A questão das drogas nas RI

A QUESTO DAS dROGAS NAS RELAES INTERNACIONAIS
Uma perspectiva brasileira
Ministrio das Relaes Exteriores Ministro de Estado Embaixador Antonio de Aguiar Patriota Secretrio-Geral Embaixador Eduardo dos Santos Fundao Alexandre de Gusmo
Presidente Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais Centro de Histria e Documentao Diplomtica Diretor
Embaixador Jos Vicente de S Pimentel
Embaixador Maurcio E. Cortes Costa
A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira. Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo, Sala 1 70170-900 Braslia, DF Telefones: (61) 2030-6033/6034 Fax: (61) 2030-9125 Site: www.funag.gov.br
Luiza Lopes da Silva
A QUESTO DAS dROGAS NAS RELAES INTERNACIONAIS

Uma perspectiva brasileira
Braslia, 2013
Direitos de publicao reservados Fundao Alexandre de Gusmo Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo 70170-900 BrasliaDF Telefones: (61) 2030-6033/6034 Fax: (61) 2030-9125 Site: www.funag.gov.br E-mail: funag@itamaraty.gov.br
Equipe Tcnica: Eliane Miranda Paiva Fernanda Antunes Siqueira Guilherme Lucas Rodrigues Monteiro Jess Nbrega Cardoso Vanusa dos Santos Silva Projeto Grfico e Capa: Yanderson Rodrigues Programao Visual e Diagramao: Grfica e Editora Ideal
Impresso no Brasil 2013

S586q Silva, Luiza Lopes da. A questo das drogas nas relaes internacionais : uma perspectiva brasileira / Luiza Lopes da Silva - Braslia: FUNAG, 2013. 407 p. ISBN 978-85-7631-428-8
1.Trfico de droga histria. 2. Trfico de droga poltica internacional. 3. Organismo internacional. 4. Trfico de droga Amrica Latina. 5. Terrorismo. I. Ttulo. CDD 341.1516
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Presidente: Embaixador Jos Vicente de S Pimentel Presidente da Fundao Alexandre de Gusmo
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Words are, of course, the most powerful drug used by mankind . (Rudyard Kipling)
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As palavras so, claro, a mais poderosa droga utilizada pela humanidade.
Apresentao
o ano de 2009, completou-se o centenrio da realizao da primeira conferncia internacional sobre drogas a Conferncia sobre o pio em Xangai. Convocada pelo Presidente norte-americano Theodore Roosevelt, consistiu em um gesto de solidariedade para com a China, cuja populao vivia ento uma situao de adico gravssima, resultante da abertura forada dos seus portos aos carregamentos de pio pela Marinha Britnica algumas dcadas antes. A solidariedade norte-americana vinha, naturalmente, acoplada a interesses comerciais. O autor da proposta fora um missionrio canadense sensibilizado com o consumo de pio pelos imigrantes de origem chinesa nas Filipinas, arquiplago que acabara de passar para o domnio dos EUA aps a breve Guerra Hispano-Americana de 1898. Aquela conferncia extica e esquecida nas pginas da histria, com participao restrita de umas poucas potncias, teve, contudo, efeitos de monta, inaugurando a era proibicionista na esfera de drogas e determinando o rumo que seria adotado nas dcadas seguintes. Congregou
elementos que se reproduziriam, de formas diversas, na condio das polticas sobre drogas no sculo que se iniciava mescla entre preocupaes humanitrias e interesses comerciais; aes governamentais repressivas justificadas por cruzadas moralistas; adoo de solues fceis sem a anlise das possveis repercusses das medidas empregadas. A exemplo de Xangai, os pases latino-americanos tambm estiveram ausentes ou participaram apenas protocolarmente das negociaes iniciais que estruturaram o arcabouo internacional proibicionista hoje em vigor. Esse arcabouo viria a servir de base legal para uma poltica repressiva, responsvel, em grande medida, pelo progressivo agravamento da questo no mundo e pela criao de uma poderosa rede criminosa dedicada ao contrabando das substncias tornadas ilegais. O presente trabalho de pesquisa, aps analisar as iniciativas pioneiras de tratamento da questo das drogas no mundo, a exemplo da reunio de Xangai, segue adiante relatando a evoluo das polticas internacionais sobre a matria ao longo dos sculos XIX e XX. Explica a forma como o unilateralismo norte-americano e o multilateralismo evoluram em paralelo, numa coexistncia simultnea. Descreve a gnese do envolvimento dos pases hemisfricos com a produo de drogas, em resposta demanda externa e s prprias aes para seu combate. Relata as evolues dos padres mundiais de consumo, inclusive luz da Contracultura e da psicodelia dos anos sessenta, da popularizao de drogas baratas nos anos oitenta e da sofisticao do mercado das drogas de desenho na dcada seguinte. Aproximando-se da atualidade, mostra a progressiva radicalizao das medidas de interdio, incluindo as guerras s drogas de Nixon e Reagan e a militarizao das aes
de combate no exterior. A situao atual apresentada mostra a persistncia de um problema grave de trfico e consumo no mundo, concomitante saturao da campanha blica na mdia e nos legislativos nacionais. O fio condutor do trabalho o prprio Brasil, ainda que o pas tenha tardado a se tornar um verdadeiro ator nos debates e negociaes internacionais sobre drogas. Apesar de haver registro de um histrico acordo entre o Reino do Brasil e o Imprio Chins para Supresso do Trfico do pio, a verdade que a nossa postura foi, durante mais de 50 anos, a de que o pio e outras drogas no eram um problema nosso. No obstante algumas iniciativas pontuais ao longo do sculo XX, somente em meados dos anos oitenta comeou a se formar um consenso de que talvez o problema fosse, sim, tambm nosso e grave. interessante observar que a conscientizao do governo brasileiro com o problema das drogas, ocorrida simultneamente em outras esferas, como direitos humanos e meio ambiente, coincidiu com o processo de redemocratizao. Embora o Brasil no esteja entre os pases produtores de drogas, o trnsito que ocorre pelo seu territrio no inocente e tem um custo. Gera toda uma indstria criminosa organizada, que inclui trfico de armas e de precursores qumicos, criminalidade urbana e corrupo, com implicaes diretas para a sade pblica, sobretudo das camadas mais baixas da populao, consumidoras dos produtos baratos e com maior grau de impureza, como o crack. O tema possui implicaes para a agenda bilateral brasileira com todos os pases vizinhos, bem como pases europeus e africanos ocidentais, inseridos de diversas formas na cadeia do narcotrfico. Na pauta consular, registra-se semanalmente a priso de cidados brasileiros pelo mundo afora, na
condio de mulas do trfico. No mbito domstico brasileiro, o tema atravessa as fronteiras de jurisdies dos rgos do Governo, envolvendo igualmente o Legislativo e a sociedade civil. Trata-se de um tema de forte transversalidade. Esta pesquisa de interesse histrico preenche uma lacuna na produo acadmica brasileira sobre a matria, ao sistematizar informaes dispersas e no consolidadas, analisar a atuao do Brasil e dos demais pases da regio ao longo do processo de construo do regime internacional sobre drogas e fornecer recomendaes para o tratamento da matria pela diplomacia nacional.
Sumrio
Cronologia.................................................................... 19 Prefcio........................................................................ 37 Introduo ................................................................... 45 Conceitos e terminologia.............................................. 51 1. A Era do pio como tudo comeou (6000 a.C. 1920)............................................................................ 55 1.1. Dos xams s casas de pio: a evoluo das drogas e dos padres de consumo...................................................57 1.1.1. A droga primordial....................................................59 1.1.2. Outras drogas............................................................63 1.2. Mercadores de sonhos: a internacionalizao do tema......................................................................................64 1.3. Controles e proibies..................................................68 1.3.1. As primeiras tentativas domsticas de controle......69 1.3.2. Os primeiros arranjos bilaterais...............................73
1.4. Boas intenes, meias-medidas as primeiras conferncias internacionais ...............................................74 1.4.1. Conferncia de Xangai (1909)...................................76 1.4.2. Conferncia da Haia (1912)......................................79 1.5. O Velho Bloco do pio O perodo da Liga das Naes..................................................................................83 1.6. Enquanto isso na Amrica Latina ...............................88 2. Nos tempos de Al Capone agravamento do problema (1920-1960)................................................. 93 2.1. Cruzada proibicionista nos EUA..................................94 2.2. Gangsterismo................................................................99 2.3. Tempos de guerra: a expanso das indstrias farmacuticas.................................................................... 101 2.4. As drogas como armas............................................... 103 2.5. Do Comit do pio Comisso de Entorpecentes o advento da ONU......................................................... 105 2.6. Contracultura: anos sessenta.................................... 110 2.7. A questo comea a chegar Amrica Latina .......... 113 3. Psicodelia e guerra (1960-1970)............................. 117 3.1. As primeiras escaramuas fora das fronteiras.......... 118 3.2. A escalada do tema: ofensiva (semi)total................. 120 3.3. As drogas psicodlicas e a ONU................................ 126 3.4. A Amrica Latina torna-se o alvo............................. 129 4. Guerra ao crack (dcada de 1980)........................... 133 4.1. Just Say No a Cruzada Republicana contra as Drogas............................................................................... 134 4.2. Evolues legislativas e militarizao....................... 137 4.2.1. Guerra nos Andes................................................... 140 4.3. Quem julgar os juzes? O Processo de Certificao....................................................................... 142
4.4. O Front desguarnecido.............................................. 152 4.5. Evolues no Brasil.................................................... 154 4.6. Repercusses da cruzada para a Amrica Latina..... 155 5. Amrica Latina: de observadora a adversria......... 159 5.1. Los Muertos los Ponemos Nosotros Mxico ........ 161 5.2. A folha sagrada Bolvia........................................... 168 5.2.1. Dejame coquear a diplomacia cocalera ........... 176 5.2.2. Wauchun yankis agravamento da crise com os EUA.................................................................................... 181 5.3. Golpe e drogas Peru................................................ 185 5.4. Cartis, guerrilhas e extradio Colmbia............. 190 5.5. O Ps-Conexo Francesa Paraguai ........................ 198 5.6. A guerra s drogas chega ao Brasil............................ 200 6. A evoluo do Sistema Interamericano................... 203 6.1. A peste branca e as iniciativas pioneiras.................. 203 6.2. A criao da CICAD ................................................... 208 6.2.1. O processo negociador e o Brasil........................... 211 6.2.2. Os primeiros anos.................................................. 220 6.2.3. Atuao do Brasil.................................................... 225 6.3. Ampliao e fortalecimento da CICAD .................... 227 6.3.1. A Cpula de Miami e a Estratgia Hemisfrica Antidrogas......................................................................... 229 6.3.2. Novas atribuies................................................... 232 6.3.2.1. Reduo da oferta................................................ 234 6.3.2.2. Reduo da demanda.......................................... 236 6.3.2.3. Observatrio Interamericano sobre Drogas...... 240 6.3.2.4. Delitos conexos.................................................... 241 6.3.2.5. Desenvolvimento alternativo............................. 244 6.3.2.6. Fortalecimento institucional ............................. 246 6.4. Da OEA para o Mercosul........................................... 247
6.5. Da OEA para a ONU ................................................. 248 6.6. Um breve balano...................................................... 253 7. O Mecanismo de Avaliao Multilateral................. 257 7.1. As crticas ao processo de certificao norte-americano............................................................... 258 7.2. Gnese........................................................................ 264 7.3. As negociaes hemisfricas..................................... 267 7.3.1. A posio do Brasil.................................................. 269 7.3.2. A aprovao do projeto........................................... 270 7.3.3. A construo do Mecanismo.................................. 275 7.3.4. A atuao do Brasil................................................. 279 7.4. A inaugurao do Mecanismo: a Rodada Piloto de Avaliaes .................................................................... 282 7.5. Aperfeioamentos e consolidao............................. 289 7.6. O Brasil nas avaliaes do MEM avanos recentes............................................................................. 297 7.7. O MEM faz escola...................................................... 317 7.8. Baixas expectativas? Avaliando o Mecanismo......... 320 8. Drogas versus terrorismo........................................ 323 8.1. A guerra s drogas suplantada pelo terrorismo.... 323 8.2. Modificaes no processo de certificao ................ 326 8.3. Da OEA para o Mxico e os Andes: Iniciativas Andina e Mrida............................................................... 334 8.4. Novos padres de consumo: as drogas de desenho............................................................................. 336 8.5. Iniciativas liberalizantes........................................... 339 8.6. Situao atual das drogas no mundo........................ 343 8.7. Drogas e violncia...................................................... 345 8.8. Pr-militarizao da guerra s drogas no Brasil....... 345 8.9. Algumas consideraes.............................................. 347
9. Consideraes finais............................................... 349 9.1. Os Foros Internacionais............................................ 350 9.1.1. ONU........................................................................ 350 9.1.2. CICAD..................................................................... 351 9.1.3 Mercosul.................................................................. 355 9.2. Avaliao entre pares................................................. 355 9.2.1. O MEM como Matriz............................................. 359 9.2.2. Garras...................................................................... 360 9.2.3. Multilateralismo versus Unilateralismo................ 363 9.3. O papel dos EUA........................................................ 364 9.4. As drogas nas relaes entre o Brasil e os pases vizinhos............................................................................. 366 9.5. Situao institucional no Brasil................................ 368 9.6. Um olhar para o futuro.............................................. 370 Glossrio..................................................................... 373 Bibliografia e documentao...................................... 387
Cronologia
1613 Companhia Britnica das ndias Orientais estabelece na ndia a primeira fbrica de pio 1650 (aprox.) Uso abusivo de pio torna-se um problema de sade pblica na China 1800 Primeira proibio da cannabis (no Egito, pelas autoridades francesas de ocupao) 1806 Descoberta do princpio ativo da morfina 1830 Fbricas na Alemanha, Reino Unido e EUA passam a produzir morfina e outros opiceos
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1833 Acordo para controle do trfico de pio entre os EUA e o Reino do Sio 1839-42 Primeira Guerra do pio 1844 Acordo para controle do trfico de pio entre os EUA e a China 1850 (aprox.) Incio da popularizao dos elixires de frmula secreta no Ocidente 1856-58 Segunda Guerra do pio 1858 Acordo para controle do trfico de pio entre os EUA e o Japo 1860 Descoberta do princpio ativo da cocana 1861-70 Utilizao da morfina na Guerra Civil norte-americana e na Guerra franco-prussiana 1868 Aprovao no Reino Unido de leis farmacuticas de controle de substncias perigosas
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A questo das drogas nas relaes internacionais Uma perspectiva brasileira
1874 Fundao da Sociedade Anglo-Oriental para a Supresso do Comrcio do pio 1875 Prefeitura de So Francisco/EUA aprova decreto proibindo o fumo do pio 1878 Adoo da Lei Posse Comitatus (EUA) 1883 Descoberta do princpio ativo da herona 1885 (aprox.) Companhia Parke-Davis comea a fabricar cocana sob diversas formas 1890 (aprox.) Movimento Progressista nos EUA; relatrio da Comisso Real Britnica do pio conclui no ser o consumo daquela droga prejudicial sade 1895 Comeam a ser adotadas nos EUA leis controlando a venda de opiceos e remdios de patente 1898 Vitria dos EUA na Guerra Hispano-Americana e controle sobre as Filipinas
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1899 Surgimento da aspirina 1903 Congresso norte-americano estabelece Comit Investigativo sobre o abuso de pio nas Filipinas 1905 Incio do boicote de produtos norte-americanos na China 1906 Adoo, nos EUA, do Pure Food and Drug Act, pondo fim indstria dos remdios de patente 1907 Acordo para reduo do comrcio bilateral de pio entre Reino Unido e China 1909 Estabelecimento da Comisso do pio e realizao, em Xangai, da primeira reunio multilateral sobre drogas a Conferncia Internacional sobre o pio 1912 Conferncia da Haia e adoo do primeiro tratado internacional de controle de drogas; adeso do Mxico Conveno da Haia por presses dos EUA 1914 Aprovao do Harrison Narcotics Act nos EUA
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1919 Entrada em vigor do primeiro tratado internacional de controle de drogas (assinado em 1912) e do Harrison Act (EUA); criao, no mbito da Liga das Naes, do Comit Consultivo sobre o Trfico de pio e Outras Substncias Perigosas, com a atribuio de supervisionar os acordos relativos ao controle de drogas 1920 Aprovao da Lei Seca nos EUA (Holmstead Act) 1923 Congresso norte-americano aprova resoluo exortando o Presidente a pressionar os pases produtores de pio e folha de coca a limitarem sua produo 1925 Segunda Conferncia de Genebra e aprovao da Conveno Internacional do pio 1930 (aprox.) Funcionrios do Departamento do Tesouro (EUA) viajam ao Mxico para coletar informaes sobre o trfico de cannabis 1931 Aprovao da Conveno de Limitao 1933 Extino oficial da Lei Seca nos EUA
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1936 Aprovao de Conveno tipificando o trfico de drogas como crime e estipulando sanes mais severas contra traficantes; criao da Comisso de Fiscalizao de Entorpecentes no Brasil 1937 Aprovao do Marihuana Tax Act nos EUA 1940 (aprox.) Lanamento da Grande Campanha no Mxico, de erradicao de cultivos 1945 Estabelecimento da Comisso de Entorpecentes (CND/ ONU), em substituio ao Comit Consultivo sobre Trfico de pio 1949 Inaugurao da assistncia dos EUA a agncias estrangeiras de implementao da lei no combate ao trfico de drogas 1953 Aprovao do Protocolo do pio 1960 (aprox.) Incio das operaes internacionais destinadas a deter o trfico de cannabis e herona pela fronteira entre o Mxico e os EUA 1961 Aprovao da Conveno nica da ONU
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1965 (aprox.) Incio da exploso do consumo de drogas e da Era da Contracultura 1967-73 (aprox.) Envolvimento do Paraguai com a Conexo Francesa e o trfico de pio 1969 Nixon declara guerra s drogas; realizao da Operao Interceptao de fechamento da fronteira com o Mxico 1970 (aprox.) Expanso dos cultivos da coca no Vale do Huallaga no Peru torna o pas o principal fornecedor de matria-prima para os cartis colombianos 1971 Aprovao do Foreign Assistance Act (EUA), prevendo a suspenso da assistncia econmica a naes no cooperantes na guerra s drogas; adoo da Conveno da ONU sobre Drogas Psicotrpicas 1972 Assinatura de acordo antidrogas entre EUA e Paraguai 1973 Adoo do Acordo Sul-Americano sobre Entorpecentes e Psicotrpicos (ASEP)
