimento de matemtica, cincias e tecno-
logia tenha recebido uma prioridade muito menor no oramento em relao
construo de escolas e contratao de professores. Quase um tero dos pro-
fessores que ensinam os 45 milhes de estudantes brasileiros no concluram a
universidade e apenas 20% dispem de ttulo de mestrado. Em sua maior parte, a
formao dos que tm grau universitrio tende a ser muito forte em teoria peda-
ggica, mas muito defciente na arte aplicada de ensinar.
Nos ltimos 20 anos, o nmero de vagas no ensino fundamental e mdio aumen-
tou expressivamente e o acesso ao ensino bsico agora quase universal. Porm,
no se pode garantir que a qualidade do ensino tenha melhorado. Isso est me-
nos relacionado absoluta falta de recursos fnanceiros (os gastos com educao
pblica aumentaram de 3,9% do PIB em 1995 para 4,3% do PIB em 2005) do
que a fatores de gesto. Por exemplo, estima-se que cerca de 60% dos diretores de
escolas obtiveram seu cargo com base em critrios polticos. Os computadores nas
escolas (aproximadamente 2 por 100 alunos, comparados a 28 por 100 na Coria
do Sul) tendem a ser usados pelos professores e administradores, mas no pelos
alunos o que constituiria um elemento altamente signifcativo para a inovao
tecnolgica futura em um pas onde a grande maioria das famlias no dispe de
computador em casa.
O relatrio tambm discute os fatores pedaggicos e curriculares que contribuem
para a baixa qualidade da educao bsica. As aulas no ensino fundamental (espe-
cialmente nas reas rurais) ainda seguem em grande parte os moldes adotados na
gerao passada. Isso signifca que os alunos copiam passivamente o que o profes-
sor escreve no quadro negro e devem aprender por memorizao, uma abordagem
que diametralmente oposta ao aprendizado ativo que privilegia a fexibilidade
do raciocnio, o raciocnio conceitual e a habilidade para solucionar problemas
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em outras palavras, as mesmas caractersticas necessrias aos trabalhadores adultos
para que possam competir em uma economia baseada em conhecimento.
Em suma, o baixo nvel e a limitada distribuio do ensino entre os brasileiros so
dados mais esclarecedores do que o freqentemente estudado ciclo de pobreza e
desigualdade. Neste relatrio, sustentamos que as qualifcaes bsicas e avana-
das constituem insumos essenciais para que a nao se benefcie da inovao e do
aumento da produtividade, melhore a competitividade e acelere o crescimento
econmico mas, no momento, tais necessidades no esto sendo atendidas.
Da anlise ao: o que precisa ser feito e quem deve faz-lo
O relatrio prope aes concretas em seis principais reas: ambiente favorvel,
criao e comercializao de conhecimento, aquisio de conhecimento no es-
trangeiro, estmulo e disseminao do uso de tecnologia, educao bsica e ca-
pacitao, e ensino superior (capacitao avanada). Em conjunto, estas reco-
mendaes representam um primeiro passo para a elaborao de um abrangente
plano nacional de inovao. Anlises contnuas, maior conscientizao pblica e
um vigoroso debate nacional podem transformar essas recomendaes em uma
estratgia nacional integrada que tenha como objetivo estimular o crescimento
com base em inovao.
O incentivo inovao visando ao crescimento econmico envolve necessaria-
mente um amplo espectro de questes e agentes, desde a abrangente estrutura
do regime econmico e institucional at as altamente especializadas aplicaes
relacionadas P&D, ao investimento estrangeiro e transferncia de tecnologia;
a tecnologia de informao; os padres e o controle de qualidade; o capital fnan-
ceiro e de risco; a educao etc. O captulo fnal apresenta todas as recomendaes
sob a perspectiva de quais so os agentes que precisam realizar as aes especfcas.
O captulo aborda as diversas entidades governamentais, o setor privado e a socie-
dade civil, que tero de implementar as recomendaes para que as idias sejam
traduzidas em aes e se transformem em realidade.
Nem todas as recomendaes tm igual peso ou prioridade e, por razes tcnicas
ou polticas, algumas sero mais difceis de implementar do que outras. Algumas
aes necessitaro da aprovao de novas leis, pelo Congresso, ou de mudan-
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as signifcativas nas polticas ou no ambiente regulador e outras podero ser
concretizadas por um exerccio razovel de vontade poltica. Algumas podem ser
realizadas com os recursos existentes e outras precisaro da mobilizao de fundos
pblicos e privados. Algumas aes podero ser rpidas. Outras necessitaro de
anos de esforo persistente. Algumas aes sero difceis porque afetam os interes-
ses de grupos que se benefciam do sistema em sua forma atual.
O nosso relatrio no tem o objetivo de priorizar ou sugerir detalhes para um
plano especfco, o que necessrio inclusive quanto a todas as difceis esco-
lhas e compensaes que as aes concretas implicaro , ainda que esteja alm
da abrangncia deste estudo. O que se quer tornar claro que o Brasil precisa
implementar um processo de reforma amplo e sistmico para aumentar a compe-
titividade de sua economia e acelerar o seu crescimento. Existe o perigo de que a
recente melhoria no desempenho comercial gerada pelo atual ciclo de alta no
preo das commodities possa contribuir bastante para o desempenho econmico
de modo a justifcar temporariamente a complacncia durante esse perodo de
tranqilidade. Consideradas as mudanas fundamentais que esto ocorrendo no
plano global, essa abordagem limitada poder ser custosa.
Nem o governo nem a sociedade brasileira como um todo parecem estar total-
mente cientes das tendncias internacionais e dos custos de oportunidade se dei-
xarem de reagir de modo condizente. A maioria dos governos e cidados asiticos
compreendem essas tendncias e esto atuando de forma pertinente e impor-
tante se perguntar por que a sia est emergindo como uma nova base de poder
econmico. No caso do Brasil, a prxima etapa mobilizar uma campanha de
massa para conscientizar o pblico. O Pas precisa observar o seu desempenho
em um contexto global mais amplo, a fm de analisar os novos desafos mundiais
que se impem e discutir com transparncia o que deve ser feito. A avaliao dos
recursos disponveis e a conscientizao das partes interessadas constituem um
processo poltico interno e inerente que precisa ser implementado e apropriado
de forma local. Esperamos que este relatrio fornea subsdios teis para o incio
desse processo.
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Metodologia e organizao do relatrio
Este relatrio foi elaborado por uma equipe multidisciplinar composta por mem-
bros do Banco Mundial, consultores e contrapartes brasileiras. A equipe principal
e os colaboradores analisaram os dados existentes, desenvolveram modelos con-
ceituais e economtricos e realizaram amplas consultas com os governos federal,
estaduais e municipais, lderes empresariais e acadmicos. A pesquisa foi condu-
zida basicamente entre novembro de 2006 e abril de 2007.
Os autores se basearam em anlises de dados secundrios realizadas por pesquisa-
dores brasileiros, colegas estrangeiros que trabalham em outros pases com temas
semelhantes e no prprio trabalho da equipe principal. Para a decomposio e
anlise do crescimento, a principal fonte de dados foi o IBGE, inclusive quanto
ao clculo do crescimento do PIB, cuja metodologia foi modifcada em maro de
2007. Para realizar as anlises em nvel nacional sobre inovao, a equipe utilizou
as informaes e os bancos de dados disponveis do Ministrio da Cincia e Tec-
nologia, no Banco Mundial (como os Indicadores do Desenvolvimento Mundial
e o KAM), no Ministrio da Fazenda (SIAFI) e em outras agncias (inclusive o
USPTO). Para as anlises empresariais, os autores se basearam na Pesquisa sobre
Clima de Investimento, do Banco Mundial, na Pesquisa Industrial sobre Inova-
o Tecnolgica (PINTEC) e nos dados desenvolvidos pelo Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (IPEA), que combinam informaes acerca das empresas
com as do banco de dados sobre mo-de-obra, do Ministrio do Trabalho. Para a
anlise do capital humano, as fontes abrangem conjuntos de dados de avaliao
e o Censo Nacional Escolar do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educa-
cionais (INEP), vinculado ao Ministrio da Educao; o banco de dados PIA do
IBGE; o banco de dados PISA da OCDE; e o banco de dados RAIS do Minist-
rio do Trabalho e Emprego.
Em alguns casos, os autores elaboraram anlises economtricas originais para avaliar
e confrmar a estrutura conceitual. Em outros, o estudo se baseia em relatrios eco-
nomtricos desenvolvidos e realizados em outros locais. Foram consideradas espe-
cialmente teis pesquisas recentes conduzidas pelo IPEA, nas quais foi utilizado um
novo banco de dados que combina informaes sobre frmas e trabalhadores.
As concluses deste relatrio esto organizadas em oito captulos, seguidos por
diversos anexos. O primeiro captulo aborda o problema central por que o
crescimento do Brasil foi to lento, apesar do relativo sucesso na melhoria do
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desempenho fscal e macroeconmico? O segundo captulo apresenta um modelo
conceitual composto por quatro fatores, utilizado para analisar o crescimento
econmico, que destaca a importncia da inovao e da Produtividade Total dos
Fatores (PTF). Cada elemento do modelo conceitual analisado separadamente
nos captulos subseqentes. O terceiro captulo defne o conceito de inovao
conforme elaborado no estudo. Trs tipos de inovao so diferenciados: em pri-
meiro lugar, a criao de novos conhecimento e tecnologia; em segundo lugar,
a aquisio de novo conhecimento e de tecnologia (freqentemente de outros
pases); e, em terceiro lugar, a extensa adoo, adaptao e disseminao de no-
vos conhecimentos e tecnologias no contexto da economia nacional. Aplicando
essas distines, o quarto captulo avalia o desempenho do Brasil no campo da
inovao em nvel nacional. O quinto captulo fornece uma anlise semelhante
no nvel micro da empresa. O captulo explica detalhadamente a relao entre
inovao, produtividade e crescimento e, mais especifcamente, aponta as claras
defcincias na formao de capital humano. O sexto captulo analisa de modo
mais atento os sistemas educacionais de diferentes nveis, que so basicamente
responsveis pela formao do capital humano. Embora o Brasil tenha uma gran-
de populao nominalmente alfabetizada, a sua fora de trabalho em todos os n-
veis , apesar de tudo, pouco preparada para a inovao. O captulo esclarece este
fato por meio de perfs resumidos do sistema de ensino fundamental, do sistema
de ensino mdio, de treinamento avanado fora da escola e do sistema de ensino
superior, bem como os aspectos relacionados administrao e desempenho da
escola, e professores e ensino. Os sistemas de ensino fundamental, mdio e supe-
rior, assim como os extra-escolares, so descritos em mais detalhes nos anexos no
fnal do relatrio. O stimo captulo traz um amplo panorama do que o Brasil
precisa fazer para estimular a inovao e, com vistas ao desenvolvimento de uma
estratgia nacional integrada, prope aes concretas em seis reas que abrangem:
o ambiente de negcios, a criao e comercializao de conhecimento, a aquisio
de conhecimento estrangeiro, o incentivo e a disseminao do uso de tecnologia,
a educao e capacitao bsicas, e o ensino superior. O captulo fnal reapresenta
essas recomendaes sob o ponto de vista pragmtico de quem precisa fazer e do
que deve ser feito.
1
Crescimento e desempenho
do Brasil no contexto global
1
1.1 Introduo
O Brasil alcanou uma relativa estabilidade econmica e uma taxa de cres-
cimento de aproximadamente 2,9% na ltima dcada. No entanto, o Pas
ainda no recuperou as rpidas taxas de crescimento que chegou a alcanar
nem os atuais indicadores de clere crescimento de seus principais competi-
dores globais. De fato, sob uma perspectiva mundial, o Brasil no apenas est
deixando de recuperar o tempo perdido, como tambm se situa em posio
bem inferior. Este estudo analisa as razes disso e sugere uma estrutura e um
processo para a tomada de medidas que melhorem esta situao.
Este primeiro captulo avalia o crescimento recente do Brasil comparando-
o ao de outros pases da Amrica Latina e a diversas economias de renda
mdia com tamanho aproximadamente semelhante. Em seguida, consi-
dera as avaliaes sobre o Pas em um ambiente global altamente compe-
titivo, impulsionado cada vez mais pelo conhecimento e pela inovao.
Essas comparaes internacionais fornecem o contexto para enquadrar as
questes relacionadas s principais consideraes deste relatrio.
O primeiro captulo examina a estrutura da economia brasileira e de suas ex-
portaes. O segundo captulo apresenta uma estrutura conceitual que pos-
sibilita interpretar a experincia do Brasil, situando esta anlise no contexto
mais amplo dos estudos sobre crescimento econmico e competitividade. O
terceiro captulo observa minuciosamente a inovao. Os captulos restantes
1
Julio Revilla e Carl Dahlman foram os principais colaboradores neste captulo.
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se concentram mais especifcamente nas limitaes impostas pela inovao e pelo
capital humano, as quais esto restringindo o crescimento e a competitividade neste
momento no Brasil.
1.2 O Crescimento do brasil sob uma Perspectiva Comparativa
Entre 1930 e 1980 cerca da metade de um sculo , a economia brasileira cres-
ceu a uma taxa mdia anual de 7%. De fato, no decorrer dos ltimos anos desse
perodo, de 1964 a 1980 freqentemente chamado de milagre brasileiro, o
crescimento apresentou a mdia notvel de 7,8%. Durante quase uma dcada
(196876, em seguida ao programa de estabilizao moderadamente bem-suce-
dido que foi implementado em 1964), o crescimento apresentou em mdia uma
taxa anual de aproximadamente 10%.
Embora o crescimento tenha sido rpido nesse perodo, a economia no deixou
de apresentar problemas. A volatilidade foi moderada ao longo de todo o ciclo
e esteve fortemente relacionada a uma srie de choques externos e s acentuadas
mudanas na poltica econmica.
2

2
O Brasil revisou recentemente suas contas de 1995 a 2006, que passaram a apresentar uma economia cerca de 10%
maior do que as estimativas anteriores. Embora a previso de crescimento mdio real para 200306 tenha aumentado
para 4,1% (dos 3,4% anteriores), a taxa mdia geral no perodo 19962006 teve uma elevao de apenas 2,5% (dos
2,3% previstos antes da reviso). Todas as estimativas e clculos neste captulo incluem os dados da contabilidade
nacional recentemente revisados.
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Nos anos 80, o crescimento do PIB despencou aps meio sculo de contnuos
ganhos econmicos e a economia brasileira pode ter experimentado uma mu-
dana estrutural de longo prazo. Como mostra a Tabela 1, entre 1981 e 1993,
o crescimento sofreu um declnio acentuado at uma mdia de 1,7 %, aps o
segundo choque do petrleo de 1979 e a primeira crise da dvida em 198182.
Este segundo perodo da histria econmica recente foi marcado por crises e es-
tagnao. Teve incio com uma pronunciada contrao na produo e se caracteri-
zou por grandes desequilbrios macroeconmicos e pela volatilidade da produo
durante as crises ou seja, crescimento muito baixo acompanhado por grandes
desequilbrios macroeconmicos, infao alta, crise da dvida externa e repetidos
insucessos nos esforos de estabilizao.
Tabela 1 - Taxas mdias e volatilidade do crescimento do PIb, 19642005
Mdia Desvio padro
Milagre Brasileiro, 1964-80 7,8 3,32
Crises e Estagnao, 198193 1,7 4,10
Recuperao Limitada, 19942005 2,8 1,96
Fontes: Indicadores do Desenvolvimento Mundial, dados do IPEA e do IBGE.
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O perodo mais recente do Brasil, de 1994 at hoje, se caracterizou por uma limi-
tada recuperao, ocorrida aps o programa de estabilizao que foi implemen-
tado durante o Plano Real, em 1994. medida que o programa de estabilizao
se consolidou e foi aprofundado, o crescimento aumentou, atingindo uma taxa
mdia positiva, porm inexpressiva, de 2,8% entre 1994 e 2005.
O panorama geral do crescimento recente apresentado na Figura 1, que mostra
o crescimento anual do PIB como percentual e a mdia mvel de dez anos para
1964 a 2005. Embora a mdia de crescimento tenha sido de quase 10% nos anos
60 e 70, a mdia anual foi de aproximadamente 2,3% em um perodo de 25 anos,
de 1981 a 2005.
Figura 1 - Crescimento anual do PIb: percentuais e mdia mvel de
dez anos, 19642005
-5
0
5
10
15
Mdia mvel de dez anos
1964 1974 1984 1994 2004
Fonte: Dados do IPEA e IBGE.
Colocando este panorama em contexto, notvel que os perodos de alto e baixo cres-
cimento (bem como a acentuada volatilidade que acompanhou o segundo e o terceiro
perodos) estavam quase inteiramente em descompasso com os vizinhos regionais do
Brasil e com outros pases de renda per capita semelhante. Como mostra a Tabela 2,
o crescimento do Brasil foi signifcativamente maior que o do restante da Amrica
Latina durante os anos 60 e 70, mas esta tendncia se reverteu e o crescimento do
Pas foi menor que o do restante da regio na dcada de 90. Isso ocorreu apesar de
essas outras economias estarem essencialmente sujeitas ao mesmo ambiente externo e,
ironicamente, de vrias delas serem muito dependentes do Brasil.
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O grau de relativo desempenho inefciente se destaca ainda mais quando os efei-
tos projetados da estabilizao macroeconmica e das polticas a ela relacionadas
so levados em conta. No incio dos anos 90, a maioria dos pares regionais do
Brasil conseguiu se recuperar da chamada dcada perdida. O Brasil apresentou
uma recuperao gradual, mas difcilmente chegou a dar um salto para retomar a
sua posio. Uma parte desse insucesso pode ser explicada pelo contgio da crise
argentina de 2001 ou pelo efeito Lula sobre as taxas de juros mais altas, em 2002.
Houve uma aparente forte recuperao em 2004, que, no entanto, mostrou ser
surpreendentemente de curta durao. Em 2005 e 2006, o crescimento foi de
3%, um percentual que representou um aumento ligeiramente acima da mdia
da dcada anterior.
O baixo crescimento torna-se ainda mais aparente quando o desempenho do Bra-
sil comparado ao de economias com rpido crescimento, como a ndia, a China
ou a Indonsia. Como mostrado na Tabela 2, durante os anos 60, o crescimento
dessas economias foi muito mais lento do que no Brasil. Ainda assim, enquanto
o Brasil sofreu um malogro na dcada de 80, essas economias conseguiram im-
pulsionar seu crescimento. A Malsia, a Tailndia e a Coria do Sul no s man-
tiveram altas taxas de crescimento durante perodos mais longos do que o Brasil,
como sua experincia demonstra que as pocas de baixo crescimento podem ser
seguidas por perodos maiores de rpida expanso.
Tabela 2 - Taxa anual de crescimento real do PIb
no brasil e em pases selecionados
Anos 1960 Anos 1970 Anos 1980 Anos 1990 200005
Amrica Latina 5,3 5,6 1,7 3,0 2,6
Argentina 4,1 2,9 0,7 4,5 1,8
brasil 5,9 8,5 3,0 1,7 3,0
Chile 4,4 2,5 4,4 6,4 4,4
Mxico 6,8 6,4 2,3 3,4 2,6
sia
China 3,0 7,4 9,7 10,0 9,3
ndia 4,0 2,9 5,9 5,7 6,4
Indonsia 3,7 7,8 6,4 4,8 4,7
Continua...
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Anos 1960 Anos 1970 Anos 1980 Anos 1990 200005
Coria do Sul 8,3 8,3 7,7 6,3 5,2
Leste da sia 3,8 7,2 7,7 8,2 8,1
Pases de Renda
Alta da OCDE
5,4 3,7 2,9 2,5 2,3
Fontes: Indicadores do Desenvolvimento Mundial, dados do IPEA e IBGE.
As conseqncias relativas desse baixo crescimento so ilustradas na Figura 2.
Como mostrado, o hiato de renda do Brasil em relao aos pases da OCDE se
ampliou de forma constante. Desde a dcada de 90, o Pas no s deixou de se
recuperar como caiu para uma posio muito inferior de cerca de 42% da renda
per capita da OCDE, em 1980, para menos de 29% em 2005.
Figura 2 - Renda per capita do brasil em relao rea da OCDE (em PPC)
25
27
29
31
33
35
37
39
41
43
%
2000 2005 1995 1990 1985 1980 1975
1.3 A competitividade do brasil em um ambiente global cada vez
mais voltado para o conhecimento
A produo de conhecimento se acelerou signifcativamente com o rpido avano
da cincia e das novas tecnologias de comunicao. As redues no custo dos
transportes, como as remessas em contineres, esto levando globalizao dos
produtos industrializados, peas e componentes, e ao fornecimento de insumos
e matrias-primas de todas as partes do mundo. A Internet, em particular, est
possibilitando a administrao de instalaes de produo e o comrcio interna-
Continuao...
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cional de modos inimaginveis em outras pocas. Alm disso, as tecnologias de
comunicao e informao esto possibilitando o crescimento do comrcio de
servios no apenas os servios fnanceiros e de logstica, mas o aumento da
terceirizao e da realocao de procedimentos de negcios para outros pases (of-
shoring) de virtualmente qualquer trabalho que possa ser digitalizado. Ampliado
pela liberalizao comercial, o declnio nos custos do transporte e da comunica-
o est gerando um mundo cada vez mais globalizado. Em um curto perodo de
15 anos, entre 1990 e 2005, a parcela de importao e exportao em relao ao
PIB global aumentou de 38% para 55%.
No contexto desse novo paradigma, o conhecimento e no os recursos natu-
rais ou as exportaes apoiadas na mo-de-obra barata que constitui a base
da vantagem comparativa. Como ilustram muitos casos inclusive Bangalore, a
capital da indstria de programas de computador da ndia , a inovao tcnica
e o uso competitivo do conhecimento contribuem paralelamente para produzir
o alto crescimento. De fato, a proporo de bens no comrcio internacional com
contedo mdio-alto ou alto de tecnologia aumentou de 33%, em 1976, para
54% em 1996 (World Bank, 1999). O Brasil demorou a implementar reformas
essenciais que o teriam ajudado a acompanhar a tendncia mundial para a econo-
mia do conhecimento. Naes como a Coria do Sul, a China, a ndia e os pases
da OCDE avanaram na adoo dessas reformas essenciais e esta a principal
razo pela qual ultrapassaram o Brasil.
Como observaram Porter (1990) e muitos autores subseqentes, a vantagem
comparativa entre as naes decorre cada vez mais da inovao tcnica e do uso
competitivo do conhecimento ou de uma combinao desses dois fatores. Na
verdade, o crescimento real do valor agregado, nos setores baseados em conhe-
cimento, em muitos pases membros da OCDE superou sistematicamente as ta-
xas gerais de crescimento durante as duas ltimas dcadas. O aumento do valor
agregado no perodo 198694 foi de 3% para os setores voltados para o conhe-
cimento comparado a 2,3% para o setor de negcios como um todo (OCDE,
2000:220, Tabela 2).
3
Entre 1985 e 1997, a parcela dos setores com base em co-
nhecimento, em termos de valor agregado total, aumentou de 51% para 59% na
Alemanha, de 45% para 51% no Reino Unido e de 34% para 42% na Finlndia
(OCDE, 2001).
3
Os setores com base em conhecimento abrangem as indstrias de alta e mdia-alta tecnologia, os servios de comuni-
cao, fnanas, seguros e outros servios empresariais, assim como servios comunitrios, sociais e pessoais.
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Um modo de perceber a maior importncia do conhecimento examinar as mu-
danas na estrutura do comrcio internacional no curto perodo entre 1985 e 2004
(Tabela 3).
4
A proporo de produtos primrios diminuiu de 23,2%, em 1985, para
14,7%, em 2004, enquanto a de produtos industrializados aumentou de 76,8%
para 85,3%. Em grande parte, isso ocorreu porque os produtos industrializados
apresentam uma maior elasticidade-renda do que os produtos primrios, medida
que um nmero maior de itens novos e cada vez mais diferenciados produzido em
conseqncia dos avanos no conhecimento. Alm disso, a participao dos produ-
tos industrializados com base em recursos naturais caiu de 19,4% para 15,6%. Os
produtos industrializados de baixa ou mdia tecnologia aumentaram a sua parcela
na produo global em cerca de 1%, respectivamente. Contudo, foram os produtos
de alta tecnologia incluindo eletrnicos e avies que compensaram o declnio
no percentual de produtos primrios e provenientes de recursos naturais. A sua
participao aumentou de 11,6% para 22,4%. Desse modo, a competitividade in-
ternacional agora se baseia muito mais na capacidade tecnolgica e na inovao do
que nos recursos naturais e nos fatores bsicos de produo.
Tabela 3 - Mudanas na estrutura das exportaes
mundiais, 1985 e 2004 (bilhes de US$)
Produtos 1985 2004
Taxa anual de
crescimento
1985
(%)
2004
(%)
Todos os produtos 1.689 7.350 7,6 100 100
Produtos primrios 391 1.018 4,9 23,2 14,7
Produtos industrializados 1.244 6.063 8,2 76,8 85,3
Produtos dependentes de
recursos naturais
327 1.148 6,5 19,4 15,6
Produtos de baixa tecnologia 239 1.962 7,9 14,2 15,0
Produtos de mdia tecnologia 480 2.169 7,8 28,5 29,5
Produtos de alta tecnologia 196 1.643 11,2 11,6 22,4
Fonte: CEPAL-TRADECAN (2005).
4
A intensidade tecnolgica do comrcio, apresentada nesta tabela, se baseia no contedo de P&D de diversos setores
resultante dos gastos com P&D nos pases da OCDE e no uso de matrizes de insumo-produto para estimar o contedo
indireto de P&D dos insumos.
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Refetindo a crescente importncia da tecnologia e da inovao para a competi-
tividade, o Frum Econmico Mundial (WEF) estabeleceu um novo ndice de
Competitividade Global (GCI) para 117 pases. O GCI separa os pases em trs
estgios do desenvolvimento da competitividade impulsionada por fatores, por
efcincia e por inovao.
A Figura 3 mostra as posies do Brasil em relao a uma srie de resultados.
De modo geral, o Brasil se situa em 57 lugar entre 117 pases (quanto menor a
classifcao, melhor o desempenho). No subndice referente aos requisitos b-
sicos (que caracteriza as economias impulsionadas por fatores), o Brasil ocupa o
77. Quanto aos ndices relativos a componentes, o Brasil se situa em 79 para
instituies, 70 para infra-estrutura, 91

para macroeconomia e 52 para sade
e educao bsica. O subndice de aumento de efcincia
5
coloca o Pas em 51
lugar; quanto aos indicadores de componentes, o Pas ocupa o 50 em termos
de ensino superior e capacitao, 55 em efcincia de mercado e 51 em dispo-
nibilidade tecnolgica. Por fm, o Brasil ocupa o 36 lugar quanto ao subndice
relacionado aos fatores de inovao e sofsticao (que caracterizam as economias
impulsionadas pela inovao). O Pas ocupa o 33 lugar no subcomponente de
sofsticao comercial e o 39 no subcomponente de inovao.
5
Esse fator caracteriza uma economia no nvel do PIB per capita e do desenvolvimento do Brasil. No entanto, como pode
ser visto nas classifcaes, o Brasil ainda est se esforando para melhorar os requisitos bsicos que j deveriam ter
sido administrados em um estgio anterior.
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Figura 3 - Classifcaes do brasil no ndice de competitividade global, 2006
77
79
70
91
52
51
50
55
51
36
33
39
57
0
10
20
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40
50
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Fonte: Frum Econmico Mundial (2006).
As classifcaes no ndice de competitividade global (ICG) sugerem que o Brasil
ter de enfrentar um triplo desafo se quiser fazer a transio entre um cresci-
mento econmico positivo e um crescimento rpido. Em primeiro lugar, o Pas
deve melhorar as condies bsicas que estimulam o crescimento um ambiente
macroeconmico estvel, instituies efcientes, infra-estrutura moderna e um
melhor nvel de educao e sade bsicas. O aperfeioamento do ambiente bsico
de capacitao provavelmente a principal prioridade, pois esta a rea em que
o seu desempenho pior especialmente em macroeconomia. Como ser mos-
trado no Captulo 2, o Brasil enfrenta obstculos considerveis nessa rea, o que
afeta negativamente a sua possibilidade de crescimento em grande parte devido
aos baixos ndices de investimento. Em segundo lugar, o Pas deve tornar a eco-
nomia mais efciente aumentando a competitividade domstica e o rendimento
do mercado, da educao e da capacitao, bem como a sua habilidade de usar os
recursos tecnolgicos existentes de modo efcaz. O aumento da efcincia a prio-
ridade que vem em seguida, porque esta a segunda pior rea de desempenho.
Em terceiro lugar, o Brasil deve aprimorar a sua capacidade de inovao por meio
da sofsticao comercial e da habilidade para desenvolver, adotar e disseminar
novos produtos e processos. As avaliaes mostram que o desempenho do Brasil
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relativamente melhor nessa rea do que nas outras duas. Contudo, esse segmento
ser cada vez mais relevante no futuro devido importncia do conhecimento e
da inovao para a competitividade.
O Captulo 2 examina em maior detalhe alguns dos problemas do ambiente eco-
nmico favorvel e da efcincia do mercado. O Banco Mundial realizou, entre
muitas outras, considerveis pesquisas nessas reas. Os principais assuntos deste
relatrio inovao e educao so particularmente essenciais para a segunda
e a terceira rea de desafos; e como em geral esses temas so pouco discutidos,
dedicaremos a eles mais ateno neste estudo. A contribuio deste relatrio si-
tuar a inovao e a educao no contexto mais amplo do crescimento econmico.
Gostaramos de salientar que o ambiente favorvel um fator essencial que deve
ser aperfeioado juntamente com as melhorias na inovao e na educao. O
tratamento correto dessas reas tambm exige reformas polticas e investimentos
explcitos, que podem trazer compensaes muito grandes especialmente quan-
do forem acompanhadas de melhores condies macroeconmicas.
A Finlndia um bom exemplo de como o conhecimento pode ser uma fora
propulsora de transformao e crescimento econmico. Durante os anos 90, o
pas se tornou a economia mais especializada em tecnologias de informao e co-
municao (TIC) no mundo, ao completar a transio de um modelo baseado na
explorao de recursos naturais para outro, voltado para o conhecimento e para a
inovao. A diversifcao das exportaes foi essencial para a melhoria do desem-
penho econmico da Finlndia. Essa diversifcao foi atribuda em grande parte
continua nfase no ensino superior, aos vnculos e transmisses de experincias
entre os setores e s novas empresas voltadas para o conhecimento. Desde 1980, o
investimento em pesquisa e desenvolvimento principalmente do setor privado,
com o governo atuando como um importante parceiro secundrio foi mais do
que duplicado. O investimento em P&D alcanou o equivalente a 3,5% do PIB
em 2004, muito acima da mdia da Unio Europia, situada abaixo de 2%. O
sistema de inovao fnlands tambm conseguiu transformar os investimentos
em P&D e a capacidade educacional em capacidade industrial e de exportao
nos setores de alta tecnologia (Dahlman et al., 2005).
Um novo tipo de empresa as frmas de servios de produo, que oferecem infor-
maes especializadas s empresas industriais comeou a emergir recentemente.
Essas frmas constituem a principal fonte de criao de vantagem comparativa e de
valor agregado entre as economias altamente industrializadas (Gibbons, 1998). No
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campo da economia do conhecimento, os avanos nas reas de microeletrnica,
multimdia e telecomunicaes geraram expressivos ganhos de produtividade em
muitos setores. Esses segmentos so tambm importantes para uma srie de novos
produtos em uma ampla gama de novas atividades industriais e de servios. Sob
o ponto de vista mais desfavorvel, a cada vez mais gil criao e disseminao do
conhecimento evidencia que a durao das tecnologias est se tornando progressi-
vamente menor. A obsolescncia ocorre muito mais rapidamente.
As economias em desenvolvimento so afetadas com freqncia por essas trans-
formaes sem usufruir seus benefcios. A capacidade de se benefciar do conhe-
cimento para possibilitar o desenvolvimento sustentvel e uma melhor qualidade
de vida no compartilhada com eqidade. Em 1996, os indicadores mostram
que os pases da OCDE contriburam com 85% do total de investimentos em
P&D; a China, a ndia e o Brasil, e os pases recm-industrializados do Leste Asi-
tico, responderam por 11%; o restante do mundo com apenas 4%. Uma razo
para que a agricultura seja muito mais produtiva nas naes industrializadas do
que nos pases em desenvolvimento que os primeiros gastaram cinco vezes mais
em P&D agrcola do que os ltimos. Sob outra perspectiva, os pases industria-
lizados se caracterizam por uma combinao de infra-estrutura, especializao,
sistemas organizacionais e regimes de incentivos que tornam os seus investimen-
tos em P&D produtivos. O exclusivo grupo de economias avanadas desfruta de
um crculo virtuoso em que os benefcios da pesquisa ajudam a produzir riqueza
e obter apoio pblico, o que mantm a sua capacidade de dar continuidade s
pesquisas cientfcas (Romer, 1990).
A Figura 4 compara a evoluo econmica do Brasil e da Coria do Sul, de 1958
a 1990. A fgura ilustra com clareza os resultados radicalmente diferentes dos
dois pases que partiram de um PIB per capita quase semelhante mas um de-
les adotou a estratgia de desenvolvimento impulsionado pelo conhecimento. O
grfco se baseia no mtodo-padro de contabilidade do crescimento econmico
de Solow, que representa uma tentativa estilizada de estimar a contribuio re-
lativa de fatores tangveis como a acumulao de capital fsico e um nmero
maior de anos de escolaridade da fora de trabalho e de fatores ligados ao uso
do conhecimento, como a qualidade da educao, o fortalecimento das institui-
es, a facilidade de comunicar e disseminar informaes tcnicas e os recursos
organizacionais e administrativos (Solow, 2001). Nesse modelo, o progresso tc-
nico aumenta o produto potencial de um determinado conjunto de insumos.
Avaliaes empricas so aplicadas em seguida para avaliar em que medida o cres-
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cimento pode ser atribudo ao aumento dos insumos (mais trabalho e capital), ou
ao uso mais produtivo dos insumos. A ltima medida, comumente chamada de
produtividade total dos fatores (PTF), est estreitamente ligada ao modo como o
conhecimento empregado na produo. Como a PTF avalia os resultados por
unidades de insumos, o seu aumento poder resultar em nveis mais elevados de
qualidade de vida.
Figura 4 - Conhecimento como fator nas diferenas de
renda entre o brasil e a Coria do Sul, 195690
0
2.000
4.000
6.000
8.000
10.000
12.000
2000 1995 1990 1985 1980 1975 1970 1965 1960
Coria do Sul
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(
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0
0
)
Brasil
Diferena na produo devido
ao crescimento no trabalho
e no capital na Coria do Sul
Diferena na
produo devido
ao crescimento
da PTF ou da
acumulao de
conhecimento
na Coria do Sul
Fonte: Programa Conhecimento para o Desenvolvimento (K4D), WBI.
As diferentes trajetrias de crescimento ilustradas na fgura acima refetem um
modelo observado de modo geral e no apenas as diferenas circunstanciais exclu-
sivas do Brasil e da Coria do Sul. Easterly e Levine (2000) analisaram diversos es-
tudos semelhantes sobre o crescimento em diversos pases e tambm concluram
que as diferenas no aumento da PTF constituem a principal explicao para as
disparidades no crescimento econmico. Da mesma forma, os autores sustentam
que necessrio direcionar a nfase das polticas para a PTF ao invs da simples
acumulao de capital.
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1.4 Estrutura da economia e da exportao
Dois elementos estruturais da economia brasileira que afetam o crescimento e a
competitividade do Pas tambm precisam ser destacados. O primeiro que o Brasil
como outras economias latino-americanas, mas ao contrrio daquelas em rpido
crescimento, como a China e a ndia apresentou relativamente poucas mudanas
estruturais na composio de suas atividades econmicas nos ltimos 25 anos. Em
1985, o Brasil e outras importantes economias latino-americanas j haviam feito a
grande transio da agricultura para a indstria. Isso ocorreu nos ltimos 25 anos
na China e na ndia, que passaram da agricultura para a indstria e os servios. A
mudana da agricultura de baixa produtividade para a indstria (ou servios) de
alta produtividade ajuda a aumentar o crescimento de modo geral; e esta uma das
razes para o crescimento mais acelerado da China e da ndia.
O setor de servios pode ser uma fonte muito importante de crescimento. Como
mostrado na Tabela 4, as recentes taxas de crescimento da ndia, acima de 8%,
foram produzidas pelos servios que exigem conhecimento intensivo. Embora
a participao dos servios no PIB tenha apresentado uma ligeira expanso no
Brasil, esse indicador se situa seis pontos percentuais abaixo da mdia de 60%,
para as economias na faixa mdia de renda, e da mdia de 65% para as de renda
alta. Isso ocorre devido negligncia em relao ao setor de servios na estratgia
de desenvolvimento brasileira, embora esse segmento seja responsvel por mais da
metade do PIB. O potencial de crescimento do setor de servios especialmente
signifcativo porque est se tornando rapidamente o maior segmento com co-
nhecimento intensivo da atividade econmica.
6
No caso dos pases da OCDE, a
parcela do valor agregado da indstria de mdia e alta tecnologia no total das ati-
vidades econmicas em mdia de apenas 7,5%; contudo, a parcela mdia para
os servios de mercado intensivos em conhecimento de 20%.
7
Desse modo, o
Brasil precisa de um esforo muito maior para realizar o potencial de seu setor de
servios; e, como ser discutido abaixo, alm dos aperfeioamentos no ambiente
de negcios, esse esforo depender essencialmente das melhorias na qualidade e
no aproveitamento educacional.
6
Para uma boa sinopse do potencial de servios para o crescimento nos pases latino-americanos, veja Farrell e Remes (2007).
7
Os servios intensivos em conhecimento foram defnidos como servios postais, de telecomunicaes, fnanas e se-
guro, e empresariais (excluindo o setor imobilirio). Esto excludos tambm os servios pblicos, de sade e educao.
Uma parte considervel dos servios de sade e educao (que representam em mdia 11% do PIB nos pases da OCDE)
tambm poderia ser considerada como intensiva em conhecimento; por isto, esses indicadores poderiam representar
uma subestimao do percentual de servios intensivos em conhecimento na economia. Ver OCDE (2005).
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Tabela 4 - Mudanas na estrutura produtiva entre
1980 e 2005, pases selecionados
PIB
(bilhes)
Agricultura
(%)
Indstria
(%)
Produtos
manufatura-
dos (%)
Servios
(%)
1980 2005 1980 2005 1980 2005 1980 2005 1980 2005
Argentina 77 183 6 9 41 36 29 23 52 55
Brasil 235 796 11 8 44 38 33 N/D 45 54
Chile 28 115 7 6 37 47 21 18 55 48
Mxico 195 768 8 4 33 26 22 18 59 70
China 202 2.234 30 13 49 48 41 34 21 40
ndia 172 805 38 18 26 27 18 16 36 54
Fonte: Indicadores do Desenvolvimento Mundial (1998 e 2007).
As mudanas na estrutura das exportaes so um fator bastante revelador quan-
do o Brasil comparado a outros pases nos ltimos 25 anos. Como mostrado
na Tabela 5, a Argentina ainda basicamente um pas exportador de alimentos
e combustveis, embora tenha havido um aumento dos ltimos custa dos pri-
meiros e uma expanso de um quarto para um tero na exportao de produtos
industrializados. O Chile ainda principalmente um exportador de minrios (em
especial o cobre) e de alimentos, e a exportao de produtos industrializados au-
mentou para 14%, com um avano de apenas cinco pontos percentuais. No Bra-
sil, houve uma reduo de 20% na parcela relativa aos alimentos. A maior parte
desse declnio resultou de um aumento de 37% para 54% na participao dos
produtos industrializados. No entanto, a proporo de produtos manufaturados
no total das exportaes de mercadorias do Brasil parece relativamente pequena
quando comparada com a de 70% da ndia, 77% do Mxico (onde os indicadores
referentes aos combustveis apresentaram uma queda acentuada, de 67% para
15%, porque a diferena foi mais absorvida pelos produtos industrializados) e
92% para a China.
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Tabela 5 - Mudanas na estrutura das exportaes
de mercadorias entre 1980 e 2005
Alimentos
Matrias-pri-
mas agrcolas
Combustveis
Minrios e
metais
Produtos
manufaturados
1980 2005 1980 2005 1980 2005 1980 2005 1980 2005
Argentina 65 47 6 1 3 16 2 3 23 31
Brasil 46 26 4 4 2 6 9 10 37 54
Chile 15 19 10 7 1 2 64 56 9 14
Mxico 12 5 2 1 67 15 6 2 12 77
China N/D 3 N/D 1 N/D 2 N/D 2 N/D 92
ndia 28 9 5 2 0 11 7 7 59 70
Fonte: Indicadores do Desenvolvimento Mundial (1998 e 2007).
A Tabela 6, que utiliza a mesma classifcao da Tabela 3, mostra que o Brasil ain-
da relativamente especializado na exportao de recursos naturais e de manufa-
turados com base nesses recursos (55% do total), e muito inefciente na produo
de bens de alta tecnologia (7,9%, comparado a 24,2% do Mxico e 30,5% da
China). A mdia de exportao de produtos industrializados de alta tecnologia
em relao ao total das exportaes de 29%.
Tabela 6 - Exportao por intensidade de tecnologia, 2004 (distribuio %)
Argentina Brasil Chile Mxico China ndia
Recursos naturais 51,4 32,6 41,5 14,6 3,2 15,6
Produtos industrializados com
base em recursos naturais
24,5 21,9 49,2 6,4 6,9 29,8
Produtos com baixa tecnologia 7,4 11,0 2,1 13,5 39,2 35,5
Produtos com mdia tecnologia 14,1 24,9 5,5 37,5 19,0 12,8
Produtos com alta tecnologia 1,7 7,9 0,5 24,2 30,5 5,4
Outros 0,9 1,7 1,2 3,8 1,1 0,9
Total 100 100 100 100 100 100
Fonte: CEPAL-TRADECAN.
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Como pode ser visto na Tabela 7, o Brasil demonstrou vantagem comparativa
apenas em recursos naturais, produtos com base nesses recursos e outras merca-
dorias simples que demandam mo-de-obra intensiva (alimentos e bebidas), ou
seja, todos os itens acima da linha. Alm disso, o Pas perdeu vantagem compara-
tiva na maioria dos produtos industrializados, exceto maquinaria e equipamentos
de transporte, madeira e cortia, minerais no-metlicos, leos e lubrifcantes. A
melhoria observada no setor de maquinaria e de equipamentos de transporte (
em que, apesar de tudo, o Brasil no mostra uma real vantagem comparativa)
devida s exportaes de avies e chassis de caminho.
Tabela 7 - Vantagem comparativa revelada do brasil, 1995 x 2005
Produto
% de expor-
tao do BR
Vant. Comp. Revelada
2005 1995 2005
Matrias-primas no comestveis 16,4 3,35 5,49
Produtos manufaturados de couro 1,39 3,04 4,33
Alimentos e animais vivos 18,82 3,03 3,85
leos e gorduras vegetais e animais 1,29 4,97 3,59
Produtos manufaturados de madeira e cortia 1,41 1,89 2,73
Ferro e ao 7,81 3,11 2,51
Bebidas e tabaco 1,53 2,42 1,72
Bens manufaturados classifcados p/ material 18,90 1,53 1,34
Produtos manufaturados de borracha, n. e. l. 0,94 1,52 1,27
Metais no-ferrosos 2,33 2,03 1,24
Papel, papelo e produtos manufaturados 1,29 1,40 0,89
Produtos minerais no-metlicos 1,47 0,73 0,73
Maquinaria e equipamento de transporte 26,39 0,49 0,67
Combustveis e lubrifcantes minerais 6,11 0,15 0,61
Produtos qumicos 6,83 0,69 0,60
Fios txteis, tecidos, artigos de confeco 1,14 0,66 0,55
Produtos manufaturados de metal, n. e. l. 1,12 0,67 0,55
Continua...
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Artigos manufaturados diversos 4,09 0,47 0,34
Commodities e trans. no classif. p/ tipo 0,00 0,49 0,00
Fonte: Clculo feito a partir do World Integrated Trade Solutions/UNTRANS.
Nota: A vantagem comparativa revelada (VCR) do Brasil representada pela participao do setor nas exportaes
brasileiras em relao s exportaes mundiais. A cor azul claro signifca os produtos que aumentaram sua VCR; azul
escuro indica os produtos que diminuram sua VCR ao longo da dcada.
De modo geral, o que acontece no setor de exportao que o Brasil continua a
se especializar em recursos naturais e em produtos industrializados que dependem
desses recursos. Isso faz parte de um cenrio global mais amplo. Em uma perspec-
tiva mais abrangente, a entrada da China no sistema de comrcio internacional
parece ter provocado trs grandes impactos no mundo e tambm no Brasil. Em
primeiro lugar, a enorme competitividade da China no setor de bens manufa-
turados (esse pas asitico j o terceiro maior exportador de mercadorias) est
ajudando a reduzir o custo desses bens. Em segundo lugar, devido ao seu apetite
voraz por recursos naturais e commodities, o pas est elevando o preo desses itens
no mercado global. De fato, a China reverteu as famosas trocas comerciais nega-
tivas, envolvendo recursos naturais, celebrizadas por Raul Prebisch.
Em terceiro lugar, a reduo no custo dos produtos manufaturados representa
um lucro inesperado para os consumidores mundiais, inclusive os brasileiros
(excetuando-se as relativamente altas barreiras tarifrias e no tarifrias impor-
tao). Os preos mais baixos ao consumidor so devidos em parte acelerada
expanso dos produtos industrializados chineses de baixo custo e tambm ao
rpido avano tecnolgico e de inovao mundial que ajudaram a diminuir os
preos de muitos produtos. O aumento da demanda por recursos naturais e
commodities representa uma vantagem para os exportadores desses itens e be-
nefciou a Argentina, o Chile e o Brasil. Os produtores nesses setores esto ob-
tendo lucros extraordinrios. Da mesma forma, como ocorre em outros pases
exportadores de recursos naturais e commodities, o aumento das receitas de ex-
portao do Brasil, assim como a entrada de investimentos diretos estrangeiros
nesses segmentos, est levando a uma valorizao da moeda e causando por
sua vez a Sndrome da Holanda.
Embora esses dois impactos sejam positivos para o Brasil, o terceiro negativo. O
aumento da presso competitiva imposta pelos produtos industrializados chineses
est fazendo com que muitos produtores desses itens o Brasil e outros pases em
desenvolvimento, como o Mxico abandonem seus negcios. Alguns produto-
Continuao...
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res brasileiros nos setores de calados e txteis esto fechando suas fbricas no Pas
e contratando produo na China.
Em suma, o Brasil est se benefciando do aumento acentuado da demanda global
de recursos naturais e commodities; e deveria continuar a faz-lo. O Pas tem ob-
tido sucesso na aplicao de conhecimento para alavancar seus recursos agrcolas,
com o investimento em P&D (o que aumentou a produtividade do trigo e da soja
e estimulou as exportaes); e desenvolveu o programa de etanol para substituir
os altos preos do petrleo. O Brasil deveria continuar a investir em conhecimen-
to para aumentar o retorno de seus recursos naturais e agrcolas. No curto prazo,
o Pas precisar melhorar o ambiente favorvel, em particular para reduzir o custo
muito alto do capital e de fazer negcios. Ter tambm de solucionar a crescente
supervalorizao de sua taxa cambial, resultante do crescimento muito acentuado
da exportao de commodities.
Tambm fca claro a partir desta anlise preliminar que o Brasil no est fazendo
uso sufciente do conhecimento j existente no exterior, e at mesmo no prprio
pas. Isso ocorre em parte devido inefcincia do ambiente favorvel em par-
ticular, poltica comercial restritiva que nega s frmas brasileiras o acesso a
melhores insumos (especialmente bens de capital a preos internacionais). Esse
tema discutido em mais detalhes no Captulo 4. Alm disso, a reduzida taxa de
investimento impede o aperfeioamento da produo por meio da tecnologia in-
corporada a bens de capital mais avanados. Desse modo, as polticas comerciais
tambm devem ser abordadas no curto prazo.
No mdio e longo prazo, deve-se ter cuidado para evitar a superespecializao em
exportao de recursos agrcolas e naturais. As sbitas altas de preo das commodities
so passageiras. O atual aumento acentuado provavelmente continuar enquanto a
China persistir no seu rpido crescimento; no entanto, como em outras situaes
semelhantes, esta poder entrar em um ciclo desfavorvel. O Brasil deve manter a
competitividade em muitos setores industrializados, aprimorando de modo unifor-
me a sua capacidade tecnolgica e de inovao.
Alm de utilizar com mais efcincia o conhecimento existente (a agenda de m-
dio prazo identifcada acima), o Brasil deve investir melhor em outros setores que
demandam novo conhecimento intensivo e que possam ter um maior potencial
futuro de crescimento. No momento, o Pas no est obtendo o retorno econ-
mico proporcional aos seus investimentos em P&D. Para ampliar a efcincia
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desses investimentos ser necessrio empregar e administrar melhor os recursos
existentes, assim como ampliar a participao dos setores pblico e privado no
mdio e longo prazo.
Como ser discutido mais adiante neste relatrio, a capacidade do Brasil de assi-
milar e usar efetivamente o conhecimento existente sem mencionar a sua habi-
lidade em criar conhecimento ou inventar novas tecnologias de fronteira depen-
de da qualifcao e da capacitao bsica da sua fora de trabalho. necessrio
enfrentar a situao altamente insatisfatria da educao bsica paralelamente aos
requisitos tecnolgicos de nvel mais alto da inovao global. As questes de curto
prazo esto ligadas melhor alocao dos recursos existentes e, no longo prazo,
manuteno dos investimentos para melhorar a qualidade da educao, desde o
ensino fundamental at os nveis de ps-graduao. O captulo seguinte continua
a anlise do lento crescimento do Brasil e insere a inovao e a qualifcao nesse
contexto mais amplo.
2
O que explica o lento
crescimento do Brasil
8
2.1 Introduo
Este captulo estabelece a ampla estrutura conceitual deste relatrio. Inicia-se
com a concepo neoclssica tradicional de crescimento, na qual a produo
considerada como uma funo do capital, do trabalho e das mudanas
tcnicas. Esta pesquisa parte desse modelo tradicional de contabilidade do
crescimento com a incluso explcita da inovao e do ambiente favorvel,
criando assim um esquema com quatro fatores ambiente favorvel (utili-
zado aqui como sinnimo de clima de investimento), capital fsico, capital
humano e PTF (empregada neste relatrio como sinnimo de inovao).
O captulo explica brevemente como cada um desses quatro fatores est
relacionado ao crescimento e, mais especifcamente, ao baixo nvel de cres-
cimento do Brasil nas ltimas dcadas. A estrutura conceitual proporciona
um contexto mais amplo para a nossa abordagem anterior da inovao
e da capacitao (que se refere neste estudo ao processo de formao de
capital humano). O prximo captulo expande o conceito de inovao.
Os captulos subseqentes abordam esses componentes da inovao em
seus detalhes macro (nacional) e micro (empresarial) e sob a perspectiva da
formao do capital humano, porque isso afeta a inovao e a competiti-
vidade no Brasil.
8
Julio Revilla e Carl Dahlman foram os principais colaboradores neste captulo.
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2.2 Conceituao do crescimento e proposta de um novo modelo
No modelo neoclssico convencional, o crescimento considerado em geral como
uma funo do capital e do trabalho, sendo a tecnologia considerada basicamente
como dada. Na teoria do crescimento endgeno, a mudana tratada como algo
que acontece dentro do prprio modelo ou seja, a tecnologia levada em conta.
Nas primeiras conceituaes dos modelos de contabilidade do crescimento, qual-
quer parcela do aumento do produto que no pudesse ser atribuda a capital e
trabalho era associada mudana tecnolgica (equivalente inovao). Ou seja:
Produto = Funo do capital + trabalho e,
Variao no Produto = Funo da variao do Capital
+ variao do Trabalho + Resduo da Mudana Tecnolgica
O resduo da transformao tecnolgica tem sido chamado de o resduo da nossa
ignorncia, ou seja, a varivel misteriosa que soluciona os problemas e que ex-
plicaria por que economias como a do Brasil e da Coria do Sul, que dispunham
de recursos semelhantes de capital e trabalho h 30 anos, subseqentemente apre-
sentaram taxas de crescimento to diferentes (ver a Figura 4). Com o aprofunda-
mento da pesquisa sobre esse processo, a varivel se consolidou e tomou forma
como o crescimento da Produtividade Total dos Fatores (PTF). A PTF pode ser
compreendida como o conjunto de elementos, alm de capital e trabalho, que
possibilitam a uma economia aumentar a sua produo. Enquanto os fatores
clssicos, capital e trabalho, continuam a ser essenciais em qualquer conceitua-
o para explicar o crescimento da produo, a PTF vista cada vez mais como o
verdadeiro elemento propulsor das economias. De fato, alguns estudos sugerem
que a PTF responsvel por at 60% do crescimento econmico em alguns pa-
ses. Alm disso, como ser mostrado neste captulo, o lento crescimento do Brasil
na dcada passada atribudo em parte estagnao da produtividade, cujos
nveis exerceram uma forte infuncia sobre a PTF.
difcil identifcar os fatores que compem a PTF. Muitos elementos desde
melhores insumos intermedirios at organizao e gesto mais efcientes, assim
como a adoo de tecnologias novas ou aprimoradas em larga escala podem
aumentar a PTF. Este relatrio se concentra principalmente no componente de
inovao da PTF. Como ser tratado em maior profundidade no Captulo 3, ns
o compreendemos no apenas como a criao e o uso do novo conhecimento,
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mas tambm como a incluso do que j existe no estrangeiro e que pode ser ad-
quirido, assim como a nova ou mais efciente utilizao do conhecimento, que j
est sendo praticada em algumas regies do Brasil.
Uma substancial literatura, adotada neste estudo, foi desenvolvida em torno da
nova abordagem dos fatores que infuenciam o crescimento. Muitos modelos so
ajustados pela qualidade dos insumos. O capital, por exemplo, normalmente
aprimorado e medido em termos da sua utilizao da capacidade produtiva ou,
s vezes, da obsolescncia do equipamento. A fora de trabalho foi aperfeioada
e medida com base na sua qualifcao, habilidades e experincia. Quanto mais o
capital e o trabalho so ajustados para levar em conta os componentes do conhe-
cimento, menor ser o resduo das mudanas tcnicas. As estimativas empricas
da contribuio do conhecimento ou da inovao para o crescimento dependem,
portanto, da maneira como os componentes foram ajustados aos fatores relacio-
nados ao conhecimento. Alguns modelos recentes tambm passaram a considerar
explicitamente as variveis ligadas inovao, como P&D, patentes, investimen-
to estrangeiro e licenciamento de tecnologia.
Alm disso, alguns modelos comearam a incorporar o clima de investimento.
Embora esse fator possa ser considerado corretamente como uma subcategoria do
ambiente favorvel, a constelao de regimes macroeconmicos, regulatrios e
de governabilidade as estruturas e foras que moldam as decises sobre investi-
mentos utilizada neste estudo como sinnimo do termo mais geral.
No modelo conceitual que orienta este relatrio, a PTF (ou inovao) um fator
explcito, considerado endgeno. O nosso modelo representado esquematicamen-
te na Figura 5, como uma estrutura formada por quatro quadros. Como indicado
pelas setas simples ou duplas, o crescimento o resultado da interao entre capital
fsico, PTF (inovao) e capital humano, defnindo-se a interao como um amplo
ambiente favorvel que pode expandir ou impedir o crescimento.
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Figura 5 - Modelo conceitual dos componentes do crescimento
PTF (Inovao)
Aquisio de conhecimento
global
Criao de conhecimento por
esforo prprio
(sem ou com P&Dj
Difuso e uso do
conhecimento existente no
pais
Crescimento
Capital fisico
Ajustado por.
Utilizao da
capacidade
Depreciao do
capital
Clima de investimento
(o amoiente para negciosj
Condies macroeconmicas
Estado de Direito
Politica de competitividade
0overnaoilidade
8egurana
Nercado de
traoalho
Nercado de
capital
Capital humano
Traoalho ajustado por.
Educao
Haoilidades
Treinamento
Na representao esquemtica, observe que o capital fsico se torna operacional
e mensurvel na forma de utilizao da capacidade e de depreciao do capital
(especifcamente fbricas e equipamento). Da mesma forma, o capital humano
se torna operacional e mensurvel como qualifcao, habilidades e treinamento
agregados ao trabalho. Por fm, no campo da inovao, o modelo faz a distino
entre a criao de conhecimento por meio de um esforo autnomo de inova-
o (com ou sem P&D), aquisio de conhecimento e tecnologia estrangeiros, e
uma mais ampla difuso e aplicao nacional do conhecimento e da tecnologia
j existentes no pas (ver o Captulo 3). Obviamente, fortes impactos interativos
estabelecem vnculos entre todas as variveis, o que pode tornar especialmente
difcil isolar a contribuio de um nico fator. Levando em conta a difculda-
de prtica, as anlises economtricas raramente consideram as interaes entre
todos os fatores.
A Figura 5 deve ser interpretada como uma ampla representao esquemtica do
nvel agregado de um pas. Como a complexidade de uma ampla anlise econo-
mtrica est acima dos objetivos imediatos deste relatrio, no foram realizados
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exames no nvel macro. Em vez disso, apresentamos um breve resumo de outros
trabalhos e adotamos suas concluses nas sees subseqentes deste relatrio, para
descrever o que ocorre no mbito de cada um dos quatro fatores. Contudo, visan-
do aprofundar a anlise, foram conduzidos estudos economtricos de empresas,
com base na Avaliao do Clima de Investimento no Brasil, em 2003, e em im-
portantes trabalhos recentes de pesquisadores brasileiros. Essas constataes so
apresentadas de forma mais completa no Captulo 5.
As prximas sees deste captulo abordam a relao entre os elementos contidos
nos quatro quadros da estrutura conceitual e o crescimento. Em primeiro lugar,
discutimos a relao entre inovao e crescimento econmico. Em seguida, so ana-
lisadas as relaes entre o crescimento econmico e o capital fsico e humano.
2.3 Inovao e crescimento econmico
Pesquisamos inicialmente a literatura para avaliar a relao entre os indicadores de
inovao e o desempenho econmico. Surpreendentemente, esse tema tem recebido
pouca ateno. Por isso, nosso enfoque se voltou para os fatores que determinam a
inovao. Em suma, o problema no foi a ausncia de anlises sobre a inovao, mas
o fato de esta ter sido examinada normalmente como um determinante do aumento
da produtividade e no do crescimento econmico em geral (ver Grilliches, 1990;
ou Jafe e Trajtenberg, 2002, por exemplo). Por essa razo, a nossa anlise se baseou
em Lederman e Saenz (2005), autores de um dos poucos estudos que examinam o
efeito da inovao sobre o desenvolvimento em longo prazo.
Lederman e Saenz adotam medidas de insumos que incluem atividades rela-
cionadas a patentes, gastos com pesquisa e desenvolvimento, participao de
engenheiros e cientistas em projetos de P&D e a composio pblico-privada
da P&D. A sua anlise associa, em seguida, esses fatores ao nvel de desenvol-
vimento (PIB per capita), uma varivel dependente cada vez mais comum na
literatura sobre os ndices de crescimento. O estudo mostra evidncias de que o
impacto da inovao sobre o desenvolvimento to grande quanto (ou maior
do que) o efeito associado ao Estado de Direito, outra varivel que tem sido
muito considerada recentemente. Sob o ponto de vista emprico, o ambiente de
inovao mostrado como um fator que exerce uma forte infuncia direta so-
bre o desenvolvimento. Este resultado consistente com diversas especifcaes,
inclusive a de variveis instrumentais.
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Ao traduzir seus dados economtricos em termos do desempenho efetivo de um
pas, Lederman e Saenz observam especialmente a China e a ndia. Essas duas
economias em acelerado crescimento fzeram um grande investimento em pes-
quisa e desenvolvimento, com a ndia mais apoiada no fnanciamento pblico de
P&D e a China valendo-se principalmente da aquisio de tecnologia desenvol-
vida no exterior. Por outro lado, a Amrica Latina e o Caribe esto claramente
defasados e a falta de investimento explica as diferenas relativas no crescimento
econmico da regio.
Ao rever a literatura, o problema da consistncia analtica se tornou claro. De
modo geral, contava-se demais com a P&D formal e com o registro de patentes
nos pases em desenvolvimento. Como essas naes se situam aqum da frontei-
ra tecnolgica global, decidimos adotar uma defnio mais ampla de inovao
que no se concentre exclusivamente em pesquisa e desenvolvimento, patentes e
criao de novos produtos. Consideramos tambm o conhecimento que pode ser
indito no pas ou em uma empresa.
Para melhor compreender a dinmica do processo, buscamos dados de apoio
que associam as inovaes em cada frma ao crescimento econmico. A literatu-
ra continha na verdade fatores que infuenciam a inovao no nvel micro (por
exemplo, Souitaris, 2002). A nossa anlise economtrica, apresentada no Cap-
tulo 5, discute alguns desses fatores em maior profundidade. Essa perspectiva
importante porque, na prtica, revela os tipos de ambientes que estimulam o
comportamento inovador, especialmente o papel desempenhado pelo sistema
nacional de inovao, pelas habilidades e pelo nvel educacional. As evidncias
de empresas mostradas no Captulo 5 demonstram vnculos interessantes entre
determinadas formas de inovao e o crescimento econmico, por exemplo,
entre invenes e novos produtos.
De que modo a inovao aumenta a produtividade que leva ao crescimento eco-
nmico? A Produtividade Total dos Fatores fornece pistas teis. Como observa-
mos anteriormente, a PTF tenta explicar por que uma economia apresentaria um
melhor desempenho do que outra que dispe de insumos de capital e trabalho
semelhantes considerando a contabilidade tradicional do crescimento (ver, por
exemplo, Solow, 1956). Em vez de se concentrar nas mudanas nos fatores (como
total de investimentos ou crescimento da populao), a PTF se detm nas trans-
formaes da produtividade relacionadas s melhorias no nvel educacional, na
capacitao e na tecnologia, entre outras. Como esse enfoque nos processos par-
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te da suposio neoclssica da transformao tecnolgica determinada de modo
exgeno, a PTF um derivativo da chamada nova teoria do crescimento.
Um modo simples de conceituar empiricamente a PTF consider-la como um
resduo de Solow, ou seja, a parte da funo de produo do crescimento eco-
nmico que inexplicvel. Este um modo comum de operacionalizar a PTF.
Por exemplo, os investimentos e o trabalho no pas A devem produzir um deter-
minado nvel de crescimento. No entanto, quando o crescimento real diverge do
resultado esperado, a diferena (ou seja, o resduo) em geral atribuda aos fatores
no observados, relacionados produtividade ou seja, a PTF.
O problema mais bvio desta formulao a sua nfase na parte do modelo de
contabilidade do crescimento que no pode ser explicada diretamente. Uma outra
difculdade dissociar os efeitos da produtividade dos impactos dos fatores. Uma
maneira de abordar essas questes, ainda que no seja perfeita, calcular a contri-
buio da PTF para o crescimento e, em seguida, aplicar esse parmetro para outras
variveis em uma regresso mltipla. Assim, vnculos importantes podem ser esta-
belecidos entre a PTF e as variveis explicativas viveis. Esse mtodo ajuda a tornar
mais rigorosa a anlise dos mecanismos que explicam a PTF e tambm a reforar
a validade do conceito. Tomemos como exemplo a anlise da PTF na frica Sub-
saariana realizada por Akinlo (2005). Entre outros fatores, esse estudo afrma que
a matrcula escolar no ensino mdio est associada positivamente PTF, enquanto
outros elementos, como a dvida externa, so indicadores desfavorveis.
Comparado a outros pases, como o desempenho do Brasil em relao ao cresci-
mento da PTF ou a outros elementos que possam fortalec-la? A comparao mais
bvia com o Leste Asitico. Um debate interessante contrape os estudiosos que
demonstram ceticismo em relao ao conceito de que a PTF explica o Milagre
Econmico do Leste Asitico (com maior destaque para Paul Krugman, 1994) e
aqueles que afrmam que os fatores ocultos da produtividade exerceram um pa-
pel importante (Singh e Trieu, 1996) nesse processo. Por meio de estudos de caso,
Singh e Trieu descobriram evidncias de que a metade do crescimento entre 1965 e
1990 no Japo, na Coria do Sul e em Taiwan foi devido PTF. Eles fazem diversas
comparaes com os pases da Amrica Latina e concluem que a PTF um fator
importante que explica o melhor desempenho dos Tigres Asiticos.
Dois pontos-chaves se destacam na literatura sobre a Produtividade Total dos Fa-
tores. Em primeiro lugar, a PTF um instrumento conceitualmente importante
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para explicar como a inovao estimula a produtividade e, portanto, o cresci-
mento econmico. Em grau muito menor, a noo de PTF oferece um ponto de
partida plausvel para compreender por que alguns pases crescem mais rpido
do que outros. Esse aspecto tem signifcativas implicaes nas polticas pblicas
adotadas porque enfatiza que os recursos de um pas no determinam com exa-
tido o seu crescimento e que as escolhas so importantes. Em segundo lugar, a
natureza conceitual da PTF coerente com a cadeia causal mostrada na Figura
5 ou seja, o ambiente favorvel infuencia no apenas a taxa de investimento
ou a acumulao de capital humano, mas tambm a efcincia quando todos os
fatores so considerados.
2.4 Relao entre capital fsico e humano e crescimento econmico
Em diversos modelos tericos de crescimento nos quais os valores iniciais do
capital humano e do PIB per capita so importantes para as subseqentes taxas de
crescimento a acumulao de capital fsico considerada como uma fonte de
crescimento econmico. As principais observaes sobre o efeito da acumulao
de capital no crescimento vm de Solow, o criador do modelo neoclssico do cres-
cimento. Nesse modelo, supe-se que o ndice de avano tecnolgico constante
e que o processo de crescimento inteiramente estimulado pela acumulao de
capital (Helpman, 2004). Nos modelos de crescimento endgeno, o coefciente
entre crescimento per capita e investimento em relao ao PIB tende a mostrar
uma relao positiva.
9
Em outros modelos que incluem o capital humano, um
aumento em seu estoque inicial tende a elevar o coefciente entre o investimento
em capital fsico e o PIB.
10

