Por Un Regimen Multimunicipal

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CAL Y MAYOR, ARACELI BURGUETE Municipios indgenas: por un rgimen multimunicipal en Mxico Alteridades, Vol. 18, Nm. 35, enero-junio, 2008, pp. 67-83 Universidad Autnoma Metropolitana - Iztapalapa Mxico
Disponible en: http://redalyc.uaemex.mx/src/inicio/ArtPdfRed.jsp?iCve=74711467006
Alteridades ISSN (Versin impresa): 0188701-7 alte@xanum.uam.mx Universidad Autnoma Metropolitana - Iztapalapa Mxico
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ALTERIDADES, 2008 18 (35): Pgs. 67-83
Municipios indgenas: por un rgimen multimunicipal en Mxico*

ARACELI BURGUETE CAL Y MAYOR**
Abstract INDIGENOUS MUNICIPALITIES: IN FAVOR OF A MULTI-MUNICIPAL REGIME IN MEXICO. This paper examines the impact of the 2001 reform concerning Article 2 of the Mexican Constitution related to indigenous rights and culture in regards to the right to self-government at the municipal level. The paper emphasizes the central role that the municipality acquired as the legal space for the exercise of those indigenous rights recognized in the reformed Article 2. However, Article 115 of the Constitution has not been modified to coincide with the new Article 2; therefore, the application of those rights related to autonomy has not been possible. This paper argues in favor of the proposed reforms to Article 115 that would create a multi-municipal regime, which would allow diversity in municipal organization in Mexico, including indigenous municipalities. Key words: indigenous self-government, diverse municipalities, indigenous municipalities, multi-municipal regime
Resumen Esta comunicacin examina los alcances de la reforma de 2001 del artculo 2o de la Constitucin, en materia de derechos y cultura indgena, en lo relativo al ejercicio del derecho al autogobierno indgena en el orden municipal. Destaca la centralidad que adquiri el municipio libre como el espacio jurisdiccional para la realizacin de los derechos indgenas reconocidos. Sin embargo, el artculo 115 no se ha modificado para adecuarse a esa reforma, de lo que resulta que los derechos autonmicos reconocidos en el artculo 2o no hayan logrado su aplicacin. En esta colaboracin se argumenta en favor de reformar el artculo 115 constitucional y se hacen propuestas para crear un rgimen multimunicipal que d cabida a la diversidad de la organizacin municipal en Mxico y, dentro de ella, a municipios indgenas. Palabras clave: autogobierno indgena, diversidad municipal, municipios indgenas, rgimen multimunicipal
ntrado el segundo lustro de la primera dcada del siglo XXI, los escenarios para que el movimiento indgena en Mxico pueda continuar siendo el motor dinmico de empuje del reconocimiento de sus derechos especficos no son alentadores. El movimiento indgena pantnico que emergi e impuls transformaciones nacionales relevantes en la dcada de los noventa parece estar agotado. La divisin interna, agravada por el abandono del terreno de la poltica como un recurso para disputar derechos, adems de la carencia de una estrategia poltica clara y propia con capacidad de movilizacin, con un programa poltico a corto y mediano plazos, han debilitado sus fuerzas y no se visualiza un esquema que le permita recuperar protagonismo en el contexto nacional. As las cosas, cul es el devenir del reconocimiento constitucional y del ejercicio pleno de los derechos de libre determinacin y autonoma indgena? Es la reforma de la reforma del artculo 2o la nica va posible para avanzar
* Artculo recibido el 30/10/07 y aceptado el 07/12/07. ** Profesora-investigadora del Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social-Sureste y miembro de la Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos (Iglom). CIESAS-Sureste, kilmetro 3.5 Carretera San CristbalSan Juan Chamula, Barrio Quinta San Martn, 29247 San Cristbal de Las Casas, Chis. <araceli_burguete@yahoo.com.mx>.
Municipios indgenas: por un rgimen multimunicipal en Mxico
en el reconocimiento de derechos, en un ambiente de desinters nacional por la agenda indgena? Es viable encontrar caminos que permitan avances graduales y cules alternativas deberan explorarse? stas son algunas preguntas que guan el presente trabajo.1 Esta comunicacin examina los alcances de la reforma de 2001 del artculo 2o constitucional en lo referente al reconocimiento del derecho de libre determinacin y autonoma que presume reconocer dicha reforma; destaca la centralidad que adquiri la institucin del municipio libre como el espacio jurisdiccional de realizacin de los derechos indgenas, y pondera las consecuencias que tiene el hecho de que el artculo 115 constitucional (que regula la institucin municipal en Mxico) no haya sufrido modificaciones para adecuarse a la reforma del artculo 2o. Esta omisin ha conducido a que el municipio libre, como institucin universal para todos los municipios del pas, se haya convertido en un obstculo para la concrecin de los derechos autonmicos reconocidos. Con este trasfondo, se argumenta en favor de reformar dicho artculo, con el propsito de sustituir el rgimen del municipio libre y establecer en su lugar uno multimunicipal, incorporando al orden constitucional la garanta de la diversidad en el gobierno local en Mxico. Este cambio hara posible reconocer jurdicamente distintos diseos de municipios en Mxico, incluyendo formas diversas en su integracin, en el nombramiento y funcionamiento de la autoridad local, as como de la organizacin municipal, y con ello se abriran las puertas hacia el reconocimiento de la institucionalidad de los municipios indgenas. Sobre esa base, en una lgica acumulativa, y con el fin de ir ajustando el Estado a su configuracin multicultural, se presume que ms adelante (o simultneamente) podra continuarse con otras reformas, por ejemplo el reconocimiento de la comunidad como entidad de derecho pblico,2 y reformas electorales que
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permitan que la renovacin del ayuntamiento pueda efectuarse mediante mecanismos alternos a los de los partidos polticos como ya sucede hoy da en Oaxaca,3 entre otras ms, que podran estar eslabonadas entre s. Conviene alertar que este artculo toca slo una pequea arista de la ciruga mayor que reclama la reforma de la institucin municipal en Mxico. Sobre la reforma municipal ha corrido mucha tinta, mas aqu no nos detendremos en ello. Este texto contiene un aporte acotado con relacin al amplio debate y a las muchas propuestas generadas alrededor de la reforma municipal.4 Hecha la aclaracin, el reto es que otras reflexiones abonen para construir la propuesta del rgimen multimunicipal, vista desde una perspectiva ms amplia, nutrindola de nuevos contenidos. Este documento se estructura en tres partes. En la primera seccin se da cuenta de la posicin medular que la institucin municipal adquiri con la reforma del ao 2001 al artculo 2o constitucional, como el espacio de realizacin de los derechos autonmicos reconocidos, y se reflexiona sobre sus limitaciones. En la segunda parte se hace un breve recorrido histrico sobre la configuracin de los gobiernos indgenas y su relacin con la institucin municipal, intentando acercamientos hacia definiciones sobre la categora jurdica de municipios indgenas. Se finaliza con una propuesta de tipologa.
El municipio libre en el centro de la reforma en materia indgena