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1975 Transformao da Grande Campanha (Mxico) em Campanha Permanente, para interdio e erradicao de cultivos por asperso area 1976 Criao do Comit Parlamentar para Controle de Drogas nos EUA; aprovao de lei no Brasil dispondo sobre medidas de preveno e represso ao trfico ilcito e uso indevido de substncias entorpecentes ou que determinem dependncia fsica ou psquica; EUA comeam a pressionar as autoridades colombianas para eliminarem os cultivos ilegais e perseguirem e extraditarem os narcotraficantes; incio das campanhas de erradicao area na Colmbia e assinatura de controvertido tratado bilateral de extradio (que entrou em vigor em 1982) 1978 Criao, no Departamento de Estado, do Bureau of International Narcotics Matters e do cargo de Secretrio-Assistente para Assuntos Internacionais de Narcticos 1980s Bolvia se transforma em importante produtor de pasta de coca e de cocana refinada 1980 Narcogolpe do General Garcia Mesa na Bolvia; criao no Brasil do Sistema Nacional de Preveno, Fiscalizao e Represso de Entorpecentes e do Conselho Nacional de Entorpecentes
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1981 Estabelecimento da Secretaria Permanente do ASEP (assinado em 1973); aprovao nos EUA da Emenda Nunn, iniciando a militarizao da guerra s drogas 1982 Declarao, pelo Presidente Reagan, da segunda guerra s drogas; entrada em vigor do tratado de extradio entre EUA e Colmbia visando aos narcotraficantes colombianos 1983 Assinatura dos acordos entre EUA e Bolvia para controle dos cultivos de coca; criao da Conferncia Internacional do Cone Sul para o Combate s Drogas (IDEC); Bolvia estabelece, com o apoio dos EUA, Unidades Mveis de Patrulhamento Rural e assina acordos bilaterais para o controle e reduo de cultivos de coca 1984 Assinatura da Declarao de Quito contra o Trfico de Drogas por chefes de Estado de pases sul-americanos; assassinato, por traficantes, do Ministro da Justia da Colmbia; convocao de conferncia especializada interamericana sobre drogas (OEA); realizao na Colmbia de uma das primeiras operaes de interdio de laboratrios e erradicao qumica massiva dos cultivos de cannabis, com apoio norte-americano, e captura do complexo industrial de Tranquilndia, pertencente ao cartel de Medelln 1985 Incio de debate pblico no Brasil com vistas elaborao de uma poltica nacional sobre drogas; Operao Intercept II no Mxico; Caso Enrique Camarena (sequestro, tortura e
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assassinato de agente da DEA em territrio mexicano); exportaes bolivianas so afetadas pelo colapso dos preos do estanho no mercado internacional; EUA designam como novo embaixador em Assuno um ex-Secretrio de Estado Assistente para Assuntos de Drogas 1986 Aprovao nos EUA do Anti-Drug Abuse Act; aprovao nos EUA da National Security Decision Directive; estabelecimento nos EUA do Processo de Certificao sobre Drogas; realizao no Rio de Janeiro da Primeira Conferncia Especializada Interamericana sobre Drogas; Operao Blast Furnace na Bolvia; criao no Brasil do Fundo de Preveno, Recuperao e Combate s Drogas de Abuso; adoo do Programa Interamericano de Ao contra a Produo e o Trfico Ilcito de Entorpecentes e Substncias Psicotrpicas e criao da Comisso Interamericana contra o Abuso de Drogas (CICAD/OEA); criao, no Brasil, do Fundo de Preveno, Recuperao e Combate s Drogas de Abuso (FUNCAB), com vistas gerao de recursos financeiros para o enfrentamento do problema das drogas 1987 Criao da Unidade de Reduo da Demanda da CICAD; Conferncia Internacional da ONU sobre Abuso de Drogas e Trfico Ilcito; governo do Mxico declara que o narcotrfico constitui questo de segurana nacional e expande a misso antidrogas das foras armadas; Bolvia assina com os EUA novo acordo bilateral antidrogas para o combate conjunto dos cultivos de coca e da produo de pasta-base
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1988 Adoo da Conveno da ONU contra o Trfico Ilcito de Drogas e Substncias Psicotrpicas; assinatura de acordo antidrogas entre EUA e Paraguai; lanamento, pela Primeira-Dama Nancy Reagan, da campanha Just Say No; criao de grupo de peritos da CICAD sobre lavagem de dinheiro 1988-89 Bolvia assina com os EUA dois anexos ao acordo bilateral antidrogas, vinculando a assistncia aos progressos na substituio de cultivos; aprovao na Bolvia da Lei do Regime da Coca e Substncias Controladas (Lei 1008), estabelecendo a base jurdica para a erradicao forada e outras medidas de interdio; 1988 (aprox) Cartel de Medelln e outras organizaes criminosas colombianas desencadeiam onda de violncia no pas, para impedir a extradio de traficantes; governo colombiano declara guerra contra o narcotrfico; 1988 Altas autoridades do Departamento de Estado denunciam publicamente o envolvimento de altos escales do governo paraguaio com o narcotrfico; assinatura de acordo bilateral antidrogas, reabertura do escritrio da DEA em Assuno e reorganizao da polcia antidrogas paraguaia 1989 Assassinato, por traficantes, do candidato do Governo colombiano presidncia; captura e execuo, na Colmbia, do lder Rodrguez Gacha, ex-assessor do traficante Carlos Escobar; lanamento da Iniciativa Andina; eleio do Brasil para a Vice-Presidncia da CICAD; criao de grupo de peritos da CICAD sobre substncias qumicas; Operao Just Cause no Panam, com a captura do Presidente Manoel
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Noriega; apresentao pela Bolvia na Assembleia Geral das Naes Unidas da tese de coca em troca de desenvolvimento; Bolvia aceita misso de ao cvica composta por 300 soldados do Comando Sul; incio, com apoio dos EUA, da Operao Roundup, de asperso area de cultivos com herbicida no Paraguai 1990 (aprox.) Surgimento, na Itlia, do Movimento Antiproibicionista sobre drogas 1990 Extino e posterior reestabelecimento to CONFEN (Governo Fernando Collor); reunio ministerial em Ixtapa sobre a situao do problema das drogas no hemisfrio; aprovao da Declarao e Plano de Ao de Ixtapa; Cpula Andina Antidrogas em Cartagena; 17. Sesso Especial da Assembleia Geral da ONU sobre Drogas; Bolvia assina acordo secreto com os EUA (Anexo III ao acordo bilateral de 1987), incrementando a militarizao dos esforos antidrogas em troca de assistncia 1991 Aprovao, pela Assembleia Geral da OEA, do Programa Interamericano de Quito: Educao Preventiva Integral contra o Uso Indevido de Drogas; FUNCAB torna-se operativo no Brasil, passando a financiar atividades dos rgos brasileiros competentes na questo das drogas; estabelecimento de Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI) sobre drogas na Cmara dos Deputados no Brasil, para discutir o encaminhamento dos esforos brasileiros
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1991-92 Peru assina com os EUA convnio bilateral aceitando incipiente militarizao da luta contra as drogas e outras concesses; aumento da assistncia antidrogas norte-americana e incio da operao no pas de agentes da DEA, FBI, CIA e outros rgos 1992 Determinao da Suprema Corte de que indivduo estrangeiro indiciado por crime previsto nas leis norte-americanas no estar isento da jurisdio dos tribunais nacionais, independentemente dos meios pelos quais for levado aos EUA; elaborao do Regulamento-Modelo da CICAD sobre Delitos de Lavagem de Dinheiro Relacionados ao Trfico Ilcito de Drogas e Delitos Conexos 1994 Aprovao do Plano de Ao da Primeira Cpula das Amricas (Miami); extino do ASEP 1995 Elaborao do Regulamento-Modelo da CICAD sobre Substncias Qumicas; conferncia ministerial hemisfrica sobre lavagem de dinheiro e aprovao do Plano de Ao de Buenos Aires sobre a matria; (aprox.) desmantelamento dos grandes cartis colombianos 1996 Adoo da Estratgia Hemisfrica Antidrogas; criao da Unidade de Reduo e Controle da Oferta da CICAD
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1997 Adoo do Plano de Ao correspondente Estratgia Hemisfrica Antidrogas; criao de grupo de peritos sobre reduo da demanda na CICAD; elaborao, no mbito da CICAD, de normas mnimas para o tratamento da dependncia; adoo da Conveno Interamericana contra a Fabricao e o Trfico Ilcito de Armas de Fogo (CIFTA); envio ao Congresso norte-americano de documento do Departamento de Estado intitulado Melhorias na Cooperao Multilateral no Campo das Drogas; lanamento da proposta de criao de um mecanismo multilateral de avaliao da CICAD; criao de um ncleo, no Itamaraty, para tratar dos temas vinculados ao narcotrfico 1998 Criao da Reunio Especializada de Drogas do Mercosul (RED); elaborao de Regulamento-Modelo para o Controle do Trfico Ilcito de Armas de Fogo, suas Partes e Componentes e Munies da CICAD; Segunda Cpula das Amricas em Santiago; transformao do Departamento de Entorpecentes do Ministrio da Justia em Secretaria Nacional Antidrogas (SENAD) e do CONFEN em Conselho Nacional Antidrogas (CONAD), vinculado Casa Militar (posteriormente Gabinete de Segurana Institucional) da Presidncia da Repblica; 20. Sesso Especial da Assembleia Geral da ONU sobre o Problema Mundial das Drogas e adoo de Declarao Poltica com seis planos de ao; (aprox.) EUA financiam a criao de batalho antidrogas no Exrcito colombiano com o propsito de viabilizar as operaes na regio controlada pela guerrilha; editada no Brasil a Lei do Abate, permitindo deteno de aeronaves suspeitas pelas autoridades aeronuticas, fazendrias ou da Polcia Federal
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1999 Criao do Mecanismo de Avaliao Multilateral (MEM) da CICAD; estabelecimento da Unidade contra a Lavagem de Dinheiro da CICAD 2000 Aprovao, nos EUA, do Trafficking Victims Protection Act, criando mecanismo unilateral de avaliao dos pases; separao das competncias sobre reduo da demanda e da oferta no Brasil; primeira rodada do MEM (perodo-base 1999-2000); estabelecimento do Grupo de Ao Financeira Contra a Lavagem de Dinheiro da Amrica do Sul (GAFISUL); aprovao, pelo Congresso norte-americano, do Plano Colmbia (segunda verso); realizao no Brasil do I Frum Nacional Antidrogas; EUA adotam a segunda verso do Plano Colmbia (2000-05), consistindo em 80% de ajuda militar e 20%, econmico-social; a Colmbia torna-se o principal receptor da ajuda norte-americana no hemisfrio 2001 Lanamento da Poltica Nacional Antidrogas no Brasil; criao da Coordenao-Geral de Combate a Ilcitos Transnacionais (COCIT) no Itamaraty; Terceira Cpula das Amricas (Qubec); publicao do primeiro relatrio do MEM; avaliao do cumprimento das recomendaes da 1. Rodada do MEM; criao, no mbito da OEA, de um mecanismo de seguimento da implementao da Conveno Interamericana Contra a Corrupo; (setembro) atentados terroristas nos EUA deslocam o foco de atenes norte-americanas das drogas para o terrorismo
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2002 Aprovao na Colmbia de resoluo permitindo que as Foras Armadas utilizem a ajuda antidrogas para uma campanha unificada contra o narcotrfico e os grupos armados no pas; abrandamento do Processo de Certificao norte-americano pelo Foreign Relations Authorization Act; incio das avaliaes mtuas no mbito do GAFISUL; incio da 2. Rodada do MEM (2001-2002); criao de grupo de peritos da CICAD sobre produtos farmacuticos; lanamento da Iniciativa Regional Andina (Governo George W. Bush); assinatura de convnio bilateral antidrogas entre EUA e Peru, pelo qual os EUA condicionam toda a ajuda aos avanos na erradicao de coca; estabelecimento da meta de coca zero em cinco anos; transformao do Plano Colmbia na Iniciativa Regional Andina, objetivando o fortalecimento da capacidade de dissuaso do Exrcito colombiano e combate ao terrorismo 2003 Criao de grupo de peritos da CICAD sobre narcotrfico martimo; incio da 3. Rodada do MEM (2003-2004); (aprox.) surgimento de grupos sucessores dos paramilitares no pas colombiano, responsveis pelo narcotrfico, criminalidade nas grandes cidades colombianas e outras atividades criminosas, incluindo violaes de direitos humanos 2004 Bolvia suspende a erradicao de plantaes de coca no Chapare entre outras concesses aos plantadores de coca, em meio a presses sistemticas de grupos sociais, dificuldades e instabilidades polticas; criao, no mbito da OEA, de Unidade Contra o Trfico de Pessoas; aprovao de emenda na legislao brasileira que rege as normas gerais para a organizao, o preparo e o emprego das Foras Armadas,
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dando-se Aeronutica a atribuio de atuar, contra todos os tipos de trfego areo ilcito, em conjugao com a Lei do Abate, que entra em vigor nesse ano 2005 Assinatura de acordo entre o Brasil e a OEA para a implementao de projetos de cooperao horizontal; criao de mecanismo multilateral de seguimento da Conveno para Prevenir, Eliminar e Punir a Violncia contra a Mulher (Conveno de Belm do Par), no mbito da Comisso Interamericana de Mulheres (CIM/OEA); adoo da nova Poltica Nacional sobre Drogas no Brasil; 4. Cpula Interamericana (Mar del Plata); assuno, pelo Brasil, da Vice-Presidncia da CICAD; Suprema Corte mexicana elimina o dispositivo legislativo que at ento proibia a extradio de qualquer pessoa para os EUA caso viesse a ser sujeita a priso perptua naquele pas; EUA anunciam deciso de reduzir a cooperao antidrogas com os pases andinos 2006 A ascenso presidncia da Bolvia de Evo Morales e do partido Movimiento al Socialismo (MAS) traduz-se de imediato na adoo de nova Constituio declarando a coca patrimnio cultural e fator de coeso social e prevendo sua comercializao e industrializao; nova evoluo do Processo de Certificao norte-americano, com a criao de trs majors lists simultneas, para os principais pases produtores de drogas ilcitas e de trnsito, os principais pases de origem de precursores qumicos e os principais pases onde ocorre lavagem de dinheiro; aprovao da Lei 11.343 no Brasil elimina a previso de aplicao de penas privativas de liberdade para usurios
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2008 Lanamento da Iniciativa Mrida de cooperao bilateral EUA-Mxico contra o narcotrfico (perodo 2008-2011); expulso recproca de Embaixadores entre EUA e Bolvia; Governo boliviano determina a suspenso por prazo indefinido s atividades da DEA na Bolvia; descertificao da Bolvia; Relatrio do Escritrio das Naes Unidas sobre Drogas e Crime reconhece que a aplicao das convenes internacionais sobre drogas ilcitas produziu vrias consequncias negativas adversas e inesperadas, entre as quais a criao de um mercado paralelo controlado pelo crime, drenagem de recursos governamentais em detrimento de investimentos em sade pblica, estigmatizao e marginalizao social dos dependentes 2009 Comisso Latino-Americana sobre Drogas e Democracia lana manifesto em prol da correo de rumo da guerra s drogas 2010 Assassinato de trs funcionrios do consulado norte-americano em Ciudad Juarez (Mxico), em meio escalada de violncia no pas provocada pela guerra contra o narcotrfico e o crime organizado; abertura, na Cidade do Mxico, de um escritrio binacional com os EUA para coordenar a implementao da Iniciativa Mrida; luta contra o Sendero Luminoso passa a ser alvo do governo norte-americano; aprovao de emenda na legislao brasileira que rege as normas gerais para a organizao, o preparo e o emprego das Foras Armadas, passando-se a prever atribuio preventiva e repressiva subsidiria das Foras Armadas em casos de suspeita de delitos transfronteirios e ambientais
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s drogas integram os novos temas de estudo das relaes internacionais. Produo, transporte, comrcio, consumo e conexo com redes do crime organizado acionam em nossos dias governos, diplomacias, rgos de segurana, organizaes privadas e sistemas de sade. Em ritmo crescente, aps a extenso do mundo das drogas das elites para as camadas pobres da populao, com a inveno do crack. O Brasil e outros pases da Amrica Latina esquivaram-se durante dcadas do problema, como se fosse problema alheio. Tardiamente enfrentaram a questo, embora tenha ela ostentado uma dimenso internacional desde sempre. Alm de contar com centros de produo, a Amrica Latina conecta-se a redes de trfico e assiste ao crescimento do consumo. O livro de Luiza Lopes da Silva mostra como a esfera fatual do mundo das drogas se ala s preocupaes polticas e envolve a ao diplomtica, em ritmos descompassados por pases. O livro descreve o longo percurso de ascenso do
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mundo das drogas, o envolvimento e a negociao entre governos, os atos internacionais que estabelecem regulaes e compromissos, nem sempre respeitados, porm definidores, em seu conjunto, de um regime internacional especfico, que amarra a Amrica Latina. O livro indispensvel para gestores da ao diplomtica, tanto quanto para rgos de segurana, agncias sociais que atuam na rea e estudiosos das relaes internacionais. O tema do livro focaliza uma varivel das relaes internacionais, que a autora analisa em profundidade, descrevendo aspectos como produo, dimenso de segurana, at mesmo vnculos mais recentes com o terrorismo, e outros. Contudo, em relaes internacionais, a multicausalidade como mtodo adequado de anlise aconselha conectar o tema a fatores mltiplos que emergem dos contextos em que a varivel objeto de estudo se insere. Ao apresentarmos o livro de Luiza, decidimos, por tal razo, oferecer ao leitor a descrio da complexa realidade latino-americana do sculo XXI, com o objetivo de abrir os horizontes da curiosidade o do conhecimento para o ambiente em que se desenrola atualmente o teatro regional das drogas. No sculo XXI, a Amrica Latina inicia uma fase histrica com traos especficos, distintos das fases de sua evoluo anterior. O prprio conceito de Amrica Latina ser afetado, em razo da restrio geogrfica determinada pela opo mexicana de integrar a rea de livre comrcio da Amrica do Norte e da consequente aproximao sul-americana. Quando da transio para o sculo XXI, a crise neoliberal havia provocado retrao do crescimento econmico, agravamento financeiro dos Estados e aumento da pobreza. Este cenrio induziu na regio o descontentamento da
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opinio eleitoral e a substituio dos dirigentes neoliberais por governos, tambm democrticos, centrados no projeto social. O objetivo de remediar a situao dos pobres e das massas recentemente empobrecidas transforma a funcionalidade do Estado: este se volta para o social com programas e projetos de tal envergadura que caracterizam a evoluo das sociedades latino-americanas no sculo XXI. A ascenso das esquerdas, contudo, no unificou a Amrica Latina, tampouco a do Sul. Os processos de integrao avanaram, porm no agregaram o propsito social em uma eventual estratgia regional. Cada qual se propunha a superao de suas necessidades sociais por meio de recursos e mecanismos prprios. No se sabia ao certo no limiar do sculo o que seria a nova Amrica do Sul. Para o dirigente bolivariano da Venezuela, Hugo Chaves, o qual exibe pensamento e propsitos firmes at sua morte em 2013, e que seduz vizinhos como Bolvia e Equador, a ideia de Amrica Latina a construir ressuscita o socialismo em verso temperada pela democracia, porm de acentuado cunho ideolgico. Para dirigentes de naes do Pacfico, Mxico, Chile, Peru e Colmbia, conviria manter os parmetros de fundo do neoliberalismo, cujos frutos apreciavam. A Argentina dos Kirchner, Nstor e Cristina, se prope impulsionar a redeno social fomentando o emprego e a renda do trabalho mediante proteo do mercado e do sistema produtivo nacionais. J o Brasil de Luiz Incio Lula da Silva, alm de implementar amplo programa social, busca a internacionalizao econmica como nova etapa de progresso. A Amrica Latina se transforma, portanto, em colcha de retalho poltico e econmico, unida sobretudo pela preocupao social e pela boa convivncia poltica.