Evidncias empricas explicam em grande parte a relao entre capital fsico e
crescimento econmico. Baier et al. (2006) examinaram a importncia relativa
entre a expanso do capital fsico e humano e o crescimento da PTF, analisando
dados de 145 pases que variam em termos de ano inicial, mas todos terminam
em 2000.
11
Os autores salientam que, durante longos perodos, o crescimento da
produo por trabalhador est associado acumulao de capital fsico e humano
e tambm s mudanas tecnolgicas. Para todos os pases, os resultados da mdia
9
Ver REBELO, 1990; e BARRO, 1991.
10
Ver, por exemplo, ROMER, 1990; e BECKER et al., 1990.
11
Os dados abrangem mais de cem anos em 23 desses pases.
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ponderada mostraram que a produo de cada trabalhador aumentou 1,61% ao
ano, enquanto o capital fsico, o capital humano e a PTF por trabalhador cres-
ceram 2,33%, 0,92% e 0,22% ao ano, respectivamente. Os resultados so seme-
lhantes para a Amrica Latina e especialmente para o Brasil, como mostrado
na Tabela 8 De modo geral, os autores concluem que o crescimento da PTF tem
alguma importncia no aumento mdio da produo por trabalhador, porm a
maior parcela da mudana pode ser atribuda elevao dos insumos agregados
por trabalhador. Essa concluso semelhante de Jones (2002), que utilizou um
modelo conceitual de crescimento para explicar o progresso econmico. Jones
descobriu que, nos Estados Unidos, o aumento do capital fsico, a melhoria no
nvel de escolaridade e atividades mais intensas de P&D foram responsveis por
81% do crescimento econmico do Pas, de 1950 a 1993.
Tabela 8 - Crescimento mdio da produo e dos insumos
Regio /pa s
Taxa de Crescimento por trabalhador
Crescimento da
PTF relativo ao
aumento da
produo
Produo Capital fsico Capital humano PTF
Mdia ponderada
Todos os pases 1,61 2,33 0,92 0,22 0,14
Amrica Latina 1,59 2,27 0,86 0,26 0,17
Brasil 1,67 2,18 0,67 0,50 29,97
Fonte: Baier et al. (2006).
De modo geral, a Amrica Latina apresentou, nos ltimos 25 anos, taxas de cres-
cimento muito mais baixas do que nos pases do Leste Asitico. Levando-se em
conta que o Brasil cresceu em mdia muito mais lentamente do que o restante
da Amrica Latina, talvez possa ser ilustrativo comparar a Amrica Latina
12
com
o Leste e o Sul da sia, e tambm com outras regies, como o Leste Europeu e a
frica Subsaariana (Figura 6).
12
A Amrica Latina utilizada aqui para se referir aos pases includos pelo Banco Mundial na designao ALC, que
tambm abrange os pases do Caribe.
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Figura 6 - Crescimento e PTF: Amrica Latina comparada a outras regies
6%
5%
4%
3%
2%
1%
0%
1%
ALC Leste Asitico Sul da sia Leste Europeu frica Subsaariana
% do PIB Capital Trabalho Capital Humano PTF
Fonte: BID (2006).
Na Figura 6, o menor crescimento da Amrica Latina pode ser explicado por trs
fatores. Em primeiro lugar, os baixos ndices de aumento de capital esto associa-
dos a nveis ainda mais reduzidos de poupana e investimento. Por sua vez, estes
esto relacionados a uma gesto macroeconmica mais inefciente e geralmente a
climas de investimento menos favorveis, especialmente nas reas onde os setores
produtivos esto sujeitos concorrncia internacional e a um custo de capital
mais alto. Em segundo lugar, o crescimento da PTF foi muito menor na Amrica
Latina do que no Leste Asitico. Basicamente, essa defasagem na PTF refete
sistemas de inovao mais inefcazes como um todo. Essa defasagem teve como
conseqncia a reduo do potencial de crescimento da Amrica Latina e, em
particular, do Brasil. Em terceiro lugar, a contribuio do capital humano (que
neste exerccio foi tratado separadamente do insumo de trabalho) foi reduzida.
Como mostrado na fgura, a contribuio do capital humano foi menor na
Amrica Latina, no somente em comparao ao Leste da sia, mas tambm ao
Sul da sia e at mesmo frica Subsaariana!
Outro exerccio de crescimento foi realizado com indicadores da Amrica Latina
e dos pases desenvolvidos, abrangendo 30 naes no perodo de 1950 a 1992.
Os resultados, que devem ser interpretados como efeitos temporais sistemticos
correspondentes extenso da defasagem de cada varivel em relao ao PIB per
capita, mostraram que os acrscimos anuais de 1% no capital fsico, em um curto
perodo de cinco anos, resultariam em uma elevao do PIB per capita de 2,96%
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nos pases desenvolvidos, de 0,94% no Brasil, de 0,76% na Amrica Central e nos
pases andinos, e de 0,66% no grupo composto pela Argentina, Mxico, Chile,
Colmbia e Venezuela. No caso das economias desenvolvidas, h um efeito signi-
fcativo do capital fsico, da tecnologia e do tamanho do governo sobre o PIB per
capita, alm de uma forte tendncia ao desequilbrio, gerado pelos impactos do
capital humano sobre o capital fsico (Arraes e Teles, 2003).
H certamente evidncias, com base nas regresses envolvendo diversos pases,
de que uma fora de trabalho mais qualifcada leva a um maior crescimento
(Barro, 1996). No entanto, essas concluses foram criticadas por razes meto-
dolgicas (Levine e Renelt, 1992) e substanciais (Pritchett, 1996). Contudo,
as novas pesquisas que se concentram na anlise de diversos pases quanto
qualidade em vez da quantidade da educao esto restaurando a confana
na relao macroeconmica entre capital humano e crescimento econmico
(Hanushek e Wmann, 2007). Alm disso, as evidncias sugerem que os in-
vestimentos em P&D e o nmero de cientistas em uma determinada sociedade
variam com o desempenho econmico (Meyer et al., 2000). Por fm, existem
tambm as condies institucionais que estimulam as inovaes para aumentar
a produtividade, como o Estado de Direito e a proteo aos direitos de proprie-
dade intelectual.
Observando o vnculo entre capacitao, produtividade e crescimento, alguns es-
tudos empricos mostraram que existe tanto uma interao positiva entre o nvel
educacional e o treinamento (Blundell et al., 1999) quanto retornos positivos da
qualifcao para o trabalhador, para a empresa e para o crescimento econmico em
geral (Blundell et al., 1999; Bartel, 2000). Em um interessante trabalho utilizando
indicadores de diversos pases da OCDE, Coulombe, Tremblay e Marchard (2004)
mostraram que as diferenas na habilidade mdia para ler e escrever explicam 55%
das disparidades no crescimento do PIB per capita, no longo prazo, em 14 pases.
mais interessante notar, levando em conta a tendncia dos ltimos 45 anos, que
o incremento de 1% na mdia de escolaridade bsica de uma determinada nao
causaria um aumento permanente de 1,5% no PIB per capita e de 2,5% na pro-
dutividade. Uma desagregao desses dados tambm possibilita concluses teis
sobre os indicadores da OCDE, que podem ser aplicadas ao Brasil no futuro: o
percentual de pessoas muito qualifcadas parece ter um reduzido impacto positivo
sobre o crescimento a longo prazo nas economias da OCDE. No sentido contrrio,
o percentual de indivduos menos capacitados exerce um forte efeito negativo sobre
o crescimento. Em suma, proporcionar habilidades bsicas para toda a populao
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parece ser um fator to importante para o crescimento de um pas quanto o desen-
volvimento de especializaes sofsticadas e de alto nvel.
2.5 Exerccio de decomposio do crescimento
No incio dos anos 90, o Brasil adotou uma poltica macroeconmica ortodoxa
caracterizada pela disciplina fscal, taxas de cmbio futuantes e metas de infao.
Segundo a maioria dos observadores, estas eram as medidas certas a serem to-
madas. No entanto, ainda que estivessem corretas, podem no ter sido sufcien-
tes. Embora o Brasil tenha recuperado a estabilidade, o seu crescimento foi lento.
Por essa razo, algo devia estar faltando nessa estratgia. Para compreender qual
foi esse elemento, ilustrativo comparar trs recentes perodos econmicos sob a
perspectiva do modelo conceitual discutido acima.
A desacelerao econmica durante os anos 80 foi associada especialmente aos
acentuados declnios na formao de capital e na produtividade. O aumento do
emprego teve um papel muito menos importante nesse processo. Como mos-
trado na Tabela 9, a formao bruta de capital caiu de uma mdia de quase 10%
durante o primeiro perodo de 1964 a 1980, para uma relativa estagnao no
segundo perodo, 1981 a 1993. Isso refete o padro de crescimento do PIB. Ao
longo do limitado perodo de recuperao, de 1994 a 2005, a acumulao de ca-
pital e especialmente a produtividade apresentaram algum retrocesso. A formao
bruta de capital aumentou a uma taxa mdia anual de 2,6%, enquanto houve um
declnio na oferta de emprego. Esses dados sugerem que o crescimento nos lti-
mos 25 anos refete uma reduo na acumulao de capital e na produtividade.
Tabela 9 - Crescimento do PIb, do estoque de capital
e do emprego, 19642005 (% anual)
PIB Formao de capital bruto Emprego
Milagre Brasileiro, 196480 7,8 9,9 3,11
Crises e Estagnao, 198193 1,7 0,3 3,39
Recuperao Limitada, 19942005 2,8 2,6 2,06
Fontes: Indicadores do Desenvolvimento Mundial, dados do IPEA e IBGE.
Nota: Formao bruta de capital fxo; populao economicamente ativa para emprego. Estimativas para 2005.
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Um simples exerccio de decomposio do crescimento para os trs perodos re-
centes (Tabela 10) confrma e amplia esse quadro. Obviamente os resultados da
decomposio do crescimento dependem dos parmetros escolhidos; contudo,
para um intervalo de valores comum, aps considerar o capital (coluna A) e o
emprego (coluna B), a decomposio da contribuio desses fatores para o cres-
cimento do PIB mostra que o resduo a Produtividade Total dos Fatores, que
equiparamos livremente s mudanas tecnolgicas emerge como um elemento
muito importante para explicar a reduo do desempenho brasileiro (coluna C).
Utilizando uma elasticidade do capital de 0,5 (o ndice mais comum encontrado
nos estudos em diversos pases), o declnio da PTF passou de 1,32%, durante o
primeiro perodo, para 0,16% no segundo, antes de avanar at 0,50% ao longo
do terceiro perodo. Com uma elasticidade de 0,3, o cenrio continua o mesmo:
o crescimento do capital explica a maior parte das mudanas nas taxas de cresci-
mento nos trs perodos.
Tabela 10 - Contribuio para o crescimento do PIb, 19642005
Formao de
capital bruto (A)
Emprego
(B)
Produtividade total dos
fatores (PTF) (C)
Milagre Brasileiro, 196480 4,96 1,55 1,32
Crises e Estagnao, 198193 0,14 1,70 0,16
Recuperao Limitada, 19942005 1,30 1,03 0,50
Fontes: Indicadores do Desenvolvimento Mundial e dados do IPEA.
Notes: Formao de capital fxo bruto para o capital; populao economicamente ativa para emprego. (Estimativas para
uma elasticidade de capital () = 0,5).
Essas concluses so consistentes com outras estimativas de clculo da PTF para o
Brasil. Estudos pioneiros, que abrangem os de Elias (1992) e De Gregorio (1992).
Fajnzylber e Lederman (1999) e Loayza et al. (2004), contriburam com extensas
anlises sobre a Amrica Latina. Exames detalhados da experincia brasileira fo-
ram realizados por Gomes et al. (2003), Pinheiro et al. (2004) e o Banco Mundial
(2005).
13
Em um recente estudo, Ferreira et al. (2006) mostra que no Brasil, entre
13
Este exerccio de decomposio do crescimento realizado para o Brasil destaca a importncia (embora no implique
causalidade) da acumulao de capital a longo prazo: o aumento do capital fsico explica quase a metade do cresci-
mento do PIB em todos os perodos, exceto na dcada perdida (anos 80). Durante 19811992, o capital foi utilizado
de modo inefciente, resultando em mudanas negativas nas taxas da PTF (1,3% ao ano), que podem ser atribudas
principalmente menor produtividade do capital. Antes dessa dcada, a contribuio do capital variou entre 49% e 66%
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outras economias latino-americanas, houve perodos nos anos 60 e 70 em que a
PTF foi mais alta do que os ndices previstos para os Estados Unidos. Apesar dis-
so, como mostra a Tabela 11, a PTF do Brasil, comparada dos Estados Unidos,
caiu de 1,07 em 1975 e 1,02 em 1980 para 0,8 em 1995 e 0,73 em 2000.
Tabela 11 - Comparao entre a Produtividade Total dos Fatores
relativa do brasil e de pases latino-americanos (EUA = 100)
1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
Brasil 83 80 88 107 102 86 75 80 73
Argentina 99 93 93 98 93 75 58 74 69
Colmbia 81 80 90 91 96 87 90 77 64
Chile 68 64 73 64 76 65 72 87 80
Mxico 109 111 110 118 113 99 79 74 77
Amrica Latina 87 86 89 93 88 75 68 69 62
Fonte: Ferreira (2006).
No Brasil, a taxa de crescimento mais baixa durante o perodo de crises e estagnao
(198193), comparada do milagre econmico (196480), foi causada pelo declnio
na formao de capital bruto (Tabela 9), bem como pela PTF quase invarivel (Tabela
10). A contribuio direta do trabalho para o crescimento no foi expressiva (exceto por
uma pequena reduo no limitado perodo de recuperao, de 1995 a 2005). Como
discutiremos abaixo, uma reduzida formao bruta de capital refete o clima geral de
investimento (o ambiente favorvel para o crescimento), que afetado de modo se-
melhante pela instabilidade macroeconmica, pelas altas taxas de juros, pela regulamen-
tao inefciente (que acarreta, por exemplo, problemas no mercado de trabalho) e pela
m aplicao das normas legais. Nos termos da nossa estrutura conceitual, uma taxa
de PTF igualmente baixa tem diversas causas: pouco investimento (porque muitas
mudanas tcnicas vm incorporadas a novos equipamentos), clima de investimento
desfavorvel e reduzido investimento no ensino e na qualifcao profssional.
do crescimento do PIB. Finalmente, na poca do Plano Real (19932004), o ritmo muito mais lento da acumulao de
capital (3,0% ao ano, o que representa uma contribuio de 1,52% para o crescimento do PIB) respondeu por 52% da
expanso do PIB.
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As estimativas da PTF nas Tabelas 10 e 11 sugerem que os avanos ocorridos
anteriormente na produtividade se deram durante os perodos de expanso do
capital no Brasil, o que signifca que o processo tecnolgico ocorreu por meio da
aquisio de novo capital. Sob uma perspectiva poltica, no entanto, esse aspecto
deixa questes importantes sem resposta. Por que motivo, aps o aparente sucesso
da estabilizao macroeconmica e das reformas estruturais iniciadas em 1994,
o Brasil no retomou os altos nveis de crescimento dos anos 70? Se o plano de
estabilizao ps-Real foi realmente bem-sucedido, por que o Brasil no est cres-
cendo de forma mais rpida? A mdia relativamente modesta de 2,5% entre 1996
e 2006 representa de fato um novo limite mximo de crescimento para o Brasil?
Diversos exerccios economtricos recentes sugeriram qual poderia ser, pelo me-
nos em princpio, o crescimento brasileiro. Contudo, essas estimativas apenas
confrmam que algo impede que o crescimento atual retome os altos nveis regis-
trados durante os anos 60 e 70.
2.6 Clima de investimento: o ambiente favorvel para o crescimento
Como foi mostrado na estrutura conceitual apresentada na Figura 5, o clima de
investimento produz um efeito importante sobre o crescimento e tambm sobre
outros trs componentes: o capital fsico, o capital humano e a PTF. Quais so
os principais elementos do clima de investimento que afetam negativamente o
crescimento do Brasil? Conclumos que ainda persistem obstculos substanciais
especialmente no ambiente macroeconmico , apesar do expressivo avano
na estabilidade macroeconmica observado durante a dcada passada. Conforme
discutiremos abaixo, o ambiente favorvel para investimentos do setor privado
ainda em geral muito limitado no Brasil.
2.6.1 Altas taxas, grande mquina governamental e m qualidade de gastos
Os gastos do governo superam 40% do PIB e a receita fscal aumentou para
38,8% do PIB em 2006. A alta carga tributria um fator de grande desestmulo
ao investimento privado, oferta de emprego no setor formal e ao crescimento
econmico. O sistema tributrio brasileiro um dos mais pesados do mundo
devido s altas taxas e complexidade administrativa. Na mdia, a carga fscal
representa quase 150% do lucro bruto comparada mdia de 53% na Amrica
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Latina como um todo. O crescimento tambm limitado pela composio das
despesas pblicas que se caracteriza atualmente por baixas taxas de investimento
e um alto consumo do governo (principalmente com salrios e benefcios previ-
dencirios). A dvida pblica relativamente elevada (e o pagamento de juros)
controlada pelo aumento das despesas primrias, pelo baixo investimento e pela
rigidez oramentria. Alm disso, a qualidade dos gastos do governo no Brasil se
caracteriza pela m administrao do setor pblico e da estrutura institucional
(World Bank, 2007).
A Tabela 12 mostra os impostos que uma empresa mdia deve pagar (ou reter na
fonte) em um determinado ano, bem como os ndices da carga administrativa ne-
cessria para o pagamento de impostos. Essas mensuraes abrangem o nmero
de pagamentos que um empresrio precisa fazer; o nmero de horas despendidas
com a preparao, o preenchimento de formulrios e o seu pagamento; e o per-
centual do lucro dispendido com os tributos.
Tabela 12 - Fazendo negcios em perspectiva comparativa
Indicadores de negcios Brasil Amrica Latina OCDE
Pagamentos (nmero) 23,0 41,3 15,3
Tempo (horas) 2.600 431 203
Imposto sobre lucro (%) 22,4 22,8 20,7
Impostos e contribuies laborais (%) 42,1 14,5 23,7
Outros impostos (%) 7,2 11,8 3,5
Total de impostos (% do lucro) 71,7 49,1 47,8
Fonte: World Bank (2006b).
2.6.2. Altas taxas de juros
As taxas mdias de emprstimo continuam altas no Brasil cerca de 50% em
termos reais em 2005, entre as mais elevadas do mundo apesar das reformas
signifcativas no sistema fnanceiro na dcada de 90. As barreiras impostas a uma
intermediao fnanceira mais efciente abrangem os emprstimos em larga escala
do governo, os esquemas de crdito direto responsveis por cerca de um tero
do total dos crditos bancrios e a grande inefcincia dos bancos pblicos. As
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elevadas taxas de juros e os spreads da intermediao fnanceira cerca de 38%
em termos reais em 2005 so explicados pelos altos nveis de endividamento
pblico e pelas incertezas jurdicas que reduzem os direitos do credor. A proteo
insufciente dos credores, devido a falhas no sistema legal e na prtica jurdica,
tambm contribui para o alto custo da intermediao fnanceira e dos spreads
(World Bank, 2004b, 2004d e 2006a).
2.6.3. Falta de investimento em infra-estrutura
14
Alm do aumento da arrecadao fscal, uma parcela signifcativa do ajuste fscal
envolveu cortes no investimento em infra-estrutura pblica, com substanciais im-
pactos negativos sobre os investimentos e o crescimento das empresas. O total de
investimento pblico caiu de quase 5% do PIB, nos anos 80, para 2% do PIB em
20022005. O ajuste fscal cortou os investimentos em infra-estrutura, em parte
devido rigidez nas despesas correntes. A participao privada no setor no com-
pensou o limitado investimento pblico. De fato, houve uma queda nos inves-
timentos privados em infra-estrutura, exceo da compra de aes do governo
e dos direitos de concesso na privatizao dos segmentos de telecomunicaes,
eletricidade, transportes e (em menor escala) gua e saneamento, de 1992 a 2001.
Apesar das recentes mudanas no ambiente regulatrio, o desenvolvimento pri-
vado da infra-estrutura tem sido impedido pela falta de um ambiente regulador
estvel e convincente e de uma melhor recuperao de custos dos investidores. A
oferta de servios de infra-estrutura um importante aspecto dos custos logsti-
cos (o chamado Custo Brasil), estimados em cerca de 20% do PIB e abrangendo
14
Observando o vnculo entre infra-estrutura e crescimento econmico, Esfahani e Ramrez (2003) estimaram um modelo
de crescimento para as taxas mdias de expanso da infra-estrutura (apenas nos setores de energia e telecomunicaes)
e do PIB per capita de 75 pases, para os quais havia disponibilidade de dados completos cobrindo quaisquer das trs
dcadas de 196575, 197585 e 198595. As estimativas para diversos pases mostraram que a contribuio dos ser-
vios de infra-estrutura para o PIB de fato importante e geralmente ultrapassa o custo da oferta desses servios. Alm
disso, o valor para a posio de equilbrio (steady-state) da elasticidade da infra-estrutura em relao ao investimento
total foi maior do que um. A crescente disparidade entre a infra-estrutura no Leste Asitico e nos pases da Amrica
Latina e do Caribe respondeu por quase 25% do hiato de produto entre essas duas regies durante 19802000 (Easterly,
2000). Os indicadores mostram no apenas os efeitos dos investimentos em infra-estrutura, mas tambm como a sua
qualidade afeta o crescimento econmico nos pases da ALC (Calderon e Serven, 2005). No caso do Brasil, estima-se que
a disparidade na oferta de infra-estrutura seja ligeiramente menor do que a mdia para a ALC, embora esteja acima da
Argentina, do Chile e do Uruguai (Calderon e Serven, 2002). Os dados referentes ao Brasil confrmam a relao positiva
entre infra-estrutura e crescimento econmico no longo prazo, considerando-se os setores de telecomunicaes, eletrici-
dade e transportes como os mais importantes (Ferreira e Malliagros, 1997). A mesma relao foi encontrada na frica do
Sul, onde o investimento no setor parece ter levado ao crescimento econmico durante o perodo de 1975 a 2001 (direta
e indiretamente) com pouca evidncia do efeito da produo sobre a infra-estrutura, enquanto o impacto do aumento da
infra-estrutura sobre a produo foi acentuado (Fedderke et al., 2005).
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transportes, armazenagem, estoque e tarifas alfandegrias que so afetados ne-
gativamente no apenas pela infra-estrutura inadequada, mas pelas taxas de juros
e a burocracia (World Bank, 2004d e 2006).

2.6.4 Instituies e legislao trabalhista inadequadas
O mercado de trabalho brasileiro afetado de modo signifcativo por uma legis-
lao trabalhista relativamente infexvel. As instituies e as leis laborais estabele-
cem uma interao contnua por meio de um emaranhado de normas que levam
com freqncia baixa produtividade do trabalho e a um reduzido crescimento
do emprego no setor formal. A legislao trabalhista no Brasil fortemente dirigi-
da para a segurana do emprego, o que leva a uma limitada oferta de trabalho no
setor formal, ao baixo crescimento da produtividade e a uma grande expanso do
mercado de trabalho informal. Paradoxalmente, o mercado de trabalho brasileiro
apresenta um alto nvel de rotatividade porque os elevados montantes determi-
nados por lei a serem pagos pela dispensa de funcionrios induzem a demisses
antes da efetivao do trabalhador. Isso resulta no apenas em litgios, mas em
empregos com baixa produtividade, porque as empresas tm menos incentivos
para capacitar seus empregados. Conseqentemente, a produtividade do trabalho
tem sido afetada de forma negativa. Os mercados, as instituies e as normas
trabalhistas no Pas reforam as desigualdades de renda porque a maior informali-
dade, menos incentivos capacitao de trabalhadores e o alto nvel de impostos
sobre a folha de pagamento estimulam a informalidade no mercado de trabalho
(World Bank, 2002a e 2005a).

2.6.5 Pouca melhoria na abertura comercial
Nos anos 90, foi implementada uma importante reforma na poltica comercial.
Em comparao aos anos 70 e 80, as tarifas sobre as importaes sofreram uma
reduo substancial. Apesar disso, a economia brasileira continua relativamente
fechada o comrcio internacional respondeu por cerca de 30% do PIB em 2005.
Embora as exportaes tenham apresentado um forte crescimento como parcela
do PIB (de 10,7% em 2000 para 16,8% em 2005), esse processo foi largamente
impulsionado pela alta de preos internacionais das commodities. Alguns seto-
res industriais se tornaram de fato mais competitivos, o que no constitui uma
surpresa, porque os indicadores sugerem que alguns setores industriais de baixa
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produtividade so precisamente aqueles que menos enfrentam a concorrncia in-
ternacional. As barreiras comerciais tarifrias, no tarifrias e administrativas aos
investimentos continuam a representar signifcativos obstculos comparativos.
Embora tenha havido uma abertura comercial no Brasil, outros pases o fzeram
em ritmo mais acelerado. Isto limitou os efeitos positivos da crescente competi-
tividade na escala global. O reduzido impacto da abertura comercial brasileira
tambm parece estar relacionado demora na aplicao de duas outras polticas
complementares: o investimento em capital humano e a reforma do mercado de
trabalho (World Bank, 2002 e 2004).

O Quadro 1, abaixo, apresenta o regime
comercial brasileiro, comparado ao de outros pases.
Quadro 1 - O regime comercial brasileiro comparado ao de outros pases
Dois indicadores das barreiras comerciais mostram que o Brasil ainda possui um regime comer-
cial relativamente protegido, apesar da liberalizao nos ltimos dez anos.
A tabela abaixo se baseia em um ndice desenvolvido pela Heritage Foundation, que inclui no
s a mdia das barreiras tarifrias, mas tambm as no tarifrias, como por exemplo, cotas,
restries quantitativas, rotulagem e exigncias de licenciamento. Os dados mostram que no
houve nenhum avano na abertura comercial desde 1995 (o primeiro ano para o qual o ndice foi
calculado). Alm disso, indicam que ( exceo da ndia) o Brasil mantm um regime comercial
mais restritivo do que a mdia dos pases latino-americanos, da China ou dos Estados Unidos.
Tabela 13 - ndice de barreiras tarifrias e no tarifrias
Brasil Argentina Chile Mxico ALC China ndia
Estados
Unidos
Europa
Ocidental
1995 3,50 4,00 4,00 2,50 3,95 5,00 5,00 2,50 2,50
2006 3,50 3,00 1,50 2,50 3,00 3,00 5,00 2,00 2,03
Fonte: KAM 2007.
Nota: Uma pontuao atribuda a cada pas a partir da anlise de suas barreiras tarifrias e no tarifrias ao comrcio,
tais como cotas e boicote s importaes, assim como rgidas exigncias de rotulagem e licenciamento. Com base no n-
dice de Poltica Comercial da Heritage Foundation, o ndice assume valores de 0 (mais favorvel) a 5 (menos favorvel).
A segunda tabela mostra que, exceo da ndia, as tarifas mdias e ponderadas
do Brasil so mais altas do que as da China, dos Estados Unidos, da OCDE, da
mdia para os pases em desenvolvimento de renda baixa ou mdia, ou mesmo
da Amrica Latina. Porm, a desagregao em produtos primrios e industriali-
zados mostra que as tarifas brasileiras para os bens manufaturados continuam a
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ser mais elevadas do que em outros pases, exceto na ndia, e que as tarifas mdias
nos EUA e na OCDE so mais baixas. As tarifas mdias e ponderadas sobre a
importao de produtos primrios aplicadas no Brasil so em geral mais baixas do
que as da China, da ndia, da mdia para os pases em desenvolvimento de renda
baixa ou mdia, e da Amrica Latina. Assim, o Brasil ainda muito protecionista
em relao ao seu setor industrial.

Tabela 14 - barreiras tarifrias
Brasil China* ndia EUA** OCDE
Pases de renda baixa
ou mdia
ALC
Tarifa mdia
1990 31,8 42,9 81,8 6,3 N/D N/D N/D
2005 12,3 9,2 17,0 3,2 3,1 9,4 9,6
Tarifa mdia ponderada
1990 33,0 40,6 83,0 4,4 N/D N/D N/D
2005 7,1 4,9 14,5 1,6 2,0 6,1 5,3
Tarifa mdia para produtos primrios
1990 25,7 36,2 74,1 4,5 N/D N/D N/D
2005 7,9 8,8 24,4 2,8 3,7 12,3 11,9
Tarifa mdia ponderada para produtos primrios
1990 13,1 22,3 49,5 2,4 N/D N/D N/D
2005 1,5 3,4 16,5 0,8 2,1 5,9 3,9
Tarifa mdia para produtos industrializados
1990 33,2 44,9 84,1 6,7 N/D N/D N/D
2005 12,6 9,2 15,9 3,3 3,0 9,0 9,3
Tarifa mdia ponderada para produtos industrializados
1990 39,4 46,5 93,6 4,8 N/D N/D N/D
2005 9,2 5,3 12,8 1,8 1,9 6,1 5,6
Fonte: Indicadores do Desenvolvimento Mundial 2007 e 1999.
*Os dados da China para 1990 so referentes a 1992. ** Os dados dos EUA para 1990 so referentes a 1989.
Nota: A tarifa mdia geralmente considerada como um melhor indicador do nvel de proteo do que a mdia ponde-
rada. Esta ltima sempre tende a reduzir as taxas porque o valor mais elevado das tarifas pode desestimular as importa-
es e diminuir os pesos a elas aplicados. Porm, s vezes commodities com tarifas mais elevadas ainda so importadas
e a mdia ponderada pode ser superior. Por isso, so indicadas as tarifas mdias e as ponderadas.
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2.6.6 Inefcincia do sistema judicirio
O sistema judicirio brasileiro se caracteriza por um histrico pouco invejvel
de morosidade, imprevisibilidade e inefcincia. A complexidade do sistema, o
tempo gasto nas decises e os custos gerais da execuo dos contratos prejudicam
em grande parte sua efcincia. Existem procedimentos de arbitragem, mas so
raramente empregados no incio do processo. Ao invs disso, os tribunais so
usados de forma corporativa por uma das partes para forar a outra a optar pela
arbitragem. Os julgamentos so longos e comum a interposio de diversos
recursos.
15
Isso resulta em uma excepcional sobrecarga do sistema judicirio. O
Supremo Tribunal Federal, por exemplo, trata de mais de 100.000 processos ao
ano, comparado a cerca de 200 na Suprema Corte americana. Embora os tribu-
nais exeram um papel importante nos problemas acima mencionados, o sistema
judicirio tambm abrange o registro de propriedade, a Advocacia da Unio, o
Ministrio Pblico e a Procuradoria Geral da Repblica (World Bank, 2004d).

2.6.7 burocracia
No Brasil, a magnitude e o peso da estrutura dos trs nveis de governo federal,
estadual e municipal impem claramente uma carga sobre as operaes comer-
ciais. Em mdia, para iniciar um empreendimento, registrar uma propriedade e
pagar impostos no Brasil gasta-se muito mais tempo e dinheiro do que em qual-
quer outro pas da Amrica Latina e muito mais incmodo do que em outras
regies. Alguns estados brasileiros comearam a simplifcar os procedimentos de
legalizao de empresas, adotando inclusive lojas de prestao de servios. De
modo geral, contudo, todo o processo continua a ser caro e lento, com o maior
tempo sendo dispendido em So Paulo incrveis 152 dias para legalizar uma
frma. Nos estados, um registro de propriedade leva, em mdia, 61 dias, situan-
do o Brasil em 17 lugar entre 22 pases latino-americanos. Os procedimentos
complexos de formalizao de empresas e de registro de propriedade, assim como
os impostos elevados, tm outro aspecto negativo. O grande nmero de proce-
dimentos onerosos e lentos no somente impede o registro das empresas, mas
tambm estabelece as bases e estimula a corrupo (World Bank, 2006). A Tabela
12, acima, apresenta algumas dessas evidncias.
15
No Brasil, 88% dos processos comerciais admitem recursos, comparados a 30% no Mxico e 13% na Argentina.
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2.7 Orientao comercial, setor de exportao e crescimento
Muitos estudos sobre o crescimento encontraram uma importante relao entre
a orientao comercial (que faz parte do regime mais amplo de incentivos ao am-
biente favorvel) e as exportaes. A acelerao do crescimento freqentemente
vinculada expanso das exportaes, especialmente do setor industrial. Bonelli
(1992) estudou a relao entre a PTF, o aumento da produo e a orientao
comercial no perodo 197585, que antecedeu abertura comercial. Os dados
setoriais para os setores manufatureiro e extrativo e uma comparao entre dois
qinqnios possibilitam interessantes avaliaes do desempenho macroecon-
mico sob o ponto de vista das polticas correspondentes. Como de se esperar,
Bonelli conclui que existe uma associao positiva entre a expanso das exporta-
es e as mudanas nas taxas de produtividade, estimadas pelo crescimento da
PTF. O aumento das exportaes resultou do programa de liberalizao lanado
em 1979. Apesar das grandes crises que afetaram a economia na poca, o progra-
ma de curta durao para expanso do comrcio internacional contribuiu subs-
tancialmente para o crescimento de quase todos os setores industriais no perodo
de 1980 a 1985.
Os perodos de aumento na PTF (e o correspondente crescimento) tambm po-
dem ser associados a um nvel mais baixo de tarifas de importao, que reduziram
efetivamente a proteo s indstrias domsticas, mas coincidiram com os ganhos
de produtividade do setor em geral. Ferreira e Rossi (2003) fzeram uma anlise
emprica do modo como a abertura comercial dos anos 80 afetou o aumento da
produtividade do setor industrial. Ao examinar os perodos anterior e posterior
liberalizao comercial, eles mostram que a PTF cresce mais rpido quando
a proteo menor. As constataes so menos convincentes para pases como
Chile, Mxico e Argentina. Contudo, pelo menos no caso do Brasil, pode-se
defender a tese de que a abertura comercial provocou um impacto positivo sobre
o crescimento da PTF.
Moreira (2004) examinou a relao entre a liberalizao comercial e o aumento
da produtividade e tambm concluiu que a abertura leva a um maior crescimen-
to. As suas estimativas sugerem que os aumentos de produtividade ocorridos no
Brasil aps a abertura comercial de 1988 a 1990 foram na verdade muito maiores
do que aqueles ocorridos no Mxico, em seguida ao estabelecimento do Tratado
Norte-Americano de Livre Comrcio (NAFTA, na sigla em ingls). Ele atribuiu
a lenta expanso subseqente falta de uma poltica comercial agressiva. Isso
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resultou em uma distribuio desproporcional de benefcios. Os efeitos positivos
da abertura comercial sobre a produtividade se concentraram no relativamente
pequeno setor de exportao ao invs de se distribuir de modo mais amplo por
toda a economia. Essa constatao enfatiza a necessidade da adoo de reformas
institucionais e da consolidao da estabilidade macroeconmica para expandir o
setor de exportao.
2.8 O Setor pblico limita ou estimula o crescimento?
Nas duas ltimas dcadas, observadores apontaram o grande porte do setor p-
blico brasileiro como uma restrio ao crescimento, especialmente quando afeta
o custo do capital e o alto nvel dos impostos.
De 1950 a 1980 um perodo de forte e rpido crescimento , o setor pblico
foi o principal agente de investimento e catalizador do crescimento no Brasil. No
entanto, com a queda na arrecadao fscal e a crise da dvida de 1982, a capaci-
dade do governo de investir foi substancialmente reduzida. Ao mesmo tempo, a
participao privada no pde preencher essa lacuna, em parte porque havia sido
contida pelas altas taxas de juros e a pesada carga tributria relacionadas, por sua
vez, magnitude do setor pblico.
H diferentes explicaes para a acentuada desacelerao da economia brasileira
nos anos 80 e a sua incapacidade em recuperar o dinamismo anterior.
16
Mesmo
assim, existe um crescente consenso de que o tamanho do governo foi e con-
tinua a ser um importante fator. Utilizando a arrecadao fscal consolidada
como um simples substituto do tamanho do governo, o Brasil possui a maior
mquina governamental (em relao ao PIB) entre as grandes economias de ren-
da mdia (compreendendo a China, ndia, Argentina, Mxico e Rssia) e as que
passaram categoria de renda alta.
Por que isso importante? O expressivo aumento no consumo do governo e a
correspondente contrao nos investimentos pblicos e privados so os principais
problemas relacionados PTF e ao crescimento. O tamanho excessivo do setor
pblico resulta em uma elevada carga tributria, altas taxas de juros e baixo inves-
16
RUEHL et al., 2005 apresentam um excelente resumo da perspectiva analtica sobre as restries ao crescimento no
Brasil.
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timento em infra-estrutura, que em conjunto impedem a efcincia da alocao
de recursos (especialmente para o uso de tecnologia) e, conseqentemente, do
crescimento.
Para analisar os indicadores comparativos do tamanho da mquina governamen-
tal, observamos a magnitude relativa do consumo do governo (de forma a eliminar
o investimento) na Figura 7. A primeira coluna mostra que desde a Constituio
de 1988 (poca em que os gastos do governo comearam a crescer substancial-
mente), o Brasil quase duplicou o consumo do governo como percentual do PIB.
Por outro lado, esse consumo aumentou modestamente em outros pases, como
a China, ndia e Coria do Sul.
Figura 7 - Consumo do governo como percentual do PIb em quatro pases
11,2
10,5
10,9
11,7
11,6
12,2
10,5
19,3
0
5
10
15
20
Brasil China ndia Coria do Sul
19701989
19902004
Fontes: Indicadores do Desenvolvimento Mundial e IBGE.
Trs razes tm sido freqentemente citadas para explicar a acentuada desacele-
rao no crescimento aps 1980 o aumento repentino do consumo do gover-
no (acima), substanciais aumentos no preo relativo dos investimentos (Bacha e
Bonelli, 2004) e liquidez internacional muito vulnervel (Barbosa, 2001). Pode-
se afrmar que esses trs fatores esto relacionados ao tamanho do setor pbli-
co. A grande proporo do consumo do governo contribui para um nvel baixo
de poupana e, portanto, de investimento. O aumento, ao longo do tempo, do
preo relativo dos investimentos (bens de capital) no Brasil foi associado a uma
maior interveno do governo que causou grandes distores. A vulnerabilidade
liquidez internacional (ou s condies externas) surgiu como uma questo
importante na crise fnanceira que afetou os mercados emergentes, desde os anos
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80 at o incio de 2000. No caso do Brasil, isso ocorreu principalmente devido ao
aumento considervel da dvida externa, especialmente do setor pblico.
Adrogu e outros (2006) demonstram empiricamente que o constante aumento
no consumo do governo desde meados da dcada de 80 afetou de modo negativo
o crescimento per capita. Loayza et al. (2004) e Bacha e Bonelli (2004), entre ou-
tros pesquisadores, provaram o mesmo. A maioria dos modelos empricos mostra
que os esforos de estabilizao macroeconmica esto normalmente associados
a um maior crescimento inclusive estabilizao do coefciente dvida-PIB, a
um regime efciente de metas de infao, a uma taxa de cmbio fexvel e maior
parte das outras reformas estruturais implementadas nos anos 90. No obstante
os bons resultados nessas reas, o desempenho do crescimento brasileiro foi, con-
tudo, decepcionante, particularmente quando comparado aos perodos anteriores
ou ao dos seus concorrentes internacionais. Apesar dos esforos no setor fscal, a
dvida pblica continua alta; e de forma mais importante, as taxas reais de juros
permanecem muito elevadas (cerca de 10% em termos reais, de acordo com a
poltica do Banco Central).
Embora seja grande, a dvida pblica brasileira cerca de 45% do PIB em termos
lquidos e 66% do PIB em termos brutos no signifcativamente diferente do
passivo pblico dos pases de renda mdia, como ndia, Turquia e Filipinas. Se
a dvida pblica total est abaixo do nvel encontrado em outros pases de renda
mdia com taxas mais aceleradas de crescimento, por que as taxas de juros so to
altas no Brasil?
Algumas hipteses abrangem as incertezas do mercado em relao ao verdadeiro
passivo do setor pblico (por exemplo, esqueletos remanescentes da indexao,
crescentes compromissos com a previdncia social); as imprecises jurdicas rela-
cionadas aos direitos de propriedade; e a falta de competitividade ou as normas
inefcientes do setor fnanceiro. O grande consumo do setor pblico (o governo
brasileiro se tornou um despoupador lquido desde os anos 80) um fator
importante para os nveis relativamente baixos de poupana e investimento. Isso
ajuda a explicar por que o preo intertemporal do consumo ou seja, a taxa de
juros real elevado. Uma grande carga governamental proveniente do alto con-
sumo (e do baixo nvel de poupana e investimento) est correlacionada s altas
taxas de impostos e de juros.
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O elevado nvel de consumo do governo tambm exerce infuncia negativa sobre
os investimentos pblicos em infra-estrutura. Gomes et al. (2003) e Adrogu et
al. (2006) mostram empiricamente que, apesar de todos os esforos no plano ma-
croeconmico, a acentuada reduo nos investimentos pblicos, durante a dcada
de 90 e aps o ano de 2000, foi o principal fator que contribuiu para as decep-
cionantes taxas de crescimento. Telecomunicaes inefcientes, estradas em mau
estado de conservao, portos inefcazes, transportes areos inseguros, problemas
de sustentabilidade energtica e acesso desigual gua so obstculos evidentes a
um vigoroso ambiente comercial e de negcios.
2.9 Concluso: acertar com os fundamentos foi necessrio, mas insu-
fciente
Aps quase uma dcada de turbulncia econmica, nos anos 80, o Brasil ado-
tou uma poltica econmica ortodoxa caracterizada pela disciplina fscal, taxa de
cmbio futuante e metas de infao. Em seguida, o Pas foi bem-sucedido na
estabilizao da infao e da taxa de cmbio, e est comeando a reduzir o coe-
fciente entre a dvida pblica e o PIB. O resultado dessa rigidez poltica foi um
crescimento positivo, porm lento.
A poltica fscal resultante do Plano Real ajudou o Pas a reduzir a relao entre a
dvida pblica e o PIB e a aumentar a sua sustentabilidade (principalmente por
meio do aumento da arrecadao fscal). A poltica monetria se baseou em um
regime de metas de infao e de taxas de cmbio fexveis que diminuiu a infao
de 12,5% em 2002 para 3,1% em 2006, eliminando ao mesmo tempo os riscos
cambiais. O grande aprimoramento na gesto da dvida contribuiu para o corte
drstico no passivo pblico externo. A poltica fscal efciente foi auxiliada por um
ambiente externo excepcionalmente favorvel, em que o forte crescimento das
exportaes vem gerando supervits na conta corrente desde 2003.
O acerto na escolha dos fundamentos macroeconmicos (mesmo estando muito
longe de serem perfeitos) foi sufciente para produzir um crescimento positivo
moderado, na faixa de 3% ao ano. Mesmo assim, esse nvel no impediu que o
Brasil se situasse muito aqum de seus concorrentes globais, e permitiu menos
ainda que o Pas os alcanasse e ultrapassasse.
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O atual governo brasileiro anunciou planos de aumentar os gastos pblicos em
infra-estrutura, com o objetivo de estimular a produtividade e o crescimento. Ao
fazer isso, a administrao estar limitada pelas suas elevadas despesas correntes e
pelo progressivo aumento da dvida, que reduz os emprstimos e, em conseqn-
cia, a capacidade de investimento. A contnua expanso da mquina governamen-
tal na dcada passada com o aumento da carga tributria para o setor privado e
a reduo na poupana domstica contribuiu pouco para estimular a iniciativa
privada a compensar a falta de investimento pblico. Como indicam as evidncias
histricas neste captulo, embora a produtividade tenha aumentado no Brasil na
ltima dcada, ainda se mantm abaixo do nvel registrado em perodos anterio-
res, quando o investimento cresceu de modo mais rpido.
Com o nosso modelo conceitual de crescimento agora defnido e associado lite-
ratura existente, chegou o momento de aplic-lo a vrios aspectos da experincia
brasileira. O Captulo 3 analisa mais detalhadamente um elemento importante
a inovao. O captulo avaliar os resultados macroeconmicos e a estrutura
institucional e legal da inovao no Brasil em todas as suas formas: criao, aqui-
sio, adoo, disseminao e uso do conhecimento e da tecnologia. Essa mesma
defnio ampla da inovao ser aplicada s empresas (Captulo 5). O Captulo 6
avalia e examina a contribuio do capital humano no Brasil, abrangendo a edu-
cao e o desenvolvimento de habilidades bsicas, assim como o ensino superior
e a capacitao avanada.
3
Defnio de inovao
17
3.1 O que inovao?
Este e os dois captulos seguintes desenvolvem o conceito do sistema de
inovao no Brasil e detalham a relao entre inovao e crescimento nos
nveis nacional (Captulo 4) e empresarial (Captulo 5). Iniciaremos com
uma pergunta fundamental o que inovao? , defnida de forma mais
ampla para compreender produtos, processos e novas atividades empre-
sariais ou modelos organizacionais. A inovao conceituada no apenas
como os avanos realizados na fronteira do conhecimento global, mas
tambm como a primeira vez em que se usa ou se adapta a tecnologia a
novos contextos. O relatrio no apenas considera o papel da pesquisa e
do desenvolvimento na criao de novo conhecimento, mas tambm no
modo como pode ser comercializado e traduzido em crescimento mais
acelerado nos nveis empresarial e nacional. Como uma grande parte do
novo conhecimento tecnolgico , pode e deveria ser adquirida no exte-
rior, analisamos diversos meios de obter e adaptar a tecnologia estrangeira
e tambm sugerimos que o conhecimento e a tecnologia existentes no Pas
podem ser difundidos e utilizados de novas formas, como uma etapa essen-
cial para aumentar a produtividade no Brasil.
Este captulo analisa as trs fontes de inovao criao, aquisio e uso
do novo conhecimento. Em nosso modelo conceitual (Captulo 2), enfati-
zamos que apenas a inovao da mesma forma que somente o ambiente
favorvel ou o capital fsico no sufciente para produzir um rpido
17
Carl Dahlman foi o principal colaborador neste captulo.
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93
crescimento econmico. A tecnologia em si no faz mgica. Para que o novo co-
nhecimento se transforme em crescimento impulsionado pela PTF, necessrio
algo mais. Os trabalhadores produtivos representam o elo perdido e no ape-
nas os cientistas altamente treinados que podem ser chamados para inventar algo
novo, mas tambm os trabalhadores do cho de fbrica, que tm a possibilidade
de fazer um produto inovador. Por esta razo, a nao brasileira ser convocada a
inovar no modo como educa os 45 milhes de jovens inscritos em seu sistema
de ensino. O Captulo 6 examinar a formao do capital humano nos nveis
bsico, mdio e superior nos termos dos trs tipos de inovao aqui discutidos:
criao, aquisio e uso do novo conhecimento. No fnal deste captulo, uma
tabela mostra as trs formas de inovao como uma tipologia da viso integrada
das polticas, instrumentos e instituies do sistema nacional de inovao. Essa
formulao servir de base para extrair e operacionalizar as recomendaes apre-
sentadas nos Captulos 7 e 8.
3.2 Criao e comercializao do conhecimento
A criao de conhecimento normalmente associada atividade inventiva, espe-
cialmente a criao de novas tecnologias. Nesse sentido, a inovao, particular-
mente no Brasil, traz mente cientistas trabalhando em universidades e engenhei-
ros em laboratrios de pesquisa e desenvolvimento (P&D). A Figura 8 mostra os
esforos globais das atividades de P&D no Brasil e em outros pases, em termos
de Paridade do Poder de Compra (PPC).
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Figura 8 - Atividades de P&D no brasil comparadas a 11 pases
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Coria do Sul
Mxico
Rssia
OCDE
Argentina
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Total de gastos com P&D em 2003 (PCC, US$ internacional corrente)
Colmbia
Chile
Venezuela
Brasil
Fonte: Programa Conhecimento para o Desenvolvimento (K4D).
A inovao no se limita de modo algum s atividades formais de pesquisa e de-
senvolvimento nem toda P&D resulta em invenes, nem toda inveno deriva
de P&D formal. Ao contrrio, a inveno e a criao de conhecimento podem ser
produzidas pelos constantes esforos para aperfeioar a produo ou por acaso,
sorte, tentativa e erro e, s vezes, por um mero desvio de rumo.
O processo inventivo freqentemente to idiossincrtico e no-linear que o in-
vestimento na criao de novo conhecimento tecnolgico especialmente difcil
e arriscado. No possvel saber de antemo qual o montante de investimento
necessrio para produzir um determinado nvel de inovao, muito menos em
que ponto do processo algo comercialmente til poder surgir. A inveno ape-
nas a primeira etapa da inovao. As descobertas tericas sobre conhecimentos
bsicos so publicadas primeiramente em revistas cientfcas e tcnicas. A Figura
9 compara a produo de artigos brasileiros para esses peridicos de pases avan-
ados e vizinhos.
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Figura 9 - Artigos em revistas cientfcas e tcnicas por 100 mil habitantes
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Outros pases Amrica Latina e Caribe
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2001 1995
Fonte: BID (2006).
Nota: So utilizadas duas escalas diferentes no mesmo grfco.
Se uma idia ou descoberta for sufcientemente original, poder ser patenteada
a ponto de gerar um novo setor ou, o que mais provvel, nunca ser utilizada
(ver a Figura 10). Um novo conhecimento tambm pode ser guardado como um
segredo comercial aps ser patenteado. Um maior desenvolvimento e trabalho de
engenharia (e investimentos caros, que se estendem por muitos procedimentos
repetitivos) quase sempre necessrio para converter a descoberta em uma apli-
cao prtica. Encontrar uma aplicao concreta comercializvel freqentemente
custa muito mais caro do que a inveno original e em diversos casos o processo
est acima da capacidade ou do interesse do detentor da patente. Por isso, as ino-
vaes tendem a ser apresentadas aos economistas apenas quando se tornam uma
aplicao comercial.
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Figura 10 - Patentes concedidas pelo Escritrio de Marcas e Patentes
dos EUA ao brasil, comparadas s de outros pases da regio
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2003 1995
Fonte: BID (2006).
A primeira aplicao de uma inveno pode ser considerada como uma inovao
global. O primeiro uso que se faz de um conhecimento tratado como uma
modernizao da prtica tradicional local. Como os pases em desenvolvimento
esto muito aqum da fronteira tecnolgica mundial, muito mais vantajoso
utilizar o conhecimento j existente em vez de tentar criar algum novo. Isso no
signifca que esses pases no deveriam faz-lo, o que pode se traduzir em muitas
externalidades positivas indiretas, alm dos benefcios econmicos diretos aqui
descritos; mas para as naes emergentes, sob uma perspectiva econmica, mais
efcaz adquirir e usar os novos conhecimentos do que cri-los.
No Brasil, os laboratrios pblicos de P&D, as universidades e algumas empresas
produtivas so as principais incubadoras da criao de conhecimento, consti-
tuindo-se desse modo em uma parte fundamental do sistema nacional de inova-
o. Embora os laboratrios de pesquisa pblicos e universitrios sejam normal-
mente os principais agentes, as frmas produtivas representam o segmento mais
importante porque so os principais aplicadores da nova tecnologia. No nvel
internacional, as corporaes multinacionais normalmente estimulam a criao
e a disseminao do conhecimento aplicado. Estima-se que as empresas trans-
nacionais realizam mais da metade do total de gastos com P&D.
18
De fato, os
oramentos para pesquisa e desenvolvimento de muitas multinacionais de gran-
18
Ver UNCTAD (2005).
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de porte muitas vezes superam largamente os investimentos em P&D de todos
os maiores pases em desenvolvimento. Em 2002, por exemplo, a fabricante de
veculos americana General Motors dispendeu US$5,4 bilhes em P&D, quase
US$1 bilho a mais do que o total dispendido no Brasil nesse mesmo ano.
Para agregar os benefcios do novo conhecimento ao sistema nacional de inovao, os
laboratrios pblicos, as universidades e as frmas privadas devem interagir e se fertiliza-
rem mutuamente. Conforme enfatizado nas recomendaes do Captulo 7, essa intera-
o deve ser estimulada por instrumentos e mecanismos adaptados a esse objetivo. Por
exemplo, os subsdios do governo podem estar condicionados participao de mais de
um tipo de agente no processo de P&D. Da mesma forma, recursos podem ser forneci-
dos para facilitar o intercmbio de equipes entre laboratrios, universidades e empresas.
Se um novo conhecimento tiver como objetivo a aplicao econmica, deve-se cuidar
do processo e das perspectivas de comercializao. No ignbil ou venal pensar no
patenteamento e na comercializao medida que a pesquisa bsica conceitualiza-
da e realizada especialmente em um pas como o Brasil, onde a criao de novos
conhecimentos tecnolgicos fnanciada essencialmente com recursos do governo.
Em termos de poltica pblica, isso se traduz em mecanismos que abrangem incen-
tivos fscais para os parques cientfcos. As incubadoras so necessrias para estimular
a interao entre os cientistas fnanciados com verbas pblicas e o setor privado, e
como uma forma de garantir que esse intercmbio benefcie a sociedade como um
todo. Quando falta aos cientistas experincia ou tino comercial, necessrio criar
mecanismos que proporcionem benefcios sociais e traduzam idias em iniciativas vi-
veis. As incubadoras pblicas podem atender a uma ampla gama de objetivos, desde
associar cientistas a empresrios que podem desenvolver planos de negcios at ajud-
los a conseguir licenas, contratar empregados e obter fnanciamento para iniciar as
operaes. Esse tipo de apoio no seria em si essencialmente inovador. Muitos dos
principais concorrentes do Brasil no mercado global que se situavam em grande des-
vantagem, mas esto em franco desenvolvimento j esto fazendo exatamente isso.
3.3 Aquisio de conhecimento estrangeiro
A criao de novos conhecimentos muito mais arriscada e requer mais capacidade
tecnolgica do que a aquisio de novas tecnologias. Um pas (ou uma empresa) precisa
saber no apenas o que importante, mas o que vale a pena negociar e a que custo no
longo prazo. A aquisio de conhecimento estrangeiro tambm requer uma substancial
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capacidade tecnolgica, alm de infra-estrutura de pesquisa. O ensino bsico universal
j foi quase alcanado e o acesso de todos os estudantes ao ensino mdio pode ser vis-
lumbrado no horizonte, assim o Brasil possui uma base populacional ampla e potencial-
mente produtiva com a qual poder desenvolver uma economia fundamentada na ino-
vao. O problema que o sistema educacional ainda no est preparado para enfrentar
esse desafo. A melhoria da qualidade educacional e da formao de capital humano
de modo geral (e no apenas para alguns cientistas de elite) certamente representa um
enorme desafo humano, mas tambm a mais importante oportunidade do Brasil para
retomar a alta taxa de crescimento econmico que apresentou no passado.
Existem muitas maneiras de acelerar a aquisio da tecnologia necessria: investi-
mento estrangeiro direto; licenciamento; assistncia tcnica; tecnologia incorporada
a bens de capital, componentes ou produtos; cpia e engenharia reversa; estudos
no exterior; informaes tcnicas apresentadas sob forma impressa ou eletrnica
(inclusive as que podem ser acessadas na Internet); twinning
19
; cursos de treinamen-
to; e outros. Uma grande quantidade de tecnologia relevante j est em domnio
pblico ou pertence a governos que podem potencialmente disponibiliz-la po-
pulao. No caso da tecnologia patenteada, que por defnio pode ser vendida ou
transferida em bases contratuais, o seu acesso pode ser mais complexo. De modo
legtimo ou no, a tecnologia proprietria quase sempre vaza, dependendo da ca-
pacidade dos usurios e das normas de direito de propriedade intelectual (DPI) que
regem uma transferncia contratual. Alm disso, embora os direitos de propriedade
intelectual sejam essenciais para a criao de novos conhecimentos e tecnologias, os
regimes de DPI mudam e a poltica pblica exerce um poder considervel sobre as
regras do jogo. Por isso, os pases que contratam e utilizam tecnologias patenteadas
devem estar bem preparados para se benefciar das oportunidades legtimas para
transferncia de conhecimento quando estas surgirem. Em suma, tanto no caso das
tecnologias pblicas quanto das patenteadas, h muitas oportunidades para colocar
a tecnologia til nas mos de uma populao interessada, intelectualmente prepara-
da e pronta para adotar a inovao e empreg-la de modo produtivo.
3.4 Disseminao e uso do conhecimento

Uma vez adquirida uma nova tecnologia, ela difundida principalmente pelas
atividades comerciais, por meio de venda e transferncia, bem como da imitao
19
NT: Liderana compartilhada entre um pas desenvolvido e outro emergente.
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e reproduo (copycat) pelos consumidores, empresas e organizaes. Como no
processo pelo qual o conhecimento seletivamente adquirido (ver acima), a tec-
nologia disseminada basicamente pelo comrcio. Dessa forma, a divulgao e o
uso do conhecimento so muito infuenciados pelo custo, marketing e acesso; no
obstante, podem ser ainda mais afetados por aspectos menos tangveis relaciona-
dos a valores e cultura ou seja, capital humano no sentido mais amplo.
Com muita freqncia, quando as instituies servem como agentes de trans-
ferncia de tecnologia, elas se concentram de fato no produto, no processo ou
na inovao do servio que est sendo instalado. Esse procedimento funciona
quando adotado? Quanto custa? Que tipo de problemas poder resolver? Quais
so os treinamentos necessrios sua utilizao? As perguntas da demanda so
mais difceis de detectar, embora sejam comprovadamente mais fundamentais. As
pessoas vo querer us-lo? A populao possui um alto nvel de raciocnio, bem
como as habilidades mais fceis de avaliar, como a capacidade de ler e escrever, e
noes elementares de matemtica? H potenciais primeiros adeptos no limite da
inovao que estaro propensos e aptos a se expandir e fazer algo novo? Ser que
as inovaes podem representar uma tal fonte de inspirao a ponto de contribuir
para formar a carreira de uma pessoa jovem, realizar uma experincia produtiva
de ensaio e erro no cho de fbrica, e para uma atividade de pesquisa e desenvol-
vimento de fnal de semana no melhor estilo informal domstico?
Da mesma forma que na criao de um novo conhecimento, os custos da adoo
de uma inovao pela base da populao esto muito acima do que se investe nos
novos produtos. No setor agrcola, existe um grande risco quando se pede a um
agricultor para abandonar mtodos comprovados que foram utilizados ao longo
de geraes. Isso explica a necessidade dos projetos de demonstrao. Para se
colocar em uso uma nova tecnologia, as pesquisas e experincias locais precisam
ser adaptadas aos microclimas, aos solos, s condies da gua e s pestes. Esses
aspectos so mais pertinentes capacidade de adaptao dos agricultores do que
ao treinamento tcnico oferecido pelos agentes de extenso agrcola. No Brasil de
hoje, a habilidade de ler, escrever e fazer as operaes aritmticas bsicas j en-
contrada em todas as reas rurais mais distantes, graas a dcadas de esforos para
oferecer ensino fundamental. No entanto, as escolas obtiveram menos sucesso na
universalizao do raciocnio crtico, do pensamento fexvel e na aplicao diria
do mtodo cientfco. Nesse aspecto, apesar do alto nvel de alfabetizao funcio-
nal, a capacidade do Brasil na rea de pesquisa e desenvolvimento local pode estar
ainda muito defasada.
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Os mesmos princpios se aplicam s tecnologias industriais. Estas tambm pre-
cisam ser adaptadas s condies locais, inclusive disponibilidade de matria-
prima, s caractersticas especiais do ambiente produtivo e s peculiaridades das
fontes de energia, do clima e da fora de trabalho. Em pases como o Japo, as
prefeituras locais freqentemente instalam os seus prprios laboratrios de pes-
quisa e desenvolvimento para ajudar as frmas a adaptar a tecnologia industrial
s condies locais. Funes semelhantes so desempenhadas pelos centros de
produtividade, pelas entidades universitrias de difuso tecnolgica e empresas
privadas de engenharia e consultoria. Acima de tudo, espera-se que os trabalhado-
res no apenas compreendam as novas tecnologias, mas faam parte do processo.
No setor de servios, a tecnologia em geral disseminada por meio da interao
direta com os seus usurios. A adoo de uma nova tecnologia normalmente re-
quer conhecimentos bsicos de leitura e escrita como um pressuposto para o trei-
namento especializado. Alm desse conhecimento e das habilidades especfcas, os
potenciais usurios podem demandar acesso a insumos complementares e setores
de apoio que de outra forma no estariam disponveis.
A tecnologia tipicamente incorporada a algo que vendido como um novo
equipamento, um insumo ou treinamento e necessrio muitas vezes um fnan-
ciamento para adquiri-la. No nvel empresarial, isso pode signifcar um crdito
para comprar uma licena, construir uma fbrica ou expandir uma frma. O go-
verno pode ajudar nesse processo na forma como planeja o clima de investimento
da nao (o ambiente favorvel). Essa poltica pblica tambm pode estimular o
uso e a adoo de inovaes numa escala mais ampla por exemplo, por meio
de medidas de incentivo ao uso da Internet e de programas de computador nas
escolas, nas pequenas empresas e at mesmo no nvel domstico.
3.5 O Sistema de inovao brasileiro: instrumentos, instituies e recur-
sos humanos
A Tabela 15 apresenta uma viso global esquemtica do sistema de inovao bra-
sileiro, estabelecendo relaes entre os temas discutidos at agora, e sugere um
plano para a anlise a seguir. Cada elemento ser apresentado e discutido em
mais detalhes nos captulos posteriores e as referncias cruzadas so indicadas em
itlico nas clulas.
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Anlise da inovao no
nvel nacional
20

4.1 Introduo
No nvel macroeconmico, o Brasil est apresentando um bom desem-
penho nos trs tipos de atividades de inovao? A criao de novo conhe-
cimento conceitual por meio de pesquisa e desenvolvimento foi relativa-
mente acelerada, de acordo, por exemplo, com as publicaes citadas nas
revistas cientfcas. No entanto, a P&D tem tido muito menos sucesso
em estimular a produo de inovaes tecnolgicas, como as patentes que
podem ser comercializadas.
Este captulo analisa o sistema de inovao nacional brasileiro sob a pers-
pectiva de trs modalidades de inovao, comeando com uma compa-
rao no nvel macro dos esforos do Brasil para criar e comercializar co-
nhecimento em relao aos outros pases do BRIC,
21
mais a Coria do
Sul e o Mxico (BRICKMs). Em seguida, observamos em mais detalhe
como o Brasil e a Rssia enfrentaram os desafos do aumento da capacida-
de nacional de inovao. Ao avaliar a aquisio de tecnologia estrangeira, o
Brasil comparado a outros membros do grupo BRICKM. So fornecidos
alguns macroindicadores sobre a disseminao e o uso de tecnologia no
setor industrial, como ilustram os dados sobre produtividade empresarial
e setorial.
20
Carl Dahlman foi o principal colaborador neste captulo.
21
O grupo integrado pelo Brasil, Rssia, ndia e China foi mencionado em uma anlise da Goldman Sachs, em
2003, que estima a posio de liderana que esses pases podero ocupar na economia mundial em 2050.
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O captulo termina com uma viso geral do sistema nacional de inovao brasilei-
ro, como foi basicamente concebido pelos formuladores de polticas pblicas. As
razes histricas e intelectuais do sistema so descritas de forma sucinta. O Brasil
adotou o seu sistema de inovao muito antes da maioria dos outros pases em
desenvolvimento, no entanto a sua concepo de inovao foi (e ainda ) bastante
limitada, com forte nfase na criao de novo conhecimento, em vez da aquisio
e adaptao do que j existe. Apesar de suas notveis ilhas de excelncia em P&D,
o desempenho do Pas em inovao em geral inefciente. As polticas comerciais
que protegiam os produtores domsticos da concorrncia internacional exacer-
baram o dfcit, porque reduziram a necessidade do setor privado de investir em
P&D ou em aplicaes comerciais. Essas duas defcincias constituem dois fa-
tores centrais que explicam o crescimento econmico inexpressivo do Brasil nos
ltimos anos.
4.2 Avaliao comparativa da P&D: insumos e produtos
Nos ltimos anos, o Brasil obteve um sucesso considervel no plano cientfco e
tecnolgico. O nmero de pesquisadores em tempo integral aumentou mais de
sete vezes, de 21.500 em 1993 para 158.000 em 2004.
22
O percentual de arti-
gos brasileiros publicados em revistas cientfcas internacionais quase triplicou de
0,64% em 1990 para 1,73% em 2004, com notveis destaques para as cincias
agrcolas (3,08%), fsica (2,48%), farmacologia (2,41%), microbiologia (2,33%)
e cincias espaciais e aeronutica (2,11%).
23
Como ilustrao da grande diversi-
dade de suas realizaes, as contribuies brasileiras variaram da quebra do cdigo
gentico da Xylella fastidiosa (uma bactria que ataca as laranjeiras e parreiras) aos
programas de aeronutica de nvel mundial (Embraer), satlites (CBERS), biotec-
nologia (Genoma), agricultura (EMBRAPA) e explorao de petrleo em guas
profundas. A Petrobras, por exemplo, obteve 160 patentes nos Estados Unidos
em 2005
24
e, em 1996, a EMBRAPA patrocinou metade do total de gastos com
pesquisa agrcola na Amrica Latina.
25

22
Ver o link Indicadores de Cincia e Tecnologia no site do Ministrio da Cincia e Tecnologia: www.mct.gov.br.
23
Ibid.
24
Patentes obtidas nos Estados Unidos nos ltimos 17 anos. O nmero de patentes concedidas Petrobras pelo USPTO
entre 1988 e 2005 um pouco menor do que a sua soma de 176 patentes desde 1976.
25
BEINTEMA et al. (2001). No existem dados atualizados disponveis.
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O desempenho tecnolgico do Brasil se destaca na Amrica Latina, mas defcien-
te se comparado ao das economias da OCDE.
26
De acordo com os indicadores
de desempenho tecnolgico, o Pas ocupa uma posio intermediria. No ndice
de Aptido para Integrar Redes (Networked Readiness Index NRI), que mede
o preparo de uma nao para participar e se benefciar dos avanos na tecnologia
de comunicao e informao, o Brasil ocupou o 46 lugar entre 104 pases em
200405, frente da Indonsia (51) e do Mxico (60), mas atrs de Cingapura
(1), da Coria do Sul (24), do Chile (35), da ndia (39) e da China (41).
27

O desempenho do Brasil parece estar menos relacionado falta de insumos e mais
natureza dos gastos em pesquisa e desenvolvimento. Como mostrado na Figura 11, o
investimento em P&D como parcela do PIB em 2004 foi relativamente elevado para
o nvel de desenvolvimento do Pas maior do que na Itlia, Espanha e Portugal. No
entanto, apesar do total relativamente alto, a distribuio de investidores pesou mais
expressivamente sobre o setor pblico 55%, comparado a 30% nos Estados Unidos.
Figura 11 - PIb per capita x gastos com P&D como parcela
do PIb na ALC e em pases selecionados, 2004
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Ln do PIB per capita
Coef.= 0,34479926, se = 0,11067687, t = 3,12
China
Belarus
Bulgria
Romnia
Colmbia
Rssia
Turquia
Brasil
Malsia
Venezuela
Polnia
Crocia
Hungria
Chile
Repblica Tcheca
Argentina
Trinidad e Tobago
Portugal
Coria do Sul
Espanha
Itlia
Austrlia
Blgica
Frana
Holanda
Finlndia
Canad
Hong Kong
Sua
Luxemburgo
2
1
0
1
2
2 1 0 1 2
Fonte: Dados dos Indicadores do Desenvolvimento Mundial (WDI).
26
Para obter mais detalhes, ver CRUZ; MELLO, 2006.
27
DUTTA; LOPEZ, 2005.
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Embora os investimentos do Brasil em P&D, como parcela do PIB, estejam aci-
ma da mdia para o seu nvel de renda per capita, esse patamar baixo comparado
China e ndia, dois de seus mais importantes concorrentes no BRIC e que so
pases com renda per capita muito mais baixa.
Na ndia, a parcela de gastos com pesquisa e desenvolvimento em relao ao PIB
cresceu de 0,8% para 1,1% desde 2005. Isso ocorreu devido a um expressivo au-
mento no investimento privado, estimulado principalmente por uma acentuada
expanso no nmero de centros de P&D das corporaes multinacionais. No
entanto, a repentina elevao no investimento no se restringiu s companhias
estrangeiras. As empresas indianas aumentaram gradualmente os seus coefcientes
entre P&D e faturamento desde a liberalizao do regime comercial do pas, no
incio da dcada de 90. Nos ltimos dois anos, houve um aumento acentuado
nos gastos com pesquisa e desenvolvimento, depois que as frmas observaram
os benefcios obtidos pelas companhias multinacionais resultantes das atividades
de P&D diante da forte concorrncia. Esse fato especialmente verdadeiro para
as companhias farmacuticas indianas desde que a ndia estendeu a proteo s
patentes de produtos.
28
A China aumentou a sua parcela de investimento em pesquisa e desenvolvimento,
de 0,8% do PIB em 1995 para 1,1% em 2002. Os gastos foram ainda maiores
em 2003 e atingiram 1,6% do PIB no fnal de 2006. Em termos de paridade
do poder de compra (PPC), a China o segundo maior investidor mundial em
P&D, fcando atrs apenas dos EUA. Embora as despesas da China com P&D
ainda sejam insufcientes, 65% j esto sendo investidos pelas empresas e um
grande esforo foi lanado para aumentar a efcincia dos gastos. De acordo com
o plano de cincia e tecnologia desse pas asitico para um perodo de 15 anos, os
investimentos em P&D subiro para 2% do PIB em 2010, e em 2020 atingiro
2,5%, que o nvel mdio dos pases desenvolvidos.
Para acompanhar esse ritmo, o Brasil ter que aumentar o investimento pblico e
privado em P&D. Ao mesmo tempo, a efcincia dos gastos pblicos precisa ser
aprimorada, especialmente na produo de inovaes tecnolgicas aplicadas.
O Brasil tem muitos pesquisadores, em parte porque possui uma grande popu-
lao. No entanto, como mostrado na Figura 12, o nmero tambm elevado
28
Ver WORLD BANK, Unleashing Indias innovation potential. 2007
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em termos relativos; por isso, importante compreender se os pesquisadores esto
sendo bem utilizados.
Figura 12 - Gastos em P&D como parcela do PIb em
relao ao nmero de pesquisadores por um milho de
pessoas na ALC e em pases selecionados, 2004
Colmbia
Venezuela
Malsia
Brasil
Turquia
Trinidad e Tobago
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Ln dos gastos em P&D como % do PIB
Coef.= 0,59336131, se=0,09691843, t=6,12
Chile
China
Argentina
Romnia
Itlia
Hong Kong
Bulgria
Repblica Tcheca
Polnia
Hungria
Crocia
Portugal
Ucrnia
Espanha
Belarus
Georgia
Irlanda
Coria do Sul
Holanda
Frana
Blgica
Austrlia
Rssia
Canad
Sua
Luxembourg
Cingapura
Finlndia
2
1
0
1
2
3 2 1 0 1 2
Fonte: Com base nos dados do WDI.
Uma forma de avaliar a efcincia da pesquisa a proporo entre os gastos com
P&D e as patentes obtidas nos Estados Unidos. Tambm nessa rea o Brasil est
em desvantagem (Tabela 16).
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Tabela 16 - Gastos e efcincia da P&D no brasil
e em pases selecionados, 2003
Gastos em P&D Efcincia da P&D
Pas
% do PIB
Por pesquisador
(US$ constante em 2000)
Patentes por gastos de um
milho de US$ em P&D
Brasil 0,98 76.967 0,51
Canad 2,06 246.184 0,26
Chile 0,70 133.068 N/D
China 1,22 4.508 2,30
ndia 0,85
Coria do Sul 2,53 69.431 5,32
Mxico 0,40 37.039 0,23
Cingapura 2,15 133.515 0,26
Espanha 1,03 33.577 0,43
Estados Unidos 2,65 297.211 0,68
Fonte: Com base nos dados do WDI.
Nota: N/D signifca No disponvel.
O desempenho relativamente modesto do Brasil em pesquisa e desenvolvimento
pode ser explicado em parte pela expressiva presena dessas atividades nas univer-
sidades. Os indicadores internacionais sugerem uma relao inversa entre o nvel
e a efcincia da P&D quando esta no est associada a fortes regimes de incenti-
vo. Isso se aplica s universidades e aos institutos pblicos. No Brasil, o regime de
incentivos para pesquisa desalinhado. Em primeiro lugar, os investimentos no
so direcionados para pesquisas de produtos efcientes em termos de custo. Em
segundo lugar, existe pouca expectativa de que o conhecimento produzido com
recursos pblicos ser transferido para aplicaes comerciais que geram ganhos de
produtividade. Como a maior parte dos oramentos de pesquisa fnanciada por
verbas pblicas destinadas, as universidades e os centros de pesquisa pblicos se
sentem pouco estimulados a considerar as necessidades do setor privado. No
por acaso que a EMBRAPA uma notvel exceo devido sua grande efcincia
em pesquisa e desenvolvimento tambm executa uma parcela signifcativa de
seu oramento para pesquisa por meio de licitaes.
29