En febrero de 2008 se cumple un aniversario ms de la firma de los llamados Acuerdos de San Andrs Larrinzar, cuyo eje es el reconocimiento de derechos y cultura indgena. stos fueron los primeros y nicos
Un agradecimiento a los dictaminadores annimos, cuyos comentarios ayudaron a mejorar este documento. En los ltimos meses de 2007, la Comisin de Asuntos Indgenas (CAI) de la Cmara de Diputados, cuyo presidente es el diputado Marcos Matas Alonso (antroplogo, nahua de Guerrero), convoc a foros de anlisis con actores sociales y polticos indgenas, as como acadmicos, para reflexionar sobre la pertinencia de una propuesta de reforma constitucional. Despus de esos debates, en diciembre del mismo ao, la CAI envi una propuesta de reforma constitucional que se presume deber revisarse en el marco de las discusiones alrededor de la Reforma del Estado en 2008. La iniciativa plantea algunas modificaciones, y entre las ms importantes destacan las relativas al artculo 115 constitucional y al artculo 2o. Dentro de ellas se propone legislar sobre el derecho a la consulta previa informada y el reconocimiento de la comunidad como entidad de derecho pblico. Para introducirse en el anlisis de las formas de nombramiento de las autoridades indgenas en los municipios oaxaqueos, vanse Daz Montes (1992), Hernndez-Daz (1999), Recondo (1999), Velsquez (2000), Anaya (2006), y Aguilar y Velsquez (en prensa), entre otros. Estos autores tienen perspectivas distintas sobre la reforma, discusin de la que no nos ocuparemos en esta oportunidad. En la literatura municipalista abundan las propuestas de reforma para modificar el artculo 115. No es ste el lugar para hacer un estado de la cuestin sobre ellas. Algunos documentos que contribuyen con elementos para la construccin de una Agenda Municipal pueden verse en www.municipio.org.mx/cuader_debat.html (consultada el 25 de enero de 2005). Tambin puede revisarse la pgina web del Centro de Servicios Municipales Heriberto Jara A.C. (Cesem) (<www.cesem.org.mx/ cesem/cesem.htm>, consultada el 12 de enero de 2007) y la de la Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos (Iglom) (<www.iglom.iteso.mx/>, consultada el 8 de mayo de 2006).
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Araceli Burguete Cal y Mayor
acuerdos firmados entre el Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional (EZLN) y los gobiernos federal y estatal, quedando inconcluso el proceso de paz (Hernndez y Vera, 1998). Como lo han sealado diversos autores, el errtico cumplimiento de estos acuerdos condujo al fracaso de la agenda por el dilogo. La reforma constitucional de 2001 fue notablemente impugnada por las organizaciones indgenas del pas, por el mvil simulado que la alent, motivo por el cual el EZLN acus de traicin al Congreso, y que polariz a las partes (Snchez, 2004). Al concluir el primer lustro del nuevo siglo, el camino es incierto. Desde 1996, el dilogo entr en un largo impasse, que lo puso en una situacin de virtual suspensin, y no hay seales que hagan suponer que los involucrados en el conflicto volvern a encontrarse en el mediano plazo. En este escenario poco alentador, quiz conviene dirigir la mirada hacia la reforma aprobada el 26 de abril de 2001 y revisar lo que all qued pendiente, adems de pensar en una estrategia que avance en quitar los candados puestos por los legisladores a la verificacin de los derechos indgenas reconocidos, lo cual se traducira en un horizonte autonmico de largo plazo en la reconstitucin de los pueblos y la construccin de los sujetos que la hagan posible. La reforma que aqu se plantea no responde ciertamente a la expectativa indgena de lograr la reforma de la reforma, y mucho menos aspira a conseguir el establecimiento de un rgimen autonmico o la refundacin del Estado. Pensamos que las condiciones actuales del movimiento indgena pantnico carecen de la fuerza para llevarlo a cabo. Se asiste hoy en da a un avasallamiento de los derechos conquistados aos atrs, sin que haya contraparte poltica indgena capaz de interpelarlo (Hernndez, Paz y Sierra, 2004). De cara a esos desafos, la reforma al artculo 115 parece tener prioridad, toda vez que el mbito municipal fue el espacio jurisdiccional que los legisladores definieron para realizar all los derechos autonmicos reconocidos en la reforma de abril de 2001. Recordemos que el ncleo duro del reconocimiento de derechos a los pueblos indgenas se concentra en el apartado A del artculo 2 reformado. All se enumeran los derechos reconocidos, al tiempo que establece la obligatoriedad de que tales derechos se concreten en el marco del municipio libre. Por su condicin central, es oportuno in-
terrogarse sobre la pertinencia de esa decisin, e indagar sobre los alcances que la institucin municipal vigente ofrece en la actualidad para ser el marco de regulacin adecuado para que los derechos de libre determinacin y autonoma indgena (que se presuma eran los propsitos de la reforma) puedan verse all concretados. Con el fin de efectuar tal acercamiento, veamos qu dice al respecto la reforma: A.- Esta Constitucin reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indgenas a la libre determinacin y, en consecuencia, a la autonoma para:...5 A partir de aqu se enumeran siete fracciones que definen los derechos especficos que tendran todos los pueblos indgenas de Mxico en el ejercicio de sus derechos de libre determinacin y autonoma:
I) Decidir sus formas internas de convivencia y organizacin social, econmica, poltica y cultural. II) Aplicar sus propios sistemas normativos en la regularizacin de sus conflictos internos... III) Elegir de conformidad con sus normas y procedimientos tradicionales a las autoridades y representantes para el ejercicio de sus formas de gobierno interno... IV) Preservar y enriquecer sus lenguas, conocimientos y dems elementos que constituyan su cultura e identidad. V) Conservar y mejorar su hbitat... VI) Acceder, con respeto a las formas y modalidades de propiedad y tenencia de la tierra establecidas en esta Constitucin y a las leyes de la materia, al uso y disfrute preferente de los recursos naturales de los lugares que habitan y ocupan las comunidades... [y] VII) Elegir, en los municipios con poblacin indgena, representantes ante los ayuntamientos.6
Pero el siguiente prrafo, despus de enunciar los derechos autonmicos, los acota de inmediato, sealando que slo podrn ser reconocidos y legislados en las entidades federativas y realizados en el mbito municipal:
Las constituciones y leyes de las entidades federativas reconocern y regularn estos derechos en los municipios, con el propsito de fortalecer la participacin y representacin poltica de conformidad con sus tradiciones y normas internas.7
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Minuta con Proyecto de Decreto por el que se adiciona un segundo y tercer prrafos al artculo 1o; se reforma el artculo 2o; se deroga el prrafo primero del artculo 4o; y se adiciona un sexto prrafo al artculo 18 y un ltimo prrafo a la fraccin tercera del artculo 115 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en Gaceta Parlamentaria, Cmara de Diputados, viernes 27 de abril de 2001, disponible en <gaceta.diputados.gob.mx/Gaceta/58/2001/abr/DictaLeyIndigena.html>. Ibid. Ibid.
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Hasta all quedaron enunciados los derechos reconocidos, pero no se dio el siguiente paso: reformar el artculo 115 constitucional, lo cual hubiera hecho posible que todos los derechos autonmicos reconocidos pudieran ser realizados. Y es aqu donde est el ncleo duro de la propuesta de reforma legislativa que se plantea en este trabajo. Para situar el tema que analizamos evaluar los alcances del municipio libre como la institucin adecuada para hacer efectivo all el ejercicio de los derechos autonmicos indgenas, buscaremos una breve respuesta a la siguiente pregunta: Permite la institucin del municipio libre en Mxico que los pueblos indgenas puedan, en el ejercicio de sus derechos autonmicos, decidir sus formas internas de convivencia y organizacin social, econmica y poltica, y elegir de conformidad con sus normas y procedimientos tradicionales a las autoridades y representantes para el ejercicio de sus formas de gobierno interno, los cuales son derechos que afirma reconocer la reforma constitucional? Para aproximarnos, veamos cules son los alcances que los legisladores marcaron a los derechos autonmicos reconocidos en la reforma de abril de 2001. Estos alcances pueden verse claramente delimitados en el captulo III, relativo a la Valoracin de la Minuta, que antecede al texto de la reforma. En un fragmento se lee:
Las variedades sociales [de los pueblos indgenas] son complejas y varan segn la cultura y la regin. Por ello son las Constituciones y las leyes de los Estados las que, en forma natural, deben hacer el reconocimiento de unos y otros de acuerdo con sus circunstancias particulares. Tal reconocimiento slo puede darse dentro del orden establecido por la Constitucin, con respeto a las formas polticas vigentes, en especial el municipio libre. El municipio libre es una institucin flexible cuya organizacin permite una amplia gama de variantes. La expresin poltica natural de las comunidades se da en los municipios. Los Ayuntamientos estn al alcance de las poblaciones indgenas para ser integrados con su representacin. En ellos pueden aqullas actuar de acuerdo con sus usos y costumbres que adquieren pleno reconocimiento constitucional y legal [...] La obligacin bsica es sujetarse y atenerse al marco constitucional...8
Ahora recordemos qu es lo que dice el marco constitucional al que debern atenerse tales reformas:
Artculo 115. Los estados adoptarn, para su rgimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su divisin territorial y de su organizacin poltica y administrativa el municipio libre, conforme a las bases siguientes: I.- Cada municipio ser gobernando por un ayuntamiento de eleccin popular directa, integrado por un presidente municipal y el nmero de regidores y sndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitucin otorga al gobierno municipal se ejercer por el ayuntamiento de manera exclusiva y no habr autoridad intermedia alguna entre ste y el gobierno del estado.9
Hasta aqu los textos legislativos. De su lectura, cuatro asuntos llaman la atencin inmediatamente: 1) Que el nico esquema de organizacin social, poltica y cultural que el artculo 2o reformado permite a los pueblos indgenas es aquel protegido por el municipio libre; 2) Que la nica forma de gobierno local que la Constitucin reconoce para todos los pueblos indgenas del pas es la del ayuntamiento municipal; 3) Que las nicas autoridades que la Constitucin reconoce son: presidente municipal, sndico y regidores; y 4) Que la nica forma de eleccin de la autoridad local es mediante el mecanismo de las contiendas partidarias, con voto libre y secreto.
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Ibid. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, disponible en <http://info4.juridicas.unam.mx/ijure/fed/9/>.
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Ante tales precisiones, nuestra respuesta al cuestionamiento formulado anteriormente es que la institucin del municipio libre, en su diseo actual, no permite la realizacin de los derechos autonmicos indgenas, en virtud de que ignora la diversidad de las formas de organizacin sociopoltica. Por ejemplo, entre otras cosas, impide el ejercicio del derecho al autogobierno indgena, pues determina una sola modalidad de gobierno local, que es la forma de organizacin del gobierno local en el nivel nacional. De este modo, al acotar la vigencia de los derechos reconocidos por la va de la institucin del municipio libre, los legisladores no tomaron en cuenta la complejidad de la diversidad cultural propia de las formas de gobierno indgena y las mltiples posibilidades que tiene la integracin del ayuntamiento en esas sociedades. Como puede observarse, con el requisito de realizar los derechos reconocidos por el vehculo del municipio libre, resulta obvio que los derechos autonmicos indgenas nacieron muertos, ya que el diseo del Estado mexicano, en tanto Estado-nacin y dentro de ste el municipio libre, no da cabida a la diversidad del gobierno local, a la multietnicidad y, en consecuencia, a admitir la legalidad de otras opciones de organizacin, integracin y nombramiento de la autoridad, as como de la organizacin poltico-territorial, en lo relativo a la relacin comunidad-cabecera, y otras limitaciones ms. Al delimitar los derechos de libre determinacin y autonoma y subordinarlos al cors del municipio libre, el estado de cosas se mantuvo igual que antes. Las prcticas de organizacin social y de gobierno de los pueblos indgenas quedaron de nueva cuenta fuera de la Constitucin, porque sta en realidad no se modific. As, cuando sobre la base de sus propias prcticas socioculturales ellos intenten hacer cumplir algunos de sus presuntos derechos autonmicos reconocidos en el artculo 2o constitucional, estarn actuando al margen de la Constitucin, puesto que sta no sufri simultneamente otras reformas (como la del artculo 115) que transformaran al Estado-nacin y dieran cabida a la diversidad. Entonces, cmo dar pasos adelante en un escenario incierto, en donde el cumplimiento de los Acuerdos de San Andrs y en concreto el reconocimiento de los derechos de libre determinacin y autonoma all plasmados ha dejado de estar en la agenda nacional y en la de los actores polticos relevantes en el pas? En un nimo gradualista, una senda viable es, en primera instancia, quitar los candados que los legisladores colo10
caron a la reforma del artculo 2o (Burguete, 2005), lo cual parece ser indispensable. Lo ms urgente y posible es modificar el artculo 115 constitucional, para que el rgimen monomunicipal del municipio libre sea sustituido por un rgimen multimunicipal que admita la existencia de distintas formas de organizacin municipal y, dentro de ste, el reconocimiento de los municipios indgenas como un tipo particular. Es posible afirmar que el municipio libre como forma de organizacin municipal universal es actualmente una institucin que ya no contribuye al buen gobierno en nuestra nacin, pues constituye un remanente del Mxico integracionista. Incluso, puede ser considerado una imposicin de un Estado centralista que ahoga la diversidad cultural de todas las regiones del pas, portadoras de su propia especificidad sociopoltica. El diseo del municipio libre como nica opcin es homogeneizadora e integracionista por definicin. No nos cabe duda de que en los albores del siglo XXI el esquema de una sola forma de organizacin del gobierno local en Mxico est agotado, como lo est el modelo de Estadonacin del que es parte.
Municipio indgena y diversidad municipal: su incorporacin a la agenda legislativa en Mxico