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O essencial dos blocos que os processos de integrao fazem surgir se traduz pelo comrcio exterior, uma vez que o fluxo de investimentos e a integrao produtiva vm regulados pelos acordos de comrcio. O Mercosul, o mais relevante dentre os blocos regionais, evolui de Mercado Comum, consoante viso de seus fundadores, para rea de livre comrcio, esta tambm em declnio diante de medidas protecionistas argentinas. Apesar disso, em razo tambm da existncia de pases associados ao Mercosul, o bloco mantm um razovel fluxo de comrcio regional entre seus membros. Mas no define uma poltica de comrcio exterior de perfil latino-americano para o que contribui a dificuldade de se alcanar no seio da Organizao Mundial do Comrcio o acordo geral de livre comrcio, considerado benfico para os pases emergentes. Sobrepe-se a poltica alternativa de pases industrializados em grande medida exitosa na regio de regular o comrcio mediante tratados bilaterais ou regionais. A construo da Amrica Latina torna-se difcil nessas circunstncias de tendncias globais conflitivas e de ideias regionais em litgio. Vises de si, vises de mundo e percepes de interesse nacional dispersivas caracterizam o mundo do incio do sculo XXI. Na Amrica Latina, especificamente, projeto social prprio da nao, distintos modelos de desenvolvimento nacional, distintos modelos de insero internacional, enfim, conceitos de integrao conflitivos. Tanto mais difcil construir uma Amrica Latina com perfil de bloco coeso, quando se considera a poltica latino-americana, derivada de culturas autocentradas e autossuficientes a dominar as naes. Esse trao cultural, com efeito, quando informa a deciso poltica, pode afugentar capitais e empreendimentos acoplados a programas de in40
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tegrao produtiva, visto que empresrios se assustam com a instabilidade de ordenamentos jurdicos internos. Pode induzir, ademais, o carter instrumental da integrao, ao submet-la, seja ao projeto nacional, seja aos desgnios da insero internacional do pas. Por volta de 2006, por exemplo, ante dificuldades na vizinhana, assiste-se ao desvio da internacionalizao econmica brasileira, do regional para o global. Os investimentos brasileiros diretos no exterior contemplam a partir de ento novas estratgias, pelas quais a nfase se desloca do regionalismo ao globalismo: o lugar do Brasil, na opinio de dirigentes polticos e lideranas econmicas, no mais a Amrica do Sul, porm o mundo. Por certo, no convm erigir essa interpretao sobre a mudana estratgica como excludente, visto manter-se vivo junto a segmentos dinmicos do Estado e da sociedade o desafio de balancear as duas vises, de si e da insero internacional, entre ser potncia regional e ser potncia global. Trs modelos de insero internacional, a condicionar as relaes regionais e extrarregionais, lanam razes: o bolivariano, de carter introspectivo e geopoltico; o argentino, marcado pelo protecionismo e pelo isolamento; enfim, o brasileiro, atrelado ao processo de globalizao. Com o tempo, apesar de todos os percalos, porm em razo daquela preocupao comum com o social e do entendimento poltico por sobre experincias e estratgias nacionais, a integrao avana, impulsionada pelo Mercosul. Supera, ademais, a restrio geogrfica do conceito e a agregao da Amrica do Sul, com o retorno da Amrica Latina ao cenrio regional. Em 2008 aprova-se o tratado constitutivo da Unasul, a Unio das Naes Sul-Americanas; em 2011, contudo, cria-se a Celac, Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos; nesse mesmo ano,
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constitui-se a Aliana do Pacfico, reunindo Chile, Peru, Colmbia e Mxico, pases de matriz mais liberal. Percebe-se de todo modo no sculo XXI que a Amrica Latina se lana no mundo atuando por meio de mltiplos atores, com objetivos extrarregionais distintos, que respondem a percepes distintas de nao a construir e de regio a integrar. Qual o balano a fazer dessa Amrica Latina sem paradigma comum, como haviam sido anteriormente o desenvolvimentismo e o neoliberalismo? Segundo relatrio da Cepal (Panorama Social de Amrica Latina, 2012), entre 1999 e 2012, a pobreza diminuiu de 43,8% para 28,8%, ou seja, de 215 para 167 milhes de pessoas. Os indigentes, includos nesses dados, diminuram de 18,6% para 11,4%, isto , de 91 para 66 milhes de pessoas. Um avano, por certo, mas no a redeno que os projetos sociais do incio do sculo vislumbravam. Em relatrio de 2012 (Desarrollo productivo e Industrializacin en America Latina y el Caribe), o Sela identifica por sua vez as causas do limitado desempenho econmico regional nas duas ltimas dcadas: crescimento insuficiente do PIB, crescimento de exportaes com baixo valor agregado, portanto de limitado impacto sobre o bem estar dos trabalhadores, enfim, as assimetrias que os programas de integrao enfrentam com desempenho insuficiente. Em suma, os analistas do Sela identificam as causas de fundo que agem desde a regio, sendo pouco tributrias de impactos externos, mesmo da crise financeira e econmica do mundo desenvolvido. Trata-se de fatores que limitam o progresso econmico, poltico e social da Amrica Latina: desenvolvimento produtivo insuficiente, industrializao arcaica e ausncia de nfase na inovao tecnolgica. Tudo
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isso agravado por processos de integrao medocres em sua capacidade propulsora, visto que no vinculam cadeias produtivas capazes de gerar nichos de desenvolvimento base da inovao tecnolgica. Reflexo, em suma, daquela colcha de retalho regional acima referida. Existiria uma carncia congnita nos processos de integrao latino-americanos ou nas relaes regionais? plausvel sustentar a hiptese segundo a qual a integrao da Amrica Latina avana institucionalmente no sculo XXI, sem assentar-se sobre processos produtivos nacionais e regionais de modo dinmico. Tal hiptese deriva de nossa ponderao multicausal: por um lado, tanto o desenvolvimento nacional quanto a integrao so condicionados pelo projeto nacional, pelo entendimento poltico entre os dirigentes e pela boa convivncia entre os povos; por outro, ambos os processos, desenvolvimento e integrao, so limitados em sua eficincia pela prpria cultura poltica regional. Enquanto no se superar esse entrave, pouco de estruturante poder-se- esperar da integrao ou das relaes regionais em termos de resultados de desenvolvimento. Nossa hiptese tende a dirimir o poder explicativo de outra hiptese largamente difundida pela literatura, porm assentada sobre base ideolgica que perturba a anlise acadmica, o pensamento poltico e a negociao diplomtica: o dinamismo do progresso na Amrica Latina dependeria da opo entre economia de mercado e autonomia poltica. Como se ambas no fossem igualmente determinantes da maturidade do desenvolvimento econmico e do equilbrio das relaes internacionais. Este o contexto geral, portanto, no qual se movem os atores latino-americanos objeto do presente trabalho,
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sendo importante ver-se em perspectiva que os desafios de coordenao e alinhamento representados pelo enfrentamento ao narcotrfico no esto restritos esfera de combate aos ilcitos, espraiando-se por toda uma agenda econmica e poltica.
Amado Luiz Cervo Professor de Relaes Internacionais da Universidade de Braslia. Emrito
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Introduo
Once, diplomacy was simpler. Diplomats and foreign ministries dealt with war and peace. Asking help from another government to enforce criminal law was the exception, as when the US asked Bolivia to extradite Butch Cassidy and the Sundance Kid a century ago. Crime was a countrys internal affair. Diplomats did other things. That world has changed utterly. (Sherman Hinson)2
Foram-se os tempos em que a diplomacia podia reservar-se apenas para os temas clssicos de guerra e paz entre as naes. Com a internacionalizao de um nmero crescente de assuntos anteriormente restritos esfera domstica, as chancelarias tm sido chamadas a ampliar constantemente sua esfera de atuao, diversificar seus conhecimentos e estabelecer parcerias com novos interlocutores. O objeto deste estudo justamente uma dessas instncias a passagem da temtica das drogas e da criminalidade para as relaes internacionais em geral e a diplomacia em particular. A pesquisa realizada se insere no mbito da problemtica das drogas no mundo e das aes multilaterais para seu enfrentamento, iniciada h mais de um sculo, por ocasio da Conferncia sobre o pio realizada em Xangai em 1909, que inaugurou a era dos controles e do proibicionismo. No continente americano, essa problemtica despontou em momentos distintos para cada um dos pases: no final do sculo XIX para os EUA, em decorrncia de uma srie de interesses
2 Antigamente, a diplomacia era mais simples. Diplomatas e chancelarias lidavam com guerra e paz. Pedir ajuda de outro governo para o cumprimento da lei penal era a exceo, como ocorreu quando os EUA solicitaram Bolvia a extradio de Butch Cassidy e de Sundance Kid um sculo atrs. Criminalidade era assunto interno de cada pas. Os diplomatas faziam outras coisas. Esse mundo mudou completamente.
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comerciais, polticos e sociais convergentes; nas dcadas seguintes para o Mxico, em resposta incipiente demanda por drogas do mercado norte-americano; nos anos setenta, para os pases andinos, para atender j ento substantiva demanda internacional de cocana; e a partir de ento, para os demais, com a sua incorporao aos diferentes elos da cadeia do narcotrfico. A ttulo de contextualizao, acompanha-se aqui a evoluo das polticas internacionais sobre a matria ao longo dos sculos XIX e XX. analisada a influncia norte-americana na evoluo do tema no mbito internacional e especialmente regional. Descreve-se a forma como unilateralismo e multilateralismo evoluram em paralelo nesse campo, vindo a coexistir simultaneamente. Analisam-se os fatores que conduziram criao, em 1986, do primeiro foro hemisfrico com competncia exclusiva naquele tema a Comisso Interamericana para o Controle do Abuso de Drogas da OEA (CICAD) e sua posterior expanso e fortalecimento. Figura, como pano de fundo, o processo de fortalecimento da OEA a partir dos anos oitenta, com o retorno da democracia regio e o fim do conflito bipolar, acelerado nos anos vinte pelo processo de cpulas. As iniciativas interamericanas no constituram, naturalmente, a primeira incurso internacional na matria. Foram construdas em cima de um arcabouo jurdico e de uma postura internacional frente s drogas consolidados dcadas antes. Viram-se determinadas, em grande medida, pelas evolues da poltica norte-americana na matria. A pesquisa estende-se aos principais pases hemisfricos produtores de drogas, mostrando a evoluo das respectivas indstrias do narcotrfico em resposta demanda externa e a evoluo das aes para seu combate, igualmente em resposta a demandas externas inicialmente norte-americanas e, posteriormente, da prpria regio. Cabem aqui algumas consideraes sobre a relevncia do tema da cooperao hemisfrica na esfera de drogas para a poltica externa
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brasileira. O narcotrfico, componente intrnseco da criminalidade transnacional organizada que afeta, em diferentes graus, todos os pases e regies, inclui-se hoje entre as ameaas segurana da comunidade internacional. Possui vnculos estreitos com o trfico de armas e de pessoas, a lavagem de dinheiro, a corrupo, a criminalidade urbana e, em alguns casos pontuais, tambm como o terrorismo, constituindo fator de desestabilizao poltica para alguns pases mais diretamente envolvidos. O Brasil no exceo, enfrentando h mais de duas dcadas o desafio de conter o trfico e o uso indevido de drogas, proteger a sade e a qualidade de vida de sua populao e combater a criminalidade organizada. Embora o Brasil no esteja entre os maiores consumidores ou produtores, o trnsito que ocorre por seu territrio no inocente e tem um custo. Gera toda uma indstria do crime organizado, que inclui trfico de armas, corrupo do funcionalismo pblico e lavagem de dinheiro, com implicaes diretas para a segurana pblica. Essa situao possui implicaes para a agenda bilateral com quase todos os pases vizinhos, especialmente os produtores, bem como com pases europeus e africanos ocidentais. um tema sensvel, com implicaes em vrias esferas. Internamente, atravessa as fronteiras de jurisdies de diversos rgos governamentais. No mbito domstico brasileiro, a questo encontra-se em pleno processo evolutivo, envolvendo o Governo, o Legislativo e a sociedade civil na definio constante das melhores polticas e linhas de ao. Trata-se, hoje, de tema amplamente presente na agenda poltica brasileira, interna e externa, atingindo de modo direto a sociedade brasileira em todos os seus nveis. Mas a conscientizao que se tem hoje sobre a gravidade do tema nem sempre existiu. O Brasil tardou a tornar-se um ator nos debates e negociaes internacionais sobre drogas. Ao longo da maior parte do sculo XX, a postura foi de alheamento. Apesar de algumas iniciativas pontuais, somente em meados dos anos oitenta o governo se deu conta da necessidade de engajar-se no tema.
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A matria hoje parte integrante das relaes internacionais. Sensivelmente diludas, no final dos anos oitenta, as linhas que separavam os pases consumidores, produtores e de trnsito de drogas, tanto na prtica quanto nos discursos oficiais, as estratgias para o enfrentamento do narcotrfico e demais manifestaes do crime transnacional no podem prescindir da cooperao entre os pases. Constitui, portanto, um tema por excelncia da pauta externa. Nessas condies, vem sendo includo com relevo na agenda de praticamente todos os encontros presidenciais entre o Brasil e seus vizinhos sul-americanos e em numerosos eventos regionais de alto nvel, a includas as reunies de cpulas das Amricas. No obstante a relevncia do tema para a comunidade internacional, h srias lacunas na literatura disponvel sobre o assunto. A produo acadmica brasileira concentra-se, de modo geral, nos aspectos de preveno e tratamento, morbidade associada ao consumo, aspectos sociais do problema e debates sobre as vantagens e desvantagens do proibicionismo/descriminalizao. Na literatura internacional especializada, encontra-se uma produo relativamente vasta sobre as aes no mbito da Liga das Naes e da Organizao das Naes Unidas (ONU)e, especialmente, sobre a poltica norte-americana; no hemisfrio, h importante literatura andina especialmente colombiana e mexicana , concentrada nas especificidades do enfrentamento ao crime naqueles pases. Pouca ateno dedicada cooperao regional e horizontal, evoluo histrica do tema nas relaes internacionais e s suas implicaes para o Brasil. Objetivou-se com o presente trabalho, portanto, realizar uma pesquisa de interesse histrico, sistematizar informaes dispersas e no consolidadas e analisar a atuao do Brasil e dos demais pases da regio. A pesquisa revelou uma atuao inconstante do Brasil ao longo dos anos, com a alternncia de perodos de liderana por exemplo, ao sediar no Rio de Janeiro, em 1986, a Conferncia Especializada sobre Narcotrfico que deu origem ao foro interamericano sobre o tema e
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perodos de perfil baixo ou mesmo invisibilidade, resultantes, em alguns casos, das marchas e contramarchas com a criao e extino de rgos nacionais competentes. Depois de ocupar lugar de relevo durante os anos oitenta e noventa, o tema das drogas saiu da pauta das prioridades norte-americanas no incio dos anos 2000, suplantado pelas preocupaes com terrorismo, Oriente Mdio e crise econmica. No cenrio internacional, registrou-se certo processo de exausto em virtude da frustrao de expectativas e metas irrealistas estipuladas no passado quanto eliminao do narcotrfico. Apesar de no haver sido eliminado ou talvez justamente por esse motivo , o problema das drogas perdeu o protagonismo nos foros polticos, embora siga presente em instncias mais tcnicas. As drogas so hoje apenas um componente a mais do crime organizado transnacional, conectado a outros delitos igualmente graves, que devem ser tratados na agenda interna e internacional com igual empenho. Esse quadro traz um novo desafio para a diplomacia do Brasil e de seus vizinhos hemisfricos, qual seja, o de ocupar este novo espao que surge, j sem a visibilidade da guerra s drogas, das grandes conferncias internacionais e das manchetes miditicas de impacto.
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Conceitos e terminologia
H grande impreciso na terminologia comumente empregada para a rea de estudo coberta por este trabalho. Termos como drogas, entorpecentes3, narcticos, abuso e substncias psicotrpicas so frequentemente utilizados de modo aleatrio e intercambivel at mesmo na literatura especializada. No h uma definio consensual sobre o que sejam drogas. As classificaes profissionais (por exemplo, lcool e outras drogas) normalmente enquadram a cafena, o tabaco, o lcool e outras substncias de uso habitual no mdico como drogas, na medida em que so consumidas, pelo menos em parte, por seus diferentes efeitos psicoativos. Em medicina, o termo droga refere-se a qualquer substncia com o potencial de prevenir ou curar doenas ou aumentar o bem-estar fsico ou mental, sendo popularmente definida como qualquer substncia (exceto alimentos), que, por sua natureza qumica, afeta a estrutura ou as funes do organismo. Na linguagem do pblico leigo, o termo refere-se especificamente a drogas psicoativas, em geral de uso ilcito, seja mdico ou recreativo. A conotao negativa, cumpre enfatizar, no se
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baseia em qualquer critrio objetivo. lcool, tabaco e cafena so, portanto, raramente referidos como drogas, ao contrrio, por exemplo, da herona, cocana e cannabis. Tecnicamente, contudo, nada existe na definio de drogas, nem mesmo as diferenas nos efeitos psicoativos, que justifique a iseno do lcool, tabaco e cafena dessa categoria, os quais, pelas definies correntes, so efetivamente drogas. Conforme analisado ao longo da pesquisa, a tolerncia ou intolerncia em relao ao consumo das diferentes drogas evoluiu, ao longo da histria, mais a partir de convenes sociais arbitrrias resultantes de fatores econmicos, histricos e culturais do que de seus reais danos para a sade. Na maioria dos pases, lcool e tabaco, por exemplo, so consideradas drogas legais, apesar de seus efeitos potencialmente negativos para a sade e do nus que seu consumo impe sobre o sistema de sade pblica. No caso do lcool, soma-se ainda o potencial de causar acidentes de trnsito e contribuir para a violncia domstica e urbana. interessante observar, a propsito, que somente em 2003 foi assinado o primeiro instrumento internacional sobre o tabaco4, ao passo que a primeira conveno sobre o pio foi assinada um sculo antes, em 1912. Na ausncia de uma definio satisfatria, portanto, subentendem-se por drogas, de modo geral, as substncias de uso ilcito ou seja, aquelas includas nas listas anexas s convenes da ONU sobre a matria5 sujeitas a controles. Cabe ressaltar que o termo substncias controladas, est livre de qualquer controvrsia6. Para efeitos deste trabalho, ser utilizado o termo genrico drogas com a interpretao atribuda pelos polticos, pelo pblico, pela ONU e pela OEA e pela legislao brasileira: isto , aquelas substncias especficas que se encontram includas nos anexos das convenes internacionais sobre a
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A Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco foi assinada em maio de 2003, durante a 56a Assembleia Mundial da Sade. Seu principal objetivo a reduo do consumo daquela substncia. Tratam-se das Convenes de 1961, 1971 e 1988, mencionadas no captulo seguinte. HUSAK, Op. cit., pp. 28, 29, 31.
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matria e sujeitas aos controles internacionais. Tratam-se aqui dos opiceos, canabinceos e cocana (principais drogas de origem vegetal), bem como as anfetaminas e toda uma gama de drogas sintticas. Encontra-se no final deste trabalho breve glossrio definindo a terminologia aqui empregada.
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Captulo 1
A Era do pio como tudo comeou (6000 a.C. 1920)

Em uma poca em que Marx considerava a religio o pio das massas, o pio era barato e facilmente disponvel. (Mandy Bentham) A farmacologia mais antiga do que a agricultura. (Aldous Huxley)
O uso de drogas remonta aos primrdios da civilizao. Trata-se de um fato facilmente compreensvel, visto que, durante milhes de anos, at que viesse a ocorrer a revoluo agrcola do Neoltico, abundavam na natureza plantas contendo substncias venenosas. Assim como os espinhos, o veneno era uma proteo naturalmente desenvolvida contra a voracidade dos animais7. Foi ampla, portanto, a variedade de venenos naturais facilmente acessveis a partir dos quais as civilizaes antigas iniciaram sua farmacologia. Por ocorrer na natureza, sem necessidade de transformaes qumicas, o pio ter sido provavelmente a primeira droga descoberta pela humanidade, o que se acredita ter ocorrido na sia Menor. dos sumrios a meno mais remota papoula de que se tem conhecimento, entre 5000 e 6000 a.C., encontrando-se em seu alfabeto ideograma que significa planta da alegria. A cannabis e o pio comearam a ser utilizados como medicamentos e em rituais religiosos na ndia e no Egito h pelo menos quatro mil anos, sendo Tebas famosa, nos tempos faranicos, por seus campos de papoula. Do Egito, difundiu-se para o
ESCOHOTADO, Antonio. Historia Elemental de las Drogas. Barcelona: Editorial Anagrama, 1996, p. 10.