29
Ver BEINTEMA et al., 2001.
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As condies que regem a lei de direitos de propriedade intelectual continuam
inadequadas, apesar dos recentes aprimoramentos, especialmente nos processos
de licenciamento (que foram simplifcados desde 1993). O Instituto Nacional
de Propriedade Intelectual (INPI) ainda no dispe de recursos humanos e f-
nanceiros adequados, o que acarreta a demora na aprovao das licenas, redu-
zindo assim a apropriabilidade do investimento privado. As isenes fscais e os
incentivos para atividades de pesquisa e desenvolvimento so semelhantes aos
concedidos nos pases desenvolvidos por exemplo, dispositivos para transporte
de saldo para o exerccio seguinte e abatimentos para depreciao acelerada de
P&D. No entanto, a poltica de inovao trabalha em sentido inverso. A ausncia
de uma poltica de inovao bem planejada ajuda a explicar a discrepncia entre
os ganhos sociais resultantes das atividades de P&D e o baixo investimento priva-
do, especialmente quando se leva em conta o tpico problema dos bens pblicos,
associado falta de uma perfeita adequao dos gastos em P&D.
30
A Tabela 17 compara os principais indicadores de insumos e produtos de P&D no
grupo de pases BRICKM. O Brasil se compara favoravelmente ao Mxico, mas
est muito defasado em relao a outros pases na maioria dos indicadores (exceto
aqueles dimensionados pela populao, como a China e a ndia). O desempenho
do Brasil melhor do que o da China, da Coria do Sul ou do Mxico em termos
de montante gasto por artigo publicado em revistas cientfcas ou tcnicas, mas
se situa em desvantagem em relao a todos os pases, exceto a China e a Rssia,
quanto ao dispndio por patente concedida nos Estados Unidos. No Brasil, o
setor de pesquisa e desenvolvimento foi efcaz na gerao de conhecimento con-
ceitual, mas relativamente inefciente na produo de inovaes tecnolgicas,
como demonstrado pelo nmero de patentes registradas anualmente. Essa defa-
sagem ressalta a desconexo geral entre as universidades e as empresas.
30
LEDERMAN; MALONEY, 2003: estimaram que o retorno econmico da P&D nos pases com o nvel de renda do Brasil
alto (cerca de 65%), indicando que o Pas deveria investir entre duas a oito vezes mais em P&D do que os nveis dos
anos 90.
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Tabela 17 - Insumos e produtos da P&D no grupo de pases bRICKM
Indicador Brasil Rssia ndia China
Rep. Da
Coria
Mxico
Pesquisadores em P&D, 2003 59.838 477.647 117.528 926.252 151.254 26.800
Pesquisadores em P&D por um
milho de habitantes, 2004
344 3,319 119 708 3,187 268
Gastos com P&D (bilhes de US$),
2004
5,9 6,8 5,9 27,8 17,9 2,7
Gastos com P&D (percentual do
PIB), 2004
0,98 1,17 0,85 1,44 2,65 0,43
Artigos em revistas cientfcas e
tcnicas, 2003
8.684 15.782 12.774 29.186 13.746 3.747
Gastos com P&D por artigo cientf-
co ou tcnico (por mil US$)
*
682 431 460 953 1.332 722
Artigos em revistas cientfcas ou
tcnicas por um milho de habitan-
tes, 2003
47,9 109,1 12.0 22,7 287.5 37,1
Patentes concedidas pelo Escritrio
de Patentes dos EUA, 2004
161 173 376 597 4.671 102
Gastos com P&D por patente conce-
dida (em milhes de US$)
a
36,6 39,3 15,6 46,6 3,8 26,9
Aplicao das patentes concedidas
pelo Escritrio de Patentes dos EUA
por um milho de habitantes, 2004
0,90 1,21 0,35 0,46 97,03 0,98
Fonte: Compilao a partir dos dados da Metodologia de Avaliao do Conhecimento (KAM 2006) e World Bank (2006d).
* Calculado com base na diviso da estimativa de gasto com P&D em 2004 pelo nmero de artigos ou patentes.
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4.3 Como o brasil e a Rssia enfrentam os desafos da inovao e do
desempenho
31
O Brasil enfrenta desafos da inovao e do desempenho semelhantes aos da Rs-
sia, mas em menor escala. A anlise da experincia russa tem importantes impli-
caes para as polticas pblicas brasileiras, levando-se em conta as analogias entre
os dois pases (ver a Tabela 18).
A Unio Sovitica foi, como se sabe, uma superpotncia apoiada basicamente
nas aplicaes militares da sua grande capacidade cientfca e tcnica. Contudo, a
incapacidade de competir no plano econmico com os Estados Unidos se tornou
a razo fundamental para a dissoluo da URSS aps 1991. A transio desde essa
poca tem sido extremamente difcil. O PIB da Federao Russa sofreu uma que-
da considervel entre 1990 e 1996. Foi iniciada uma recuperao em 1997, logo
seguida por um declnio em 1998, aps a crise fnanceira asitica de 1997. Em
1998, o governo cancelou o pagamento de sua dvida e desvalorizou a moeda.
Com a desvalorizao do rublo complementada pelo aumento das exportaes
de commodities, a economia comeou a se expandir a partir de 1999 e continua
nesse ritmo. A taxa mdia de crescimento de 6,7%, no perodo de 1999 a 2007,
resultou essencialmente da rpida expanso do setor petrolfero. O petrleo e o
gs natural, junto com a madeira, foram responsveis por 80% das exportaes
russas. As principais vendas externas no referentes a commodities abrangem pro-
dutos qumicos e equipamento blico. Graas ao alto nvel de exportao dos seus
produtos primrios, o pas vem obtendo um elevado supervit comercial. Em
janeiro de 2004, a Rssia criou um fundo de estabilizao para reduzir a acelerada
valorizao do rublo e vem pagando a sua dvida com esses recursos. Apesar do
grande supervit comercial resultante da manuteno do alto preo do petrleo,
a moeda continua em sua trajetria de valorizao.
Em 1990, antes do colapso que levou atual Federao Russa, a Unio Sovitica
gastou 2,03% do PIB em pesquisa em desenvolvimento e possua 1,9 milho de
cientistas e engenheiros. Com a recesso que se seguiu transio, aps 1991,
os investimentos em P&D caram 80% em termos reais para 1,06% de um PIB
muito menor em 1999. O nmero de cientistas e engenheiros dedicados pes-
quisa e desenvolvimento caiu para 872.000 em 1998. Os gastos em P&D aumen-
31
Esta seo se baseia em grande parte no estudo de Alfred Watkins, 2007.
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taram como percentual do PIB e agora o investimento total no muito maior
do que no Brasil.
O sistema de P&D russo antes da dissoluo da Unio Sovitica era estatal e
implementado nas universidades, nos centros pblicos de pesquisa e nos labo-
ratrios vinculados aos ministrios de indstria. A pesquisa universitria se con-
centrou nas cincias bsicas. Os centros de pesquisa pblicos e os laboratrios
dos ministrios eram orientados para aplicaes blicas e isolados do comrcio.
Muitos desses esforos foram realizados em mais de 50 cidades cientfcas, sem co-
nexo com a vida diria. Desde a transio, foram tomadas algumas medidas com
o objetivo de reorientar a pesquisa para as necessidades comerciais, mas em 1999
o governo ainda fnanciava mais de 55% das atividades de P&D (como faz hoje
o Brasil) e havia pouca interao com as demandas do setor produtivo. As frmas
que precisavam de tecnologia adquiriam-na no exterior. O setor pblico de P&D
recebia mais encomendas de outros pases do que das empresas nacionais.
O parque industrial russo, exceto em alguns setores (especialmente petrleo e gs)
est desatualizado, seno obsoleto. Poucos produtos industrializados so competi-
tivos no mercado global, exceo de material blico (embora os preos no este-
jam provavelmente situados em termos comerciais justos). As receitas crescentes
dos recursos naturais e a contnua valorizao do rublo possibilitaram Rssia
importar uma grande parte dos alimentos e produtos manufaturados necessrios.
De fato, a economia russa est se desindustrializando rapidamente (se os setores
de petrleo e gs forem excludos) e tornando-se cada vez mais dependente dos
recursos naturais e da venda de armas. Embora essa situao seja mais grave do
que no Brasil, as analogias (substituindo-se as exportaes de commodities agrco-
las por petrleo e gs, e as vendas de avies da Embraer por caas MIG e outras
transaes comerciais com armamentos) transmitem uma importante lio para o
Brasil sobre os riscos subjacentes ao atual crescimento rpido de suas exportaes
de produtos bsicos.
A principal lio que o Brasil deveria extrair que as atividades pblicas de pes-
quisa e desenvolvimento devem ser mais bem administradas e orientadas para
fnalidades econmicas mais abrangentes. A enorme capacidade cientfca, tecno-
lgica e do capital humano da Rssia no atendeu de modo efcaz a esses objetivos
porque os recursos no foram dirigidos s necessidades produtivas. Combinada a
um inefciente regime econmico e institucional, essa situao levou ao colapso
da Unio Sovitica. Mesmo hoje h um grande descompasso entre uma base de
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P&D muito menor e as exigncias econmicas da Federao Russa. O governo
est tentando reorientar seus recursos de P&D para sua insero na competitivi-
dade econmica mundial por meio da instalao de infra-estrutura de apoio para
comercializar o conhecimento que a nao produz. Essas iniciativas abrangem
parques de cincia e tecnologia, incubadoras de empresas, capital de risco para
fnanciar novos empreendimentos que envolvam alta tecnologia e procedimentos
mais efcazes de licenciamento e propriedade intelectual. No entanto, apesar do
grande avano na melhoria da situao macroeconmica, a Rssia ainda apresen-
ta um ambiente de negcios inefcaz e um Estado de Direito permevel. O resul-
tado disso que a capacidade de criar riqueza do sistema de cincia e tecnologia
domstico no foi aproveitada e os indicadores de possibilidade de inovao da
Rssia so piores do que os brasileiros, de acordo com a classifcao do Frum
Econmico Mundial (ver a Tabela 18).
32

Tabela 18 - Comparaes bsicas entre o brasil e a Rssia
Brasil Rssia
Populao (milhes) 180 143
PIB (bilhes) 662,0 638,1
PIB per capita 3.550 4.460
PIB (PPC) (bilhes) 1.534,1 1.522,7
PIB (PPC) per capita 8.230 10.640
Exportao de mercadorias 118.308 243.569
% da exportao de manufaturados 54 19
Exportao de manufaturados (bilhes) 63.886 43.278
Cobertura da matrcula no ensino superior (%) 22 68
P&D/PIB 0,98 1,17
Pesquisadores em P&D/milho de habitantes 344 3.319
Estudos cientfcos e tcnicos publicados em 2003 8.684 15.782
Patentes concedidas nos EUA/milho de habitantes 0,75 1,34
32
interessante notar que, coincidentemente, tanto a Rssia quanto o Brasil caram nove posies na classifcao de
competitividade do Frum Econmico Mundial, entre 2005/6 e 2006/7.
Continua...
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Continuao...
Exportao de produtos de alta tecnologia/industrializados 13 8
ndice de Competitividade Global do WEF 66 62
Requisitos bsicos 87 66
Estimuladores de efcincia 57 60
Fatores de inovao 38 71
Fonte: Vrias fontes. WDI, WEF, Banco Mundial
Nota: Os ndices se referem a 2005, a menos que seja informado de outro modo. Os valores esto em dlares americanos.
O risco que o exemplo da Rssia aponta para o Brasil de que um contnuo cres-
cimento acentuado das exportaes de commodities agrcolas pode desviar a ateno
da necessidade de aumentar a competitividade dos produtos industrializados e dos
servios, tornando a economia brasileira dependente dos recursos naturais. Isso tem
implicaes para a estratgia brasileira quanto taxa de cmbio, assim como para a
necessidade de aperfeioar o ambiente de negcios e a capacidade de inovao.
A Figura 13 mostra uma comparao entre os recursos de inovao brasileiros e russos.
Figura 13 - Comparao entre os recursos de
inovao do brasil e da Federao Russa
Brasil, Federao Russa
Crescimento anual do PIB (%)
10
Usurios da Internet por 1000 pessoas
Computadores/1000 pessoas
N total de telefones/1000 pessoas
Taxa bruta de matrcula
no ensino superior
Taxa bruta de matrcula
no ensino mdio
Taxa de analfabetismo de adultos
(% com 15 anos ou mais)
Patentes concedidas pela USPTO/milho de pessoas
Artigos em revistas cientficas e tecnolgicas/
1 milho de pessoas
Pesquisadores em P&D/1 milho de pessoas
Estado de direito
Qualidade da regulamentao
Barreiras tarifrias e no-tarifrias
ndice de desenvolvimento humano
5
0
Brasil Rssia
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4.4 Aquisio de conhecimento estrangeiro
A Tabela 19 contm dados sobre o modo como os pases BRICKM adquirem
conhecimento estrangeiro. Junto com a ndia, o Brasil se destaca como o pas
que faz o menor uso de conhecimento do exterior proveniente de outros meios
que no se caracterizam como investimento estrangeiro direto. O elemento desse
processo que mais se destaca est relacionado ao comrcio. O Brasil est situado
entre as grandes economias mais fechadas, tanto em relao ao baixo ndice de
comrcio externo quanto ao seu alto grau de protecionismo.
Tabela 19 - Dados comparativos sobre aquisio
de conhecimento estrangeiro (bRICKM)
Brasil Rssia ndia China
Coria
do Sul
Mxico
Comrcio como parcela do PIB
(2004)
31,40 57,30 41,60 65,3 83,80 62,00
Barreiras tarifrias e no tarifrias
(2006)
3,50 3,50 5,00 3,00 3,50 2,50
Investimento estrangeiro bruto
como parcela do PIB (mdia de
20002004)
3,72 1,36 0,68 3,89 1,04 2,80
Pagamento de direitos autorais e
de licenas (milhes de US$ em
2004)
1.196,9 1.095,4 420,8 3.548,10 4.450,3 805,0
Pagamento de direitos autorais
e de licenas/um milho de
habitantes (2004)
6,70 7,66 0,40 2,75 92,52 7,76
Comrcio de manufaturados como
% do PIB (2004)
16,38 17,85 15,29 50,35 55,30 47,54
Exportaes de alta tecnologia
como % do comrcio de
manufaturados (2003)
11,96 18,86 4,75 27,103 32,15 21,34
Fonte: WDI (2006) e KAM (2006).
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A combinao entre uma baixa taxa de investimento em relao ao PIB e uma limi-
tada importao de bens de capital est entre as mais importantes restries aquisi-
o de conhecimento global. O Brasil adquire menos inovao no exterior por meio
da compra de bens de capital do que seus pares (Figura 14), por isso as mudanas
tecnolgicas so menos absorvidas pelas empresas manufatureiras. Uma integrao
mais extensa poderia levar a um maior volume de importao desses bens, o que
ajudaria na modernizao das empresas e aumentaria a produtividade.
Figura 14 - Total das importaes em relao importao de bens
de capital na ALC e em pases selecionados, 2004 (% do PIb)
ndia
Argentina
Brasil
Chile
China
Coria do Sul
Filipinas
20
10
0
10
20
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(
%

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)
5 0 5 10
Importao de bens de capital (% do PIB)
Coef. = 1,8213266, se = 0,35156874, t = 5,8
Fonte: Com base nos dados do WDI.
O governo tomou medidas para o estabelecimento de acordos de licenciamento e
a compra de bens de capital com o objetivo de expandir a absoro de tecnologia.
O processo de desregulamentao da transferncia de tecnologia foi iniciado em
1991, com aes subseqentes implementadas em 1993. Ocorreu uma reduo no
tempo de registro dos contratos no INPI e diversos procedimentos administrativos
foram dispensados. Isso explica em parte o acentuado crescimento do pagamento
de direitos autorais no fnal dos anos 90, quando aumentou de 1% do PIB para
8% em 1995, passando a 24% em 1999, antes de retroceder para 18% em 2005
(World Bank, 2006). Exigncias desnecessrias ainda entravam o processo e pre-
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ciso simplifc-lo ainda mais.
33
As tarifas de importao e o Imposto sobre Produtos
Industrializados (IPI), incidentes sobre os bens de capital importados pelas em-
presas exportadoras, foram reduzidos aps o ano 2000 e eliminados em junho de
2005 (Decreto n 5.468). O limitado acesso ao crdito, especialmente das micro e
pequenas empresas (MPEs), restringe a importao de bens de capital por meio do
tratamento fscal diferenciado para a compra desses produtos. No fnal de 2006, foi
aprovada uma iniciativa que poder ajudar, o Estatuto da Micro e Pequena Empresa
(Quadro 2).
Quadro 2 - O Estatuto das micro e pequenas empresas
As micro e pequenas empresas representam cerca de 90% das frmas no Brasil. Devido ao seu
importante papel, o Estatuto das Micro e Pequenas Empresas (Lei Complementar n 123) foi
aprovado em dezembro de 2006, aps um longo perodo de debates entre os setores pblico e
privado. Um importante dispositivo da lei estabelece que todos os nveis de governo, as suas res-
pectivas agncias de fnanciamento e os centros de inovao desenvolvam programas para apoiar
as PMEs. Esses programas devero receber pelo menos 20% do fnanciamento da agncia para
inovao, que sero registrados nos relatrios anuais de cada entidade. Alm disso, os impostos
incidentes sobre a compra de bens de capital pelas PMEs foram eliminados para estimular a
absoro de tecnologia no setor.
4.5 Disseminao e uso do conhecimento
difcil fazer uma comparao em nvel nacional da difuso e do uso do co-
nhecimento em diversos pases. No entanto, alguns padres emergem quan-
do so analisados os dados referentes a empresas, recentemente compilados
pela Pesquisa sobre Clima de Investimento, realizada pelo Banco Mundial. A
Tabela 20 mostra a grande disperso do valor agregado por trabalhador em
nove setores industriais representativos no Brasil. Especialmente marcante
a magnitude da diferena entre as empresas mais e menos efcientes que
atinge uma proporo mxima de 300.000 vezes no setor de mquinas e equi-
pamento. A mdia para os nove setores de espantosas 57.000 vezes. Para se
obter uma medida conservadora, menos infuenciada por valores discrepan-
tes, o teto foi ajustado tomando como limite superior o valor da parte densa
da distribuio. O mximo ajustado foi em mdia 53% da distncia at o
maior limite superior registrado. Mesmo com esses ajustes conservadores,
33
Ver FIAS (2001).
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provvel que a produtividade aumente dez vezes, se o seu nvel mdio puder
crescer at o nvel mximo.
34

Tabela 20 - Disperso da produtividade nos setores industriais
brasileiros (Valor agregado por trabalhador)
Setor Mx./Mn.
Ajuste Mx como %
do Mx.
Ajuste Mx como %
da Mdia
Alimentos e Bebidas 12.900,07 57,22 9,42
Txteis 1.169,01 67,31 5,99
Vesturio 79.103,56 31,60 9,14
Couro e Calados 65.897,30 73,33 4,81
Produtos qumicos 9.879,34 61,91 7,83
Mquinas e
equipamentos
315.929,99 37,98 33,83
Produtos eletrnicos 6.658,67 `52,03 10,00
Autopeas 689,60 64,88 4,17
Mveis 26.916,31 35,06 7,88
Mdia 57.682,65 53,48 10,34
Fonte: Calculado a partir da Pesquisa sobre Clima de Investimento.
Nota: As parcelas de 1% superiores e inferiores da amostra foram descartadas para eliminar leituras incorretas devido
a erros nos dados.
Esta anlise sugere qual poderia ser o aumento da produo pelo menos em
princpio se todas as empresas brasileiras adotassem a tecnologia existente.
quase um consenso que o emprego de tecnologias mais produtivas implica no-
vos custos. Por outro lado, as frmas que as utilizam provavelmente se tornaram
maiores, usam equipamentos mais avanados, adotam prticas administrativas
mais modernas, usam melhores insumos e contam com trabalhadores mais quali-
fcados e habilidosos. A questo mais ampla est no fato de que essas tecnologias
de produo esto sendo adotadas por algumas frmas, enquanto outras empresas,
34
Ainda que a anlise da disperso de produtividade nos setores seja um exerccio estimulante, deve-se notar que a
variao nos nveis de produtividade pode ser causada por fatores tais como as economias de escala e o uso intensivo
de capital.
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que no implementaram essas mudanas, esto operando de modo muito defa-
sado em relao s suas contrapartes mais efcientes. Esta a razo porque muito
mais deve e pode ser feito para disseminar e empregar efetivamente o conheci-
mento existente de modo uniforme.
Os dados da Pesquisa sobre Clima de Investimento possibilitam analisar a disper-
so da produtividade do trabalho nos setores industriais de outros pases. Ado-
tando uma metodologia semelhante, estimou-se que o nvel mdio de produti-
vidade aumentaria cinco vezes na ndia. surpreendente notar que as disperses
da produtividade so, em mdia, duas vezes maiores no Brasil do que na ndia,
considerando que as disperses neste ltimo pas j superam aquelas na maioria
das naes com as quais a ndia foi comparada.
35
Os pases desenvolveram mecanismos e instituies especializados para dissemi-
nar o conhecimento e ajudar as empresas a us-lo efetivamente. O Brasil vem
obtendo sucesso na criao e divulgao de tecnologia agrcola pela EMBRAPA
e por diversas instituies estaduais especializadas de extenso agrcola. O Pas
tambm possui rgos especfcos que tm como objetivo fornecer informaes e
treinamento tecnolgico para a indstria, como o SEBRAE e o SENAI, e existem
algumas iniciativas nesse sentido, que esto sendo implementadas por associaes
industriais. No est claro por que os diferenciais de produtividade do Brasil so
to altos e esta uma questo que necessita de exame mais detalhado.
O Estatuto das Micro e Pequenas Empresas, recm-aprovado, dever contribuir
de forma positiva para esse processo. A iniciativa tem como objetivo ajudar as
frmas de pequeno e mdio porte a adquirir bens de capital, assim como estimular
os esforos de pesquisa e desenvolvimento para facilitar o amplo acesso e o uso do
conhecimento. Como o Estatuto entrou em vigor em dezembro de 2006, muito
cedo para avaliar sua efcincia.
35
Ver WORLD BANK. Unleashing Indias innovation potential. 2007, para obter dados sobre disperso da produtividade
na ndia e em outros pases.
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4.6 O sistema nacional de inovao concebido pelo governo
O Brasil mais do que a maioria dos pases de renda mdia tem uma longa
tradio de apoio pesquisa e desenvolvimento.
36
O esforo foi iniciado na d-
cada de 50 com recursos limitados e meios indiretos, como investimentos em
infra-estrutura pblica (centros de pesquisa, fornecimento de assistncia tcnica
e servios de metrologia), formao de recursos humanos e outras externalidades.
Nos anos 70 e no incio da dcada de 80, recursos substanciais foram direciona-
dos para essas reas em decorrncia do desejo dos governos militares de aumentar
a capacidade tecnolgica domstica. Da metade at o fnal dos anos 80, uma base
relativamente bem-estruturada de cincia e tecnologia havia sido implantada e
os resultados quantifcados por um maior nmero de programas de graduao,
grupos de pesquisa e publicaes cientfcas comearam a aparecer.
A dcada de 80 presenciou as primeiras tentativas substanciais de apoio P&D
na iniciativa privada. Alguns instrumentos diretos foram propostos, entre os quais
incentivos fscais, crdito para as empresas veiculado pela Financiadora de Es-
tudos e Projeto (FINEP) e compras direcionadas feitas pelas empresas estatais,
lideradas pelos grandes esforos da Petrobras na explorao de petrleo em guas
profundas. Em resposta ao limitado impacto dessas medidas sobre o estmulo
P&D nas empresas, o governo aprovou uma abrangente legislao para promover
a inovao voltada para o mercado. Os Programas de Desenvolvimento Tecnol-
gico Industrial e Agropecurio PDTI/PDTA (Lei n 8.661/93) ofereceram in-
centivos fscais e outros para pesquisa sobre competitividade agrcola e industrial
pelas empresas pblicas e privadas, com aplicaes para planos anuais especfcos
de frmas que tinham como objeto o desenvolvimento, selecionados pelo Minis-
trio da Cincia e Tecnologia. A crise fscal no fnal dos anos 90 e a necessidade de
formao de supervit primrio levaram o governo a cortar o apoio s atividades
de pesquisa e desenvolvimento (Lei n 9.532/1997), reduzindo principalmente o
investimento em infra-estrutura e limitando os j escassos incentivos fscais.
37
36
O Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfco e Tecnolgico (CNPq) foi criado em 1951 e, duas dcadas mais
tarde, o Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfco e Tecnolgico (FNDCT) iniciou suas operaes. A primeira entidade
apoiava principalmente as pesquisas em cincias fsicas e naturais (diretamente por meio de seus institutos e indireta-
mente mediante doaes), enquanto a segunda entidade, administrada pela Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP,
criada em 1967), provia fnanciamentos para estimular os estudos de graduao nas universidades, nos anos 80, e as
atividades de pesquisa nas empresas pblicas (alm dos rgos pblicos de pesquisa), na dcada de 70. O Ministrio da
Cincia e Tecnologia foi criado em 1985 e tem como atribuio a coordenao geral do sistema.
37
O estatuto original autorizou o principal incentivo de deduo de 8% do imposto de renda corporativo para as despesas
com P&D, que a emenda feita na lei em 1997 reduziu para 4% (incluindo os gastos das empresas com o Programa de
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O Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT) e o Conselho Nacional de Cincia
e Tecnologia (CCT) defniram as estratgias do setor e coordenaram as iniciati-
vas intergovernamentais a partir de 1995.
38
Duas slidas instituies federais o
Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfco e Tecnolgico (CNPq) e a Fi-
nanciadora de Estudos e Projetos (FINEP) foram estabelecidas para promover a
pesquisa bsica. Essas entidades oferecem programas de graduao e ps-graduao
e fnanciam investimentos do setor privado em tecnologia.
39
O CNPq administra
diretamente vrios institutos de pesquisa, entre os quais o conceituado Centro Bra-
sileiro de Pesquisas Fsicas (CBPF) e o Instituto Nacional de Matemtica Pura e
Aplicada (IMPA). Outros bem-sucedidos centros de pesquisas so tambm ligados
a ministrios por exemplo, a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (EM-
BRAPA, Quadro 3) e o Instituto Nacional de Metrologia (Inmetro) so mantidos,
respectivamente, pelo Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento e pelo
Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio.
40
As empresas estatais tam-
bm administram os seus prprios institutos de pesquisa, por exemplo, o Cenpes
da Petrobras , enquanto as instituies pblico-privadas, como o Servio Nacional
da Indstria (SENAI), apiam os centros tecnolgicos.
Em uma federao descentralizada como o Brasil, cada estado exerce um pa-
pel importante no fnanciamento das atividades de pesquisa e desenvolvimento
(P&D) e no planejamento das polticas de cincia e tecnologia (C&T). Os esta-
dos tm plena autonomia para defnir os seus programas para o setor. Muitos pos-
suem agncias de apoio prprias, bem como instituies de ensino superior e de
pesquisa. As estimativas do MCT mostram que os estados foram responsveis por
30% dos gastos pblicos com C&T em 2004. O maior sistema estadual de apoio
pesquisa e desenvolvimento o do Estado de So Paulo, que tambm recebe a
maior parcela de recursos federais. Cerca de dois teros do fnanciamento pblico
Alimentao do Trabalhador). Embora os incentivos concedidos entre 1994 e 2002 pela Lei n. 8.661/93 tenham atingido
um total de R$ 1.158,2 bilho, correspondendo a R$ 4.147,6 bilhes em investimentos, apenas R$ 239,8 milhes foram
usados efetivamente durante o perodo, enquanto os investimentos totalizaram R$ 3.338,6 bilhes. Para ver uma exce-
lente discusso do sistema de apoio brasileiro pesquisa e desenvolvimento, particularmente sobre os seus diferentes
regimes de incentivos fscais, consulte Confederao Nacional da Indstria, Incentivos inovao e P&D no Brasil:
Proposta de novo regime de apoio, Braslia, 2005 (verso preliminar), Tabela VI, p. 15.
38
O MCT e o CCT foram criados pelo Decreto n. 91.146/1985 e pela Lei n. 9.257/1996, respectivamente.
39
A Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (CAPES), subordinada ao Ministrio da Educao,
tambm responsvel pela melhoria na qualifcao dos professores universitrios, em grande parte por meio do fnan-
ciamento de estudos de ps-graduo.
40
Alm das instituies federais, o Brasil possui diversos rgos estaduais, como o Instituto de Pesquisas Tecnolgicas do
Estado de So Paulo (IPT) e a Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo (FAPESP).
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para P&D em So Paulo em torno de 1,1% do seu PIB so provenientes de
fontes estaduais, inclusive as verbas para trs universidades, 19 instituies de pes-
quisa e para a Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo (FAPESP),
que apia as atividades de cincia e tecnologia. O forte estmulo do governo es-
tadual faz de So Paulo o segundo maior investidor em P&D na Amrica Latina,
na frente do Mxico e da Argentina. Outros estados ativos nessa rea so o Rio de
Janeiro, Minas Gerais e o Rio Grande do Sul, ainda que com uma participao
muito menor (Cruz e de Mello, 2006).
41
Devido importncia das unidades da
federao no sistema de inovao brasileiro, a prxima etapa consistir na aplica-
o da estrutura conceitual utilizada neste estudo anlise do conhecimento e da
inovao para o aumento da competitividade no plano estadual.
Quadro 3 - EMbRAPA
A Empresa Brasileira de Pesquisa Agrcola (EMBRAPA) foi fundada em 1973 com o objetivo de
criar solues para o desenvolvimento sustentvel nas reas rurais do Brasil, concentrando-se
no agronegcio por meio da criao, adaptao e transferncia de conhecimento e de tecnologias
para benefciar a sociedade. A instituio possui 37 centros de pesquisa e 2.221 pesquisadores
(53 com ttulo de doutorado). A maioria dos centros realiza pesquisas especfcas com produtos
primrios, enquanto outros esto envolvidos em reas temticas (meio ambiente, gentica e bio-
tecnologia) ou em questes regionais. A empresa tambm dispe de dois laboratrios no exterior
(um na Frana e outro nos Estados Unidos). A EMBRAPA coordena o Sistema Nacional de Pesquisa
e Desenvolvimento Agrcola, que abrange instituies de P&D federais e subnacionais, universida-
des e empresas. Junto com as instituies de P&D subnacionais, a EMBRAPA ajudou o Brasil a se
tornar um dos maiores produtores agrcolas e exportadores de produtos bsicos competitivos de
baixo custo do mundo.
Fonte: Com base em Cruz e de Mello (2006).
A estrutura do Sistema Nacional de Inovao brasileiro complexa e envolve os
Ministrios da Cincia e Tecnologia, da Educao, Sade, Agricultura, Desen-
volvimento e Comrcio Exterior, Defesa e outros (Figura 15). No nvel federal, o
Conselho Nacional de Cincia e Tecnologia (CCT), um rgo de assessoramento
superior da Presidncia da Repblica, coordena a poltica nacional do setor. O
Ministrio da Cincia e Tecnologia o rgo executivo e conta com a assistncia
da FINEP, do CNPq e do CGEE (Centro de Gesto e Estudos Estratgicos). A
poltica industrial formulada pelo Ministrio do Desenvolvimento, Indstria
41
Em 2005, o Estado de So Paulo investiu cerca de R$ 700 milhes em P&D. Os valores para o Rio de Janeiro, Minas
Gerais e Rio Grande do Sul foram R$ 77 milhes, R$ 57 milhes, R$ 49 milhes, respectivamente.
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e Comrcio (MDIC) por meio do Conselho Nacional de Desenvolvimento In-
dustrial (CNDI) e da Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ADBI).
A coordenao entre os setores de cincia e tecnologia e de indstria e comrcio
promovida pelo MCT e pela representao do MDIC no CCT e no CNDI.
No entanto, a coordenao no muito efciente. Alm disso, o Banco Nacional
de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES o principal fnanciador do
desenvolvimento) atua de modo independente. Por fm, como essa estrutura evi-
dencia, o conceito brasileiro de um sistema nacional de inovao atribui pouca
ateno explcita aquisio de conhecimento estrangeiro ou difuso de conhe-
cimento, que so os outros dois componentes da estrutura do sistema de inova-
o. De fato, bastante signifcativo que a fonte inicial de fnanciamento para o
Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfco e Tecnolgico (FNDCT) tenha
sido um imposto sobre a importao de tecnologia.
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Figura 15 - Sistema Nacional de Inovao do brasil
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Fonte: Ministrio da Cincia e Tecnologia.
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A criao de 16 fundos setoriais de cincia e tecnologia (Quadro 4) pela FINEP
desde 1999 foi a mais importante iniciativa de promoo de uma fonte comple-
mentar estvel de fnanciamento pblico para pesquisa e desenvolvimento. Essa
iniciativa foi implementada no contexto de crescentes restries fscais e despesas
correntes que impediam os investimentos pblicos. A FINEP concede fnancia-
mentos por meio de diversos mecanismos, principalmente recursos reembolsveis
e no reembolsveis direcionados a vrios agentes econmicos com vrios ob-
jetivos. Os prazos dos fnanciamentos variam e o montante desembolsado para
cada projeto estritamente limitado.
42
Os fundos setoriais so fnanciados pelas
contribuies de setores especfcos e pela reserva de recursos provenientes de di-
reitos de propriedade (royalties) e de outras receitas pblicas.
43
Enquanto esse me-
canismo proporciona uma fonte segura de fnanciamento para P&D, a destinao
de fundos para setores especfcos prejudica uma alocao efciente de recursos.
Apenas dois entre os fundos setoriais, o Fundo Verde Amarelo e o Fundo de Infra-
Estrutura, so multissetoriais. A maioria dos fundos utilizada basicamente para
fnanciar universidades e institutos de pesquisa, sendo pouco o apoio voltado para
as empresas ou para a pesquisa em parceria com o setor privado.
Quadro 4 - O Programa de Fundos Setoriais
O Programa de Fundos Setoriais compreende 14 fundos temticos (como petrleo e gs natural,
biotecnologia, energia, agronegcio, aeronutica e tecnologia da informao). Cada fundo determi-
na seus prprios objetivos, que variam da pesquisa bsica s inovaes comerciais. Dois fundos
o de Cooperao Universidade-Empresa e o de Infra-estrutura no esto ligados a nenhum setor
industrial especfco. O ltimo destina-se a melhorar as instalaes, laboratrios e equipamentos
de pesquisa nas instituies pblicas. Os fundos setoriais se baseiam na premissa de que o
investimento temtico suprir as demandas da indstria por pesquisas orientadas para inovao.
Trinta por cento dos recursos dos fundos devem ser dirigidos para projetos nas regies Norte e
Nordeste, que dependem tradicionalmente da assistncia federal para estabelecer e sustentar as
instituies de pesquisa. As normas que regem o fnanciamento dos fundos setoriais determinam
que as universidades e os institutos de pesquisa sem fns lucrativos devem se dedicar P&D,
enquanto as universidades lucrativas so excludas e as empresas participantes devem colaborar
com uma importante instituio de pesquisa sem fns lucrativos.
42
Por exemplo, por meio de uma Carta-Convite, a FINEP prope publicamente que as empresas apresentem seus projetos
junto com universidades e centros de pesquisas. O fnanciamento dirigido s instituies pblicas e exige contribuies
de contrapartida do setor privado, que tambm podem ser fnanciadas pela FINEP com suas linhas de crdito.
43
Para um exame completo do desempenho dos fundos desde a sua criao, ver GUIMARES, 2006.
Continua...
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Os fundos temticos obtm seu capital dos impostos cobrados sobre o lucro das empresas, de
royalties e do uso dos recursos naturais brasileiros. Por exemplo, o Fundo do Petrleo, o primeiro
a ser regulamentado em 1999, utiliza as receitas fscais da indstria do petrleo e gs natural
para fnanciar as atividades de P&D no setor. Vinte por cento da alocao de recursos de cada
fundo so destinados ao Fundo de Infra-estrutura. Todas as receitas fscais so canalizadas para
o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Cincia e Tecnologia (FNDCT) do MCT, que est em
atividade desde os anos 70.
As operaes dos fundos setoriais so administradas pela FINEP. Comits gestores independentes,
encarregados de estabelecer as estratgias para os fundos, representam a comunidade cientfca,
o setor privado e o governo. Em 2001, uma organizao sem fns lucrativos, o Centro de Gesto
e Estudos Estratgicos, foi contratada pelo MCT para administrar os comits gestores e fornecer
consultoria sobre polticas. Atualmente, um comit de coordenao, formado pelos presidentes
dos comits gestores, desempenha essa funo. Conceitualmente, os fundos setoriais ocupam
um importante nicho no patrocnio de P&D e no desenvolvimento industrial, mas outras agncias
pblicas tambm apiam a inovao por meio de investimentos em P&D.
Fonte: Com base em S (2005).
Os instrumentos de polticas mais complexos, controversos e que so freqente-
mente revistos esto relacionados aos incentivos fscais para o setor privado. No
incio dos anos 90, dois programas foram criados (embora faltassem os mecanis-
mos de estmulo apropriados) para incentivar a absoro e difuso de tecnologia
no setor industrial o Programa de Apoio Capacitao Tecnolgica da Inds-
tria (PACTI) e o Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade (PBQP).
Em meados dessa dcada, incentivos fscais para as atividades de P&D foram
restabelecidos para o setor agrcola (Programa de Desenvolvimento Tecnolgico
Avanado, PDTA) e para o setor industrial (Programa de Desenvolvimento Tec-
nolgico Industrial, PDTI), e tambm foram promovidas medidas para criao
de infra-estrutura e treinamento de cientistas. Diversas iniciativas de estmulo
adoo de tecnologia foram implementadas com a assistncia do Banco Mundial
por meio do Programa de Apoio ao Desenvolvimento Cientfco e Tecnolgico
(PADCT), que investiu US$ 470 milhes em quase 4.500 projetos.
Em 2006, a receita perdida devido aos incentivos fscais para pesquisa e desenvol-
vimento no Brasil foi estimada em R$1,6 bilho (ou 0,1% do PIB). A legislao
federal estabelece algumas isenes fscais para atividades de P&D (Tabela 21)
sendo a maioria desses incentivos dirigida indstria de tecnologia da informao
e comunicao (TIC Lei n 8.248/1991, alterada pela Lei n 10.176/2001).
O apoio foi subseqentemente estendido s empresas no ligadas TIC (Lei n
8.661/1993, emendada pela Lei n 9.532/1997, j revogada). Isenes de impos-
tos (Leis n 8.010/1990 e 8.032/1990) tambm so concedidas s universidades
Continuao...
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e para a compra de materiais de pesquisa. O cdigo tributrio nacional foi modi-
fcado pela Lei n 11.196/2005 (MP do Bem), que simplifcou os procedimentos
para solicitao de iseno fscal pelas empresas. Esta medida foi bem recebida
pelo setor privado, embora seja ainda cedo para avaliar o seu impacto sobre a in-
tensidade da inovao. De acordo com a descrio de Cruz e de Mello (2006), os
benefcios fscais abrangem: (a) iseno de impostos indiretos federais incidentes
sobre a venda de determinados produtos e a compra de bens de capital e insu-
mos intermedirios, (b) deduo no imposto de renda dos gastos com pesquisa
e desenvolvimento e com pagamento de direitos autorais para uso de marcas e
patentes, e assistncia tcnica/cientfca, e (c) dispositivos referentes a depreciao
e amortizao aceleradas.
Tabela 21 - Incentivos fscais brasileiros para P&D,
20002006 (milhes de R$ correntes)
Lei n 2000 2001 2002 2003 2004 2005* 2006* Abrange
8.010/1990 60,3 118,4 111,9 152,0 155,9 117,8 149,9
Materiais de
pesquisa para
universidades
8.032/1990 10,5 6,3 6,5 8,2 11,4 8,2 11,0
Materiais de
pesquisa para
universidades
8.248/1991e
10.176/2001
1.203,7 732,9 961,7 934,6 1.369,1 1.515,1
P&D em
empresas de TIC
8.661/1993 e
9.532/1997
22,3 22,4 15,2 19,7 37,1 46,1 124,6
P&D em
empresas no
ligadas TIC
8.387/1991 13,4 62,4 77,6 98,1 89,5 96,5 111,0
P&D em
empresas de TIC
na Zona Franca
de Manaus
Total 1.310,2 209,5 944,1 1.239,7 1.228,5 1.637,7 1.911,6
Fonte: SIAFI.
*Estimativas.
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No entanto, apenas uma pequena frao do total de recursos pblicos para P&D,
veiculados mediante fnanciamentos ou incentivos fscais, apia o trabalho reali-
zado pelos setores produtivos.
Para promover a comercializao do conhecimento produzido por institutos de
pesquisa e universidades pblicas e para estimular uma maior colaborao entre
as empresas e essas entidades, o governo aprovou a Lei de Inovao, em 2004
(Quadro 5). Embora essa medida represente um passo na direo certa, as normas
administrativas para implement-la ainda no foram estabelecidas. Seu impacto
foi virtualmente nenhum porque as frmas esto relutantes em atuar por causa da
desconfana quanto forma como os seus dispositivos sero interpretados pelas
autoridades tributrias.
Quadro 5 - A Lei de inovao
Em dezembro de 2004, o Congresso brasileiro aprovou a Lei de Inovao (Lei n 10.973). Embora
modesta em abrangncia e profundidade, seu objetivo aprimorar o regime de incentivos com
vistas a orientar as pesquisas pblicas para resultados e a ativar sua transferncia para o setor
privado. A lei foi organizada em torno de trs premissas: (a) desenvolvimento de um ambiente
que estimule as parcerias estratgicas entre as universidades, os institutos de tecnologia e o
setor privado; (b) incentivos para que os institutos de cincia e tecnologia participem do processo
de inovao; e (c) estmulos inovao nas empresas. A lei autoriza os incentivos colaborao
entre as instituies pblicas de cincia e tecnologia (ICTs) e o setor privado e permite uma
maior fexibilidade s ICTs para negociar acordos de licenciamento tecnolgico e proporcionar s
empresas privadas o uso dos laboratrios pblicos. Os pesquisadores pblicos estaro livres para
trabalhar em outros ICTs, continuando a receber seus salrios regularmente. Eles tambm podem
solicitar licenas especiais sem vencimento e participar da instalao de uma nova companhia,
para desenvolver ainda mais suas tecnologias. A lei entrou em vigor em meados de 2005, mas
as normas administrativas ainda precisam ser aprovadas para criar a estrutura legal que possa
expandir a capacidade do Pas de produzir e comerciar tecnologia.
4.7 Concluso
Quando o Brasil comeou a desenvolver ainda muito cedo um sistema nacio-
nal de inovao, seu objetivo estava pouco voltado para as atividades domsticas
de pesquisa e desenvolvimento e sua perspectiva era de certa forma autrquica.
O Pas no est se benefciando de seus esforos de pesquisa e desenvolvimento
tanto quanto deveria, em parte porque at recentemente o sistema de inovao
esteve voltado para a P&D em laboratrios e universidades pblicas. Com li-
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mitadas excees, como os setores de sade, agricultura, petrleo e aeronutica,
foram estabelecidas poucas instrues explcitas para que a estrutura de P&D
desenvolvesse conhecimento prtico e no houve incentivo comercializao do
conhecimento produzido pela infra-estrutura pblica para essa fnalidade. Alm
disso, o setor produtivo, que operava em uma economia relativamente protegida
at os anos 90, era pouco estimulado a realizar atividades de P&D para aumentar
sua competitividade e no recebeu muito apoio do governo nesse sentido. Este
panorama est mudando, mas o Brasil ainda tem um longo caminho a percorrer.
Os formuladores de polticas precisam pensar no sistema de inovao de modo
mais abrangente e incluir a aquisio de conhecimento estrangeiro, assim como a
sua difuso e uso. As microevidncias, apresentadas no prximo captulo, acerca
da importncia dessas duas partes adicionais do sistema de inovao devem con-
tribuir para uma maior conscientizao sobre a necessidade de se dedicar ateno
explcita a esses aspectos.

5
Inovao empresarial
44
5.1 Introduo
Este captulo examina a inovao empresarial no Brasil utilizando indicado-
res de duas bases de dados em primeiro lugar, a PINTEC, desenvolvida
pelo IBGE, e a Pesquisa sobre Clima de Investimento, do Banco Mundial.
45

A primeira seo compara o desempenho do Brasil em inovao com o dos
pases da OCDE e mostra, como esperado, que a atividade de inovao
menor no Brasil; indica tambm que sua perspectiva diferente, como se
pode deduzir da estrutura conceitual desenvolvida no Captulo 2.
A segunda seo examina as fontes de inovao para as frmas brasileiras e in-
dica que a mais importante no pesquisa e desenvolvimento, mas a compra
de bens de capital e, alm disso, que as empresas competitivas e os consumi-
dores so as principais fontes de informao sobre inovao no Brasil.
44
Jos Guilherme Reis, Mariam Dayoub, Carl Dahlman e Paulo Correa foram os principais colaboradores neste captulo.
45
A Pesquisa Sobre Clima de Investimento (PCI) uma avaliao comparativa, realizada anualmente pelo Banco
Mundial e seus parceiros privados. O processo adota um questionrio padro para captar e quantifcar a real
interao das empresas com o clima de investimento de seus pases: as instituies fnanceiras, a governabi-
lidade, as normas comerciais, as polticas fscais, as relaes laborais e a tecnologia que afeta as operaes.
Os dados padronizados de uma ampla gama de pases permitem comparar os ambientes favorveis para as
empresas tanto no Brasil quanto em relao a outros pases. Uma importante limitao desse banco de dados
para a nossa anlise que as nicas perguntas sobre inovao no Brasil contidas no questionrio solicitavam
que as frmas informassem se tinham desenvolvido novos produtos ou atualizado suas linhas de produo. Esse
levantamento no abrangeu a modernizao dos processos, que o principal tipo de inovao adotado pelas
empresas nos pases em desenvolvimento. No entanto, esse banco de dados foi utilizado porque pudemos rea-
lizar estudos analticos importantes sobre algumas relaes essenciais, considerando que no tivemos acesso
direto base de dados da PINTEC.
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Com base nesses microdados, a terceira seo analisa a relao entre a inovao
empresarial, a produtividade e o crescimento no Brasil. Conclumos que nas fr-
mas mais inovadoras a produtividade maior e o crescimento mais acelerado, ao
contrrio do que ocorre nas empresas menos inovadoras. Um exame mais formal
da relao entre insumos, produtos e produtividade da inovao feito por meio
de um modelo recursivo de trs equaes (apresentado em mais detalhe no Anexo
A). Em suma, salientamos que a inovao (em qualquer uma das duas formas
especifcadas) afeta positivamente o valor agregado da frma por trabalhador. Am-
bas anlises enfatizam a importncia do estmulo a um maior esforo inovador
para expandir o crescimento do Brasil.
A quarta seo examina os insumos (como pesquisa e desenvolvimento, licencia-
mento de tecnologia, joint ventures e capacitao de trabalhadores) e a produo
(como novos produtos e novas linhas de produtos) de inovao nas empresas
brasileiras em termos do seu tamanho, setor e distribuio regional. Nas anlises
descritivas, a pesquisa e desenvolvimento, a inovao e a produtividade aumen-
tam de acordo com o tamanho da frma. As constataes mostram que o tama-
nho de fato um determinante importante da P&D e da inovao nas empresas
manufatureiras do Brasil; contudo, os resultados da produtividade dependem da
forma como a inovao defnida.
A quinta seo resume as constataes sobre a relao entre diversas medidas de
capital humano e de produtividade, assim como entre vrios insumos e produtos
da inovao. Esse exame chama a ateno para o importante papel desempenhado
pela educao tanto na aquisio e no uso do conhecimento existente quanto na
criao de novo conhecimento. Por fm, algumas concluses foram extradas do
desempenho das empresas, na medida em que elas abordam as principais questes
discutidas neste relatrio.
5.2 Inovao no brasil: a perspectiva empresarial
No Brasil, os estudos de empresas se desenvolveram recentemente, benefcian-
do-se da disponibilidade de novos bancos de dados. De fato, essas anlises se
tornaram possveis somente aps 2002, quando o Instituto Brasileiro de Geo-
grafa e Estatstica (IBGE) lanou a Pesquisa Industrial de Inovao Tecnolgica
(PINTEC), que segue a metodologia proposta pelo Manual de Oslo. A Tabela
22 apresenta um resumo dos dados coletados em 19982000 e 200103. Os
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indicadores referentes a 19982000 se baseiam em 72.000 empresas. Cerca de
6,3% das frmas realizaram apenas inovaes de produtos, 13,9% empreenderam
somente inovao de processos e 11,3% implementaram ambas as atividades. Em
geral, 31,5% das empresas no realizaram nenhum dos tipos de inovao acima
citados. Como era de se esperar, as frmas menores (10 a 49 trabalhadores) im-
plementaram menos inovaes de produtos e processos do que as de maior porte.
Os percentuais gerais no mudaram muito em 200103, embora a proporo
de pequenas empresas que realizaram inovaes de produtos ou processos tenha
aumentado um pouco, enquanto as frmas com mais de 500 empregados apresen-
taram uma pequena reduo.
Tabela 22 - Tipo e taxa de inovao nas empresas brasileiras, 19982000
e 200103 (em % de frmas com dez trabalhadores, no mnimo)
Taxa de inovao 19982000 200103
Produtos 6,3 6,4
Processos 13,9 12,9
Produtos e processos 11,3 14,0
Nenhum dos tipos de inovao acima 31,5 33,3
Taxa de inovao por tamanho de empresa
Taxa de inovao de produtos
Pequenas empresas (10 a 49 empregados) 14,1 19,3
Grandes empresas (acima de 500 empregados) 59,4 54,3
Taxa de inovao de processos
Pequenas empresas (10 a 49 empregados) 21,0 24,8
Grandes empresas (acima de 500 empregados) 68,0 64,4
Fonte: Brito e De Mello (2006), com base na Pesquisa de Inovao Tecnolgica (PINTEC) do IBGE.
Como as empresas brasileiras podem ser comparadas s da OCDE em termos de
percentual e tipo de inovao? Com base nas comparaes com as pesquisas de
inovao europias, o percentual de inovao geral do Brasil semelhante ao da
Espanha, mas inferior mdia na Europa. Por exemplo, a taxa de inovao de
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49% na Dinamarca, 51% na Holanda, 59% na Blgica e 60% na Alemanha.
46
Alm disso, a maior parte das inovaes brasileiras envolve processos, mas no
produtos, e uma grande parte das mudanas indicadas como inovao nas pesqui-
sas so de fato novas para a empresa e no para o mercado. Conforme indicado
no Captulo 3, esse resultado era esperado porque as empresas nos pases em
desenvolvimento como o Brasil ainda se benefciam muito do conhecimento j
existente no pas e no exterior.
Podem ser obtidos mais detalhes no banco de dados referente a 19982000. O IPEA
classifcou as empresas em trs categorias para realizar uma anlise muito signifcativa
dos dados.
47
A categorizao se baseou na estratgia competitiva das frmas:
Grupo A - frmas que inovaram e diferenciaram seus produtos. Essas com-
panhias apresentaram novos itens no mercado com preos de lanamento
equivalentes a 30% do valor de exportao, quando comparados a outros
exportadores brasileiros do mesmo item. A principal nfase da estratgia est
na gesto de P&D, no marketing, na qualidade e na marca.
Grupo B - frmas especializadas em produtos padronizados, que adotaram
uma estratgia competitiva baseada no corte de custos, ao invs da criao
de valor agregado, que caracterstica das empresas do Grupo A. O Grupo
B compreende as frmas exportadoras no includas no Grupo A e as no
exportadoras que so igualmente ou mais efcientes do que as exportadoras.
As empresas do Grupo B se concentram na fabricao, gesto e controle ope-
racional e na logstica, alm de procurar reduzir o seu custo.
Grupo C - frmas que no diferenciam os produtos e cuja produtividade
baixa, e no se enquadram nos grupos A e B. O Grupo C composto de
empresas no exportadoras que podem atuar em mercados menos dinmicos
porque praticam preos menores ou oferecem salrios mais baixos.
46
Ver VIOTTI; BAESSA; KOELLER (2005).
47
A anlise do banco de dados da PINTEC, desenvolvida por Arbache (2005), combina diversas bases de dados: (a) a Pes-
quisa Industrial Anual (PIA) do IBGE sobre as caractersticas das frmas, (b) a Relao Anual de Informaes Sociais (RAIS)
do Ministrio do Trabalho e Emprego, para variveis relacionadas mo-de-obra, (c) a Pesquisa Industrial sobre Inovao
Tecnolgica (PINTEC) do IBGE, para informaes sobre inovao, (d) o Censo do Capital Estrangeiro no Brasil (CEB) do
Banco Central, e (e) o banco de dados administrativo da Secretaria de Comrcio Exterior (Secex), para informaes sobre
exportao. No caso deste relatrio, o banco de dados da PINTEC mais apropriado porque abrange uma amostra muito
mais extensa (acima de 72.000 empresas), compreende uma gama maior de variveis (incluindo, especialmente, uma
defnio de inovao que engloba modernizao de produtos e processos, alm de incluir muito mais perguntas sobre
as fontes de informao sobre inovao) e contm uma dimenso de tempo.
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Tabela 23 - Caractersticas bsicas das empresas brasileiras
agrupadas por tipo de estratgia competitiva
Nmero e
percentual
de frmas
Volume de
vendas
(%)
Participao
do emprego
(%)
Nmero
mdio de
empregados
Mdia de
faturamento
(R$ milhes)
A. Firmas inovadoras
com produtos
diferenciados
1.199
(1,7)
25,9 13,2 545,9 135,5
B. Firmas com produtos
padronizados
15.311
(21,3)
62,6 48,7 158,1 25,7
C. Firmas menos
produtivas
55.495
(77,1)
11,5 38,2 34,2 1,3
Todas as frmas
72.005
(100)
100 100
Fonte: IPEA (2005).
As empresas que inovam e diferenciam os produtos compem o menor grupo
na PINTEC (apenas 1,7%), mas so responsveis por um quarto das vendas e
13,2% do emprego, o que as situa entre as maiores em termos de mdia de traba-
lhadores e de faturamento. As frmas com produtos padronizados esto em segun-
do lugar em termos de nmero (21,3%), mas respondem por 63% do das vendas
e por 49% dos postos de trabalho, e ocupam o meio da faixa de tamanho mdio.
As frmas pouco produtivas so as mais numerosas (77,1%), mas respondem por
apenas 28% dos empregos, 11,5% das vendas e so as menores em termos da
mdia de postos de trabalho e de faturamento.
De modo geral, apenas 4,1% das empresas lanaram novos produtos no mercado
e somente 2,8% levaram a inovao de processos ao mercado (Tabela 24). Outras
inovaes eram inditas para a empresa, mas no para o mercado, ou seja, repre-
sentavam a difuso de tecnologia j disponvel no Brasil. No caso das frmas do
Grupo A, todas as inovaes de produtos foram inditas para o mercado. Entre-
tanto, interessante notar que 70% das empresas tambm inovaram seus proces-
sos, o que correspondeu ao maior percentual de novidade dessas atividades para o
mercado (37,5%). Isso sugere que muitas inovaes de produtos provavelmente
implicam tambm novos processos. tambm curioso observar que as frmas es-
pecializadas em produtos padronizados estavam ligadas com maior freqncia s
inovaes de processos do que s de produtos, sugerindo que estavam utilizando
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provavelmente a tecnologia disponvel para modernizar o seu processo produtivo,
com o objetivo de reduzir custos.
Tabela 24 - Tipo de inovao por estratgia
competitiva das empresas inovadoras (%)
Estratgia Competitiva Inovao de Produtos Inovao de Processos
Firmas
inovadoras
Subtotal
Inditos no
mercado
Novos para
a empresa
Subtotal
Inditos no
mercado
Novos para
a empresa
Grupo A
Inovam e
diferenciam
produtos
100 100 100 28,4 70,6 37,5 48,5
Grupo B
Especializadas
em produtos
padronizados
44,5 26,3 4,5 23,1 35,6 5,7 31,6
Grupo C
Baixa
produtividade
26,4 13,4 1,9 11,7 21,4 1,3 20,4
Todas 31,5 17,6 4,1 14,4 25,2 2,8 23,3
Fonte: IPEA (2005).
5.3 Fontes de inovao para as empresas brasileiras
Como observamos no Captulo 3, uma grande parte da tecnologia est incorporada
aos bens de capital. Por isso, compreensvel que esses produtos sejam a fonte de
inovao mais citada pelas empresas brasileiras (Tabela 25). A segunda fonte mais
citada o treinamento dos trabalhadores ou a contratao de pessoas que possuam
a qualifcao necessria. A terceira pesquisa e desenvolvimento. Resultados se-
melhantes foram encontrados pela Pesquisa sobre Clima de Investimento, quando
foi solicitado a 1.600 frmas que identifcassem os meios mais importantes para a
aquisio de novas tecnologias. Entre 13 opes, as trs mais escolhidas foram (a)
compra de mquinas e equipamentos (66,4% das empresas), (b) desenvolvimen-
to interno (62,6%) e (c) contratao de especialistas (45%). Por conseguinte,
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importante notar que as atividades de P&D no constituem a principal fonte de
inovao. Isso verdadeiro at mesmo para as empresas mais inovadoras do Brasil.
A importncia dos bens de capital como fonte de inovao para as microempresas
refora o signifcado de duas concluses no plano macro, apresentadas no Captulo
4. Em primeiro lugar, o baixo ndice de inovao no Brasil est ligado escassez de
investimentos e, em segundo lugar, ao fato de que o Pas importa um nmero mui-
to pequeno de bens de capital. O efeito lquido disso que as frmas brasileiras no
tm acesso s fontes mais importantes de inovao e competitividade.
Tabela 25 - Fontes de inovao para as empresas brasileiras, 1998
a 2003 (em % de empresas com dez empregados, no mnimo)
Fonte de Inovao 19982000 200103
Aquisio de mquinas e equipamentos 76,6 80,3
Treinamento de trabalhadores 59,1 54,2
Atividades internas de P&D 34,1 20,7
Fonte: Cruz e De Mello (2006), com base na PINTEC.
A Tabela 26 apresenta as mais importantes fontes de informao sobre inovao para
as empresas inovadoras, de acordo com os seus respectivos tipos de estratgia compe-
titiva. preciso notar que a fonte mais importante de inovao para todos os grupos
de frmas no o departamento de pesquisa interno, mas os clientes e consumidores
(50% das empresas que inovam e diferenciam seus produtos) ou outras atividades
internas, como engenharia e manuteno (40% a 45% para os outros dois grupos).
As outras fontes principais so os fornecedores (especialmente de equipamentos para
as frmas menos produtivas e especializadas em produtos padronizados) e as feiras e
exposies (que so consideradas opes pelo menos to importantes, seno mais,
que as atividades internas de P&D para as trs categorias, especialmente no caso das
empresas menos produtivas e especializadas em produtos padronizados). O papel re-
lativamente pequeno desempenhado pelas universidades e institutos de pesquisa
compatvel com as concluses da avaliao em nvel nacional apresentada no Captulo
4. Todos esses aspectos enfatizam a importncia da promoo da competitividade e da
difuso tecnolgica, para tornar as frmas brasileiras mais inovadoras, ao invs de
expandir apenas as atividades de pesquisa e desenvolvimento. Portanto, compre-
ensvel que as empresas do Grupo A usem as informaes provenientes de diversas
fontes de modo muito melhor que as dos outros dois grupos.
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Tabela 26 - Principais fontes de informao sobre inovao para as
empresas inovadoras por tipo de estratgia competitiva (em %)
Tipo A
(Inovam e
diferenciam
produtos)
Tipo B
(Especializadas
em produtos
padronizados)
Tipo C
(Baixa
produtividade)
Empresa
Atividades internas de P&D 33 13 5
Outras fontes internas (por ex.: engenharia ou
manuteno)
41 45 40
Outra frma no grupo 28 9 1
Mercado
Clientes ou consumidores 50 38 34
Concorrentes 19 21 22
Informaes para o mercado de tecnologia
Fornecedores (equipamento) 30 40 34
Aquisio de licenas, patentes e tecnologia 8 4 2
Firmas de consultoria 10 8 3
Infra-estrutura de apoio tecnologia especializada
Universidades e laboratrios de pesquisa 8 7 4
Capacitao profssional e centros de assistncia
tcnica
8 7 5
Metrologia, testes e centros de credenciamento 12 8 5
Fontes de informao tecnolgica
Conferncias e publicaes 17 14 15
Feiras e exposies 33 37 33
Redes de informao 24 17 13
Fonte: Com base nos dados de Koeller e Baesa. Inovao tecnolgica na indstria brasileira, in: IPEA (2005).
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Uma observao fnal importante para a poltica, resultante da microanlise da
inovao no Brasil, apresentada na Tabela 27, que mostra as principais bar-
reiras inovao indicadas pelas empresas. Como de se esperar, os obstculos
mais importantes so os custos, os riscos econmicos e a escassez de fnancia-
mento. No entanto, preciso notar que a falta de trabalhadores qualifcados foi
apontada por quase 50% das frmas e a ausncia de informao, bem como a
difculdade em adotar os padres internacionais, foi relatada por um quarto a
um tero das empresas, com uma crescente importncia para esta ltima razo.
Isso enfatiza que as restries fnanceiras no constituem o nico impedimento
e que, para serem efcazes, as polticas de estmulo a uma maior inovao no
Brasil devem se concentrar tambm no acesso a capital humano qualifcado e a
informaes tecnolgicas.
Tabela 27 - Obstculos inovao para as empresas brasileiras, 1998
a 2003 (em % de empresas com dez empregados, no mnimo)
Principais obstculos inovao 19982000 200103
Custos 82,8 79,7
Risco econmico 76,4 74,5
Escassez de fnanciamento 62,1 56,6
Falta de trabalhadores qualifcados 45,6 47,5
Falta de informao 36,6 35,8
Difculdade para adotar padres 25,1 32,9
Fonte: Cruz e De Mello (2006), com base na PINTEC.
5.4 Relao entre inovao, produtividade e crescimento
Durante dcadas, a anlise e a quantifcao dos efeitos das atividades inova-
doras sobre a produtividade representaram uma tarefa desafadora e controversa
na economia emprica (Janz et al., 2003). Nos anos 90, as pesquisas sobre esse
tema foram enriquecidas pelos novos fundamentos da teoria do crescimento en-
dgeno, que mostram que a produo econmica deveria estar positivamente
relacionada ao fuxo de inovaes
.48
No caso do Brasil, estudos empresariais foram
48
Ver ROMER (1990) ; AGHION; HOWITT (1997).
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recentemente desenvolvidos com base nos dados da PINTEC. Os indicadores da
Pesquisa sobre Clima de Investimento, coletados pelo Banco Mundial, permitem
examinar esses tpicos de modo mais abrangente. Apresentamos abaixo o resumo
das concluses dessas anlises.
5.4.1 Concluses sobre os dados da PINTEC
Para analisar a relao entre inovao, exportao e o desempenho das empresas
industriais no Brasil, baseamo-nos em Arbache (2005).
Os perodos inicial e fnal desta anlise transversal so 1997 e 2001, respecti-
vamente. Os modelos economtricos dividiram as empresas em trs categorias
j mencionadas nos dados do IPEA. Um indicador de produtividade utilizado
na anlise foi o logaritmo do valor agregado potencial de cada trabalhador (log
VAP por trabalhador), medido como log do valor agregado ([[faturamento l-
quido total] [custos operacionais] [valor total dos salrios]] [nmero de
trabalhadores]). Os resultados desse exerccio so apresentados em mais deta-
lhes no Anexo B.
Em suma, os resultados do Anexo B mostram que a inovao obtida por meio
do desenvolvimento de novos produtos aumenta a produtividade da empresa
uma companhia que lana novos produtos tecnolgicos no mercado tem uma
produtividade 23% maior do que outra que no inova. Quanto intensidade
das atividades de pesquisa e desenvolvimento (ou seja, gastos com P&D em
relao ao faturamento total), foram encontrados crescentes retornos de escala,
que esto provavelmente associados ao estgio inicial de desenvolvimento dos
investimentos em P&D das empresas no Brasil. Alm disso, um aumento de
1% na intensidade de P&D estaria associado a um acrscimo de 0,2% na pro-
dutividade da empresa, podendo alcanar quase 0,5% nas frmas especializadas
em produtos padronizados.
As exportaes tambm estavam associadas a um aumento da produtividade,
que 161% maior nas empresas exportadoras do que nas que no so expor-
tadoras. Alm disso, um acrscimo de 1% nas exportaes como parcela do
faturamento total estaria ligado a um salto de 13% na produtividade. Para as
frmas especializadas em produtos padronizados, essa elasticidade foi de apenas
7%, enquanto a produtividade das empresas que inovaram e diferenciaram seus
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produtos no se alterou quando houve um aumento das exportaes como par-
cela do faturamento total.
49

O nvel educacional da fora de trabalho tambm estava positivamente relaciona-
do produtividade. Um acrscimo de 1% na mdia de escolaridade da mo-de-
obra estaria associado a um aumento de 0,63% na produtividade. Essa elastici-
dade foi de 1,29% para as frmas especializadas em produtos padronizados, indi-
cando que os investimentos em capital humano produzem crescentes retornos de
escala. Por fm, as companhias multinacionais teriam uma produtividade maior
do que as empresas domsticas.
No nvel empresarial, h fortes indcios de que existe uma relao positiva entre
P&D, inovao e produtividade. No entanto, a causalidade no pode necessaria-
mente ser deduzida porque os dados so transversais. Para avaliar a causalidade
entre a inovao e o desempenho de uma empresa (aps um tratamento de auto-
seleo), foi desenvolvido um exerccio contrafactual. Por exemplo, os resultados
para o agrupamento um (foram criados oito agrupamentos) mostraram que a taxa
de crescimento das frmas que inovaram em 1997 e 2001 foi de 6,28%, enquanto
esse percentual foi de apenas 0,46% para as empresas que inovaram em 1997,
mas no o fzeram em 19982000, o que resultou em uma diferena de 5,82%.
Isso sugere que a taxa de emprego das frmas que deixaram de inovar aps 1997
cresceu mais lentamente do que suas contrapartes que deram continuidade ao
processo de inovao. Considerando os oito agrupamentos (ver o Anexo B.2), os
resultados para o Brasil mostram que a inovao causa o aumento do tamanho da
empresa em termos de mais postos de trabalho e maior produtividade.
5.4.2 Concluses sobre os dados da Pesquisa sobre Clima de Investimento (PCI)
Com mais de 1.600 frmas includas na amostra para o Brasil, o banco de dados
PCI tambm possibilita o exame do vnculo entre a produtividade e as variveis
do clima de investimento (CI) pertinentes tecnologia e inovao. Dois exerc-
cios foram realizados para analisar essa relao.
49
Essa concluso pode ser explicada pelas caractersticas da amostra. Outra explicao possvel, sugerida pelo autor,
que esse coefciente estaria captando o efeito das frmas cuja vantagem comparativa est na produo de bens prove-
nientes de recursos naturais e que utilizam mo-de-obra intensiva sem qualifcao.
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Em primeiro lugar, Escribano et al. (a ser publicado) fzeram uma comparao
transversal para determinar como um conjunto de variveis do CI afeta a produ-
tividade do setor industrial em sete pases mediante uma alterao na PTF e em
dois outros indicadores de competitividade a probabilidade de uma empresa
exportar e de receber recursos provenientes de investimento direto estrangeiro. O
conjunto de dados era composto pelos indicadores da PCI para o Brasil, Equa-
dor, El Salvador, Guatemala, Honduras e Nicargua, assim como por um ponto
de referncia asitico, a Indonsia. Os dados foram coletados em 4.679 frmas,
representando nove setores manufatureiros.
Adotando um modelo economtrico com base em Escribano e Guasch (2004),
foi realizada uma estimativa em duas etapas: (a) determinao dos parmetros
de um modelo de regresso com dados em painel, que rene observaes sobre
diversos pases a fm de obter uma amostra extensa para que as estimativas sejam
consistentes e assintoticamente efcientes, e (b) avaliao do impacto de cada va-
rivel de CI na mdia amostral por meio do clculo do efeito nas produtividades
mdias pelo mtodo dos mnimos quadrados em dois estgios (2SLS two stage
least squares).
50
Em seguida, foi realizada uma avaliao para cada pas do impacto
das variveis de CI sobre os indicadores de competitividade.
51
Portanto, as com-
paraes entre os pases no so to consistentes em sua especifcao como, por
exemplo, na estimativa descrita acima.
As principais concluses sobre as variveis tecnolgicas abrangem o seguinte:
Efeitos sobre a produtividade a partir dos dados coletados em diversos pases a
certifcao ISO e a capacitao de trabalhadores exercem um impacto posi-
tivo em termos estatsticos sobre a possibilidade de uma frma exportar e par-
ticipar de uma propriedade estrangeira. Esses resultados foram consistentes
para ambas as medidas da PTF (ou seja, casos restritos e irrestritos para cada
fbrica).
52
Alm disso, o uso de computadores (medido como percentual de
50
As variveis independentes abrangeram as variveis de clima de investimento, de controle da fbrica e diversas
variveis simuladas.
51
O defeito desta anlise que sua especifcao economtrica se restringe s variveis de clima de investimento, que
so as nicas explicativas.
52
O caso restrito supe que as elasticidades de entrada e de sada so constantes para todas as frmas ou podem variar
no nvel setorial (ou seja, a parte correspondente ao custo mdio de cada insumo obtida na amostra completa das f-
bricas dos sete pases). No caso irrestrito, os coefcientes dos insumos na funo de produo podem variar de indstria
para indstria (ou seja, a parte correspondente ao custo de cada insumo obtida para cada uma das nove fbricas; e
para cada indstria, foram reunidas as fbricas de todos os pases).
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trabalhadores que os utilizam) e da Internet pela empresa (Dummy) provo-
cam um impacto estatisticamente positivo sobre ambas as medidas da PTF.
Efeitos sobre a produtividade no nvel de pas entre os seis pases latino-ame-
ricanos, o maior uso de computadores pelos trabalhadores e o acesso da em-
presa Internet provocariam grandes impactos sobre a PTF.
Efeitos do aprimoramento de algumas variveis de CI, alinhando-as aos pases com
melhor desempenho para o Brasil, trs variveis de CI exerceriam o maior
impacto positivo sobre a produtividade: (a) o tempo mdio de liberao alfan-
degria (13,6%), (b) a perda de vendas devido a interrupes no transporte
(4,9%) e (c) a parcela de trabalhadores que usam computadores (1,3%).
Outro exerccio de avaliao do clima de investimento (CI) foi realizado apenas
com os dados do Brasil (Tabela 28). A anlise economtrica dos determinantes
da PTF mostra que as variveis do CI relacionadas adoo de inovao e de tec-
nologia so signifcativas em termos estatsticos.
53
Para destacar as diferenas dos
efeitos do CI sobre empresas de diferentes tamanhos, a anlise da amostra com-
pleta foi repetida para duas subamostras micro e pequenas empresas (MPEs)
e empresas mdias e grandes (MGEs). Os resultados mostram que a inovao, a
capacidade da mo-de-obra e os padres de qualidade so determinantes signif-
cativos da PTF. O uso de computadores pelos trabalhadores, a aquisio de um
certifcado de qualidade, o nvel educacional do gerente e o fornecimento de trei-
namento externo para os trabalhadores so fatores importantes que contribuem
para o aumento da PTF. Por exemplo, o diferencial mdio da PTF para as fbricas
cujo gerente geral possui algum nvel superior (em contraposio quele que no
possui) em torno de 20%. A oferta de treinamento externo especialmente
importante para as frmas menores, resultando em um aumento de 11,5% na
PTF se todos os outros fatores se mantiverem constantes. No caso das empresas
maiores, a obteno de um certifcado de qualidade est associada a um aumento
de 17,4% na PTF. Por fm, se houver um acrscimo de 1% na parcela de trabalha-
dores que usam computadores, o aumento da PTF seria de 0,5% para as MPEs e
de 1% para as MGEs.
54

53
Para obter informaes detalhadas sobre a abordagem economtrica, ver o Technical Annex of World Bank (2005a).
54
Observe que determinados efeitos causais reversos podem estar presentes. Esta pode ser, por exemplo, a razo pela
qual as frmas mais produtivas preferem oferecer treinamento externo.
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Tabela 28 - coefcientes mdios (semi-elasticidades) de
variveis selecionadas do clima de investimento, estimadas
a partir das regresses da PTF para o brasil
Varivel dependente na funo de produo: log (valor agregado) Amostra
Variveis explicativas selecionadas Todas MGE MPE
Burocracia, corrupo e criminalidade
Perdas causadas por roubo (% vendas)
a
3,3 5,1 3,0
Atrasos das importaes na alfndega (dias em mdia)
a
0,7 0,3 1,3
Tempo de um gerente geral gasto com regulamentao (%)
a
0,3 0,5 0
Infra-estrutura
Interrupes de energia (ndice)
b
12,9 14,9 11,8
Interrupes nas comunicaes (ndice)
b
0 17,0 0
Interrupes nos transportes (ndice)
b
12,8 31,4 0
Inovao, qualidade e qualifcao
% da equipe que usa computadores
a
0,9 0,5 1,0
Possui certifcado de qualidade
(versus sem certifcado de qualidade)
c
9,2 0 17,4
O gerente geral tem pelo menos algum grau superior (versus no tem)
c
21,2 20,8 21,8
Oferece treinamento externo (versus no oferece)
c
11,5 3,4 11,5
Leis trabalhistas
% de trabalhadores informais entre os empregados em tempo integral
a
0,3 0 0,3
Finanas e governana corporativa
Precisou de emprstimo bancrio, mas no solicitou
(versus solicitou e no foi atendido)
c
15,9 0 15,7
Aplica auditoria externa (versus no aplica)
c
2,2 3,3 11,7
Outros
% de materiais importados
a
0,2 0 0,3
Fonte: Banco Mundial (2005a).
Nota: Todos os coefcientes foram pr-multiplicados por um fator 100, para refetir impacto sobre a PTF em termos percentuais.
a
O coefciente para essa varivel pode ser interpretado como uma alterao na PTF (%) correspondente ao aumento de
um ponto percentual (ou de um dia) no valor da varivel.
b
O coefciente para esse ndice pode ser interpretado como uma alterao na PTF (%) correspondente ao aumento de
um ponto percentual no valor do ndice (o ndice varia de 0 [melhor] a 4 [pior]).
c
O coefciente para essa varivel (simulada) pode ser interpretado como o hiato mdio na PTF (%) entre as empresas
da categoria em relao quelas pertencentes ao grupo identifcado entre parnteses.
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5.4.3 Anlise empresarial da relao entre pesquisa e desenvolvimento, ino
vao e produtividade (utilizando a PCI)
55