La diversidad de la institucin municipal en Mxico es un tema que ha ocupado a los acadmicos municipalistas en los aos recientes. Mauricio Merino destaca la importancia que adquiri el municipio en dcadas pasadas al haber contribuido a la creacin y consolidacin del Estado mexicano, y al haber hecho posible procesos de transicin a la democracia. Sin embargo, al comenzar el siglo XXI, sus capacidades para cumplir con sus obligaciones constitucionales se han estancado; ello se debe, segn Merino (2004: 1), en buena medida a las fallas de diseo institucional. Tonatiuh Guilln, por su parte, advierte el carcter disolvente que tiene el municipio libre sobre la institucionalidad indgena. Desde su punto de vista, cada vez que las instituciones indgenas se adecuan al formato municipal, inevitablemente se produce un costo erosionador (Guilln, 2007: 345).10 Ambos autores coinciden en que es necesario revisar el diseo de la institucin municipal y adecuarlo a las realidades nacionales caracterizadas por el pluralismo poltico y la diversidad cultural.
Aos atrs, Guillermo de la Pea (1987) haba llegado a conclusiones semejantes al comentar en un coloquio histrico realizado en El Colegio de Michoacn una ponencia presentada por Gonzalo Aguirre Beltrn, lo que dio como resultado un texto pionero en el anlisis del municipio desde una perspectiva antropolgica (volumen coordinado por Brigitte Boehm).
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Los actores sociales concuerdan tambin con esas valoraciones. Las demandas indgenas planteadas en distintos foros, escenarios y movilizaciones desde la dcada de los ochenta, as como en las mesas de dilogo en San Andrs Larrinzar y en actos posteriores, han insistido en el reclamo de modificar la organizacin poltico-territorial del Estado-nacin y reconocer la institucionalidad indgena. El reconocimiento del derecho de libre determinacin y autonoma apunta en esa direccin. Establecer un rgimen de autonoma (en las escalas comunal, municipal y regional) y reconocer a la comunidad como una entidad de derecho pblico son algunas propuestas para hacer realidad esos derechos.11 Ms recientemente, tanto organizaciones indgenas como de la sociedad civil han elaborado iniciativas para avanzar en el rediseo de la institucin municipal, reconociendo su diversidad (de la Cruz, Garca y Crdova, 2006; Contreras et al., 2006; Zapata, 2006). Antecedido y alimentado por esos debates y propuestas, el tema de la diversidad municipal ha llegado al terreno legislativo. En 2005, la Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos (Iglom) elabor una propuesta de reforma municipal en la que plantea incorporar el principio constitucional explcito sobre la diversidad institucional municipal y, dentro de ste, el reconocimiento de la categora de municipio indgena. Agrega que:
Esta categora jurdica requerir definirse como un componente especfico del mbito municipal de gobierno, de consideracin necesaria por los poderes estatales y federales cuando incidan en materia municipal. En segundo trmino, supone remitir a los constituyentes estatales los elementos para su definicin y aquellos otros bsicos relativos a su integracin poltica, principios administrativos y de organizacin territorial (Iglom, 2004: 23).
En abril de 2007, el senador por Oaxaca Gabino Cu Monteagudo, del Grupo Parlamentario de Convergencia, present al pleno del Senado una propuesta de reforma al artculo 115 constitucional, para que en l se reconociera la diversidad municipal y diferentes tipos de municipios, como los metropolitanos, urbanos, rurales, tursticos, indgenas, costeros, fronte-
rizos y mixtos, que son las formas en que los municipios se clasificaran en el pas, de acuerdo con su planteamiento.12 Colocado as el tema del reconocimiento del municipio indgena en la agenda legislativa, el primer reto al que tal propuesta se enfrenta es definir al sujeto jurdico del derecho, el municipio indgena, y puntualizar sus rasgos distintivos. Tal cosa no es empresa fcil. Hasta ahora en la literatura la nocin de municipio indgena ha tenido por lo general un uso ms sociolgico y adolecemos de abordajes jurdicos. En las descripciones etnogrficas, los municipios indgenas son aquellos municipios cuya poblacin es considerada indgena, que despliegan emblemas identitarios tradicionales, y cuya autoridad local es representada como un gobierno indgena tradicional. Estas aportaciones, aunque son un punto de partida importante, no son suficientes a la hora de pasar a las definiciones jurdicas. Por fortuna, hay autores que ya han trabajado en este terreno plantendose las mismas preguntas y han avanzado en algunas respuestas. Los acadmicos, municipalistas, organismos no gubernamentales y dirigentes indgenas de Oaxaca son, sin duda, los que ms han contribuido a este debate. Desde la academia, un punto de inicio, en la dcada de los ochenta, son los textos de Jos Luz Ornelas (1987) y Fausto Daz Montes (1987). Ms recientemente, las publicaciones de Jorge Hernndez-Daz y Vctor Leonel Juan Martnez (2002, 2007) han atendido el tema. En cuanto a la produccin de los intelectuales indgenas, un referente central son los aportes terico-polticos construidos desde la teora etnopoltica de la comunalidad (Maldonado, 2002). Respecto a los estudios etnogrficos, son de gran vala las publicaciones, y en especial las etnografas, que coordinaron Barabas y Bartolom (1999) sobre la organizacin poltico-territorial de los grupos tnicos en Oaxaca. Todos ellos combinados acadmicos, municipalistas, organismos no gubernamentales y dirigentes indgenas han hecho (desde hace ms de seis aos) de la Escuela Municipalista de Oaxaca (EMO) (de la Cruz, Garca y Crdova, 2006) un espacio de creatividad analtica. Esta reflexin intenta aportar elementos a ese debate.13
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Estas demandas y propuestas emitidas desde las comunidades, pueblos y organizaciones indgenas al calor de los debates de los Acuerdos de San Andrs quedaron registradas en el volumen El municipio en la consulta nacional sobre derechos y participacin indgena (Insol, 1997). Para las propuestas formuladas en la ANIPA, vase Ruiz (1999). Proyecto de decreto que reforma y adiciona el artculo 115 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, del senador Gabino Cu Monteagudo, 26 de abril de 2007, disponible en <www.monitorlegislativo.org/documentos/ iniciativas/5627.doc>. Un primer acercamiento a este tema se encuentra en Burguete, Daz y Santn (2001).
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Municipio indgena y municipio mayoritariamente indgena