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Mundo Helnico e o Oriente Mdio. O uso das drogas para fins medicinais prosseguiu na Idade Mdia, encontrando-se inmeras referncias a esse respeito em documentos da poca. Entre essas, ressaltam-se as do mdico Paracelsus8, o qual deveu grande parte de sua fama s doses generosas de pio a pedra da imortalidade que receitava a seus pacientes. No admira que o pio fosse to apreciado, j que o objetivo principal dos mdicos era, at o final do sculo XIX, menos a cura das doenas do que a supresso da dor. Na Amrica pr-colombiana, astecas, maias e outras civilizaes indgenas j utilizavam para fins religiosos, cerimoniais e medicinais, pelo menos desde o ano 1000 d.C., ampla variedade de plantas alcaloides. A coca, originria dos Andes, desempenhava um papel central na vida das comunidades do Altiplano no Peru e na Bolvia. Seu uso era geralmente restrito a tradies culturais, sendo raro ou inexistente o consumo recreativo. Durante a dominao hispnica, a administrao colonial estimulou o consumo da folha por trabalhadores andinos, como forma de dar-lhes mais energia e compensar a m nutrio. Ao longo do perodo colonial, portanto, o hbito da mastigao de coca o coqueo expandiu-se entre camponeses peruanos e bolivianos, comeando a planta a ser comercialmente explorada pela primeira vez. Outras substncias psicoativas utilizadas tradicionalmente pelas civilizaes pr-colombianas foram o peyote no Mxico, o ayahuasca na Amaznia e a cannabis em diversas regies. O Novo Mundo era prdigo em plantas psicoativas e, at que nele viesse a instalar-se o monotesmo, xams de vrias culturas as utilizaram generosamente para curas milagrosas e como ponte para um mundo mgico e extraordinrio9. A ambivalncia das propriedades de muitas drogas acabaria, contudo, por ser identificada, levando, juntamente com algumas evolues
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Philippus von Hohenheim, conhecido como Paracelsus (1493-1540), foi um mdico, cirurgio e qumico. Estimulou o desenvolvimento da qumica farmacutica com suas descobertas de novos remdios. ESCOHOTADO, Op. cit., p. 11.
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tecnolgicas determinantes, a ampliao do consumo recreativo e uma dose de discriminao social, a uma mudana gradual na atitude das sociedades e dos governos com relao quelas substncias, conforme relatado a seguir.
1.1. Dos xams s casas de pio: a evoluo das drogas e dos padres de consumo
Thou hast the keys of Paradise, o just, subtle and mighty opium10. (Thomas De Quincey, Confessions of an English Opium Eater) Opiate an unlocked door in the prison of identity. It leads into the jail yard.11 (Ambrose Bierce)
As civilizaes da Antiguidade a includos Egito, Grcia e Roma no viam o pio como um produto comercivel importante. Foram os rabes da Idade Mdia os primeiros a identificar seu elevado potencial mercantil: valor relativamente elevado, volume compacto, prazo de validade longo. Paralelamente expanso de seus domnios, organizaram a produo e o comrcio daquela droga12. Ressalte-se que as restries do Coro a substncias causadoras de intoxicao no se aplicavam ao pio, que era visto unicamente como produto medicinal, sobretudo analgsico. No continente americano, foram os hispnicos os pioneiros no comrcio da folha de coca. Segundo relatos da poca13, j havia no sculo XVI cerca de quatrocentos comerciantes espanhis engajados no comrcio legal, naturalmente daquele produto. Destinado inicialmente
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Tu possuis as chaves do Paraso, justo, sutil e poderoso pio. Opiceo uma porta destrancada na priso da identidade. Conduz ao ptio da priso. Ambrose Bierce, escritor norte-americano (1842-1914), em The Devils Dictionary. Com a perda gradual da influncia rabe, o comrcio passou a ser dominado por Veneza. Comentrios Reais do Inca Garcilaso de La Vega.
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aos trabalhadores em Potos e outras regies de minerao, estendeu-se posteriormente a outras comunidades andinas14. Tardaria alguns sculos, contudo, at que o comrcio da folha de coca se internacionalizasse o que ocorreria somente aps a descoberta dos seus princpios ativos, em meados do sculo XIX. Ao contrrio da coca, o consumo do pio para fins medicinais universalizou-se cedo. Era barato, acessvel e eficaz, servindo como analgsico, sedativo, remdio contra a febre e outros males. Comparado com sangrias e aplicaes de sanguessugas, era suave, no produzia maiores desconfortos para o paciente, era autoministrvel e podia ser receitado grtis pelos boticrios, dispensando consultas mdicas. A dependncia frequentemente resultante do uso indiscriminado era aceita como o preo pela supresso da dor e, portanto, raramente tratada. Atingindo sobretudo as classes mais favorecidas, a dependncia no configurava um problema social, no despertava o interesse da opinio pblica ou dos governos. No obstante os riscos para a sade ainda pouco conhecidos , seu consumo, mesmo para uso recreativo, era socialmente aceito sem discriminao. Ao longo dos sculos, alguns governos editaram regras internas reservando o uso das drogas para fins teraputicos ou religiosos e a pessoas autorizadas, como sacerdotes, curandeiros ou mdicos, e comearam, a partir do sculo XVIII, a proibir ou impor taxas mais pesadas sua comercializao15. Somente no final do sculo XIX o uso abusivo e a dependncia do pio comearam a ser considerados problemas graves, de carter transnacional e passvel de controles internacionais. Tal evoluo foi uma consequncia da expanso do comrcio mundial ocorrida no incio da Era Moderna, a qual levou a um intercmbio de diversos produtos novos com efeitos psicoativos. Alguns, como caf, ch e tabaco, ganhariam em pouco tempo ampla aceitao, adquirindo
14 15 CEIN/doc. 12/86, 18.03.86, Observations for Analysis of the Problem of Drug Traffic and Consumption in the Americas Presented by the Delegation of Venezuela. Em 1857, foi adotado na Inglaterra o Sales of Poisons Bill, na tentativa de controlar a venda de opiceos. interessante notar ter-se debatido, na poca, se tal controle seria vivel na prtica.
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funes significativas na sociedade; outros, como o pio, a cocana e seus derivados, seriam inicialmente aceitos, posteriormente questionados e, finalmente, vilificados16. Conforme explicado mais adiante, a tolerncia social com relao a certas drogas seria resultado de uma srie de fatores culturais, sociais e econmicos, no necessariamente vinculados aos efeitos de cada uma para a sade.
1.1.1. A droga primordial

Everything one does in life, even love, occurs in an express train racing toward death. To smoke opium is to get out of the train while it is still moving. It is to concern oneself with something other than life or death.17 (Jean Cocteau)
A primeira droga a ser consumida em larga escala e tornar-se objeto da ateno internacional foi o pio. Para isso, contribuiu de forma essencial a evoluo nas formas de consumo. At meados do sculo XIX, o pio e outras drogas, provenientes de plantas no refinadas, eram geralmente consumidas por via oral. Ingerir folhas ou infuses oferecia uma certa margem de segurana, pois a baixa concentrao dos componentes biologicamente ativos dificultava fisicamente a possibilidade de superdose18. Essa situao logo se modificou com a difuso do hbito do fumo do pio, derivado do tabagismo ocidental (emulado, por sua vez, das tribos indgenas norte-americanas). Sob a forma inalada e com fins recreativos, o consumo do pio logo atingiu propores preocupantes no Reino Unido, EUA e sobretudo na China,
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MCALLISTER, William. Drug Diplomacy in the Twentieth Century. Nova York: Routledge, 2000, p. 247. Tudo o que uma pessoa faz na vida, at mesmo o amor, acontece em um trem expresso em meio sua viagem desabalada em direo morte. Fumar pio significa sair desse trem em movimento. Significa preocupar-se com outras questes alm da vida ou da morte. Jean Cocteau, escritor francs (1889-1963). Ser utilizado aqui, como traduo de overdose, o termo no vernculo, includo em glossrio de drogas publicado pela Secretaria Nacional Sobre Drogas.
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em meio ao total desconhecimento de sua capacidade de criar dependncia. Outra evoluo tecnolgica fundamental ocorreu em meados do sculo XIX, quando se descobriram os princpios ativos os frmacos puros de distintas plantas, em uma sucesso que comeou com a morfina (1806), prosseguindo com a estricnina (1817), cafena (1820), nicotina (1828), codena (1832), cocana (1860), herona (1883) e barbitricos (1903), entre muitos outros. O uso hipodrmico da morfina19 revolucionou a aplicao de opiceos, permitindo resultado mais imediato, com doses menores e sem os efeitos gstricos colaterais do consumo por via oral. A partir dos anos 1830, fbricas na Alemanha, Reino Unido e EUA passaram a produzir morfina e outras drogas em grandes quantidades. Por volta de 1840, era utilizada para praticamente qualquer problema de sade e tambm para fins recreativos, por homens e mulheres20. Utilizada na Guerra Civil americana (1861-1865) e na Guerra Franco-Prussiana (1870-1871), a morfina, com suas propriedades analgsicas, revolucionou os hospitais de campanha. A descoberta da herona, cinco vezes mais ativa do que a morfina, converteu a pequena fbrica alem de colorantes de F. Bayer em um gigante qumico mundial21, com grande influncia, a exemplo de seus concorrentes, nas decises sobre o controle internacional de drogas. A popularizao da morfina e da herona no eliminou de imediato o consumo do pio, que seguiu sendo, por mais algumas dcadas, a droga das classes operrias. No Ocidente, especialmente EUA e Reino Unido, a dependncia do pio iniciou-se no sculo XIX, de duas formas. A primeira foi a rpida popularizao do uso recreativo entre intelectuais e donas de casa de classe
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A seringa hipodrmica foi inventada em 1843 e aperfeioada em 1853 pelo Dr. Alexandre Wood de Edimburgo, cuja esposa viria a falecer de overdose de morfina injetvel o primeiro caso na histria de que se tem conhecimento. A princpio, acreditou-se erroneamente que a aplicao de drogas por via injetvel no levaria dependncia.
20 A alta incidncia de dependncia de morfina entre as mulheres originava-se do uso mdico, sendo a droga amplamente receitada para o tratamento de problemas menstruais e trabalho de parto (como analgsico). Profissionais do sexo a utilizavam para suportar o rduo trabalho e como mtodo anticoncepcional (o uso continuado interfere na ovulao). 21 ESCOHOTADO, Op. cit., p. 91.
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mdia. Escritores de renome como Byron, De Quincey, Coleridge e muitos outros recorreram substncia como fonte de inspirao literria; senhoras de classe mdia buscaram-na como substituta do lcool, cujo consumo lhes era vedado pelos costumes da poca. A segunda forma foi o uso medicinal do ludano e dos chamados paregricos e elixires substncias frequentemente preparadas com pio cru, morfina ou cocana, amplamente disponveis e vendidas como cura para todos os males. Em meados do sculo XIX, boticas na Europa e nas Amricas vendiam cerca de 70 mil remdios de frmula secreta (Tnico do Dr. X, gua Milagrosa de Z), quase invariavelmente contendo substncias psicoativas e amplamente anunciados em publicaes e revistas. Para ter-se uma medida do carter inofensivo que se atribua quelas substncias, basta recordar que a cocana foi um dos ingredientes do refrigerante Coca-Cola entre 1886 e 189022 e que, em 1898, a herona comercializada pela Bayer Pharmaceutical comeou a ser vendida sem receita nas farmcias23. Ressalte-se que, nos EUA, o pio j era usado medicinalmente nos tempos coloniais, tendo sido amplamente utilizado pelos exrcitos coloniais e britnicos durante a Guerra de Independncia nos anos 1770. Seu uso continuou restrito at meados do sculo XIX, quando ento sucessivas levas de trabalhadores do sul da China24, atrados pela corrida do ouro na Califrnia e pela construo ferroviria, comearam a difundir pela Costa Oeste o hbito de fumo recreativo de pio cru25. Com o hbito, espraiaram-se as casas de pio (opium dens). A princpio restritas comunidade chinesa, num misto de local de fumo, jogo, prostituio e restaurante, consistiam em verdadeiros centros comunitrios do submundo. Drenavam os recursos dos imigrantes e retardavam seu retorno China, detendo-os no exlio em um
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John Pemberton, o coinventor farmacutico do refrigerante, era dependente de morfina. ESCOHOTADO, Op. cit., p. 88. Apenas em 1852, 30 mil coolies partiram de Hong Kong para So Francisco, indo trabalhar em minas e estradas de ferro. O hbito do fumo do pio seria igualmente levado pelos chineses emigrados para o Sudeste Asitico e a Austrlia. Com cachimbos.
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crculo vicioso. As casas de pio foram o bero da subcultura da droga no pas, contribuindo para aprofundar o preconceito da sociedade norte-americana contra os imigrantes chineses, ao associ-los a drogas, crime e depravao. A Guerra Civil (1861-65) contribuiu igualmente para difundir a dependncia de drogas nos EUA. Durante o conflito, os hospitais sobretudo do Norte fizeram uso liberal de pio e morfina (no sul confederado, era comum a escassez da substncia, com sua substituio por usque), sendo a papoula cultivada dos dois lados do front. O pio foi ministrado oralmente para curar disenteria e malria e a morfina, para aliviar a dor. A ampla disponibilidade daquelas drogas e o desconhecimento sobre suas consequncias levou muitos veteranos de guerra, tratados medicamente com as mesmas, a se tornarem dependentes. Aquela condio passou a ser conhecida, na poca, como a doena do soldado. Tambm vivas e parentes enlutados fizeram amplo uso da substncia, para melhor suportar o sofrimento. A conscientizao das elites sobre os efeitos do pio teve um grande impulso com a publicao, em 1821, da obra autobiogrfica de Thomas De Quincey Confessions of an English Opium Eater. Pela primeira vez, a realidade da dependncia do pio viu-se desnudada em seus aspectos mais srdidos e dolorosos. A partir dessa poca, comeou gradualmente a erodir-se a crena no carter inofensivo dos opiceos, inclusive entre a classe mdica e os membros de um recm-surgido movimento de sade pblica. Por sua vez, a tolerncia social reverteu-se no momento em que o pio passou a ser consumido de forma generalizada pelas classes menos favorecidas. No Reino Unido, a Revoluo Industrial popularizou o uso de drogas para fins relaxantes entre o novo operariado ex-camponeses subitamente proletarizados e refugiados nos subrbios miserveis das grandes cidades. Nos EUA, o pio tornou-se a droga recreativa dos novos imigrantes de etnia chinesa. A preocupao despertada no foi, portanto, apenas com os efeitos da
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droga, mas com seu usurio e com o carter recreativo do consumo. Nos anos 1860, o pio j era reconhecido como um problema social e de sade; poucas dcadas depois, passaria a ser tambm um problema de segurana pblica, conforme relatado em captulo posterior.
1.1.2. Outras drogas O pio inaugurou o comrcio internacional de drogas, os conflitos internacionais sobre drogas, as mfias e as tentativas domsticas e multilaterais de controle. At o final do sculo XIX, o pio e seus derivados imperaram de forma praticamente absoluta entre as sociedades consideradas civilizadas, tanto nos meios abastados quanto entre migrantes e classes operrias, para fins medicinais e, crescentemente, recreativos. A partir dessa poca, outras drogas comearam a popularizar-se no mundo. A cocana, sintetizada nos anos 1860, foi inicialmente introduzida como uma substncia maravilhosa e considerada pelos mdicos um remdio antidepressivo, alimento para os nervos e forma inofensiva de curar a tristeza. Por volta de 1885, a Companhia Parke-Davis j a fabricava sob diversas formas, para ser bebida, fumada, inalada, injetada ou aplicada sobre a pele, tendo como garoto-propaganda ningum menos do que o jovem Sigmund Freud. A ampla demanda por aquela substncia estimulou imediatamente o aumento dos cultivos comerciais da coca no Peru e na Bolvia, conforme relatado em maiores detalhes em seo posterior. A popularizao do seu consumo recreativo nas dcadas seguintes foi logo seguida da conscientizao sobre seus efeitos colaterais e, nos EUA, da estigmatizao social e racial decorrente da prevalncia entre as populaes afro-americanas do sul do pas. Em pouco tempo, a substncia passou a ser associada violncia urbana e familiar, degradao moral e desequilbrio mental, desencadeando uma onda legiferante no pas para seu controle.
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Quanto cannabis, seu prestgio entre a comunidade mdica no chegou a firmar-se em medida remotamente parecida do pio e da morfina. Sempre pareceu uma substncia tosca, prpria de medicinas primitivas, sendo recomendada apenas esporadicamente como analgsico, hipntico e antiespasmdico26. Sua primeira proibio ocorreu em 1800, quando Napoleo Bonaparte baniu o uso do haxixe em todo o Egito para evitar delrios violentos e excessos. O resultado daquela medida foi, contudo, despertar a curiosidade de alguns mdicos e intelectuais franceses, levando criao do Club des Haschischiens, composto por personalidades como Baudelaire, Victor Hugo e Balzac27. No obstante a iniciativa do general corso, a estigmatizao daquela droga tardaria ainda algumas dcadas.
1.2. Mercadores de sonhos: a internacionalizao do tema

A war more unjust in its origin, a war more calculated to cover this country with permanent disgrace, I do not know and I have not read of.28 (William E. Gladstone sobre primeira Guerra do pio) We forced the Chinese Government to enter into a treaty to allow their subjects to take opium.29 (Sir Rutherford Alcock, Embaixador britnico em Pequim)
Somente a partir do sculo XVII a questo dos entorpecentes entrou na esfera das relaes internacionais, com a utilizao do comrcio do pio pelas potncias europeias, como instrumento de sua
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A situao comeou a reverter-se no final do sculo XX, passando a droga a ser utilizada, sob recomendao mdica, a pacientes com cncer, AIDS, glaucoma e outras doenas, como forma de amenizar os sintomas, tanto das doenas como dos tratamentos. ESCOHOTADO, Op. cit., p. 94. Uma guerra mais injusta em sua origem, mais calculada para cobrir este pas permanentemente de desgraa, no conheo e nunca ouvi falar. William E. Gladstone sobre primeira Guerra do pio. Ns foramos o governo chins a aceitar um tratado permitindo que seus sditos consumam pio. Sir Rutherford Alcock, Embaixador britnico em Pequim.
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poltica mercantil na sia. China e ndia (esta ltima, j sob domnio britnico) seriam as naes mais afetadas na fase inicial. Cumpre ressaltar que os europeus no introduziram o cultivo ou o comrcio de pio na China, onde a substncia era conhecida e utilizada para fins medicinais desde pelo menos o incio da Era Crist. Durante a Idade Mdia, o Imprio Celestial estabeleceu com o mundo rabe comrcio de pouca monta, destinado sobretudo a compensar eventuais perdas na produo local. O consumo para uso recreativo era restrito nobreza e s elites, sendo estimulado ainda entre as concubinas como forma de manter sua submisso. O problema da dependncia envolvia uma minoria e no tinha, portanto, repercusses sociais. A situao transformou-se a partir de meados do sculo XVII, com a introduo no pas do hbito do fumo do tabaco por marinheiros europeus. A partir da abertura do Porto de Canto em 1685 pelo Governo Imperial30, o comrcio comeou a florescer nos dois sentidos, mas a um alto preo para a China: as quantidades macias de tabaco desembarcadas popularizaram o hbito do fumo, comeando a causar um problema de sade pblica. Prenunciando um padro que se repetiria na China e no resto do mundo a partir de ento, um dito da poca proibindo o hbito logrou agravar ainda mais a situao: proibidos de fumar tabaco, os chineses passaram a fumar pio. A expanso exponencial do hbito estimulou o aumento das importaes de pio indiano, dando incio a um lucrativo crculo vicioso31. Ao longo do sculo XIX, sucessivas leis chinesas visando a impedir a importao e o consumo do pio nada mais fizeram do que estimular o contrabando e a corrupo de agentes governamentais32.
30 A abertura do porto de Canto aos mercadores estrangeiros foi uma deciso do Imperador Kang Hsi, assim como a imposio de regulamentos rigorosos sobre o comrcio e os estrangeiros. A China passou a exportar ch, acar, sedas, prolas, papel, cnfora, cobre, alumnio, ouro, prata, laca, leos, bambu e porcelana, importando algodo, l, ferro, estanho, chumbo, diamantes, pimenta, betel, relgios, contas de coral, mbar, ninhos de passarinho, barbatana de tubaro, peixe, arroz e pio indiano. Este ltimo foi, desde o princpio, o produto mais desejado pelos chineses, sendo muito superior quele produzido localmente. Em 1613, a Companhia Britnica das ndias Orientais estabeleceu na ndia a primeira fbrica de pio, visando ao mercado chins. Aquela empresa j possua os monoplios do sal e do betel. CEIN/doc. 12/86, Op. cit. Em seu dito de 1729, por exemplo, o governo imperial limitou-se a adotar meias-medidas: embora previsse punies severas para traficantes e intermedirios, deixava de banir as importaes, mantendo os impostos sobre o pio. Tais medidas em pouco afetaram os comerciantes europeus, que se limitaram a atuar com mais discrio.