Um exerccio mais completo, aplicando os dados da PCI, foi realizado por Cor-
rea et al. (a ser publicado), que estabeleceu simultaneamente os determinantes
da P&D, da inovao e da produtividade para compreender as ligaes entre
o investimento em conhecimento e inovao e o crescimento da produtividade
nas empresas. Esse tipo de anlise abrange diversas perguntas: O nvel dos enge-
nheiros afeta a P&D, a inovao e a produtividade? importante o tamanho da
empresa? Como a inovao pode ser comparada adoo de tecnologia, no que
concerne ao impacto sobre a produtividade?
56
Neste exerccio, dois modelos analticos foram combinados: (a) o modelo desen-
volvido por Crepon, Duguet e Mairesse (1998) para pesquisa e desenvolvimento,
inovao e produtividade, que traa explicitamente em uma equao simultnea
o caminho pelo qual o investimento em pesquisa gera conhecimento, e quais so
as formas em que esse conhecimento transformado em produtos; e (b) a meto-
dologia desenvolvida por Escribano e Guasch (2004) para estimar a produtivida-
de incorporando as variveis do clima de investimento.
Um resumo conceitual e metodolgico desses estudos mostrado no Anexo A, no
fnal deste relatrio. O modelo economtrico composto por trs conjuntos de
equaes que so estimadas simultaneamente e apresentadas no Anexo B (Tabela
42 e Tabela 43).
Determinantes do investimento em P&D: A preferncia de uma empresa pelo
investimento ou no em pesquisa e desenvolvimento foi determinada basicamen-
te de acordo com o seu tamanho, o acesso ao crdito
57
e a disponibilidade de
trabalhadores qualifcados. Quando a frma optou pelo investimento em P&D,
os determinantes dos gastos com essas atividades por trabalhador foram o tama-
nho da frma e a sua participao no mercado. Aps controlar a participao no
55
Esta seo se baseia nos resultados de CORREA et al. (no prelo).
56
Outros estudos que abordam essas questes foram realizados para o Chile, a China, a Holanda e a Sucia (HALL;
MAIRESSE, 2006).
57
Nos ambiente em que os mercados de capital tendem a ser imperfeitos, existe uma maior probabilidade de que as
grandes empresas garantiro os recursos necessrios s atividades de P&D. Phelps e Zoega (2001) trabalharam com
uma amostra grande de pases da OCDE e concluram que um mercado de aes bem desenvolvido ajuda a criar opor-
tunidades de lucro para os empresrios.
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mercado, a relao positiva bem documentada entre tamanho e gastos com P&D
por trabalhador no se manteve; de fato, a intensidade das atividades de P&D
diminui com o tamanho da empresa. O coefciente de tamanho no modelo a
elasticidade do montante de gastos com P&D por trabalhador (0,3), o que sig-
nifca que, se o tamanho da companhia duplicar, os investimentos em P&D por
trabalhador sero reduzidos em 30%.
58

Esses dados tambm foram observados em outros pases e confrmam a hiptese
de Schumpeter de que a P&D realizada em sua maior parte pelas grandes em-
presas monopolistas (Schumpeter, 1942). Isso sugere que necessrio ter dom-
nio do mercado para poder assumir os riscos e as incertezas associadas aos gastos
com P&D. Alm disso, os estudos mostram que o poder sobre o mercado mais
importante do que o tamanho da empresa em termos absolutos, quando se deseja
obter os benefcios das atividades inovadoras (Cohen et al, 1987). Em conseqn-
cia, apenas as empresas com porte sufciente para garantir um poder de mercado
pelo menos temporrio podero inovar.
Determinantes da inovao: Resultados um pouco diferentes foram obtidos nas
duas verses da equao de inovao. Aps controlar as variveis de setor indus-
trial e regio, a disponibilidade de trabalhadores qualifcados foi considerada o
nico determinante signifcativo para uma empresa se tornar inovadora. Por ou-
tro lado, os gastos com P&D por trabalhador e o tamanho da frma esto relacio-
nados de modo positivo intensidade da inovao. Por exemplo, um aumento de
10% no investimento em P&D por trabalhador estaria associado a uma expanso
aproximada de 4% nos projetos de novos produtos. Expanses no tamanho da
empresa causam efeitos em direes opostas, um impacto positivo direto sobre
a intensidade da inovao e outro negativo indireto na reduo dos gastos com
P&D por trabalhador. O efeito lquido geral negativo: um aumento de 10% no
emprego, sem ajustes nos investimentos em P&D por trabalhador, estaria asso-
ciado a um declnio de 1,3% na intensidade da inovao.
Em resumo, esses resultados indicam dois diferentes caminhos para uma em-
presa inovadora se estabelecer no mercado. O primeiro a adoo de atividades
criativas mais sofsticadas, ou seja, P&D no sentido convencional. Esse tipo de
empreendimento pode ou no se converter em produtos vendveis, mas, quando isso
58
Esta concluso semelhante de Sbragia et al. (2004), que estudou as empresas brasileiras utilizando o banco de
dados da Associao Nacional de P, D&E das Empresas Inovadoras (ANPEI), entre 1994 e 1998.
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ocorre, a frma ocupa uma boa posio para ampliar a sua oferta de bens no mercado.
O segundo caminho no requer necessariamente sofsticao tecnolgica; contudo,
como observamos anteriormente, exige a disponibilidade de trabalhadores altamente
qualifcados, que possam transformar as tecnologias existentes em novos produtos.
Determinantes da produtividade: Os resultados da estimativa conjunta mos-
tram que a inovao (em ambas as especifcaes) afeta positivamente a produtividade
de uma empresa (estimada como valor agregado por trabalhador). No caso da inten-
sidade da inovao, uma expanso de 10% na oferta de novos produtos de uma frma
estaria associada a um acrscimo de 5% no valor agregado por trabalhador. Os coef-
cientes associados ao uso de computadores e certifcao de qualidade tambm esto
relacionados de modo positivo e signifcativo produtividade. Essas duas variveis
podem ser interpretadas como substitutos da adoo de tecnologia por uma empresa
e da sua capacidade administrativa, respectivamente. Por exemplo, um aumento de
10% no nmero de trabalhadores que usam computadores (em termos absolutos)
est associado a um crescimento de 12% na produtividade (em termos relativos).
Alm disso, as frmas que possuem um certifcado ISO so 30% mais produtivas do
que aquelas que no dispem de um certifcado de qualidade.
Grandes retornos de produtividade tambm podem ser recuperados nas empresas
de capital aberto: o seu valor agregado por trabalhador seria 48% maior do que
a produtividade das frmas com situao legal diferente. O estoque de capital e
a sua utilizao tambm so determinantes importantes da produtividade. Por
exemplo, um aumento de 10% no estoque de capital de uma empresa estaria
relacionado a um acrscimo de 3% no valor agregado por trabalhador.
Embora os valores da maioria dos coefcientes de clima de investimento sejam
de modo geral positivos, como de se esperar na estimativa conjunta, nem to-
das as relaes so estatisticamente signifcativas. H normalmente uma relao
positiva entre tamanho da empresa, P&D, inovao e produtividade. Ao incluir
o tamanho da frma nas trs equaes, possvel testar se esse fator exerceria um
efeito direto importante em cada equao, ou seja, se o seu impacto desapareceria
quando a P&D controlada na equao da inovao ou na equao da produ-
tividade. Em ambas as especifcaes, os indicadores mostram que o tamanho
um determinante signifcativo da P&D e da inovao para as empresas industriais
brasileiras. No entanto, os resultados para a produtividade diferem de acordo com
o modo de avaliao da inovao: como uma varivel Dummy ou como intensi-
dade de inovao. No primeiro caso, o tamanho ainda afeta a explicao do valor
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agregado por trabalhador, mas, quando o resultado da inovao avaliado de
acordo com a sua intensidade, o efeito do tamanho desaparece.
5.5 Anlise dos insumos e produtos da inovao com base nas
principais variveis
Esta seo apresenta um exame dos indicadores da Pesquisa sobre Clima de Inves-
timento (PCI) para o Brasil quanto aos insumos e produtos das empresas vincula-
das inovao. A anlise decomposta pelo tamanho da empresa, setor, localiza-
o, propriedade e exportao. As principais concluses so apresentadas de modo
resumido. Um estudo mais detalhado fornecido em World Bank (2005a).
Em primeiro lugar, os insumos e produtos da inovao no Brasil esto positiva-
mente relacionados ao tamanho da empresa (Figuras 16 e 17). Porm, ocorrem
expressivas variaes em diversos setores industriais e regies. Por exemplo, entre
as grandes empresas (mais de 500 trabalhadores), 74% investem em P&D. Esse
percentual pode ser comparado a 39% nas micro, 48% nas pequenas e 60% nas
mdias empresas. Diferenas semelhantes foram encontradas em outros insumos
da inovao (licenciamento de tecnologia, joint ventures e capacitao do traba-
lhador), assim como nos resultados da inovao (novos produtos e aperfeioa-
mento das linhas de produtos).
Figura 16 - Insumos da inovao
(P&D, licenciamento tecnolgico,
joint ventures e certifcado ISO)
por tamanho de empresa (%)
Figura 17 - Produtos da inovao
(treinamento, aperfeioamento da
linha de produtos e novos produtos)
por tamanho de empresa (%)
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Lic. Tecnol. Joint venture ISO
micro pequena mdia grande
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micro pequena mdia grande
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Trein. Trabalho
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Aperf. Linha Novo Produto
Fonte: Pesquisa sobre Clima de Investimento no Brasil.
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Em segundo lugar, quando os setores industriais so considerados (Figuras 18 e
19), os maiores percentuais de empresas que investem em insumos de inovao
esto nos segmentos de eletrnica, maquinaria e autopeas (setores que apresen-
tam de modo no surpreendente a mdia mais alta de propriedade estrangeira).
Por outro lado, couro e calados, e vesturio so os dois setores com o menor
nmero de empresas que investem em insumos de inovao (especialmente cer-
tifcao ISO, joint ventures e licenciamento de tecnologia). Entretanto, embora
o segmento de autopeas tenha apresentado a maior taxa de novos produtos, foi
seguido de perto pelas indstrias de calados, mveis e alimentos todas com
maiores ndices de inovao de produtos do que as de eletrnica ou maquinaria.
Esse dado reala novamente o fato de que a P&D no necessariamente o ele-
mento mais importante para a inovao de produtos.
Figura 18 - Insumos da
inovao (P&D, licenciamento
tecnolgico, joint ventures e
certifcado ISO) por setor (%)
Figura 19 - Produtos da inovao
(treinamento, aperfeioamento
da linha de produtos e novos
produtos) por setor (%)
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Lic. Tecnol. Joint venture ISO
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Trein. Trabalho
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Aperf. Linha Novo poduto
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Fonte: Pesquisa sobre Clima de Investimento no Brasil.
Em terceiro lugar, quando desagregadas por regio (Figura 20 e Figura 21), as
maiores parcelas de frmas que investem em insumos e produtos de inovao esto
no Sul do Brasil, exceto os acordos de joint venture (a maior parte das empresas
que estabeleceram esses contratos, 5%, esto situadas no Sudeste). Os menores
percentuais de empresas que investem em insumos e produtos de inovao esto
no Nordeste (exceto os certifcados ISO, para os quais a regio Centro-Oeste
apresenta os menores indicadores.)
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Figura 20 - Insumos da inovao
(P&D, licenciamento, joint ventures
e certifcado ISO) por regio (%)
Figura 21 - Produtos da inovao
(treinamento, aperfeioamento
da linha de produtos e novos
produtos) por regio (%)
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Centro-oeste Nordeste Sul Sudeste
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Gastos c/ P&D
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4
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46
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Lic. Tecn. Joint venture ISO
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Centro-oeste
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71
25
91
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31
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Nordeste Sul Sudeste
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Trein. de Trab. Lic. Tecnol. Novo Produto
Fonte: Pesquisa sobre Clima de Investimento no Brasil.
O Anexo C utiliza a estimativa Probit para examinar essas relaes em maior pro-
fundidade. As tabelas do anexo mostram os efeitos marginais; desse modo pos-
svel avaliar a magnitude dos impactos parciais associados s mudanas na varivel
explicativa para cada varivel dependente. Em suma, conclumos que os efeitos
causados pelo tamanho da empresa persistem quando so controlados simultane-
amente em uma regresso. Isso se mantm verdadeiro mesmo quando o controle
feito por setor e localizao. interessante notar que as empresas exportadoras e
aquelas que fornecem para frmas estrangeiras tambm apresentam em geral uma
grande incidncia de atividades de inovao. Por exemplo, um acrscimo de 1%
nas vendas para frmas estrangeiras em relao ao total do faturamento aumen-
taria em 0,1% a probabilidade de uma empresa investir em P&D, em 0,1% de
obter um certifcado ISO, em 1,2% de capacitar os trabalhadores e em 0,05% de
desenvolver novos produtos.
Da mesma forma, o investimento em insumos e produtos da inovao tambm
mais provvel de ocorrer entre as frmas que contratam trabalhadores mais qualif-
cados (Tabela 29). As empresas que contratam um maior nmero de empregados
que completaram o nvel mdio ou algum nvel superior tm mais probabilidade
de investir em P&D, possuir um certifcado ISO, fornecer treinamento para os
trabalhadores, desenvolver novos produtos e aperfeioar as novas linhas de produ-
o. Por exemplo, se uma frma aumentar em 10% o nmero de empregados com
nvel mdio, a sua probabilidade de investir em P&D aumentar 0,01%, se todas
as demais variveis mantiverem-se constantes; o seu crescimento ser de 0,08%,
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se houver uma expanso de 10% no nmero de trabalhadores com algum nvel
superior. Alm disso, quanto maior a proporo de empregados de nvel mdio,
maior a possibilidade de uma frma adquirir licenas para uso de tecnologia, ca-
pacitar os trabalhadores, desenvolver novos produtos e aprimorar a sua linha de
produo (o impacto oposto foi encontrado nos acordos de joint venture).
Tabela 29 - Efeitos marginais da qualifcao profssional
nos insumos e produtos da inovao no brasil
Variveis
independentes
P&D ISO
Capacitao
de
trabalhadores
Joint
venture
Licenas
tecnolgicas
Novo
produto
Aprimoramento
da linha de
produtos
Empregados
com nvel
mdio
completo (%)
0,001** 0,001** 0,002*** 0,001* 0,001* 0,002** 0,001***
[1,96] [2,17] [4,11] [1,70] [1,64] [2,52] [3,18]
Empregados
com algum
nvel superior
(%)
0,008*** 0,004*** 0,006*** 0,001 0,001 0,004*** 0,001**
[5,13] [4,14] [4,14] [0,18] [0,73] [2,68] [1,99]
Observaes
LR
2

(d.f.=21)
Pseudo R
2
1.631 1.554 1.630 1.631 1.631 1.631 1.631
161,83 566,68 462,60 117,13 207,69 91,06 63,80
0,072 0,375 0,221 0,210 0,240 0,044 0,092
Fonte: Pesquisa sobre Clima de Investimento no Brasil.
Notas: *Signifcativo no nvel de 10%. ** Signifcativo no nvel de 5%. *** Signifcativo no nvel de 1%. O valor Z foi
colocado entre colchetes. Por motivo de brevidade, as variveis de setor, regio, tamanho e status de exportao,
propriedade estrangeira, volume de vendas para exportadores e volume de vendas para companhias estrangeiras no
foram includas. Foram omitidas as categorias madeira e mveis para setor, e Sudeste para regio. Micro a varivel
omitida para tamanho.
Em suma, podemos chegar a quatro concluses sobre as relaes gerais entre
as caractersticas das empresas industriais brasileiras e a probabilidade de serem
inovadoras. Essas relaes tm importantes implicaes para as perguntas mais
abrangentes feitas nos Captulos 1 e 2 e para as estratgias futuras discutidas no
captulo fnal.
Em primeiro lugar, o tamanho da empresa importante para a inovao. Utili-
zando categorias de tamanho discretas, os resultados mostram que as pequenas,
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mdias e grandes empresas tm mais (e crescente) probabilidade de investir em
insumos de inovao e de desenvolver produtos do que as microempresas. Essas
concluses confrmam o consenso de que as atividades de P&D e a inovao
aumentam com a expanso do tamanho da frma.
59
As imperfeies do mercado
de capital como fonte de vantagem competitiva para as grandes empresas so con-
frmadas como um principal argumento para sustentar a relao entre tamanho
da frma e inovao.
Em segundo lugar, a exportao tambm um determinante da inovao para as
empresas industriais brasileiras. Os exportadores tm maior probabilidade de inves-
tir em insumos/produtos do que as empresas que no exportam. Pode-se discutir o
fato de que os exportadores tm muitas vezes acesso a diferentes insumos tecnolgi-
cos que no esto disponveis no mercado domstico, que esse conhecimento pode
ser transmitido frma local e que o aprendizado pode estimular a inovao.
Em terceiro lugar, a propriedade estrangeira importante para a inovao. Os
industriais brasileiros com algum grau de propriedade estrangeira tm maior pro-
babilidade de inovar do que as frmas inteiramente domsticas. A propriedade
estrangeira exerce um efeito positivo sobre a inovao devido aos recursos (fnan-
as, tecnologia, conhecimento e experincia administrativa, por exemplo) que os
scios estrangeiros tm a possibilidade de trazer para suas holdings brasileiras e que
no podem necessariamente ser reproduzidos pelas frmas nacionais de menor
porte. O efeito da propriedade estrangeira capta o modo e em que medida um
acionista estrangeiro pode agregar valor empresa domstica e reduzir as barreiras
ao desenvolvimento local de atividades inovadoras.
Em quarto lugar, o capital humano tambm um importante fator de inovao
entre as empresas industriais brasileiras. Isso confrma a hiptese de que o capital
humano complementar inovao e mudana tecnolgica.
60
59
Por exemplo, ver Baldwin; Scott (1987) e Scherer; Ross (1990).
60
Para obter mais detalhes sobre capital humano, ver o Captulo 6 deste relatrio.
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5.6 Capital humano, inovao e produtividade
Como foi mencionado na anlise marginal apresentada na Tabela 29, o capital
humano um correlato signifcativo da inovao entre as frmas industriais bra-
sileiras. Essa relao positiva entre capital humano e insumos de inovao, assim
como com os produtos, tambm foi encontrada em muitas partes da anlise aci-
ma citada. Como essa relao constitui o principal tema do relatrio, fornecemos
outras evidncias. A primeira est na Tabela 30, que mostra a mdia de anos de es-
colaridade para diferentes grupos de empresas nos dados da PINTEC. Nas frmas
que se caracterizam pela adoo de estratgias competitivas com base em inovao
e na diferenciao dos produtos, a mdia de formao escolar quase dois anos
maior do que nas empresas especializadas em produtos padronizados. Por sua
vez, a mdia de escolaridade dos trabalhadores na segunda categoria est um ano
acima da mdia nas empresas que no diferenciam os seus produtos e tm menor
produtividade. A mdia de permanncia no emprego tambm est fortemente
relacionada ao nmero de anos de escolaridade, sugerindo que as frmas mais
inovadoras provavelmente tambm investem mais no treinamento e oferecem um
perodo maior de reciclagem aos seus trabalhadores.
Tabela 30 - Mdia de salrios, escolaridade e permanncia de trabalhadores
nas empresas brasileiras por tipo de grupo competitivo em 2000
Mdia de
salrios
(R$/ms)
Mdia de
anos de
escolaridade
Mdia de
meses no
emprego
Prmio
salarial
(%)
Grupo A: Firmas inovadoras que
diferenciam seus produtos
1.254 9,13 54,09 23
Grupo b: Firmas especializadas em
produtos padronizados
749 7,64 43,90 11
Grupo C: Firmas que no diferenciam seus
produtos e so menos produtivas
431 6,89 35,41 0
Fonte: Bahia e Arbache, Diferenciao salarial segundo critrios de desempenho das frmas industriais brasileiras,
in: IPEA (2005).
Uma segunda e mais convincente evidncia mostrada no recente estudo eco-
nomtrico de F. de Negri (2006) sobre as caractersticas dos trabalhadores e a
absoro de tecnologia nas empresas industriais brasileiras. Esse trabalho utili-
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zou explicitamente o banco de dados PINTEC para analisar a probabilidade das
empresas brasileiras de investir em inovao e em que medida fontes externas de
informao foram adotadas nesse processo. As concluses foram consistentes para
vrias especifcaes, inclusive o modelo polinomial de Probit. O estudo mostra
que o esforo tecnolgico e o nvel de escolaridade do trabalhador so determi-
nantes estatisticamente signifcativos da inovao nas empresas brasileiras. Quan-
to relao entre as caractersticas dos trabalhadores e a capacidade de absoro
tecnolgica da empresa, a Tabela 31 mostra que o determinante mais expressivo
da capacidade de absoro foi de longe o percentual de trabalhadores com nvel
superior, seguido da presena de um departamento formal de P&D (atividades
contnuas de P&D). O nmero de trabalhadores na empresa e a amplitude da
capacitao tambm estavam positivamente relacionados inovao (o oposto
do ndice de Herfndahl-Hirschman IHH, que apresentou um valor negativo).
Foi um tanto surpreendente que as variveis de tempo de permanncia no em-
prego e a simulada para a capacitao dos trabalhadores tenham mostrado valores
negativos. No entanto, a durao do treinamento dos trabalhadores exerceu um
impacto positivo nas frmas que proporcionaram essa capacitao. O autor sugere
que a experincia sem treinamento obtida no trabalho pode no contribuir para
a absoro de tecnologia e que a capacitao talvez no exera nenhum impacto
se houver uma grande rotatividade de mo-de-obra. O estudo tambm mostrou
a necessidade de trabalhadores mais qualifcados para o uso de fontes de informa-
o acadmicas, em lugar das industriais. Isso signifca que o aumento do nvel
educacional da fora de trabalho, particularmente o percentual de empregados
com grau superior, um importante fator para aumentar a capacidade de absor-
o tecnolgica das frmas. Esse elemento seria relevante para incorporar a tecno-
logia das universidades e institutos de pesquisa, assim como das multinacionais,
de outras empresas e dos fornecedores.
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Tabela 31 - Modelo Probit para os fatores da probabilidade
de absoro de tecnologia por empresas brasileiras
Variveis explicativas
Coefciente
estimado
Desvio
padro
Probabilidade
marginal
Intercepto 0,616 0,293** 0,234
Trabalhadores ocupados (logaritmo natural) 0,058 0,009*** 0,220
Dummy para frmas que investem
continuamente em P&D
0,189 0,028*** 0,072
Investimentos em P&D como proporo do
faturamento
0,002 0,000*** 0,001
Dummy para as frmas que capacitam seus
funcionrios (1999)
0,150 0,040*** 0,057
Mdia de permanncia no emprego em 1997 0,005 0,001*** 0,002
Mdia de permanncia no emprego nas frmas
que capacitam seus funcionrios
0,004 0,001*** 0,002
Trabalhadores com nvel superior em 1997 (%) 0,671 0,132*** 0,255
IHH (1997) 0,173 0,040*** 0,065
Mdia de experincia de trabalho dos
empregados da frma
0,005

0,002**
0,002
N de casos na amostra 5,042 L
0
= 16,435
N de frmas com capacidade de absoro
tecnolgica (populao)
7,755 L
1
= 14,108
N de frmas sem capacidade de absoro
tecnolgica (populao)
15,006 Pseudo R
2
= 0,14
Fontes: De Negri (2006), com o modelo Probit estimado a partir dos banco de dados PINTEC (2000) e RAIS (1997).
Notas: **Signifcativo no nvel de 5%; *** Signifcativo no nvel de 1%.
5.7 Concluses e implicaes para as polticas pblicas
Este captulo examinou os dados da PINTEC e da Pesquisa sobre Clima de Inves-
timento. Vrias concluses emergiram desta anlise:
A inovao menos intensa no Brasil do que nos pases da OCDE. Alm
disso, a inovao de processos prevalece sobre o desenvolvimento de novos
produtos.
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A inovao importante para a produtividade e o crescimento. Portanto,
preciso um esforo muito maior para estimular esse procedimento na econo-
mia brasileira.
A inovao no se restringe pesquisa e desenvolvimento e pode ocorrer
freqentemente sem esses elementos. No entanto, as atividades de P&D po-
dem desempenhar um papel facilmente negligenciado na aquisio e uso de
tecnologia nacional ou estrangeira. Levando-se em conta a sua reduzida taxa
de investimento privado comparada de seus competidores, essencial que
o Brasil compreenda que as mais importantes fontes de inovao so equipa-
mento e maquinaria. Essa desvantagem combinada concluso de que o
Pas importa relativamente poucos bens de capital, mesmo quando compara-
do a pases concorrentes que possuem setores de bens de capital equivalentes
ou mais desenvolvidos. O Brasil precisa no apenas aumentar a sua taxa de
investimento, mas tambm remover as barreiras tarifrias e no tarifrias
importao desses produtos.
As empresas brasileiras tambm demonstram menos probabilidade do que
seus competidores de se benefciar do estabelecimento de joint ventures e do
licenciamento de tecnologia estrangeira. Entre as diversas modalidades de
aquisio de tecnologia, as frmas brasileiras contam surpreendentemente
menos com a transferncia de tecnologia internacional. Esse comportamento
est em desacordo com a crescente importncia do comrcio internacional
de bens e servios para facilitar a absoro de tecnologia. De fato, as fontes
estrangeiras de tecnologia respondem por 90% da transferncia de conheci-
mento tcnico na maioria dos pases, enquanto a maior parte das atividades
de P&D um indicador da criao de novo conhecimento est concentra-
da em poucos pases (Keller, 2004). As importaes de insumos intermedi-
rios, maquinaria e equipamentos so canais essenciais para a transferncia de
tecnologia. Portanto, um fator subjacente falta de xito do Brasil em adqui-
rir tecnologia pode ser a sua relativamente inefciente integrao ao sistema
de comrcio global. Na verdade, o seu volume de comrcio baixo mesmo
quando comparado ao de grandes pases como a China e a ndia. No entan-
to, mesmo quando controladas pelo volume de comrcio, as importaes de
bens de capital brasileiras se situam abaixo da mdia internacional. Mas as
limitadas importaes desses produtos tambm podem estar relacionadas a
barreiras tarifrias relativamente mais altas, incidentes sobre setores espec-
fcos, e disponibilidade de fnanciamento para aquisio de equipamentos
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no Pas. H a possibilidade de que haja tambm impedimentos estruturais,
desde a falta de servios logsticos adequados at a baixa qualifcao da fora
de trabalho.
No Brasil, o tamanho de uma empresa, o seu status quanto exportao, a
propriedade estrangeira e o capital humano so importantes para a inovao,
mesmo quando controlados por regio e setor industrial. As concluses fo-
ram consistentes e estveis. Os resultados mostram que as pequenas, mdias
e grandes empresas tm maiores e crescentes probabilidades de investir em
insumos de inovao e de desenvolver produtos do que as microempresas. Os
exportadores e as frmas com algum grau de propriedade estrangeira tm mais
possibilidade de investir em insumos e produtos de inovao do que as no
exportadoras e as inteiramente nacionais. Por fm, o capital humano tambm
est relacionado de modo signifcativo aos insumos e produtos da inovao.
Dessa forma, as evidncias economtricas reforam a importncia da ado-
o de tecnologia e das atividades de P&D, mas a contribuio desta ltima
para a produtividade parece menor do que a adoo de tecnologia e outros
aspectos do clima de investimento. A inovao medida como Dummy e a
intensidade da inovao dependem dos investimentos em P&D e da dispo-
nibilidade de mo-de-obra qualifcada. No entanto, estas so atividades rela-
tivamente dispendiosas e podem ser limitadas por outras variveis do clima
de investimento.
Isso no signifca que a pesquisa e desenvolvimento seja irrelevante para o
crescimento a longo prazo nem que o Brasil no deva seguir nesse caminho.
Os dados sugerem, contudo, que, levando-se em conta o seu nvel de desen-
volvimento, a nfase na adoo de tecnologia (transferncia internacional e
difuso local) pode ser mais efciente em termos de custo do que as ativida-
des de P&D internas das empresas. O impacto da adoo de tecnologia na
produtividade do trabalho particularmente evidente a partir dos resultados
obtidos para as variveis de estoque de capital e de uso de computadores nas
equaes de produtividade.
A adoo de tecnologia varia com o tamanho da empresa e com o setor, o que
contrasta com a nfase da poltica brasileira de cincia e tecnologia quanto
ao apoio P&D nas indstrias intensivas em capital e, mais provavelmente,
nas grandes empresas. Um conjunto mais amplo de medidas para apoiar a
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adoo de tecnologia pelas pequenas e mdias empresas nas indstrias que
utilizam mo-de-obra intensiva ainda no foi implementado. Isso tambm
poder ajudar a acelerar o processo de difuso da tecnologia. Recentemente,
foram tomadas iniciativas nesse sentido (Lei n 11.196/2005 e o Estatuto das
PMEs), contudo preciso fazer ainda mais. Com base nessas concluses so-
bre o comportamento das empresas, preciso estabelecer outras medidas para
promover a difuso da tecnologia, que podem abranger a implementao de
sistemas de informao e extenso tecnolgica, projetos de demonstrao e
capacitao de trabalhadores.
Outras questes relacionadas ao clima de investimento, entre as quais infra-
estrutura, competitividade e regulao comercial, tambm afetam a adoo
de tecnologia. As anlises economtricas sugerem ainda que algumas variveis
do clima de investimento, como a infra-estrutura, limitam o impacto da ado-
o de tecnologia e da inovao sobre a produtividade. Em vez de aumentar
o investimento pblico em P&D, talvez fosse mais proveitoso compreender
por que razo o setor privado tem sido menos ativo nessa rea, alm de re-
mover os obstculos a uma maior participao privada em P&D ou a seus
esforos de inovao. A abordagem mais ampla das restries ao clima de
investimento como, por exemplo, o acesso ao capital, a rigidez do mercado
de trabalho e os direitos de propriedade, poderia ser mais efcaz e provvel
que este seja o melhor caminho para aumentar os incentivos de modo que as
frmas inovem, criem empregos e cresam.
Por fm, amplas evidncias empricas enfatizaram a importncia do nvel edu-
cacional e da capacidade de absoro da tecnologia existente, obtida no pas
ou no exterior, e da criao de conhecimento. O Brasil carece desse tipo de
capital humano se comparado aos seus competidores. O prximo captulo
analisar por que o Pas est aqum das expectativas e o que pode ser feito
para recuperar o terreno perdido.
6
Capital humano para
inovao e crescimento
61

Uma empresa que usa tecnologias avanadas tende a empregar traba-
lhadores mais qualifcados, que compreendem e podem operar as novas
tcnicas. Ao mesmo tempo, empregados capacitados podem melhorar
o desempenho tecnolgico e a competitividade da frma, contribuindo
assim para o seu potencial criativo. (IPEA, 2006, p. 374)
6.1 Introduo
O captulo anterior apresentou um modelo emprico para mostrar como a produ-
o industrial e a produtividade podem ser expandidas por ordens de magnitude
restaurando potencialmente as taxas de crescimento acelerado dos anos 60 e 70
se as frmas adotarem as tecnologias j existentes no pas para estimular a inova-
o. Este captulo analisa por que motivo o Brasil ainda no fez o que bvio.
O captulo examina a natureza do capital humano, o elo perdido entre a inova-
o e a produtividade, e descreve as mudanas nas demandas do mercado de tra-
balho juntamente com a formao de capital humano comparada a outros pases.
Tabelas resumidas traam o perfl do sistema de ensino fundamental e mdio, da
administrao das escolas, dos professores e do ensino, da capacitao avanada
fora do sistema formal de educao, assim como do ensino superior.
O Brasil apresentou recentemente importantes avanos na educao, particular-
mente relacionados ao acesso igualitrio escola. No entanto, outros pases tam-
bm obtiveram esse mesmo resultado. Sob a perspectiva de uma economia global
altamente competitiva, este captulo descreve um quadro sombrio. Em suma, os
sistemas educacionais brasileiros esto deixando de enfrentar o desafo da con-
61
Jamil Salmi e Domenec Devesa foram os principais colaboradores neste captulo.
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corrncia internacional para formar mo-de-obra capaz de inovar. Em todos os
nveis da pr-escola ao treinamento em pesquisa de ps-doutorado o Pas pa-
rece estar defasado em relao aos seus concorrentes atuais e s suas necessidades
futuras. Dois anexos detalhados O Sistema de Ensino Fundamental (Anexo D)
e O Sistema de Ensino Superior e a Capacitao Avanada Extra-escolar (Anexo
E) foram includos no fnal deste relatrio.
Os anexos examinam em maior profundidade as questes especfcas educao e
apresentam um panorama mais completo dos diversos componentes educacionais
que so sintetizados neste captulo.
6.2 Capital humano: o elo perdido entre inovao e produtividade
Com a transio da economia industrial do sculo XX para a economia do conhe-
cimento do sculo XXI, o mercado global recompensa cada vez mais as economias
fexveis, efcientes e que podem se adaptar com rapidez s novas circunstncias
em uma palavra, as que podem inovar. Os pases bem-sucedidos mais recente-
mente so os que dispem de mecanismos para expandir o comrcio, produzir
conhecimento e utilizar a tecnologia com efcincia. Cada vez mais essas naes
participam da cadeia mundial mediante transformaes econmicas que visam a
atividades com maior valor agregado.
Conforme discutimos nos captulos anteriores deste relatrio, o Brasil, apesar
dos avanos, ainda no est totalmente preparado para competir neste ambiente
internacional. A sua economia ainda se baseia em produtos primrios e na ex-
plorao de recursos naturais. As polticas comerciais se mantm protecionistas.
Com muita freqncia, as leis trabalhistas impedem a oferta de emprego formal.
A burocracia, os altos impostos e as elevadas taxas de juros desestimulam o inves-
timento das empresas. Consideradas em conjunto, essas caractersticas criam um
clima de investimento que obstaculiza ao invs de incentivar as frmas a se inserir
no mercado e a encontrar novos nichos para crescer ainda mais.
Como foi discutido na nossa estrutura conceitual (Captulo 2), o aumento da
produtividade pode ser alcanado de trs maneiras: mediante acrscimos no ca-
pital fsico, no capital humano ou na PTF (ou seja, ganhos resultantes de uma
interao mais efciente entre o capital fsico e humano basicamente o que
chamamos de inovao). O Captulo 3 considera que existem trs tipos de
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inovao: avanos decorrentes da criao de novos conhecimentos e tecnologias,
os provenientes da aquisio e adaptao de novos conhecimentos e tecnologias
do estrangeiro e, fnalmente, os resultantes da absoro e uso do conhecimento
existente no pas para aperfeioar processos e produtos. Em geral, o aumento da
efcincia nas atividades de P&D pblicas estimula a criao de novo conheci-
mento, enquanto a expanso do investimento privado incentiva a sua aquisio e
absoro. No entanto, o investimento em qualquer um desses tipos de inovao
no leva automaticamente a uma maior produtividade. Um outro elemento
necessrio recursos humanos capazes de inovar para possibilitar a agregao de
valor por meio de qualquer tipo de investimento. Se este vnculo estiver ausente,
nada mais acontecer.
6.2.1 Capital humano e as trs categorias de atividades inovadoras
Algumas evidncias importantes mostram como o capital humano afeta a ativida-
de de inovao e especialmente em que medida o ensino pblico molda a oferta
de trabalhadores e sua capacidade de inovar. Existe hoje um amplo consenso de
que a mudana tecnolgica est ligada oferta de mo-de-obra altamente qualif-
cada (World Bank Institute, 2006). Alm disso, embora existam outras maneiras
de formar capital humano, como o treinamento promovido pelas empresas, os
indicadores apresentados no Captulo 5 mostram que a inovao nas frmas de-
pende em um grau muito elevado da educao ministrada aos empregados pelo
sistema pblico.
O que sabemos sobre a contribuio do capital humano para a inovao no Bra-
sil? Como discutimos acima, a nossa abrangente defnio de inovao compre-
ende a criao de novos conhecimentos, assim como aquisio e adaptao de
conhecimento estrangeiro, e a absoro e uso do conhecimento existente no pas.
Cada categoria deve ser considerada como um processo diferente, porm impor-
tante, da inovao.
Criao de novos conhecimentos e tecnologias. O primeiro tipo de inovao
resultante da criao de novos conhecimentos e tecnologias para o merca-
do domstico e s vezes internacional. A criao desses novos elementos (nor-
malmente apresentados como novos produtos) requer todo um conjunto de
atividades preliminares, desde P&D e pesquisas de mercado construo das
instalaes de produo necessrias (IPEA 2006: Captulo 3). Devido com-
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plexidade do processo envolvido, esses tipos de inovao precisam, como de
se esperar, de trabalhadores com nveis mais altos de qualifcao e de amplo
treinamento no trabalho.
Aquisio e adaptao de tecnologias estrangeiras. A aquisio de conheci-
mento e tecnologias no exterior envolve em geral a importao de novos instru-
mentos (normalmente maquinaria), que podem exigir uma capacitao signif-
cativa dos trabalhadores. Portanto, um fator essencial nesse tipo de inovao a
habilidade dos trabalhadores em aprender a operar novas mquinas depois de ler
e compreender os manuais dos produtos e conhecer o seu sistema de manuteno
mediante um treinamento bsico. Igualmente importante a capacidade dos pla-
nejadores e supervisores do processo de solucionar problemas de adaptao dos
equipamentos ao seu novo contexto e de rever os processos e procedimentos de
forma a obter o mximo de vantagem do potencial que oferecem. Obviamente,
para esse tipo de inovao, as habilidades bsicas dos operadores e a qualifcao
avanada dos supervisores e planejadores so essenciais.
Uso, adaptao e difuso da tecnologia existente. O terceiro tipo de inovao
envolve a absoro e o uso das tecnologias que j existem no pas, o que implica
a difuso de uma tecnologia ou processo que j est sendo empregado em outro
local. Essas formas menos bvias de inovao tambm exigem o aperfeioamento
profssional por meio de treinamento no trabalho do capital humano disponvel.
A capacidade bsica de leitura, comunicao e matemtica essencial porque
representa o trampolim para aprofundar o aprendizado que, em ltima anlise,
concretiza-se nos aperfeioamentos do processo e do produto.
6.2.2 Nveis de capacidade do trabalhador relativos s categorias de ativida
des inovadoras
Para qualquer tipo de inovao, o capital humano e a qualifcao do trabalha-
dor representam claramente um insumo essencial para estimular a novidade, a
produtividade e a competitividade. Uma justifcativa para as compensaes resul-
tantes da capacitao dos trabalhadores pode ser encontrada quando se observa a
distribuio dos nveis educacionais nas frmas, separadas em duas categorias de
inovao distintas. A Tabela 32, por exemplo, mostra que as empresas industriais
brasileiras com linhas de produtos inovadoras apresentam mo-de-obra com es-
colaridade mdia de 9,1 anos, comparada a apenas 6,9 anos dos trabalhadores das
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frmas que no so inovadoras (Arbix, 2007). Alm disso, os empregados situados
na primeira categoria recebem salrios mais altos e tm maior estabilidade.
Tabela 32 - Salrios, escolaridade e permanncia de trabalhadores
no emprego nas empresas industriais brasileiras
Classifcao da estratgia competitiva
Mdia salarial
(R$/ms)
Escolarizao
mdia da fora
de trabalho
Mdia de
permanncia no
emprego
(em meses)
1. Firmas competitivas por meio de
inovao e diferenciao de produtos
1.255 9,1 54,1
2. Firmas competitivas por meio de
estratgias de corte de custos
749 7,6 44,0
3. Firmas com difculdade de competir
devido baixa produtividade 431 6,9 35,4
Fontes: Arbix (2007) com dados do IPEA (2005, 2006), baseados na PINTEC/2000 (IBGE) e PIA/IBGE, Secex/MDIC, CBE
e CEB/Bacen, MPOG e RAIS/MTE.
Confrmando a relao acima mencionada, a anlise economtrica baseada na Pesqui-
sa sobre Clima de Investimento das empresas para 2005 mostra a correlao negati-
va entre inovao e proporo de trabalhadores com educao bsica (World Bank,
2007b). Existe uma outra dicotomia entre as frmas exportadoras e no exportadoras.
As diferenas nos nveis educacionais da fora de trabalho so perceptveis, porque os
empregados das empresas exportadoras tm 9,9 anos de escolaridade, comparados a
8,5 nas que no so exportadoras (IPEA, 2006). interessante notar que consistentes
evidncias economtricas mostram uma forte correlao negativa entre a inovao e o
treinamento promovido pelas empresas no Brasil (World Bank, 2007b). Isso resulta
provavelmente de uma capacitao direcionada compensao das defcincias nas
habilidades bsicas da fora de trabalho. Em outras palavras, o treinamento usado
para nivelar o campo de atuao em vez de expandir a produtividade e a efcin-
cia dos trabalhadores. Obviamente, um sistema educacional mais competente, que
proporcionasse uma slida formao bsica, permitiria s empresas redirecionar seus
recursos e treinamento para o aperfeioamento de habilidades tcnicas especfcas que
pudessem estimular um maior grau de inovao no local de trabalho.
Em suma, existe um claro vnculo entre capital humano e inovao, porm mais
uma vez essa relao precisa ser desdobrada em componentes mais especfcos
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para que as concluses possam ser transformadas em polticas pblicas. Para que
haja um maior nmero de engenheiros mais qualifcados, necessrio expandir o
acesso ao ensino superior e enfatizar determinados tipos de profsso. No entanto,
as relaes entre a inovao e o nvel mdio de formao dos trabalhadores no
cho de fbrica destacam a importncia da educao bsica.
Levando em conta esses fatores, a discusso se volta agora para o desempenho do
Brasil no desenvolvimento do potencial de sua populao. Para contextualizar as
questes, iniciaremos com a descrio das mudanas ocorridas na qualifcao
exigida no emprego e em seguida com a comparao entre a experincia brasileira
no desenvolvimento de capital humano e a de seus principais concorrentes no
mercado global. Por fm, o sistema educacional brasileiro analisado em detalhe
para determinar seus avanos e defcincias, assim como o desafo que enfrenta
para oferecer as habilidades bsicas e a capacitao avanada necessrias s futuras
geraes de trabalhadores na economia do conhecimento.
6.3 Mudanas nas demandas de capacitao no mercado de trabalho
brasileiro
Em uma seo anterior, analisamos as evidncias que sugerem que o Brasil, para
aprimorar suas prticas de inovao, precisa investir mais no ensino e na capa-
citao, alm de criar mo-de-obra e locais de trabalho mais dinmicos. Mas a
atuao no sentido de atender a essas exigncias implica outros procedimentos.
Por exemplo, quais so as habilidades realmente necessrias aos trabalhadores?
Analisaremos abaixo alguns indicadores pertinentes. Alm disso, j defendemos
a tese funcional de que as empresas mais inovadoras no Brasil dispem de graus
mais elevados de capital humano dos trabalhadores, com base nas compara-
es dos nveis de escolaridade em diferentes empresas. O mercado de traba-
lho recompensa de maneira efetiva a qualifcao profssional? Algumas dessas
questes so tratadas por de Ferranti e Perry (2003), que examinam o ensino
e a tecnologia na regio da Amrica Latina e do Caribe. As suas evidncias so
compatveis com um padro global em que os prmios salariais mais altos esto
associados a uma maior qualifcao, e que so provavelmente recompensas para
os profssionais que podem ajudar as frmas a promover mudanas tecnolgicas
rpidas e necessrias sua competitividade. A Tabela 33 apresenta a mdia de
salrios pagos no Brasil (em 2004) de acordo com o nvel de formao escolar
do empregado.
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Tabela 33 - Salrio mdio mensal por nvel de escolaridade
Nvel de escolaridade
Salrio mdio mensal
(em R$)
Nvel superior completo 2.661
Nvel superior incompleto 1.451
Nvel mdio completo 925
Nvel mdio incompleto 676
Ensino fundamental de 4 a 8 srie completo 689
Ensino fundamental de 4 a 8 srie incompleto 627
Ensino fundamental de 1 a 4 srie completo 622
Ensino fundamental de 1 a 4 srie incompleto 553
Analfabeto 419
Essas diferenas nos nveis salariais no se devem obviamente apenas qualifca-
o, mas so determinadas tambm por outros fatores, como a oferta relativa de
mo-de-obra e suas taxas de crescimento, o setor e outras condies favorveis. No
entanto, mesmo com as incertezas geradas pelas rpidas alteraes nesses fatores,
o mercado de trabalho est recompensando de forma explcita os trabalhadores
com nvel educacional mais elevado. A provvel razo disso que os profssionais
mais capacitados podem aprender e se adaptar mais rapidamente s situaes de
mudana. Como discutiremos a seguir, a economia do conhecimento exacerbou
de fato a velocidade das transformaes e imps novos desafos aos trabalhadores
e s empresas.
Com o surgimento de uma nova economia nos anos 60 e 70 a economia do
conhecimento , na qual o crescimento consiste muito mais em um processo de
acumulao de conhecimento do que de capital, as caractersticas e as exigncias dos
empregos passaram por uma rpida mudana. O mercado globalizado em ritmo
mais acelerado, no qual a atividade comercial se tornou essencial para o crescimento
econmico, afetou tambm a natureza dos empregos. Nos pases que estavam se
inserindo nessa economia, as exigncias para a obteno de um posto de trabalho se
modifcaram acentuadamente. Alm disso, foi estabelecido um prmio para traba-
lhadores com habilidades fexveis, que aprendiam com rapidez, podiam se comuni-
car bem e trabalhavam em equipe. A Figura 22 evidencia como esses conjuntos de
habilidades sofreram uma transformao nos Estados Unidos entre o fnal dos anos
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60 e 90. As mudanas so evidentes, com o aumento das tarefas analticas sistmicas
no rotineiras custa das atividades rotineiras e manuais.
Figura 22 - Mudanas nas demandas de qualifcao e
atividades no trabalho nos Estados Unidos, 196098
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8
6
4
2
0
2
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1969 1974 1979 1984 1989 1994 1998
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Raciocnio especializado
Comunicao
complexa
Rotina manual
Rotina cognitiva
Manual no rotineira
Fonte: Autor et al. (2003).
Essa rpida alterao na natureza do trabalho das empresas produtivas coloca em
questo o modo como o sistema educacional e de capacitao est respondendo a
essa realidade do mercado. Os trabalhadores qualifcados e os estagirios seguem
um currculo escolar que os prepara adequadamente para responder aos desafos
enfrentados pela fora de trabalho? O setor de educao est atendendo com pre-
ciso s necessidades de qualifcao exigidas pelo mercado de trabalho? Uma vez
mais as experincias de outros pases so informativas. Pesquisas feitas no Egito
h alguns anos demonstraram que suas escolas eram efcientes no ensino de fatos,
regras e aprendizado por memorizao, e muito defcientes para proporcionar um
pensamento independente e crtico. Uma anlise simplifcada poderia sugerir que
o sistema educacional egpcio precisava ser reformado para ensinar como pensar
de modo mais crtico. No entanto, um exame mais detalhado determinou que
o setor pblico que tinha mais benefcios, salrios e segurana no trabalho do
que o setor privado, como no Brasil demandava na verdade um conhecimento
automtico. De fato, o sistema estava ensinando as habilidades que eram mais
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recompensadas no mercado de trabalho. Como essas observaes poderiam sus-
citar uma questo interessante sobre quais habilidades deveriam ser ensinadas no
Brasil, levando em conta o seu mercado de trabalho, este captulo apresenta mais
adiante evidncias que indicam que a maioria dos alunos brasileiros est inserida
em um sistema de ensino que no lhes oferece conhecimento por memorizao
nem a possibilidade de exercitar um pensamento crtico.
A economia poltica determinada pelo comportamento industrial torna ainda
mais complexa a relao entre o sistema educacional e o mercado de trabalho.
Considere as evidncias sobre o comportamento do setor no Brasil, documen-
tadas por Tendler (2002). Quando a competitividade de uma empresa ou de
uma entidade produtiva se baseia em uma fora de trabalho mal paga e que re-
aliza tarefas bsicas, a demanda externa para que as instituies pblicas ofe-
ream mais e melhor educao pode se tornar limitada. De fato, a poltica do
governo pode estar sujeita captura local por foras cujo interesse consiste
em limitar a expanso do ensino e dos impostos associados ao fnanciamento
pblico das polticas educacionais. Os programas de capacitao oferecidos
pelas empresas e direcionados a processos de produo especfcos podem ser
favorecidos em vez das habilidades gerais. O resultado potencial disso a
intensifcao da cilada do nvel baixo de salrios, qualifcao profssional e
produtividade, que enfatizada, ao invs de ser reduzida pelas foras polti-
cas. Esse tipo de anlise explicitamente estrutural est freqentemente ausen-
te das discusses sobre polticas que deveriam ser adotadas em pases como
o Brasil. Quanto a essa questo, um recente relatrio do IPEA (2006) afrma
que a competitividade internacional no pode se basear unicamente em sa-
lrios baixos. O comportamento inovador exige o componente do capital
humano, especialmente se o pas quiser evitar cair na armadilha da competi-
tividade norteada por baixos salrios, que geram poucos vnculos com outros
setores produtivos da economia ou no estimulam o uso de novas tecnologias.
Em outras palavras, uma estratgia de desenvolvimento sustentado no pode
contar com um mnimo de adaptao tecnolgica, utilizando na produo
mo-de-obra desqualifcada e mal remunerada. A inovao dinmica, que cria
novos modos de produo e produtos, tambm essencial.
H um consenso geral de que necessrio oferecer mais educao com melhor
qualidade para aumentar a chance de emprego e de salrios mais elevados, mas que
apenas isso no sufciente. Em particular, as taxas de emprego no Brasil pioraram
para todos os trabalhadores durante os anos 90, dos analfabetos aos que completa-
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ram o ensino fundamental, mdio e superior (BERG; ERNST; AUER, 2006), su-
gerindo entre outras explicaes um descompasso na qualifcao profssional. Esta
precisamente a razo por que o aperfeioamento e a adaptao da capacidade da
fora de trabalho so essenciais em uma economia global competitiva. Na Amrica
Latina, o Brasil se situa em posio bastante desfavorvel em relao a pases como a
Argentina e o Mxico, quanto ao percentual da populao com mais de seis anos de
escolaridade, enquanto uma grande parte dos alunos brasileiros tem muito pouca
propenso leitura (BERG; ERNST; AUER, 2006).
6.3.1 A janela demogrfca: maior urgncia de melhor qualifcao
Uma considerao fnal evidencia a importncia de se enfrentar com urgncia o
desafo imposto pela falta de capacitao. O Brasil est passando por uma janela
demogrfca temporria, que deve ser aproveitada com rapidez para promover a
acelerao do crescimento. A nossa anlise mostra que o Pas est iniciando um
perodo de 20 anos em que a populao economicamente ativa atingiu um limite
mximo, com um declnio no nmero de dependentes com menos de 15 anos
(devido reduo no crescimento populacional) e uma populao acima de 64
anos ainda relativamente pequena. Isso sugere que possvel gerar renda a partir
do trabalho, para sustentar as polticas sociais e os benefcios previdencirios, se
a criao de emprego for sufciente. Devido grande oferta de mo-de-obra, a
produtividade poder atingir um nvel mximo durante o perodo dessa janela,
desde que a populao ativa seja adequadamente capacitada para mostrar um
desempenho efciente no trabalho. (Esse tema analisado no Anexo F.)
Depois que essa janela se fechar, uma crescente populao com mais de 64 anos
e uma fora de trabalho em retrao vo intensifcar a presso, mas isso pode ser
negociado, como demonstraram a Finlndia e a Noruega, por intermdio de uma
populao economicamente ativa produtiva e com alto nvel de qualifcao.
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6.4 A Formao do capital Humano em perspectiva: o brasil e seus con-
correntes
Quando se defrontaram com a nova realidade que a economia do conhecimento
estava impondo fora de trabalho, alguns pases reagiram de modos diferentes.
A Coria do Sul e Cingapura, seguidos pela China um pouco mais tarde, decidi-
ram investir maciamente na educao bsica. Esses pases asiticos inovaram em
grande parte por meio da aquisio e adaptao de conhecimento e tecnologia
estrangeira, na qual a capacitao bsica como discutimos anteriormente de-
sempenhou um papel essencial. Outras naes, como a ndia, fzeram um grande
investimento no ensino superior para estimular a criao e comercializao de co-
nhecimento, concentrando-se particularmente no desenvolvimento da tecnologia
de informao e comunicao (TIC). Quando surgiu o bug do milnio, a ndia
pde se benefciar da qualifcao avanada que parte da sua fora de trabalho ha-
via adquirido e se tornou lder em desenvolvimento nesse setor. Como esses pases
aperfeioaram seus sistemas educacionais para responder nova realidade?
Coria do Sul
A Coria do Sul adotou uma abordagem seqencial para ampliar o acesso edu-
cao. Nos anos 50, a oferta de ensino bsico foi expandida e se concentrou na
formao de uma fora de trabalho para atender s necessidades de uma economia
baseada em produtos que necessitavam de mo-de-obra intensiva e em bens ma-
nufaturados leves. Em seguida, houve uma oferta gradual de ensino compulsrio
gratuito, com nfase na efcincia de custo. Essas medidas abrangeram aulas em
dois turnos, uso de escolas privadas para acomodar mais estudantes e aumento do
tamanho das salas de aula. Grandes investimentos no ensino bsico promoveram
a qualidade e garantiram o acesso universal.
A dcada de 60 trouxe uma nova perspectiva para o ensino mdio e para o pro-
grama de formao tcnica e vocacional, que permitiram ao pas voltar-se para a
indstria qumica pesada com uso intensivo de capital. Com o objetivo de aco-
modar o crescente nmero de alunos do ensino mdio, as escolas privadas foram
utilizadas para absorver os novos estudantes e o tamanho das salas de aulas de aula
foi ampliado de 60 para 70 m.
A mudana para a nfase no ensino superior, desde os anos 80, produziu uma
economia baseada em eletrnica, alta tecnologia e novos conhecimentos. O esfor-
o foi iniciado com a Reforma Educacional, em 30 de julho de 1980, que expan-
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diu o acesso educao superior por meio do aumento das quotas de admisso
nas faculdades e universidades, assim como da substituio dos vestibulares ad-
ministrados pelas universidades por um exame nacional. Essa medida foi com-
plementada pela implementao do programa Brain Korea 21 (BK21), em 1999,
destinado a aumentar a competitividade do pas na economia global, tendo como
alvo o que o governo coreano considera como os sete campos mais importantes da
cincia e tecnologia. Essa poltica tem vrios objetivos: desenvolver universidades
de pesquisa de nvel mundial, estimular o desenvolvimento de recursos humanos
em escolas superiores, promover universidades regionais de qualidade, fortalecer
o vnculo entre a universidade e a indstria e reformar o ensino superior de modo
geral. Para implementar essa agenda, o governo investiu cerca de US$ 1,2 bilho
no ensino superior ao longo de sete anos. At agora, houve aumento na produ-
o de publicaes pelos professores que participam das atividades de cincia e
tecnologia, bem como de humanidades, nas patentes internacionais e pesquisa
mercadolgica e na colaborao e intercmbio internacional.
Cingapura
A experincia em Cingapura no foi muito diferente. O pas decidiu usar a edu-
cao como um importante veculo para enfrentar os imensos desafos ps-inde-
pendncia. A nfase foi atribuda ao estreitamento do vnculo entre educao e
desenvolvimento econmico no processo de construo nacional desta pequena
cidade-Estado. O desenvolvimento de uma identidade prpria por meio de um
sistema nacional de ensino foi considerado especifcamente como um fator fun-
damental para a sua sobrevivncia econmica.
O Plano Qinqenal para 196165 foi o primeiro passo no sentido de melhorar
os padres educacionais e reintegrar um sistema desarticulado, que abrange escolas
chinesas, tamis e inglesas. A prioridade foi oferecer a todas as crianas pelo menos
seis anos de formao escolar. O plano compreendeu seis principais reformas:
Igual tratamento para as quatro tendncias educacionais: malaia, chinesa,
tamil e inglesa
Estabelecimento de um currculo escolar comum para os quatro idiomas
Educao bilnge obrigatria em todas as escolas
Um exame nacional para as escolas primrias
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Educao primria universal
nfase no ensino de matemtica, cincias e contedo tcnico.
No fnal dos anos 70, os indicadores socioeconmicos mostraram uma Cingapura
cada vez mais rica e progressista em meio a um grupo de pases em desenvolvi-
mento que ainda enfrentavam a pobreza nacional. Ao mesmo tempo, a vantagem
comparativa na produo de bens manufaturados desta cidade-Estado estava sen-
do claramente reduzida medida que outros pases do Sudeste Asitico entravam
no mercado global. Cingapura respondeu a esse desafo com a tentativa de tran-
sio para uma economia mais intensiva em capital, implementando a Segunda
Revoluo Industrial.
O governo decidiu tambm se concentrar na melhoria da qualidade do ensino
aps o aumento acentuado na matrcula escolar nos anos 70. O Novo Sistema
Educacional foi introduzido em 1979 e os aperfeioamentos no ensino superior
se tornaram evidentes no fnal da dcada de 80. De fato, Cingapura parece ter fei-
to uma transio efcaz para a economia baseada no conhecimento e voltada para
a inovao e a criatividade, com um sistema educacional cujo desempenho ex-
cepcional, segundo mostram os resultados dos testes internacionais padronizados
de matemtica e cincias, como, por exemplo, o TIMSS (Trends in International
Mathematics and Science Study), de 1995 e 1999.
Em 1997, Cingapura expandiu a reforma educacional adotando o lema Escolas que
Pensam, Nao que Aprende, lanado pelo ento Primeiro-Ministro, Goh Chok
Tong. Esta viso baseia-se na premissa de que, desprovida de recursos naturais, a viabi-
lidade e a riqueza futura desta cidade-Estado asitica dependem da capacidade de seu
povo de estudar e continuar aprendendo ao longo da vida (Bon e Gopinathan, 2006).
A populao foi incentivada a adquirir sempre novos conhecimentos e habilidades,
alcanar novos patamares de conhecimento tecnolgico e desenvolver uma forma de
pensar inovadora, empreendedora e disposta a assumir riscos, sem perder a tica ou o
compromisso com a comunidade e a nao (Gopinathan, 1999).
China
A China reagiu a esse contexto um pouco mais tarde do que a Coria do Sul e Cin-
gapura. Na verdade, as recentes realizaes chinesas contrastam de forma acentuada
com a situao do seu sistema de ensino antes das reformas iniciadas no fnal dos
anos 70. Durante trs dcadas, aps 1949, o total de recursos nacionais destinados
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educao era relativamente baixo e muito dependente das verbas do governo.
A infra-estrutura educacional era inefcaz, os professores mal pagos e um grande
nmero de crianas no tinha acesso escola (Tsang, 1996). Duas reformas de po-
lticas desempenharam um papel particularmente importante na transformao do
sistema educacional chins: a descentralizao do fnanciamento para o ensino e a
nfase do currculo escolar no estudo de cincia e tecnologia.
Desde o incio dos anos 80, o fnanciamento do ensino primrio e secundrio passou
por uma mudana estrutural bsica. A poltica ofcial do governo para a reforma
fnanceira da educao primria, estabelecida pelo Partido Comunista Chins em
1985, compreende dois principais componentes: a descentralizao da administra-
o, do fnanciamento educacional e a diversifcao na mobilizao de recursos para
o setor. A legislao aprovada em 1986 exigiu que todos os nveis de governo aumen-
tassem os gastos com os ciclos bsicos em taxas mais elevadas do que o crescimento
das receitas gerais e as despesas por aluno. Outras reformas implementadas em
1993 tornaram obrigatrio o ciclo de ensino bsico de nove anos e estimularam os
cidados e os grupos privados a participar do desenvolvimento escolar.
Mais recentemente, a tecnologia tambm exerceu um papel essencial na expanso
do acesso educao e na melhoria de sua qualidade. Por exemplo, um programa
de ensino a distncia, implantado em 78 instituies de ensino superior e na
Universidade Central de Rdio e TV, dispe agora de mais de 2.000 centros de
aprendizado em toda a China, oferecendo 140 cursos de especializao em dez
disciplinas, nos quais esto matriculados cerca de 1,4 milho de estudantes (Mi-
nistrio da Educao, 2005).
Alm disso, o desenvolvimento da educao e treinamento tcnico vocacional
(ETTV) foi identifcado pelo Conselho de Estado, em novembro de 2005, como
uma das prioridades estratgicas da China. Na dcada passada, esforos substan-
ciais foram realizados para ampliar e modernizar o sistema. Importantes normas e
regulamentaes que regem a organizao do sistema ETTV foram introduzidas
na Lei Trabalhista de 1994, na Lei de Educao de 1995 e na Lei de Educao
Vocacional de 1996. A reforma abrangeu os seguintes objetivos: concentrao no
maior acesso e eqidade; descentralizao do controle para os governos locais;
diversifcao das oportunidades de aprendizado com a abertura do sistema
iniciativa privada; diversifcao do fnanciamento, inclusive a cobrana de taxas
aos usurios, e a modernizao dos currculos escolares e dos mtodos de ensino;
e iniciativas para promover um sistema de capacitao mais integrado.
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ndia
Logo aps a independncia, a ndia priorizou o ensino superior, a cincia e a tecno-
logia em sua agenda de desenvolvimento econmico. Para atender s necessidades
do avano industrial, o primeiro Instituto Indiano de Tecnologia (IIT) foi esta-
belecido em 1951, em Kharagpur (no Oeste de Bengala). A UNESCO ofereceu
apoio instituio, baseando-se no modelo do Massachusetts Institute of Tech-
nology (MIT). Com a assistncia da Unio Sovitica por meio da UNESCO, foi
criado um segundo IIT em Bombaim (agora Mumbai), em 1958. O IIT de Madras
(agora Chennai) foi fundado no ano seguinte, com a ajuda da Alemanha, e o IIT
de Kanpur contou com a assistncia de um consrcio de universidades americanas.
A indstria e o governo britnico apoiaram o estabelecimento do IIT de Delhi, em
1961. Em 1994, o IIT de Guwahati foi estabelecido inteiramente com recursos
indianos. Em 2001, a Universidade de Roorkee (a primeira faculdade fundada em
1847) se tornou a stima instituio a participar da estrutura de IITs.
Benefciando-se das experincias e melhores prticas dos pases industrializados,
a ndia garantiu que as instituies transformassem as necessidades e o futuro
do Pas em desenvolvimento, como afrmou o Primeiro-Ministro Nehru, em
1956. O Parlamento indiano designou os IITs como Institutos de Importncia
Nacional centros de aprendizado fnanciados com recursos pblicos, que des-
frutavam de mxima liberdade acadmica e administrativa. Os institutos ofere-
cem programas importantes de alta qualidade nas reas de engenharia, tecnologia,
cincias aplicadas e administrao nos nveis de graduao, mestrado e doutora-
do. Cada curso determina os seus prprios ttulos acadmicos. Para manter o seu
prprio carter indiano, com iguais oportunidades para todos, os IITs so plane-
jados de modo a acolher os estudantes como residentes e tambm a maioria dos
membros da faculdade. Essa estrutura proporciona uma ampla interao entre os
alunos e a faculdade fora da sala de aula e a melhor utilizao possvel das instala-
es. A maioria dos alunos dos cursos de graduao e ps-graduao participa de
pesquisas e dos servios de extenso. A admisso se baseia estritamente no mrito
e feita mediante um teste altamente competitivo.
Hoje, os IITs atraem os melhores estudantes interessados nas carreiras de enge-
nharia e cincias aplicadas. Os alunos desses institutos so bem representados
nos nveis mais elevados de responsabilidade em educao, pesquisa, comrcio
e inovao no mundo inteiro. Em 2005, o Times Higher Education Supplement
classifcou os IITs como a terceira melhor escola de engenharia do mundo, depois
do MIT e da Universidade da Califrnia, em Berkeley.
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A maior qualidade dos IITs tem sido o seu xito em transformar os melhores
alunos em engenheiros criativos e empresrios de engenharia. Inicialmente,
os IITs foram criticados por contribuir com a fuga de crebros, quando 40% de
seus estudantes graduados emigraram. No entanto, a abertura e o rpido cresci-
mento da economia indiana transformaram essa defcincia em um importante
estmulo cooperao e ao investimento internacional. Uma grande parte do
sucesso de Bangalore, por exemplo, atribudo ao fenmeno de reverso da fuga
de crebros.
Obviamente, os sistemas educacionais desses pases ainda enfrentam numerosos
problemas de eqidade e pertinncia. Contudo, as iniciativas coordenadas dos
governos na rea de educao explicam claramente o bom resultado desses pases
asiticos na economia do conhecimento. Enquanto essas reformas ocorriam no
Leste, o Brasil demorou a promover avanos no campo educacional. Foi somente
nos anos 90 que o Pas se esforou para universalizar o ensino bsico: um incio
muito tardio! Mesmo hoje, o Brasil ainda enfrenta difculdades para melhorar a
qualidade do ensino fundamental e oferecer ensino mdio a todos os estudantes.
As prximas sees apresentam uma viso geral dos desafos enfrentados pelo
sistema educacional brasileiro.
6.5 Os sistemas de ensino fundamental, mdio, superior e extra-escolar
do brasil: a sua capacidade de formar capital humano para inova-
o e crescimento
Torna-se claro, a partir das experincias internacionais discutidas na seo ante-
rior, que as naes que se concentraram em ser bem sucedidas na economia do
conhecimento implementaram amplas reformas coordenadas em seus setores de
educao, atribuindo a essas polticas um carter prioritrio. Certamente, como
foi enfatizado neste estudo, expandir a capacitao bsica e avanada da popula-
o uma medida insufciente, que deve ser complementada por programas que
incentivem o investimento privado em inovao e que mantenham um ambiente
estvel e propcio realizao de negcios. Esta seo trata da questo especfca
do capital humano, que parece ser um impedimento primordial participao
do Brasil na economia do conhecimento. Um conjunto de seis tabelas resume
as principais questes que defnem a sua capacidade de produzir capital humano
para promover a inovao e o crescimento. As tabelas possibilitam uma viso
instantnea dos sistemas de ensino fundamental, mdio e superior, assim como
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das oportunidades de treinamento avanado fora da escola. Para contextualizar os
desafos enfrentados pelo Brasil, as comparaes internacionais so mostradas em
itlico. Cada uma das tabelas abaixo complementada por mensagens essenciais
relacionadas predisposio do Pas inovao.
Informaes mais detalhadas sobre o sistema educacional brasileiro so fornecidas
no Anexo D (O Sistema de Ensino Fundamental e Mdio) e o Anexo E (Ensino
Superior e Capacitao Avanada Extra-escolar).

Tabela 34 - O sistema de ensino fundamental: nvel de capacitao
dos estudantes para o crescimento estimulado por inovao
Caractersticas
Indicadores sugestivos
(comparaes internacionais em
itlico)
Implicaes para o Crescimento Estimu-
lado por Inovao
Acesso e
cobertura
A matrcula no ensino fundamen-
tal quase universal (98% em
2007), aps 15 anos de contnuos
esforos.
(O Brasil est acima da mdia
latino-americana de 95%.)
O sistema de ensino fundamental ainda
est voltado para a expanso da cobertura.
Agora necessrio redirecion-lo para
o ensino de qualidade, com o objetivo
de adequ-lo emergente economia do
conhecimento.
Taxas de
repetncia e
evaso escolar
A taxa de repetncia no ensino
fundamental de 28% (entre as
mais altas do mundo).
A da Argentina 10%; Chile, 1%;
ndia, 4%; Filipinas, 5%; e Moam-
bique, 26%.
As taxas excessivamente altas de repetn-
cia no Brasil esto compreensivelmente
ligadas recente expanso do ensino
fundamental; contudo, os elevados ndices
levam a distores etrias nos ambientes
de aprendizado, resultando em geral na
evaso escolar prematura.
Custo da
repetncia de
srie escolar
O custo anual da repetncia de
srie para os oramentos do ensino
fundamental e mdio no Brasil de
US$ 600 milhes.
O excesso de repetncia de srie escolar
no apenas consome um montante signi-
fcativo de recursos, mas tambm leva a
distores de idade/srie que prejudicam a
qualidade do ensino mdio.
O ambiente
caracterstico
do ensino fun-
damental
Em geral, as aulas no ensino
fundamental enfatizam a memo-
rizao, a repetio em grupo,
as respostas corretas, em vez
da compreenso conceitual e do
pensamento voltado para solues.
(Carnoy, Gove, Marshall, 2007)
A pedagogia atual adotada em sala de
aula no se caracteriza pela dinmica e
interatividade que vai alm da leitura e
da aritmtica, com o objetivo de dotar
as crianas de capacidade analtica e de
pensamento inovador em um estgio futuro
de sua vida.
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Aproveitamento
em cincias e
matemtica
Em 2003, o Brasil ocupou o ltimo
lugar em matemtica e o penltimo
em cincias entre 40 pases.
Brasil 40 (matemtica), 39 (cin-
cias); Coria do Sul, 3, 4; Mxico,
37, 37; Federao Russa, 29,
24; Estados Unidos, 28, 22.
A excepcional inefcincia do desempenho
do Brasil em cincias e matemtica prova-
velmente no afeta uma elite minoritria de
futuros cientistas e de alunos de escolas
particulares que estaro qualifcados para
criar novo conhecimento; no entanto, esse
resultado afeta a capacidade nacional de
usar, adotar e benefciar-se da tecnologia
adquirida.
Avaliao da
qualidade
educacional e
do desempenho
dos alunos
Em 2005, o Ministrio da Educao
administrou a Prova Brasil, uma
avaliao de aprendizado de 3,3
milhes de alunos do ensino bsico
em 42.000 escolas, com um custo
de US$ 25 milhes.
A Prova Brasil proporciona uma base posi-
tiva para a ampliao e o desenvolvimento
da cultura do desempenho.
Padres
Faltam padres para o desempe-
nho do aprendizado e o funcio-
namento escolar. Muitas escolas
(especialmente nas reas rurais
das regies mais pobres) ainda no
possuem salas de aula adequadas,
moblia bsica e material didtico.
As escolas e as secretarias municipais
ainda no estabeleceram objetivos e pa-
dres para racionalizar as expectativas de
desempenho e destinao oramentria.
Computadores
na sala de aula
Computadores so relativamente
raros ou subutilizados no ensino
bsico. As mquinas existentes
tendem a ser usadas pelos profes-
sores e administradores.
O Brasil possui dois computadores
para cada cem alunos.
A Coria do Sul tem 28 computa-
dores nas escolas para cada 100
alunos.
Os computadores so essenciais para for-
mar alunos com conhecimento tecnolgico.
A introduo dessa prtica na sala de aula
ainda mais importante porque as famlias
de renda mdia e baixa no podem com-
prar computadores pessoais para sua casa.
Fase pr-
escolar que
leva ao ensino
fundamental
A falta de ensino pr-escolar
exacerba o hiato de eqidade
antes que as crianas cheguem
escola. Estima-se que os alunos
provenientes de famlias pobres
ingressam no primeiro ano do
ensino bsico conhecendo cerca de
400 palavras, comparado a quase
4.000 palavras dos alunos do
quintil mais rico.
O investimento em educao pr-escolar
necessrio no apenas para preparar
melhor os alunos que vo ingressar no
ensino fundamental, visando aprimorar
o seu desempenho, mas tambm para
garantir que as disparidades na eqidade
social no sejam ampliadas desde o incio
da vida escolar.
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Principais mensagens sobre o ensino fundamental:
Os formuladores da poltica educacional se concentraram (corretamente) na
expanso da cobertura do ensino fundamental, da alfabetizao e da igualda-
de do acesso nos ltimos 15 anos.
As escolas de nvel fundamental brasileiras so inefcientes no ensino bsico de
leitura, matemtica, computao e cincias, ou seja, matrias que formam a
base para uma participao social mais ampla na economia do conhecimento.
As escolas de ensino fundamental brasileiras so altamente defcientes no es-
tabelecimento de bases para o raciocnio conceitual, o pensamento voltado
para solues e o mtodo cientfco, ou seja, mtodos de raciocnio que
levam a uma fora de trabalho nacional fexvel, competitiva e produtiva.
O governo federal precisa liderar a reforma para aperfeioar o currculo escolar
nacional, estabelecer padres operacionais mnimos para as escolas e incentivar
a responsabilidade com base no desempenho. O recente Plano de Desenvolvi-
mento Educacional (PDE) contm precisamente as normas desse novo progra-
ma de incentivos com base no mrito para estados e municpios.
Os trabalhadores que dispem de slida capacitao bsica e podem usar e
adaptar as novas tecnologias so necessrios no cho de fbrica. No plano
econmico, eles no so menos essenciais do que os engenheiros e os admi-
nistradores que apresentam novas tecnologias e estabelecem o ritmo do
crescimento da produtividade , nem que os pesquisadores pblicos e priva-
dos cujas atividades de P&D podem levar a novas descobertas e aplicaes.
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Tabela 35 - O sistema de ensino mdio: nvel de capacitao dos
estudantes para o crescimento estimulado por inovao
Caractersticas
Indicadores sugestivos
(comparao internacional em itlico)
Implicaes para o crescimento estimu-
lado por inovao
Acesso e
cobertura
A taxa bruta de matrcula no ensino
mdio aumentou muito de 15%
em 1990 para 76% em 2004.
A mdia dos pases da OCDE de
92%; da Coria do Sul, 89%; do
Chile, 80%; e da Finlndia, 97%.
Com a perspectiva de alcanar patama-
res mais elevados de matrcula escolar,
o Brasil ocupa uma forte posio para
expandir o capital humano, reorientando
o seu defciente sistema de ensino mdio
para a inovao e a competitividade.
Nvel
educacional da
populao em
idade ps-
ensino mdio
A mdia de escolaridade da popula-
o com 15 anos ou mais ainda de
4,3 anos.
Na Coria do Sul de 10,5 anos;
na China 6,2 anos; na Argentina 8,8
anos e no Mxico 7,2 anos.
Apesar dos expressivos avanos da ma-
trcula no ensino mdio, ainda neces-
srio um grande esforo para elevar as
taxas de concluso e proporcionar nveis
mais bsicos de leitura e matemtica.
Taxas de evaso
e de concluso
do ensino mdio
As taxas de evaso escolar no nvel
mdio permanecem extraordinaria-
mente elevadas e as de concluso
do ciclo se mantm excepcio-
nalmente baixas. Isso refete as
defcincias na oferta de ensino, em
particular nas reas rurais.
O segredo do sucesso no nvel mdio
melhorar a sua qualidade. Os ganhos de
efcincia no ensino fundamental (em
parte derivados de uma mais baixa taxa
de repetncia, que custa em torno de US$
600 milhes anuais) poderiam contribuir
de modo signifcativo para o aumento
da qualidade do ensino mdio. No longo
prazo, uma maior taxa de concluso seria
recompensada pela formao de mo-
de-obra mais produtiva.
Impacto da
alta taxa de
repetncia
Devido s altas taxas de repetncia
de srie no ensino fundamental,
as escolas de nvel mdio abrigam
muitos alunos com idade mais avan-
ada e desempenho extremamente
defciente. Esta situao agravada
pela padronizao de um currculo
escolar socialmente dirigido s
crianas mais novas. A evaso esco-
lar tende a ser adiada para o ensino
mdio ao invs de ser evitada.
A alta taxa de repetncia no ensino
fundamental complica a escolaridade
no nvel mdio devido distoro entre
idade e srie. Os alunos mais velhos dos
cursos noturnos poderiam ser colocados
em um programa acelerado de forma-
o bsica, semelhante Educao de
Jovens e Adultos (EJA), no qual todos os
estudantes tambm receberiam aulas
sobre temas ligados ao trabalho, como,
por exemplo, comunicaes, uso de
computador e prticas de negcios.
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Desempenho em
lngua portugue-
sa e leitura
Cerca da metade dos jovens brasi-
leiros de 15 anos tem difculdade de
leitura ou no sabe ler (segundo o
teste internacional PISA).
Somente 9% dos alunos da 8 srie
tm aproveitamento satisfatrio em
Portugus (SAEB).
Apenas 6% dos coreanos com 15
anos tm difculdade ou no sabem
ler (teste internacional PISA).
Uma fora de trabalho pouco qualifcada
impe custos e deixa de obter benefcios
em todos os nveis dos processos produ-
tivos da economia.
Desempenho em
matemtica e
cincias
Mais de trs quartos dos jovens
brasileiros de 15 anos no sabem ou
tm muita difculdade em fazer as
operaes bsicas de matemtica
(PISA); apenas 7% dos alunos da
3 ano do nvel mdio apresentam
um desempenho satisfatrio em
matemtica (SAEB)
As notas em matemtica esto abai-
xo das do Mxico e da Indonsia, e
so muito inferiores s notas altas
de pases como a Coria do Sul.
(De modo relativo, as notas em
cincias no Brasil so igualmente
baixas).
O conhecimento tecnolgico, de mate-
mtica e cincias essencial no apenas
para produzir cientistas e engenheiros,
mas tambm para criar uma fora de
trabalho capacitada a usar, adaptar e
difundir novas idias e tecnologias. Para
obter sucesso econmico, o Brasil preci-
sar fazer grandes investimentos com-
pensadores com o objetivo de melhorar o
desempenho dos alunos em matemtica
e cincias no nvel mdio.
Carga horria
semanal
O perodo mdio de permanncia
em sala de aula de 19,1 horas por
semana.
No Mxico de 25 horas; na Coria
do Sul, de 30,3 horas.