Un primer punto en esta discusin es tratar de esclarecer cul debe ser el espacio jurisdiccional sobre el que debern tener lugar los derechos autonmicos reconocidos en el artculo 2o: Es el municipio indgena o el municipio mayoritariamente indgena?, porque, como vimos antes, el municipio libre no lo es. Esta cuestin as planteada tiene sentido si nos remitimos a lo que qued escrito en los Acuerdos de San Andrs Larrinzar. En esos documentos se estableci que el municipio mayoritariamente indgena es el espacio jurisdiccional en donde deben ser realizados los derechos autonmicos reconocidos.14 En los Acuerdos de San Andrs qued dicho textualmente:
En los municipios con poblacin mayoritariamente indgena, se reconocer el derecho de los pueblos y comunidades indgenas para elegir a sus autoridades tradicionales y municipales, de acuerdo a sus usos y costumbres, y otorgar validez jurdica a sus instituciones y prcticas [...] En particular, se reconocern las figuras del sistema de cargos, asamblea, consulta popular y cabildo abierto. Los agentes municipales sern electos y removidos por los pueblos y comunidades correspondientes, y no designados por el Presidente Municipal [...] Deben respetarse los usos y costumbres que, en los pueblos y municipios mayoritariamente indgenas, definan tiempos especficos de duracin de cargos (Hernndez y Vera, 1998: 83).
ausente en los acuerdos. En otra hiptesis [...] se dejara fuera de toda solucin a una parte importante de la poblacin indgena del pas que no constituye mayora en sus municipios. Al parecer, se ignor este hecho (1997: 35).15
Esta definicin fue motivo de lgidos debates y rupturas en el posicionamiento de proyectos polticos autonmicos entre los actores participantes en los Dilogos de San Andrs. Hctor Daz Polanco cuestion que sta fuera la jurisdiccin base para la realizacin de los derechos autonmicos reconocidos, argumentando:
en la formulacin adoptada se privilegia el carcter de la poblacin (su condicin indgena) para definir la naturaleza del municipio, en lugar de hacer hincapi en la forma de constitucin y organizacin de ste, en sus competencias y facultades y, en fin, en su posicin en un nuevo rgimen federal y democrtico [...] An as, quedara pendiente el complicado asunto de la poblacin no indgena en esos municipios con poblacin mayoritariamente indgena, problema al que se ofrece una respuesta en el modelo pluritnico de regiones y municipios autnomos, que est
Conviene recordar que en los Acuerdos de San Andrs no se aclar cules seran los criterios para distinguir a los municipios mayoritariamente indgenas, por lo que todo parece indicar que definir tal cuestin es un tema de interpretacin jurdica. Si se usa el criterio demogrfico, entonces seran mayoritariamente indgenas aquellos municipios que pudieran tener 50 por ciento y ms. De ser as, el nmero de municipios con estas caractersticas en la esfera nacional es reducido. Al revisar la Encuesta Nacional sobre Desarrollo Institucional Municipal 2000, llevada a cabo por el Instituto Nacional de Desarrollo Social (Indesol), Jorge Hernndez-Daz (2002: 79) identific que de los 2 437 municipios a los que esa encuesta se refiere, aquellos con ms de 50 por ciento de hablantes de lengua indgena se reducen a 465 (casi 20 por ciento del total de municipios del pas), concentrados en ocho estados: Oaxaca, con 231 municipios (de un total de 570); Yucatn, 68 (de 106); Puebla, 44 (de 217); Chiapas, 36 (de 118); Veracruz, 35 (de 212); Guerrero, 18 (de 81); Hidalgo, 12 (de 84); San Luis Potos, 11 (de 58); y otros 10 municipios no especificados en su ubicacin por el autor. Para Hernndez-Daz, definir municipio indgena es problemtico, y hacerlo sobre la base de criterios demogrficos lo es an ms. Segn el Censo General de Poblacin y Vivienda del ao 2000, en casi todos los municipios de Mxico habitan hablantes de alguna de las 56 lenguas indgenas tradicionalmente existentes en el pas, y slo en 29 de los 2 427 municipios registraron cero por ciento de poblacin hablante de lengua indgena. De acuerdo con esa informacin, el autor se pregunta: Si la poblacin hablante de lengua indgena est distribuida a lo largo y ancho del pas y casi todos tienen algn porcentaje de poblacin hablante de lengua indgena, entonces cules de ellos seran los municipios indgenas? (Hernndez-Daz, 2002: 75). Menciona que, del total de municipios en el pas, nicamente en 32 de ellos 99 por ciento de sus habitantes es hablante de una lengua indgena; y no existe un solo municipio en el que el total de su poblacin la hable. Por lo que concluye: As que hablar de municipios indgenas con relacin a la proporcin de hablantes de una lengua indgena, es, por decir lo menos, problemtico (Hernndez-Daz, 2002: 75).
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Para ver el debate ms amplio sobre lo discutido y acordado en San Andrs con relacin al municipio, vase Gonzlez (2000). En lo personal, como un actor posicionado en ese debate, la autora se adhiri a la propuesta desarrollada por Hctor Daz Polanco en torno a la creacin de un rgimen autonmico que reconociera tres niveles (jurisdicciones) para la realizacin de los derechos autonmicos: la regin, el municipio y la comunidad.
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Otros autores, con criterios y fuentes distintos, evalan que la cantidad de municipios indgenas alcanza a la tercera parte del total de municipios en el pas. El Instituto Nacional Indigenista (INI) elabor en la dcada de los noventa una tipologa sustentada en la informacin del Censo de Poblacin de 1990. All estableci que las localidades indgenas eran aquellas cuya poblacin tuviera 30 por ciento o ms de hablantes de lengua indgena. Tambin se defini que los municipios indgenas eran aquellos que tenan 30 por ciento o ms de poblacin indgena estimada (Embriz y Ruiz, 2003: 90). La estimacin municipal se realiz sobre la base de las localidades. Al respecto los autores apuntan:
Nuestro pas tiene una superficie de casi dos millones de kilmetros cuadrados. Los pueblos indgenas habitan una superficie que abarca la quinta parte de ese territorio y se distribuyen en 17 538 localidades. Los indgenas viven casi en toda la Repblica mexicana y se ubican principalmente en 803 municipios indgenas, es decir, en la tercera parte de los municipios del pas (Embriz y Ruiz, 2003: 96).
Desde esta perspectiva, habra en Mxico 803 municipios indgenas, cifra que no coincide con las fuentes de Hernndez-Daz. El criterio demogrfico arrastra otras complejidades. En primer lugar, existe la duda sobre la pertinencia del registro de hablantes de lengua indgena como el indicador ms adecuado para dar cuenta de la identidad tnica indgena, ya que lo reduce a un criterio poblacional, limitacin que se agrava por la calidad de los datos que los censos de poblacin arrastran en esta materia (Valds, 2003). Adems, el criterio demogrfico de hablantes de lengua indgena (HLI) tiene la agravante que omite considerar que la adscripcin a una identidad indgena no pasa, necesariamente, por el requisito de ser hablante de una lengua indgena, pues la autoadscripcin puede tener igual o semejante peso, tal y como lo establece el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT). Sin embargo, no podemos ignorar que la lengua propia (llamada indgena) representa, por s misma, el smbolo ms prximo, y es constituyente de identidad y diferenciacin entre los diversos grupos tnicos indgenas y frente a los otros que no lo son (Sandoval, 2002). Por su importancia, quiz habra que considerar a la variable lingstica parte de un cuadro ms complejo para la construccin de las identidades tnicas dentro de las jurisdicciones municipales. Pero, ciertamente, no reducirlo a ella con criterios cuantitativos. En estas definiciones, la autoadscripcin parece tener mayor relevancia. En Chiapas, en la coyuntura abierta por la
rebelin zapatista, la autoadscripcin ha sido el principal criterio al que han recurrido los actores polticos. Un ejemplo es el caso del autodenominado municipio indgena de Nicols Ruiz en Chiapas. Sin registrar hablantes de lengua indgena en el Censo de Poblacin (aunque con un pasado histrico de hablantes de lengua tseltal), los actores polticos locales, en su estrategia de lucha al constituirse como un municipio autnomo adherido al EZLN, se autodenominaron un municipio indgena (Speed y Moreno, en prensa). Como ste, otras localidades, la mayora ubicadas en territorios de colonizacin, declararon, integraron e instituyeron municipios autnomos. En esas jurisdicciones se reinventaron identidades, se resignificaron sus instituciones, se revitalizaron sus usos y costumbres, y se autoadscribieron como municipios indgenas (Carlsen, 1999). En este contexto, la delimitacin del criterio cultural como distintivo para definir al municipio mayoritariamente indgena parece tambin tener problemas. Si se toman como base las variables culturales, esta delimitacin creara un campo polmico. Ya que, como suele ser frecuente, no todos los habitantes de un municipio se asumen o se adscriben a una cultura indgena como un todo discreto, de la misma forma que no todos hacen suyas las prcticas y discursos que eventualmente pudieran caracterizar a una cultura indgena (al menos discursivamente as planteada por un grupo) dentro de un municipio determinado. Numerosas
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investigaciones han dado cuenta de la diversificacin interna, y de las distintas formas de ser y asumirse indgena; diversificacin que se vuelve ms compleja e inconstante cuando se cruzan variables de gnero o de edad, o por las transformaciones que se producen en la cultura y en la identidad debido a cambios religiosos y polticos, y por la insercin a la economa global, como los procesos migratorios. De este modo, es inquietante ajustar lo indgena a un catlogo de rasgos, valores, prcticas y costumbres que pueden ser calificados, a priori, como condicionantes de una adscripcin tnica especfica. Por estas limitaciones, es poco probable que pueda concluirse que existan municipios mayoritariamente indgenas como resultado de la suma o resta de ciertos rasgos, valores, prcticas, usos y costumbres, e incluso instituciones, considerados distintivos de una cultura determinada. En efecto, esas definiciones pueden ser formuladas discursivamente por actores polticos, lo cual es legtimo en sus luchas y posicionamientos polticos. Pero conviene, para el anlisis, verlo de esa manera y comprender su alcance.16 En todo caso, cada una de las variables que se pongan en juego en el terreno de los hechos ser ponderada de manera estratgica por los sujetos colectivos indgenas en su puja por el reconocimiento, en un contexto de definiciones polticas y de luchas por el control poltico de las instituciones del Estado. En resumen, de ser mantenido el acuerdo firmado en San Andrs en cuanto a identificar al municipio mayoritariamente indgena como el espacio jurisdiccional en donde debern realizarse los derechos autonmicos, los alcances podran quedar limitados a 465 municipios en el pas, o quiz, en el mejor de los casos, a 803, segn la fuente, mientras que en el resto en los ms de 2 000 no tendran cobertura legal. Por lo tanto, pareciera conveniente suprimir la nocin de mayoritariamente indgena, ya que los criterios que conducen a cuantificar a la poblacin indgena dentro de una jurisdiccin municipal impiden avanzar en otras definiciones. Pero si convenimos en que tal solucin es necesaria, cules seran esos criterios? Por dnde ms debemos explorar su definicin? Quiz habra que remitirse al origen de este debate.
Jurisdiccin municipal indgena y campos de interlegalidad