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A situao foi-se agravando progressivamente. Nos anos 1830 e 1840, o comrcio do pio comeou a espalhar-se pela costa, elevando para cerca de 4 milhes o nmero estimado de dependentes (1% da populao). Autoridades governamentais reconheciam a impossibilidade de reprimir efetivamente o trfico, na ausncia de uma marinha operativa para policiar o extenso litoral. Chegou-se a debater a possibilidade de legalizar e taxar o comrcio, havendo aqueles, contudo, que argumentavam que tal deciso espraiaria o hbito. O Imperador refutava tal proposta, afirmando que nada o induziria a lucrar com o vcio e a misria de seu povo. Tal postura tica explica-se, em parte, pelo fato de que trs de seus filhos eram dependentes da droga, vindo a falecer em decorrncia33. Para o governo e os comerciantes ingleses e de outras potncias ocidentais34, no se colocava aqui um dilema tico particularmente grave: o pio era visto como uma commodity to legtima quanto, por exemplo, o usque. Ademais, era aceita como fato irrefutvel a predileo dos chineses pela substncia. Um escritor da poca relata que uma senhora britnica educada procuraria fazer com que um convidado chins se sentisse em casa esperando, com toda a naturalidade, v-lo trazer consigo sua caixinha de fumo ou de pio35. Nesse contexto se compreende a declarao do Primeiro-Ministro, Lord Palmerston, de que o comrcio do pio constitua um problema da China, cabendo quele pas controlar o consumo. (Um sculo mais tarde, seriam outros pases exportadores a racionalizar dessa forma o comrcio de drogas para o Ocidente, em um caso interessante de inverso de papis). Recorde-se, a propsito, que o Parlamento britnico se recusava a reconhecer oficialmente a existncia de um comrcio de pio por seus nacionais, ao mesmo tempo temendo que o fim desse comrcio levasse
Somente em 1799 seriam proibidas as importaes, assim como o cultivo e o consumo, sendo adotadas nos anos seguintes leis e penalidades mais severas para casos de descumprimento. 33 34 35 Consta que o Imperador Tao Kwong veio a definhar e falecer de tristeza pela perda dos filhos. Alm dos britnicos, tambm mercadores norte-americanos eram particularmente ativos no comrcio do pio, do qual tinham uma fatia de 10%, ignorando a proibio de seu governo em vigor desde 1858. Oliver Goldsmith, Citizen of the World, 1760.
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a ndia Britnica bancarrota. Com efeito, a exportao de pio indiano era a nica forma que se havia encontrado de equilibrar a balana comercial, j que o governo chins interessava-se cada vez menos pelos produtos ocidentais, desejando apenas barras de prata em troca de suas sedas e porcelanas. Nas palavras do Imperador Chien Lung, o Imprio Celestial possua todas as coisas em prolfica abundncia, nada fazendo falta dentro de suas fronteiras. A populao chinesa, no entanto, parecia pensar de forma diversa, desejando do exterior um produto em especial o pio indiano. Novas tentativas chinesas de banir as importaes e confiscar carregamentos deram ensejo s chamadas guerras do pio contra o Imprio Britnico (1839-42 e 1856-58). Uma viso retrospectiva mostra que a primeira guerra foi pouco mais do que uma srie de escaramuas entre oponentes desiguais era grande a defasagem dos mtodos de guerra chineses , com confrontos navais insignificantes e a ocupao britnica de algumas poucas cidades. Os conflitos concluram-se com a derrota da China e a abertura forada de seus portos. interessante recordar que a Rainha Vitria considerou irrisrios os despojos de guerra, julgando que se poderia ter exigido concesses bem maiores do oponente derrotado36. De sua parte, o Imprio Celestial fora derrotado, mas no vencido. No podendo lutar pelas armas, o fez pela enxada, liberando de facto o cultivo da papoula no pas37, de modo a reduzir as importaes e livrar-se das presses ocidentais; o combate ao consumo ficava pragmaticamente postergado para etapa posterior. A estratgia surtiu efeito:
36 Pelo Tratado de Nanquim (1842), que concluiu o primeiro conflito, foram abertos ao comrcio exterior cinco portos chineses aos comerciantes ingleses e estabelecido o controle britnico sobre a aduana chinesa. O pio foi aceito como um artigo lcito de comrcio e sua importao foi permitida sem restries. A Rainha Vitria considerou pfios os termos obtidos em Nanquim, definindo o Capito Charles Elliot, condutor das operaes de guerra, como um homem que desobedeceu completamente as ordens recebidas e tentou obter os menores ganhos possveis. Ao final do segundo conflito, o Tratado de Tientsin (1858) forou os chineses a legalizar as importaes de pio. Com isso, a balana comercial passou a desfavorecer a China. Esse comrcio chegou a corresponder a quase um stimo das rendas da ndia Britnica. Mais tarde, o comrcio do pio tornou-se um item permanente do comrcio triangular entre Reino Unido, ndia e China. Pela Conveno de Pequim (1860), o governo chins foi forado a abrir novos portos e o rio Yangtze para o comrcio estrangeiro, franqueando acesso ao interior do pas. Oficialmente legalizado em 1890.
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por volta de 1880, as importaes de pio indiano j estavam em plena queda, embora o consumo prosseguisse. Impedido, durante as dcadas seguintes, de tentar controlar o consumo interno de pio, o Governo chins buscaria sensibilizar a comunidade internacional para os nveis de dependncia de drogas em seu territrio, que chegou a atingir, segundo estimativas, 27% da populao. Necessitava, portanto, que o pio deixasse de ser percebido como mero produto comercial, passando a ser considerado uma ameaa social, poltica e de sade pblica. Os protestos contra as importaes foradas permaneceriam ignorados, at que uma combinao de fatores domsticos e estratgicos levasse os governos ocidentais em particular, o norte-americano e, em menor medida, o britnico a reavaliar seus interesses na questo38.
1.3. Controles e proibies

O efeito moral no to degradante para os ricos e abastados quanto para os pobres. O motivo que o rico tem meios para comprar todo o pio que quiser, ao passo que o pobre frequentemente levado ao roubo e outros mtodos desonestos para obter o dinheiro com o qual comprar a droga. (Ho Su-cho39)
Enquanto as potncias ocidentais impingiam exportaes de pio para a China, suas prprias populaes iam se tornando adeptas daquela e de outras drogas, que continuaram, at o final do sculo XIX, sendo vendidas sem praticamente nenhuma restrio governamental. O livre-comrcio, ao invs do seu controle, era a norma ocidental prevalecente na poca. Nos EUA, qualquer forma de licenciamento conducente a monoplios era inclusive criticada como uma violao dos
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MCALLISTER, Op. cit., p. 247. Mercador chins, incio do sculo XX.
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ideais democrticos. Em meio ao amplo uso medicinal de opiceos e outras drogas, o consumo recreativo era tolerado com benevolncia, sendo considerado, quando muito, um mau hbito e uma forma pouco grave de debilidade moral. Essa situao no duraria muito tempo.
1.3.1. As primeiras tentativas domsticas de controle As presses em prol de controles e proibies tiveram motivaes de trs ordens, complementares entre si. A primeira consistiu nas preocupaes com a sade pblica, surgidas medida que foram sendo constatados os efeitos colaterais nefastos do pio e dos opiceos para a sade, entre os quais a dependncia qumica. A segunda consistiu no interesse da classe mdica em obter o monoplio sobre o receiturio de drogas. A terceira correspondeu preocupao de ordem social com as consequncias do consumo recreativo pelas classes menos favorecidas da sociedade. A soma dessas presses deu ensejo a uma verdadeira cruzada moralizadora a partir do final do sculo XIX. Nos EUA, o esprito reformista no se restringiu questo das drogas, inserindo-se no bojo de um movimento progressista, destinado a fortalecer o tecido moral da sociedade e controlar a ganncia do empresariado. Foi gradual a imposio de restries venda do pio. Em 1868, adotou-se na Gr-Bretanha lei farmacutica de controle de substncias perigosas (Poison and Pharmacy Act) determinando a aposio do rtulo veneno s embalagens contendo pio e opiceos e restringindo sua venda a determinados profissionais; no se previam, contudo, penalidades srias para os contraventores. Na mesma linha, a partir de 1895, a maior parte dos estados norte-americanos aprovou leis controlando a venda de opiceos e remdios de patente elixires e preparados, inclusive para uso infantil40 contendo pio. Em 1906, foi
40 Os operrios tinham frequentemente de deixar seus filhos menores em creches improvisadas. Os atendentes, responsveis por muitas crianas, optavam com frequncia por ministrar-lhes xaropes calmantes. Desse modo, muitas crianas em zonas pobres passavam grande parte do tempo em um estado de semicomatose, habituando-se seu organismo aos opiceos.
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adotada nos EUA lei federal (Pure Food and Drug Act) pondo fim indstria dos remdios de patente e exigindo que todos os medicamentos passassem a conter rtulo listando com preciso seu contedo41. Aquelas leis contriburam efetivamente para impedir envenenamento agudo com substncias de potencial letal desconhecido. Combinadas com campanhas educativas, com o surgimento da toxicologia, a descoberta de analgsicos mais leves especialmente a aspirina, em 1899 e a elaborao da teoria bacteriolgica, resultaram em declnio sbito, substantivo e permanente do uso teraputico do pio e de suas vendas em farmcias42. A preocupao de ordem social com as consequncias do consumo recreativo, de sua parte, surgiram em virtude da extenso do hbito recreativo s camadas menos favorecidas da sociedade, mesclando preconceitos raciais e tnicos e temores com segurana pblica. J no se tratavam aqui de pessoas doentes ou invlidas, mas pertencentes periferia da sociedade; como tal, eram vistas como irresponsveis, autoindulgentes e sobretudo perigosas. As prprias campanhas humanitrias e bem-intencionadas da poca tinham com frequncia o efeito de estimular a xenofobia contra imigrantes chineses (principais consumidores de pio cru) e reforar ainda mais o racismo contra os recm-libertos afrodescendentes (relatrio publicado nos EUA em 1910 afirmava que os negros do sul consumiam cocana, colocando em risco as mulheres brancas presumivelmente por fornicao). O somatrio desses temores, preconceitos e exageros definiu uma nova atitude da sociedade norte-americana em relao s drogas. Era, portanto, somente uma questo de tempo para que o Governo e o Congresso comeassem a agir. J em 1875, portanto, pressionada por uma opinio pblica ofendida, e alegando que os chineses drogados pelo pio tendiam a
41 Emendas posteriores legislao exigiriam que os produtos viessem acompanhados de informao sobre a potncia e garantia de cumprimento dos padres nacionais de pureza. 42 GRAY, James. Why our Drug Laws have failed and what we can do about it a Judicial Indictment of the War on Drugs. Philadelphia: Temple University Press, 2001, pp. 20, 21.
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conduzir mulheres brancas depravao moral, a Prefeitura de So Francisco adotou um decreto pioneiro proibindo o fumo (mas no a ingesto por via oral, preferida por usurios de classe mdia) e a posse de pio e de seus instrumentos, bem como o funcionamento das casas de pio. Nos anos seguintes, adotaram-se diversos decretos municipais e estaduais limitando o comrcio de pio, cocana e cannabis, tendo por verdadeiro alvo os consumidores chineses tnicos, afro-americanos e mexicanos, respectivamente. No obstante a aprovao de leis semelhantes em 27 estados norte-americanos entre 1875 e 1915, o hbito do fumo do pio seguiu aumentando. Percebendo que a nica maneira eficaz de combater o pio seria no mbito federal, o governo aprovou em 1909 uma primeira lei de abrangncia nacional, que tornou o consumo da droga extremamente arriscado e oneroso. Tratou-se aqui do Smoking Opium Exclusion Act, uma das primeiras leis antidrogas norte-americanas, focalizada em um segmento especfico do mercado consumidor. Chegava ao fim a tolerncia social com relao ao consumo de pio (e posteriormente de outras drogas), substituindo-se o laissez-faire e os controles informais at ento vigentes pelos controles sociais formais. No final do sculo XIX, a demanda por pio para fumo comeou a declinar, inclusive em virtude da reduo da populao chinesa resultante de controles migratrios mais severos e repatriaes voluntrias. De sua parte, os usurios voltaram-se para outras drogas mais concentradas e perigosas para a sade tais como a herona, injetada ou fumada. Ponto de inflexo na poltica norte-americana sobre o tema foi a vitria dos EUA na Guerra Hispano-Americana de 1898 e a transferncia das Filipinas para seu controle. Com isso, o Governo norte-americano passou a ter interesses substantivos no controle do comrcio do pio no Oriente. Ao explorar seus novos domnios, com o auxlio de missionrios, foi encontrado srio problema de dependncia da minoria chinesa, que havia sido facilitado pelo regime mercantilista espanhol. Motivado pelos recm-adquiridos interesses estratgicos e econmicos
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no Pacfico, pelas presses dos seus missionrios contra o comrcio de drogas, a crescente conscientizao da sociedade sobre as implicaes da dependncia para a sade pblica e o movimento de temperana do lcool, o Congresso norte-americano estabeleceu, em 1903, um Comit Investigativo para considerar a questo do abuso de pio no Extremo Oriente, encomendando-lhe o primeiro levantamento internacional sobre o consumo daquela substncia. A concluso do levantamento foi de que constitua possivelmente um dos problemas mais graves na sia e que sua soluo seria o controle da produo (na ndia, China, Birmnia, Prsia e Turquia) e do comrcio internacional43. As recomendaes para as Filipinas resultaram no fim do sistema de monoplio do comrcio do pio, banimento das casas de pio, proibio do uso recreativo e, em 1908, das importaes para fins no medicinais. No Reino Unido, o conhecimento dos problemas de dependncia na ndia (onde o consumo passou a superar as exportaes por volta de 1870, gerando ocasionais problemas de segurana pblica) e na China, somado s evolues mdico-cientficas e sociais, levou ao despertar e consequente organizao da sociedade civil em movimentos e grupos de presso. Assim ocorreu com a fundao, em 1874, da Sociedade Anglo-Oriental para a Supresso do Comrcio do pio44, uma aliana frouxa liderada por protestantes quakers ingleses, incluindo missionrios ocidentais e oficiais imperiais chineses. Os quakers eram reformadores morais vigorosos, comprometidos em combater o que consideravam os males sociais no mundo; acreditavam que o pio destrua fsica e moralmente seus usurios e contribua para retardar o progresso do cristianismo na sia, confundindo-se na percepo popular local seu comerciante e o missionrio estrangeiro. No final do sculo, a causa ia se tornando cada vez mais popular, alinhada ao movimento de temperana do lcool e contando com a adeso de considervel nmero de parlamentares britnicos. Os santos, como eram
43 44 MUSTO, Op. cit., p. 33. Em seguida rebatizada de Sociedade para a Supresso do Comrcio do pio.
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sarcasticamente chamados aqueles ativistas por seus detratores, comeavam a interferir nos interesses comerciais do pas. Tampouco o movimento britnico era movido unicamente por preocupaes de carter humanitrio e religioso: com o aumento da produo domstica chinesa de pio, as exportaes britnicas j comeavam a declinar na dcada de 1890. Em resposta ao pleito da sociedade civil britnica, foi estabelecida Comisso Real para relatar a situao do comrcio do pio. Os resultados constituram, contudo, um anticlmax: a Comisso ressaltou que a ndia no poderia perder a renda com o pio e atribuiu ao governo de Pequim a responsabilidade pelo problema da dependncia no pas ao permitir o consumo por seus sditos. A nica concesso foi uma declarao governamental favorvel introduo de controles sobre o pio, em um futuro indeterminado. A Sociedade demoraria dez anos para recuperar-se de tal derrota.
1.3.2. Os primeiros arranjos bilaterais Muito embora o comrcio e o uso de opiceos no fossem ainda, no sculo XIX, objeto de qualquer regulamentao internacional, os EUA desde cedo adotaram algumas iniciativas pioneiras isoladas. Negociaram acordos com o Reino do Sio (1833), China45 (1844) e Japo46 (1858), pelos quais ficava proibido o engajamento de cidados norte-americanos no comrcio de pio naqueles pases e vice-versa. Muito mais estava por vir. Na Inglaterra, divisor de guas ocorreu em 1908. Em esforo indito de cooperao bilateral nesse campo, celebrou-se com a China acordo histrico, estipulando reduo anual de 10% das exportaes de pio indiano, dos cultivos chineses e de importaes procedentes
45 46 Tratado de Wang Hea. Tratado de Amizade e Comrcio.
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de outros pases. A China cumpriria efetivamente sua parte da barganha47, em troca do fim das exportaes indianas para seu mercado. De sua parte, a ndia teve de alterar sua poltica agrcola o que foi feito com xito: em 1909, depois de mais dois sculos, cessaram as exportaes de pio para a China. O acordo, focalizado no controle da oferta mediante a regulamentao do comrcio internacional lcito e a eliminao de excedentes, viria a ser o modelo para negociaes futuras.48 Mas esse ainda no seria o fim do problema da dependncia na China, como se ver mais adiante.
1.4. Boas intenes, meias-medidas as primeiras conferncias internacionais

I repeat that, of itself, opium smoking is almost as harmless an indulgence as twiddling the thumbs and other silly-looking methods for concentrating the jaded mind49. (Sir George Birdwood)
At 1900, a ateno internacional concentrava-se no comrcio entre ndia e China. Mas em 1908, quando o problema foi finalmente encaminhado embora no resolvido por meio do acordo entre China e Gr-Bretanha para a reduo do comrcio do pio, a situao no resto do mundo j era grave, sobretudo em virtude da descoberta da morfina, da herona e de outros derivados, mais concentrados e fceis de contrabandear pelas fronteiras. Comeava-se a perceber que o problema j no afetava apenas o Oriente e que o comrcio no podia
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O Governo chins proibiu o cultivo da papoula, embora no a manufatura do pio e seus derivados. Em 1906, proibiu o fumo do pio (exceto para pessoas com mais de 60 anos clusula introduzida para acomodar a me do Imperador, que era dependente e no desejava romper o hbito) e determinou o fechamento de todas as casas de pio. Estipulou meta de erradicao total at 1917. BENTHAM, Op. cit., pp. 73, 78; MCALLISTER, Op. cit., p. 25. Eu repito que, por si s, o fumo do pio uma indulgncia quase to inofensiva quanto girar os polegares ou outros mtodos tolos para concentrar a mente cansada. Sir George Birdwood, carta ao The Times, 1881-1882.
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ser policiado pelos pases isoladamente, sendo necessria uma ao concertada. Essa ao foi capitaneada por um ator novo, os EUA, dispostos a assumir o papel de condutor da poltica mundial de controle da produo e do comrcio de drogas. Animados pelo sucesso obtido com os controles estabelecidos nas Filipinas, os EUA propuseram-se a estabelecer uma poltica global sobre o tema, oposta das potncias coloniais europeias, envolvendo pases produtores e consumidores. Para lograr seus objetivos, utilizariam uma combinao de presses morais, apoio a cdigos reguladores, incentivos econmicos e uma diplomacia ativa50. Militarmente inferiores aos imprios globais da poca, recorreriam ao argumento tico da imoralidade das drogas nas primeiras conferncias internacionais sobre a matria, determinando a direo em que o tema evoluiria mundialmente.51 Cabe ressaltar que, at 1909, os EUA no possuam leis federais proibindo o comrcio/contrabando de pio,52 nem quaisquer estatsticas confiveis sobre seu prprio problema de drogas. No exportavam e nem restringiam as importaes de pio ou derivados, limitando-se a impor pequena sobretaxa. Como resultado das campanhas de esclarecimento popular contra os elixires, a importao per capita j comeava inclusive a declinar. Os motivos para a ao norte-americana contra os efeitos nefastos das drogas iam, portanto, mais alm da preocupao com a sade da populao no mundo. O governo em Washington percebeu desde cedo que o controle do comrcio de opiceos seria um meio de erodir a primazia europeia sobre o comrcio geral com a China. Com efeito, a manuteno do status quo no lhe beneficiava: os arranjos resultantes das guerras do pio no somente haviam excludo as companhias martimas norte-americanas do mercado chins53,
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BRUNN, Kettil; PAN, Lynn e REXED, Ingemar. The Gentlemens Club International Control of Drugs and Alcohol. Chicago: The University of Chicago Press, 1975, p. 10, 28. BENTHAM, Op. cit., pp. 78, 79. A primeira lei federal foi o Smoking Opium Exclusion Act de 1909, mencionado anteriormente.