O nmero de horas-aula nos cursos
acadmicos e no treinamento vocacional
precisa ser ampliado, especialmente se
o currculo escolar no acadmico, como
treinamento cvico, educao sexual,
programas de preveno contra o uso de
drogas etc., for mantido.
Eqidade social
no ensino mdio
Os pobres tm menos probabilida-
de de concluir o ensino mdio. A
taxa de concluso para os jovens
de famlias situadas no decil mais
alto do status socioeconmico est
acima de 90%. A taxa de concluso
para jovens no decil mais baixo de
renda de 4%.
necessrio tomar medidas para manter
os jovens pobres mais tempo na escola,
por meio, por exemplo, de transfern-
cias condicionais de renda (TCRs) para
incentivar a freqncia no ensino mdio
e contas de poupana para atrair e reter
os estudantes na escola. As taxas de
concluso aumentaro se as famlias per-
ceberem que o ensino mdio produz uma
capacitao que se traduz em benefcio
econmico, assim como na possibilidade
de ingresso no ensino superior.
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Cursos de nvel
mdio no-
acadmicos
O currculo escolar do ensino mdio
muito voltado preparao dos
alunos para ingressar no nvel supe-
rior. Os estudantes que no desejam
cursar uma faculdade ou universi-
dade tendem a ser segregados nos
cursos noturnos; porm, o seu curr-
culo escolar continua a ser orientado
para a universidade e o treinamento
nos campos tecnolgicos limitado.
Os alunos intelectualmente capazes,
com mais de 20 anos, que no
possuem diplomas, tm poucas
oportunidades de receber treina-
mento avanado.
H um exame de validao que pode
ser adotado como um equivalente ao
diploma de nvel mdio, mas no
amplamente utilizado. Esse teste deveria
estar prontamente disponvel, de prefe-
rncia online, e voltado para a oferta de
oportunidades de treinamento tecnolgi-
co para as pessoas com mais de 20 anos.
Formao
dirigida ao
ensino superior
e ao mercado de
trabalho
Virtualmente todos os estudantes
so preparados para ingressar
no ensino superior e seguem um
currculo escolar pr-universitrio
mesmo que a grande maioria no
escolha essa opo. (55% freqen-
tam os cursos noturnos.)
Treinamento
vocacional
Raramente oferecido treinamento
vocacional nas escolas de ensino
mdio. De fato, a legislao brasilei-
ra transferiu o treinamento vocacio-
nal para a educao ps-secundria.
Para os estudantes que pretendem
ingressar na universidade e que tm
uma boa qualifcao bsica, as
oportunidades de treinamento voca-
cional poderiam ser proporcionadas
e bem-vindas.
As escolas de nvel mdio precisam
oferecer aos alunos que no desejam
ingressar na universidade (especial-
mente os estudantes mais velhos que
freqentam os cursos noturnos) um leque
mais amplo de opes de treinamento,
inclusive direcionando-os para o Sistema
S e cursos ps-secundrios especfcos
de curta durao.
Repetncia e
evaso escolar
As escolas abrigam muitos alunos
mais velhos que apresentam defa-
sagem entre idade/srie devido ao
mau aproveitamento; porm, o cur-
rculo escolar direcionado para os
estudantes mais jovens, tendendo a
adiar o problema da evaso escolar
ao invs de solucion-lo.
Os estudantes mais velhos dos cursos
noturnos poderiam ser colocados em um
programa escolar de capacitao bsica
acelerada, semelhante ao programa
EJA, no qual todos os alunos tambm
receberiam aulas sobre temas ligados ao
trabalho, como, por exemplo, comuni-
caes, uso de computador e prtica de
negcios.
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Principais mensagens sobre o ensino mdio:
O avano no ensino mdio depende de um maior volume de fnanciamento,
para expandir a freqncia de jovens nesse nvel escolar.
A habilidade de leitura funcional, o conhecimento de matemtica e de tecno-
logia precisam ser aprimorados em geral no nvel mdio.
Novos currculos escolares devem ser elaborados objetivando preparar os alu-
nos do ensino mdio para outros tipos de emprego na economia do conheci-
mento, que no exigem necessariamente nvel superior.
Deve ser dada uma maior ateno transio escola-trabalho.
Um ensino fundamental de alto nvel essencial para a qualidade do nvel
mdio, assim como o ensino mdio uma condio para o bom desempenho
da educao superior.
Tabela 36 - Caractersticas do desempenho e da administrao escolar
Caractersticas Gerais
do Desempenho e da
Administrao
Indicadores Sugestivos
(comparao internacional em
itlico)
Implicaes para o Crescimento
Estimulado por Inovao
Tamanho e escala do
sistema educacional
H 45,1 milhes de estudantes matri-
culados no ensino fundamental (1 a 8
srie) e 9 milhes no ensino mdio.
Na China os indicadores so 188,5
e 31,2 milhes; ndia, 185 e 35
milhes; Mxico, 21,7 e 3,4 milhes;
Reino Unido, 7 e 3,3 milhes; e Esta-
dos Unidos, 37,6 e 11 milhes.
A magnitude do sistema de edu-
cao pblica e o recente alcance
de uma elevada taxa de cobertura
oferecem uma oportunidade sem
precedente para construir o futuro
da nao por meio da educao
direcionada inovao.
Atribuio do governo
federal
O governo federal defne a poltica e
prov recursos oramentrios, mas
no presta servios.
Por meio de suas atribuies de
elaborao de polticas e alocao de
recursos, o governo federal dispe de
um amplo espao para estabelecer
padres de desempenho, reformular
o contedo dos currculos escolares,
fnanciar iniciativas-piloto e estimular
de modo geral a inovao.
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Vantagem compara-
tiva dos municpios,
estados e do setor
privado (em relao
ao governo federal)
Os municpios empregam cerca de
48% de todos os professores, os
estados 39% e o setor privado 12%.
Estes so os implementadores que
convertem reformas em realidade.
Os municpios, estados e escolas
privadas devem receber apoio
e recursos para modernizar a
formao do capital humano com
vistas a uma economia baseada na
inovao.
Gastos com educao
Os gastos pblicos nacionais com
educao aumentaram de 3,9% do
PIB em 1995 para 4,3% do PIB em
2005.
Esta a mdia para a Amrica Latina
e o Caribe. A mdia nos pases da
OCDE de 5,5%; nos Estados Uni-
dos, 5,5%; na Coria do Sul, 4,2%;
no Mxico, 0,2%; no Japo, 3,6%; e
na China, 2,1% (dados de 2002).
Embora um volume maior de
gastos pudesse ajudar, as piores
questes envolvem as prioridades
e expectativas, assim como a
distribuio e efcincia dos gastos
com educao.
Diretores de escolas
Mais de 60% dos diretores de es-
colas brasileiros obtm seus cargos
segundo critrios polticos.
necessrio criar um processo
de certifcao profssional para ga-
rantir que cada diretor compreenda
o processo de aprendizagem e
tenha competncia para adminis-
trar uma escola.
Participao da
comunidade
O Brasil tem um longo histrico
de participao comunitria nas
escolas.
O Brasil tem uma vantagem nessa
rea que muitos outros pases
devem invejar.
A educao dirigida formao
de mo-de-obra poderia ser
estimulada por meio da partici-
pao de mais interlocutores das
comunidades, da organizao de
eventos escolares ao ar livre, da
nfase em programas de estgio e
aprendizado nas empresas locais
e de uma melhor compreenso
das mudanas nos mercados de
trabalho, estabelecendo parcerias
escola-trabalho com as indstrias e
frmas locais.
Responsabilidade
com base em padres
mensurveis de
desempenho
A distribuio de verbas orament-
rias se baseia em frmulas padroni-
zadas, com poucos incentivos para
o reconhecimento ou a recompensa
para um bom desempenho.
A incipiente cultura da avaliao
deve ser preservada e intensif-
cada, evitando ao mesmo tempo
o excesso de testes e os exames
redundantes, promovidos pelos
diversos nveis de governo.
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Principais mensagens sobre o desempenho e a administrao das escolas:
Todos os nveis do sistema de ensino precisam ser funcionalmente respons-
veis pelo desempenho educacional.
A capacidade dos estudantes de inovar no o nico critrio a ser adotado
para avaliar o desempenho escolar; no entanto, esse aspecto precisa ser quan-
tifcado e avaliado.
necessrio institucionalizar padres e nveis de responsabilidade mais ele-
vados para o desempenho educacional em todas as instncias do sistema de
ensino pblico.
Tabela 37 - Professores e ensino nas escolas de nvel fundamental e mdio
Caractersticas
Indicadores Sugestivos
(comparaes internacionais em
itlico)
Implicaes para o Crescimento
Estimulado por Inovao
Nmero de
professores
e proporo
entre alunos e
professores
O Brasil emprega cerca de 1,5 milho
de professores.
A proporo entre o nmero de alunos
e de professores de 22,4 no ensino
fundamental e de 17,5 no nvel mdio.
Os coefcientes para a Argentina so
19,1 e 19,8, respectivamente; Chile,
33,9 e 32,7; China, 21,9 e 18,8; ndia,
40,2 e 32,5; Estados Unidos, 15,5 e
15,5; e as mdias nos pases da OCDE
so 16,5 e 13,6.
O Brasil se esforou para expandir a
matrcula escolar sem aumentar ex-
pressivamente a proporo entre alunos
e professores. Foram tomadas impor-
tantes medidas para treinar e contratar
docentes, assim como para reduzir
as desigualdades sociais e regionais.
Para garantir a qualidade do ensino e
um maior aprendizado de matemtica,
cincias e contedo tcnico, as questes
relacionadas qualidade dos docentes e
proporo entre alunos e professores
precisaro ser examinadas.
Salrios
Os professores brasileiros, altamente
sindicalizados, ganham 56% acima do
salrio mdio nacional.
Nos pases da OCDE, os professores
recebem 15% menos do que a mdia
nacional de salrios.
Os salrios dos professores podem ser
considerados muito altos de modo geral
e muito baixos para aqueles com bom
desempenho e especializao. Salrios
iniciais mais altos poderiam ser adotados
para atrair professores qualifcados, com
menos aumentos automticos por tempo
de servio. Maiores subsdios para educa-
o podem ser relevantes para qualifcar
os professores com as habilidades neces-
srias economia do conhecimento.
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Salrios dos
professores
como parcela
do oramento
educacional
Os salrios dos professores absorvem
atualmente 75% do total de gastos
nacionais com educao.
O percentual de gastos com salrios
de docentes (ensino fundamental +
ensino mdio) em relao ao total das
despesas est entre os maiores do
mundo e trs vezes acima da mdia
da OCDE.
Os altos custos fxos dos salrios
levaro a um intenso debate nacional
medida que as reformas para melhorar a
qualidade aumentem o nvel das outras
categorias de gastos.
Como os
professores
ensinam
Ao comparar o ambiente caractersti-
co do ensino no Brasil com os padres
internacionais, uma recente avaliao
qualitativa das aulas de matemtica
da 3 srie identifcou o seguinte: ...
Mais tempo copiando lies e infor-
maes escritas no quadro negro...
forte apoio na repetio em conjunto
dos alunos... trabalho individual em
vez de grupal... alto grau de conversa,
jogos e falta de ateno nas salas de
aula... os professores verifcam se
os alunos fzeram o trabalho em vez
de avaliar a sua competncia... os
professores fazem poucas pergun-
tas durante a aula, das quais quase
nenhuma exige respostas conceituais
ou analticas.
Os professores brasileiros tendem a
ser treinados na flosofa em vez de
na prtica de ensino. A sua nfase na
memorizao e na repetio precisa ser
substituda por uma pedagogia baseada
no aprendizado ativo, no mtodo cient-
fco e na capacidade de pensar fora dos
padres.
Treinamento de
professores
Trinta e quatro por cento dos profes-
sores no tm nvel universitrio (um
dado desproporcional em relao s
comunidades pobres e reas rurais).
Apenas 2l% possuem ttulo de mes-
trado. Como na maior parte do mundo,
h uma visvel oferta limitada de
professores de matemtica e cincias.
Todos os professores coreanos tm
nvel superior e 93% possuem ttulo
de mestrado.
A certifcao de professores no
licenciados deve ser expandida por
exemplo, mediante aprendizado a distn-
cia. Os docentes precisam de treinamen-
to e reciclagem em mtodos de ensino
que sejam mais ativos e voltados para o
aprendizado dos alunos.
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Cursos de
treinamento de
curta durao
H cursos de treinamento de curta
durao disponveis, mas que rara-
mente se concentram no aprendizado
dos alunos. A freqncia nesses
cursos indica, de modo geral, que no
ocorrer um aprimoramento no ensino
em sala de aula.
As promoes e o desenvolvimento
da carreira deveriam estar ligados ao
desempenho em vez da freqncia nos
cursos de treinamento ou do tempo de
servio. Os cursos rpidos precisam pro-
duzir melhores professores. necessrio
promover a atualizao do conhecimento
de matemtica, cincias e tecnologia dos
docentes.
Absentesmo
O alto ndice de absentesmo dos
professores endmico, especial-
mente nas reas rurais e nas escolas
mais pobres.
O contnuo absentesmo dos professo-
res repercute de modo negativo tanto
nos recursos fnanceiros quanto na
qualidade educacional. Recompensas
para um melhor desempenho podem ser
estabelecidas para os professores de
modo individual ou coletivamente para
as escolas.
Principais mensagens sobre professores e ensino nas escolas de nvel fundamen-
tal e mdio:
Os professores precisam de mais capacitao em matemtica, cincias e tec-
nologia.
Os professores precisam de mais treinamento sobre os mtodos de ensino
que preparam as crianas e os jovens para pensar conceitualmente, exercitar
a criatividade e questionar.
Os salrios dos professores deveriam ser elevados; no entanto, o custo das
remuneraes no poder interferir na implementao de outras opes de
aperfeioamento da educao.
A qualidade do ensino precisa ser recompensada com incentivos tangveis.
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Tabela 38 - Capacitao avanada fora do sistema escolar
Caractersticas Situao atual
Implicaes para o crescimento
estimulado por inovao
Cobertura
Uma extensa rede oferece 2.300
cursos vocacionais a cada ano. A
matrcula anual de aproximadamente
15,4 milhes de alunos torna esse
sistema o maior da Amrica Latina.
As oportunidades de treinamento e
de reciclagem para jovens e adultos
so necessrias para melhorar ou
atualizar a sua formao industrial ou
comercial.
Vnculos entre
treinamento
e empresas
privadas
O Sistema S, desenvolvido ao longo
de 50 anos, compreende nove redes
de treinamento e assistncia tcnica,
que funcionam em parceria com
empregadores.
O estabelecimento de vnculos mais
fortes aumenta a probabilidade de
que o treinamento oferecido atenda s
necessidades da empresa.
Contedo e
capacitao
Uma grande parte da capacitao
ainda adota a tradicional abordagem
taylorista. Os programas no se
baseiam na competncia. Muitos no
esto atualizados.
O atual contedo do treinamento e as
competncias podem ser relevantes
para muitas frmas tradicionais, mas
no para aquelas que adquirem inova-
es na economia do conhecimento.
Sustentabilidade
fnanceira
O sistema de treinamento 85%
fnanciado por um imposto de 2,5%
sobre a folha de pagamento das em-
presas privadas, com os outros 15%
provenientes de contratos estabeleci-
dos com o setor pblico.
A sustentabilidade fnanceira do siste-
ma precisa ser analisada e garantida
no longo prazo.
Treinamento
avanado no
trabalho
Somente as frmas mais inovado-
ras oferecem treinamento interno
avanado.
H um crculo virtuoso entre as frmas
que j so inovadoras, porque tendem
a investir mais no constante apri-
moramento da capacidade de seus
empregados.
Treinamento no
trabalho para
funcionrios
menos
qualifcados
As empresas informam que promovem
signifcativas atividades de treinamen-
to interno principalmente para ofere-
cer capacitao bsica aos trabalha-
dores, que no foi adquirida na escola
, mas no as tcnicas necessrias ao
aumento da produtividade.
Se o sistema educacional ofereces-
se de fato uma formao bsica e
avanada a todos os seus gradua-
dos, o contedo do treinamento nas
empresas poderia ser dirigido com
mais efcincia capacitao para
o desempenho de operaes mais
efcientes e efcazes e, portanto, para
o aumento da produtividade.
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Aprendizado a
distncia
As pesquisas com os empregadores
indicam uma demanda no atendida
por aprendizado a distncia, que
possa ser utilizado no treinamento
interno promovido pelas empresas
(formao profssional e postura dos
empregados).
Um recurso potencialmente importan-
te no est sendo bem utilizado.
Jovens
desempregados
Uma recente pesquisa sobre desem-
prego indica uma signifcativa falta de
acesso aos cursos do Sistema S.
H uma grande necessidade de pro-
gramas de treinamento dirigidos aos
jovens e do recrutamento destes.
Trabalhadores
mais velhos
Os trabalhadores mais velhos, que no
esto na escola, tm poucas oportuni-
dades de adquirir experincia em alta
tecnologia, de receber um diploma de
nvel secundrio depois de 20 anos de
idade ou de validar o aprendizado no
trabalho por meio de uma credencial
para promoo na carreira.
Os exames de validao deveriam es-
tar sempre disponveis, de preferncia
online. Seriam dirigidos s pessoas
com idade superior de nvel escolar,
que desejam obter um diploma do en-
sino mdio ou demonstrar habilidades
e conhecimento.
Vnculos entre
os programas
informais
de ensino e
treinamento
vocacional (ETV)
e a educao
formal
Ao contrrio da Lei de Educao, o
sistema nacional no valida ofcial-
mente, nos cursos de ETV, a capacida-
de e a competncia adquiridas fora do
sistema de ensino formal.
necessrio oferecer mais oportu-
nidades de treinamento aos traba-
lhadores mais velhos que no esto
na escola, bem como uma maior
validao ofcial, que sirva de incenti-
vo, nos cursos de ETV, aquisio de
conhecimento e especializao fora
da escola.
Principais mensagens sobre o treinamento avanado fora do sistema educacional:
Um imposto de 2,5% sobre a folha de pagamento contribui para a formao
de uma base fnanceira sustentvel para operar, modernizar e expandir o am-
plo Sistema S de treinamento vocacional.
Os programas de educao vocacional existentes so em grande parte destina-
dos ao atendimento das necessidades de empresas tradicionais. Eles precisam
se tornar importantes e produtivos de forma a responder s demandas das
frmas que esto aptas a inovar.
Fora do Sistema S, h poucas oportunidades de treinamento disponveis aos
jovens desempregados; em conseqncia, essa populao se torna mais mar-
ginalizada e a sua potencial contribuio produtiva se perde.
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O aprendizado via Internet para obteno de treinamento avanado muito
subutilizado como fonte de capacitao tcnica fora do sistema educacional.
Muitas empresas brasileiras so foradas a oferecer formao bsica, que de-
veria ter sido ministrada nas escolas que fazem parte do sistema nacional de
ensino. Isso representa tanto uma perda de recursos quanto de oportunida-
des. As escolas deveriam formar alunos capazes de aprender e inovar quando
ingressam no mercado de trabalho.
Deveriam ser estabelecidos fortes vnculos entre as escolas do ensino mdio
freqentadas por alunos mais velhos e os empregadores, provedores de servi-
os tcnicos e vocacionais e o Sistema S. No entanto, o treinamento tcnico e
vocacional deveria ser feito pelo sistema de ensino ps-secundrio, que pode-
ria oferecer principalmente cursos especfcos, fexveis e de curta durao.
No Brasil, j existe um exame de validao de conhecimento, porm esse teste
no amplamente utilizado. A prova de validao deveria ser dirigida aos
adultos, enfatizando a idia de que o aprendizado no se restringe s escolas,
mas um empreendimento para a vida inteira, que se desenvolve ao longo de
sucessivas fases de treinamento.
Tabela 39 - Ensino superior e nvel de capacitao dos
estudantes para o crescimento estimulado por inovao
Caractersticas
Indicadores sugestivos
(comparaes internacionais em itlico)
Implicaes para o cresci-
mento estimulado por
inovao
Acesso e
cobertura
Apenas cerca de um quarto dos adultos jovens
entre 18 e 24 anos esto matriculados nas institui-
es de ensino superior.
A Argentina matricula 64% e o Chile, 47%. A
mdia na ALC de 30%.
Isso resulta em uma peque-
na parcela da fora de traba-
lho com formao superior
necessria compreenso,
adaptao, melhoria e difu-
so de novos conhecimentos
e inovao.
Eqidade
Uma parcela muito pequena dos estudantes prove-
niente de famlias de baixa renda. Na UNICAMP, 10%
so alunos de baixa renda, comparados ao total de
69% de estudantes nessa categoria no Brasil.
H uma perda de talentos
(jovens que poderiam ter
contribudo para a aplicao
ou produo de inovaes).
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Qualidade geral
O sistema muito heterogneo, com algumas
ilhas de excelncia (ou seja, poucas universidades
pblicas e privadas de alto nvel) entre muitas
instituies de qualidade mdia a baixa.
Na maioria dos casos, os
estudantes graduados no
dispem da qualifcao de
alto nvel exigida pela eco-
nomia do conhecimento.
Universidades
de nvel
mundial
Nenhuma universidade brasileira se situa de forma
consistente entre as cem melhores do mundo.
As melhores universidades da Rssia, da China e
da ndia ocupam posies superiores s institui-
es brasileiras mais bem situadas.
A maioria das universida-
des brasileiras no pode
formar alunos qualifcados e
produzir pesquisas que so
necessrias ao fomento da
inovao na economia.
Acesso s
melhores
universidades
O acesso s universidades de alto nvel muito
competitivo. A proporo de candidatos para cada
vaga aumentou nessas instituies; por exemplo,
na UNICAMP, h 16 candidatos para 1 vaga.
provvel que os alunos
formados nas universidades
de elite sejam profssionais
mais competitivos no merca-
do de trabalho.
Avaliao dos
alunos que
cursaram o
ensino mdio
A introduo do teste de avaliao ENEM, no fnal
do ensino mdio, nivelou o ambiente competitivo na
admisso de alunos das classes menos privilegiadas.
A participao dos alunos do ensino mdio nesse
exame cresceu de 7% para 82% em sete anos.
O ENEM poder aumentar o
nmero de alunos formados
provenientes das classes de
baixa renda.
Instituies
privadas de
ensino superior
Muitas instituies privadas de ensino superior no
selecionam os candidatos. A proporo de candida-
tos diminuiu de 3,4 para 1 em 1980, e de 1,4 para
1, em mdia, em 2004. A parcela de professores
que trabalham em tempo integral de apenas 20%,
comparada a 83% nas universidades federais.
Os alunos formados nas ins-
tituies privadas de baixa
qualidade provavelmente
no daro uma contribuio
positiva economia do
conhecimento.
Qualifcao e
produtividade
das faculdades
Apesar do avano signifcativo, as qualifcaes
acadmicas ainda so insufcientes. A proporo
de professores universitrios com ttulo de dou-
torado aumentou em geral de 15% em 1994 para
21% em 2004 (e dobrou de 21% para 42% nas
instituies federais). Os professores so funcion-
rios pblicos e sua permanncia no cargo um
direito que se baseia no tempo de servio em vez
de no desempenho.
A qualifcao dos professo-
res e pesquisadores ainda
insufciente e h poucos
incentivos avaliao e re-
compensa para a qualidade
do ensino e a produtividade
nas pesquisas.
Padres de
avaliao e
desempenho
para
universidades
O governo instituiu o Sistema Nacional de Avalia-
o da Educao Superior (SINAES), que inclui o
Exame Nacional de Desempenho de Estudantes
(ENADE), assim como auto-avaliaes institucio-
nais e verifcaes externas. Os resultados indicam
uma melhoria gradual em mdia, embora haja
uma extrema desigualdade e nenhuma penalidade
para a m qualidade do ensino.
As universidades podem for-
mar apenas estudantes com
o nvel de qualidade relativo
aos seus prprios padres.
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Internacio-
nalizao
Existe pouca mobilidade internacional dos
estudantes e das faculdades no Brasil. Em 2005,
apenas 2.075 alunos receberam patrocnio ofcial
para freqentar cursos de graduao no exterior
(2% da populao de estudantes ps-graduados).
Somente 1.246 estudantes estrangeiros esto
matriculados nas universidades brasileiras.
A perspectiva dos universi-
trios condizente com a
do Pas, o que torna difcil
para eles competir em uma
economia global.
Produo de
capacidade
tcnica espe-
cializada para
o mercado de
trabalho
Um nmero desproporcional de alunos estuda
cincias sociais e humanidades. Apenas 19% dos
estudantes se especializam em cincia e engenharia.
No Chile, 33% dos alunos esto matriculados nos
cursos de cincia e engenharia; na China, esse
percentual de 53% .
H falta de alunos formados
com a formao profssional
adequada s empresas
inovadoras.
Produo de
profssionais
de nvel mdio
e de tcnicos
Apenas 2% dos estudantes esto em instituies
no universitrias ou participam de programas
profssionalizantes de curta durao.
H falta de tcnicos qualif-
cados e de profssionais de
nvel mdio.
Oportunidades
de aprendizado
para a vida
inteira
Falta articulao entre o SENAI, os programas pro-
fssionais no universitrios e os acadmicos. H
muito poucos caminhos (reconhecimento mtuo
de equivalncias) que facilitam a mobilidade dos
estudantes entre diferentes tipos de instituies.
H falta de oportunidades
para o aprimoramento de ha-
bilidades, o que muito ne-
cessrio nos setores e frmas
que esto implementando
alteraes na produtividade
induzidas pela inovao.
Taxas de
emprego das
pessoas com
diploma
universitrio
O desemprego est aumentando entre as pessoas
com nvel superior. A proporo de desempregados
com diploma universitrio de 16,4%, comparada
taxa nacional de desemprego de 9,3%.
As universidades no esto
formando alunos nas com-
petncias com alto ndice de
demanda.
Vnculos entre
a universidade
e a indstria
No h uma cultura de colaborao com a inds-
tria.
A maioria das universidades
no se dispe a apoiar as
empresas locais ou a contri-
buir para o desenvolvimento
regional.
Governabilida-
de e
autonomia
A administrao das universidades muito cen-
tralizadora.
pouco provvel que as uni-
versidades se tornem mais
inovadoras e que atendam
s demandas do mercado de
trabalho.
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Alocao de
recursos
No h mecanismos de alocao de recursos
vinculados ao desempenho.
As universidades no
recebem incentivos para
se tornar mais inovadoras
e responder de modo mais
adequado s demandas do
mercado de trabalho.
Uso dos recur-
sos
Os custos unitrios das universidades federais so
excessivos.
Os recursos so desviados
do apoio aos objetivos de
expanso e melhoria da
qualidade.
Principais mensagens sobre o ensino superior:
Com apenas um quarto do grupo relevante da populao cursando uma ins-
tituio de ensino superior, o Brasil apresenta uma taxa bruta de matrcula
que se aproxima da mais baixa entre os maiores pases da Amrica Latina.
Somente 8% da sua fora de trabalho possui qualifcao de nvel superior.
O acesso ao ensino superior, especialmente nas universidades mais prestigiadas,
altamente distorcido em relao aos estudantes das famlias de baixa renda.
Ao contrrio da Rssia, China e ndia, o Brasil no possui nenhuma univer-
sidade entre as cem melhores do mundo.
As atividades de pesquisa esto concentradas em um pequeno grupo de uni-
versidades pblicas de elite. As instituies de segunda linha (pblicas e priva-
das) possuem alguns bolses de iniciativas de pesquisa, porm a maioria delas
realiza pouca ou nenhuma atividade nesse sentido ou o faz com qualidade
muito baixa (normalmente nos campos no tecnolgicos e no cientfcos).
Poucas universidades colaboram de forma signifcativa com os setores
produtivos.
H muito poucos estudantes nos programas de cincia e engenharia, bem
como nas instituies tcnicas no universitrias e nos cursos profssionais de
curta durao.
De modo geral, a qualidade da pesquisa e do ensino vem sendo gradualmente
aprimorada. O Brasil foi pioneiro na aplicao dos testes de avaliao para
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quantifcar o aprendizado dos estudantes e tambm dos exames de avaliao
institucional externos.
H uma discrepncia entre a formao dos estudantes e as exigncias de qua-
lifcao da fora de trabalho: o desemprego entre as pessoas com nvel supe-
rior vem crescendo mais rapidamente do que o ndice geral, enquanto os em-
pregadores indicam que nem sempre encontram mo-de-obra qualifcada.
O sistema administrativo centralizado restringe de modo signifcativo o de-
sempenho das universidades.
Com o uso limitado de planejamento oramentrio determinado pelo de-
sempenho, as universidades pblicas tm poucos incentivos administrativos
ou fnanceiros para usar os recursos de modo efciente ou responder s ne-
cessidades sociais e do mercado de trabalho. Em particular, os custos das
universidades federais so excessivamente altos.
6.6 Concluses: a educao e o futuro
Este captulo examinou as questes relacionadas ao desempenho e qualidade
educacional na medida em que esses fatores so essenciais para a produo de
capital humano que possa contribuir para o crescimento promovido pela inova-
o. Conclumos esta anlise com uma discusso sobre a forma de utilizao do
aprendizado e a importncia da experincia educacional. Cabe aqui mencionar
novamente o tema que norteia este estudo: h uma preocupao de que o Brasil
est preparado de modo inadequado para competir em um mundo cada vez mais
globalizado e de que, apesar dos avanos na abordagem de graves defcincias nas
ltimas dcadas, o sistema de educao continue a ser pouco produtivo.
Ns j levantamos questes sobre a importncia da educao no Brasil fundamenta-
das nas avaliaes internas de efcincia, como as taxas de repetncia e os resultados
do SAEB. Um amplo segmento da populao estudantil no est apresentando e
nem apresentar um desempenho que corresponda s exigncias de uma economia
global competitiva. Esse problema tem graves conseqncias para a eqidade, ana-
lisada abaixo, assim como para as iniciativas de reduo da pobreza. No entanto,
as percepes sobre a importncia da experincia educacional no Brasil tambm
podem estar afetando um resultado mais imediato: a evaso escolar.
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Ioschpe (2006) estima que cerca de 7% dos alunos da 1 a 4 srie abandonam a
escola a cada ano, enquanto esse ndice de quase 8% na 5 a 8 srie. A maioria
das anlises sobre evaso escolar se concentra nos fatores socioeconmicos, mas
h um crescente nmero de indicadores que vinculam as caractersticas das esco-
las inclusive o aprendizado deciso de se manter matriculado (Hanushek e
Lavy, 1996; Bedi e Marshall, 2002; Marshall, 2006; Lloyd et al., 2004). No caso
do Brasil, os estudantes de baixa renda repetem as sries escolares com freqncia
e podem se sentir cada vez mais desconfortveis por estar em uma sala de aula
com alunos mais novos. Alm disso, se eles no estiverem aprendendo nada ou
considerarem o currculo irrelevante para sua vida, provavelmente a percepo da
importncia do aprendizado se reduzir e haver uma evaso escolar.
A importncia do aprendizado tambm uma questo pertinente s transies
escola-trabalho. Em primeiro lugar, a falta da transmisso de conhecimentos b-
sicos nos primeiros anos do ensino fundamental tem conseqncias para a com-
petitividade global. O estudo setorial do IPEA (2004) sobre o trabalho no Brasil
aborda esse tema e situa as defcincias da educao no Pas de modo mais con-
creto no contexto da falta de qualifcao. A recente anlise de Hanushek (2007)
da qualidade e do desenvolvimento das escolas representa uma outra percepo
de que a qualidade das instituies de ensino no necessria apenas para criar
melhores cidados ou ajudar os trabalhadores a ganhar um salrio que lhes per-
mita condies de vida razoveis, porque a educao do trabalhador mdio tem
importantes conseqncias para todos os setores da sociedade.
No Brasil, o perfl da competitividade marcado por plos de excelncia em reas
especfcas (Petrobras, Embraer, EMBRAPA e outras). Estas so grandes empresas
que usam tecnologia competitiva no plano internacional e seus tcnicos e geren-
tes so altamente qualifcados. No entanto, para se elaborar uma estratgia mais
voltada para o microdesenvolvimento e que enfatize a inovao nas pequenas e
mdias empresas, necessria uma oferta estvel de trabalhadores qualifcados.
Esta a base para um crescimento econmico amplo e sustentvel, que se torna
essencial para a criao de bons empregos e do incentivo ao desenvolvimento
humano. Lamentavelmente, em uma rea de competitividade global, a situao
atual da educao no Brasil indica que existe a possibilidade de o Pas fcar de-
fasado em relao a outras economias em desenvolvimento na busca por novos
investimentos e oportunidades de crescimento econmico. Por isso, a parcela a
ser dividida entre os seus cidados no ser sufciente para mant-los em um ca-
minho de crescimento sustentvel voltado para o desenvolvimento.
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Por fm, as transies entre escolas tambm so afetadas pela qualidade e pela
importncia percebida. Baseando-se apenas na quantidade de educao, fcil ser
otimista quanto ao potencial nivelador do ensino, especialmente quando se leva
em conta o rpido aumento das taxas de concluso da educao bsica e as matr-
culas no nvel mdio. Por exemplo, as anlises multivariadas dos salrios mostram
que as pessoas que completaram o ensino fundamental ganham 50% a mais do
que os analfabetos, enquanto as que terminaram o segundo grau recebem quase
100% acima da remunerao de quem concluiu o ensino fundamental (dados
da RAIS 2004). Contudo, esses tipos de retornos no so garantidos no futuro
porque cada vez mais jovens esto obtendo esses diplomas, no apenas no Brasil,
mas tambm em outros pases. Por sua vez, esse aspecto enfatiza a necessidade do
estabelecimento de um prmio para a qualidade escolar, assim como os contnuos
desafos enfrentados pela educao brasileira para oferecer oportunidades iguais.
A expanso do ensino no Brasil nas ltimas dcadas representa uma etapa im-
portante no processo de criao de uma sociedade mais justa e de uma economia
mais competitiva. Entretanto, quando observamos a disparidade entre o apren-
dizado real e o conhecimento que as crianas precisam adquirir para ter sucesso
mais tarde nas transies entre escolas e da escola para o trabalho, os potenciais
riscos que o Brasil ter de enfrentar no longo prazo so muito concretos. Outros
pases tambm esto expandindo o acesso escola, mas, se forem mais efcientes
quanto ao aprimoramento da capacitao bsica, sem falar do aprendizado cog-
nitivo mais avanado, ento o Brasil pode estar em um processo muito maior de
defasagem e no de recuperao.
7
Como o Brasil pode
estimular a inovao

7.1 Introduo
Como possvel absorver a inovao para acelerar o crescimento? Este ca-
ptulo levanta essa questo em seis reas essenciais analisadas nos captulos
anteriores: o ambiente favorvel para investimentos, a criao e comer-
cializao de conhecimento, a aquisio de conhecimento estrangeiro, a
adoo e difuso do uso de tecnologias, a educao bsica e capacitao
e o ensino superior. Em conjunto, essas recomendaes constituem a fase
inicial de um plano nacional abrangente.
Nas seis sees a seguir, as nossas principais recomendaes so indicadas
por uma seta (). Muitas propostas foram discutidas no Frum Global so-
bre Capacitao em Cincia, Tecnologia e Informao para o Desenvolvi-
mento Sustentvel e a Reduo da Pobreza 2007
62
, que enfatizou as lies e
apresentou muitos estudos de caso. Entretanto, para que essas idias sejam
transformadas em ao, um processo muito mais inclusivo ser necessrio
no Brasil, exigindo uma maior conscientizao pblica do que est erra-
do e incluindo os custos presentes e futuros da demora em responder ao
desafo. Anlises regulares e um amplo debate podem levar a uma estrat-
gia nacional integrada vivel.
A seo B, abaixo, examina o ambiente favorvel ao investimento do setor
privado. A maior parte dos itens nessa seo no constitui novas recomen-
62
O documento preliminar para discusso, o videoteipe dos palestrantes e as apresentaes dos convidados
podem ser encontrados. Disponvel em: < http://www.worldbank.org/stiglobalforum>.
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daes decorrentes da nossa anlise, mas aspectos das reformas que j foram iden-
tifcados em estudos anteriores do Banco Mundial. No entanto, esses elemen-
tos so essenciais implementao das outras sugestes do relatrio e merecem,
portanto, ser repetidas neste contexto. As cinco sees a seguir (Sees C at G)
tratam mais diretamente das reformas das polticas e das medidas ligadas anlise
dos determinantes da inovao no Brasil.
7.2 Ambiente favorvel ao investimento do setor privado
Continuar a aperfeioar o ambiente macroeconmico bsico
Na dcada passada, o Brasil fez substanciais incurses especialmente em uma
rea do ambiente favorvel a estabilidade macroeconmica. A poltica fscal
contribuiu para a diminuio do coefciente dvida pblica PIB e para uma
maior sustentabilidade da dvida pblica (principalmente mediante o au-
mento da arrecadao de impostos). A poltica monetria, baseada em metas
de infao e em um regime cambial fexvel, reduziu a infao de 12,5% em
2002 para 3,1% em 2006 e atenuou os riscos cambiais. Alm disso, a gesto
da dvida reduziu drasticamente o passivo pblico externo.
Facilitar o investimento empresarial
Apesar de uma efciente combinao de polticas econmicas e de um am-
biente externo muito favorvel, o crescimento econmico se manteve, toda-
via, abaixo de 3%. O crescimento acelerado que transformou os outros pases
continuou a evitar o Brasil.
Qual a razo disso? Um impedimento signifcativo, discutido neste relatrio (es-
pecialmente no Captulo 5), que o ambiente geral continua a impor obstculos
participao da iniciativa privada. Os baixos ndices de investimento em P&D
das empresas constituem o fator dominante, o que explica suas difculdades em
aumentar a produtividade mediante a inovao. As anlises realizadas para este
estudo e as consultas aos setores empresariais ressaltam os tipos de obstculos que
retardam os investimentos em P&D e que ainda precisam ser superados:
Reduzir os desestmulos fscais ao investimento em P&D . De modo geral,
a participao dos impostos como parcela do PIB foi de 37% em 2005, uma
taxa extraordinariamente elevada de acordo com os padres internacionais.
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Reduzir o custo do capital . Segundo os Indicadores do Desenvolvimento
Mundial (World Bank 2006d), o spread das taxas de juros no Brasil foi
de 38% em 2005, o que muito desfavorvel comparado a pases con-
correntes, como a Rssia (7%), o Mxico (6%), a China (3%) e a Coria
do Sul (2%).
Continuar a abrir a economia competitividade estrangeira. Apesar do
relativo avano, a economia brasileira continua bastante fechada de acordo
com os padres internacionais e regionais. A participao do comrcio exte-
rior foi equivalente apenas 37% do PIB, bem abaixo da mdia de 44% na
Amrica Latina e no Caribe.
Flexibilizar os mercados de trabalho brasileiros . De modo geral, muito
difcil contratar e despedir trabalhadores. Uma pesquisa recente mostra
que o ndice de rigidez do emprego no Brasil de 42%, acima da mdia
de 37,1% na ALC.
Reformar o sistema previdencirio . Um regime de previdncia social ge-
neroso e desigual representa a maior parte dos gastos pblicos sociais no
Brasil. Tentativas recentes de reforma produziram resultados tmidos e no
solucionaram o grande dfcit do sistema.
Solucionar as defcincias infra-estruturais que aumentam os custos de
produo e de fazer negcios. Os custos logsticos como parcela do PIB, por
exemplo, so muito mais altos no Brasil (24%) se comparados aos do Chile
(16%) ou do Mxico (18,5%). Outros elementos do cenrio institucional
so igualmente desfavorveis e precisam ser modifcados, em particular o
excesso de burocracia, a corrupo e a incapacidade de controlar a violncia.
Os custos e atrasos no cumprimento dos contratos so especialmente preju-
diciais s empresas.
O aperfeioamento do clima de investimento para que o setor privado possa atin-
gir o seu potencial de participao a nica e mais importante medida que o
governo poderia tomar para fortalecer o envolvimento privado em inovao. As
questes mais complexas em termos polticos se referem s mudanas nas re-
as trabalhista, previdenciria, fscal e comercial. Relatrios anteriores do Banco
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Mundial discutiram em detalhe as opes de polticas para essas reas.
63
Especi-
fcamente, o Relatrio de Emprego
64
recomendou mudanas na legislao traba-
lhista para tornar a mo-de-obra mais fexvel e efciente. Importantes estudos
adicionais foram realizados sobre a reforma previdenciria, com sugestes espec-
fcas detalhadas em relatrios anteriores do Banco Mundial.
65

Aes signifcativas so particularmente necessrias em trs reas:
Aumentar a efcincia e a intermediao do sistema bancrio
O sistema bancrio brasileiro muito sofsticado, mas sua efcincia pode ser
aprimorada, visando reduzir os custos e repassar essa poupana para os clientes.
Estabelecer mais parcerias pblico-privadas para intensifcar o investi-
mento em infra-estrutura
A Lei de Parceria Pblico-Privada foi aprovada, mas na prtica o seu impacto
foi limitado. essencial implement-la efetivamente. Outras oportunidades
de colaborao pblico-privada podem ser ainda mais fortalecidas, como as
Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIPs).
Aperfeioar a governabilidade
Vrias aes so necessrias e abrangem: (a) a simplifcao dos procedimen-
tos para a realizao de negcios no Brasil,
66
(b) auditorias e mecanismos
anticorrupo mais efcazes para reduzir as perdas, (c) a dinamizao do
governo para reduzir o seu tamanho e as despesas administrativas, (d) o au-
mento da efcincia do sistema judicirio para impedir a criminalidade e a
violncia e desenvolver sua capacidade no sentido de fazer cumprir as rela-
es contratuais. Estudos do Banco Mundial sobre a reforma do Judicirio
sugeriram medidas para fortalecer o sistema, o que representaria uma etapa
essencial do controle da criminalidade e da proteo da validade e compati-
bilidade dos contratos frmados.
63
Ver, mais recentemente, World Bank (2007a).
64
Ver World Bank (2002a: Vol. 1).
65
Ver World Bank (2001).
66
Ver World Bank (2006b: Overview).
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7.3 Criao e comercializao do conhecimento e da tecnologia
Os gastos do Brasil em P&D, como parcela do PIB, esto um pouco acima da
mdia para o seu nvel de renda per capita, entretanto, em relao aos volumes de
investimento da China e da ndia dois de seus mais importantes concorrentes no
BRIC e ambos com rendas per capita muito inferiores , o seu nvel de dispndio
extremamente baixo. Levando em conta que a inovao tecnolgica est se tor-
nando cada vez mais essencial para a competitividade internacional e que os seus
principais competidores esto aumentando substancialmente as suas atividades de
P&D, o Brasil precisa melhorar signifcativamente os seus esforos para criar e co-
mercializar conhecimento. As seguintes medidas sero necessrias e decisivas:
Aumentar as atividades privadas de pesquisa e desenvolvimento
O Brasil investe 1,1% do PIB em pesquisa e desenvolvimento, mas em sua
maior parte com recursos pblicos. O setor privado responde por apenas
30% do investimento total em P&D. Com base na experincia dos pases
da OCDE, bem como nos estudos de empresas no Brasil, essa taxa de in-
vestimento muito baixa. As aes para tornar o ambiente mais favorvel
aos investimentos as recomendaes para liberalizar ainda mais o regime
comercial e aperfeioar a poltica interna de competitividade, como descreve-
mos acima oferecero mais incentivos para que as empresas ampliem suas
atividades de P&D. Uma forte orientao para a exportao, que coloque as
empresas mais diretamente no mercado competitivo internacional, poder
aumentar a sua participao nessa rea. Porm, como discutimos no Captulo
4, as atividades de P&D e a orientao para exportao esto associadas ao
tamanho da frma. As empresas maiores tm mais possibilidade e probabili-
dade de responder de modo mais efciente a uma maior presso competitiva.
Em conseqncia, a poltica do governo deveria se concentrar na ampliao
da P&D nas empresas de pequeno e mdio porte. Algumas aes possveis
abrangem o seguinte:
Expandir a combinao de instrumentos fnanceiros pblicos que esti-
mulam as atividades privadas de P&D, para abranger mais compartilha-
mento de risco, fnanciamentos de contrapartida, instrumentos de parti-
cipao e emprstimos. Hoje, o apoio do governo P&D basicamente
concedido por meio de fnanciamento (principalmente para pesquisa uni-
versitria) ou de incentivos fscais para grandes empresas que realizariam a
pesquisa de qualquer forma. Os incentivos fscais so pouco teis para os
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novos empreendimentos que no tm expectativa de lucro para compensar
os investimentos. Instrumentos cuidadosamente planejados que ofeream
mecanismos de compartilhamento de risco, fnanciamentos de contra-
partida, instrumentos de participao e emprstimos podem trazer muito
mais benefcios s pequenas e mdias empresas.
Aperfeioar o monitoramento da efcincia dos diferentes instrumentos
e mecanismos. Atualmente, so feitas poucas avaliaes da efcincia dos
mecanismos governamentais para estimular a participao das empresas
privadas nas atividades de P&D. Os resultados da avaliao deveriam ser
utilizados para aprimorar os programas e instrumentos, redistribuir recur-
sos para os que esto funcionando bem e encerrar os que no esto.
Melhorar a efcincia em termos de custo dos incentivos fscais para P&D .
At agora, os incentivos fscais para as atividades de P&D privadas benefcia-
ram principalmente as empresas maiores, muitas das quais teriam realizado
pesquisas com ou sem essa ajuda. Desse modo, preciso melhorar o planeja-
mento dos incentivos que ampliam a pesquisa, assim como incluir provises
que os tornem mais importantes e atraentes para as novas empresas menores
(por exemplo, transporte de perdas e procedimentos simplifcados).
Melhorar a operao dos fundos setoriais de cincia e tecnologia para
promover uma maior fexibilidade entre os diversos segmentos e ampliar
a interao entre as universidades, os institutos de pesquisa e a iniciativa
privada. Os fundos setoriais representam um importante avano no au-
mento dos recursos para investimentos em P&D. Contudo, suas operaes
so restritivas em excesso porque se concentram principalmente no apoio
pesquisa universitria, de acordo com linhas disciplinares. A rgida com-
partimentalizao da alocao de recursos dos fundos por setores deveria
ser evitada.
Aperfeioar a interao entre os laboratrios e as universidades pblicas
e o setor produtivo. Os mecanismos de apoio do governo deveriam esti-
mular o intercmbio entre as universidades, os institutos de pesquisa e o
setor privado. Esta ao poderia ser implementada condicionando alguns
recursos pblicos participao de mais de um agente, como o caso, por
exemplo, de muitos programas de apoio pesquisa na Comunidade Euro-
pia e nos Estados Unidos.
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Expandir as atividades pblicas de P&D
Aumentar os recursos pblicos para P&D. O Brasil gasta muito menos em
P&D, como parcela do PIB, do que os seus principais pases concorrentes com
menor renda per capita, como a China e a ndia, e menos ainda que a mdia
na OCDE. O Brasil precisa aumentar seus esforos pblicos em P&D - no
apenas para as universidades e empresas, mas para o prprio setor pblico.
Fortalecer as atividades pblicas de P&D nas principais reas estratgicas,
como recursos naturais, energia renovvel, biotecnologia e nanotecnologia.
Atualmente, a maior parte da P&D pblica realizada pelos ministrios se-
toriais, como defesa, agricultura, indstria, sade e meio ambiente. Embora
esse procedimento seja adequado, novas reas relacionadas aos recursos natu-
rais, energia renovvel, biotecnologia e nanotecnologia oferecem um poten-
cial futuro signifcativo. necessrio criar mecanismos para uma destinao
adequada de fundos e a coordenao das novas iniciativas.
Ampliar o apoio P&D nas universidades . As universidades se tornaram
agentes de P&D cada vez mais importantes no mundo inteiro. Embora
existam muitos programas brasileiros de apoio pesquisa universitria, o
volume ainda muito pequeno em relao aos padres internacionais. Um
maior volume de recursos deveria ser destinado por meio de projetos com-
petitivos que abrangessem monitoramento e avaliao. A pesquisa univer-
sitria poderia ser dirigida no apenas no sentido de expandir as fronteiras
cientfcas, mas tambm para a aquisio de conhecimento relevante que
atenda s necessidades socioeconmicas do Brasil. Os recursos poderiam
ser disponibilizados para pesquisadores nas universidades pblicas e priva-
das, com base no mrito.
Aperfeioar o monitoramento e a avaliao da pesquisa pblica, utili-
zando os resultados para destinar recursos de acordo com o desempe-
nho. H muito pouco monitoramento e avaliao sistemtica das ativi-
dades de P&D realizadas nos laboratrios e universidades de pesquisa
pblicos. So necessrios maiores esforos para imprimir mais transpa-
rncia aos objetivos das pesquisas nas instituies pblicas. Ainda mais
importante seria usar os resultados do monitoramento e das avaliaes
com vistas a destinar recursos para programas que produzam resultados e
encerrar os que so inefcientes.
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Fortalecer a comercializao do conhecimento
Aprimorar o Instituto Nacional de Propriedade Intelectual (INPI), re-
duzindo o acmulo de solicitaes de registro de marcas e patentes e
proporcionando mais assistncia para os inovadores brasileiros. Embo-
ra a atividade de registro de patentes tenha aumentado nos ltimos anos,
o INPI precisa eliminar o crescente acmulo de solicitaes. Alm disso,
necessrio fortalecer o cumprimento dos direitos de propriedade inte-
lectual, para que as empresas se sintam estimuladas a desenvolver novos
conhecimentos.
Implementar a Lei de Inovao . Como pode ser observado pela grande
produo de estudos cientfcos e tcnicos, o Brasil apresenta melhor de-
sempenho na criao de conhecimento bsico do que na sua aplicao.
Mesmo o conhecimento patenteado no explorado para fns produti-
vos. Parte do problema reside no fato de que as pesquisas so realizadas
nos laboratrios e universidades pblicas, que recebem poucos incenti-
vos para promover a comercializao do conhecimento. A Lei de Inova-
o, aprovada em 2005, avana no sentido de permitir que os institutos
de pesquisa comercializem o conhecimento desenvolvido com recursos
pblicos. As normas para implementao da Lei de Inovao no foram
aprovadas, de modo que ainda no se pode avaliar o seu impacto efetivo.
Alguns requisitos podem ser muito onerosos, como por exemplo a exi-
gncia de licitao para a venda de licenas. A lei precisa ser modifcada
para oferecer mais estmulo comercializao do conhecimento.
Apoiar os escritrios de transferncia de tecnologia nas universidades
e institutos de P&D pblicos, bem como criar uma corporao para
gesto de patentes. Essa medida enviaria um sinal claro ao setor pro-
dutivo da importncia de adaptar a pesquisa a fnalidades aplicadas. O
intercmbio de experincias por meio de uma associao de centros de
comercializao de tecnologia ajudaria a produzir economias de escala.
Promover uma maior mobilidade entre as equipes de pesquisa pblica
e o setor produtivo. No momento, a maior parte dos talentos cientfcos
e tcnicos do Brasil est na rea universitria. Os cientistas e engenheiros
provavelmente no se deslocam entre os setores acadmico e industrial,
ou mesmo entre o segmento acadmico e os laboratrios de pesquisa p-
blicos. A experincia internacional mostra que essa mobilidade serve para
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fertilizar os ambientes de pesquisa e aumentar a produtividade. Com o
objetivo de estimular essa interao, programas especiais deveriam rece-
ber recursos para ajudar a subsidiar o custo dos intercmbios de pessoal.
Expandir os parques e incubadoras tecnolgicas . Os mais bem-suce-
didos e os relativamente raros parques e incubadoras tecnolgicas esto
nas cidades de Campinas, So Paulo e Rio de Janeiro. Deveria ser criado
um maior nmero dessas instituies. Seria importante evitar o erro co-
mum de centralizar unicamente os recursos nos prdios e equipamentos,
custa dos elementos intangveis para esses centros. necessrio promo-
ver treinamento empresarial para cientistas e engenheiros (por exemplo,
colocando-os em contato com especialistas em negcios), assistncia para
elaborao de planos empresariais e de marketing, acesso a fnanciamen-
to e capital de risco para iniciar empreendimentos inovadores, apoio
proteo dos direitos de propriedade intelectual e ajuda em geral para
estabelecer e desenvolver empresas.
Ampliar o apoio fnanceiro aos estgios iniciais do desenvolvimento tec-
nolgico
Aumentar o fnanciamento e aprimorar os procedimentos para avaliar
projetos e acelerar as aprovaes. O Brasil tem uma longa tradio de
fnanciamento dos estgios iniciais do desenvolvimento tecnolgico por
meio de instituies como a FINEP. Contudo, os procedimentos de avalia-
o e aprovao de projetos precisam se tornar mais efcientes e rpidos.
Aperfeioar o monitoramento e a avaliao dos projetos em andamento .
necessrio intensifcar os esforos para monitorar e avaliar os projetos
em andamento com o objetivo de detectar alguns possveis problemas a
serem evitados, identifcar quando a assistncia deve ser provida e melho-
rar a seleo e o fnanciamento dos futuros projetos.
Intensifcar o capital de risco para empresas emergentes
A indstria de capital de risco para investimento em novas empresas no Brasil
pequena e incipiente. Diversas medidas precisam ser tomadas:
Estimular a oferta de projetos de comercializao de tecnologia . A ex-
perincia internacional mostra que a primeira restrio ao desenvolvi-
mento de uma indstria de capital de risco o nmero limitado de bons
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projetos. Para criar uma massa crtica de negcios viveis necessrio
promover treinamento empresarial para cientistas e engenheiros, bem
como uma abordagem comercial para a pesquisa.
Fortalecer o treinamento tcnico-empresarial nas universidades . im-
portante oferecer treinamento tcnico-empresarial nas escolas de enge-
nharia e de comrcio. Esse tipo de treinamento incipiente no Brasil e
precisa ser desenvolvido.
Estabelecer normas que facilitem o crescimento do capital de risco . A
experincia internacional ensinou que o atrativo dos investimentos de
capital de risco muitas vezes depende da forma como os ganhos e as per-
das sero taxados. O Brasil apresentou recentemente avanos nessa rea;
todavia, pode-se fazer ainda mais com vistas a aumentar a atratividade da
oferta de capital de risco para novos empreendimentos.
7.4 Aquisio de conhecimento estrangeiro
As anlises em nvel de pas, no Captulo 4, e empresarial, no Captulo 5, mostra-
ram que o Brasil est se benefciando menos do conhecimento global do que seus
principais concorrentes econmicos. No nvel macroeconmico, esse aspecto
revelado mais claramente pelo baixo volume de comrcio em relao ao PIB e, em
particular, pela limitada importao de bens de capital. Esse fato tambm pode
ser observado nos patamares relativamente baixos de pagamento de licenas para
uso de tecnologia como parcela do PIB.
No nvel micro, a relativa subutilizao do conhecimento estrangeiro se refete
no reduzido licenciamento de tecnologia por empresas brasileiras. Os nossos da-
dos em nvel micro confrmam que mquinas e equipamentos mais modernos
constituem geralmente a principal fonte de novas tecnologias para as empresas.
A limitada importao de bens de capital e uso de conhecimento estrangeiro se
reforam mutuamente.
A microanlise empresarial confrmou que as frmas exportadoras tm maior pro-
babilidade de investir em P&D e de inovar do que as no exportadoras. Nesse
caso, a causalidade tende a se deslocar em ambas as direes. As empresas ino-
vadoras que implementam atividades de P&D tendem a ser mais competitivas e
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tm assim mais possibilidade de exportar. Contudo, o envolvimento com a expor-
tao signifca que as empresas precisam ser mais inovadoras porque, para acom-
panhar o ritmo de suas concorrentes estrangeiras, necessrio estar a par dos seus
avanos. Alm disso, o efeito do conhecimento estrangeiro parece ser indireto. As
empresas domsticas com uma relativamente maior participao estrangeira (por
meio de aes de propriedade ou da compra de produtos) tm mais possibilidade
de se benefciar de externalidades positivas: tm maior propenso a se envolver
em atividades de P&D, inovam e esto concentradas de modo mais consistente
no aperfeioamento da qualidade. Essas caractersticas acarretam implicaes im-
portantes, que contribuem para a elaborao das seguintes recomendaes sobre
a aquisio de conhecimento estrangeiro:
Usar o comrcio para ampliar o acesso ao conhecimento estrangeiro
Expandir a abertura comercial e os fuxos de investimento direto es-
trangeiro (IDE). A primeira e comprovadamente mais importante reco-
mendao que o Brasil deve abrir ainda mais o seu regime comercial
concorrncia estrangeira. Apesar das reformas no incio da dcada de 90,
o Brasil se situa entre os pases mais protecionistas do mundo quanto s
barreiras tarifrias e no-tarifrias, e ambas so especialmente altas para
os bens de capital, limitando ainda mais o reduzido acesso do Brasil
tecnologia incorporada. Alm disso, embora o Pas tenha recebido muito
IDE, a sua maior parte foi direcionada ao mercado domstico protegido
em vez de ser dirigida (como na China) construo de uma plataforma
de exportao para o exterior. Como o ambiente competitivo domstico
menos exigente, as empresas estrangeiras podem no ser solicitadas a
trazer suas tecnologias mais avanadas para o Brasil. Na China, essas
companhias o fazem, exatamente porque enfrentam a competitividade
do mercado interno. Desse modo, ao liberalizar seu regime comercial,
o Brasil obter uma tripla vantagem: em primeiro lugar, se benefcia-
r do custo mais baixo da tecnologia incorporada aos bens de capital e
componentes; em segundo lugar, haver um maior fuxo de produtos
e servios estrangeiros disponveis para cpia, reverso de engenharia e
aprimoramento tecnolgico; e, em terceiro lugar, o IDE servir como
um veculo de entrada para a tecnologia avanada com a possibilidade de
transmisso positiva para outras atividades.
Facilitar ainda mais as transferncias de tecnologia . O INPI precisa di-
minuir os impedimentos restantes ao licenciamento de tecnologia e as
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empresas brasileiras necessitam de fexibilidade para estruturar os melho-
res negcios que possam estabelecer. As frmas menores poderiam rece-
ber assistncia nas negociaes de contratos em vez de ter que examinar
sozinhas as normas e regulamentaes.
Apoiar a aquisio explcita de conhecimento no exterior
Alm de liberalizar ainda mais o seu regime comercial para importar um
maior fuxo de conhecimento internacional, o Brasil deveria lanar progra-
mas que buscam e adquirem de modo proativo o conhecimento estrangeiro,
como fazem os seus concorrentes asiticos. O Pas deveria:
Criar um programa de estmulo s colaboraes internacionais em
pesquisa para os setores pblico e privado. No momento, existem
escassas parcerias de pesquisa entre instituies estrangeiras e nacionais
(pblicas ou privadas). Os programas pblicos deveriam incentivar ex-
plicitamente essa cooperao. Por exemplo, o programa BIRD (Bina-
tional Industrial Research and Development), implementado em Israel
e na ndia, um fundo apoiado pelo governo para estimular a parceria
internacional de pesquisa entre empresas com o objetivo de desenvolver
e comercializar novas tecnologias.
Comprar empresas estrangeiras . As empresas japonesas, coreanas, taiwa-
nesas e, mais recentemente, as chinesas e indianas esto intensifcando
seu acesso a novos conhecimentos mediante a compra de frmas estran-
geiras de alta tecnologia. O governo brasileiro e o setor privado deveriam
emular essa estratgia.
Comprar laboratrios de P&D no exterior . Os pases em desenvolvi-
mento, que so concorrentes do Brasil, tambm esto comprando insti-
tutos de pesquisa estrangeiros. Quando no podem adquirir as institui-
es de pesquisa (ou as universidades), essas naes compram ativamente
a tecnologia por meio de contratos e iniciativas conjuntas de pesquisa. O
Brasil deveria fazer o mesmo.
Enviar mais alunos brasileiros para estudar no exterior . O Brasil en-
via relativamente poucos alunos para estudar no exterior uma situ-
ao bastante diferente da que ocorre na China, ndia, Coria do Sul,
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Taiwan, Malsia e em muitos outros pases. O treinamento no exterior
proporciona s pessoas em incio de carreira o acesso direto a conheci-
mento tcnico de ponta e, quando a capacitao avanada combinada
ao trabalho prtico nas empresas, institutos de pesquisa e universidades,
essa experincia se torna uma forma ideal de nacionalizar habilidades co-
mercialmente importantes. O Brasil deveria expandir os programas que
enviam estudantes, especialmente ps-graduados, para estudar e estagiar
no exterior.
Promover interaes e intercmbio de faculdades com universidades
estrangeiras. Os concorrentes do Brasil no Leste Asitico estabelecem
contnuos intercmbios entre suas faculdades e universidades e as melho-
res instituies acadmicas estrangeiras. As trs principais universidades
chinesas de Beijing, Tsinghai e Fusan patrocinam centenas de pro-
gramas de intercmbio com instituies acadmicas estrangeiras. Alm
disso, essas universidades estabelecem constantemente parcerias com
empresas estrangeiras avanadas para treinamento e experincias em pro-
jetos-piloto que testam novas tecnologias. Ao contrrio, as universidades
brasileiras patrocinam muito poucos programas formais e intercmbios
entre faculdades. Uma mudana de perspectiva poder implicar a neces-
sidade de uma maior nfase no uso da lngua inglesa entre estudantes,
professores e pesquisadores.
Benefciar-se com a volta dos talentos que emigraram com a fuga de
crebros. Alm de enviar muito mais alunos para o exterior, os concor-
rentes do Brasil tambm desenvolveram programas para trazer de volta
os seus estudantes que emigraram. Esses programas abrangem misses
de recrutamento, incentivos generosos para repatriamento e at mesmo
a criao de parques industriais especiais de alta tecnologia cujo objetivo
especfco benefciar-se do conhecimento que esses estudantes adquiri-
ram no exterior.
7.5 Intensifcao do uso das tecnologias existentes
Alm de ampliar sua capacidade de criar e adquirir novas tecnologias, o Brasil
precisa fazer uso mais produtivo das que j existem no Pas. Este pode ser o meio
mais frutfero de acelerar o crescimento futuro. As experincias coreana e chinesa
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demonstram a importncia de adotar, adaptar e utilizar de modo efetivo o conhe-
cimento existente, especialmente quando este puder ser potencializado por meio
de uma fora de trabalho com muitas habilidades bsicas. As empresas que com-
preendem a importncia das novas tecnologias e que dispem de trabalhadores
que podem aprender com rapidez e coloc-las em uso esto em uma posio que
permite expandir o seu capital (no sentido da PTF) por intermdio de um grande
aumento de produtividade.
Embora as economias maduras e saudveis implementem as trs opes cria-
o de novas tecnologias, aquisio de tecnologia no exterior e melhor uso da
tecnologia j existente, a terceira opo est mais ao alcance do Brasil. De acor-
do com o modelo economtrico mostrado no Captulo 5, as empresas de um
mesmo setor poderiam multiplicar a sua produo se adotassem as melhores
prticas locais. Em outras palavras, as frmas brasileiras no esto deixando de
produzir de modo mais efciente apenas segundo os padres internacionais, mas
tambm em termos nacionais.
Um maior esforo deve ser feito com o objetivo de modernizar e atualizar a tec-
nologia em toda a economia, particularmente nas pequenas e mdias empresas,
que compreendem a maioria das frmas brasileiras. Importantes medidas iniciais
j foram tomadas com a Lei do Bem e a Lei Geral da Micro e Pequena Empresa.
Contudo, outras intervenes tambm so necessrias:
Promover a difuso de informaes tcnicas
Aperfeioar os servios de informao tecnolgica. Com a proliferao
dos bancos de dados e dos servios de consultoria via Internet, o acesso
s informaes sobre tecnologia tornou-se muito mais fcil. As grandes
empresas so normalmente peritas em acessar e usar dados, mas as de
pequeno e mdio porte precisam de assistncia. O fortalecimento do seu
acesso implica melhores iniciativas para oferecer informaes combina-
das a servios de consultoria bem direcionados. Intervenes nesse sen-
tido foram implementadas pelo SEBRAE e pelas associaes industriais,
porm, muito mais precisa ser feito.
Fortalecer a extenso tecnolgica na agricultura, indstria e setores de
servios. Freqentemente, necessrio obter informaes e torn-las com-
preensveis mediante projetos de demonstrao; em outras palavras, indicar o
que precisa ser feito, de que maneira e quem ser benefciado. Os projetos de
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demonstrao so essenciais para atrair interessados que adotam a tecnologia
muito mais cedo, cujo sucesso pode levar sua aplicao e reproduo em
toda a economia. O Brasil vem obtendo xito na extenso agrcola por meio
da EMBRAPA, assim como nos servios de extenso e pesquisa estaduais.
Contudo, o seu desempenho no foi to efciente em relao s iniciativas
paralelas na indstria e no setor de servios. Existe um grande potencial para
uma ao que possa contar com o apoio do governo nessas reas.
Aperfeioar a difuso e absoro dos servios de metrologia, padres,
testes e controle de qualidade (MPTQ)
A qualidade to essencial quanto o preo para a competitividade na eco-
nomia global de hoje. Isso signifca dispor de uma boa estrutura de MPTQ,
assim como da existncia de uma cultura que privilegie a qualidade.
Criar uma estrutura de MPQT de nvel mundial, que atenda demanda.
O Brasil dispe de uma grande infra-estrutura pblica de avaliao bsica.
No obstante, as normas e padres brasileiros precisam ser avaliados em re-
lao s normas e padres internacionais, especialmente quando o creden-
ciamento internacional possa estar em questo. Esse tema complexo requer
uma considervel anlise tcnica que est fora da abrangncia deste relatrio.
No entanto, um estudo mais detalhado deveria ser realizado com o objetivo
de identifcar os vnculos que podem estar faltando no sistema. Solucionar as
defcincias e buscar credenciamento no exterior sero iniciativas importan-
tes para corrigir e aprimorar a composio internacional do Brasil.
Promover o controle de qualidade nas empresas, incentivando-as a
instalar laboratrios e obter certifcao de qualidade. Alm da infra-
estrutura fsica e reguladora, necessrio criar uma cultura que privilegie
a qualidade na economia. As microevidncias apresentadas no Captulo 5
deste relatrio mostraram claras e positivas associaes entre certifcao
de qualidade, inovao em P&D e exportao. Isso implica a necessidade
de difundir a importncia da qualidade para a inovao e competitivida-
de. Alm disso, as empresas necessitam de ajuda para criar infra-estrutura
fsica e implementar os procedimentos para obter certifcao de quali-
dade reconhecida no plano internacional. Um dos fundos especiais para
tecnologia se concentra na infra-estrutura de pesquisa universitria. Esse
apoio poderia ser expandido aos testes e ao controle de qualidade nas
empresas. Outras fontes de apoio tambm deveriam ser exploradas.
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Aumentar o fnanciamento e o treinamento para absoro de tecnologia
pelas PMEs
Como analisamos, foi encontrado um forte vnculo entre o tamanho da frma
e os insumos de inovao (como, por exemplo, atividades de P&D, traba-
lhadores qualifcados, uso de computadores e aquisio de tecnologia), os
produtos da inovao (novos produtos e processos, por exemplo) e os resul-
tados (como a produtividade e o crescimento). Alm disso, a disperso muito
grande da produtividade em virtualmente qualquer setor industrial brasileiro
confrma a existncia de uma capacidade tecnolgica diversifcada no Pas.
Como provvel que as empresas maiores j sejam efcientes, so necessrias
aes pblicas para apoiar principalmente as demandas das PMEs, ajudando-
as a usar de modo efcaz as tecnologias adquiridas e existentes.
Desenvolver mecanismos de apoio aos agrupamentos industriais, con-
centrando-se no planejamento, assim como no potencial tecnolgico e
de marketing. O trabalho com os agrupamentos industriais constitui um
importante mecanismo para melhorar a produtividade dos setores. mui-
to importante compartilhar o conhecimento sobre as principais restries
e oportunidades disponveis s empresas em agrupamentos especfcos. As
aes coletivas para troca de informaes e experincias em determina-
dos agrupamentos regionais so teis para identifcar as restries, riscos
e oportunidades comuns s empresas. Muitos desses fatores vo alm das
frmas individuais e as provveis solues talvez precisem ser abordadas
pelo grupo. Por exemplo, as empresas podem se unir para melhorar proje-
tos ou receber assistncia na forma de consultoria para seus processos. Da
mesma forma, as frmas podem se associar para obter insumos tcnicos de
fornecedores especializados. O grupo pode precisar de assistncia, como,
por exemplo, para uma unidade de processamento comum, um centro de
teste de qualidade, um estudo mercadolgico ou um sistema de distribui-
o cuja escala esteja acima da capacidade de uma nica empresa.
Oferecer mais apoio para o diagnstico de agrupamentos industriais e
identifcao de meios para melhorar o desempenho. Essas iniciativas po-
dem ser freqentemente implementadas se cada membro do agrupamento
se habituar a trabalhar por um propsito comum. No estgio inicial, algum
incentivo pblico, como o subsdio para fazer face ao custo do diagnstico
inicial ou pagamento do primeiro servio de consultoria, pode ser preciso
para promover a troca de informaes entre o grupo e as iniciativas con-
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juntas. Alm disso, alteraes na situao ou nas aes locais, por exemplo,
instituies de treinamento especializado, melhores meios de transporte,
infra-estrutura de comunicao ou fnanas, podem ser necessrias para o
empreendimento, o que pode exigir a participao do governo.
Aumentar o fnanciamento para absoro de tecnologia pelas PMEs . A
disponibilidade de fnanciamento normalmente a principal restrio para
as PMEs. No Brasil, em particular, esse fator considervel porque o custo
do capital muito alto. Por isso, importante se concentrar no apenas em
como aperfeioar as informaes tcnicas, mas tambm na maneira de in-
vestir em melhores equipamentos e insumos. Quando os fnanciamentos so
caros, obviamente faz mais sentido centralizar os esforos no aprimoramento
dos produtos, dos processos e da qualidade (que requerem um volume me-
nor de novos investimentos). No entanto, outros tipos de aperfeioamentos
como a compra de melhores equipamentos e a capacitao de trabalhado-
res podem ainda fazer sentido, apesar do alto custo do capital.
7.6 Educao e qualifcao bsica
Freqentemente, as empresas brasileiras precisam treinar seus empregados em
conhecimentos bsicos de matemtica e leitura, deixando de lado a capacitao
tcnica que poderia aumentar mais diretamente a produtividade. O sistema edu-
cacional do Pas, e no os empregadores, deveria se responsabilizar pela formao
bsica. O Banco Mundial realizou muitos estudos sobre opes de polticas para
abordar as defcincias no ensino bsico e superior.
67
Neste relatrio, agrupamos
as recomendaes em quatro reas principais governabilidade, qualidade, acesso
ao ensino mdio e transies escola-trabalho.
67
Nos ltimos anos, o Banco Mundial vem ajudando o governo brasileiro a se concentrar em algumas dessas reas,
inclusive com importantes anlises dos principais desafos enfrentados pelo setor de educao. Entre esses estudos esto
A Call to Action, Combating School Failure in the Northeast of Brazil (1997); Brazil: Higher Education Sector Study (2000);
Secondary Education in Brazil: Time to Move Forward (2000); Brazil: Teachers Development and Incentives (2001); Eradi-
cating Child Labor in Brazil (2001); Brazil: Jobs Report (2002); Next Steps for Education in Four Selected States in Brazil
(2003); An Assessment of the Bolsa Escola Programs (2001); Brazil: Early Child Development, A Focus on the Impact of
Preschools (2001); e Brazil: Municipal Education, Resources, Incentives, and Results (2002).
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7.6.1 Governabilidade
Implantar a cultura do desempenho
Uma clara diviso de responsabilidades particularmente importante em um
sistema poltico federalista. Embora a distribuio de atribuies seja defni-
da no setor de educao brasileiro, comum a sobreposio e o confito de
funes, alm da inefcincia. O Ministrio da Educao deve evitar inter-
vir como principal provedor de servios educacionais. Essa responsabilidade
pertence aos estados e municpios. O papel de um ministrio estabelecer as
metas de desempenho, assim como prover recursos para ajudar os estados e
municpios a cumpri-las. Como foi reiterado no Plano de Desenvolvimento
da Educao (PDE), recentemente lanado na Administrao Luiz Incio
Lula da Silva, os incentivos fnanceiros devero passar a recompensar um me-
lhor desempenho em vez de maiores taxas de matrcula. Espera-se que os es-
tados e municpios operacionalizem as metas de desempenho em particular,
responsabilizando os diretores das escolas e suas equipes pelas realizaes. A
necessria autonomia das escolas pode ser fortalecida de diversas maneiras.
Fortalecer os testes padronizados que quantifcam os avanos e valori-
zam o monitoramento e a avaliao. Nos ltimos 15 anos, o Brasil ganhou
uma considervel experincia com os testes de avaliao da educao bsica
(SAEB), do ensino mdio (ENEM), da educao de adultos (ENCEJA) e do
ensino superior (ENADE). Em cada nvel, os instrumentos de aferio foram
desenvolvidos para possibilitar uma viso instantnea e a anlise das tendn-
cias do aprendizado estudantil. Esses exames nacionais se baseiam em amos-
tras, por isso alguns estados instituram os seus prprios sistemas de avaliao.
Em 2005, o Ministrio da Educao administrou a Prova Brasil, um exame
do aprendizado, que custou US$ 25 milhes e contou com a participao de
3,3 milhes de alunos do ensino bsico em mais de 42.000 escolas. A nascen-
te cultura da avaliao deve ser preservada e intensifcada, evitando ao mesmo
tempo testes redundantes em diversos nveis de governo.
7.6.2 Qualidade da educao bsica
A baixa qualidade educacional est associada a elevadas taxas de repetncia e eva-
so escolar. fcil constatar como a falta de recursos e o seu uso inefciente refor-
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am o crculo vicioso da qualidade inferior e do alto ndice de repetio de srie.
Os pargrafos seguintes apresentam algumas opes de polticas para ajudar a
romper esse crculo.
Estabelecer padres operacionais mnimos para as escolas e secretarias
municipais
O Pas est bem ciente do que as secretarias de educao e as escolas munici-
pais necessitam para uma profcua administrao e um melhor aprendizado
dos alunos. Apesar disso, muitas escolas, especialmente nas reas rurais das
regies mais pobres, ainda no contam com salas de aula, moblia bsica e
materiais didticos adequados. Na dcada passada, houve um enorme pro-
gresso no estabelecimento de padres operacionais mnimos, porm a maior
parte dessa tarefa ainda precisa ser colocada em prtica.
Reciclar os professores e recompensar o desempenho
A maior parte dos professores brasileiros se forma em pequenas universidades
privadas de qualidade muito desigual. Em geral, esses docentes chegam sala
de aula com treinamento nos aspectos flosfcos da pedagogia em vez de
estratgias e prticas de ensino. Normalmente, esses profssionais dispem de
muito poucos instrumentos e ainda menos de experincia para administrar
um grupo de alunos. Promover incentivos e oportunidades de reciclagem
para os professores, assim como recompensas para a efcincia, uma medida
urgente para todo o sistema.
Recompensar o ensino efciente com incentivos tangveis e punir o
absentesmo que particularmente fagrante em muitas escolas rurais. Os
professores efcientes, bem como aqueles que procuram melhorar, deveriam
ser reconhecidos publicamente pelo Ministrio da Educao e pelas corres-
pondentes secretarias estaduais ou municipais. As recompensas podem ser
concedidas de modo individual, para os professores, ou coletivo, para as es-
colas. Ao mesmo tempo, estudos confrmam a expanso e o alto custo das
contnuas ausncias de professores em muitos municpios. Os padres de m
conduta precisam ser detectados e punidos.
Rever a estrutura de desenvolvimento profssional . As promoes e o de-
senvolvimento da carreira devem ser vinculados ao desempenho, em vez do
tempo de servio ou da freqncia em cursos de treinamento. Uma pesquisa
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recente realizada pelo Professor Narcio Menezes Filho, da USP, confrma
que os atuais cursos de treinamento no se concentram em geral no apren-
dizado dos alunos e a participao dos professores no signifca o seu melhor
desempenho na sala de aula.
Reunir os melhores candidatos docncia
Oferecer subvenes aos candidatos ao magistrio para ajud-los em seu
curso superior. Tornar a docncia mais atrativa para um nmero maior de
candidatos e, portanto, mais competitiva e seletiva. Estabelecer salrios ini-
ciais mais elevados e reduzir o aumento da remunerao ao longo da carreira
profssional. Se os candidatos certos forem atrados para a sala de aula, os que
tiverem uma verdadeira vocao permanecero at se aposentar.
Selecionar diretores de escola competentes e certifcados
Virtualmente, todas as pesquisas confrmam a importncia dos diretores para
o xito das escolas. Hoje, alguns pesquisadores estimam que mais de 60%
desses profssionais brasileiros obtm seus cargos por meio de critrios polti-
cos. A seleo deve ser feita de acordo com a competncia e, de preferncia,
aps um processo de certifcao que assegure a capacidade pedaggica e ad-
ministrativa de um diretor de escola.
Aproveitar os Conselhos Escolares existentes, fortalecer as relaes entre
escolas e comunidades
O Brasil apresenta um longo histrico de participao comunitria nas esco-
las. importante estimular essas instituies a aproveitar essa base trazendo
interlocutores e organizando eventos escolares abertos comunidade, bem
como criando oportunidades de estgio nas indstrias e empresas locais para
os alunos formados.
Investir em educao pr-escolar
Pesquisas internacionais mostram que os alunos provenientes de famlias
pobres que ingressam no primeiro ano escolar conhecem em geral cerca
de 400 palavras, comparados a 4.000 ou mais das crianas pertencentes ao
quintil econmico mais elevado. Mesmo as escolas com melhor desempe-
nho enfrentaro problemas para suplantar essa desvantagem inicial. Um
curso pr-escolar efciente ajudar na formao dos estudantes. No Brasil,
o ensino pr-escolar cabe aos municpios. A aprovao do FUNDEB, que
abrange recursos para esse nvel educacional, oferece uma oportunidade
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promissora que necessita de um forte apoio e fscalizao dos governos fe-
deral e estaduais.
7.6.3 Expanso do acesso ao ensino mdio
A Europa e os Estados Unidos fornecem os principais modelos de ensino mdio.
Na Europa, as escolas oferecem modalidades diferentes de ensino, cada uma adap-
tada a um determinado perfl de aluno algumas so mais acadmicas, enquanto
outras apontam para direes mais tcnicas e profssionais ou ento puramente
vocacionais. O modelo americano oferece apenas um tipo de escola, na qual os
estudantes podem normalmente escolher cursos vocacionais para complementar
o currculo bsico. No momento, as escolas brasileiras se assemelham mais ao
modelo americano, embora ofeream menos opes de cursos vocacionais. Basi-
camente, todos os estudantes so colocados na modalidade acadmica, com 55%
dos alunos nos turnos noturnos. Como a qualidade do ensino fundamental na
maioria das vezes de m qualidade, muitos estudantes adquirem as suas habilida-
des bsicas na prtica, enquanto freqentam o nvel mdio. O modelo brasileiro
talvez tenha de ser ajustado ao longo do tempo, embora talvez ainda seja apro-
priado realidade e s necessidades dos alunos no mdio prazo.
Aperfeioar as escolas de nvel mdio, melhorando o ensino fundamental
A expanso do ensino mdio depende no apenas de recursos adicionais
(para os quais o FUNDEB ser essencial), mas tambm da estabilizao
do fuxo de estudantes provenientes do ensino fundamental. Os aumen-
tos recentes de recursos oramentrios para o ensino mdio signifcam que
a expanso na cobertura pode se acelerar. No entanto, isso no basta: os
alunos devem completar o ciclo. Surpreendentemente, os estudantes que
abandonam a escola so tambm aqueles que repetiram as primeiras sries
escolares (o que complica ainda mais o nvel de escolaridade devido dis-
toro idade/srie). Por essa razo, o fator mais importante para o sucesso
no nvel mdio melhorar a qualidade e diminuir a taxa de repetncia nas
primeiras sries escolares. Os ganhos de efcincia no ensino fundamental
tambm ajudam a fnanciar a expanso do ensino mdio. Com um custo
de repetncia de US$ 600 milhes, possvel imaginar que uma poupana
signifcativa possa ser transferida para o sistema. No nvel estadual, o redi-
recionamento da destinao de recursos poderia ocorrer, necessitando de
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monitoramento para evitar redues prejudiciais nos gastos para cada aluno
no ensino fundamental.
Usar transferncias condicionais de renda (TCRs) e contas-poupana
para ajudar a atrair os estudantes do nvel mdio para a escola e ajud-
los a terminar o curso
A expanso dos benefcios do programa Bolsa Famlia, de modo a abran-
ger a freqncia no ensino mdio, est em discusso e novas idias foram
propostas, como a abertura de uma conta de poupana qual o aluno teria
acesso ao concluir esse nvel escolar. Estas so boas idias, entretanto, a
interveno da demanda no dever excluir os recursos dos oramentos
escolares que so urgentemente necessrios para o alcance de padres ope-
racionais mnimos das escolas que esses estudantes iro freqentar.
7.6.4 Assistncia para a transio escola-trabalho
Para muitos estudantes, a transio escola-trabalho ocorre no fnal do ensino m-
dio de modo normal ou por meio do programa de Educao de Jovens e Adultos
(EJA). A elevada taxa de desemprego de jovens sugere a necessidade do fortaleci-
mento da transio para os alunos que vo ingressar no mercado de trabalho. Os
seguintes pargrafos destacam as diversas opes de polticas destinadas a facilitar
esse processo.
Acompanhar o aproveitamento dos alunos de modo mais realista no en-
sino mdio, para direcionar melhor as intervenes referentes transio
escola-trabalho daqueles que ingressaro mais cedo no mercado de tra-
balho, levando em conta a idade.
Se os estudantes com mais idade forem colocados no turno da noite e
os mais novos nas classes diurnas, as aulas poderiam se tornar mais ho-
mogneas e seria possvel adotar um currculo escolar diferenciado, que
fosse adequado faixa etria. Os alunos mais velhos dos cursos noturnos
poderiam seguir um currculo dirigido capacitao bsica acelerada, se-
melhante ao EJA, no qual os estudantes tambm receberiam aulas sobre
prticas profssionais, como, por exemplo, comunicaes, uso de compu-
tador e estabelecimento de negociaes. Para os alunos dos cursos diur-
nos, o treinamento em habilidades profssionais poderia complementar
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o currculo acadmico que, de outra forma, seria orientado preparao
para o ingresso na universidade.
Estabelecer fortes vnculos entre as escolas de nvel mdio que atendem
aos estudantes mais velhos e os empregadores, provedores de servios tc-
nicos e vocacionais e o Sistema S.
O treinamento tcnico e vocacional deveria ser realizado na fase de educa-
o ps-secundria, mediante cursos dirigidos, fexveis e de curta durao.
No entanto, o recrutamento para esses cursos deveria comear cedo para os
alunos do ensino mdio dos turnos da noite.
Estimular a aplicao de exames de validao como um meio de obten-
o de diplomas de nvel mdio para os estudantes com mais idade que
aprenderam e adquiriram experincia por mtodos alternativos, como as
atividades profssionais.
J existe um exame de validao no Brasil, porm, no amplamente usado
e sua aplicao peridica. Esses testes deveriam estar sempre disponveis, de
preferncia online, e seriam dirigidos aos adultos (pessoas com mais de 20
anos) que desejam obter um diploma de nvel mdio, aps demonstrarem a
competncia e o conhecimento que deveriam ter sido adquiridos na escola.
7.7 Ensino superior e capacitao avanada
O ambicioso plano do governo brasileiro para expandir a cobertura do ensino
superior, alcanar uma maior eqidade, melhorar a qualidade e aumentar a sua
importncia difcilmente poder ser concretizado adotando-se a abordagem tradi-
cional do fnanciamento pblico de novas universidades. Os prximos pargrafos
apresentam as opes de polticas para melhorar o ensino superior. A anlise est
dividida em opes de polticas sobre governabilidade e recursos, qualidade e im-
portncia, e a necessidade de desenvolver universidades de nvel mundial.
7.7.1 Governabilidade e fnanciamento do ensino superior
Promover maior autonomia das instituies, criando simultaneamente
mecanismos de avaliao adequados
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Maior autonomia e responsabilidade permitiro s universidades pblicas
melhorarem o seu desempenho e se tornarem mais inovadoras. O governo
pode ajudar nesse sentido por meio de planejamento e defnio conjunta
de metas qualitativas e quantitativas. O Ministrio da Educao (MEC) e
os setores produtivos precisam desenvolver um rigoroso sistema de avaliao
orientado para resultados. Os indicadores devem ser claros e mensurveis, es-
pecifcando os resultados institucionais, acadmicos e fnanceiros pelos quais
todos os protagonistas podero ser responsabilizados.
Estabelecer normas mais fexveis para o uso dos recursos
Para promover um maior grau de efcincia no uso dos recursos pblicos, o
governo deveria considerar uma combinao de mecanismos complementa-
res com o objetivo de destinar verbas para as instituies de ensino superior,
baseando-se na avaliao do desempenho.
Garantir cobertura adequada e sustentabilidade do apoio no longo pra-
zo, especialmente para os estudantes de baixa renda
O governo brasileiro precisa aumentar o fnanciamento para estudantes de
baixa renda, garantindo ao mesmo tempo altos nveis de reembolso. A admi-
nistrao pblica deveria avaliar a possibilidade de criar um sistema vivel de
crdito para estudantes, condicionado pela renda, que seja em princpio mais
efciente e eqitativo do que o atual esquema de tipo hipotecrio. O governo
tambm poderia considerar a obteno de emprstimos internacionais para
fnanciar um programa de crdito educacional. Nesse caso, os recursos deve-
riam ser veiculados por meio de uma associao de escolas privadas, como foi
feito no Mxico, por exemplo, com um emprstimo do Banco Mundial. De
qualquer modo, os mecanismos de crdito estudantil devem ser defnidos de
acordo com critrios e prioridades que se baseiem nos resultados de exames
de avaliao externos.
necessrio estabelecer um observatrio do mercado de trabalho para
monitorar o que acontece com os graduados do ensino superior
As informaes sobre carreiras e especializaes deveriam ser amplamente
divulgadas. Essa iniciativa essencial no apenas para informar os estudan-
tes que procuram emprego, mas tambm para ajudar os rgos decisrios a
manter um timo sincronismo entre as polticas para o ensino superior e o
mercado de trabalho.
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7.7.2 Qualidade e importncia da educao superior
Enfatizar a qualidade
As instituies precisam elevar o nvel de qualifcao de sua equipe aca-
dmica, melhorar as prticas pedaggicas, integrar a pesquisa ao currculo
universitrio, melhorar a infra-estrutura e proporcionar ambientes estimu-
lantes de aprendizado. necessrio estabelecer fortes vnculos com os setores
produtivos, especialmente quanto aos programas e carreiras profssionais re-
lacionados cincia e tecnologia.
Enfatizar a educao antes da pesquisa
Mesmo nos pases com alto grau de produo cientfca, quase todas as uni-
versidades priorizam a qualidade da educao, no a pesquisa. Relativamente
poucas instituies tm vocao ou dispem de recursos para realizar pesqui-
sas em todos os departamentos (nos Estados Unidos, por exemplo, apenas
3% a 5% das instituies de ensino superior so classifcadas como univer-
sidades de pesquisa). No Brasil, as entidades educacionais, defnidas legal-
mente ou no como universidades, poderiam e deveriam apoiar os centros de
pesquisa. As atividades de pesquisa no constituem a sua misso principal;
contudo, o aprendizado do mtodo cientfco que certamente a base sobre
a qual se pode dizer que uma pessoa bem-educada exige que todos os es-
tudantes realizem e apliquem pesquisas em alguma medida. As universidades
so diferentes dos laboratrios dedicados especifcamente P&D porque seus
objetivos, pelo menos para os iniciantes, so principalmente didticos. De
modo menos direto, esse processo tambm leva produo de publicaes
cientfcas e especializadas, assim como capacidade de inovao produtiva
no nvel nacional.
Maior nfase formao de cidados cosmopolitas responsveis no pla-
no nacional
As instituies de ensino superior no Brasil precisam assumir como um compro-
misso a formao de cidados que pensam de modo global, so responsveis no
plano nacional e competitivos no nvel internacional. O Pas precisa melhorar o
treinamento em idiomas estrangeiros para os professores universitrios e bacha-
ris, benefciando-se de intercmbios em dois sentidos facilitando a mobilidade
internacional para os estudantes, professores e pesquisadores brasileiros e, ao mes-
mo tempo, recebendo no Brasil professores e alunos estrangeiros para estudar e
colaborar. Deveriam ser disponibilizados recursos para apoiar essas iniciativas.
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Estimular mais estudantes a se envolver com cincia e engenharia
Ser necessrio um maior incentivo para treinar mais e melhores cientistas
e engenheiros. Ao mesmo tempo, alternativas atraentes no-universitrias
deveriam ser desenvolvidas para capacitar profssionais de nvel mdio e tc-
nicos. Como um grande percentual de estudantes de baixa renda est ma-
triculado nesses cursos, bolsas de estudos, crdito educacional e o PROUNI
poderiam ser oferecidos para esse campo de estudo. Alm disso, o Ministrio
da Educao controlaria tambm a qualidade dos cursos mediante visitas tc-
nicas peridicas e aleatrias. Estas complementariam as supervises dirigidas
a cursos para os quais no h claros indicadores de qualidade do programa.
Estabelecer fortes vnculos entre as melhores universidades de pesquisa e
os setores produtivos
7.7.3 Universidades de nvel mundial
O governo brasileiro deveria especifcar quantas universidades de nvel
internacional o Pas precisa e pode manter
Quais so os critrios para selecionar e fnanciar universidades de nvel inter-
nacional no Brasil e qual o custo de oportunidade em relao ao restante
do sistema educacional? Se o governo optar por concorrer neste cenrio ra-
refeito, dever formular polticas explcitas e investir de modo substancial no
desenvolvimento da base criada pelos centros de excelncia existentes.
Destinar mais fnanciamentos para as melhores instituies de pesquisa
Os oramentos das dez melhores universidades de pesquisa devem refetir a
sua produtividade. Paralelamente, os melhores programas de estudos de gra-
duao nas universidades pblicas e privadas tambm poderiam ter os seus
oramentos expandidos. Como frao dos gastos gerais com educao, essas
despesas incrementais seriam virtualmente insignifcantes. O seu signifcado
e os benefcios produtivos seriam incalculveis.
8
Da anlise ao