El debate contemporneo sobre el municipio indgena inicia en los primeros aos del siglo XX. Al estudiar la configuracin tnica en el altiplano mesooccidental en Guatemala, en la dcada de los treinta del pasado siglo, Sol Tax concluy que el municipio es la unidad cultural bsica entre los indgenas de Guatemala (1996: 89). Adverta que en ese pas el municipio es la divisin tnica cardinal, y cada uno de ellos coincide con un grupo cultural: Desde el punto de vista de los indgenas mismos, la gente de cada municipio constituye un grupo nico, unido por la sangre y la tradicin y que difiere de todos los dems en su historia, lengua y cultura (Tax, 1996: 99). Dicho en otros trminos, en el altiplano mesooccidental en Guatemala, a cada municipio corresponda un grupo tnico, y cada grupo tnico tena un municipio y de ste su gentilicio y su identificador tnico bsico. Conviene hacer notar que los vnculos tan estrechos entre municipio y grupo tnico que Tax identific en Guatemala eran resultado de los procesos de configuracin del Estado en ese pas. La Repblica de Indios y sus instituciones de gobierno haban prolongado sus huellas bsicas durante el siglo XIX mediante la figura de las alcaldas indgenas. Con base en la legislacin colonial, el cuerpo de autoridades era el cabildo indgena, conformado por alcaldes y regidores, en nmero de acuerdo con la poblacin. Sin embargo, en los hechos, el cabildo indgena se integr siempre de manera ampliada, es decir, incorporando a algunos de los liderazgos prehispnicos con los nombres de gobernador, principal o cacique. Su nmero aumentaba o decreca en la medida en que la administracin colonial lo demandaba o las luchas indgenas lo negociaban. As, en la mitad del siglo XVI, el nmero de miembros del cabildo indgena se elev al incorporarse las figuras de escribano, alguacil y mayordomo, entre otras (Barrios, 2001: 76-79).17 Despus de la independencia de Espaa, la organizacin del cabildo indgena no se modific sustancialmente en Guatemala. Hubo ms bien una suerte de prolongacin del mismo. Esto fue posible porque, distinto de Mxico, las dos repblicas coloniales (la
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Una revisin y una reflexin sobre las prcticas y discursos que se despliegan para gobernar (en) la diversidad desde jurisdicciones que se autorrepresentan y son representadas como indgenas pueden verse en uno de los captulos introductorios del libro Gobernar (en) la diversidad (Burguete, en prensa a). Al referirse a la coexistencia de las dos repblicas en Guatemala, Lina Barrios (2001: 75) afirma: Durante la Colonia, se llam cabildo al gobierno de los pueblos de indgenas; incluso en la mayora de los idiomas mayas de Guatemala, la palabra que significa la municipalidad es siempre un vocablo mayanizado de cabildo, ya sea cabilta o cabilto. nicamente a la junta de la corporacin municipal se le llam as [...] En cambio, a los gobiernos de las ciudades y villas de espaoles se les denomin ayuntamiento.
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Repblica de Indios y la Repblica de Espaoles) mantuvieron su jurisdiccin mediante el establecimiento de dos alcaldas diferenciadas por el perfil tnico de la poblacin: la alcalda indgena y la alcalda ladina, que se integraba por alcaldes y regidores tnicamente significados;18 lo que en los hechos condujo a la continuidad del cabildo en la municipalidad indgena. Igual sucedi en la primera mitad del siglo XX. Los cargos en la municipalidad indgena continuaban siendo los alcaldes, regidores, alguaciles y otros funcionarios (Barrios, 2001: 185). Esta forma de organizacin del gobierno local fue lo que Tax estudi y caracteriz como municipio indgena, que eran, sin duda, las viejas repblicas de indios y los gobiernos indgenas que se haban reconfigurado durante el siglo XIX bajo el modelo de la alcalda indgena. Por esta continuidad, el autor no tuvo mayores dificultades para nombrarlos municipios indgenas, toda vez que sos as existan, incluso, como categoras jurdicas (como municipalidades indgenas),19 lo que por cierto no sucedi en Mxico. Como sabemos, aqu no se produjo tal continuidad, por el contrario, desde el Estado se trabaj para producir su ruptura; aunque en un primer momento la formacin del municipio en nuestro pas no fue un proceso uniforme pues no era un tema incorporado en las constituciones de 1824 y 1857, sino que correspondi a las legislaturas de los estados regular la vida municipal (Mendoza, 2007: 151). No obstante, poco a poco, sobre todo a lo largo del siglo XIX tardo (con el triunfo de los liberales que decretaron la igualdad ciudadana), fue configurndose la unicidad de las instituciones en el territorio nacional, diluyendo instituciones y normas del pasado colonial (Hernndez Chvez, 1993). A diferencia de Guatemala, en Mxico no hubo municipalidad indgena ni en el siglo XIX ni en el XX. El naciente Estado-nacin mantuvo su vocacin integracionista, no sin enfrentar la lucha y la resistencia indgena por recuperar el gobierno local tnicamente significado (Reina, 1984).
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En el curso del siglo XIX, en medio de un conflicto nacional, los antiguos pueblos de indios lucharon por encontrar acomodamientos para que sobreviviera el cabildo como gobierno indgena.20 La mayora de ellos lo hizo reconfigurndolos y refugindolos en la denominacin de autoridades tradicionales; mientras que a sus formas de organizacin social y poltica, y a la regulacin social local, se les cobij con el recurso jurdico de los usos y costumbres. En algunos casos, el cabildo indgena se mantuvo abrigado bajo otras instituciones, por ejemplo los cargos religiosos (Rivera, 1998; Ventura, 2006). A los modos en que cada gobierno tradicional se constituy como resultado de sus articulaciones con las otras esferas de autoridad y de ascenso en los cargos, es decir de eleccin y nombramiento de las autoridades locales, la antropologa le ha llamado sistema de cargos, el cual conlleva una manera especfica de organizacin del poder local y de reglas que regulan el ascenso y el acceso al poder poltico local, que integra complejas redes de articulacin en el que participan varias decenas de personas y cargos (Korsbaek, 1996). Embarnecidos por esta historicidad, los sistemas de cargos son instituciones socialmente construidas en entornos culturales especficos, de lo cual resulta que siempre sean distintas entre s.21 En este sentido, cuando Eric Prokosch analizaba una decena de monografas elaboradas en la primera mitad del siglo XX que abordaban el tema de los gobiernos indios tradicionales en municipios del altiplano chiapaneco, buscando identificar coincidencias y diferencias entre ellas, concluy: En estas diez comunidades no hay dos gobiernos que sean idnticos. Casi todos los cargos tienen ttulos espaoles, o ttulos que se derivan del espaol, pero no hay dos gobiernos en que los cargos sean los mismos (Prokosch, 1973: 152). Pese a esa diversidad en la forma, esos ayuntamientos coincidan en el nombre de los cargos, aunque diferan en cuanto a su nmero, funciones y formas de organizacin. Las similitudes y divergencias que identific Prokosch parecen
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La Constitucin guatemalteca de 1825 reconoci tres tipos de alcaldas: la indgena, la ladina y la mixta; en esta ltima coexistan la alcalda de indgenas y la de ladinos (Barrios, 2001: 147-157). Un acercamiento histrico a relaciones intertnicas dadas en el marco de la alcalda de Tecpn en el Departamento de Chimaltenango lo realiz Edgar Esquit (2002). Importa destacar que la doble alcalda no responda a una poltica de reconocimiento de la diversidad, sino a una forma institucionalizada de marcar la diferencia con un trasfondo de exclusin y racismo. La alcalda indgena fue debilitndose progresivamente. En un contexto de violencia y gobiernos dictatoriales en ese pas, y con cambios legislativos orientados a hacer mixtas las alcaldas, se condujo al deterioro de la institucionalidad del cabildo indgena. En estas condiciones se llega a final del siglo XX. Posterior a la firma de la paz en 1994, se da inicio a un proceso de reivindicacin de las alcaldas indgenas y se lucha por su reconocimiento legal (Barrios, 2001: 228). Al estudiar el proceso de transicin de cabildo a ayuntamiento durante el siglo XIX en la Huasteca hidalguense y veracruzana, Antonio Escobar registra la persistencia de algunos cargos del viejo cabildo indgena: a partir de la constitucin gaditana de 1812 y retomada en 1820, la cual intent y casi logr la desaparicin de los gobiernos y territorios indios. Si bien, el intento jurdico se concret en algunas regiones de la Nueva Espaa, en otros, como en las Huastecas, la sobrevivencia de la representatividad poltica indgena ha continuado hasta la actualidad en forma de regidores o pasados. (1996: 2-3). A estas conclusiones ya haban llegado Chance y Taylor en la dcada de los ochenta (1987).
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mostrar los lmites de la variacin, pues aunque las configuraciones posibles son mtiples, su cantidad es finita por el nmero de cargos (gobernadores, alcaldes, regidores y mayores) que se pueden combinar. Ya que todos ellos fueron trados desde los viejos cabildos coloniales (ms otros incorporados en el siglo XIX y XX en su acomodo con las instituciones nacionales) y permanecen vigentes como gobiernos tradicionales. La historia de las luchas indgenas en Mxico durante los siglos XIX y XX han tenido en sus causas de movilizacin la consecucin (muchas veces la restitucin) de sus poderes locales mediante la figura del municipio (Burguete y Torres, 2007a). El Estado mexicano ha aceptado municipalizar los territorios indgenas, pero no como una forma de reconocimiento, sino como una poltica de integracin.22 En los dos primeros tercios del siglo XX, el municipio fue un recurso usado desde las polticas integracionistas. Gonzalo Aguirre Beltrn, el antroplogo indigenista, visibiliz la importancia que el municipio libre tendra en la cruzada integracionista:
Esta integracin ha sido una de las motivaciones vehementes de la Revolucin [...] Una de las medidas de mayor trascendencia fue la de otorgar a las comunidades (indgenas) una autonoma de gobierno dentro de los mdulos generales fijados por la Constitucin al erigir el municipio libre. La mayora de las comunidades indgenas, su gente y el territorio que ocupa, constituyen en la actualidad municipios libres (1991: 17).
nario de Mxico persigue como objetivo primordial la integracin de una comunidad nacional en que todos sus miembros participen de los beneficios de una cultura comn. Al contradecir la ficcin liberal de la igualdad de los mexicanos la Revolucin sacrific, adems, el principio de libre determinacin de los pueblos para regirse conforme a sus propios patrones, pues consider ms valiosa meta la consecucin de la unidad nacional como requisito ineludible en el logro de un progreso efectivo y de un modo de convivencia mejor (Aguirre Beltrn, 1991: 55-56).
Aguirre Beltrn no ignoraba que la instauracin del municipio libre tena la consecuencia de eliminar a los gobiernos indgenas considerados como propios (Bonfil, 1987). As lo dijo:
La Revolucin, no obstante el aparente fracaso del municipio libre en estas comunidades, sostuvo como meta invariable la forma de gobierno por ella elegida y neg a dichas comunidades el derecho a gobernarse conforme a sus patrones tradicionales. Esta poltica puede parecer incongruente a quien ignore que el movimiento revolucio-
Pese a esa voluntad estatal, al constituirse en las jurisdicciones indgenas el municipio adquiri caractersticas distintas a las programadas desde los planes de gobierno, a lo que Aguirre Beltrn identifica atrs como un fracaso. Por haberse conformado de una manera clandestina, los gobiernos indgenas y su institucionalidad buscaron acomodos para su sobrevivencia, representando un campo jurdico-poltico ad hoc para cada caso, demarcando una jurisdiccin tnica, que a veces han tenido el reconocimiento gubernamental como municipios; pero en otras ocasiones esas jurisdicciones son colocadas en el rango de unidades submunicipales. Estas jurisdicciones suelen constituirse en campos de interlegalidad (entendida sta como entrecruzamientos de rdenes jurdicos),23 territorialidad en donde se produce la apropiacin social y la significacin del espacio comunal/municipal y sus instituciones de gobierno. En su esfuerzo histrico por su permanencia, muchas veces los cabildos coloniales se fragmentaron en mltiples partes y, con frecuencia, cada una de las localidades que quedaron adscritas dentro de un municipio (como agencias municipales o comisaras) establecieron su propio cuerpo de autoridades, amalgamados con los cargos religiosos, agrarios y del ayuntamiento constitucional; de lo que resultaron esquemas complejos de articulacin poltico-territorial del municipio, con vnculos densos entre cabeceras y localidades. Esta forma de configuracin es particularmente importante en municipios oaxaqueos, como lo han documentado Mara Cristina Velsquez (2000), Jonathan Fox (2007),
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La creacin de municipios como polticas de integracin de los pueblos indgenas a la estructura del Estado-nacin no forma parte del pasado, sino que prevalece en nuestros das, pese a los discursos multiculturalistas. En tres estudios de caso que hemos realizado sobre procesos de remunicipalizacin en Chiapas San Juan Cancuc (1989) (Burguete, 2004), y Aldama y Santiago el Pinar (1999) (Burguete y Torres, 2007a y b), se ha observado cmo al instaurarse los nuevos municipios desplazan al viejo cuerpo de autoridades entonces vigentes (el kawilto, integrado por gobernador, alcaldes, regidores y mayores) para instituir arriba de ellos la institucionalidad del municipio libre (Burguete, 2007b). Este proceso fue ponderado por Tonatiuh Guilln (2007), quien reflexiona alrededor de la vigencia del paradigma integracionista en los procesos de remunicipalizacin. En este tenor, vase la introduccin que realizaron Hirineo Martnez Barragn, Lus Ramrez Sevilla (QEPD), Hctor Ral Sols Gadea y Mara Basilia Valenzuela, coordinadores del libro Creacin de nuevos municipios en Mxico. Procesos y perspectivas (2007), as como el captulo de Mara del Carmen Ventura (2007) en el mismo volumen. De acuerdo con Boaventura de Sousa Santos (1987 y 1995) y siguiendo a Mara Teresa Sierra (2004).
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Francisco Lpez Brcenas (s/f), Jorge HernndezDaz y Vctor Leonel Juan Martnez (2007), Benjamn Maldonado (2002), y Jos Luz Ornelas (1987), entre otros. Ah, cada localidad fue configurndose como una comunidad tnica, que casi siempre se asumi y se construy como tnicamente diferenciada frente a las otras localidades (en realidad comunidades tnicas) vecinas, y muchas veces en tensin con la cabecera municipal, no obstante que esta ltima pueda ser tambin indgena.24 As las cosas, es posible que varios de los 465 municipios que podramos llamar mayoritariamente indgenas sobre la base del criterio demogrfico visto con anterioridad no configuraran en realidad un municipio indgena, sino otro tipo de municipio, que pareciera lo ms correcto llamar municipio indgena multicomunal o municipio indgena mancomunado y no municipio indgena a secas, ya que esta nocin presume unicidad tnica. Ms adelante volveremos sobre estas concepciones de municipio como variantes del municipio indgena.
En su proceso de construccin, los municipios constituidos encima de las jurisdicciones tnicamente significadas entretejieron un tejido denso, que incluye comunidad agraria, ciudadana comunal y autogobierno indgena, vnculos que articulados integran la jurisdiccin municipal indgena. En aos ms recientes, las luchas por defender la jurisdiccin indgena se sitan en el terreno municipal, pues la mayora se ha constituido como municipios (o lucha por su reconocimiento, ya sea al declararse municipios autnomos o mediante la remunicipalizacin), por lo que el debate poltico se ubica en el terreno municipalista.25 Sin embargo, conviene apuntar que sas no son slo reivindicaciones municipalistas, sino demandas argumentadas en gramtica autonmica, en la lucha por la libre determinacin de los pueblos (Burguete, 2007a). Visto as, todo parece indicar que el llamado municipio indgena es en realidad el mismsimo municipio libre (enterrando sus races en la Repblica de Indios y el ayuntamiento decimonnico), pero constituido
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Por ejemplo, al documentar la organizacin de un sistema de cargos en la agencia municipal de Santa Rosa Caxtlahuaca, en el estado de Oaxaca, Lpez Brcenas (s/f: 78-81) refiere que los habitantes y las autoridades no aceptan que su clasificacin poltico-administrativa de agencia municipal se traduzca como subordinada a la cabecera. Y que se autoadscribe como un pueblo; reconocimiento que tambin le da a los otras agencias vecinas, incluyendo la propia cabecera. A este tipo de luchas polticas que Danile Dehouve (2001) estudi en la Montaa de Guerrero la autora le ha llamado geopoltica indgena. Estas luchas tambin han sido documentadas por Carlos Andrs Rodrguez (2005) para el mismo estado de Guerrero. En tanto, algunos acercamientos a los municipios de la Meseta Tarasca de Michoacn los ha realizado Luis Vzquez (1986). Este entrecruzamiento denso que constituye la jurisdiccin indgena est presente tambin en otras realidades latinoamericanas. Cfr. Burguete (en prensa a).
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sobre una jurisdiccin etnizada. Por lo tanto, el municipio indgena es la manera concreta como fue constituyndose la institucin municipal sobre territorios tnicamente significados, en donde su poblacin y su gobierno (o por lo menos un segmento de ella) se autoadscriben y reivindican como indgenas. Se puede afirmar que los municipios indgenas son jurisdicciones municipales que han sido sometidas a un proceso de etnizacin en una historia de larga, mediana y corta duracin (Braudel, 1989). La etnizacin de una jurisdiccin es una batalla simblica que se logra al combinar luchas de grupos colectivos que se autoadscriben y son adscritos como diferentes, que politizan esa identidad frente a los otros de su entorno y tambin frente al Estado, reclamando derechos de autodeterminacin poltica, y produciendo con ello la semantizacin tnica de un territorio, que se convierte de este modo en una jurisdiccin etnizada. Es probable que la autoadscripcin como municipio indgena irrumpa con mayor frecuencia en jurisdicciones en donde haya en la actualidad (o haya habido antes, y que est en la memoria politizada) hablantes de lengua indgena; pero este requisito no es indispensable, como lo evidencia el caso de Nicols Ruiz en Chiapas (Speed y Moreno, en prensa). Tambin es factible que en la batalla simblica por su visibilizacin poltica su poblacin muestre emblemas identitarios, pero stos no tienen que ser necesariamente tradicionales. En todo caso, pueden ser tradiciones reelaboradas o tradiciones inventadas.26 De igual manera, la jurisdiccin municipal puede estar asentada en tierras que se reclamen como territorios indgenas, con un pasado histrico (historicidades de larga y mediana duracin). Pero tambin pueden ser nuevas zonas de colonizacin (como los municipios autnomos en la Selva Lacandona de Chiapas, con historicidades de mediana y corta duracin). Lo relevante es que esas jurisdicciones se encuentren inscritas en una tendencia de etnizacin, mediante complejos procesos de semantizacin etnico-territorial. La clave para que todo ello suceda es que, en una coyuntura poltica especfica (como la que ahora se presenta, producto del cruce entre los procesos de descentralizacin, el cambio poltico, la reforma del Estado, la globalizacin, la expansin del capital imperial, y las polticas multiculturales), la poblacin y el gobierno (o un segmento de ellos) de una jurisdiccin municipal determinada se autoadscriban como indgenas y decidan declararla y reclamarla como un municipio indgena.
Acercamientos hacia una posible tipologa