53 Com a legalizao do comrcio do pio na China em 1858, os navios americanos at ento usados para contrabandear pio se tornaram ociosos.
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como tambm vinham prejudicando o comrcio legtimo com o Imprio, ao restringir o poder aquisitivo de sua populao54. Ademais, as relaes com a China encontravam-se estremecidas desde a proibio, em 1887, a que americanos no natos (a includos os sditos chineses) se engajassem no comrcio de pio para os EUA. Somou-se a essa situao o boicote de produtos americanos na China, desencadeado em 1905 em retaliao contra o tratamento dispensado aos imigrantes chineses nos EUA. Nessas condies, a Administrao Theodore Roosevelt55 idealizou uma estratgia destinada a atenuar os ressentimentos chineses, colocar os ingleses em uma luz desfavorvel e minar o entrincheiramento europeu no comrcio com a China: assumiu a liderana na organizao da primeira conferncia internacional sobre drogas56. Estudiosos especulam que, com isso, teria sido descartada alternativa mais radical aventada pelo intrpido presidente para resolver a crise com a China a invaso do pas pelas Foras Armadas norte-americanas57.
1.4.1. Conferncia de Xangai (1909)

Essa iniciativa pode ser usada como azeite para acalmar as guas revoltas de nossa agressiva poltica comercial [na China]. (Harrison Wright, assessor presidencial, em carta ao Secretrio de Estado)
Foi assim que em 1909, sob a liderana norte-americana, formou-se a Comisso do pio, congregando representantes de treze
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MCALLISTER, Op. cit., p. 27. Roosevelt fora inspirado, em parte, por um membro influente e articulado da Comisso de Investigao, o Bispo Charles Brent, que sugeriu a convocao de um simpsio internacional que contemplasse estratgias cooperativas para reverter o trfico crescente de pio. Havendo trabalhado nas Filipinas, Brent conscientizara-se dos efeitos malficos que o pio podia ter sobre a sociedade. BENTHAM, Op. cit., p. 75. ESCOHOTADO, Op. cit., p. 102.
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potncias58, a maioria das quais com possesses territoriais ou interesses comerciais substantivos no Extremo Oriente59. Nenhum pas da Amrica Latina ou do Caribe foi includo no grupo. Presididos pelos EUA, reuniram-se em Xangai naquele mesmo ano, na Conferncia Internacional sobre o pio a primeira do gnero , no intuito de discutir as ramificaes internacionais do problema na China e efetuar um levantamento da situao no globo60. s vsperas da Conferncia, o Senado norte-americano aprovou o Smoking Opium Exclusion Act j mencionado, que tornou ilegais todas as importaes de pio, exceto aquelas feitas por empresas farmacuticas registradas. Aliadas, as delegaes norte-americana e chinesa defenderam a imposio de controles internacionais severos (os quais pouco afetariam aos EUA) e questionaram as prerrogativas das potncias coloniais, criando uma atmosfera de confrontao que prosseguiria nas dcadas subsequentes. De sua parte, as potncias coloniais objetaram sistematicamente s alegaes de que o uso de pio para fins no medicinais fosse imoral ou produzisse efeitos deletrios. Argumentando que a responsabilidade pelo controle deveria caber exclusivamente aos governos nacionais, recusaram-se a negociar qualquer tratado de controle juridicamente vinculante. Pases com indstrias farmacuticas importantes Alemanha, Sua, Holanda dispuseram-se a apoiar controles sobre matrias-primas, mas recusaram quaisquer restries s drogas manufaturadas. Estados produtores como Prsia (representada sintomaticamente por comerciante local) e ndia diziam ser o uso de drogas um assunto interno e defendiam seu direito de exportar aquelas substncias para os Estados que no proibissem sua importao. A Turquia, segundo produtor mundial aps a ndia, sequer se fez representar no encontro. As metrpoles
58 59 Gr-Bretanha, Frana, Alemanha, Japo, Holanda, Portugal, Rssia, China, Sio, Prsia, Itlia, ustria-Hungria e Turquia, alm dos EUA. A Turquia foi o nico dos membros da Comisso a no enviar representante a Xangai. SIMMONS, Op. cit., p. 258.
60 70th Anniversary of the Xangai Opium Convention. Information Letter May-July 1979. UN Division of Narcotic Drugs.
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com colnias no Sudeste Asitico onde se comercializavam grandes quantidades de pio temiam que a reduo da oferta lcita estimulasse o contrabando (o que veio efetivamente a ocorrer) e consideravam as iniciativas naquele sentido irrealistas e irresponsveis61. As potncias europeias sem interesses diretos no tema, embora simpatizando com as iniciativas norte-americanas, assumiram posio distanciada, considerando a questo pouco prioritria62. Como pano de fundo das negociaes, seguia predominando o princpio do livre-comrcio, extensivo s substncias psicoativas. Nesse cenrio, no admira que o consenso se tenha mostrado praticamente invivel. Na impossibilidade de negociar uma conveno ou obter compromissos com uma poltica definida, a Comisso limitou-se a debater projetos de recomendaes que dispensavam a ratificao dos governos. Como resultado do encontro, foram adotadas resolues exortando os pases membros a cooperarem com os esforos chineses de controle, a suprimirem gradualmente o fumo do pio (uma verso neutralizada da proposta original norte-americana63) e controlarem a produo, distribuio e uso da morfina. Caberia a cada pas a responsabilidade de impedir as exportaes para naes onde as importaes estivessem banidas. Findo o encontro, os governos participantes continuaram a seguir suas prprias inclinaes, ignorando as recomendaes da Comisso. Graas s suas tticas protelatrias, o Imprio Britnico continuou sendo o maior produtor e exportador mundial de pio at a dcada de 1930.64 Apesar de no haver estabelecido nenhuma obrigao internacional, o evento teria consequncias de longo alcance, constituindo o
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MCALLISTER, Op. cit., pp. 29, 33. SIMMONS, Op. cit., p. 26. Com vistas a ter algo a apresentar durante a Conferncia, mas sem ofender a comunidade mdica ou os produtores de drogas, os EUA impuseram em 1909, s vsperas do encontro, uma proibio importao de pio para fumo. Assim munidos de uma novssima legislao, propuseram durante o encontro, com o apoio da China, a imediata proibio do fumo do pio. O projeto no prosperou, esbarrando na contraproposta britnica de regulamentao cuidadosa. SIMMONS, Op. cit., p. 26. BENTHAM, Op. cit., pp. 78, 79.
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ponto de partida para o controle internacional das drogas e o estabelecimento de um arcabouo internacional inicialmente no mbito da Liga das Naes e, mais tarde, da ONU. Foi pioneira ao obter, pela primeira vez, o reconhecimento da existncia de um problema de mbito mundial e do perigo da dependncia qumica. Determinou a compilao, pela primeira vez, de informaes sobre a produo mundial de pio. Abriu o precedente de discutir a situao interna dos pases no tocante questo das drogas65. Levou a ndia a cessar as exportaes de pio para as Filipinas e demais jurisdies que proibissem sua importao. De sua parte, a China foi imediatamente cobrada pelo auxlio norte-americano, recebendo uma lista de demandas que inclua a reviso de acordos tarifrios bilaterais.
1.4.2. Conferncia da Haia (1912) Aps certa procrastinao, realizou-se em dezembro de 1911 uma nova conferncia, com a participao dos mesmos pases que haviam estado em Xangai, menos o Imprio Austro-Hngaro. Os desafios foram novamente significativos: declarar um princpio era uma coisa; restringir uma indstria multinacional lucrativa era outra. Mesmo concordando com a existncia de um problema internacional, a preocupao principal dos governos participantes seguia sendo com as perdas comerciais. Os alemes protegeram sua j ento poderosa indstria farmacutica; os persas, seus cultivos; os holandeses, seu comrcio nas ndias Orientais. Britnicos mostravam-se apreensivos com possveis repercusses para a economia indiana. Juntamente com a Frana, recusavam a proposta dos EUA de direito recproco de inspeo dos navios em alto-mar. A Itlia desejava
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BRUNN, Op. cit., p. 10.
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controles internacionais sobre a cannabis e o haxixe, amplamente consumidos em suas possesses africanas. Portugal recusava-se a adotar qualquer medida que pudesse prejudicar o comrcio de pio em Macau, a menos que todos os demais governos envolvidos adotassem idntica medida. A Rssia rejeitava a ideia de restries sobre as plantaes de papoula, destinadas em seu territrio extrao do leo e das sementes. Ainda assim, a conferncia foi um divisor de guas, pois desta vez os delegados tiveram poderes para formular um projeto de conveno a ser submetido a seus governos. Em janeiro de 1912, em meio a presses norte-americanas, chegou-se a uma conveno para o controle da produo do pio e a proibio do seu uso para fins no medicinais. A Conveno da Haia foi o primeiro tratado internacional de controle de drogas, regulamentando de forma incipiente a fabricao, comrcio e uso da cocana, pio e seus derivados. Constituiu o primeiro passo para a construo do complexo arcabouo normativo internacional, fornecendo um modelo para legislaes futuras. Deu questo um tratamento repressivo e proibicionista: determinou a restrio da produo, venda e uso do pio a necessidades legtimas (medicinais e cientficas), estipulou a supresso gradual do seu fumo, estabeleceu um sistema de autorizaes e registros e proibiu a exportao de drogas para Estados que banissem sua importao. Definiu quimicamente opiceos e cocana, de modo a eliminar as lacunas legislativas, que at ento permitiam que os traficantes declarassem impunemente seus produtos como derivados ou substitutos. Marcou o incio de um verdadeiro internacionalismo na questo, refletindo a crescente conscientizao de que outras naes alm da China haviam sido contaminadas pelo consumo do pio66. Mais importante, consolidou o princpio de que era um dever e um direito de todo Estado velar pelo uso legtimo de certas drogas67. E contribuiu efetivamente para a reduo do problema
66 67 SIMMONS, Op. cit., pp. 26, 258. BRUNN, Op. cit., p. 272.
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de dependncia na China68. Atribuiu-se ao Governo dos Pases Baixos, pas-sede da reunio, a responsabilidade por monitorar o cumprimento da Conveno. Juntamente com a conveno, foi assinado um protocolo, que apontava para a necessidade de controle internacional sobre a remessa de drogas por via postal e sobre o estudo da questo da cannabis, tema improvisadamente includo na agenda. Permaneceram lacunas, no entanto, ao deixar-se aos governos individuais a interpretao dos controles, mediante uma regulamentao domstica e no internacional da produo e distribuio. Pouco disps para limitar as exportaes massivas para Macau, Hong Kong e outros centros do contrabando mundial de pio. Os principais territrios produtores, representados no encontro pelo Reino Unido e Prsia, lograram barrar os dispositivos sobre reduo de cultivos. Nenhum cronograma foi estipulado para a supresso do fumo do pio. Embora constituindo um marco na evoluo do tema, a Conveno exortou muito mas obrigou pouco. Seria interpretada de forma maximalista pelos EUA e outros Estados inclinados a aplicar os controles e minimalista pelos recalcitrantes. No intuito de desviar a ateno do continuado papel da ndia como produtora e exportadora de pio e protelar o controle internacional sobre aquela substncia, o Reino Unido logrou que a conferncia tratasse igualmente de drogas industrializadas, tais como cocana e herona, vencendo as objees da Alemanha. Para defender sua indstria farmacutica de drogas manufaturadas, contudo, o governo alemo introduziu, com o apoio francs, vrias clusulas de exceo, alm de um procedimento peculiar que condicionava a entrada em vigor da Conveno ratificao por todas as partes, alegando que somente dessa forma o controle seria efetivamente internacional. Em face das estratgias protelatrias de alguns pases, o documento no havia ainda entrado em vigor em 1914, no momento em que eclodiu a Primeira Guerra Mundial.
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BENTHAM, Op. cit., p. 87.
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A guerra conduziu o tema, temporariamente, em direo oposta dos controles estipulados pela Conveno da Haia. A interrupo sbita dos fornecimentos alemes de morfina e herona deixou muitas naes aliadas e neutras em risco de escassez, levando-as a expandirem suas indstrias farmacuticas no bojo dos esforos blicos. Nos EUA, a ecloso do conflito criou um desejo coletivo de purificar e fortalecer a nao que se preparava para lutar em defesa da democracia. Foi nesse contexto que se aprovou no pas em 1914, com amplo apoio popular, a primeira lei proibicionista de carter abrangente o Harrison Narcotics Act, pelo qual se internalizou a Conveno da Haia de 1912 mediante a estipulao de uma srie de restries para a comercializao domstica do pio, da cocana e de seus derivados69. Curiosidade eivada de ironia, o autor da severa legislao, Harrison Wright, sofria de alcoolismo, vindo a ser demitido de seu cargo na Presidncia por aquele motivo. Em 1919, o Harrison Act entrou em vigor, sendo suas consequncias analisadas no captulo seguinte. O final da guerra permitiu a retomada das discusses internacionais70 e a entrada em vigor da Conveno em 1919. A cessao das hostilidades veio, no entanto, agravar o problema das drogas, comeando as indstrias farmacuticas a buscarem mercados para suas capacidades produtivas expandidas e ampliando desse modo a oferta nos mercados71. Os sintticos, muitos dos quais desenvolvidos durante a Guerra, suplantaram temporariamente a herona e a cocana, cujo consumo veio a declinar substantivamente nos anos trinta72.
69 Passou-se a requerer registro, pagamento de um imposto intencionalmente elevado e preenchimento de formulrios de encomenda como condio para a importao, venda ou fornecimento de pio, cocana e seus derivados. A cannabis no foi includa, tendo sido considerada no formadora de hbito e menos malfica do que o pio ou a cocana. 70 71 72 Foram includos no Tratado de Versalhes dispositivos sobre o pio. MCALLISTER, Op. cit., pp. 37, 39, 83. O nmero de dependentes caiu de cerca de 250 mil em 1900 para menos da metade no final dos anos trinta.
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1.5. O Velho Bloco do pio O perodo da Liga das Naes

The League has tried often, but always in vain To stop people taking a sniff of cocaine But profits substantial will always be made By Switzers engaged in the drug making trade. (Poema annimo73)
A estrofe acima reflete com humor a percepo da poca sobre a atuao da Liga das Naes na esfera do controle de drogas. Em 1919, ao trmino da Primeira Guerra Mundial, atribuiu-se ao recm-estabelecido rgo a superviso dos acordos relativos ao controle de drogas. Criou-se um Comit Consultivo sobre o Trfico de pio e Outras Substncias Perigosas originalmente integrado pelas potncias coloniais europeias com interesses no comrcio com o Extremo Oriente (Reino Unido, Frana, Holanda e Portugal) e pelos principais produtores (China, ndia e Reino do Sio)74. Os EUA, embora no sendo membros da Liga, participariam ativamente dos trabalhos do Comit a partir de 1923, na condio de consultores. A questo das drogas ganhou, desse modo, um lugar permanente na agenda da Liga das Naes em Genebra75. Na prtica, contudo, o Comit Consultivo apelidado de o velho bloco do pio viu-se imediatamente dominado pelos integrantes europeus76, donos de monoplios sobre a produo e distribuio de pio, cujo real interesse era garantir o livre-comrcio com a China77. Nessas condies, no surpreende que os trabalhos da Liga tenham sido always in vain ou quase.
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A Liga (das Naes) tem tentado muito, mas sempre em vo / Impedir que as pessoas cheirem um pouco de cocana / Mas lucros substanciais sempre sero obtidos / por suos envolvidos no negcio da produo de drogas (poema annimo, com rimas no original). Note-se a sada de alguns dos integrantes do Comit do pio de 1909. MCALLISTER, Op. cit., p. 44. Com o tempo, o nmero de membros aumentaria: em 1927, decidiu-se admitir pases vtimas, de modo a diluir a influncia daqueles mais interessados na produo e no comrcio. Aps a Segunda Guerra, vrios desses monoplios foram eliminados, introduzindo-se a proibio em diversas jurisdies, tais como a colnia britnica de Hong Kong, geralmente com resultados contraproducentes.
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Por ocasio da Segunda Conferncia de Genebra78, realizada em 1925 j com a participao de 41 governos79, aprovou-se a Conveno Internacional do pio, que estabeleceu uma srie de medidas de controle80 seriamente enfraquecidas por clusulas de exceo. Deixou de incluir dispositivos propostos pelos EUA para a eliminao gradual do fumo do pio e para a restrio da produo de pio e da folha de coca s necessidades mdicas e cientficas81 os quais as potncias europeias se diziam despreparadas para adotar at que a China superasse seus problemas polticos internos. Naes consumidoras insistiam para que os produtores interrompessem a produo. As produtoras recusavam-se a suprimir o sustento de seu campesinato. A ndia alegava necessitar do pio para consumo domstico. A Prsia declarava ser impossvel encontrar cultivo substituto. O nico produtor disposto a considerar uma reduo de cultivos era a China, contanto que outros pases fizessem o mesmo. Quando ficou claro que a produo no seria interrompida, EUA e China retiraram-se do encontro. O documento final manteve a liberdade dos Estados para produzir e comerciar drogas em quaisquer quantidades, contanto que fornecessem relatrios precisos aos rgos da Liga de cujo escrutnio podiam, alis, furtar-se. Tratava-se de um regime de controle inexperiente, limitado e, uma vez mais, focalizado exclusivamente no controle da oferta.82 Como reflexo
78 A Primeira Conferncia de Genebra sobre Drogas realizou-se em 1924, com o objetivo de considerar medidas para a supresso do uso do pio no Extremo Oriente. O resultado foi a deciso de abolir as concesses para comrcio de pio, passando os governos a assumir o controle por meio de um sistema de licenas e proibio de reexportao. A medida aplicava-se unicamente ao pio, omitindo-se sobre a morfina e outros opiceos. Entre os 41 participantes da Conferncia de 1925, incluram-se pela primeira vez alguns latino-americanos e caribenhos: Brasil, Bolvia, Chile, Cuba, Nicargua, Repblica Dominicana, Uruguai e Venezuela. Estabelecia um sistema de autorizaes de importao e exportao visando a impedir o desvio de drogas em trnsito; medidas para incremento do controle domstico; restries ao comrcio de folha de coca e cannabis; controle das drogas manufaturadas; procedimentos para a incluso de novas drogas nas listas de substncias controladas; regulamentao da distribuio de drogas; definio de procedimentos para decidir quais drogas deveriam ser sujeitas a controle internacional; e criao da Junta Internacional de Fiscalizao de Entorpecentes JIFE - para suprir as deficincias do Comit Consultivo. Entre as lacunas, ressaltavam-se o mandato fraco da JIFE, omisses no procedimento de autorizaes de exportaes e importaes para pases no signatrios; inexistncia de procedimentos claros para o acrscimo de novas substncias lista de drogas controladas; lacunas no tocante a drogas sintticas; ausncia de limitaes aos cultivos, produo por empresas farmacuticas ou consumo. Como sano para as infraes, contudo, estipulou to somente o confisco dos carregamentos. GREGG, Robert. The International control system for narcotic drugs, in SIMMONS, Op. cit., p. 293. MCALLISTER, Op. cit., pp. 44, 69.