8.1 Introduo
A inovao e o crescimento econmico compreendem um diversifcado es-
pectro de temas, de forma que este relatrio percorreu uma ampla gama de
questes desde o abrangente regime econmico e institucional (parme-
tros macroeconmicos, normas do governo, poltica comercial e de com-
petitividade, segurana e o Estado de Direito) at reas especfcas (P&D
pblica e privada, investimento estrangeiro e transferncia de tecnologia;
informaes tcnicas; metrologia, padres e controle de qualidade; educa-
o e qualifcao profssional; fnanciamento e capital de risco para ino-
vao). Partindo desta anlise, sugerimos um conjunto de aes (Captulo
7) para ajudar o Brasil a se tornar um protagonista mais dinmico e bem-
sucedido na economia global. Este captulo examina as diversas entidades
do governo, o setor privado e a sociedade civil que tero de implementar
essas recomendaes, se as idias forem traduzidas em ao e concretizadas
(Tabela 40).
8.2 Quem precisa participar?
Nem todas as recomendaes no Captulo 7 (resumidas na Tabela 40) tm
o mesmo peso e prioridade e, por razes tcnicas e polticas, algumas sero
mais difceis de implementar do que outras. Alm disso, os participantes
precisaro colocar em prtica aes colaborativas e, nesse sentido, as agn-
cias descritas na Tabela 40 indicaro as entidades para coordenar as aes
em vez daquelas que sero responsveis apenas por sua realizao. Algu-
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mas recomendaes implicaro a aprovao de novas leis pelo Congresso; outras
necessitaro de alteraes signifcativas nas regulamentaes; e algumas podero
ser implementadas com uma simples assinatura (e uma grande vontade polti-
ca). Algumas poderiam ser realizadas com os recursos existentes, outras exigiro
uma signifcativa mobilizao de recursos pblicos e privados. Algumas aes so
independentes, outras causaro um efeito que depender da coordenao e do
seqenciamento das etapas envolvidas. Algumas necessitaro de anos de cont-
nuos esforos, outras podero ser efetivadas rapidamente. Mas, de modo geral,
este relatrio aponta para a urgncia de um esforo coordenado e sustentado do
governo brasileiro.
Tabela 40 - O que precisa ser feito e quem deve faz-lo
Principais
agncias e atores
econmicos
Recomendaes que demandam o seu envolvimento ativo
Governo Federal Aprimorar a governabilidade e reduzir a burocracia
Ministrio da
Fazenda
Continuar a melhorar o ambiente macroeconmico bsico.
Facilitar o investimento das empresas reduzindo o custo do capital.
Ampliar as atividades privadas de P&D (a) expandindo a combinao
de instrumentos fnanceiros pblicos que estimulem essas iniciativas
e abranjam maior compartilhamento de risco, fnanciamentos de
contrapartida, instrumentos de participao e emprstimos; e (b) me-
lhorando a relao custo-benefcio dos incentivos fscais para P&D.
Ampliar as atividades pblicas de P&D por meio do aumento de
recursos pblicos para essas atividades e do aperfeioamento do mo-
nitoramento e da avaliao da pesquisa pblica, utilizando os resulta-
dos para redirecionar os recursos levando em conta o desempenho.
Intensifcar o uso de capital de risco para fnanciar novos empreendi-
mentos, estabelecendo normas que facilitem a sua participao.
banco Central
Continuar a melhorar o ambiente macroeconmico bsico.
Facilitar o investimento das empresas reduzindo o custo do capital.
Aumentar a efcincia e a intermediao do sistema bancrio.
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Ministrio do
Desenvolvimento,
Indstria e
Comrcio Exterior
Facilitar o investimento das empresas, ampliando a abertura da
economia competitividade estrangeira.
Fortalecer a comercializao de conhecimento ( a) aprimorando o Ins-
tituto Nacional de Propriedade Intelectual (INPI), reduzindo o acmulo
de solicitaes de registro de marcas e patentes e oferecendo maior
assistncia aos inovadores brasileiros; (b) implementando a Lei de
Inovao; (c) apoiando os escritrios de transferncia de tecnologia
nas universidades pblicas e nos institutos de P&D, assim como a
criao de uma corporao gestora de patentes; (d) promovendo
uma maior mobilidade entre as equipes de pesquisa pblica e o setor
produtivo, e (e) expandindo os parques e incubadoras tecnolgicas.
Usar o comrcio para ampliar o acesso ao conhecimento estrangeiro
por intermdio da expanso da abertura comercial e dos fuxos de
investimento estrangeiro direto, e continuar a facilitar as transfern-
cias de tecnologia.
Ampliar a difuso e absoro de servios de metrologia, padres,
testes e controle de qualidade (MPTQ), por meio da criao de uma
infra-estrutura de MPTQ de nvel internacional que atenda demanda
e da promoo do controle de qualidade nas empresas, estimulando-
as a instalar laboratrios de P&D e a obter certifcados de qualidade.
Ampliar o fnanciamento e o treinamento para a absoro de energia
pelas PMEs (a) desenvolvendo mecanismos de apoio aos agrupa-
mentos industriais, concentrando-se no planejamento, assim como
nos recursos tecnolgicos e de marketing; (b) oferecendo maior
apoio para diagnstico de agrupamentos industriais e identifcao
de mtodos que visam melhorar o desempenho; e (c) aumentando o
fnanciamento para a absoro de tecnologia pelas PMEs.
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Ministrio da
Educao
Apoiar a aquisio explcita de conhecimento estrangeiro ( a) enviando
mais alunos brasileiros para estudar no exterior; (b) promovendo
interaes e intercmbios acadmicos com universidades estrangei-
ras; e (c) benefciando-se da volta dos talentos que emigraram com a
fuga de crebros.
Aperfeioar a administrao do sistema de educao bsica, introdu-
zindo a cultura do desempenho e expandindo a aplicao de testes
de avaliao do aprendizado estudantil.
Melhorar a qualidade da educao bsica ( a) estimulando a adoo
de padres operacionais mnimos nas escolas; (b) fortalecendo o
corpo docente; (c) capacitando os diretores de escolas; (d) aumentan-
do o investimento na educao pr-escolar; (e) usando os conselhos
escolares existentes para intensifcar a cooperao entre as escolas
e as comunidades locais; e (f) desestimulando a repetncia de srie
escolar.
Expandir o acesso ao nvel mdio, por meio da ampliao do fuxo
de alunos do ensino fundamental e da concesso de transferncias
condicionais de renda para os alunos do nvel mdio, com o objetivo
de desestimular a evaso escolar.
Aperfeioar a transio escola-trabalho ( a) acompanhando a evoluo
dos alunos do ensino mdio de modo mais realista, com base na
idade, com vistas a direcionar melhor as intervenes escola-trabalho
para aqueles que ingressaro mais cedo no mercado de trabalho;
(b) estabelecendo fortes vnculos entre escolas de ensino mdio que
atendem aos alunos mais velhos e empregadores, provedores de
servios vocacionais e o Sistema S; e (c) incentivando a adoo de
exames de validao para que os alunos mais velhos, que aprende-
ram e adquiriam experincia usando mtodos alternativos, como, por
exemplo, o emprego, possam obter o diploma de concluso do ensino
mdio.
Promover um maior grau de autonomia para as instituies e implan-
tar ao mesmo tempo mecanismos adequados de prestao de contas
(a) estabelecendo normas mais fexveis para o uso dos recursos; (b)
garantindo cobertura adequada e sustentabilidade a longo prazo dos
mecanismos de apoio, especialmente para os estudantes de baixa
renda; e (c) criando um observatrio do mercado de trabalho para
monitorar o que ocorre no ensino superior.
Aumentar a qualidade e a importncia do ensino superior, concen-
trando-se em primeiro lugar na educao, em vez da pesquisa.
Atribuir maior nfase educao de cidados com responsabilidade
tanto nacional quanto global, ao estmulo para que mais alunos se
dediquem s cincias e engenharias e ao estabelecimento de fortes
vnculos entre as melhores universidades de pesquisa e os setores
produtivos.
Desenvolver universidades de nvel internacional. O governo bra-
sileiro deveria decidir quantas destas unidades so necessrias e
podem ser mantidas.
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Ministrio da
Cincia e
Tecnologia e
FINEP
Ampliar as atividades privadas de P&D ( a) expandindo a combinao
de instrumentos fnanceiros pblicos que estimulem essas iniciativas,
para que abranjam maior compartilhamento de risco, fnanciamentos
de contrapartida, instrumentos de participao e emprstimos; e (b)
aperfeioando o monitoramento do desempenho dos diferentes ins-
trumentos e mecanismos; (c) tornando os incentivos fscais para P&D
mais efcientes em termos de custo; (d) aperfeioando a operao
dos fundos setoriais para cincia e tecnologia, a fm de imprimir mais
fexibilidade entre os setores e ampliar a interao entre as universi-
dades, os institutos de pesquisa e a iniciativa privada.
Ampliar as atividades pblicas de P&D (a ) aumentando os recursos
pblicos para P&D; (b) fortalecendo as atividades pblicas de P&D
nas principais reas estratgicas como recursos naturais, energia
renovvel, biotecnologia e nanotecnologia; (c) expandindo o apoio
P&D nas universidades; e (d) aprimorando o monitoramento e a
avaliao da pesquisa pblica, usando os resultados para redirecionar
os recursos, baseando-se no desempenho.
Fortalecer a comercializao do conhecimento ( a) implementando
a Lei de Inovao; (b) apoiando os escritrios de transferncia de
tecnologia nas universidades pblicas e nos institutos de P&D, bem
como criando uma corporao gestora de patentes; (c) promovendo
maior mobilidade entre as equipes de pesquisa pblica e o setor
produtivo; e (d) expandindo os parques e incubadoras tecnolgicas.
Ampliar o apoio fnanceiro para os estgios iniciais do desenvolvi-
mento de tecnologia (a) aumentando os recursos e aperfeioando os
procedimentos para avaliar os projetos e agilizar suas aprovaes,
e (b) aprimorando o monitoramento e a avaliao dos projetos em
andamento.
Apoiar a aquisio explcita de conhecimento no exterior ( a) criando
um programa de estmulo s parcerias de pesquisa nos setores
pblico e privado; (b) comprando laboratrios de P&D no exterior; e
(c) benefciando-se com a volta dos talentos que emigraram com a
fuga de crebros.
Ampliar a difuso e absoro de servios de metrologia, padres,
testes e controle de qualidade (MPTQ), criando uma infra-estrutura
de MPTQ de nvel internacional que atenda demanda e promovendo
o controle de qualidade nas empresas, estimulando-as a instalar
laboratrios de P&D e a obter certifcados de qualidade.
Ampliar o fnanciamento e o treinamento para a absoro de energia
pelas PMEs (a) desenvolvendo mecanismos de apoio para agrupa-
mentos industriais, concentrando-se no planejamento, assim como
nos recursos tecnolgicos e de marketing; (b) oferecendo maior apoio
para o diagnstico de agrupamentos industriais e a identifcao de
como melhorar o desempenho; e (c) aumentando o fnanciamento
para a absoro de tecnologia pelas PMEs.
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FAPESP e outras
agncias
estaduais de P&D
Ampliar as atividades pblicas de P&D (a) fortalecendo a P&D pblica
nos principais setores estratgicos, como recursos naturais, energia
renovvel, biotecnologia e nanotecnologia; e (b) aprimorando o mo-
nitoramento e a avaliao da pesquisa pblica, usando os resultados
para redirecionar os recursos de acordo com o desempenho.
Fortalecer a comercializao do conhecimento ( a) apoiando os
escritrios de transferncia de tecnologia nas universidades pblicas
e nos institutos de P&D, bem como criando uma corporao gestora
de patentes; (b) promovendo uma maior mobilidade entre as equipes
de pesquisa pblica e o setor produtivo; e (d) expandindo os parques
e incubadoras tecnolgicas.
Aumentar o apoio fnanceiro para os estgios iniciais do desen-
volvimento de tecnologia (a) expandindo os recursos fnanceiros e
aperfeioando os procedimentos para avaliar os projetos e agilizar
sua aprovao, e (b) aprimorando o monitoramento e a avaliao dos
projetos em andamento.
Ampliar o fnanciamento e o treinamento para a absoro de tec-
nologia pelas PMEs (a) desenvolvendo mecanismos de apoio para
agrupamentos industriais, concentrando-se no planejamento, assim
como nos recursos tecnolgicos e de marketing; (b) oferecendo maior
apoio ao diagnstico de agrupamentos industriais e identifcao de
mtodos para melhorar o desempenho; e (c) expandindo o fnancia-
mento para a absoro de tecnologia pelas PMEs.
bNDES
Ampliar as atividades privadas de P&D, expandindo a combinao de
instrumentos fnanceiros pblicos que estimulem essas iniciativas
para que abranjam maior compartilhamento de risco, fnanciamentos
de contrapartida, instrumentos de participao e emprstimos.
Aperfeioar as atividades de P&D (a) aumentando os recursos para
a P&D pblica; (b) fortalecendo a P&D pblica nos principais setores
estratgicos, como recursos naturais, energia renovvel, biotec-
nologia e nanotecnologia; e (c) aprimorando o monitoramento e a
avaliao da pesquisa pblica, usando os resultados para redirecionar
os recursos a partir do desempenho.
Fortalecer a comercializao do conhecimento, expandindo os par-
ques e incubadoras tecnolgicas.
Aumentar o apoio fnanceiro para os estgios iniciais do desenvol-
vimento de tecnologia (a) ampliando os recursos e aperfeioando
os procedimentos para avaliar os projetos e agilizar as aprovaes,
e (b) aprimorando o monitoramento e a avaliao dos projetos em
andamento.
CAPES
Apoiar a aquisio explcita de conhecimento no exterior ( a) enviando
mais alunos brasileiros para estudar fora do Brasil; (b) promovendo
interaes e intercmbios acadmicos com universidades estrangei-
ras; e (c) benefciando-se da volta dos talentos que emigraram com a
fuga de crebros.
Ministrio da
Justia
Modernizar as leis que regem a propriedade intelectual e a sua
aplicao.
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Estados
Facilitar o investimento empresarial, solucionando as defcincias infra-
estruturais que aumentam os custos de produo e de fazer negcios.
Expandir o uso das parcerias pblico-privadas para ampliar o investi-
mento em infra-estrutura.
Melhorar a governabilidade e reduzir a burocracia.
Ampliar as atividades privadas de P&D ( a) expandindo a combinao de
instrumentos de fnanciamento pblico aplicveis, para que abranjam
mais compartilhamento de risco, fnanciamentos de contrapartida, instru-
mentos de participao e emprstimos; e (b) aperfeioando o monitora-
mento da efcincia dos diferentes instrumentos e mecanismos.
Ampliar as atividades pblicas de P&D ( a) aumentando os recursos
pblicos para P&D; (b) fortalecendo as atividades de P&D nas princi-
pais reas estratgicas, como recursos naturais, energia renovvel,
biotecnologia e nanotecnologia; (c) expandindo o apoio P&D nas
universidades; (d) aperfeioando o monitoramento e a avaliao da
pesquisa pblica, utilizando os resultados para redirecionar os recur-
sos segundo o desempenho.
Fortalecer a comercializao do conhecimento ( a) promovendo maior
mobilidade entre as equipes de pesquisa pblica e o setor produtivo,
e (b) expandindo os parques e incubadoras tecnolgicas.
Aumentar o fnanciamento e o treinamento para a absoro de
tecnologia pelas PMEs (a) desenvolvendo mecanismos de apoio aos
agrupamentos industriais (clusters) por meio do planejamento, bem
como da capacidade tecnolgica e de marketing; (b) disponibilizando
mais fnanciamentos para diagnstico de clusters e identifcao de
mtodos para melhorar o desempenho; e (c) aumentando os fnancia-
mentos para a absoro de tecnologia pelas PMEs.
Aprimorar a governabilidade do sistema de educao bsica ( a) pro-
movendo a cultura do desempenho, e (b) expandindo o uso de testes
para avaliar o aproveitamento dos alunos.
Melhorar a qualidade da educao bsica ( a) estabelecendo padres ope-
racionais mnimos em todas as escolas, (b) fortalecendo o corpo docente,
(c) capacitando os diretores de escolas, (d) desenvolvendo os conselhos
escolares existentes para ampliar a colaborao entre as escolas e as
comunidades, e (e) desestimulando a repetncia de srie escolar.
Expandir o acesso ao ensino mdio ( a) aumentando o fuxo de estudantes
do ensino fundamental, e (b) usando transferncias condicionais de renda
para o ensino mdio, com o objetivo de desestimular a evaso escolar.
Melhorar a transio escola-trabalho ( a) acompanhando o aproveita-
mento dos alunos de modo mais realista no ensino mdio, para dire-
cionar de modo mais efciente as intervenes referentes transio
escola-trabalho daqueles que ingressaro mais cedo no mercado
de trabalho, levando em conta a sua idade; (b) estabelecendo fortes
vnculos entre as escolas de nvel mdio freqentadas pelos alunos
mais velhos e os empregadores, provedores de servios vocacionais
e tcnicos, e o Sistema S; (c) estimulando a adoo de exames de
validao para que os estudantes com mais idade, que aprenderam
ou adquiriram experincia por meios alternativos, como o emprego,
possam obter o diploma de nvel mdio.
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Municpios
Facilitar o investimento empresarial solucionando as defcincias infra-
estruturais que aumentam os custos de produo e de fazer negcios.
Expandir o uso das parcerias pblico-privadas para ampliar o investi-
mento em infra-estrutura.
Melhorar a governabilidade e reduzir a burocracia.
Aprimorar a governabilidade do sistema de educao bsica, promo-
vendo a cultura do desempenho e expandindo o uso de exames para
avaliar o aproveitamento dos alunos.
Melhorar a qualidade da educao bsica (a) estabelecendo padres
operacionais mnimos em todas as escolas, (b) fortalecendo o corpo
docente, (c) capacitando os diretores de escolas, (d) aumentando o
investimento na educao pr-escolar, (e) desenvolvendo os conse-
lhos escolares existentes para ampliar a colaborao entre as escolas
e comunidades, e (f) desestimulando a repetio de srie escolar.
Expandir o acesso ao nvel mdio, aumentando o fuxo de estudantes
do ensino fundamental.
Empresas
privadas
Expandir as atividades privadas de P&D, aprimorando a interao
entre os laboratrios pblicos, as universidades e o setor produtivo.
Fortalecer a comercializao de conhecimento (a) promovendo maior
mobilidade entre as equipes de pesquisa pblica e o setor produtivo,
e (b) expandindo os parques e incubadoras tecnolgicas.
Intensifcar o uso do capital de risco para fnanciar empresas emergen-
tes (a) aumentando a oferta de projetos tecnolgicos comerciais, e (b)
fortalecendo a capacitao tcnico-empresarial com as universidades.
Apoiar a aquisio explcita de conhecimento no exterior (a) criando um
programa de estmulo s parcerias de pesquisa internacionais para os
setores pblico e privado, (b) comprando empresas estrangeiras, (c) ad-
quirindo laboratrios estrangeiros de P&D no exterior, e (d) benefciando-
se da volta dos talentos que emigraram com a fuga de crebros.
CNPq
Apoiar a aquisio explcita de conhecimento no exterior (a) criando um
programa de estmulo s parcerias de pesquisa internacionais para os
setores pblico e privado, (b) enviando mais estudantes brasileiros para
estudar no exterior, (c) promovendo interaes e intercmbios acadmi-
cos com universidades estrangeiras, e (d) benefciando-se da volta dos
talentos que emigraram com a fuga de crebros.
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Ministrios que
realizam
pesquisa e
desenvolvimento
Ampliar as atividades privadas de P&D ( a) expandindo a combinao
de instrumentos fnanceiros pblicos aplicveis para abranger maior
compartilhamento de risco, fnanciamentos de contrapartida, instru-
mentos de participao e emprstimos; e (b) aperfeioando o monito-
ramento da efcincia dos diversos instrumentos e mecanismos.
Ampliar as atividades pblicas de P&D (a) fortalecendo a P&D pblica
nas principais reas estratgicas, como recursos naturais, energia
renovvel, biotecnologia e nanotecnologia; e (b) aperfeioando o moni-
toramento e a avaliao da pesquisa pblica, utilizando os resultados
para redirecionar os recursos, levando em conta o desempenho.
Promover a difuso do conhecimento tcnico ( a) aperfeioando os
servios de informao tecnolgica, e (b) fortalecendo a extenso
tecnolgica na agricultura, indstria e nos setores de servios.
Ministrio de
Minas e Energia
Facilitar o investimento empresarial, solucionando as defcincias infra-
estruturais que aumentam os custos de produo e de fazer negcios.
Expandir o uso das parcerias pblico-privadas para aumentar o inves-
timento em infra-estrutura.
Ministrio dos
Transportes
Facilitar o investimento empresarial, solucionando as defcincias
infra-estruturais que aumentam os custos de produo e de fazer
negcios.
Expandir o uso das parcerias pblico-privadas para aumentar o inves-
timento em infra-estrutura.
Ministrio das
Telecomunicaes
Facilitar o investimento empresarial, solucionando as defcincias infra-
estruturais que aumentam os custos de produo e de fazer negcios.
Expandir o uso das parcerias pblico-privadas para aumentar o inves-
timento em infra-estrutura.
Promover a difuso do conhecimento tcnico, aperfeioando os
servios de informao tecnolgica.
SEbRAE
Aumentar o fnanciamento e o treinamento para a absoro de
tecnologia pelas PMEs (a) desenvolvendo mecanismos de apoio para
aglomerados industriais (clusters), concentrando-se no planejamento,
bem como na capacidade tecnolgica e de marketing; (b) oferecendo
mais apoio para o diagnstico de aglomerados e a identifcao de
mtodos para melhorar o desempenho; (c) aumentando o fnancia-
mento para a absoro de tecnologia pelas PMEs.
Agncias do
Sistema S
Melhorar a transio escola-trabalho, estabelecendo fortes vnculos
entre as escolas que atendem os alunos com mais idade do ensino
mdio e os empregadores, provedores de servios tcnicos e voca-
cionais e o Sistema S.
Aumentar a qualidade e a importncia do ensino superior (a) atribuindo
maior nfase educao de cidados com responsabilidade tanto
nacional como global (b) estimulando o estudo de cincia e engenharia
por um maior nmero de alunos, e (c) estabelecendo fortes vnculos
entre as melhores universidades de pesquisa e os setores produtivos.
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Ministrio do Tra-
balho e Emprego
Facilitar o investimento empresarial, enfrentando a rigidez dos merca-
dos de trabalho brasileiros.
Universidades
e laboratrios
pblicos
Expandir as atividades privadas de P&D, melhorando a interao en-
tre os laboratrios e universidades pblicas e os setores produtivos.
Fortalecer a comercializao de conhecimento ( a) apoiando os escri-
trios de transferncia de tecnologia nas universidades e institutos
de P&D pblicos, bem como criando uma corporao para gesto
de patentes; (b) promovendo maior mobilidade entre as equipes de
pesquisa pblica e o setor produtivo; e (c) expandindo os parques e
incubadoras tecnolgicas.
Intensifcar o uso de capital de risco para fnanciar empresas emer-
gentes (a) aumentando a oferta de projetos tecnolgicos comerciais,
e (b) fortalecendo a capacitao tcnico-empresarial nas universida-
des.
Apoiar a aquisio explcita de conhecimento no exterior ( a) criando
um programa de estmulo s parcerias de pesquisa internacionais
para os setores pblico e privado; (b) promovendo interaes e
intercmbios acadmicos com universidades estrangeiras; e (c)
benefciando-se da volta dos talentos que emigraram com a fuga de
crebros.
8.3 Prxima etapa: conscientizao
Este relatrio d um primeiro passo no sentido de ir alm da anlise e propor
um plano concreto. Como ser necessria a participao de muitas instituies
e atores, a ao inicial mais urgente a conscientizao sobre o desafo a ser en-
frentado. Somente uma mudana bsica na forma de pensar nacional poder ser
considerada sufciente.
Muitos peridicos nacionais publicaram uma srie de artigos que ajudaram a
aumentar o interesse pblico sobre as questes discutidas neste relatrio, entre os
quais as revistas Veja, Exame e poca, e os jornais Folha de So Paulo, Estado de
So Paulo, O Globo, Correio Braziliense e Valor Econmico. A ateno da popu-
lao tambm foi captada por meio de flmes, documentrios, rdio e televiso.
Partindo desse interesse, o Congresso brasileiro poderia oferecer seminrios que
envolvessem ministrios de governo e as principais organizaes da sociedade ci-
vil, entre as quais sindicatos e associaes do setor privado. (Para conhecer um
bom exemplo de como um outro pas enfrentou esse desafo, veja o Quadro 6
Projeto Viso Coria.)
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Aps o processo de conscientizao, necessrio desenvolver planos de ao con-
cretos e implement-los. Esses planos no precisam ser totalmente integrados, de
modo a abranger todas as questes simultaneamente, assim como foi feito na Co-
ria do Sul, mas necessitam ser efetivos e explicitar por onde e com quem devem
ser iniciados. Algumas iniciativas no nvel federal deveriam ser implementadas
de modo adequado de cima para baixo, especialmente as medidas aplicadas no
plano macroeconmico, que possibilitam o crescimento a partir da base. Muitas
condies favorveis so promovidas de forma mais rpida e efciente no nvel
estadual: o processo de registro de um novo negcio, a oferta de servios de infra-
estrutura, a educao bsica e de nvel mdio, a capacitao etc. Em outros casos,
as aes de baixo para cima precisam ser difundidas a partir dos estados, regies,
clusters ou at mesmo das organizaes. muito importante dinamizar o processo
em ambos os sentidos. As aes bem-sucedidas de baixo para cima demonstram
idias que podero ser reproduzidas e expandidas. O Quadro 7 ilustra esse tipo
de processo as principais mudanas polticas ocorridas durante as muito bem-
sucedidas reformas comerciais da China.
Quadro 6 - O Projeto Viso Coria do Sul: uma iniciativa
de baixo para cima que levou o governo ao
Em 1998, aps a crise fnanceira, a Coria do Sul lanou ofcialmente uma estratgia nacional
para adotar a economia do conhecimento. O incentivo veio do setor privado, a partir do jornal
especializado em comrcio, Maeil. Em 1996, ainda antes da crise, esse peridico j defendia uma
viso mais coerente da economia coreana. O seu proprietrio contratou a frma de consultoria
Booz Allen Hamilton para fazer um estudo da vulnerabilidade da economia coreana a uma crise
fnanceira, como a do Mxico no fnal de 1994. O jornal Maeil realizou uma conferncia nacional
para discutir o resultado encontrado e lanou o Projeto Viso Coria do Sul em uma campanha
nacional, em fevereiro de 1997, encomendando um segundo estudo de consultoria empresa
McKinsey, com o objetivo de fundamentar essa iniciativa. A crise fnanceira asitica de 1997, que
tambm afetou gravemente a Coria do Sul, ocorreu quando o relatrio estava sendo elaborado.
Esse documento concluiu que o pas tinha sido pressionado pela competio dos baixos salrios
da China, que transformava rapidamente a sua produo em alta tecnologia, e pela concorrncia
tecnolgica do Japo, da Europa e dos Estados Unidos. Aps o fnal desse estudo, o Maeil patro-
cinou uma segunda conferncia nacional para discutir suas concluses. O reconhecimento da
necessidade de mudar a estratgia de desenvolvimento da Coria do Sul comeou a crescer entre
o governo, os lderes empresariais e a sociedade civil como um todo.
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No satisfeito com as simples mudanas de atitude, o jornal contratou uma terceira frma de con-
sultoria para ir alm do diagnstico e desenvolver uma proposta de ao concreta. Esse estudo
foi realizado pela frma de consultoria Monitor e se chamou Do Conhecimento Ao. Quando
o relatrio foi concludo, o Maeil realizou uma ampla conferncia nacional para a qual foram con-
vidados o Presidente da Coria do Sul, os principais ministros e representantes do setor privado e
da sociedade civil. Esse evento foi decisivo para fazer com que o governo mudasse a estratgia e
adotasse a economia do conhecimento.
Finalmente, o governo representado pelo Ministrio das Finanas e Economia liderou a agenda
de polticas da economia do conhecimento. O Executivo contratou a primeira grande instituio de
pesquisa e consultoria da Coria do Sul, o Instituto Coreano de Desenvolvimento, para coordenar
a atividade de uma dzia de especialistas. Um relatrio conjunto do Banco Mundial e da OCDE
forneceu a estrutura, descrevendo as etapas concretas das reformas nos diversos domnios das
polticas pblicas.
Os avanos foram rigorosamente monitorados. Esta etapa foi essencial para identifcar e abordar
qualquer tipo de inrcia ou resistncia, como, por exemplo, no sistema educacional. A estratgia
do conhecimento, adotada pela Coria do Sul, em abril de 2000, foi desenvolvida em um plano de
ao trianual para cinco reas principais: infra-estrutura de informao, recursos humanos, indstria
baseada no conhecimento, cincia e tecnologia e eliminao da excluso digital. Para implementar
o plano de ao, a Coria do Sul estabeleceu cinco grupos de trabalho envolvendo 19 ministrios
e 17 institutos de pesquisa, com a implementao sob a coordenao do Ministrio das Finanas
e Economia. A cada trimestre, os ministrios apresentam seus relatrios de automonitoramento ao
Ministrio das Finanas e Economia, que os rene e lana um relatrio detalhado sobre os avanos
realizados. Os resultados intermedirios e os ajustes feitos no plano de ao so enviados ao diretor
executivo do Conselho Nacional de Assessoria Econmica, que relata o andamento da implementa-
o e faz uma avaliao do plano trianual para os membros do Conselho.
Quadro 7 - Zonas de processamento de exportao
e a reforma comercial na China
A reforma comercial na China foi iniciada com a criao de quatro zonas de processamento de
exportao (ZPEs) especiais ao longo da costa, que foram expandidas para 19 quando a inicia-
tiva se mostrou bem-sucedida. O grande crescimento do emprego e da atividade cambial levou
a migraes macias da populao rural para as reas litorneas. As ZPEs foram ainda mais
expandidas. Observando os benefcios da maior insero no sistema de comrcio internacional, a
China decidiu se integrar Organizao Mundial do Comrcio (OMC) e reduzir signifcativamente
suas barreiras comerciais, continuando ao mesmo tempo a melhorar de modo geral o ambiente
favorvel aos negcios. O sucesso dessa estratgia demonstrado pelo modo como o pas tem se
benefciado de sua integrao no sistema global.
H muitos exemplos do modo como os pases obtiveram expressivos ganhos re-
sultantes da adoo de estratgias envolvendo aes no sentido de cima para baixo
e iniciativas concretas de baixo para cima. Com muita freqncia, a principal
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fora propulsora dessas iniciativas uma grande crise, como ocorreu na Coria do
Sul, na Irlanda e na Finlndia. No entanto, como demonstra o caso da China, as
mudanas tambm podem ocorrer mesmo sem grandes turbulncias.
Embora o lento crescimento tenha causado preocupao, o Brasil no enfrenta
hoje um tipo bvio de crise que preocupa a populao e gera clamor pblico por
uma soluo. Sob o ponto de vista interno, nem sempre totalmente visvel como
o ambiente econmico internacional se tornou exigente e intensamente competi-
tivo e em que medida o Pas, apesar de suas dimenses e das diversas realizaes,
est comeando a fcar cada vez mais defasado em relao a um crescente nmero
de naes. De modo geral, os brasileiros esto demorando a compreender que o
progresso se tornar cada vez mais difcil de alcanar a menos que sejam imple-
mentadas reformas signifcativas e que essas mudanas precisam ser feitas agora.
Este relatrio tentou diagnosticar os principais desafos e descrever as medidas
que necessitam ser tomadas. Esta anlise precisa no apenas ser aprofundada,
como demonstrou a Coria do Sul entre outros pases, mas tambm estar sem-
pre vinculada a aes decisivas. Um grupo de trabalho de alto nvel, que rena
analistas e formuladores de polticas com lderes empresariais e sociais, deveria
ser criado para essa fnalidade. Como enfatizamos acima, este plano de ao deve
se apoiar em uma abrangente estratgia, com o objetivo de conscientizar a po-
pulao sobre o que est em jogo e mobilizar apoio para comear a enfrentar os
maiores problemas.
Ao contrrio da Coria do Sul, o Brasil um pas altamente descentralizado; as-
sim, muitas aes tero de ocorrer no nvel estadual ou municipal. Por esta razo,
a mesma estrutura diagnstica que foi adotada para o Brasil como nao pode
ser aplicada aos estados e grandes municpios. No entanto, as enormes diferenas
entre as unidades da federao justifcam um detalhamento at o nvel dos estados
e das grandes municipalidades, porque as diferentes combinaes de polticas de
inovao podero ser mais apropriadas aos diversos nveis de desenvolvimento.
Na prxima seo, discutiremos os principais elementos dessa estrutura e como
podem ser aplicados s entidades estaduais e municipais interessadas.
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8.4 Aplicao da Estrutura s Entidades Estaduais e Municipais
A estrutura adotada neste relatrio avalia os pontos fortes e fracos em cinco principais
reas da anlise: (a) ambiente favorvel inovao, (b) capacidade de criar e comercia-
lizar conhecimento (sob a perspectiva nacional e empresarial), (c) capacidade de ad-
quirir e absorver conhecimento estrangeiro (sob a perspectiva nacional e empresarial),
(d) capacidade de difundir e usar o conhecimento existente no pas (sob a perspectiva
nacional e empresarial), e (e) mecanismos e instituies existentes para desenvolvi-
mento de capital humano (treinamento bsico e avanado) para a inovao.
Qualquer aplicao dessa estrutura a uma entidade estadual ou municipal ser ini-
ciada por uma anlise detalhada das tendncias e da composio do seu crescimen-
to, utilizando sempre indicadores comparativos internacionais e estaduais. Esse exa-
me abrange um perfl das vantagens produtivas comparativas da regio geogrfca e
suas implicaes para o crescimento e o desenvolvimento futuros. Essas vantagens
produtivas so essenciais porque os principais ganhos de competitividade residem
precisamente no estmulo inovao desses processos e produtos.
A anlise ainda deve retornar ao ambiente favorvel inovao e ao crescimen-
to, com a clara compreenso de que alguns elementos sero exgenos entida-
de subnacional (como as taxas de juros e de cmbio), porque so parmetros
defnidos pelos mercados internacionais ou pelas autoridades federais. No en-
tanto, o estudo tambm deveria identifcar os elementos do ambiente favorvel
que so afetados pelas polticas dos governos estaduais e municipais (como,
por exemplo, infra-estrutura fsica, criminalidade, governabilidade e reduo
da burocracia) e propor opes para maximizar o seu impacto positivo sobre a
inovao e o crescimento.
Ao analisar a capacidade de uma entidade de criar e comercializar conhecimento
e tecnologia, os seus esforos e o impacto da P&D devem ser estudados, quer
sejam fnanciados com recursos pblicos ou privados. A anlise deve examinar
os determinantes que explicam por que e quando uma empresa realiza atividades
de P&D e quais setores tm maior probabilidade de se envolver com o tipo de
entidade subnacional em questo. A anlise tambm deve verifcar os instrumen-
tos e mecanismos disponveis para facilitar a interao entre as empresas e as
universidades. Nesse ponto, mais uma vez, deve haver uma clara compreenso de
que alguns elementos sero exgenos entidade subnacional (como o contedo
da legislao nacional, especialmente a Lei de Inovao), porque estes so pa-
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rmetros defnidos pelos mercados internacionais ou pelas autoridades federais.
No entanto, o estudo deveria identifcar os elementos relacionados criao e
comercializao de conhecimento e tecnologia que so afetados pelas polticas dos
governos subnacionais (por exemplo, a criao de incubadoras ou a efcincia do
fnanciamento estadual ou municipal para P&D) e propor opes para ampliar o
seu impacto positivo sobre a inovao e o crescimento.
Ao analisar a capacidade de uma entidade subnacional de adquirir e absorver
conhecimento e tecnologia estrangeiros, o exerccio deve examinar as suas carac-
tersticas de exportao/importao; as redes e a conectividade para informao
e tecnologia; o acesso a portos, aeroportos e transportes terrestres; e o comporta-
mento das frmas locais em relao a investimentos de capital.
Ao analisar a possibilidade de uma entidade disseminar e usar o conhecimento
e a tecnologia que j esto presentes no sistema, o exame deve se concentrar na
sua oferta de servios de informao tecnolgica, nos mecanismos de apoio aos
clusters industriais e s cadeias de produo, bem como verifcar se os laboratrios
dispem de certifcao de qualidade, entre outros fatores. O estudo deve identi-
fcar as polticas da entidade que podem contribuir para uma expanso da difuso
e do uso de conhecimento e tecnologia.
Finalmente, a anlise deveria se ater s polticas e ao desempenho institucional da
entidade ao preparar o capital humano essencial, necessrio ao desenvolvimento
da agenda de inovao. Este relatrio estabeleceu a importncia de uma forte
capacitao bsica, especialmente para a absoro e difuso do conhecimento e
da qualifcao avanada para a criao e a comercializao de conhecimento.
O estudo no nvel estadual deve analisar o desempenho do sistema de educao
formal (bsica e superior), assim como a capacitao oferecida por instituies al-
ternativas, como o Sistema S, as agncias de treinamento privadas e o treinamento
interno nas empresas.
Utilizando a estrutura analtica, o trabalho de detalhamento fornecer recomen-
daes especfcas e opes de polticas para que a entidade subnacional direcione
seus esforos com o objetivo de fortalecer e estimular a inovao, a produtividade
e o crescimento econmico.
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A
nexos
ANEXO A Concluses sobre o banco de dados PINTEC
68
Os perodos inicial e fnal compreendidos por esta anlise transversal se
situam em 1997 e 2001, respectivamente. Os modelos economtricos divi-
diram as empresas em trs categorias: (a) frmas que inovam e diferenciam
seus produtos, (b) frmas especializadas em produtos padronizados, e (c)
frmas que no diferenciam seus produtos e so menos produtivas. Uma
medida de produtividade utilizada na anlise foi o logaritmo do valor agre-
gado potencial de cada trabalhador (log PVA por trabalhador), expresso
como log do [[faturamento lquido total] [custos operacionais] [valor
total dos salrios]] [nmero de trabalhadores]. Os resultados desse exer-
ccio so apresentados na Tabela 41 e corroboram as observaes econom-
tricas discutidas no Captulo 5.
68
Esta seo se baseia em Arbache (2005), que analisou a relao entre inovao e exportao, assim como o
desempenho das empresas industriais no Brasil. O estudo combinou as informaes dos seguintes bancos de
dados: (a) a Pesquisa Industrial Anual (PIA) do IBGE, para as caractersticas das empresas, (b) a Relao Anual
de Informaes Sociais (RAIS), do Ministrio do Trabalho e Emprego, para as variveis relacionadas fora de
trabalho, (c) a Pesquisa Industrial de Inovao Tecnolgica (PINTEC) do IBGE, para as informaes sobre inova-
o, (d) o Censo do Capital Estrangeiro no Brasil (CEB) do Banco Central e (e) o banco de dados administrativo
da Secretaria de Comrcio Exterior (Secex), para as informaes sobre exportao.
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251
Tabela 41 - Impacto da inovao e das exportaes na produtividade das
empresas industriais brasileiras, medido pelo log PVA por trabalhador, 2001
Varivel Modelo Geral
Firmas que
inovam e
diferenciam
produtos
Firmas
especializadas
em produtos
padronizados
Firmas que
no diferen-
ciam produtos
e so menos
produtivas
Coef.
Erro
Padro
Coef.
Erro
Padro
Coef.
Erro
Padro
Coef.
Erro
Padro
Constante 17,50 7,45 94,40 9,17 35,50 11,20 21,90 10,90
Inovao de produtos
(Dummy)
0,23 0,06 0,35 0,06 0,03 0,10
Gastos em P&D/faturamento 0,20 0,06 0,15 0,14 0,48 0,07 0,04 0,17
(Gastos em P&D/
faturamento total)
2
0,01 0,00 0,00 0,00 0,02 0,00 0,00 0,00
Empresa exportadora
(Dummy)
1,61 0,11 0,47 0,14 0,00 0,00
Exportaes/faturamento 0,13 0,01 0,04 0,03 0,07 0,01 0,28 0,26
(Exportaes/faturamento)
2
0,01 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

0,08
0,01
Mdia de escolaridade dos
trabalhadores
0,63 0,05 0,96 0,18 1,29 0,08 0,10 0,08
Mdia de experincia
profssional dos
trabalhadores
0,20 0,17 2,19 0,77 0,36 0,26 0,59 0,26
Empresa multinacional
(Dummy)
0,50 0,05 0,47 0,09 0,39 0,05 0,30 0,21
Firmas que inovam e
diferenciam produtos
0,63 0,05
Firmas especializadas em
produtos padronizados
0,53 0,04
R
2
0,60 0,59 0,50 0,56
F 72,70 6,39 26,90 24,40
Fonte: Arbache (2005).
Nota: Estimativas do erro padro (EP) de White, controladas por local (estado), setor industrial, mdia de idade dos traba-
lhadores, participao dos gastos com publicidade no faturamento e rotatividade da mo-de-obra.
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252
ANEXO b Anlise economtrica da relao entre P&D, inovao e
produtividade, utilizando os dados da PCI no
nvel empresarial
O modelo economtrico consiste em trs conjuntos de equaes que foram esti-
madas simultaneamente e seus resultados so mostrados nas Tabelas 42 e 43.
Em primeiro lugar, as equaes de P&D modelam os processos seqenciais pelos
quais cada empresa determina o seu nvel ideal de investimento em pesquisa e
desenvolvimento. Utilizando o modelo de seleo de Heckman, o exerccio esti-
ma a probabilidade de uma empresa investir em pesquisa e desenvolvimento e,
depois de tomada essa deciso, defne o seu nvel de gastos, ou seja, a intensidade
de P&D.
Em segundo lugar, as equaes da inovao modelam o nvel de inovao de
acordo com as caractersticas especfcas da empresa e do investimento em P&D
por trabalhador. So consideradas duas medidas diferentes de inovao: (a) uma
varivel Dummy para inovao, que assume o valor 1 se a empresa tiver lanado
um novo produto no mercado ou apresentado um novo processo de fabricao
importante nos ltimos trs anos e (b) a intensidade da inovao, ou o nmero
real de novos produtos ou processos desenvolvidos pela empresa nesse mesmo
perodo de tempo.
No terceiro conjunto, as equaes de produtividade se baseiam no modelo-padro
da funo de produo de Cobb-Douglas, na qual o valor agregado observado por
empregado depende dos insumos de trabalho e de capital, e de um fator de pro-
dutividade no observado. A estrutura de Escribano e Guasch (2004) permite o
uso de variveis do CI observado como substitutas do ltimo componente.
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253
Tabela 42 - Estimativas de P&D, inovao
(Dummy) e produtividade
Equaes de Pesquisa Equao de inovao Equao de produtividade
Equa-
o de
seleo
Log (Gastos
com P&D por
trabalhador)
Varivel Dummy para
inovao
Log (Valor agregado por
trabalhador)
Participao
no mercado
0,178
[0,253]
1,276***
[0,460]
Log (Gastos
com P&D por
trabalhador)
0,193
[0,133]
Varivel Dummy para
inovao
0,540***
[0,111]
Diversifcao
0,001
[0,002]
0,002
[0,005]
Parcela do lucro
reinvestido
0,035
[0,083]
Log (Estoque de capital
por trabalhador)
0,276***
[0,029]
Profssionais
na fora de
trabalho
4,510***
[0,847]
0,963
[1,189]
Profssionais
na fora de
trabalho
1,893*
[0,918]
Log (Inspees)
0,013
[0,110]
Saque a
descoberto
0,158*
[0,095]
0,181
[0,183]
Saque a desco-
berto
0,116
[0,114]
Gasto com pagamento
de suborno
0,947
[1,033]
Constante
7,045***
[0,559]
Emprego (log)
0,173***
[0,041]
0,300***
[0,086]
Emprego (log)
0,067
[0,056]
Parcela de trabalhadores
que usam computador
1,274***
[0,260]
Constante
1,291***
[0,250]
8,993***
[0,629]
Constante
1,820
[1,221]
Utilizao da capa-
cidade
0,629***
[0,206]
Empresa de capital
aberto
0,488**
[0,223]
Certifcado de qualidade
0,291***
[0,093]
Fonte: Correa et al. (a ser lanado)
Notas: Estimativa tima assinttica dos mnimos quadrados. Os
erros-padro signifcativos foram colocados entre colchetes. As
regresses abrangem 8 variveis simuladas para indstria, 12
variveis simuladas para estado e uma constante.
*Signifcativo no nvel de 10%; **Signifcativo no nvel de 5%;
***Signifcativo no nvel de 1%.
Profssionais na fora
de trabalho
0,016
[0,956]
Saque a descoberto
0,058
[0,121]
Emprego (log)
0,116**
[0,048]
Log (Interrupes de
energia)
0,063
[0,059]
Perdas devidas inter-
rupo nos transportes
3,422***
[1,279]
Tempo da gerncia gas-
to com regulamentao
3,334**
[1,509]
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254
Tabela 43 - Estimativas de P&D, inovao (intensidade) e produtividade
Equaes de Pesquisa
Equao da
Inovao
Equao da Produtividade
Equa-
o de
seleo
Log (Gastos
com P&D por
trabalhador)
Intensidade de
inovao
Log (Valor agregado
por trabalhador)
Participao
no mercado
0,178
[0,253]
1,276***
[0,460]
Log (Gastos
com P&D por
trabalhador)
0,409*
[0,177]
Intensidade da
inovao
0,480***
[0,039]
Diversifcao
0,001
[0,002]
0,002
[0,005]
Parcela do lu-
cro reinvestido
0,045
[0,110]
Log (Estoque
de capital por
trabalhador)
0.275***
[0.029]
Profssionais
na fora de
trabalho
4,510***
[0,847]
0,963
[1,189]
Profssionais
na fora de
trabalho
0,260
[0,710]
Log
(Inspees)
0,008
[0,110]
Saque a
descoberto
0,158*
[0,095]
0,181
[0,183]
Saque a
descoberto
0,020
[0,165]
Gasto com
pagamento de
suborno
0,939
[1,033]
Constante
6,853***
[0,554]
Emprego
(log)
0,173***
[0,041]
0,300***
[0,086]
Emprego (log)
0,277***
[0,074]
Parcela de
trabalhadores que
usam computador
1,233***
[0,260]
Constante
1,291***
[0,250]
8,993***
[0,629]
Constante
3,290**
[1,622]
Utilizao da
capacidade
0,625***
[0,206]