Hasta aqu, podemos apuntar que la diversidad de formas como el municipio libre fue configurndose en las regiones indgenas de Mxico porque se constituy en campos de interlegalidad, espacios de negociacin en donde se produca la reelaboracin del perfil de los cargos y las funciones, adecundolas a las necesidades locales. En estos campos se le disput al Estado la apropiacin del gobierno local, y en algunos casos se logr que el municipio constitucional encarnara de una manera culturalmente diferenciada, y que hoy muchos de ellos se autorreclamen municipios indgenas. En la larga historia del municipio, que viene desde las dos repblicas, pasando por la municipalidad decimonnica, hasta el municipio libre, ste ha sido una estructura estructurada, que a su vez ha sido estructuradora de los gobiernos indgenas, instituciones que, como hemos visto, no son homogneas en su configuracin, situacin que plantea un desafo para su reconocimiento. Creemos sensato pensar que en realidad no existe un nico diseo de lo que debemos entender por municipio indgena, ni tampoco de sus modalidades de funcionamiento o conformacin. Por lo tanto, la diversidad en la integracin y el funcionamiento del gobierno indgena y del municipio se presenta como rasgo distintivo. Por ello, pareciera que la figura jurdica ms adecuada para su reconocimiento es la de municipios indgenas, lo que pluralizara tal reconocimiento. La idea es que si se acepta que los municipios indgenas son una categora jurdica, dentro de ella podran quedar tanto aquellos municipios indgenas que presumiran una integracin monotnica (o por definir, segn la autoadscripcin de los sujetos etnopolticos que as lo reivindiquen), como los municipios indgenas multicomunales o mancomunales, que seran aquellos en donde coexistiran mltiples comunidades tnicas y gobiernos indgenas o con distintas formas de articulacin entre s, en el interior de una misma jurisdiccin municipal, y que tendran una forma de organizacin poltica descentrada o policntrica, como es frecuente en Oaxaca, Guerrero (Dehouve, 2001; Rodrguez, 2005) y Michoacn (Vzquez, 1986; Ventura, 2007), entre otros estados. Cabe destacar que en un escenario de negociacin con el EZLN, esta clase de municipio policntrico podra ofrecer una primera pista para establecer el reconocimiento de los municipios autnomos zapatistas en Chiapas, y de esta forma otorgar la legitimidad de estos gobiernos paralelos de
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facto mediante un diseo de municipio que funcione en una organizacin poltico-territorial en donde coexistan distintas cabeceras dentro de una jurisdiccin municipal. As, la remunicipalizacin no sera la nica salida, como los gobiernos federal y estatal han ofertado a los zapatistas (Burguete, en prensa b y 2005). Adems, al pluralizarlo, identificar a los municipios indgenas como categora jurdica y como piso territorial para realizar los derechos autonmicos contenidos en el artculo 2o constitucional permitira, por ejemplo, incluir dentro de esta categora jurdica la figura de los municipios pluritnicos, como un estilo de configuracin distinto del anterior, mediante el cual podran encontrar el reconocimiento que reclaman las mltiples formas posibles de acomodos, negociaciones y articulaciones entre las cabeceras mestizas y las unidades submunicipales tnicamente significadas. De este modo, se dejara abierta la posibilidad a nuevos municipios pluritnicos que por motivos de migracin contienen (o contendrn) distintas identidades tnicas, que eventualmente podran pugnar por su aceptacin como actores polticos tnicamente visibilizados. Asimismo, el municipio pluritnico dara cabida a la innovacin poltica y a la reconstitucin de las identidades tnicas indgenas, que hoy en da irrumpen con particular vigor, cuando municipios cuyo ayuntamiento haba estado en manos de mestizos o ladinos han pasado a manos indgenas, en el marco de luchas ocurridas en el campo de la democracia electoral (Burguete, 2007b).
A manera de conclusiones: municipios indgenas y rgimen multimunicipal, una ruta crtica