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de sua escassa eficcia, cinco anos mais tarde a Frana estabeleceria um monoplio sobre a produo e comrcio de pio na Indochina83. No obstante suas debilidades, a Conveno trouxe alguns avanos: criaram-se novas expectativas no tocante ao comportamento internacional; os pases concordaram em divulgar informaes at ento consideradas confidenciais;84 acordou-se a manuteno de um banco de dados sobre a produo mundial de pio, as necessidades da indstria farmacutica e as rotas de trfico e comrcio; incluram-se na ordem do dia questes referentes a uma maior cooperao internacional e implementao domstica dos acordos e incorporou-se ao regime de controle a herona e a cannabis, esta ltima restringida a usos mdicos e cientficos (em virtude das preocupaes britnicas com a converso do haxixe em um smbolo de subverso anticolonialista no seu protetorado egpcio)85. E instituiu-se um rgo oficial para policiar as regulamentaes. Desta vez, o Brasil fez-se representar, enviando conferncia dois mdicos conceituados. O vis de sade pblica dado ao tema pelo Brasil e outros pases contrastou com a diferente abordagem de terceiros, conforme se depreende do perfil das delegaes: congressistas (EUA), funcionrios do Ministrio do Interior (Gr-Bretanha), representantes do rgo de reintegrao civil de ex-combatentes (Canad) e do Ministrio de Colnias (Frana). Note-se aqui o despertar do interesse da Amrica Latina e Caribe sobre o tema, tendo participado do encontro sete pases alm do Brasil, a maioria representados por diplomatas lotados na Sua. Entre os signatrios da Conveno, contudo, no se incluiu nenhum pas latino-americano ou caribenho86.
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CEIN/doc. 12/86, Op. cit. Deu-se aos novos rgos da Liga a atribuio de coletar estatsticas governamentais confiveis sobre produo e comrcio de drogas, as quais serviriam como ponto de partida para uma base de dados. Cumpre acrescentar que, dcadas antes, o prprio Exrcito britnico havia elaborado abrangente relatrio sobre o consumo daquela droga na ndia, recomendando a manuteno do regime de livre venda. ESCOHOTADO, Op. cit., p. 115. Assinaram a Conveno de 1925: Albnia, Alemanha, Blgica, Gr-Bretanha, Austrlia, Frana, Grcia, Japo, Luxemburgo, Pases Baixos, Prsia, Polnia, Portugal e Sio (Tailndia).
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Mesmo com dois instrumentos internacionais em vigor sobre a matria, seguia inexistindo uma posio internacional consensuada sobre como controlar as drogas. Os EUA defendiam a eliminao dos excedentes, afirmando que, desse modo, cessaria a oferta ilcita e o consumo. A Holanda e outros pases afirmavam, com razo, que as tentativas de restringir o comrcio lcito de pio estimulariam o contrabando, a corrupo e o uso de outras drogas87. Consideravam a postura norte-americana hipcrita, visto que tentava impor no exterior um padro moralista de comportamento que no logravam implementar internamente. Estados produtores como Bolvia, Bulgria, Grcia, Hungria, Prsia, Sio, Turquia e Iugoslvia, dependentes das exportaes agrcolas de papoula ou de coca, objetavam imposio de controles sobre matrias-primas. Raramente, contudo, assumiram a liderana nas negociaes em Genebra, limitando-se a vetar propostas que lhes pareciam excessivamente onerosas. H que mencionar ainda a deciso do Peru de manter-se margem das negociaes, julgando que a coca representava um caminho para sua autossuficincia, modernizao e desenvolvimento. Em meio variedade de posies assumidas, a dos EUA prevaleceria na determinao da trajetria dos esforos internacionais de controle de drogas88. Nos anos seguintes, foram negociados novos acordos sobre drogas, estabelecendo-se controles adicionais:89 limitao da fabricao de
87 88 89 ESCOHOTADO, Op. cit., p. 116. MCALLISTER, Op. cit., pp. 56-67. Segue a relao completa dos instrumentos assinados: Acordo de 1925 Relativo Fabricao, ao Comrcio Interno e ao Uso do pio; Conveno Internacional de 1925 sobre Drogas Nocivas (pela qual a cannabis juntou-se cocana e ao pio na lista das substncias controladas e determinou-se que os governos passassem a submeter para uma Junta Central Permanente estatsticas anuais sobre a produo de pio e de folhas de coca, alm da manufatura, consumo e estoques dessas drogas e relatrios trimestrais sobre importaes e exportaes); Conveno Internacional de 1931 para Limitar a Fabricao de Entorpecentes (pela qual foi criada a Comisso Consultiva sobre o Trfico de pio e Outras Substncias Nocivas, com o objetivo de restringir a produo mundial e estoques de drogas aos montantes estritamente necessrios para fins mdicos e cientficos, acrescentando-se a requisio de se estimarem as necessidades de drogas para fins legtimos, de se vincular um rastro burocrtico fabricao, importao e exportao, ampliar a vigilncia e impor limites manufatura e comrcio de drogas); Acordo de 1931 sobre o Controle do Hbito do Fumo do pio no Extremo Oriente (o primeiro instrumento voltado para uma regio especfica); Conveno Internacional de 1936 sobre a Represso do Trfico Ilcito de Drogas Nocivas (para a supresso do trfico ilcito de drogas perigosas, determinando punies severas para aqueles que comercializassem drogas ilegalmente e comprometendo os Estados Partes a impedir que os criminosos se esquivassem a ir a julgamento por razes tcnicas e a facilitar a extradio em casos de crimes relacionados a drogas).
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opiceos s quantidades necessrias ao uso medicinal e cientfico (Conveno de Limitao de 1931), tipificao do trfico de drogas como crime e estipulao de sanes mais severas contra narcotraficantes (Conveno de 1936 primeiro ato internacional sobre drogas ao qual o Brasil aderiu90), estabelecimento de sistema de estimativas das necessidades nacionais de drogas para fins mdicos e cientficos e criao de um rgo adicional de controle91. As autoridades nacionais seriam as principais reguladoras daquelas medidas, cabendo aos rgos internacionais controle indireto posterior, sendo que os nicos poderes coercitivos disponveis seriam a publicidade internacional negativa e a ameaa de interrupo do fornecimento legal de drogas para os participantes do regime.92 Como resultado desses esforos, logrou-se em certa medida regulamentar o comrcio lcito, mas ao preo de estimular a expanso dos mercados clandestinos93 e o deslocamento dos cultivos para regies mais isoladas. O uso recreativo no foi eliminado, mas simplesmente colocado na ilegalidade. O enfoque na regulamentao do comrcio lcito em detrimento da preveno do ilcito seria mantido nos instrumentos posteriores, at os anos 1960. Sobre os pases agrcolas produtores recaram, naturalmente, as medidas regulatrias mais intrusivas.94 As convenes de 1925 e 1931 foram implementadas de forma relativamente conscienciosa. Juntamente com programas nacionais de monitoramento crescentemente coordenados e uniformes, produziram um sistema eficaz de controle do comrcio lcito. Como resultado, o comrcio mundial legal de morfina e cocana declinou substantivamente (o primeiro declinou de 7 ton em 1928 para menos de 2 em 1938 e o segundo, de 3,2 ton para 0,843 no mesmo perodo). Um nmero crescente de pases comeou a aceitar a ideia de que o controle da dieta farmacol90 91 92 93 94 Internalizada pelo Decreto 2.994 de 17/08/1938. Drug Supervisory Body. DONNELY, Jack, The United Nations and the Global Drug Regime, in SMITH, Op. cit., p. 285. BRUNN, Op. cit., p. 15. MCALLISTER, Op. cit., pp.100, 114.
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gica constitua efetivamente uma incumbncia estatal. Nominalmente, ao menos, a cruzada norte-americana comeava a converter-se em uma cruzada mundial. Cumpre ressaltar que, segundo a Conveno de 1931, a melhor maneira de controlar a produo e distribuio ilegal de drogas era faz-lo na origem. Inspirada pelos EUA, essa abordagem supunha uma separao conceitual entre oferta e demanda, bem como a crena de que o cultivo e o trfico ilegal eram a causa do abuso de drogas. Esse raciocnio se manteria durante dcadas. O nascente regime proibicionista internacional concentrou-se, portanto, no controle e regulamentao dos cultivos, produo e distribuio legais de drogas (restringindo-os a fins mdicos e cientficos) e na eliminao dos cultivos, produo e distribuio ilegais, deixando totalmente de lado as questes do consumo e do abuso. No final dos anos trinta, existia um arcabouo legal internacional substantivo controlando o comrcio de drogas. Mas consistia no mnimo denominador comum de um grupo de pases, a maioria dos quais com importantes interesses comerciais envolvidos. Quase todos lucravam com a produo ou com os impostos sobre as substncias ingressadas em seu territrio ou em suas colnias. As consequncias daquela postura j eram vislumbradas por analista da poca, que declarava que o excedente do pio produzido para o Oriente iria necessariamente para a Europa e os EUA95.
1.6. Enquanto isso na Amrica Latina A descoberta do princpio ativo da coca nos anos 1860 foi um marco para os pases andinos e para a regio. A popularizao, nos EUA e na Europa, dos medicamentos e elixires contendo substncias
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LA MOTTE, The Ethics of Opium.
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psicoativas fez com que, j no sculo XIX, a coca se tornasse a principal exportao agrcola da Bolvia e do Peru, dirigindo-se, em grande parte, para as grandes indstrias farmacuticas no Ocidente.96 Cumpre esclarecer que, embora significativa para os padres da poca, a extenso dos cultivos na Bolvia e no Peru era ainda modesta, se comparada com a do final do sculo XX. Compreensivelmente, os governos de ambos os pases relutariam durante dcadas em impor restries sobre sua produo. A situao foi diferente na Colmbia e no Equador, onde aquela planta nunca fora cultivada em propores significativas, tendo os poucos cultivos para uso ritual sido eliminados no sculo XVII pelo governo colonial; o uso tradicional da coca nunca foi ressuscitado nos dois pases. Durante o perodo da Liga das Naes, poucos governos latino-americanos (entre os quais no se incluiu o Brasil) ratificaram as convenes de Genebra de 1925 e 1931 ou cooperaram com o regime internacional de controles (do qual nem os EUA participavam), relutando at mesmo em submeter estatsticas. Alegando razes sociais, culturais e sobretudo econmicas, Peru e Bolvia mantiveram seus cultivos de coca sem restries. Com efeito, em uma poca de depresso mundial e de valorizao das exportaes, a coca representava uma promessa de independncia econmica. Na busca de justificativas, alguns setores naqueles pases insistiam em defender, por exemplo, os aspectos fisiolgicos benficos da droga para habitantes de regies de altas altitudes. No Peru, discusses iniciais sobre controles foram sumariamente interrompidas nos anos trinta, aps debates acadmicos sobre o coqueo conclurem que se tratava de uma prtica relativamente inofensiva para a sade97. A retirada do Brasil da Liga em 1926, seguida por outros seis pases latino-americanos na dcada seguinte, reduziu ainda mais o j escasso engajamento hemisfrico com o regime internacional.
96 97 HEALY, Kevin, Op. cit., p. 203. Ibid, p. 6.
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Nos foros internacionais sobre drogas, os pases latino-americanos e caribenhos, tanto produtores como no produtores, tardariam a comportar-se de forma atuante, permanecendo relativamente alheios s primeiras convenes e iniciativas voltadas para a supresso do pio e de outras drogas problema que julgaram, equivocadamente, que no viria a lhes atingir. Em face da incipincia da produo e sobretudo do consumo domstico, o tema das drogas estava longe de constituir uma questo relevante para as sociedades, os governos e, por conseguinte, a poltica externa de suas chancelarias. Tampouco sofreriam aqueles pases com a possvel exceo do Mxico em determinadas pocas presses externas significativas em prol de um maior engajamento na questo. Nesta fase inicial da histria do controle de drogas, ressalta-se portanto o papel bastante marginal desempenhado pelos pases da Amrica Latina e Caribe. Sua atitude majoritariamente passiva contrastou fortemente com o engajamento norte-americano na construo do arcabouo institucional internacional e do regime global de controles. Na incapacidade de fazerem valer seus interesses, os produtores latino-americanos Mxico, Peru e Bolvia adotaram atitude de distanciamento nos foros internacionais. Mesmo com a incluso em 1925, sua revelia, da cocana e da cannabis na relao da Conveno de Genebra de substncias perigosas a serem controladas, continuaram durante dcadas a manter uma posio defensiva nos encontros internacionais. Limitavam-se a alertar sem xito para a inviabilidade da imposio de controles produo, exceto se acompanhados por doses adequadas de assistncia para o desenvolvimento.98 H, verdade, registros pontuais de intervenes de protesto daqueles trs pases contra a construo de um regime internacional de controles baseado na reduo da oferta nos pases de origem. Alegavam, com
98 WALKER, WILLIAM, The Bush Administrations Andean Drug Strategy in Historical Perspective, in BAGLEY, Op. cit., pp. 5, 6.
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razo, que tal estratgia estava fadada ao fracasso, por basear-se em uma viso estreita do problema que ignorava suas causas subjacentes subdesenvolvimento econmico e pobreza rural. Verbalizados com fora insuficiente, aqueles argumentos foram de modo geral ignorados. Tampouco se formou uma aliana dos pases latino-americanos produtores nos foros de drogas em defesa de seus interesses. Alm da verbalizao tmida de suas posies contrariamente ao que fizeram, por exemplo, Alemanha, Sua e Holanda em defesa de suas indstrias farmacuticas , os pases latino-americanos parecem ter cometido um segundo erro de clculo, ao julgarem que se esquivariam do cumprimento dos dispositivos de controle dos acordos assinados. Tal estratagema funcionou apenas enquanto outras prioridades e consideraes os conflitos mundiais e posteriormente a Guerra Fria se sobrepuseram questo das drogas. Superadas aquelas preocupaes, ver-se-iam compelidos, mediante presses morais internacionais e presses econmicas norte-americanas, a implementar os controles. A diplomacia multilateral antidrogas conviveria, desde o incio, como se ver em captulo subsequente, com a diplomacia unilateral norte-americana, ambas estreitamente conectadas. Esse mesmo padro se manteria na fase posterior. Uma vez criado o arcabouo institucional inicial, as polticas internacionais evoluiriam de forma bastante linear, conduzidas ininterruptamente pelos EUA. Nenhum outro ator ou conjunto de atores a includos europeus, asiticos e latino-americanos lograria influir to significativamente na evoluo dos acontecimentos, tendncia que prosseguiria na fase seguinte. Quanto ao Brasil, seu distanciamento com relao aos foros e s negociaes internacionais sobre o tema parecia a princpio justificar-se. Com efeito, o pas se manteve em grande medida inclume ao problema das drogas durante dcadas. As geraes da segunda metade do sculo XIX tero utilizado elixires e paregricos a base de opiceos, mas esse consumo no parece ter tido efeitos de monta para a sade
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pblica. Cabe registro de que, por deciso do governo imperial, descartou-se um projeto de estmulo imigrao de grandes contingentes de trabalhadores chineses para as lavouras, optando-se, ao invs disso, por europeus e japoneses. Para o diplomata brasileiro, Baro de Ladrio99, os coolies seriam um mal moral para o pas, a ser evitado. Independentemente da forte dose de preconceito daquela postura, o fato que, com essa proibio, deixou-se importar no Brasil o hbito do fumo do pio, que nunca chegou, portanto, a popularizar-se. O consumo de drogas em larga escala no pas ainda tardaria vrias dcadas.
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Jos da Costa Azevedo, primeiro e nico Baro de Ladrio, foi militar e diplomata durante o Imprio. Na fase republicana, ocupou os cargos de Ministro da Marinha e senador.
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Captulo 2
Nos tempos de Al Capone agravamento do problema (1920-1960)

Junk is the ideal product... the ultimate merchandise. No sales talk necessary. The client will crawl through a sewer and beg to buy. (William Burroughs)100
As evolues ocorridas no sculo XIX e nas duas primeiras dcadas do sculo XX, relatadas no captulo anterior, foram determinantes na histria das drogas no mundo. Avanos tecnolgicos permitiram a colocao no mercado das primeiras drogas eminentemente recreativas pio para fumo, cocana e herona. O hbito do consumo recreativo espraiou-se, como forma de escape da dura realidade vivida por operrios e imigrantes. A poltica de controles na origem consolidou-se mundialmente, assim como a crena de que a oferta era diretamente responsvel pela demanda e o consumo. E os EUA despontaram como lderes da poltica mundial na matria. As estruturas montadas para o controle do problema no fariam outra coisa seno agrav-lo cada vez mais, associando drogas um problema originalmente afeto ao comrcio e sade pblica ao crime organizado.
100 Drogas so o produto ideal... a mercadoria perfeita. Dispensam conversa de vendedor. O cliente rastejar por um esgoto e implorar para comprar. William Burroughs, The Naked Lunch, 1959.
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2.1. Cruzada proibicionista nos EUA

Nothing is more destructive of respect for the government and the law of the land than passing laws which cannot be enforced.101 (Albert Einstein, sobre a Lei Seca)
Seriam nefastas e duradouras as consequncias do Smoking Opium Exclusion Act, aprovado s pressas em 1909, s vsperas da Conferncia de Xangai. Aquela lei direcionou a poltica norte-americana de controle de drogas, fazendo com que, subitamente, o pio passasse a ser considerado uma substncia criminosa e aliengena, contrria ao modo de vida americano, um hbito oriental imundo. Ao tornar ilegais as importaes de pio, exceto aquelas feitas por empresas farmacuticas registradas, estimulou o contrabando, a subida dos preos e o crime, sem impedir o consumo de seus sucedneos. Cedo revelou-se, portanto, que as tentativas de controle simplesmente redirecionariam o mercado. Por volta dos anos vinte, havia locais prprios para o fumo de pio em diversas metrpoles americanas. O fumo do pio virou inclusive um modismo entre os ricos e famosos a elite das drogas , celebrados nas colunas sociais. Aos usurios comuns, restava recorrer a drogas mais baratas como a morfina ou a herona, fceis de ocultar e de uso menos conspcuo. Com o tempo, tambm a elite se voltaria para outras drogas, medida que o pio se ia tornando mais raro, com as crescentes dificuldades de se contrabandearem cargas volumosas. Em 1919, ao final da Primeira Guerra Mundial, entrou em vigor nos EUA o Harrison Act, com suas restries para a comercializao do pio, cocana e derivados. Sua implementao coube inicialmente Receita Federal (Internal Revenue Service), depois ao recm-criado Bureau of Prohibition e, por fim, ao Federal Bureau of Narcotics
101 Nada destri mais o respeito pelo governo e pela lei do pas do que a aprovao de leis cujo cumprimento no se pode garantir.
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do Departamento de Justia. Na mesma linha, aprovou-se em 1920 a Lei Seca102, com forte apoio popular, proibindo a venda e consumo de lcool em todo o pas. Em 1924, o Congresso tornou ilegal todo o uso e produo domstica de herona. Foi a vitria da cruzada moralista no pas. Iniciou-se desse modo a Era da Proibio de Drogas, que se estende at os dias de hoje em praticamente todo o globo103. Embora o Harrison Act tenha reduzido drasticamente o nmero de vtimas das prticas receiturias indiscriminadas, no eliminou o consumo. Ao privar os usurios de acesso a fornecimentos lcitos de opiceos, estimulou a expanso vertiginosa dos mercados ilcitos e da criminalidade104. Levou ainda a uma mudana radical no perfil do consumidor: se antes era sobretudo a pessoa de meia-idade de classe mdia e sem histrico criminal, passou a ser o jovem de camada mais pobre com antecedentes criminais e, portanto, acesso mais fcil aos mercados clandestinos105. E consequncia de especial gravidade alimentou ainda mais o crime organizado. Iniciou-se a era das mfias tnicas, imortalizadas na literatura e no cinema. Por volta de 1930, em meio Grande Depresso, a herona havia se espalhado por todo o pas, sobretudo no norte, acompanhando as migraes internas dos afrodescendentes do sul em busca de empregos. A misria e a infelicidade nas cidades frias do norte seriam atenuadas pelo jazz, o blues e a herona, conforme relatado por muitos artistas da poca, a exemplo de Billie Holiday, que no final da carreira alertaria as novas geraes: If you think dope is for kicks and for thrills, youre out of your mind... If you think you need stuff to play music or sing, youre crazy. It can fix you so you cant play nothing or sing nothing106.