Fonte: Correa et al. (a ser lanado).
Notas: Estimativa tima assinttica dos mnimos quadrados. Os erros-padro sig-
nifcativos foram colocados entre colchetes. As regresses abrangem 8 variveis de
indstria simuladas, 12 variveis de estado simuladas e uma constante..
*Signifcativo no nvel de 10%; **Signifcativo no nvel de 5%; ***Signifcativo
no nvel de 1%.
Empresa de
capital aberto
0,480**
[0,223]
Certifcado de
qualidade
0,291***
[0,093]
Profssionais na
fora de trabalho
1,098
[0,715]
Saque a desco-
berto
0,121
[0,124]
Emprego (log)
0,038
[0,038]
Log (Interrupes
de energia)
0,064
[0,059]
Perdas devidas
interrupo nos
transportes
3,570***
[1,279]
Tempo da gern-
cia gasto com
regulamentao
3,352**
[1,509]
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255
ANEXO C Avaliao dos efeitos parciais do tamanho da empresa
associados aos efeitos parciais nas variveis explicativas
Nas estimativas Probit, as variveis dependentes assumem o valor 1 quando se
considera apenas uma empresa, dentre as observaes agrupadas de todas as fr-
mas. As Tabelas 44, 45 e 46 mostram os efeitos marginais, o que possibilita ava-
liar a magnitude dos efeitos parciais associados s alteraes na varivel explicativa
para cada varivel dependente.
Como nos conjuntos maiores de dados combinados, os efeitos do tamanho persis-
tem quando so controlados simultaneamente em um modelo de regresso junto
com os indicadores de exportao, propriedade estrangeira e localizao regional.
As pequenas (20 a 99 trabalhadores), mdias (100 a 499 trabalhadores) e grandes
empresas (500 ou mais trabalhadores) tm maior (e crescente) probabilidade de:
investir em P&D (9%, 17% e 29%, respectivamente); obter um certifcado ISO
(11%, 23% e 42%); oferecer treinamento para os trabalhadores (20%, 42% e 54%)
e desenvolver um novo produto (7%, 9% e 16%) do que as microempresas (menos
de 20 trabalhadores). Os resultados confrmam os estudos anteriores. Por exemplo,
Mohnen e Dagenais (2002) mostram que a propenso para inovar na Dinamarca
determinada de modo signifcativo pelo tamanho da empresa (ou seja, pela capaci-
dade empregatcia) e pelo setor industrial. Lee (2004), estudando os determinantes
da inovao entre os fabricantes malaios, concluiu que as maiores empresas tinham
mais propenso a inovar do que as frmas menores. De Negri (2006) tambm ob-
servou que o tamanho (logaritmo natural do emprego) um forte determinante da
probabilidade de inovao nas empresas brasileiras.
69
As empresas exportadoras e aquelas com alguma propriedade estrangeira tam-
bm apresentam nveis mais elevados de atividades inovadoras, mesmo quando
controladas por tamanho, setor e regio. As frmas exportadoras tm mais proba-
bilidade de investir em P&D (12%), obter um certifcado ISO (13%), oferecer
treinamento para os trabalhadores (10%) e estabelecer joint ventures (3%) do que
as no exportadoras de mesmo porte, setor e regio. Ao examinar os ndices de
inovao de produtos e de solicitaes de patentes de uma amostra representati-
va de empresas manufatureiras espanholas, de 1990 a 1997, Salomon e Shaver
(2005) tambm concluram que a exportao est associada de forma positiva
69
Sanguinetti (2005) observou que o total de postos de trabalho um determinante dos gastos em P&D por trabalhador
nas empresas argentinas (uma relao no linear).
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256
inovao. Alm disso, as empresas com capital estrangeiro tm mais probabi-
lidade de possuir um certifcado ISO (29%), capacitar os trabalhadores (25%),
estabelecer joint ventures (5%) e dispor de licenas para uso de tecnologia (26%)
do que as frmas totalmente nacionais. Dois estudos diferentes de empresas in-
dustriais escocesas e alems, respectivamente, mostram uma relao signifcativa
e positiva entre a propriedade estrangeira e a inovao (Bertschek 1995; e Love et
al., 1996). Lofts e Loundes (2000), utilizando uma amostra de empresas austra-
lianas, entre 1994 e 1997, tambm constataram que a participao estrangeira
um determinante dos nveis de atividade inovadora na Austrlia.
Tabela 44 - Efeitos marginais sobre os insumos
e produtos da inovao no brasil
Variveis
independentes
P&D ISO
Capacitao
de trabalha-
dores
Joint
venture
Licenas
tcnicas
Novos
produtos
Aprimora-
mento da
linha de
produtos
20 a 99
trabalhadores
0,085* 0,113*** 0,200*** 0,004 0,017 0,070** 0,029**
[2,61] [3,80] [5,61] [0,38] [1,11] [2,37] [2,42]
100 a 499
trabalhadores
0,172*** 0,234*** 0,420*** 0,029** 0,087*** 0,090** 0,027**
[4,29] [5,67] [9,58] [2,16] [3,75] [2,51] [2,01]
500 ou mais
trabalhadores
0,293*** 0,425*** 0,535*** 0.034* 0,303*** 0,160*** 0,022
[4,19] [5,68] [7,31] [1,61] [5,45] [2,64] [0,96]
Empresas
exportadoras
0,117*** 0,130*** 0,103*** 0,026** 0,006 0,043 0,019
[3,72] [5,72] [3,45] [3,10] [0,50] [1,45] [1,50]
Propriedade
estrangeira
0,001 0,292*** 0,252*** 0,052*** 0,263*** -0,010 -0,013
[0,01] [5,40] [3,83] [3,48] [7,47] [0,17] [0,50]
Observaes
LR
2
(d.f.=16)
Pseudo R
2
1.642 1.562 1.639 1.640 1.640 1.640 1.640
120,64 521,26 413,86 111,96 203,73 70,31 46,49
0,053 0,342 0,196 0,198 0,233 0,034 0,067
Fonte:PCI no Brasil.
Notas: O valor Z foi colocado entre colchetes. Por uma questo de brevidade, as variveis de setor e regionais no foram
includas na Tabela 4. O setor de madeira e mveis foi a categoria omitida para setor. Sudeste foi a categoria omitida
para regio. Micro foi a varivel omitida para tamanho.
*Signifcativo no nvel de 10%;**signifcativo no nvel de 5%; e ***signifcativo no nvel de 1%.
A
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257
Tabela 45 - Efeitos marginais sobre os insumos
e produtos da inovao no brasil
Variveis
independentes
P&D ISO
Capacitao
de trabalha-
dores
Joint
venture
Licenas
tcnicas
Novos
produ-
tos
Aprimora-
mento da
linha de
produtos
Empresas
exportadoras
0,093*** 0,134*** 0,094** 0,025*** 0,007 0,051 0,021
[2,66] [5,43] [2,84] [2,90] [0,53] [1,56] [1,45]
Vendas para fr-
mas estrangei-
ras/faturamento
0,035 0,054** 0,303
0,044
0,010 0,060 0,011
[0,66] [2,04] [0,62] [0,42] [0,60] [1,17] [0,41]
Propriedade
estrangeira
0,025 0,233*** 0,210*** 0,004*** 0,243*** 0,033 0,015
[0,41] [4,47] [3,16] [3,12] [6,94] [0,55] [0,57]
Vendas para
exportadores/
faturamento
0,097*** 0,099*** 0,124*** 0,009 0,016 0,052* 0,003
[3,18] [4,65] [4,24] [1,31] [1,34] [1,83] [0,24]
Observaes
LR
2
(d.f.=18)
Pseudo R
2
1.642 1.562 1.639 1.640 1.640 1.640 1.640
131,28 546,31 432,02 113,81 205,87 74,90 46,70
0,058 0,358 0,205 0,201 0,236 0,036 0,067
Fonte: PCI para o Brasil.
Notas: O valor Z foi colocado entre colchetes. Por uma questo de brevidade, as variveis de setor, regio e tamanho
no foram includas na Tabela 5. O setor de madeira e mveis foi a categoria omitida para setor. Sudeste foi a categoria
omitida para regio. Micro foi a varivel omitida para tamanho.
*Signifcativo no nvel de 10%;**signifcativo no nvel de 5%; e ***signifcativo no nvel de 1%.
C
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258
Tabela 46 - Efeitos marginais sobre os insumos
e produtos da inovao no brasil
Variveis
independentes
P&D ISO
Capacitao
de trabalha-
dores
Joint
venture
Licenas
tcnicas
Novos
produtos
Aprimora-
mento da
linha de
produtos
Empregados de
nvel mdio (%)
0,001** 0,001** 0,002*** 0,001* 0,001* 0,002** 0,001***
[1,96] [2,17] [4,11] [1,70] [1,64] [2,52] [3,18]
Empregados
com algum nvel
superior (%)
0,008*** 0,004*** 0,006***
0,001
0,001 0,004*** 0,001**
[5,13] [4,14] [4,14] [0,18] [0,73] [2,68] [1,99]
Emprstimos
0,011 0,002 0,021 0,002 0,005 0,012 0,002
[0,39] [0,09] [0,80] [0,36] [0,49] [0,49] [0,16]
Observaes
LR
2
(d.f.=21)
Pseudo R
2
1.631 1.554 1.630 1.631 1.631 1.631 1.631
161,83 566,68 462,60 117,13 207,69 91,06 63,80
0,072 0,375 0,221 0,210 0,240 0,044 0,092
Fonte: PCI no Brasil.
Notas: O valor Z foi colocado entre colchetes. Por motivo de brevidade, as variveis de setor, regio, tamanho, situao
quanto exportao, propriedade estrangeira, vendas para frmas exportadoras e para frmas estrangeiras no foram
includas na Tabela 6. O setor de madeira e mveis foi a categoria omitida para setor. Sudeste foi a categoria omitida
para regio. Micro foi a varivel omitida para tamanho.
*Signifcativo no nvel de 10%;**signifcativo no nvel de 5%; e ***signifcativo no nvel de 1%.
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259
ANEXO D Os sistemas de ensino fundamental e mdio
A. Estrutura institucional da educao bsica
Na Constituio de 1934, o governo brasileiro defniu a educao como um di-
reito bsico de todos os cidados. Hoje, o sistema de ensino bsico est dividido
em (a) pr-escola; (b) ensino fundamental: um ciclo de oito anos que uniu a es-
cola primria ao ginsio; e (c) trs anos de ensino mdio. A educao pr-escolar
abrange o desenvolvimento social de crianas at a idade de seis anos. O ensino
fundamental (de 7 a 14 anos) composto por duas etapas (1 a 4 srie e 5 a
8 srie), com um teste nacional no fnal de cada etapa, e se caracteriza por um
currculo e uma organizao educacional cada vez mais diversifcados durante a
segunda parte deste ciclo. O ensino mdio compreende o perodo que vai da 9
at a 11 srie e dirigido aos alunos de 15 a 17 anos. A Lei de Diretrizes e Bases
descreve o ensino mdio como a fase fnal da educao bsica qual todos os
cidados tm acesso garantido.
Apesar da unifcao formal da 1 a 4 srie e da 5 a 8 srie no ciclo contnuo
do ensino fundamental, as sries de 5 at 8 representam um complemento ao
ensino mdio. A mais clara evidncia desse fato que a maioria das escolas que
oferecem cursos da 9 a 11 srie tambm proporcionam aulas de 5 a 8 srie,
como indica a Tabela 47.
Tabela 47 - Estrutura do sistema educacional brasileiro
Idade Srie Estrutura
7 1
Ensino fundamental
(1 a 4 srie)
8 2
9 3
10 4
11 5
Ensino fundamental
(5 a 8 srie)
12 6
13 7
14 8
15 1
Ensino mdio 16 2
17 3
Nota: A rea cinza indica a srie na qual aplicado o exame do Sistema de Avaliao da Educao Bsica (SAEB).
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260
Antes da Constituio de 1988, os trs nveis de governo - municipal, estadual e
federal - estavam envolvidos com o fnanciamento e a oferta de todos os ciclos de
ensino. A coexistncia descoordenada dos sistemas federal, estadual e municipal
foi durante dcadas a principal fonte de desigualdade e inefcincia na educao
bsica brasileira. Seguindo as novas normas estabelecidas pela Constituio de
1988, a Lei de Diretrizes e Bases de 1996 defniu as responsabilidades adminis-
trativas da seguinte forma: os governos estaduais e municipais compartilham a
responsabilidade do fnanciamento e proviso do ensino fundamental de 1 a 8
srie e cabe aos governos estaduais prover o ensino mdio da 1 a 3 srie.
No Brasil, os sistemas estaduais matriculam atualmente 23% dos alunos de 1 a 4
srie e os municipais, 67%. O panorama do ensino fundamental de 5 a 8 srie
completamente diferente: os sistemas estaduais atendem a cerca de 53% dos alunos,
enquanto os municipais matriculam 37%. Os estados tambm se responsabilizam
pela maior parte do ensino mdio, ou seja, 85% das matrculas, enquanto os muni-
cpios atendem a quase 2% dos alunos, o setor privado atende a cerca de 10% e o
governo federal, menos de 1%. A maioria dos governos estaduais est transferindo
a administrao escolar da 1 a 4 srie para os municpios.
No total, a matrcula escolar no ensino fundamental de 1 a 4 srie e de 5 a 8
srie abrange 42,5 milhes de estudantes (33,5 milhes de 1 a 4 srie e apro-
ximadamente 9 milhes de 5 a 8 srie). De acordo com o censo de docentes
de 2003, h mais de 1,5 milho de professores, 34% dos quais sem formao
universitria. Entre todos os professores brasileiros do ensino bsico, 39% so
contratados pelos estados, 48% pelos municpios e 12% pelo setor privado.
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261
B. Cobertura e acesso: consolidando os ganhos e enfrentando os novos desafos
Figura 23 - Escolaridade mdia dos brasileiros
a partir de 15 anos, 1960 e 2000
12
10
OCDE e China Amrica Latina e Caribe
8
6
4
2
0
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2000 1960
Fonte: BID (2006).
Figura 24 - Taxa lquida de matrcula no ensino fundamental, 1990 e 2002
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OCDE e China
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80
70
60
50
40
30
%
20
Amrica Latina e Caribe
2002 1990
Fonte: Ver a Figura 23.
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262
Figura 25 - Taxa lquida de matrcula no ensino mdio, 1990 e 2002
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
OCDE
%
Amrica Latina e Caribe
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2002 1990
Fonte: Ver a Figura 23.
Figura 26 - Taxa lquida de matrcula no ensino superior, 19912003
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
1991 1999 2000 2001 2002 2003
Espanha Reino Unido
Comparao entre o Brasil e os pases da OCDE
EUA OCDE
Frana Japo Brasil
Fonte: KAM (2006).
A
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263
No h dvida de que o Brasil fez um progresso signifcativo na expanso do
acesso a todos os nveis educacionais nos ltimos anos. A Tabela 48 mostra uma
viso instantnea dos ganhos obtidos. A cobertura do ensino fundamental de 1 a
8 srie quase universal no Pas, com a maior parte do avano ocorrido em ter-
mos agregados antes de 1999. Quando o enfoque dirigido a grupos especfcos,
como os pobres nas reas rurais do Nordeste, o progresso continua a ser substan-
cial. Os indicadores do ensino pr-escolar apontam para uma constante expanso
entre 1999 e 2003. Por fm, o enorme aumento nas taxas de matrcula no ensino
mdio de 15% em 1990 para 76% em 2003 certamente o mais importante
desenvolvimento na cobertura e no acesso nos ltimos anos.
Tabela 48 - Cobertura, acesso e efcincia, 19902003 (%)
Indicador
Ano
1990 1999 2001 2003
Matrcula lquida no ensino pr-escolar 44 50 53
Matrcula lquida no ensino fundamental 86 91 94 93
Matrcula lquida no ensino mdio 15 66 71 76
Matrcula de estudantes fora da idade escolar (total) 56 48 38
Taxas de repetncia:
1 srie 31 29
4 srie 14 13
Ensino mdio 18 18 19
Taxa de concluso do ensino fundamental 80 84
Transio do ensino fundamental de 5 a 8 srie
para o ensino mdio
84 84
Fonte: Estatsticas de Educao da UNESCO (2006) e Relatrio de Desenvolvimento Humano do PNUD (2005).
Notas: Os traos signifcam que os dados no estavam disponveis.
A Tabela 48 tambm destaca alguns dos desafos educacionais que ainda precisam
ser enfrentados. O acesso ao ensino pr-escolar est se expandindo de modo lento,
porm necessrio um maior esforo para ampliar a sua cobertura e qualidade.
tambm necessrio abordar as questes relacionadas efcincia (ver na Seo
C uma discusso mais detalhada). No ensino fundamental, as taxas de repetncia
esto decrescendo, mas ainda so altas segundo qualquer critrio adotado. No
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264
ensino mdio, os desafos so mais evidentes, como mostra o aumento de 18%
para 19% nas taxas de repetncia entre 2001 e 2003. medida que a cobertura se
expande de forma a atender aos setores sociais que foram amplamente excludos
do sistema, os resultados como aproveitamento e efcincia mdios no parecem
melhorar ou esse avano talvez ocorra apenas em ritmo lento. Certamente essa
aparente compensao entre quantidade e qualidade no um fato consumado
e os formuladores de polticas podem contribuir com mais aperfeioamentos
dinmicos, qualitativos e quantitativos. No entanto, ao faz-lo, necessrio ter em
mente que as melhorias simultneas na cobertura e na qualidade j demonstraram
ser difceis na maioria dos pases.
A expanso na cobertura e no acesso educao representa um grande sucesso da
poltica pblica para o setor no Brasil. Alguns antecedentes importantes na hist-
ria do programa educacional no Pas j foram analisados por Rodriguez e Herran
(2000). Neste relatrio, trataremos apenas dos aspectos mais importantes que
contribuem para esclarecer os dados. Como mencionamos anteriormente, a Lei
de Diretrizes e Bases de 1996 defniu legalmente as atribuies dos governos nos
nveis federal, estadual e municipal, e estabeleceu padres operacionais mnimos
para as escolas. Essas normas mnimas foram consolidadas com o apoio fnanceiro
do FUNDEF, que exige dos governos estaduais e municipais a destinao de uma
determinada parte do oramento para o ensino fundamental. Os recursos so
distribudos com base na matrcula escolar, o que sem dvida ajudou a expandir
o acesso e a cobertura no ensino fundamental. As realizaes do FUNDEF so
discutidas em detalhe em diversos estudos recentes do Banco Mundial. Entretan-
to, como observam Rodriguez e Herran (2000), o FUNDEF tambm contribuiu
para a criao de um impedimento para os alunos que concluram a educao
bsica e no puderam continuar seus estudos. Na verdade, foi esse empecilho que
motivou a criao do programa FUNDEB, um esquema de recursos que abrange
a cobertura do ensino pr-escolar at o nvel mdio, com o objetivo de melhorar
a coordenao entre a oferta e a demanda educacional.
Os avanos institucionais relacionados LDB e ao FUNDEF foram complemen-
tados por uma srie de polticas para contemplar as questes referentes oferta
e demanda. Os programas Bolsa Escola e Bolsa Famlia so as iniciativas pblicas
mais notveis para estimular a demanda educacional por meio de subsdios dire-
tos condicionados freqncia escolar. Os programas foram to difundidos que
passaram a desempenhar um papel importante na poltica de proteo social do
governo federal.
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Alm da reforma fnanceira do setor de educao e de iniciativas dirigidas deman-
da, como o Bolsa Famlia, o governo tambm ajudou a promover transformaes
nas escolas. Algumas dessas mudanas foram resultantes de efeitos colaterais posi-
tivos da expanso geral da educao nos anos 90 e da criao de padres mnimos,
que melhoraram o nvel de formao dos professores. Outras tentativas se con-
centraram na promoo de alteraes por meio da descentralizao das decises,
como nas iniciativas PDDE (Projeto Dinheiro Direito na Escola) e PDE (Plano de
Desenvolvimento da Educao). Ambos os programas fornecem recursos diretos
para as escolas, que se responsabilizam pela defnio de suas prioridades. Alm de
desenvolver a capacidade local, essas aes tentam reduzir as desigualdades educa-
cionais entre os municpios e h evidncias de que resultaram em maiores taxas de
efcincia e de reteno dos alunos na escola (Carnoy et al., 2003).
Em suma, as foras exgenas no foram as responsveis pelas mudanas notveis
na cobertura do ensino bsico e mdio no Brasil durante os ltimos 15 anos; ao
invs disso, um objetivo especfco para a poltica pblica foi defnido e alcana-
do. Esse aspecto importante porque refora a percepo de que o governo tem
um papel fundamental a desempenhar e que o Brasil, apesar de ser um pas em
desenvolvimento, dispe de recursos para tratar dos problemas sociais. As con-
seqncias positivas dessas aes tm potencial para criar um crculo virtuoso,
porque a elevao dos nveis de capital humano no signifca apenas que os atuais
grupos de jovens possuem mais qualifcao e oportunidades do que seus pais e,
especialmente, seus avs, mas tambm que seus flhos devero se benefciar da
melhor formao de suas mes e pais.
No obstante, a proporo em que as profundas mudanas quantitativas na edu-
cao afetam os indivduos e as sociedades depende em grande parte da quali-
dade do ensino. Dito de outra maneira, o maior acesso no pode ser avaliado
apenas pela gerao de mais capacitao e do alcance de metas, como o programa
Educao para Todos (EPT). A expanso da cobertura um meio de ampliar as
habilidades signifcativas que os indivduos podem usar para melhorar sua vida.
Obviamente, o sistema educacional no o nico responsvel pelo modo como
essas habilidades so produzidas e menos ainda pelo seu desempenho no merca-
do de trabalho. Por todas essas razes, os indicadores de cobertura so limitados
como avaliao dos nveis de capital humano.
A mudana de perspectiva da quantidade para a qualidade enfatiza os desafos
que o Brasil ainda ter de enfrentar na educao, alguns dos quais se refetem nas
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taxas de repetncia mostradas na Tabela 48 As subsees seguintes discutiro essas
questes em termos de cobertura, qualidade e eqidade. O tema que as norteia a
necessidade de redobrar esforos para garantir que os alunos que concluram o en-
sino fundamental e mdio ingressem no mercado de trabalho ou na universidade,
possuindo as habilidades bsicas necessrias para um bom desempenho.
C. A necessidade de uma poltica para melhorar a qualidade escolar
Poucos tpicos recebem mais ateno na poltica educacional e nos crculos de
pesquisa do que a qualidade da escola. Isso verdadeiro tambm para os pases de-
senvolvidos e industrializados, enfatizando a necessidade de os sistemas escolares
estarem constantemente atentos s crescentes preocupaes com a competitivida-
de global. Como a qualidade escolar pode ser avaliada de modo mais efciente? As
notas dos exames ou as taxas de concluso so indicadores geralmente utilizados
para avaliar o desempenho do sistema escolar. No entanto, sob o ponto de vista
da formulao de polticas, os fatores que criam resultados como, por exemplo, o
aproveitamento e permanncia dos alunos na escola so mais importantes. Estes
abrangem o ambiente escolar, o trabalho do diretor, assim como o ensino e a
aprendizagem na sala de aula. A quantifcao desses dados no fcil, o que dif-
culta seu uso para avaliar a qualidade de modo comparativo, alm de complicar as
tentativas dos pesquisadores para identifcar esses processos como determinantes
dos resultados educacionais.
Uma segunda complexidade conceitual envolve quem decidir o signifcado de
qualidade. Em um sentido econmico muito limitado, o mercado de trabalho
determina o nvel de qualidade da escola com base no modo como as diferentes
credenciais podem prever salrios, mas apenas em um mundo idealizado a ca-
pacitao oferecida pela escola pode antecipar a renda futura de uma pessoa. Os
sistemas escolares tambm podem monitorar a qualidade estabelecendo normas
mnimas para o funcionamento das escolas ou adotando testes padronizados com
o objetivo de acompanhar o desempenho escolar. Por fm, a anlise tambm deve
deixar uma margem para que as famlias decidam o que a qualidade, especial-
mente nos pases onde o Estado no aplica ativamente as normas de freqncia
escolar. Por exemplo, quando uma criana retirada da escola porque sua famlia
no considera que ela est aprendendo ou no acredita que a experincia educa-
cional tenha valor, ento a defnio de qualidade escolar dessa famlia tem um
signifcado ainda mais importante (Marshall, 2006).
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Essa discusso das complexidades envolvidas no tem como objetivo sugerir que
a qualidade da escola no pode ser quantifcada, j que este assunto constan-
temente estudado. Entretanto, preciso estar sempre ciente das limitaes de
uma formulao simplista da qualidade escolar, baseada apenas em um tipo de
indicador ou de resultado. Na verdade, necessrio levar em conta uma srie de
mensuraes quando se cria um perfl emprico da qualidade em um pas como o
Brasil. Nas sees seguintes fazemos exatamente isso, enfocando diversos elemen-
tos: (a) gastos com educao, (b) resultados dos testes padronizados, (c) medidas
com base em aspectos especfcos de escolas e salas de aula, (d) currculo escolar e
(e) sistema de prestao de contas.
D. Gastos com educao no Brasil
Ns j analisamos a estrutura institucional para a oferta de educao no Brasil.
Agora, trataremos especifcamente dos gastos educacionais e do modo como as
estruturas institucionais ajudam a determinar a destinao dos recursos. Algumas
experincias recentes esclarecem diversos aspectos. Em primeiro lugar, os esforos
direcionados s fontes locais de fnanciamento (estados e municpios), combina-
dos a garantias mnimas de gastos (por meio do FUNDEF), desempenharam um
papel importante na expanso da cobertura da educao bsica (1 a 8 srie).
Em segundo lugar, o fnanciamento da educao se baseia na captao, ou seja, as
transferncias de recursos fnanceiros dependem do nmero de estudantes aten-
didos. Embora este seja um critrio bastante natural, tem sido raramente adota-
do na maioria dos pases latino-americanos, onde o fnanciamento educacional
segue o professor porque a cobertura est amplamente limitada ao salrio dos
docentes, que so difceis de realocar em funo das rpidas mudanas demogr-
fcas na populao estudantil. Em terceiro lugar, no apenas o sucesso do fnan-
ciamento no nvel bsico no se repetiu em outros nveis, mas o foco no ensino
fundamental (1 a 8 srie) ocorreu, em parte, s custas dos gastos com o ensino
pr-escolar e mdio. Essa constatao menos uma crtica ao FUNDEF do que
o reconhecimento do modo como as prioridades educacionais podem evoluir
ao longo do tempo. Felizmente, o FUNDEB foi estabelecido recentemente para
estender a efccia do fnanciamento do FUNDEF a outros nveis educacionais,
embora ainda esteja em discusso exatamente como o novo programa ir funcio-
nar. Em quarto lugar, apesar do contnuo aumento do fnanciamento educacio-
nal, o Brasil ainda est defasado em relao aos seus vizinhos e, especialmente, aos
pases desenvolvidos, quanto aos gastos por estudante.
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Essa ltima questo especialmente importante sob uma perspectiva futura, sen-
do tambm a mais potencialmente controversa. A anlise do fnanciamento edu-
cacional no Brasil feita por Abraho (2005) mostra que os gastos com educao
aumentaram de 3,9% do PIB em 1995 para cerca de 4,3% em 2002. Em termos
reais, houve uma expanso de quase 10% em um perodo bastante curto de tem-
po. Contudo, como mostrado na Tabela 49, os gastos por estudante no Pas
ainda so baixos de acordo com os padres internacionais em geral e at mesmo
na ALC.
Tabela 49 - Comparao dos gastos por estudante de
acordo com o nvel educacional (em US$)
Pas
Nvel Educacional
Ensino pr-escolar Ensino fundamental Ensino mdio
Brasil 1.044 832 864
Amrica Latina:
Argentina 1.745 1.655 2.306
Chile 1.766 2,110 2.085
Mxico 1.410 1,357 1.915
Paraguai 802 1.373
Peru 339 431 534
Pases da OCDE:
Dinamarca 4.542 7.372 8.113
Frana 4.323 4.777 8.107
Alemanha 4.956 4.237 6.620
Coria do Sul 1.913 3.714 5.159
Estados Unidos 8.522 7.360 8.779
Fonte: Abraho (2005: Tabela 5).
Notas: Todos os nmeros se referem PPC ajustada pelo gasto anual em dlares por estudante.

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Figura 27 - Comparao dos gastos pblicos em
educao como percentual do PIb, 1990 e 2002
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OCDE e China
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5
4
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Amrica Latina e Caribe
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2002 1990
Fonte: BID (2006).
Nota: Os dados para os EUA, Equador, Brasil, Japo, China e Honduras se referem a 2001. Os indicadores para a China
e Honduras so referentes a 1999 e 1998, respectivamente.
No Brasil, os nveis comparativamente baixos de gastos por estudante tm gra-
ves conseqncias na qualidade e eqidade da educao. Como observa Abraho
(2005), os resultados do PISA de 2003 fornecem substanciais evidncias nesse
sentido, mostrando uma correlao muito forte entre gastos e desempenho nos
testes padronizados (os dados do PISA sero examinados em mais detalhe abai-
xo). No surpreende o fato de o Brasil estar defasado em relao aos pases indus-
trializados quanto aos investimentos em educao. No entanto, as discrepncias
so evidentes quando comparadas aos vizinhos mais prximos do Brasil e a con-
correntes, como a Argentina, o Mxico e a Coria do Sul.
As macroanlises dos gastos so teis para se ter uma viso geral, porm os
resultados de gastos por estudante so produzidos por uma interao poltico-
econmica muito complexa, entre outros fatores. Qualquer exame do fnan-
ciamento presente ou futuro da educao no Brasil dever se confrontar com
a realidade histrica da desigualdade institucionalizada. Isso no signifca que
a estrutura extremamente signifcativa ou que os formuladores de polticas
no podero reduzir as grandes desigualdades. As experincias do Pas com a
educao bsica, nos ltimos 15 anos, contrariam com veemncia essas afrma-
es. Entretanto, o tema no pode ser reduzido a uma mera questo de opes
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de polticas pblicas e ser necessrio ser realista quando for preciso escolher o
ritmo de mudanas mais vivel.
Apesar de sua utilidade como pontos de referncia para o compromisso ou a capacidade
do governo de fnanciar a educao, os tipos de dados comparativos internacionais mos-
trados na Tabela 50 apresentam limitaes defnidas. Por exemplo, de acordo com a Ta-
bela 49, os Estados Unidos so o pas que mais investe no ensino e a Coria do Sul ocupa
uma posio mdia ou mais baixa. No entanto, os estudantes coreanos sempre esto
entre as notas mais altas nos exames internacionais de matemtica (TIMSS, PISA, etc.),
enquanto os americanos se situam na parte inferior da distribuio. Existem claramente
opes de como gastar os recursos pblicos e, de acordo com os indicadores dos testes
internacionais, alguns pases parecem ser mais capazes de maximizar seus resultados.
Teoricamente, esta a promessa das polticas efcientes para que os pases mais pobres
alcancem o desempenho educacional dos vizinhos mais desenvolvidos. Essa observao
leva diretamente a uma anlise muito til da composio dos gastos, que comprovada-
mente de igual ou maior importncia do que o seu nvel em geral.
A Tabela 50 apresenta uma viso geral bsica da estrutura de investimento em edu-
cao do Brasil, comparada a outros pases. Os resultados mostram a tendncia da
Amrica Latina de concentrar os gastos nos salrios, enquanto os dois pases asiticos
da amostra destinam um maior percentual de seus oramentos no setor para outras
despesas correntes ou de capital. O aspecto importante que pases como o Brasil
dispem de poucos recursos para investimento na melhoria da qualidade, porque
precisam contratar professores para atender ao crescente nmero de estudantes.
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Tabela 50 - Gastos com educao bsica e ensino mdio
no brasil, comparados aos de quatro pases
Pas
Tipo de Gastos
Salrios Outras despesas correntes Despesas de capital
Brasil 75 16 9
Argentina 89 10 1
Mxico 92 5 3
Coria do Sul 59 23 18
Malsia 49 11 40
Fonte: Instituto de Estatsticas da UNESCO (2006).
Notas: Todos os nmeros se referem aos percentuais do oramento total para educao nos nveis 1 a 4 da Norma
Internacional para a Classifcao de Educao (ISCED, na sigla em ingls).
Os salrios dos professores brasileiros so muito altos? Esta pergunta recebeu
muita ateno em geral, especialmente nos pases onde os sindicatos de pro-
fessores so muito atuantes. De acordo com os dados da UNESCO, a propor-
o entre salrios de professores nos nveis fundamental e mdio e gastos por
estudante uma das mais elevadas no mundo e quase trs vezes maior do que
nos pases da OCDE (Di Gropello, 2006: Tabela 3.3). Levando-se em conta o
desempenho dos alunos brasileiros nos testes internacionais (resumido abaixo),
a aplicao desses recursos pode parecer inefciente, porque os professores re-
cebem um salrio equivalente ou acima de suas contrapartes nos pases onde o
rendimento dos estudantes muito maior. Um fator que exacerba o desafo en-
frentado o sistema previdencirio generoso e a estrutura de recompensas dos
servidores pblicos, que receberam alguma ateno em outros estudos (Vegas).
A composio dos gastos com educao poderia constituir o tema de um estudo
especfco e seria importante que contivesse um tpico sobre os mercados de
trabalho para docentes. As evidncias mostram claramente que o Brasil no est
investindo o sufciente em educao para competir no plano internacional. To-
davia, isso no justifca expandir de modo progressivo e automtico os investi-
mentos no sentido tradicional, como, por exemplo, contratando mais professo-
res para reduzir o nmero de alunos em sala de aula, ou elevando seus salrios.
De fato, alguns indicadores sugerem que os docentes brasileiros recebem uma
parcela desproporcional dos recursos ou, no mnimo, o seu desempenho no
corresponde ao nvel salarial.
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H ainda um ltimo componente da questo relacionada aos gastos com edu-
cao no Brasil: a repetncia escolar. Em um estudo realizado para o Banco
Mundial, Ioschpe (2006) estima que o custo dos alunos que repetem as sries
do ensino fundamental de R$12,6 bilhes anuais. Isso representa uma perda
signifcativa de recursos oramentrios, embora a sua extenso dependa de al-
guma forma do grau de aprendizado obtido. Apesar disso, as altas taxas de re-
petncia (detalhadas abaixo) continuam a exercer presso fscal em um sistema
que j atingiu o seu limite. A abordagem desse problema por meio de ambientes
de ensino e aprendizado mais efcientes poder no apenas acelerar a formao
de capital humano, mas tambm gerar novos recursos para serem investidos no
melhor desempenho dos alunos.
E. Notas dos exames e ndices de aprovao: pouca efcincia sugere baixa
qualidade
Neste anexo, j foram feitas vrias referncias baixa qualidade do ensino pblico
no Brasil. O que gera essa percepo? As crticas se baseiam geralmente nos resul-
tados do SAEB e de exames internacionais, como o PISA. As notas obtidas pelos
alunos, consideradas no plano nacional ou comparadas no nvel internacional,
so muito baixas. Os resultados do SAEB so obtidos mediante a aplicao de
provas formuladas por especialistas brasileiros em currculo escolar e planejadas
de forma a apresentar os resultados dos estudantes em uma escala de desempenho,
em vez de simples resumos estatsticos. O SAEB 2003 mostrou que as habilidades
dos estudantes na 4 e 8 sries esto muito abaixo do esperado, de acordo com o
currculo escolar estabelecido. Por exemplo, a mdia de 177,1 em matemtica na
4 srie est signifcativamente abaixo de 200 pontos, que considerado o nvel
aceitvel de conhecimento da matria. Os estudantes classifcados na mdia de
aproveitamento, em 2003, conseguem fazer apenas as operaes aritmticas b-
sicas e ler as horas em relgios digitais, em vez de nos tradicionais. Os resultados
referentes ao conhecimento de portugus na 8 srie tambm esto muito abaixo
dos nveis de rendimento esperados.
Se as expectativas no esto sendo correspondidas, h pelo menos uma tendncia
de melhoria nos resultados do SAEB? Quando as sries temporais do sistema fo-
ram rigorosamente analisadas, o INEP (2007) encontrou diversas tendncias. A
partir de 2001, foi observada uma pequena melhora estatisticamente importante
em matemtica e portugus dos alunos da 4 srie. Em um perodo anterior,
iniciado em 1995, o desempenho desses estudantes foi pior. Essa mudana no
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surpreende porque a matrcula universal de 1 a 4 srie ocorreu em meados dos
anos 90, de forma que os alunos mais pobres e com o mais baixo nvel de capital
social puderam fnalmente ingressar na escola e ser avaliados. Quando o impac-
to de uma entrada macia de estudantes pouco privilegiados foi absorvido pelo
sistema, a mdia de desempenho se estabilizou e, na verdade, comeou a apre-
sentar uma melhora. O fuxo de novos alunos, a partir de meados dos anos 90,
que nesse momento j tm idade sufciente para afetar os resultados das 8 e 11

sries, ajuda a explicar a tendncia negativa no aproveitamento de matemtica e
portugus observada nesses ciclos entre 2003 e 2005. Entretanto, as comparaes
intertemporais dos nveis de conhecimento dos estudantes em um pas com a
magnitude do Brasil so complexas por vrios fatores, entre os quais um dos mais
importantes o fato de que mais alunos esto permanecendo no sistema. Embora
seja necessrio mais tempo para estabelecer a exata tendncia do aprendizado no
pas inteiro, j est claro que o nvel geral de conhecimento baixo e uma grande
melhoria ser necessria para equiparar os nveis de desempenho brasileiros aos de
seus principais vizinhos e concorrentes internacionais.
A participao do Brasil no PISA, em 2000 e 2003, mostrou evidncias ainda
mais expressivas sobre o trabalho que ainda preciso realizar para melhorar a
qualidade da educao. Nesses dois anos, os estudantes da 8 srie ocuparam a
parte inferior da distribuio quanto ao aprendizado de matemtica, abaixo de
pases como o Mxico e a Indonsia, e muito abaixo de naes com alto nvel de
desempenho, como a Coria do Sul. Em termos de conhecimento, os resultados
mostram que mais da metade dos estudantes brasileiros se situaram em posio
muito inferior ao nvel 1 em uma escala ascendente de 1 a 6. Em outras palavras,
os resultados do PISA confrmam amplamente os baixos nveis de aproveitamento
demonstrados pelo SAEB, mas registrados em escala internacional.
O expressivo aumento da cobertura da matrcula escolar no Brasil, nos ltimos
anos, causa diversos impactos nesses resultados. Em primeiro lugar, os gastos com
educao por aluno so mais baixos, mesmo quando comparados a outros pases
latino-americanos. Surgiu tambm o efeito coorte
70
, porque mais estudantes das
70
NT: Refere-se a eventos que marcam as diferentes geraes de indivduos, tal como defnidas pelos seus anos de nas-
cimento. Esse efeito refete caractersticas que diferenciam as diversas geraes e que tendem a acompanh-las ao longo
do tempo, como o tamanho e a qualidade da educao de cada gerao. De forma mais geral, o efeito coorte capta as
mudanas culturais, institucionais e polticas que caracterizam as diversas geraes. (Firpo, Srgio P.; Gonzaga, Gustavo;
Narita, Renata. Decomposio da evoluo da desigualdade de renda no Brasil em efeitos idade, perodo e corte. Julho de
2003. p.2. Acessado em novembro de 2007 no site: ppe.ipea.gov.br/index.php/ppe/article/view/91/66)
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camadas socioeconmicas menos favorecidas esto permanecendo mais tempo na
escola, exigindo que os recursos sejam redirecionados para a contratao de novos
professores a fm de atender ao crescente nmero de alunos. As comparaes das
notas nos testes enfatizam a bvia importncia de melhorar a qualidade e eviden-
ciam o perigo de avaliar a efcincia da educao brasileira com base nos indica-
dores de cobertura. Os dados das pontuaes nos exames tambm desempenham
um importante papel de monitoramento, indicando que o trabalho de alta qua-
lidade do SAEB deve continuar. O mesmo verdadeiro para a participao nas
avaliaes internacionais, por mais que as concluses sejam dolorosas.
A Tabela 51 contm dados internacionais sobre as taxas de repetncia. Os resul-
tados mostram que, apesar do avano recente em sua efcincia interna, o Bra-
sil ainda apresenta os mais altos indicadores do mundo. As conseqncias dessa
constatao podem ser facilmente deduzidas. Em primeiro lugar, a eqidade
uma grande preocupao porque os estudantes mais pobres tendem a repetir o
ano com maior freqncia, levando-os - no decorrer do tempo - a abandonar
precocemente a escola e a demonstrar menos habilidades do que as necessrias
para sair da pobreza. De modo geral, os gastos tambm so afetados pelo desper-
dcio de recursos (ver acima).
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Tabela 51 - Taxas de repetncia no brasil comparadas a outros pases
Pas
Nvel Escolar
1 2 3 6
Brasil 28 19 15
Argentina 10 7 6 4
Chile 1 3 1 2
Guatemala 28 14 11 2
Mxico 8 8 5 0
Paraguai 14 10 7 0
Peru 6 14 11 3
Camboja 18 11 8 2
ndia 4 3 4
Malsia
Filipinas 5 2 2 0
Vietn 5 3 2
Etipia 19 14 13
Gana 9 6 5 4
Qunia 6 7 6 6
Moambique 26 25 25 24
frica do Sul 7 5 6 5
Fonte: Estatsticas Educacionais da UNESCO, 2006.
Notas: Todos os nmeros se referem s taxas de repetncia para um grau especfco. A maioria dos dados pertinente
ao ano escolar de 2002, ou de 2003, quando as informaes de 2002 no estavam disponveis. Os traos signifcam
que no havia disponibilidade de dados.
Por que as taxas de repetncia no Brasil so to altas? Parece lgico que a m
qualidade do ensino leve a altas taxas de repetncia e evaso escolar. No entanto,
necessrio ter cautela ao concluir que o baixo rendimento dos alunos a nica
razo mais evidente. Gomes-Neto e Hanushek (1994) mostram que, no Brasil,
os estudantes repetentes tiram notas mais altas do que os que no repetem o ano,
sugerindo que outras causas podem estar envolvidas. A anlise de Marshall (2002)
da repetncia em Honduras leva a uma concluso semelhante. Diversos fatores
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podem estar em jogo. possvel que professores mal treinados usem a repetio
de srie escolar (ou a probabilidade de repetncia) como um meio de controlar o
comportamento dos alunos, especialmente os jovens com mais idade. O efeito de
estigmatizao tambm pode estar presente, sendo os estudantes rotulados como
repetentes e tratados de modo diferente. Os alunos podem abandonar o sistema
por causa de ambientes de aprendizado hostis (brigas, humilhaes ou trotes, por
exemplo) ou por tdio. Em suma, devemos nos preocupar com o potencial que
o baixo rendimento tem de reduzir a efcincia e o desempenho escolar em geral.
Todavia, cada resultado produto de diversos fatores, por isso apenas o aumento
do desempenho no ir necessariamente solucionar nenhum desses problemas.
F. O ambiente de ensino e de aprendizado: o que signifca baixa qualidade?
Repetidas menes foram feitas aos ambientes de ensino e aprendizagem defcien-
tes ou, de modo mais geral, s escolas de baixa qualidade. A defesa dessas opinies
fcil com base nas avaliaes de resultados, especialmente dos exames padro-
nizados. Contudo, a formulao de polticas mais efcazes para melhorar esses
resultados requer uma compreenso mais profunda dos mecanismos especfcos
que reduzem a qualidade escolar.
Diversas fontes de informao esto disponveis para esclarecer essa questo. Os
estudos qualitativos do que ocorre nas salas de aula e dos professores so abundan-
tes, da mesma forma que as anlises quantitativas das notas dos alunos no SAEB
(Paes de Barros e Mendona, 2000) e em outros exames (Carnoy et al., 2003;
Fuller et al., 1999). Este relatrio se baseia nos dados de estudos internacionais
sobre a educao brasileira, entre os quais a anlise do PISA 2003, mencionada
acima, e nas comparaes qualitativas das atividades em salas de aula, conduzidas
por Carnoy, Gove e Marshall (no prelo). Esses resultados so extensos, abrangem
vrios aspectos e cada um deles representa um possvel mecanismo a ser adotado
pela poltica de melhoria da qualidade escolar no Brasil.
A Tabela 52 resume brevemente o desempenho do Brasil e de quatro outros pa-
ses: Coria do Sul, Tailndia, Mxico e Uruguai no PISA 2003. A lista de concor-
rentes do Pas foi escolhida com o objetivo de criar um conjunto diversifcado de
comparaes envolvendo naes asiticas com desempenho mdio e alto, assim
como outros pases latino-americanos. O caso da Coria do Sul claramente o
mais importante para se extrair lies, devido sua acelerada taxa de crescimento
nas ltimas quatro dcadas e s altas pontuaes nos testes. Contudo, a compara-
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o do desempenho brasileiro com o de outros pases tambm poder servir como
um indicador para possveis polticas que visam melhorar a educao no Brasil e,
por extenso, a sua competitividade.
Tabela 52 - Viso geral do desempenho do brasil e
de quatro outros pases no PISA, 2003
Varivel
Pas
Brasil
Coria do
Sul
Tailndia Mxico Uruguai
Pontuao em matemtica 356 542* 417* 385* 422*
Pontuao em leitura 404 535* 420* 400 434*
Pontuao em cincias 392 539* 429* 404* 438*
ndice de pobreza 0,95 0,10* 1,18* 1,12* 0,35*
Nvel de escolaridade dos pais 10,7 12,5* 8,9* 9,6* 12,2*
Diferena marginal:
Regresso 1 de matemtica 120,4* 20,5* 6,9 25,6*
Regresso 2 de matemtica 104,4* 25,2* 13,6* 16,5*
Regresso 1 de leitura 71,3* 24,9* 26,6* 7,4
Regresso 2 de leitura 62,0* 20,2* 17,4* 14,3*
Regresso 1 de cincias 90,3* 2,2 6,6 12,3*
Regresso 2 de cincias 77,1* 9,6* 1,7 4,1
Fonte: PISA (2003).
Notas: Pesos so atribudos s amostras para o clculo das mdias. As comparaes dos testes t se baseiam nas com-
paraes entre o Brasil e cada pas separadamente. O ndice de pobreza uma medida padronizada que se baseia em
todos os pases participantes e no apenas nestes cinco. A regresso 1 inclui controles bsicos para srie do aluno, tipo
de escola e localizao, e apenas variveis simuladas de pas. A regresso 2 abrange dados do ambiente socioeconmi-
co do estudante e de sua famlia. Os coefcientes das regresses 1 e 2 se referem diferena marginal no desempenho
entre cada pas e a categoria excluda, ou seja, o Brasil. Os traos signifcam que os dados no estavam disponveis.
*A diferena na mdia (ou o coefciente de regresso) signifcativo no nvel de 0,05.

As Figuras 28 a 29 apresentam um panorama mais amplo dos resultados do PISA.
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Figura 28 - Qualidade da educao em termos dos
resultados de aprendizagem no PISA, 2003
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25% mais alta Pontuao mdia 25% mais baixa
Fonte: BID (2006).
Nota: At agora, apenas 6 pases latino-americanos participaram do PISA.
Figura 29 - Percentual de estudantes em cada nvel da
escala de habilidade de leitura no PISA, 2003
EUA
Coria do Sul
Finlndia
Japo
Irlanda
OCDE
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Espanha
70 60 50 40 30 20 10 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Mxico
Amrica do Sul e Mxico
%
Uruguai
Brasil
Nvel 1 Abaixo nvel 1 Nvel 2 Nvel 4 Nvel 5 Nvel 3
Fonte: BID (2006)
Nota: A linha zero constitui um limite abaixo do qual o desempenho to lento que mesmo as tarefas mais rotineiras ou
bvias so realizadas com difculdade.
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Figura 30 - PISA para matemtica: escala de espao e forma, 2003
Nvel 1 Abaixo nvel 1 Nvel 2 Nvel 4 Nvel 5 Nvel 6 Nvel 3
EUA
Coria da Sul
Finlndia
Japo
Irlanda
OCDE
Espanha
Mxico
Uruguai
Brasil
O
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Amrica do Sul
e Mxico
70 80 90 60 50 40 30 20 10 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
%
Fonte: BID (2006).
Nas trs matrias mencionadas na Tabela 52, a pontuao dos alunos brasileiros
do ensino fundamental fcou signifcativamente abaixo daquela dos estudantes de
todos os outros pases da amostra que se submeteram ao teste. Em matemtica,
as diferenas foram especialmente grandes, enquanto para leitura e (em menor
escala) cincias as disparidades com a Tailndia, o Mxico e o Uruguai foram
menores. No caso da Coria do Sul, a discrepncia muito elevada (superior a
dois desvios-padro).
Ao examinar o perfl socioeconmico dos alunos que participaram do exame de
avaliao, percebemos que a Coria do Sul e o Uruguai incluram em suas amos-
tras estudantes mais abastados. Contudo, isso no ocorreu no caso da Tailndia
e do Mxico, o que sugere que ambos os pases obtm um melhor resultado de
seus sistemas educacionais do que o Brasil. Esta constatao pode ser verifcada
mais diretamente no fnal da Tabela 53. Para cada matria examinada pelo PISA
realizada uma regresso-linha base abrangendo apenas os controles especfcos
para srie escolar, tipo de escola, local e sexo do aluno. Em seguida, so includos
controles referentes situao socioeconmica da famlia, na segunda regresso.
Trs resultados se destacaram. Em primeiro lugar, a qualidade escolar na Coria
do Sul claramente superior do Brasil (e de outros pases), mesmo que nenhu-
ma informao especfca sobre a causa de tal diferena tenha sido identifcada.
Em segundo lugar, o desempenho do Brasil em relao a esse grupo de naes
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especialmente baixo em matemtica e, em menor escala, em cincias. Esse fato
preocupante, levando-se em conta a importncia desses conhecimentos no con-
texto mais amplo da competitividade e da inovao. Em terceiro lugar, deve-se
notar o desempenho marginalmente mais efciente em leitura do Brasil em rela-
o Tailndia, ao Mxico e ao Uruguai, porque essa constatao sugere que h
elementos favorveis nas escolas brasileiras que produzem esses resultados. Essa
rara observao positiva, resultante da participao do Brasil no exame interna-
cional, no deve ser negligenciada.
Tabela 53 - Recursos da escola no PISA, 2003
Varivel
Pas
Brasil Coria do Sul Tailndia Mxico Uruguai
Proporo de alunos para cada professor 33,6 16,3 22,6 16,8
Minutos de estudo de matemtica por semana 206 245 227 245 189
Total de minutos por semana 1.143 1.815 1.836 1.489 1.345
Falta de
Livros didticos 2,41 1,29 2,42 2,19 2,86
Computadores 2,92 1,55 2,73 2,62 2,96
Equipamento de laboratrio 3,12 1,92 2,56 2,69 2,64
Computadores por aluno 0,02 0,28 0,05 0,09 0,06
Professores com ttulo de mestrado 21,0 93,3 96,2 7,1
Fonte: PISA (2003).
Agora, examinaremos as comparaes especfcas entre o Brasil e os quatro pases
para melhor compreender os fatores que explicam as diferenas observadas nos
resultados dos exames. Os dados na Tabela 53 fornecem uma boa base para os
resumos de gastos destacados anteriormente (Tabela 50), ao menos para os pases
que aparecem nas duas tabelas (Brasil, Coria do Sul e Mxico). Comparado
Coria do Sul especialmente, mas tambm em alguma medida aos outros trs pa-
ses, o Brasil apresenta signifcativas defcincias de recursos. Em primeiro lugar, a
proporo entre alunos e professores muito maior do que nos outros pases. Essa
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varivel no a mesma que o tamanho da sala de aula, embora esteja relacionada
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e, levando-se em conta a importncia dos salrios dos professores nos gastos em
educao (ver a Tabela 50), possibilita uma boa indicao da razo para os gastos
por estudante serem muito mais baixos no Brasil.
Os resultados na Tabela 53 tambm mostram uma expressiva diferena nas opor-
tunidades de aprendizado dos estudantes brasileiros em relao aos da Coria do
Sul e Tailndia e, em menor escala, aos do Mxico e Uruguai. Por exemplo, os
alunos coreanos recebem acima de 50% a mais de tempo de aula em geral por
semana do que os estudantes brasileiros. Essa diferena muito grande em si,
mas o seu efeito pode ser ainda maior quando so consideradas as possveis dis-
crepncias na efccia das atividades na sala de aula. Alm disso, existem algumas
diferenas adicionais de recursos entre o Brasil e os outros pases.
Outras comparaes que utilizam os dados do PISA (no apresentadas neste rela-
trio) destacam algumas importantes diferenas ambientais. Por exemplo, a dis-
ciplina nas salas de aula brasileiras pior do que em outros pases. Os estudantes
relatam as ocorrncias mais freqentes: os alunos no prestam ateno, fazem
barulho e desordem, o professor tem de esperar que os alunos fquem quietos,
os alunos no trabalham de modo adequado e os trabalhos comeam a ser fei-
tos muito depois do incio da aula.
Tabela 54 - Ambiente de ensino e aprendizado no PISA, 2003 (continuao)
Varivel
Pas
Brasil Coria do Sul Tailndia Mxico Uruguai
Autonomia quanto a
Recursos 2,4 2,6 3,7 3,9 1,9
Currculo escolar 3,3 4,0 3,9 3,2 1,9
Problemas relatados na escola:
Alunos ausentes 2,5 1,6 2,5 2,5 2,5
Relaes aluno-professor 1,8 1,5 1,9 2,0 1,9
71
Essa proporo calculada dividindo-se o total de alunos matriculados pelo nmero de professores que trabalham em
tempo integral e parcial, sendo que aos ltimos atribudo o valor 0,5 (Manual Tcnico do PISA, 2003). Esse indicador no
o mesmo que o nmero de alunos em sala de aula, mas d uma idia da carga de cada professor.
Continua...
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Interrupes das aulas 2,5 1,7 2,0 1,9 1,5
Professores ausentes 2,0 1,5 1,9 2,1 2,8
Falta de respeito 2,1 1,9 1,7 1,8 1,7
Resistncia a mudanas 1,9 1,8 1,6 2,2 2,3
Intimidao 2,0 1,7 1,7 2,1 1,5
Fonte: PISA, 2003.
A Tabela 54 tambm apresenta evidncias sobre a autonomia e os regimes ad-
ministrativos das escolas. De modo geral, a autonomia menor nas escolas
brasileiras de ensino mdio, excetuando-se o Uruguai, onde o sistema muito
centralizado. Afrma-se com freqncia que as escolas que dispem de mais au-
tonomia e controle sobre os seus recursos so mais bem administradas. Amplas
pesquisas abrangem esta rea e a anlise de Di Gropello (2006) do ensino mdio
na Amrica Latina e na sia, por exemplo, proporciona um exame detalhado
com base nos dados do PISA. As variveis na metade inferior da Tabela 54
tambm se referem em alguma medida a essas questes. Uma das concluses
que os alunos nos outros quatro pases faltam mais s aulas, de acordo com os
diretores das escolas, do que os da Coria do Sul. No entanto, as escolas brasi-
leiras tambm relatam mais problemas ambientais do que os outros pases, entre
os quais interrupes de aulas, falta de respeito e intimidao. Segundo os di-
retores, os professores brasileiros tambm tm maior probabilidade de estarem
ausentes e de serem mais resistentes s mudanas do que os coreanos e tailande-
ses. Esses indicadores esto geralmente ligados autonomia e habilidade das
escolas em controlar as suas equipes.
Nesta seo, as tabelas e fguras apresentam uma comparao que permite avaliar
a qualidade das escolas no Brasil. Diversas concluses podem ser destacadas. Em
primeiro lugar, quando controlada pela situao socioeconmica do aluno e de
sua famlia, a efcincia das escolas brasileiras obviamente inferior em matem-
tica e, em menor escala, em cincias. Essa tendncia no ocorre quanto ao ensino
da lngua portuguesa, que uma exceo mencionada acima e no recebeu muita
ateno em outros estudos. Em segundo lugar, h evidentes diferenas de recursos
entre as escolas brasileiras e as de outros pases, especialmente em relao ao tem-
po de aula e qualifcao dos professores. Por fm, o ambiente de aprendizado
nas salas de aula no Brasil no estimula o mximo desempenho e se caracteriza
por problemas entre os alunos e mau uso do tempo.
Continuao...
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G. Como os alunos aprendem no Brasil
Agora, examinaremos uma fonte muito diferente de informaes comparativas sobre
o desempenho escolar brasileiro: o estudo de Carnoy, Gove e Marshall (no prelo) que
compara as escolas de ensino fundamental no Brasil, em Cuba e no Chile. O Chile
possibilita uma importante base de comparao porque um concorrente natural do
Brasil, e Cuba til levando-se em conta as altas pontuaes obtidas pelos seus alu-
nos nos testes padronizados (ver Carnoy e Marshall, 2004). As concluses quantitati-
vas desse estudo se baseiam em pequenas amostras (cerca de 12 a 15 salas de aula em
cada pas), por isso preciso cautela ao generalizar as concluses para um pas inteiro.
Entretanto, os resultados so amplamente consistentes com as comparaes feitas a
partir dos dados do PISA e possibilitam mais informaes contextuais fundamen-
tadas em observaes e anlises reais das atividades em sala de aula, de acordo com
o currculo escolar estabelecido. Esse exerccio especialmente til porque estamos
tentando identifcar como as escolas ensinam as habilidades consideradas essenciais
na economia do conhecimento: comunicao, participao, questionamento, pensa-
mento crtico e processamento de informaes de alto nvel.
Os dados so provenientes de gravaes feitas durante as aulas de matemtica
da 3 srie em cada pas. Um instrumento mediu os perodos de tempo em cada
aula, enquanto outro se concentrou nos processos mais qualitativos. Finalmente,
as ftas gravadas foram assistidas para se fazer a anlise do contedo da aula. As
diferenas encontradas foram as seguintes:
Os estudantes brasileiros gastam muito mais tempo copiando as informaes
e lies escritas no quadro negro do que os alunos de outros pases. Esse fator
contribui para que as aulas sejam menos efcientes e exacerba a desigualdade
de seus resultados, porque os alunos mais lentos s vezes no concluem as
atividades escritas antes que a aula comece de fato. No Chile, esse problema
minimizado pelo uso de fotocpias dos exerccios, o que indica uma van-
tagem em termos de recursos. Em Cuba, os professores pedem aos pais que
copiem as atividades dos alunos antes da aula.
Os professores brasileiros adotam com mais freqncia o mtodo de repeti-
o pela turma inteira em vez de fazer exerccios que envolvam perguntas e
respostas individuais. Esta outra fonte potencial de aprendizado desigual na
sala de aula, porque as atividades do tipo coro dos alunos resultam em um
monitoramento menos rigoroso do aproveitamento dos estudantes.
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Freqentemente, os alunos so organizados em grupos nas salas de aula bra-
sileiras, mas na prtica o trabalho feito de modo individual e no coletivo.
Esta uma concluso comum a partir da observao das salas de aula na
Amrica Latina, em que os professores esto quase sempre dispostos a usar
tcnicas familiares aos alunos, mas no implementam as atividades inteira-
mente como foram previstas.
Os estudantes brasileiros so visivelmente muito menos atentos durante as
aulas. Isso signifca em muitos casos que os alunos conversam enquanto o
professor fala, brincam ou no prestam ateno de modo geral. Essa conclu-
so resultante da observao consistente com os dados do PISA referentes
s percepes dos alunos e dos diretores sobre as escolas.
Nas salas de aula brasileiras, os professores verifcam com pouca freqncia os
trabalhos dos alunos e muitas vezes apenas alguns dos deveres de um aluno.
Essa prtica muito diferente no Chile e especialmente em Cuba, onde os
estudantes tm mais probabilidade de serem solicitados a demonstrar que
aprenderam a lio antes de prosseguir.
Os professores brasileiros tambm fazem uso muito menor de perguntas di-
retas aos alunos. Em algumas salas de aula, nenhuma pergunta foi feita aos
alunos e, quando isso ocorreu, as respostas eram elementares e no investiga-
tivas. Em nenhuma das aulas os professores fzeram perguntas que exigiam
uma resposta conceitual ou analtica.
(A anlise do contedo curricular tambm identifcou algumas evidentes diferen-
as entre as salas de aula brasileiras e as do Chile e de Cuba, que sero discutidas
em mais detalhe na prxima seo.)
Com ressalvas ao tamanho da amostra, os resultados dessas observaes qualitati-
vas das salas de aula brasileiras contm muitas informaes sobre a atual qualidade
das escolas brasileiras de ensino fundamental e ajudam a preencher mais lacunas
sobre as razes para os resultados to defcientes no SAEB e no PISA. Em suma,
as aulas carecem de um ensino dinmico, que necessrio para atrair a ateno
das crianas pobres e prepar-las com as habilidades bsicas a fm de que possam
dar continuidade ao seu aprendizado.
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O que mais desconcertante sobre essa evidncia qualitativa a bvia gerao de
desigualdade dentro da sala de aula. Muitas pesquisas se concentram nas questes
de eqidade nas escolas, estados ou regies. Porm, o estudo de Carnoy, Gove e
Marshall demonstra claramente os desafos enfrentados para preparar todas as
crianas em uma sala de aula com as habilidades bsicas necessrias ao seu pro-
gresso. Quando os alunos obviamente no terminam de copiar as lies no fnal
da aula e os professores so reticentes em verifcar o trabalho de cada estudante
ou fazer perguntas individuais, difcil supor que o docente no saiba muito bem
que nem todos os alunos esto avanando. Mesmo quando alguns dos estudantes
apresentam um bom aproveitamento na sala de aula, a sua capacidade cognitiva
em geral requer pouco esforo e as lies que eles processam parecem muito bsi-
cas. O restante dos alunos no apenas est muito defasado em relao aos colegas
bem-sucedidos, mas tambm percebe que os estudantes de outros sistemas es-
colares avanaram muito mais.
H. O que os estudantes aprendem: o papel do currculo escolar
natural iniciar a discusso sobre material didtico pelos Parmetros Curriculares
Nacionais (PCN), defnidos em 1997. Os PCNs representam as metas e diretri-
zes ofciais, mas no se constituem em um currculo obrigatrio. Um currculo
obrigatrio s pode ser aplicado se estiver apoiado em um forte mecanismo de
responsabilizao e mensurao, que ainda no existe no Brasil (como mostrado
na prxima seo). Os padres curriculares no so nem mesmo considerados
como uma sntese completa da cobertura das matrias ensinadas na sala de aula,
porque permitem que cerca de 25% do contedo das lies seja defnido livre-
mente pelas escolas.
O currculo ofcial est sendo bem implementado? A resposta tem bvias implica-
es para a efcincia e qualidade em geral, assim como para a eqidade. Levando-
se em conta o baixo desempenho no SAEB, evidente que muitos estudantes
brasileiros no esto dominando as matrias contidas na grade curricular ofcial.
Aparentemente, isso poderia ser atribudo mais qualidade da escola do que ao
prprio currculo. Porm, se o currculo ofcial abranger numerosos elementos
ou se a introduo de diferentes habilidades cognitivas tiver sido mal formulada,
ento o baixo desempenho apresentar tambm um componente curricular.
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As escolas adotam rigidamente o currculo ofcial ou incluem elementos adicio-
nais para atenuar as principais matrias? Evidncias incidentais sugerem que as
escolas passaram a incorporar educao sexual, preveno s drogas e outros te-
mas s atividades do ensino fundamental. Esse aprendizado das exigncias do
cotidiano importante para muitos jovens brasileiros, mas o tempo destinado a
essas atividades poder reduzir o perodo de ensino das habilidades necessrias ao
desenvolvimento dos estudantes na escola ou no emprego.
Essa constatao levanta a questo sobre a importncia do currculo escolar, ou seja, se
as escolas esto voltadas para os tipos de habilidades que os estudantes precisam para
competir em um mercado de trabalho cada vez mais globalizado e exigente em termos
tcnicos. Em sua anlise da formao para o mercado de trabalho nos Estados Unidos,
Levy e Murnane (2003) enfatizam as mudanas surpreendentes nas exigncias de qua-
lifcao que esto ocorrendo no local de trabalho. Comparada a 1960, a capacitao
prioritria est cada vez mais relacionada ao pensamento especializado e complexi-
dade da comunicao. A demanda por habilidades manuais e rotineiras menor.
Que tipos de habilidades cognitivas esto sendo criadas pelas escolas brasileiras?
No fcil responder a essa pergunta e devem ser evitadas afrmaes abrangentes
sobre o currculo escolar no Brasil. Isso especialmente verdadeiro porque os
PCNs foram apresentados apenas na dcada passada e necessrio mais tempo
para avaliar o impacto de seus objetivos sobre o sistema. Entretanto, os resultados
do SAEB mostram visveis discrepncias entre os currculos planejados e os im-
plementados. Adotando um padro internacional, o PISA confrma essa defcin-
cia e apresenta as conseqncias negativas para a competitividade e o crescimento
econmico futuro sob uma perspectiva mais sombria.
A anlise qualitativa do desempenho em sala de aula, realizada por Carnoy, Gove
e Marshall (no prelo), apresenta outra viso comparativa do desenvolvimento
curricular no Brasil, com base em um pequeno corte transversal de salas de aula
da 3 srie. O estudo abrange a comparao entre o contedo curricular e os ob-
jetivos das aulas de matemtica observados no Brasil, no Chile e em Cuba. Os re-
sultados so preocupantes e, no mnimo, acrescentam outros detalhes contextuais
especfcos sobre as defcincias da qualidade escolar identifcadas anteriormente
neste anexo.
A anlise do currculo escolar no estudo desses trs pases foi conduzida ao
longo de quatro dimenses: nvel de conhecimento de matemtica exigido na
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aula, nvel de demanda cognitiva, formato ou objetivo da aula, e nvel de apoio.
Focalizaremos os resultados das duas primeiras reas. No caso do Brasil, todas
as aulas observadas (exceto uma) se caracterizaram pelo componente bsico da
compreenso conceitual ou por um nvel mnimo de conhecimento de mate-
mtica. A exceo foi uma aula baseada apenas em memorizao, o que tornou
impossvel avali-la em termos de conhecimento. A mdia brasileira nessa ela-
borao foi signifcativamente mais baixa do que a do Chile e (especialmente)
de Cuba. Como os autores observaram:
A disparidade [em termos de conhecimento de matemtica] entre
uma aula em Cuba e as do Chile e do Brasil resultante do uso de
elementos do conhecimento relacionados competncia estratgica
e ao raciocnio adaptativo. Ou seja, os professores cubanos estabele-
cem um dilogo contnuo com os alunos, perguntando-lhes como e
por que um determinado problema deveria ser solucionado.
Quanto demanda cognitiva, a avaliao baseia-se no trabalho realizado por Stein
et al. nas salas de aula dos Estados Unidos e est dividida em quatro categorias:
tarefas e procedimentos de memorizao sem conexes (ambos classifcados como
demandas de nvel inferior) e procedimentos e tarefas com conexes do tipo fa-
zer matemtica (demandas de nvel superior). As salas de aula brasileiras apresen-
taram um desempenho signifcativamente mais baixo tambm nessa formulao:
[No Brasil] as aulas se concentraram na produo de respostas
corretas ao invs do desenvolvimento da compreenso. interes-
sante notar que, quando so consideradas apenas as salas de aulas
nas reas urbanas, a classifcao do Brasil de fato diminuiu porque
a pontuao dos professores rurais foi maior do que a de seus colegas
metropolitanos no tocante demanda cognitiva. Isto pode ter ocor-
rido devido presena de um novo currculo escolar e de um amplo
treinamento em duas escolas rurais que fazem parte do programa
Escola Ativa... Em sua maior parte, as aulas brasileiras consistiam
em um professor que escrevia no quadro negro, estudantes que co-
piavam e uma pequena interao. Na maioria dos casos, no era
feito nenhum esforo para vincular os conceitos ao procedimento.
As explicaes, quando eram apresentadas, concentravam-se apenas
na descrio do mtodo utilizado.
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Essas descries do conhecimento do contedo e do aprendizado cognitivo nas
salas de aula brasileiras so consistentes em muitos aspectos com os resultados
de seus alunos nos testes padronizados. As evidncias mostram que as lies em
sala de aula esto inteiramente voltadas para elementos muito bsicos que no
ajudam os estudantes a desenvolver os tipos de habilidades necessrias para que
se tornem aprendizes ativos e apliquem o conhecimento adquirido em situaes
da vida real.
I. Prestao de contas
Duas explicaes gerais ajudam a compreender a razo do baixo desempenho nos
testes e dos ambientes de ensino e de aprendizado defcientes no Brasil. O primei-
ro motivo pode ser chamado de baixa capacidade existente e a prova disso, nesta
linha de raciocnio, o reduzido nvel de gastos por aluno. Em termos simples,
os governos obtm os sistemas de ensino pelos quais pagam e, no caso brasileiro,
deve-se esperar um sistema de baixa qualidade.
Uma tese semelhante pode ser chamada de maximizao da limitada capacida-
de. Nesse cenrio, os professores e as escolas no carecem necessariamente de re-
cursos, apenas no esto utilizando a capacidade existente para obter os melhores
resultados possveis com os meios disponveis. A baixa freqncia de professores,
o uso limitado de deveres de casa, a prtica freqente de cpia do livro didtico
so fatores que podem ocorrer quando os agentes educacionais no esto devida-
mente motivados ou no so responsabilizados por suas aes.
Essas explicaes no so mutuamente excludentes e comum que ambas re-
cebam apoio no mundo em desenvolvimento. J foi apresentado o argumento
convincente de que o Brasil est defasado em relao a outros pases quanto ao
gasto com educao, por isso, provvel que os nveis de formao sejam tambm
comparativamente baixos. Todavia, alguns pases (especialmente a Coria do Sul)
mostraram um desempenho melhor, apesar de investirem muito menos dinheiro.
H diversas explicaes possveis para esse resultado, mas esta seo enfatizar o
importante papel desempenhado pelos sistemas de responsabilizao na determi-
nao do aproveitamento escolar.
Sob o ponto de vista institucional, o sistema de responsabilizao presente no
Brasil produto de iniciativas muito recentes. Os elementos centrais desse esque-
ma so padres, recursos e resultados. Os padres descrevem os objetivos ou os
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requisitos do sistema. Os Programas Curriculares Nacionais (PCNs), menciona-
dos anteriormente, so essenciais nessa etapa porque estabelecem detalhadamente
o que os estudantes brasileiros devem aprender em cada srie e matria. Contudo,
esses objetivos no so acompanhados de mtodos igualmente especfcos e pro-
positalmente permitida alguma fexibilidade s escolas.
Fizemos tambm um esboo do complexo sistema de distribuio dos recur-
sos em trs nveis (federal, estadual e municipal) no Brasil. O governo atuou
para garantir recursos mnimos por meio de programas como o FUNDEF. As
escolas tambm recebem ajuda direta proveniente de intervenes especfcas
como o PDDE e o PDE. Por fm, foram implementados programas de apoio
dirigidos ao fornecimento de itens, como livros didticos e merenda escolar,
bem como melhoria das escolas, mediante iniciativas do governo federal,
como o Fundescola.
O elemento de ligao entre os padres e os recursos chamado de resultado (ou
desempenho). Por exemplo, o sistema inteiro avaliado a cada dois anos pelo
SAEB, que utiliza exames totalmente alinhados aos objetivos curriculares esta-
belecidos pelos PCNs. Em 2005, o SAEB abrangeu todas as escolas, ao invs de
incluir apenas uma amostra, como em outros estudos. As escolas tambm infor-
mam as taxas de matrcula, repetncia e evaso por meio do censo escolar. Cada
um desses elementos constitui uma medida potencial para se avaliar o desempe-
nho escolar em relao a padres ou objetivos. Levando-se em conta o esquema
do FUNDEF, a matrcula defne o fnanciamento nos nveis estadual e municipal.
Em tese, o desempenho poderia ser adotado como um meio de responsabilizar
as escolas pela oferta do servio, talvez utilizando incentivos fnanceiros para os
melhores resultados.
Como ocorre em muitos pases desenvolvidos e emergentes, o sistema brasileiro
abrange elementos individuais vinculados prestao de contas, mas a sua falta
de coordenao torna difcil, seno impossvel, responsabilizar de fato as escolas.
Por exemplo, a medida de desempenho mais efcaz (o aproveitamento dos alunos)
coletada em todas as escolas de forma muito pouco freqente. Entretanto, as
quantifcaes do desempenho escolar existentes no so incorporadas s decises
sobre fnanciamento e h uma avaliao mnima formal do trabalho dos professo-
res e diretores. Em lugar disso, adota-se principalmente uma frmula fxa baseada
na taxa de matrcula, com o objetivo de distribuir recursos para as escolas. Os sa-
lrios dos professores so determinados pelo nvel de qualifcao, treinamento e
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tempo de servio, mas no de acordo com medidas comparativas de desempenho
fundamentadas nos resultados dos alunos.
muito difcil responsabilizar individualmente as escolas e os professores pelo de-
sempenho, principalmente porque essa atitude requer mensuraes vlidas e um
sistema confvel de avaliao do trabalho da escola e de sua equipe. As evidncias
de outros pases, especialmente do Chile e dos Estados Unidos, so heterogneas
quanto aferio do impacto desses tipos de polticas. possvel que o baixo
aproveitamento escolar no Brasil esteja relacionado limitao de recursos, ao
invs de ser vinculado maximizao reduzida da capacidade. Essa concluso re-
fora a necessidade de um volume maior de gastos ou de uma melhor distribuio
dos recursos, alm de sublinhar a importncia da realizao de contnuos diag-
nsticos sistmicos por meio de atividades como o SAEB. A obteno de maiores
ganhos resultantes do aproveitamento mais efciente da capacidade existente pode
se basear nos elementos de um sistema efetivo de responsabilizao j existente
(SAEB, censo escolar, fontes de fnanciamento locais).