Sin menoscabo de las iniciativas de actores polticos que buscan efectuar otras reformas constitucionales en la lucha por la instauracin de un rgimen autonmico, as como de quienes plantean la necesidad de la reforma de la reforma al artculo 2o o del reconocimiento de la comunidad como entidad de derecho pblico,27 esta propuesta se inscribe en la lgica de viabilizar la realizacin de derechos ya reconocidos en la Constitucin. La reforma al artculo 115 que sustituya al rgimen monomunicipal del municipio libre por un rgimen multimunicipal tiene como propsito quitar los candados que los legisladores pusieron al artculo 2o. Pero junto con ello contribuira tambin a
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quitar los candados que los negociadores colocaron a los Acuerdos de San Andrs, al obstaculizar los caminos para la autonoma, cuando delimitaron al municipio mayoritariamente indgena como la jurisdiccin territorial en donde deberan verificarse los derechos autonmicos acordados en la negociacin. El reto que ahora queda es imaginar formulaciones que no restrinjan a los sujetos de derechos, sino que, por el contrario, incluyan toda configuracin tnica posible. Como se intent demostrar en este trabajo, los criterios demogrficos y las variables culturales determinadas a priori no parecen ayudar a perfilar los rasgos de lo que debera entenderse por municipio indgena, de lo que resulta que la autoadscripcin es el primer registro para tomar en cuenta. Un municipio cuya poblacin (as sea una parte de ella) se autodenomina indgena y que reclama su reconocimiento como tal tiene el derecho de dar los contenidos etnopolticos a su exigencia, y ningn actor social o poltico tendra el derecho de imponer un solo diseo de municipio indgena o de autogobierno indgena, lo cual abre la puerta a la diversidad. Por esa diversidad, que es producto del proceso de cmo la institucin municipal fue encarnando en las jurisdicciones territoriales indgenas, esta propuesta aboga en favor de que la categora de municipios indgenas (en su formulacin en plural) sea la que tenga validez jurdica. Dentro de ella cabran varias configuraciones posibles, pero la variedad depender de la realidad municipal de cada una de las entidades federativas en donde los derechos autonmicos tendrn lugar y de los acuerdos polticos entre los actores en los municipios. Una ruta crtica posible para su consecucin plantea que, una vez concretada la reforma al artculo 115 constitucional, cada entidad federativa llevar a cabo la reforma constitucional estatal, en donde se reconocer la diversidad municipal como principio poltico constitucional, y se proceder a elaborar una tipologa fundamentada en un debate pblico, mediante consulta previa informada y acuerdos entre los actores locales. Se presume que cada entidad federativa elaborara su propia tipologa de municipios en su territorio y los regulara por medio de su Ley Orgnica Municipal. Asimismo, debe vigilarse que dicha clasificacin no sea pretexto para un uso discriminatorio, lo que podra acotarse en una Ley Nacional del Municipio Libre, que regule las garantas constitucionales del municipio.28 Establecida la tipologa, cada jurisdiccin
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En realidad, el reconocimiento de la comunidad como entidad de derecho pblico se complementa con el del municipio indgena multicomunal. Ambos reconocimientos se inscribiran en una estrategia orientada a contribuir al fortalecimiento de la articulacin poltico-territorial en el municipio, con lo que podra prevenirse la atomizacin extrema que el reconocimiento de la comunidad como entidad de derecho pblico eventualmente pueda decantar. Rendn (2005) ha insistido en la importancia de que se elabore una Ley Reglamentaria del artculo 115 municipal para resguardar los derechos ciudadanos y municipales.
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municipal podr, con base en sus propios dilogos y acuerdos polticos, decidir autoadscribirse a alguna de las categoras abiertas. Habr quienes no quieran hacerlo, y no podr obligrseles. Su adhesin depender de las ventajas que tal autoadscripcin traiga consigo. Pero tambin se parte del supuesto de que toda jurisdiccin municipal es susceptible de vivir procesos de etnizacin y, en consecuencia, de autoadscribirse a algn tipo de municipio diferenciado, hoy y maana.
Bibliografa
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ALTERIDADES, 2008 18 (35): Pgs. 67-83