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ANEXO E O sistema de ensino superior e a formao extra-escolar
A. Introduo ao ensino superior
Em 2005, o ano mais recente para o qual h estatsticas ofciais disponveis, o
sistema de ensino superior compreendia mais de 2.100 instituies com cerca de
4,5 milhes de estudantes (Tabela 55). A matrcula bruta abrangeu mais de um
quarto dos jovens nesse grupo etrio.
Tabela 55 - O sistema de ensino superior do brasil, 2005
Pblicas Privadas Total
Instituies 231 1.934 2.165
Estudantes 1,2 milho 3,3 milhes 4,5 milhes
Fonte: Portal do Ministrio da Educao na Internet (maro de 2007).
O impacto do sistema de educao superior no deve ser considerado apenas
pelo seu tamanho. Para avaliar a contribuio positiva do sistema ao crescimento
econmico estimulado por inovao, trs outros aspectos precisam ser levados
em conta. Em primeiro lugar, o acesso e a eqidade, verifcando se o sistema se
expandiu de modo a oferecer iguais oportunidades de participao a todos os
grupos sociais. Em segundo lugar, a qualidade e a importncia, estimando se as
instituies de nvel superior esto formando o tipo de profssional e de produtos
de pesquisa necessrios nova economia do conhecimento. Em terceiro lugar, a
governabilidade, os recursos e a administrao, analisando se a estrutura da gover-
nabilidade adequada para facilitar a transformao do sistema, se o Brasil est
investindo sufcientemente no ensino superior e se os recursos so distribudos e
utilizados com efcincia.
B. Acesso e eqidade
1. Cobertura e acesso ao ensino superior
No Brasil, o sistema de educao superior est entre os maiores do mundo e,
paradoxalmente, entre os menos desenvolvidos na Amrica Latina. De fato, a
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freqncia de um quarto do grupo etrio pertinente nas instituies de ensino su-
perior em 2004 representa quase a taxa mais baixa (seguida pelo Mxico) entre os
pases latino-americanos mais desenvolvidos e esse nvel muito inferior mdia
regional de 30,3% (Tabela 56).
Tabela 56 - Cobertura do ensino superior na Amrica Latina, 19802004 (%)
Pases 1980 1990 2004
Aumento
19802004
Argentina 21,8 38,5 63,9 292
Brasil 11,2 11,3 25,1 224
Chile 12,3 21,3 46,9 381
Colmbia 8,6 13,4 27,1 315
Costa Rica 21,0 26,4 43,7 208
Cuba 17,3 20,9 41,7 241
Repblica Dominicana n.d. 20,4 36,9 n.d.
Mxico 14,3 15,2 24,6 172
Peru 17,4 31,1 33,9 195
Uruguai 16,7 30,7 42,2 253
Venezuela 20,6 29,2 44,6 217
Amrica Latina n.d. 15,6 30,3 n/d
Fonte: Estatsticas Educacionais (EdStats), Banco Mundial, ltima atualizao dos dados realizada em junho de 2006,
acessados em 5 de setembro de 2006, e IESALC (2006).
A cobertura relativamente limitada do ensino superior no Brasil tambm apa-
rente quando so estabelecidas comparaes com pases fora da Amrica Latina.
Por exemplo, h pouco tempo, a China se situava muito abaixo do Brasil nesse
contexto. No entanto, o pas asitico vem se recuperando rapidamente e prov-
vel que a sua taxa de cobertura ultrapasse a do Brasil em dois ou trs anos.
A Tabela 57 compara a participao da fora de trabalho com nvel superior no
Brasil, no Chile, na Coria do Norte, no Mxico e na mdia da OCDE. Com
apenas 12% de cidados entre 25 e 34 anos de idade com nvel superior, o Brasil
est evidentemente defasado em relao aos seus concorrentes econmicos.
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Tabela 57 - Participao da fora de trabalho com nvel superior, 2004 (%)
Pas Grupo etrio de 25 a 64 anos Grupo etrio de 25 a 34 anos
Brasil 8 12
Chile 13 18
Coria do Sul 30 49
Mxico 16 19
Mdia da OCDE 25 31
Fonte: OCDE. Education at a Glance 2006 - Tabelas, Indicador A1, acessado em 2 de novembro de 2006, no site
www.oecd.org/edu/eag2006.
Dois fatores se destacam para explicar o baixo grau de cobertura da educao
superior no Brasil. Em primeiro lugar, o ensino mdio cresceu de modo relativa-
mente lento. Em segundo lugar, o governo manteve um tamanho constante para
o subsetor de ensino superior pblico, permitindo que as instituies privadas ab-
sorvessem a maior parte da expanso. Entre 1996 e 2004, houve um aumento no
nmero de instituies pblicas de apenas 5% (de 211 para 224), enquanto o de
instituies privadas mais do que duplicou (de 711 para 1.789). Hoje, a metade
das instituies privadas de ensino superior em funcionamento foi estabelecida
aps 1998 e, de fato, o Brasil apresenta a maior proporo de estudantes (73%,
ver a Tabela 55) matriculados nessas instituies na Amrica Latina.
2. Eqidade: quem participa?
No somente o nvel de cobertura baixo na educao superior brasileira como
sua eqidade uma questo bastante preocupante. Para os estudantes pobres, o
acesso ao nvel superior muito restrito. Apenas 5% dos alunos so provenientes
dos dois quintiis econmicos mais baixos (Pesquisa Domiciliar 2004). Com o
objetivo de ilustrar a desigualdade, a Figura 31 compara a proporo de traba-
lhadores por grupos de renda, medida como mltiplos do salrio mnimo, e a
proporo de estudantes desses mesmos grupos.
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Figura 31 - Distribuio dos estudantes por grupo de renda
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20
30
40
50
60
%
At 3 sms 3 a 10 sms 10 a 30 sms Acima de 30 sms
6,2%
1,6%
17,3%
36,9%
45,1%
6,7%
55,3%
30,9%
Populao ativa Estudantes
Fonte: JBIC (2005), com dados do MEC/INEP.
Em So Paulo, a Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) foi consi-
derada de modo geral como uma das melhores instituies de ensino superior
do Brasil. A Tabela 58 mostra as caractersticas da UNICAMP comparadas s
populaes estadual e nacional, ilustrando claramente em que medida se d a
tendncia social em uma universidade de alto nvel.
Tabela 58 - Caractersticas socioeconmicas dos alunos da
UNICAMP comparadas s populaes estadual e nacional
(% estudantes na faixa etria do ensino superior)
Famlia de baixa
renda
Freqentou o
ensino mdio
pblico
O pai tem nvel
superior
A me tem nvel
superior
UNICAMP 10 27 53 41
So Paulo 57 84 11 12
Brasil 69 83 8 9
Fonte: Pedrosa, 2006.
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Diversos fatores contriburam para a polarizao social no acesso ao ensino su-
perior. Em primeiro lugar, o sistema controlado pelos nveis federal e estadual
limita o nmero de vagas nas universidades pblicas. Em segundo lugar, a baixa
qualidade das escolas pblicas no prepara adequadamente os estudantes para in-
gressar nas melhores universidades do governo. Em terceiro lugar, os procedimen-
tos de admisso so direcionados aos candidatos egressos de escolas particulares
do ensino mdio: por exemplo, dois teros dos novos alunos da UNICAMP so
provenientes dessas instituies, comparados a apenas 6% de todos os estudantes
do Estado de So Paulo. Em quarto lugar, a ajuda fnanceira insufciente para
os estudantes das famlias de baixa renda com direito ao ensino universitrio. O
Brasil o exemplo clssico de um sistema altamente regressivo. Os alunos mais
qualifcados, ou seja, os jovens das famlias de renda mdia ou alta, que normal-
mente se formam em escolas privadas e exclusivas de ensino mdio, preenchem as
vagas das melhores universidades pblicas gratuitas. Os estudantes provenientes
das famlias mais pobres e que tm menos capacidade para entrar na universidade
fcam limitados s instituies de ensino superior privadas, que so pagas.
3. Programas para melhorar a eqidade no ensino superior
ProUni. Em 2004, o Ministrio da Educao lanou o Programa Universidade
para Todos (ProUni), que coloca nas universidades privadas os estudantes de bai-
xa renda com capacidade para ingressar no ensino superior. Para se qualifcar, o
aluno precisa obter uma determinada nota no Exame Nacional do Ensino Mdio
(ENEM) e comprovar que sua famlia de baixa renda. Os alunos que estudam
em tempo integral e recebem bolsas de estudo completas tambm tm direito a
um auxlio mensal para manuteno, no valor de R$ 300,00. A meta do progra-
ma pblico fnanciar at 400 mil estudantes em 2008, o que equivaleria a 35%
da taxa atual de matrcula nas universidades pblicas.
Na prtica, no h de fato nenhuma transferncia de recursos do Ministrio da
Educao para as universidades participantes. Em lugar disso, as instituies re-
cebem uma iseno de imposto inicial durante o primeiro ano de participao
no programa. A iseno fscal continua a cada ano enquanto as bolsas de estudo
forem mantidas para os estudantes que tiverem sido matriculados nos ciclos de
admisso anteriores, desde que as bolsas para os novos estudantes que se qualif-
carem para o ProUni constituam uma em cada 10,7 das novas matrculas (uma
em cada nove nas universidades sem fns lucrativos).
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Embora o ProUni esteja apenas em seu terceiro ano de funcionamento, o progra-
ma mostrou expressivos sinais de sucesso. Cerca de 120 mil alunos foram benef-
ciados durante o primeiro ano (entre 340 mil candidatos) e um outro grupo de 91
mil foi matriculado entre 2005 e 2006 (em um total de 800 mil candidatos). O
aumento radical no nmero de candidatos permitiu que o Ministrio da Educa-
o elevasse o limite de pontos no ENEM para elegibilidade, de 56 em 200405
para 62 em 200506.
No obstante o seu carter inovador e planejamento fnanceiro correto, o ProUni
levanta uma srie de questes que necessitam de maior investigao, antes que
se possa avaliar de modo geral o impacto e a efccia do programa: (a) O seu
direcionamento adequado? (b) Qual a qualidade das universidades privadas
participantes? (c) Qual o efetivo custo de oportunidade da iseno fscal? (d) O
ProUni est reforando o padro de desigualdade existente no desenvolvimento
do ensino superior?
Programas de ao afrmativa. O governo brasileiro demonstra uma crescente
preocupao com as desigualdades raciais refetidas no sistema educacional. Em
um pas onde 6,2% da populao se consideram negros, apenas 2% dos estu-
dantes universitrios so afro-descendentes. Para abordar essa questo, o governo
apresentou ao Congresso uma proposta de lei que obriga as universidades federais
a reservar pelo menos metade das vagas para os estudantes provenientes das esco-
las pblicas, que seriam divididas entre negros, mestios e indgenas.
Apesar das boas intenes desses programas de cotas, o governo brasileiro precisa
analisar cuidadosamente as lies da experincia internacional com programas de
ao afrmativa, que enfatizam as seguintes difculdades genricas (Sowell, 2004):
Como limitar no tempo e na abrangncia as preferncias e as cotas
Como garantir que os reais benefcirios sejam aqueles selecionados pelo pro-
grama de preferncia
Como evitar a polarizao que leva ao ressentimento e confito entre os grupos
Como evitar as perdas de efcincia em geral.
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Programas de fnanciamento estudantil. O Brasil dispe de um programa na-
cional de fnanciamento estudantil desde 1976. A iniciativa foi administrada pela
Caixa Econmica Federal (CEF) e sua estrutura sofreu diversas mudanas ao longo
do tempo. O programa passou por graves difculdades no incio dos anos 90 de-
vido ao excesso de inadimplncia (at 70% dos benefciados pelos emprstimos)
por causa das altas taxas de infao e da inefcincia dos processos abertos contra
os devedores.
O programa de fnanciamento estudantil foi cancelado em 1994 e um novo es-
quema, o Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior (FIES), foi
adotado em 1997. Os emprstimos do FIES fnanciam 50% (reduzido de 70%
nos anos anteriores) dos encargos educacionais com taxa de juros fxa anual de
6,5% ou 3,5%, dependendo do programa de estudos (baixou de 9% desde 2006).
Os alunos participantes, que precisam de dois fadores (exceto no Estado de Ala-
goas), podem se matricular apenas em instituies credenciadas pelo Ministrio
da Educao e devem manter boas notas (uma mdia de 75%) para continuar a
se benefciar do fnanciamento. Em 2006, cerca de 390 mil estudantes receberam
emprstimos do FIES.
A estrutura administrativa do FIES parece bastante transparente. O programa
supervisionado por um pequeno grupo instalado no Ministrio da Educao,
que administrado pela CEF em nome do ministrio. Como o ProUni fornece
ajuda fnanceira aos estudantes mais pobres, pode-se pressupor que o FIES esteja
alcanando a maioria dos alunos que no participam do ProUni e que precisam
de assistncia fnanceira. Porm, essa verifcao necessita de pesquisa adequada.
No obstante os aspectos positivos do FIES em termos de gesto e cobertura,
diversos ajustes poderiam ser considerados. A primeira questo se refere elegi-
bilidade. Como no h um teto para a renda familiar estabelecido para a qualif-
cao, existe o risco de os estudantes das famlias ricas se benefciarem da taxa de
juros concessional de 6,5% para ajudar nas despesas no diretamente vinculadas
aos seus estudos, porque o dinheiro intercambivel. Em segundo lugar, como o
emprstimo abrange apenas metade dos encargos educacionais, os estudantes de
baixa renda talvez no possam fnanciar a outra parte com seus prprios recursos,
para no mencionar a impossibilidade de cobrir as despesas com o seu sustento,
caso no estejam trabalhando. Em terceiro lugar, o cronograma de reembolso
estabelece prestaes mensais iguais. Esse requisito tem um importante defeito
de representar um peso relativamente maior sobre o salrio no incio da carreira
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profssional de um diplomado e um pouco menor com o aumento de sua renda
de ps-graduado ao longo do tempo. Por fm, a sustentabilidade fnanceira do sis-
tema de fnanciamento estudantil precisa ser investigada. At agora, os estudantes
tm cumprido de modo satisfatrio com os pagamentos, havendo apenas 11% de
inadimplncia. ainda importante, contudo, monitorar os custos acumulados do
programa - especialmente a taxa de administrao de 2% paga Caixa, o custo
por falta de pagamento e o subsdio taxa de juros, para garantir que o FIES no
se descapitalize.
C. Formao Avanada Extra-Escolar
1. Formao profssional
O Sistema S. O Sistema S comeou a ser estruturado nos anos 40 no mbito do
setor industrial, pela Confederao Nacional da Indstria (CNI) e pelas Federa-
es Estaduais de Indstria, em iniciativas que resultaram primeiramente na cria-
o do SENAI (Servio Nacional de Aprendizagem Industrial) e SESI (Servio
Social da Indstria), com o objetivo de treinar, qualifcar e proporcionar melhor
qualidade de vida aos trabalhadores do setor industrial. Posteriormente o Sistema
se expandiu, incorporando, sob o mesmo conceito institucional, o comrcio, a
agricultura, o transporte e o cooperativismo. Organizado pelo setor, o Sistema
S no se constitui em uma entidade nica, mas em um conjunto de nove insti-
tutos nacionais independentes e livremente relacionados. Presente em todos os
26 estados da nao e no Distrito Federal, o sistema funciona em mais de 3.000
municpios, por meio de quase 5.000 unidades e pontos de atendimento. Os par-
ticipantes de suas atividades de treinamento e servio social podem ser agrupados
em trs amplas categorias: um pequeno grupo de jovens de at 18 anos que esto
concentrados basicamente no aprendizado e profssionalizao; um grande grupo
de jovens entre as idades de 18 e 30 anos que esto desempregados, trabalham
no mercado informal ou desejam melhorar suas habilidades tcnicas; e um con-
tingente igualmente numeroso de trabalhadores entre 20 e 40 anos cujo treina-
mento diretamente patrocinado por seus empregadores. Os nove institutos que
compem o Sistema S abrangem as seguintes entidades: (a) o Servio Nacional
de Aprendizagem Industrial (SENAI), (b) o Servio Nacional de Aprendizagem
Comercial (SENAC), (c) o Servio Social do Comrcio (SESC), (d) o Servio
Social da Indstria (SESI), (e) o Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas
Empresas (SEBRAE), (f ) o Servio Nacional de Aprendizagem Rural (SENAR),
(g) o Servio Social das Indstrias de Transporte (SEST), (h) o Servio Nacional
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de Aprendizagem do Transporte (SENAT) e (i) o Servio Nacional de Aprendiza-
gem do Cooperativismo (SESCOOP). (Veja abaixo mais informaes sobre cada
um dos institutos nacionais.)
Em conjunto, o Sistema S oferece cerca de 2.300 cursos a cada ano, com a parti-
cipao de aproximadamente 15,4 milhes de estudantes. Em 2006, o oramento
combinado atingiu mais de R$ 13 bilhes, dos quais 85% so fnanciados por um
imposto compulsrio de 2,5% sobre a folha de pagamento das empresas privadas
e o restante implementado por meio do estabelecimento de contratos com o
setor pblico, de relaes informais com companhias, sindicatos, prefeituras e co-
munidades, assim como contribuies diretas dos participantes. Os componentes
do Sistema S so descritos brevemente a seguir:
Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI)
O SENAI foi criado em 22 de janeiro de 1942 pelo Decreto-Lei n. 4.048 do
Presidente Getlio Vargas, com o objetivo de formar mo-de-obra para a inci-
piente indstria de base. Sem esse treinamento profssional, no haveria desen-
volvimento industrial no Brasil. Durante os 20 anos seguintes (dos anos 40 at
o fnal dos 50), o SENAI se tornou uma referncia de inovao e qualidade para
o treinamento vocacional, servindo de modelo para instituies semelhantes na
Venezuela, no Chile, na Argentina e no Peru.
Nos anos 60, o SENAI investiu em cursos sistemticos de formao, intensifcou
o treinamento nas empresas e buscou parcerias com os Ministrios da Educao
e do Trabalho e com o Banco Nacional de Habitao. Durante a crise econmica
da dcada de 80, o SENAI percebeu o substancial movimento de transformao
da economia e decidiu investir em tecnologia e no desenvolvimento de sua equipe
tcnica. Expandiu a assistncia s empresas, investiu em tecnologia de ponta e
instalou centros de ensino para pesquisa e desenvolvimento tecnolgico. Com o
apoio tcnico e fnanceiro de instituies da Alemanha, Canad, Japo, Frana,
Itlia, Estados Unidos e Suia, o SENAI chegou ao incio dos anos 90 pronto para
assessorar a indstria brasileira no campo da tecnologia de processos, de produtos
e de gesto empresarial.
A mdia de 15.000 alunos dos primeiros anos se transformou em cerca de 2
milhes de matrculas anuais, totalizando aproximadamente 39 milhes desde
1942. As primeiras escolas deram origem a uma rede de 744 unidades operacio-
nais, distribudas por todo o Pas, que oferecem mais de 1.800 cursos e mais de
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300
80 mil servios de assessoria tcnica e tecnolgica ao ano s empresas. Hoje, o
SENAI dispe de 27 Departamentos Regionais, vinculados a um Departamento
Nacional. A instituio oferece cursos por meio de:
Centros de Educao Profssional 236 unidades de formao profssional
desenvolvem diferentes cursos e programas para jovens e adultos, bem como
para o atendimento ao setor produtivo.
Centros Tecnolgicos 43 unidades de formao profssional transferem tec-
nologia por meio de treinamento, servios tcnicos e difuso de informaes
sobre tecnologia.
Unidades Mveis 316 unidades de formao profssional prestam servios
do SENAI em regies distantes dos centros de produo brasileiros. Alm de
uma unidade fuvial, o SENAI dispe de uma frota de trailers e veculos que
atuam como efetivas escolas mveis.
Programa de Atividades Mveis (PAM) 310 equipes de professores do PAM
atuam em ofcinas portteis. Os kits do PAM foram especialmente desenha-
dos para alcanar as partes mais remotas do Pas, oferecendo programas em
27 reas profssionais.
Servio Social do Comrcio (SESC)
O Servio Social do Comrcio (SESC) foi criado pelo Decreto-Lei n 9.853, em
1946. Recebe apoio dos empresrios nas reas de comrcio e prestao de servios
para promover o bem-estar social de sua fora de trabalho, oferecendo educao,
sade, lazer, cultura e assistncia social de qualidade. A organizao tambm pres-
ta assessoria s pessoas que vivem na periferia das pequenas, mdias e grandes
cidades para formar parcerias com prestadores de servios pblicos, empresas pri-
vadas, sindicatos e associaes de moradores.
Hoje, o SESC atende a cerca de 3,6 milhes de trabalhadores no setor de bens e
servios, assim como a suas famlias e dependentes. A entidade est presente em
todas as capitais do Brasil e nas pequenas e mdias cidades.
Educar a misso histrica do SESC, constituindo-se no caminho essencial para
proporcionar aos trabalhadores e suas famlias uma melhor qualidade de vida.
Diversas atividades so planejadas para envolver crianas, jovens e adultos com a
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cidadania ativa. As iniciativas sociais e educacionais abrangem creches, educao
pr-escolar, ensino fundamental, educao de adultos, preparao para exames de
entrada na universidade, medicina preventiva e de apoio, odontologia, nutrio,
cinema, teatro, artes plsticas, dana, artesanato, bibliotecas, esporte, ao comu-
nitria e assistncia dirigida.
Servio Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC)
Criado pela Confederao Nacional do Comrcio (CNC) em 10 de janeiro de
1946, por meio dos Decretos-Lei n.s 8.621 e 8.622, o Servio Nacional de
Aprendizagem Comercial (SENAC) uma instituio educacional para a forma-
o profssional que trabalha com o setor comercial e de servios.
Durante os seus 58 anos de atuao, o SENAC formou mais de 40 milhes de pes-
soas nos setores comercial e de servios, ajudando a melhorar o respeito pelos traba-
lhadores por meio da formao profssional em 12 reas: artes, comrcio, comunica-
o, conservao e curadoria, design, administrao, imagem pessoal, computao,
lazer e desenvolvimento social, meio ambiente, sade, turismo e hotelaria.
O SENAC atua em quase 2.000 municpios, oferecendo acesso para 1,8 milho
de estagirios a uma ampla gama de oportunidades educacionais, por meio de:
(a) cursos em sala de aula, (b) aprendizado a distncia, que inclui cursos por
correspondncia, assim como por televiso e rdio; (c) cursos em tempo parcial,
que compreendem duas fases diferentes, porm complementares (alternando o
contato direto entre o professor e o aluno com perodos de estudo independente,
orientados a distncia pelo professor); (d) Programa SENAC Mvel, que envia
unidades educacionais mveis para todo o Brasil, levando infra-estrutura de ensi-
no para as reas mais distantes do Pas. As unidades mveis permanecem de seis
meses a um ano em cada municpio e essa estadia organizada por intermdio de
parcerias com conselhos locais, governos estaduais ou rgos que representam os
interesses comunitrios.
Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (SEBrAE)
O SEBRAE, originalmente CEBRAE, foi criado em 1972 com o objetivo de
aperfeioar o clima de negcios para as pequenas empresas brasileiras. Em 2003,
as prioridades da entidade eram (a) reduzir impostos, (b) diminuir a burocra-
cia, e (c) expandir o acesso ao crdito, tecnologia e ao conhecimento. Hoje, o
SEBRAE est presente nos 26 estados e no Distrito Federal, com mais de 600
pontos de atendimento distribudos no Pas, de Norte a Sul. A instituio oferece
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treinamento, facilita o acesso a servios fnanceiros, promove a cooperao em-
presarial, organiza feiras comerciais e atua como um centro de coleta e difuso de
informaes para as pequenas empresas.
Servio Social da Indstria (SESI)
O Servio Social da Indstria foi criado em 1946 com o objetivo de melhorar a
qualidade de vida dos trabalhadores da indstria e de suas famlias. Sua misso
promover a qualidade de vida do trabalhador e seus dependentes com foco em
educao, sade, lazer, estimulando a gesto socialmente responsvel.
Alm dos servios prestados em seus 324 Centros de Atividade, nas 891 Uni-
dades Operacionais e nas 748 Unidades Mveis, os seus Departamentos Regio-
nais desenvolvem atividades nas empresas industriais, dirigidas ao atendimento
das necessidades e expectativas dos empregadores. Diversos projetos benefciam
a comunidade por intermdio de parcerias e acordos com governos nacionais e
internacionais, e instituies privadas.
As 1.963 unidades do SESI esto distribudas em 2006 municpios, nos 27 esta-
dos, abrangendo infra-estrutura fsica composta por 11.701 salas de aula, 1.229
consultrios odontolgicos, 150 laboratrios, 127 clubes de trabalhadores, 198
academias de ginstica, 64 estdios, 184 auditrios, cinemas e teatros, 8 colnias
de frias, 527 piscinas, 623 quadras esportivas, 312 campos de futebol e 80 cozi-
nhas industriais.
Servio Social das Indstrias de Transporte/Servio Nacional de Aprendizagem do
Transporte (SEST/SENAT)
O Servio Social de Transporte e o Servio Nacional de Aprendizagem do Trans-
porte foram criados em 1995 para desenvolver e difundir a cultura do transporte,
melhorar a qualidade de vida e o desempenho profssional de seus trabalhadores,
assim como formar novos profssionais para prestar servios efcientes e de quali-
dade que benefciem a sociedade.
As duas organizaes possuem 96 unidades distribudas nos 27 estados. O SEST
oferece produtos e servios tais como: (a) tratamento odontolgico bsico, (b)
assistncia mdica nas reas de ginecologia, pediatria, oftalmologia e clnica geral,
e (c) atividades de lazer, esporte e cultura para atender s necessidades dos traba-
lhadores em transporte, suas famlias e comunidade. O SEST planeja e fnancia
vrios projetos de incluso social nos nveis municipal, estadual e federal, entre
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os quais campanhas dirigidas terceira idade, s mulheres e gestantes. O SENAT
oferece educao complementar nos nveis fundamental e mdio, alm de progra-
mas de formao e certifcao profssional para trabalhadores em transporte.
Servio Nacional de Aprendizagem rural (SENAr)
O SENAR foi criado pela Lei n. 8.315, em 1991. Ligado Confederao Brasi-
leira de Pecuria e Agricultura (CNA), cabe ao SENAR a organizao, adminis-
trao e implementao nacional dos programas de Formao Profssional Rural
e de Promoo Social para jovens e adultos nas reas rurais. As atividades dessas
iniciativas se concentram no fortalecimento da auto-estima e das habilidades tc-
nicas dos trabalhadores rurais por meio de equipes multidisciplinares que pla-
nejam e implementam os cursos pertinentes. No fnal de cada treinamento, os
participantes recebem um certifcado que atesta a sua freqncia e aprendizado.
Servio Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo (SESCOOP)
O Servio Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo, que teve origem no
Programa de Recuperao do Cooperativismo Agropecurio (RECOOP), foi
fundado com o objetivo de organizar, administrar e executar o ensino de forma-
o e desenvolvimento profssional, bem como o progresso social dos membros
cooperativados no Brasil inteiro.
O SESCOOP foi criado em 1998 nos termos dos outros oito centros que compem
o Sistema S (SENAI, SESI, SENAC, SESC, SENAT, SEST, SENAR e SEBRAE),
que rene iniciativas privadas para desenvolver programas de formao profssional
do setor produtivo. O que torna o SESCOOP especial a sua nfase nas pessoas
que participam de cooperativas, moldando suas tcnicas e objetivos de modo a ex-
pandir a produtividade e aperfeioar a gesto das sociedades cooperativadas.
2. Aprendizado para a vida inteira
O Brasil ainda no possui uma estratgia de aprendizagem para a vida inteira.
Como discutimos acima, o Pas dispe de uma rede efciente de instituies de
formao profssional o Sistema S , mas h poucos vnculos entre esse sistema e
o de ensino superior, administrado pelo Ministrio da Educao. Mesmo no m-
bito da educao superior, a mobilidade entre os diferentes tipos de instituies
limitada. Poucas universidades organizam seus cursos em mdulos com base nos
crditos acadmicos, o que facilitaria a transferncia de um tipo de entidade para
outra. No h reconhecimento para experincia prvia ou adquirida no trabalho.
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A orientao profssional no bem desenvolvida e faltam mecanismos especiais
de fnanciamento para quem deseja aprender durante a vida inteira.
3. Cursos de curta durao para adultos
O principal aspecto de um sistema de aprendizado para a vida inteira a oportuni-
dade de participar de programas profssionais de curta durao, como, por exemplo,
propostas semelhantes s dos institutos de tecnologia franceses ou das faculdades
comunitrias norte-americanas, cujo contedo muito prtico e est diretamente
vinculado ao atendimento das exigncias do mercado de trabalho local. Historica-
mente, muito poucas instituies e programas desse gnero foram criados no Brasil.
Em 1996, foi aprovada uma nova legislao que proporcionou duas modalidades
de cursos de curta durao tecnolgicos e seqenciais no mbito dos programas
existentes. Os cursos tecnolgicos, que normalmente duram dois anos e meio, po-
dem ser ministrados pelas instituies de ensino superior ou por centros de treina-
mento especializados, e oferecem um diploma que permite ao estudante ingressar
em um curso de ps-graduao. Os cursos seqenciais, com durao de at dois
anos, so disponibilizados como parte dos programas tradicionais de quatro anos e
conferem ao estudante um certifcado no fnal dos estudos.
O nmero de programas de curta durao vem crescendo lentamente, represen-
tando apenas 2% de todas as matrculas em 2003. Uma pesquisa realizada nesse
mesmo ano sobre os cursos de formao tecnolgica (JBIC 2005) confrma que
esses programas desempenham um papel essencial no aprendizado para a vida in-
teira e oferecem oportunidades educacionais para estudantes no convencionais.
4. Educao distncia
O ltimo aspecto a ser considerado nesse contexto a disponibilidade da educa-
o a distncia como uma modalidade fexvel para que os trabalhadores jovens
possam estudar em tempo parcial. A educao a distncia parece estar em um
estgio muito inicial de desenvolvimento. Em 2004, esse tipo de aprendizado
abrangeu meros 1,4% de todos os estudantes.
Em suma, embora haja importantes componentes para a formulao de uma es-
tratgia de aprendizagem para a vida inteira, continua a ser um grande empecilho
a falta de uma estrutura que reconhea competncias adquiridas no sistema de
ensino formal, no Sistema S ou no trabalho. Esse mecanismo fexvel essen-
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cial porque h uma menor probabilidade de os adultos investirem continuamente no
aperfeioamento de suas habilidades por qualquer dos meios alternativos disponveis,
se no tiverem certeza de que o aprendizado certifcado e poder levar sua insero
no mercado de trabalho. Muitas naes desenvolvidas criaram esses mecanismos e
outros pases em desenvolvimento, como o Chile, j iniciaram esse processo.
D. Qualidade e importncia das universidades brasileiras
O Brasil possui um pequeno nmero de excelentes universidades entre as suas
2.000 instituies de ensino superior. As cinco melhores entidades estaduais e
federais so responsveis por uma grande parte da pesquisa cientfca realizada no
Pas e pela maioria dos programas nacionais de graduao de alta qualidade. Uma
nica universidade, a UNICAMP, responde por cerca de 15% de toda a produ-
o cientfca no Brasil e por 10% de todos os cursos de ps-graduao. As 1.800
instituies privadas abrangem desde universidades de primeira linha, envolvidas
em pesquisa e ensino, como a Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro
(PUCR) e a de So Paulo (PUCSP), a um grande nmero de faculdades de diver-
sos padres. Muitas das instituies pblicas menores tambm so consideradas
de qualidade mdia.
1. As universidades brasileiras tm nvel internacional?
No obstante as limitaes metodolgicas de qualquer avaliao, as tabelas de
classifcao internacionais mostram que as universidades consideradas de mais
alto nvel no mundo contribuem de modo signifcativo para o avano do conhe-
cimento por meio de pesquisa; adotam currculos e mtodos pedaggicos mais
inovadores, que levam a um maior aprendizado; integram a pesquisa ao ensino de
graduao e produzem profssionais que se destacam porque so bem-sucedidos
em contextos altamente competitivos durante o seu processo educacional e, o
que mais importante, na vida profssional. Essas realizaes concretas e a sua
reputao internacional fazem com que uma universidade seja considerada de
nvel mundial.
72

Como as universidades brasileiras se situam em relao s melhores do mundo e
s latino-americanas em particular? Duas importantes classifcaes internacionais
72
Para consultar uma avaliao das metodologias para elaborao das tabelas de classifcao e de sua utilidade para a
formulao de polticas, ver Salmi e Saroyan (2007).
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tm sido utilizadas desde 2003. No levando em conta os mritos individuais,
ambas so teis para comparar a prioridade e o apoio ao ensino superior entre
pases com desenvolvimento econmico, populao, estabilidade poltica e outros
indicadores semelhantes.
Em primeiro lugar, citaremos o Times Higher Education Supplement (THES), do
Reino Unido, que classifca as 200 melhores universidades do mundo. Embora
nenhuma instituio brasileira tenha sido includa em 2004, a Universidade de
So Paulo abriu a lista em 2005, situando-se no 196 lugar antes de ser excluda
em 2006. A outra nica instituio latino-americana que evoluiu na classifcao
do THES foi a Universidade Autnoma do Mxico, que ocupou a 195 posio
em 2004, subiu para a 95 em 2005 e alcanou a 74

em 2006. A ttulo de com-
parao, quatro universidades chinesas se situam entre as 100 melhores (no 15,
62, 72 e 93 lugares). Os Institutos de Tecnologia da ndia e os Institutos de
Administrao da China, que so instituies multicampus, ocuparam a 57 e 84
posies, respectivamente, em 2006.
Tabela 59 - Classifcao internacional das universidades
pelo Times Higher Education Supplement, 2006
Pas
Nmero de instituies na classifcao internacio-
nal das 200 melhores universidades pelo THES
Posies na
classifcao
Brasil 0 nenhuma
China 6 14, 28, 116, 165, 179, 180
ndia 3* 57, 84, 183
Rssia 2 93, 164
Coria do Sul 3 63, 150, 198
Argentina 0 n.d.
Mxico 1 74
Fonte: Times Higher Education Supplement (2006).
*Duas universidades indianas classifcadas (os Institutos de Tecnologia e os Institutos de Administrao) so multicampus.
Outra instituio que tambm realiza esse ranking a Universidade de Jiao Tong,
em Xangai, na China, que criou a Classifcao Mundial de Universidades, divi-
dida em agrupamentos, usando uma metodologia que adota indicadores aparen-
temente objetivos, como o desempenho acadmico e de pesquisa da faculdade,
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dos alunos e da equipe. Em 2005, a classifcao de Xangai das 500 melhores ins-
tituies do mundo abrangeu sete universidades latino-americanas, entre as quais
quatro do Brasil: a Universidade de So Paulo (10152), a Universidade Estadual
de Campinas (203300), a Universidade Federal do Rio de Janeiro (301400) e a
Universidade Estadual Paulista (401500). A Universidade Autnoma do Mxico
ocupou uma posio inferior (153202) em relao Universidade de So Paulo.
A Universidade de Buenos Aires, na Argentina, foi classifcada no agrupamento
203300 e a Universidade do Chile ocupou o 301400. Por outro lado, a China
possui oito universidades nesse ranking; a ndia, trs (as instituies de adminis-
trao e tecnologia so multicampus) e a Coria do Sul, sete.
A anlise da situao do Brasil nessas classifcaes proporciona uma perspectiva
interessante da avaliao de suas universidades no contexto internacional mais
amplo do ensino superior. Embora o Pas seja a quinta nao mais populosa e a
oitava maior economia do planeta, ao contrrio da China e da ndia, nenhuma
universidade brasileira foi includa entre as 100 melhores em ambas as classifca-
es. Na pesquisa mais subjetiva baseada em reputao (THES), no nico ano
em que o Brasil se classifcou, a Universidade de So Paulo se situou em posio
inferior que ocupou na avaliao de Xangai. Esse fato pode indicar a limitada
exposio do ensino superior do Brasil ao pblico estrangeiro (talvez devido
grande barreira lingstica ou ao menor nmero de intercmbios estabelecidos
pelas faculdades e pelos alunos do que nos outros pases).
2. Ensino superior e a necessidade de tornar a economia competitiva
Desemprego de pessoas com nvel superior. O ndice de desemprego vem cres-
cendo continuamente no Brasil, de aproximadamente 3% em 1993 para 9,3%
em 2004. De acordo com a pesquisa domiciliar de 2004, a taxa entre os gradu-
ados foi de 16,4%, o que representa quase o dobro da mdia nacional. Nos lti-
mos anos, o aumento do desemprego entre as pessoas com diploma universitrio
se tornou uma grave preocupao, refetindo um potencial descompasso entre a
oferta desses profssionais e as necessidades do mercado de trabalho.
Incompatibilidade entre as competncias. Um dos aspectos mais preocupantes
do sistema brasileiro de educao superior a falta de prioridade atribuda aos
programas de cincia e tecnologia. Embora os nmeros variem com o mtodo de
classifcao, torna-se claro a partir da Figura 32 que a cincia e a engenharia no
so sufcientemente enfatizadas no Brasil.
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Figura 32 - Proporo de estudantes matriculados nos programas de
cincia e engenharia em pases latino-americanos selecionados
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10
15
20
25
30
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%
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28,8
18,9
35,1
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31,1
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22,9
21,9
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Fonte: IESALC (2006).
A anlise da distribuio dos diplomados por disciplina mostra que as cincias
sociais responderam por 65% de todos os estudantes nas instituies universi-
trias pblicas e por 75% nas particulares em 2003. Por outro lado, os cursos
de engenharia, cincias, matemtica e computao representaram apenas 18%
dos alunos nas universidades pblicas e somente 11% nas instituies privadas.
O estudo feito pelo Banco de Cooperao Internacional do Japo (JBIC), em
2005, atribui esse padro combinao de fatores de oferta e demanda. A maior
parte da expanso da matrcula no Brasil, por exemplo, ocorreu nas instituies
privadas que optaram por oferecer opes de carreiras menos especializadas, que
no exigem grandes investimentos institucionais. O crescimento industrial e as
oportunidades de emprego no garantiram esses investimentos.
Outra possvel incompatibilidade a assimetria entre as qualifcaes de nvel
superior e tcnico. Conforme mostramos, os cursos profssionais de curta du-
rao representam apenas 2% das matrculas entre os estudantes brasileiros, um
ndice que est muito abaixo das taxas de outros pases latino-americanos ou da
OCDE.
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Outra razo para o lento crescimento das disciplinas tcnicas que no so bem
vistas na sociedade brasileira. considerado mais prestigioso matricular-se em
um programa universitrio tradicional do que em cursos tcnicos. A concorrncia
para ingressar nos programas tcnicos, ainda que a sua durao seja mais curta,
muito menor do que nas universidades. As estatsticas do INEP para 2003
indicam uma mdia de 2,4 candidatos para cada vaga universitria comparado a
1,8 no ensino tcnico.
Ensino de administrao. Os programas brasileiros de Mestre em Administrao
de Empresas (MBA, Master in Business Administration) tambm no ocupam
uma boa posio nas avaliaes internacionais ou nas latino-americanas. Entre
os diversos programas de MBA no Brasil, apenas o Instituto de Ps-Graduao
e Pesquisa em Administrao (COPPEAD) da Universidade Federal do Rio de
Janeiro se classifcou em 92 lugar na avaliao de MBAs do Financial Times. Trs
programas chineses se posicionaram muito melhor. A revista de economia chilena
Amrica Economa tambm incluiu o COPPEAD como um conceituado curso
de administrao, mas o colocou em nono lugar na regio, com a Costa Rica, o
Chile, Mxico e a Argentina em posio superior.
Programas de ps-graduao e pesquisa universitria. A Coordenao de Aper-
feioamento de Pessoal de Nvel Superior (CAPES), subordinada ao Ministrio
da Educao, tem como responsabilidade bsica fnanciar e avaliar os cursos de
ps-graduao, difundir pesquisas cientfcas e promover a cooperao cientfca
internacional. A CAPES desempenhou um papel essencial na rpida expanso
dos programas de ps-graduao na dcada passada, quando o nmero de estu-
dantes de mestrado cresceu de aproximadamente 44.000 em 1996 para 65.000
em 2003, e o nmero de alunos de doutorado passou de 20.000 para 37.000.
Esses aumentos coincidiram com a melhor distribuio geogrfca dos cursos de
ps-graduao, o que resultou em uma menor disparidade regional nas oportu-
nidades de formao avanada. Apesar da rpida expanso recente, a matrcula
nos cursos de ps-graduao continua relativamente baixa se comparada a outros
pases da Amrica Latina. A Figura 33 mostra que a taxa de 2,8% de matrcula
do Brasil, em 2003, correspondeu a apenas metade do percentual no Mxico ou
na Colmbia.
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Figura 33 - Proporo de estudantes de ps-graduao
em pases latino-americanos selecionados, 2003
0
1
2
3
4
5
6
7
8
%
9
4
2,5
7,7
6
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1,4
6,8
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2,8
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Fonte: IESALC-UNESCO (2006).
Um aspecto positivo que a distribuio dos programas nos nveis de mestrado e
doutorado muito mais equilibrada do que nos de graduao. As reas de huma-
nidades e cincias sociais representam cerca de 28,5% do total de matrculas nos
programas de mestrado e aproximadamente 26,8% nos cursos de doutorado. Para
os cursos de graduao nas universidades pblicas, a proporo correspondente
de 65%.
E. Produo de pesquisa universitria
O Brasil o pas que mais contribui com produtos de pesquisa na Amrica La-
tina. O nmero de patentes brasileiras registradas nos Estados Unidos quase du-
plicou de 63 em 1995 para 106 em 2004. A sua contribuio em publicaes
cientfcas manteve o ritmo e aumentou de 2,2 artigos por 100.000 habitantes,
em 1995, para 4,1 em 2001. Contudo, o Brasil foi superado nesta ltima cate-
goria pela Argentina (8,1 publicaes por 100.000 pessoas em 2004), pelo Chile
(tambm 8,1) e o Uruguai (4,6). De forma semelhante, entre 1995 e 2004, a taxa
de registro de patentes brasileiras foi ultrapassada em larga escala pela Coria do
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Sul, que quadruplicou o seu ndice, e pela China, que apresentou um aumento
seis vezes maior.
Ao contrrio do padro nos pases industrializados, a maioria dos pesquisadores
no Brasil est empregada no setor universitrio (70% dos novos doutores foram
contratados pelas universidades nos anos 90). Diferentemente da tendncia na
maioria dos pases, a proporo de doutores que trabalham em empresas sofreu
de fato uma reduo nos ltimos anos.
73

As mdias nacionais mascaram importantes disparidades entre as instituies. Na
prtica, a pesquisa est concentrada em um nmero muito pequeno de univer-
sidades. Trs instituies no Estado de So Paulo (USP, UNICAMP e UNESP)
respondem por quase metade do total da produo cientfca do Brasil. Ao con-
siderar a produo de pesquisa, o setor universitrio brasileiro pode ser dividido
basicamente em trs grupos: em primeiro lugar, trs a cinco melhores institui-
es que so muito produtivas e mantm a qualidade das pesquisas no nvel da
vanguarda internacional; em segundo lugar, cinco a dez universidades que so
razoavelmente produtivas em reas especfcas; e, em terceiro lugar, a maioria das
instituies que conduzem pouca ou nenhuma pesquisa (apesar de aspirarem a
ser reconhecidas como universidades de pesquisa). Em muitos casos, as univer-
sidades de pesquisa funcionam mais como faculdades ou at como faculdades
comunitrias. Para ilustrar a distribuio assimtrica, a Tabela 60 apresenta os re-
sultados de uma avaliao recente da CAPES, que tem como objetivo identifcar
as universidades de pesquisa que implementam programas considerados de nvel
internacional (nveis seis e sete na escala de avaliao da CAPES).
73
Em 2000, 26% do total de pesquisadores trabalhavam em empresas, comparados a 70% nas universidades. Em 2004,
a disparidade aumentou e os percentuais passaram a 19% e 77%, respectivamente. Por outro lado, quase 70% dos
pesquisadores nos pases da OCDE atuam em empresas e menos de 25% nas universidades.
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Tabela 60 - Universidades de pesquisa com pelo menos dois
programas considerados de alto nvel internacional
Acrnimo Instituio
Nmero de programas de
alto nvel
USP Universidade de So Paulo 55
UFRJ Universidade Federal do Rio de Janeiro 25
UNICAMP Universidade Estadual de Campinas 23
UFMG Universidade Federal de Minas Gerais 14
UFRGS Universidade Federal do Rio Grande do Sul 13
UNIFESP Universidade Federal de So Paulo 8
UFV Universidade Federal de Viosa 8
PUC-RIO Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro 6
UFSC Universidade Federal de Santa Catarina 5
UNB Universidade de Braslia 4
UNESP Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho 4
UFSCAR Universidade Federal de So Carlos 3
UFF Universidade Federal Fluminense 3
UFSM Universidade Federal de Santa Maria 2
UFC Universidade Federal do Cear 2
UFBA Universidade Federal da Bahia 2
UFPR Universidade Federal do Paran 2
INPE Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais 2
Fonte: CAPES.
Em geral, a pesquisa nas universidades brasileiras tende a ser principalmente de
natureza terica, em parte porque as avaliaes da CAPES enfatizam a publica-
o de artigos em peridicos cientfcos. Um pequeno nmero de instituies
conseguiu estabelecer parcerias com a indstria. A UNICAMP, por exemplo, ad-
ministra e fnancia a Agncia de Inovao (Inova), que vem obtendo sucesso na
criao de uma cultura de pesquisa aplicada e ajudou os pesquisadores a registrar
30 patentes entre 2004 e 2007. A Pontifcia Universidade Catlica do Rio de
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Janeiro (PUCR), que se destaca na rea de computao e engenharia de software,
estabeleceu uma bem-sucedida incubadora para aplicaes empresariais. A USP
tem uma excelente atuao em biotecnologia, energia, informtica e engenharia.
F. Governabilidade e fnanciamento
1. Governabilidade e gesto
A Secretaria de Educao Superior (SESu) do Ministrio da Educao o prin-
cipal rgo responsvel pela orientao e gesto do ensino superior no Brasil. A
sua misso planejar, coordenar e supervisionar as polticas de educao superior.
Trs agncias semi-independentes complementam o trabalho da SESu. A Coor-
denao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (CAPES) atua no de-
senvolvimento e melhoria da pesquisa e formao de ps-graduao. O Instituto
Nacional de Pesquisas e Estudos Educacionais (INEP) coleta dados e publica
estatsticas sobre as instituies de educao superior. O Conselho Nacional de
Desenvolvimento Cientfco e Tecnolgico (CNPq) coordena e fnancia as ativi-
dades de pesquisa nas universidades pblicas e privadas.
Embora a SESu determine as polticas nacionais do setor, o governo federal no
exerce jurisdio direta sobre as instituies de educao superior estaduais e muni-
cipais. Os diversos conselhos estaduais de educao tomam todas as decises sobre
gesto pertinentes s suas instituies quanto a oramento, pessoal, poltica salarial,
admisso de estudantes, condio das novas instituies, etc. As entidades estaduais
e municipais devem seguir as diretrizes nacionais apenas no que concerne ao curr-
culo escolar porque somente o governo federal pode certifcar diplomas.
O artigo 207 da Constituio de 1988 garante a autonomia das universidades
nas reas pedaggica, cientfca, administrativa e fnanceira, e a Lei de Diretrizes e
Bases (LDB) de 1996 permite que essas instituies determinem as suas prprias
polticas de pessoal, estabeleam os programas de pesquisa, ajustem o nmero de
matrculas sua capacidade e frmem contratos como pessoa jurdica. No entan-
to, esses princpios de autonomia so prejudicados pela pletora de leis, decretos,
resolues e regulamentaes que organizam o setor de educao superior e def-
nem como as universidades podem realmente funcionar. Nas palavras de N.B.S.
Ranieri (2006: 3), um jurista que analisou as conseqncias dessas normas sobre
a estrutura legal do ensino superior: Na realidade, quanto mais a legislao tenta
disciplinar e normatizar o sistema de educao superior, menos o Estado tem
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possibilidade de expandir o seu campo de ao e mobilizar os instrumentos que
esto sua disposio para alcanar os objetivos desejados; e quanto mais a Unio
legisla, menor a consistncia interna. Sob essa perspectiva, parece que a lei, no
tocante autonomia da universidade, no cumpre a sua funo de estabelecer
incentivos e estimular comportamentos sociais desejveis, apesar do excesso de
normas organizacionais.
De modo comparativo, as universidades pblicas no Brasil parecem ter menos
autonomia do que outras instituies semelhantes, como nos pases da OCDE.
Entre as diferenas que mais se destacam esto: o alto nvel de emprstimos solici-
tados junto a bancos comerciais, a habilidade de criar cargos para contratar novas
equipes de docentes, a fexibilidade para oferecer salrios competitivos e a autori-
dade para despedir membros da equipe cujo desempenho no seja satisfatrio.
Por outro lado, essas restries no se estendem a todas as universidades pblicas
brasileiras. As instituies do Estado de So Paulo dispem de um grande poder de
adaptao, que inclui o direito de decidir sobre o nmero de cargos e a possibilidade
de elevar os salrios das equipes acadmicas com melhor desempenho. De fato, essa
fexibilidade sufciente para explicar uma das mais notveis caractersticas do sis-
tema de educao superior no Brasil, especialmente o fato de que as duas melhores
universidades (USP e UNICAMP) no so instituies federais. De modo geral, as
universidades pblicas no Pas esto sujeitas rigidez administrativa que restringe
a gesto de seus recursos e as impede de operar com a mesma maleabilidade das
universidades em outras partes do mundo. Por exemplo, embora os professores
sejam contratados por concurso pblico, os governos federal e estaduais controlam
o nmero de cargos. A escala salarial a mesma em todo o Brasil e as promoes se
baseiam no tempo de servio, ao invs de no desempenho. difcil contratar profs-
sionais de indstria em tempo parcial e quase impossvel fertilizar os departamentos
trazendo professores visitantes durante um perodo (e muito menos por todo um
ano acadmico) das universidades pblicas de outros estados.
Contudo, as universidades pblicas tm quase plena autonomia para selecionar
reitores, que so nomeados pelo presidente da Repblica. Os trs candidatos, que
devem possuir pelo menos um ttulo de mestrado, so eleitos por toda a comu-
nidade universitria, incluindo estudantes, pessoal administrativo e professores
(esses ltimos mantm 70% do poder de votao). Os reitores tm mandato de
quatro anos, que pode ser renovado. Como ocorre em outros pases, a natureza
eleitoral do processo de seleo acarreta problemas de clientelismo poltico.
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2. Financiamento
Mobilizao de recursos. Em 2005, a parcela de 54% dos gastos federais com
educao superior mais elevada do que em quase qualquer outro pas do mun-
do. Essa proporo excepcionalmente alta refete dois fatores. Em primeiro lugar,
o fnanciamento do ensino fundamental e mdio compartilhado pelos gover-
nos federal e estaduais. Em segundo lugar, as universidades federais tm contado
historicamente com recursos da Unio, sem levar freqentemente em conta a
efcincia em sua distribuio e uso.
De modo geral, o governo brasileiro destina o equivalente a 1% do PIB educao
superior, um pouco abaixo da mdia de 1,3% dos pases da OCDE. Esse nvel de
gasto pblico parece muito elevado, considerando, em princpio, que existe uma
baixa taxa de matrcula na educao superior como um todo e tambm que trs
quartos dos estudantes freqentam s suas prprias expensas universidades par-
ticulares. Um importante fator que determina esse gasto relativamente elevado do
governo o alto nvel de subsdio para as instituies pblicas. De acordo com a
Constituio de 1988, todas as universidades pblicas federais, estaduais e muni-
cipais so gratuitas. As instituies federais de educao superior geram menos de
3,5% do seu total de recursos (Schwartzman, 2006: 2).
Alocao de recursos. At meados dos anos 90, o oramento das instituies
pblicas de ensino superior no levava em conta o desempenho. Como ocorre
em muitos pases em desenvolvimento, o Brasil acordou um sistema para distri-
buir o oramento entre as universidades pblicas federais e estaduais. Em 1997,
o governo federal adotou medidas para estimular a efcincia nas instituies de
educao superior, vinculando os seus recursos fnanceiros a indicadores objeti-
vos, como o nmero de estudantes e de atividades de ps-graduao. O impacto
dessas medidas foi limitado pela participao desproporcional dos salrios e bene-
fcios previdencirios nos oramentos de cada universidade federal. Por exemplo,
os gastos com pessoal cresceram de 77,6% do total dos recursos transferidos para
as universidades federais em 1995 para cerca de 85,2% em 2002 (JBIC 2006).
De modo geral, a distribuio de recursos para as universidades pblicas no leva
em conta o desempenho nem a produtividade individual. As instituies rece-
bem verbas do governo independentemente do seu desempenho, da formao de
estudantes aptos a ingressar no mercado de trabalho ou da efcincia no uso dos
recursos. parte o fato de possurem motivao prpria ou uma relao pessoal
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com o objetivo de participar da construo da nao, os membros das faculdades
so pouco incentivados a melhorar a pesquisa e o ensino. Como funcionrios p-
blicos, eles sabem que seus cargos esto garantidos. A realizao de suas carreiras
no est diretamente relacionada ao efeito de sua atuao profssional, de suas
atividades de pesquisa ou da capacidade competitiva de seus alunos.
A alocao de recursos ocorre de modo mais objetivo e transparente no nvel
de ps-graduao. As bolsas de estudo concedidas pela CAPES e o apoio para
pesquisa, disponibilizado pelo Ministrio da Cincia e Tecnologia por meio do
CNPq e da FINEP, so distribudos de forma competitiva, com base na qualidade
dos programas e das propostas de pesquisa.
Como um mecanismo para atender demanda, o ProUni o outro esquema
atpico de transferncia de recursos no sistema de ensino superior (mesmo que,
como observamos acima, nenhuma verba adicional seja direcionada s universi-
dades, porque a aquisio de vagas para os estudantes de baixa renda fnancia-
da por isenes fscais). digno de nota o fato de que poucos pases no mundo
distribuem verbas pblicas para universidades por meio de mecanismos to trans-
parentes e objetivos como o ProUni. O Cazaquisto e a Gergia, na sia Central,
e o Estado do Colorado, nos Estados Unidos, disponibilizam crdito para estu-
dantes universitrios, constituindo-se nos nicos outros exemplos de esquemas
semelhantes para fnanciar despesas correntes na educao superior.
Uso dos recursos. No Brasil, o sistema de educao superior tem se caracterizado
por um alto custo unitrio, especialmente nas universidades federais. Um recente
estudo da UNESCO mostra em que medida o Pas atpico na Amrica Latina
(Figura 34). Os dados indicam que, no Brasil, o custo unitrio no mnimo duas
vezes maior do que na Colmbia e em Cuba (os sistemas mais caros na regio) e
trs vezes to dispendioso quanto os do Mxico, Uruguai ou Argentina.
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Figura 34 - Custo unitrio das universidades em pases
latino-americanos selecionados (em US$)
0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000
Argentina
Bolvia
Brasil
Colmbia
Costa Rica
Cuba
Honduras
Mxico
Nicargua
Panam
Peru
Rep. Dominicana
Uruguai
Instituies privadas Instituies pblicas
Fonte: IESALC (2006), Informe sobre la Educacin Superior en Amrica Latina y el Caribe 20002005.
Dois principais fatores explicam os altos custos: em primeiro lugar, a proporo
signifcativamente baixa de 11,4 alunos para 1 professor, em 2004 (apesar das
substanciais melhorias desde meados dos anos 90), e o gasto elevado com pessoal.
No apenas h um excesso de professores em relao ao nmero de alunos, mas as
universidades pblicas tambm so fnanceiramente responsveis pelos benefcios
dos professores aposentados. O sistema previdencirio brasileiro generoso. Os
docentes podem se aposentar com salrio integral aps 25 anos de servio. Como
resultado disso, a parte do oramento de pessoal destinada ao pagamento dos
professores aposentados aumentou de 27,6 % em 1995 para 33,5% em 2002.
Alm disso, as universidades brasileiras empregam muitos funcionrios adminis-
trativos e de apoio, cuja remunerao onera ainda mais o alto custo do pessoal. O
Brasil se destaca tambm nesta rea como o sistema universitrio latino-america-
no com a maior proporo de pessoal no docente, sendo de fato o nico pas que
possui uma equipe administrativa maior do que a de professores.
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O custo unitrio difcilmente mostra um panorama completo da situao. Uma
avaliao minuciosa da efcincia interna exigiria em primeiro lugar uma difcil
anlise do custo para formar cada estudante individualmente, bem como nas di-
versas modalidades de graduao, e da sua futura contribuio econmica. La-
mentavelmente, no h estudos recentes para determinar, por exemplo, o tempo
terico e o real de concluso de uma determinada linha de estudos. Limitadas
informaes disponveis na UNICAMP reforam a impresso de que h uma
perda considervel, apesar do rigor de um processo de admisso excessivamente
seletivo. Uma pesquisa com estudantes que ingressaram na universidade entre
1994 e 1997 mostrou que apenas 72% se formaram em janeiro de 2005, outros
26% abandonaram a instituio ou foram eliminados, e os restantes 2% ainda
no haviam concludo o curso (Pedrosa, 2006).
Uma forma de avaliar a efcincia no uso dos recursos seria calcular o coefciente
de produtividade de cada universidade, defnido como o nmero de programas
altamente conceituados (nveis seis e sete nas avaliaes da CAPES) dividido
pelo nmero de professores com ttulo de doutorado. Os dados mostram que as
universidades mais produtivas em termos de volume de pesquisa (USP e UNI-
CAMP) no so as instituies mais efcientes quando os seus recursos de ensino
so considerados. Segundo esse critrio, a UNIFESP e a PUC-RIO so as univer-
sidades mais efcientes em termos de pesquisa.

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s
321
Tabela 62 - Iniciativas recentes de excelncia em pesquisa
Pas
Nmero de instituies
destinatrias e critrio de
elegibilidade
Recursos alocados
Horizonte de
investimento
Iniciativa de
Excelncia para
universidades
alems 2006
40 escolas de ps-graduao
30 agrupamentos de
excelncia (universidades e
setor privado)
10 melhores universidades de
pesquisa
US$ 2,3 bilhes no
total
Financiamento
durante cinco anos
Duas fases: 2006
e 2007
Programa brain
Korea 21
Cincia e tecnologia: 11
universidades
Humanidades e cincias
sociais: 11 universidades
Melhores universidades
regionais: 38 universidades
Cursos de graduao
profssional em 11
universidades
US$ 1,17 bilho
no total
Sete anos
Duas fases em
1999
Fundao
Coreana para
Cincia e
Engenharia
(Korea Science
and Engineering
Foundation,
KOSEF)
1) Centros de Pesquisa
Cientfca (CPC)/Centros de
Pesquisa em Engenharia (CPE):
at 65 centros
2) Centros de Pesquisa em
Cincias e Engenharia Mdica
(CPM): 18 centros
3) Centros Nacionais de
Pesquisa (National Core
Reasearch Center, NCRC): 6
centros fundados em 2006
1) US$ 64,2
milhes por ano
2) US$ 7 milhes
por ano
3) US$ 10,8
milhes por ano
1) At 9 anos
2) At 9 anos
3) At 7 anos
Os trs programas
foram lanados em
2002 ou 2003
30 Melhores
Programas
Japoneses
(Plano de
Centros de
Excelncia para
o Sculo XXI)
31 instituies de ensino
superior
US$ 150 milhes
por ano (Valor total
do programa: 37,8
bilhes de ienes)
Financiamento
durante cinco anos
Programa lanado
em 2002
3 fases: 2002,
2003, 2004
Programa
Japons de
Centros de
Excelncia
Globais
50 a 75 centros criados a cada
ano (5 novas reas de estudos
por ano)
50 a 500 milhes
de ienes anuais
para cada centro
(~US$ 400.000 a
US$ 4 milhes)
Cinco anos
Programa lanado
em 2007
Continua...
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322
Comisso
Europia, 7
Programa-
Quadro de
Pesquisa e
Desenvolvimento
(FP7)
A ser defnido pela estrutura
das Propostas de Pesquisa
(PPs)
Com base no
nmero de PPs
com estrutura
de centro de
excelncia
O total do
oramento do FP7
de 50,5 bilhes
para o perodo
20072013
Programa lanado
em 2007
Durao:
20072013
Projeto 211 da
China
100 instituies de ensino
superior
US$ 18 bilhes
em sete anos
(US$ 400 milhes
para fnanciar
departamentos de
pesquisa de nvel
internacional)
Programa lanado
em 1996
Projeto 985 da
China
34 universidades de pesquisa
28,3 bilhes de
iuanes
19992001
Institutos da
Academia
Chinesa de
Cincias
Matemtica e fsica: 15
Qumica e engenharia qumica:
12
Cincias biolgicas: 20
Geocincias: 19
Cincias tecnolgicas: 21
Outros: 2
Redes
Canadenses
de Centros de
Excelncia
23 Redes de Centros
de Excelncia recebem
fnanciamento
16 redes fnanciadas
anteriormente
77,4 milhes
de dlares
canadenses por
ano desde 1999
47,3 milhes
de dlares
canadenses por
ano entre 1997 e
1999
437 milhes
de dlares
canadenses no
total entre 1988 e
1998
Operando desde
1988
Programa
permanente desde
1997
Continua...
Continuao...
A
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o
s
323
Financiamento
do Reino Unido
para Unidades
de Excelncia
Universidades que obtiveram
a melhor classifcao na
Avaliao de Pesquisa (AP)
US$ 8,63 bilhes
desembolsados
aps a AP 2001
Cinco anos
para os centros
fnanciados pelo
Conselho de
Pesquisa

Duas fases: 1996
e 2001
AP programada
para 2008

Iniciativa
Cientfca
Milnio para o
Chile
Grupos de pesquisadores
3 institutos de
cincias: US$ 1
milho por ano
durante dez anos
5 a 12 ncleos de
cincias: US$ 250
mil por ano
US$ 25 milhes
no total para
20002004
A cada cinco anos
para os ncleos e
a cada dez anos
para os institutos
Dinamarca
(Fundo de
Globalizao)
Recursos a serem alocados
de modo competitivo para
universidades de pesquisa
US$ 1,9 bilho
entre 2007 e 2012
Programa lanado
em 2006
Nova Parceria
para o
Desenvolvimento
da frica,
NEPAD/Comisso
blair para a
frica (Proposta)
Revitalizar as instituies
africanas de ensino superior
Desenvolver centros de
excelncia em cincia e
tecnologia, incluindo os
institutos de tecnologia
africanos
US$ 500 milhes
por ano, durante
dez anos
At US$ 3 bilhes
durante dez anos
Plano de
Desenvolvimento
de Taiwan para
Excelncia
em Pesquisa
Universitria
Seleo e apoio fnanceiro
para reas de pesquisa
internacionalmente avanadas
US$ 400 milhes Quatro anos
Fonte: Elaborado por Natalia Agapitova, Michael Ehst e Jamil Salmi (ltima atualizao em 9 de maro de 2007).
Continuao...
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324
ANEXO F A janela de oportunidade demogrfca
Embora diversos indicadores do mercado de trabalho meream ateno, a evo-
luo de variveis tais como o aumento da populao e a oferta de mo-de-obra
constitui um elemento essencial da criao de postos de trabalho e do emprego.
Uma crescente populao geralmente implica o aumento da oferta de mo-de-
obra, que deveria ser acompanhado por uma demanda sufciente, ou seja, por
maior criao de emprego. Entretanto, a expanso dessa oferta no representa
apenas um desafo para o mercado de trabalho. Esse fator constitui um bem po-
tencial, porque o aumento da participao do trabalho reduz a dependncia da
sociedade e garante receitas para o pagamento de benefcios previdencirios e
investimentos sociais, desde que essa crescente fora de trabalho esteja empregada
e no fque ociosa.
Figura 35 - Populao dependente e fora de trabalho no brasil, 19802005
0
0.2
0.4
0.6
0.8
1
1.2
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5
%
Populao
entre 15 e
64 anos/
Total da
populao
Fora de
trabalho/
Populao
entre 15 e
64 anos
Populao
dependente/
Fora de
trabalho
Populao
com mais
de 64 anos/
Fora de
trabalho
Fonte: Clculos da equipe a partir dos dados de Indicadores do Desenvolvimento Mundial (2006).
De acordo com a Figura 35, o nmero de brasileiros aptos a trabalhar (acima de
15 anos e abaixo de 64 anos) vem crescendo em relao ao total de habitantes,
enquanto a populao brasileira dependente (abaixo de 15 anos e acima de 64)
est em constante declnio como proporo da fora de trabalho. Alm disso, a
parte da populao em condies de trabalhar que realmente participa da fora de
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x
o
s
325
trabalho (populao ativa) aumentou de 66% para 74% nos ltimos 25 anos.
74
O
percentual de cidados acima de 64 anos, como proporo da fora de trabalho,
continua relativamente baixo e estabilizado em cerca de 10% durante o perodo.
Em suma, os indicadores demogrfcos so estimulantes em termos de transfe-
rncias intergeracionais, porque h mais pessoas que podem trabalhar do que
no passado. Contudo, essa janela de oportunidade demogrfca no se manter
para sempre, porque h um decrscimo na taxa de aumento populacional e um
aumento do nmero de cidados acima de 64 anos.
Figura 36 - Tendncias populacionais por grupo etrio no brasil, 19812005
0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0
3.5
4.0
4.5
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5
Crescimento
total da
populao
Crescimento
da populao
entre 15 e
64 anos
Crescimento
da populao
dependente
Crescimento
da populao
acima de
64 anos
Fonte: Clculos da equipe a partir dos dados de Indicadores do Desenvolvimento Mundial (2006).
O Brasil um pas populoso, com mais de 186 milhes de habitantes. Houve, po-
rm, uma reduo no crescimento demogrfco de 3% ao ano na dcada de 60
para 2% nos anos 70 e 80, estabilizando-se fnalmente em 1% nos anos 90. Es-
ses indicadores tambm so pertinentes em relao ao crescimento da populao
entre 15 e 64 anos. Os ndices parecem prever uma menor presso sobre a fora
de trabalho dentro de 20 anos, porque a oferta de mo-de-obra ser provavelmente
menor, como resultado do baixo crescimento populacional na dcada de 90 e no
74
Esses percentuais apresentam provavelmente uma tendncia de alta porque alguns trabalhadores tm menos de 15
e outros mais de 64 anos.
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incio do novo milnio. Por outro lado, durante os anos 90, o mercado de trabalho
brasileiro sofreu uma dupla presso, que combinou o grande aumento da natalida-
de no fnal dos anos 60 e a maior participao feminina na fora de trabalho.
Figura 37 - Populao e oferta de mo-de-obra no brasil, 19812005
1
0
1
2
3
4
5
6
7
%
Crescimento
da mo-de-
obra
Crescimento
total da
populao
Crescimento
da populao
entre 15 e
64 anos
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0
0
5
Fonte: Clculos da equipe a partir dos de Indicadores do Desenvolvimento Mundial (2006).
Durante os ltimos 20 anos o crescimento da mo-de-obra foi mais irregular e
voltil do que o da populao (Figura 37). H uma tendncia de que esses ndi-
ces caiam abaixo de 3%, com saltos ocasionais, e, em outros momentos, sofram
grandes redues. Contudo, o aumento da populao dependente (at 14 anos e
a partir de 65 anos) tambm est em declnio. A participao feminina na fora
de trabalho vem se expandindo no Brasil e provvel que essa tendncia continue
em futuro previsvel. Em 1980, apenas 31% das mulheres compunham a fora de
trabalho, mas em 2005 essa participao saltou para 43% (Indicadores do Desen-
volvimento Mundial, 2006).
A nossa anlise da oferta de mo-de-obra apresenta dois principais aspectos. Atu-
almente, a fora de trabalho brasileira muito maior do que no passado, por isso
h viabilidade de gerao de renda do trabalho para manter as polticas sociais e
os benefcios previdencirios, desde que a criao de emprego seja sufciente. Ao
mesmo tempo, o baixo crescimento da populao diminuir naturalmente os
A
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s
327
fuxos para o mercado de trabalho. Este aspecto facilitar a criao de emprego,
embora a participao da mulher no trabalho atenue esse efeito. O Brasil est
sofrendo o que comumente chamado de um processo de transio demogrfca,
confrmado recentemente pelo principal instituto de pesquisa econmica (IPEA,
2006). Em suma, o Pas poder se benefciar dessa janela demogrfca nos prxi-
mos 20 anos. Aps esse perodo, uma crescente populao com mais de 64 anos
e uma fora de trabalho em retrao exercero uma forte presso sobre o sistema,
se todos os outros elementos se mantiverem iguais.
CONFEDERAO NACIONAL DA INDSTRIA CNI
SUPERINTENDNCIA CORPORATIVA SUCORP
Unidade de Cooperao Internacional
renato Caporali
Gerente-Executivo
Carla Sollberger
Especialista
SUPERINTENDNCIA DE SERVIOS COMPARTILHADOS SSC
rea Compartilhada de Informao e Documentao ACIND
renata Lima
Normalizao
Suzana Curi
Produo Editorial
INSTITUTO EUVALDO LODI IEL/NC
Carlos roberto rocha Cavalcante
Superintendente
__________________________________________________________
BANCO MUNDIAL
DEPARTAMENTO DO BRASIL UNIDADE DE DESENVOLVIMENTO HU-
MANO REGIO DA AMRICA LATINA E DO CARIBE
Kathy Lindert
Coordenadora de Operaes Setoriais, Departamento de Desenvolvimento Humano
para o Brasil
Eduardo Velez
Gerente para o Setor de Educao
Alberto Rodriguez
Autor do Livro e Especialista Principal em Educao para o Brasil
Jamil Salmi
Co-autor e Especialista Principal em Educao Superior
Carl Dahlman
Co-autor e Professor da Georgetown University
Andrea Welsh
Consultora
Ethan Weisman
Economista Principal para o Brasil e Coordenador de Operaes para a Reduo da
Pobreza e Macroeconomia
Mauro Azeredo
Ofcial de Comunicaes
Carla Zardo
Assistente de Operaes em Desenvolvimento Humano
Principais membros da equipe
Jose Guilherme Reis (Especialista Snior em Desenvolvimento Privado LCSPF)
Julio Revilla (Economista Snior LCSPE)
Anuja Utz (Funcionria Snior de Operaes WBIHD)
Mariam Dayoub (Associada Profssional Jnior LCSPF)
Domenec Devesa (Associado Profssional Jnior LCSHE)
Paulo Correa (Economista Snior ECSPF)
Jos Luis Guasch (Conselheiro Snior LCSSD)
Colaboradores
Andreas Blom (Economista de Educao LCSHE)
Jeferey Marshall (Consultor)
Horacio Hastenreiter (Consultor)
Janssen Teixeira (Consultor)
Chloe Fevre (Consultor)
Keiko Inoue (Funcionria Encarregada das Operaes AFTHD)
Zeze Weiss (Especialista Snior em Sociedade Civil LCSSO)
Jason Hobbs (Consultor)
Antonio Magalhes (Consultor)
Sheldon Annis (Editor)
Apoio administrativo
Marize Santos (Assistente de Programa LCSHD)
Cassia Miranda (Assistente de Programa LCSHD)
Revisores
Christopher Tomas (Gerente Setorial EASHD)
Alfred Watkins (Coordenador de Programa de C&T HDNED)
Robin Horn (Gerente Setorial HDNED)
William Maloney (Economista Principal LCRCE)
_________________________________________________________________
Maria Helena Falco
Traduo
Carla Ioshiura
Reviso Tcnica
Cely Curado
Reviso Gramatical
Projects Brasil Multimdia
Projeto Grfco e Diagramao