Municipios indgenas: por un rgimen multimunicipal en Mxico*

Municipios indgenas: por un rgimen multimunicipal en Mxico

El municipio libre en el centro de la reforma en materia indgena

Araceli Burguete Cal y Mayor

Municipios indgenas: por un rgimen multimunicipal en Mxico

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Araceli Burguete Cal y Mayor

Municipio indgena y diversidad municipal: su incorporacin a la agenda legislativa en Mxico

Municipios indgenas: por un rgimen multimunicipal en Mxico

Araceli Burguete Cal y Mayor

Municipio indgena y municipio mayoritariamente indgena

Municipios indgenas: por un rgimen multimunicipal en Mxico

Araceli Burguete Cal y Mayor

Jurisdiccin municipal indgena y campos de interlegalidad

Municipios indgenas: por un rgimen multimunicipal en Mxico

Araceli Burguete Cal y Mayor

Municipios indgenas: por un rgimen multimunicipal en Mxico

Araceli Burguete Cal y Mayor

Acercamientos hacia una posible tipologa

En el sentido de Eric Hobsbawm y Terence Ranger (2002).

Municipios indgenas: por un rgimen multimunicipal en Mxico

A manera de conclusiones: municipios indgenas y rgimen multimunicipal, una ruta crtica

Araceli Burguete Cal y Mayor

BURGUETE CAL Y MAYOR, ARACELI, FAUSTO DAZ Y LETICIA SANTN

AGUIRRE BELTRN, GONZALO

ANAYA MUOZ, ALEJANDRO

BURGUETE CAL Y MAYOR, ARACELI Y JAIME TORRES BURGUETE

BARABAS, ALICIA Y MIGUEL . BARTOLOM (COORDS.)

BONFIL BATALLA, GUILLERMO

BURGUETE CAL Y MAYOR, ARACELI

CHANCE, JOHN Y WILLIAM B. TAYLOR

CONTRERAS, ROSALBA ET AL. (COMPS.)

CRUZ, ARMANDO DE LA, ANA MARA GARCA Y J. DIONISIO CRDOVA

Municipios indgenas: por un rgimen multimunicipal en Mxico

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HOBSBAWM, ERIC Y TERENCE RANGER (EDS.) IGLOM

EMBRIZ OSORIO, ARNULFO Y LAURA RUIZ MONDRAGN

INSTITUTO NACIONAL DE SOLIDARIDAD (INSOL)

ESCOBAR OHMSTEDE, ANTONIO

LPEZ BRCENAS, FRANCISCO

MALDONADO ALVARADO, BENJAMN

MARTNEZ BARRAGN, HIRINEO ET AL. (COORDS.)

GONZLEZ SARAVIA, DOLORES

MENDOZA GARCA, J. EDGAR

GUILLN LPEZ, TONATIUH

HERNNDEZ, ROSALVA ADA, SARELA PAZ Y MARA TERESA SIERRA (COORDS.)

ORNELAS LPEZ, JOS LUZ

HERNNDEZ CHVEZ, ALICIA

Araceli Burguete Cal y Mayor

SANTOS, BOAVENTURA DE SOUSA

SIERRA, MARA TERESA

SPEED, SHANNON Y RUBN MORENO

RENDN HUERTA, TERESITA

VALDS, LUZ MARA

RIVERA FARFN, CAROLINA

RODRGUEZ WALLENIUS, CARLOS ANDRS