102 Tambm conhecida como 18a Emenda ou Volstead Act. 103 GRAY, Op. cit., pp. 22, 31, 46. 104 Os financiamentos federais para esforos de aplicao da lei quintuplicaram na dcada de 1920, ao passo que a populao carcerria no pas passou de 3 mil em 1920 para 12 mil em 1932, dois teros da qual condenada por crimes relacionados ao lcool e outras drogas. 105 ESCOHOTADO, Op. cit., p. 106. 106 Se voc pensa que as drogas so para dar emoes e excitaes, voc est fora de si... Se pensa que precisa delas para tocar ou cantar, voc est louco. As drogas lhe deixaro incapaz de tocar ou de cantar o que quer que seja.
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A construo do primeiro arcabouo institucional domstico norte-americano e multilateral no tardou a ser seguida e complementada pela estratgia unilateral norte-americana de encorajamento s naes produtoras para que adotassem controles severos107. J em 1923, o Congresso aprovou resoluo na qual exortava o Presidente a pressionar os pases produtores de pio e folha de coca para que limitassem sua produo. Pelo seu carter pioneiro e por haver inaugurado uma linha de ao da poltica dos EUA sobre drogas, o processo parlamentar de 1923 merece algumas consideraes. A confiana depositada por setores nos EUA no xito de medidas unilaterais tinha razo de ser. Poucos anos antes, aes unilaterais tomadas pela Administrao Theodore Roosevelt haviam logrado, em grande medida, reduzir a incidncia do fumo de pio nas Filipinas, mediante campanhas educativas focalizadas na sade pblica. Sendo Roosevelt o presidente famoso pelo recurso a palavras suaves e um porrete na mo (a chamada Big Stick Policy), as campanhas de esclarecimento foram complementadas, subsidiariamente, por sanes punitivas para os casos de descumprimento. O xito nas Filipinas levou muitos americanos, erroneamente, a confiarem no xito de medidas semelhantes no futuro. O erro de julgamento deve-se ao carter bastante especfico do caso filipino um territrio insular, em situao colonial, com o consumo restrito em grande medida s minorias chinesas e sendo seu combate apoiado pela maior parte da populao. Em outras palavras, os EUA tiveram aqui uma espcie de sorte de principiante, que tentariam sem xito em replicar em ocasies futuras. Munidos de tal confiana na eficcia de medidas impositivas fora das fronteiras, um grupo de congressistas108 tabulou, com a anuncia do Secretrio de Estado e apoio de setores da sociedade civil (incluindo maonaria e entidades religiosas), um projeto de lei que instrua o Presidente a exortar os governos dos pases produtores a que limitassem
107 WALKER, WILLIAM, The Bush Administrations Andean Drug Strategy in Historical Perspective, in BAGLEY, Op. cit., p. 5. 108 Membros do Comit de Relaes Exteriores.
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s necessidades mdicas e cientficas as produes de pio (Gr-Bretanha, Prsia e Turquia, nominalmente citados) ou de folha de coca (Peru, Bolvia e Holanda/Java). O prembulo do documento igualmente revelador, estipulando ser dever imperativo do governo defender sua populao dos danos causados pelas drogas formadoras de hbito. Menciona ainda que, sete anos aps a ratificao da Conveno de 1912 entre os EUA e outras potncias, o acordo e as leis nacionais e internacionais davam mostras de haver fracassado totalmente na supresso do trfico ilcito. Atribuiu-se tal fracasso tentativa de regulamentao do transporte e da venda, sem a imposio de restries adequadas produo fonte e raiz do mal. Implcita estava a convico de que o problema das drogas era decorrente exclusivamente da produo excedente. No corpo do texto, cita-se opinio do Comit de Investigao sobre Trfico de Drogas109 de que o nmero total de dependentes nos EUA era provavelmente superior a um milho. Nos debates que se seguiram, defensores do projeto argumentaram que aquele mandato ajudaria o Presidente a negociar com outras naes. Estava inaugurada nova vertente da poltica externa norte-americana, que viria a ter grande peso nas relaes com os pases da regio. J em meados dos anos trinta, os EUA incluram oficialmente a interdio fora de suas fronteiras entre os principais componentes da estratgia nacional antidrogas. E incluiu-se na Conveno de 1931 que a melhor maneira de controlar a produo e a distribuio de drogas era faz-lo na origem. Nova evoluo ocorreria em 1933, quando Franklin D. Roosevelt extinguiu oficialmente a Lei Seca, alegando seus efeitos colaterais nefastos: injustia, hipocrisia, corrupo desenfreada, crime organizado e continuao, na clandestinidade, do comrcio e consumo do lcool. A extino da lei foi viabilizada pelo fato de que, ao contrrio do que ocorria com o pio e a cocana, o lcool era culturalmente bem aceito
109 Nomeado em abril de 1919 pelo Secretrio do Tesouro.
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no pas. Ademais, o incio da Grande Depresso requeria gerao de empregos e aumento da arrecadao de impostos. Fato raro na prtica legislativa norte-americana, e bastante sintomtico, a lei foi aprovada por unanimidade a exemplo de todas as leis posteriores sobre drogas nas dcadas seguintes. Por seu estreito paralelo com a proibio das drogas, interessante mencionar que estimativas oficiais norte-americanas mostram que, em seus doze anos de vigncia, a Lei Seca teria criado meio milho de novos delinquentes e fomentado a corrupo em diversos escales do governo. Dos agentes da proibio, 34% se envolveram comprovadamente com o narcotrfico e delitos conexos. Secretrios do Interior e da Justia foram condenados por conexes com gangues e contrabando. Cerca de 30 mil pessoas morreram por ingesto de lcool metlico e 100 mil contraram problemas de sade. A revogao da Lei Seca exauriu, contudo, as discusses sobre o tema dos controles.110 Sendo demasiado para os setores conservadores do Congresso e da sociedade aceitarem a legalizao simultnea do lcool e outras drogas, o Harrison Act permaneceu em vigor. A ele se somaria inclusive, em 1937, o Marihuana Tax Act, tipificando como delito a produo, distribuio e posse daquela droga. A consequncia era previsvel: extinta a Lei Seca, as mfias do lcool viram-se obrigadas a buscar novas fontes de lucros, voltando-se ento para a herona111. Cabe registro que a Gr-Bretanha seguiu, durante as dcadas seguintes, caminho diferente do norte-americano. A maior parte dos dependentes britnicos continuou a obter suprimentos dos mdicos, no precisando recorrer a traficantes. Tampouco foram acusados ou mandados para instituies de reabilitao.
110 MUSTO, Op. cit., p. 42. 111 ESCOHOTADO, Op. cit., pp. 106-107.
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2.2. Gangsterismo
Sometimes I think my decisions were about half right, but now I am not sure which half. (Harry Anslinger)112
Desde o incio, os controles ao comrcio de drogas e as medidas proibicionistas impostas no Ocidente tiveram o principal efeito de estimular a criao de grupos criminosos ou atrair aqueles que atuavam em outras esferas, como a venda clandestina de bebidas alcolicas. Tratavam-se aqui de mfias tnicas, com jurisdies claramente delimitadas italianos nos EUA, corsos na Frana, sicilianos na Itlia, turcos na Alemanha, chineses e japoneses na sia. Com o passar do tempo, haveria ocasionais reacomodaes das esferas de influncia, inclusive com o surgimento de novos atores113. Nos EUA, a situao foi agravada pela entrada em vigor do Harrison Act e da Lei Seca, que abriram novos ramos para a atuao criminosa, fornecendo produtos a explorar. No por acaso, dos anos vinte o surgimento do termo gangsters, referente aos membros das gangues criminosas organizadas que comeavam a formar-se em Nova York, Chicago e outras cidades norte-americanas. O comrcio de herona e outras drogas foi deixado inicialmente para gangue tnica judaica, que dominou o submundo antes do despontar da Mfia italiana nos EUA, contrabandeando carregamentos vindos da Europa e da sia. Esta ltima pareceu de incio ignorar as oportunidades abertas com o novo ramo de atividade, supostamente presa a um cdigo de honra que vedava negcios com drogas e prostituio, e concentrou-se na venda de lcool. Alm do cdigo de honra, acreditavam algumas lideranas que o envolvimento com o narcotrfico seria negativo
112 s vezes, eu penso que metade das minhas decises foram corretas, mas no tenho certeza de qual foi essa metade. Harry Anslinger, Comissrio do Federal Bureau of Narcotics dos EUA entre 1930 e 1962. 113 No incio do sculo XXI, ressalta-se importante presena de nigerianos, russos, albaneses e romenos nas diferentes rotas e segmentos do narcotrfico.
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para a imagem da entidade114. Nos anos 1930, sob nova liderana115, a Mfia italiana aliou-se judaica, formando o sindicato do crime mais poderoso nos EUA at ento. Com o fim da Proibio do lcool, voltou-se imediatamente para a explorao da prostituio e o comrcio de herona, superandos os constrangimentos com cdigo de honra. A dcada de vinte foi, desse modo, de bonana para os traficantes de herona. Recorde-se que, at a adoo da conveno de 1931, a fabricao de herona e de morfina era virtualmente livre na Europa. Traficantes europeus compravam legalmente os produtos das empresas farmacuticas europeias e os contrabandeavam para os EUA, onde a proibio entrara em vigor em 1919 com o Harrison Act. Aps 1931, montaram laboratrios clandestinos no entorno de Paris para processar o pio oriundo da Turquia.116 Era o incio da Conexo Francesa. Nos anos 1950, a Mfia fechou seus laboratrios na Siclia e transferiu o refino da herona para Marselha, onde criminosos corsos operavam desde os anos vinte117. Marselha veio a suplantar Paris como capital da herona na Europa, passando o pio a ser transportado por mar. No auge da produo, em meados dos anos sessenta, havia possivelmente duas dezenas de laboratrios produzindo, ininterruptamente, herona de alto grau de pureza e qualidade. Durante vinte anos, at 1972, os corsos, aliados mfia talo-americana, dominariam o mercado de herona nos EUA, destinado sobretudo a consumidores afrodescendentes e porto-riquenhos das zonas pobres de Nova York.
114 Alguns observadores duvidavam desse cdigo de honra, acreditando que a mfia estivera efetivamente envolvida no narcotrfico nos EUA desde o incio, embora de forma discreta. 115 Salvatore Lucaina, conhecido como Charles Lucky Luciano. 116 A Turquia era a principal origem do pio destinado s exportaes de herona para os EUA. O trfico era feito via Grcia ou Iugoslvia, frequentemente pelo trem Orient Express. Os EUA eram um dos principais pases de destino, com rotas diretas da Frana para Nova York ou, alternativamente, via Cuba, Canad ou Amrica Latina. 117 Logo aps sua fundao em 1947, a CIA teria comeado a apoiar grupos criminosos corsos, especialmente em Marselha, em troca de seu apoio na desestruturao do partido e sindicatos comunistas. Embora no to organizadas como a mfia, as linhas de suprimento corsas eram consideradas muito eficientes.
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2.3. Tempos de guerra: a expanso das indstrias farmacuticas Na dcada de 1930, o regime internacional de controles, j em pleno vigor estatutrio, viu-se prejudicado pela Grande Depresso, pelo abandono da cooperao internacional pela Alemanha e Japo e a ecloso do novo conflito mundial. Mais uma vez, os esquemas de controle foram colocados de lado, de modo a dar aos pases maior liberdade para expandir as indstrias qumicas e farmacuticas necessrias ao esforo de guerra. Os governos acumularam amplos estoques de medicamentos e anestsicos como precauo contra a escassez que se avizinhava. Alm da expanso dos cultivos, as demandas da guerra levaram a novos avanos tecnolgicos, como o surgimento dos analgsicos narcticos de origem no opicea e das novas drogas sintticas, os quais viriam a alterar o quadro mundial nas dcadas seguintes, fornecendo amplos excedentes para o mercado clandestino. As novas drogas sintticas passariam a concorrer no mercado lado a lado com as drogas de origem vegetal sem, contudo, elimin-las. Como consequncia da expanso das indstrias qumicas, nova evoluo nos padres de consumo de drogas ocorreu nos anos trinta, com a descoberta e livre comercializao nas farmcias de certas aminas (anfetaminas, dexanfetaminas, metanfetaminas) e cerca de setenta opiceos sintticos118. Rapidamente incorporadas ao receiturio domstico, passaram a ser utilizadas para tratar problemas como congesto nasal, enjo, obesidade, depresso e superdose de hipnticos, alm de aumentar a resistncia e o rendimento intelectual. Consistiam em estimulantes do sistema nervoso, alguns dos quais dez ou vinte vezes mais ativos do que a cocana e mais baratos. Durante a Segunda Guerra, foram ministradas a soldados alemes, ingleses, italianos e japoneses doses generosas em complemento s raes. No Ps-Guerra, passaram a ser amplamente consumidas por idosos, donas de casa e
118 Tais como petidina, metadona e cetobemidona.
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estudantes grupos comumente acometidos pelo tdio e desmotivao ou pressionados a demonstrarem alto rendimento acadmico ou profissional. Nos anos cinquenta, foram introduzidas no mercado, com xito ainda maior, drogas anunciadas como remdios para o ritmo da vida moderna e com efeitos semelhantes aos dos relaxantes musculares, bem como medicamentos contra a ansiedade119, hipnticos e sedativos. Juntamente com a sua popularizao, viria a identificao dos efeitos colaterais. Data igualmente dessa poca a comercializao do cido licrgico dietilamida (LSD 25)120. Somente nos anos sessenta se tornariam, contudo, foco da ateno dos governos, conforme analisado em captulo posterior. Em uma reverso das rotas, aquelas substncias sintticas foram originalmente fabricadas nos EUA e exportadas para pases em desenvolvimento. Nessas condies, no surpreende que, at os anos setenta, nenhuma delegao norte-americana estimulasse discusses nos foros internacionais sobre o estabelecimento de controles sobre aquela categoria de drogas. Ter tambm infludo para a tolerncia s drogas sintticas o fato de no serem seus consumidores associados a grupos marginalizados, no ocorrendo, portanto, estigmatizao racial ou social semelhante que atingira o pio, a cocana e a cannabis. A popularizao das drogas sintticas e da cannabis foi estimulada ainda pela desestruturao das rotas tradicionais do trfico de opiceos durante a Segunda Guerra Mundial. Forada abstinncia, estima-se que a populao de dependentes de opiceos tenha cado de 200 mil para 20 mil em 1945. Fracassou a tentativa ocorrida nesse perodo de se iniciar um comrcio de herona mexicana para os EUA, em virtude de sua baixa qualidade e grau de pureza. Outra evoluo resultante do conflito foi que os EUA passaram a atuar como armazm mundial de drogas lcitas, adquirindo subitamente grande poder de barganha. Em troca do fornecimento
119 Benzodicepinas como valium e outros. 120 O LSD uma droga semissinttica, extrada do fungo ergot e descoberta por Albert Hoffman em 1943.
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de medicamentos, exigiram dos pases aliados o cumprimento efetivo dos dispositivos internacionais de controle. Foi assim que, em 1943, com o apoio canadense, o Departamento de Estado incentivou os aliados ameaando com retaliaes em caso de no cooperao a adotarem uma poltica comum no tocante supresso do uso no medicinal do pio. A estratgia surtiu efeito. Ameaados com a suspenso dos planos de devoluo da administrao civil dos territrios coloniais, britnicos, holandeses e franceses viram-se compelidos a ceder, conscientes da impossibilidade de retomarem os monoplios coloniais aps o conflito ou de questionarem a recm-adquirida capacidade dos EUA de imporem suas propostas na esfera do controle de drogas121. Para o fortalecimento do poder negociador norte-americano contribuiu ainda o fato de, durante o conflito, os rgos de controle de drogas da Liga terem sido parcialmente transferidos da Sua (Genebra) para os EUA, com vistas a garantir sua sobrevivncia. O preo dessa segurana foi a limitao de sua autonomia e capacidade de manobra e o correspondente aumento da influncia norte-americana.
2.4. As drogas como armas Ao longo do sculo XX, as drogas seriam utilizadas para fins polticos em diferentes regies do globo. Alguns episdios j so comprovados e de domnio pblico. Outros permanecem no campo das hipteses. Uma dessas teorias se refere aos servios de inteligncia norte-americanos. Para alguns estudiosos122, a interrupo do contrabando de drogas tradicionais durante a Segunda Guerra teria talvez permitido desfechar-se golpe de misericrdia ao menos no trfico mundial de herona. Teoria amplamente divulgada no incio dos anos setenta apontou a possibilidade de que os EUA tenham se abstido de
121 MCALLISTER, Op. cit., pp. 140-160. 122 Alfred W. McCoy, em The Politics of Heroin on Southeast Asia, publicado em 1972 e amplamente divulgado na poca.
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desfechar tal golpe de forma deliberada, optando por aliar a Agncia Central de Inteligncia norte-americana (CIA)123 a organizaes que pudessem ajudar a obstruir a expanso do comunismo no mundo, tais como a mfia italiana e seus parceiros corsos. Amparados pela bandeira anticomunista da CIA, os narcotraficantes internacionais teriam logrado restaurar os negcios desmantelados pela guerra e aprimor-los ao longo das quatro dcadas da Guerra Fria. Episdio j pertencente aos relatos histricos envolve o Japo. Ao conquistar a Manchria em 1931, os japoneses adotaram uma poltica deliberada de estmulo do consumo de drogas destinada a enfraquecer a China, inimiga histrica. Inundaram o pas com pio, morfina e cocana e reinstauraram cultivos nas reas sob ocupao. A estratgia foi bem-sucedida a curto prazo, retornando o hbito de forma virulenta. No final da dcada, estimava-se que cerca de 10% da populao chinesa fosse dependente de drogas. A produo domstica e as importaes prosseguiriam sem restries at 1949, ano em que as lideranas comunistas subiram ao poder. interessante notar aqui um caso indito de xito quase total na represso do consumo, ocorrido sob a conduo de um governo central forte. Subitamente, foram proibidos na China o cultivo, a produo e a venda de drogas para fins no medicinais. O banimento foi facilitado por ocorrer simultaneamente reforma agrria. A oratria comunista atacou o pio e o cultivo da papoula como um estratagema imperialista. Estoques e instrumentos foram publicamente queimados, campos de papoula arrasados, casas de pio destrudas, traficantes executados ou enviados para reeducao poltica. O consumo foi oficialmente listado como malfico sade, antissocial, antissocialista e capitalista. Aos dependentes, foi oferecida ajuda mdica em centros de reabilitao. Os recalcitrantes foram enviados para trabalhos forados. Reincidentes foram obrigados a desfilar em pblico como criminosos e em
123 Central Intelligence Agency (CIA).
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seguida encarcerados. Entre 1949 e 1953, a populao de dependentes encolheu dramaticamente e, por volta de 1960, aps trs sculos, o pas viu-se finalmente liberado do problema,124 A histria registra ainda diversos outros casos de manipulao das drogas para fins polticos, conforme ocorrido durante as lutas entre o Governo de Chiang Kai-Shek na China e a guerrilha comunista e durante o perodo final de ocupao francesa da Indochina.
2.5. Do Comit do pio Comisso de Entorpecentes o advento da ONU

Paradoxical though it may seem, much of the history of national and international narcotics control has been written without reference to addicts or addiction. (S. D. Stein)125
No Ps-Guerra, sados do conflito mundial com poder sem precedentes, os EUA influiram ainda mais a partir de ento na construo da nova estrutura internacional de controle de drogas. Uma de suas principais preocupaes era evitar que o secretariado da recm-inaugurada Organizao das Naes Unidas (ONU) fosse, a exemplo de seu antecessor na Liga das Naes, um defensor dos interesses das potncias produtoras de drogas, de origem vegetal (especialmente aquelas com territrios remanescentes na sia) ou sinttica. Alegando a necessidade de garantir a independncia do novo rgo, bem como a variedade de fatores econmicos, mdicos, sociais, culturais, agrcolas
124 A abertura para o capitalismo a partir dos anos noventa estimularia nova reverso ao capitalizar os agricultores e os jovens, permitindo que os primeiros investissem em cultivos de pio e os segundos consumissem mais drogas para fins recreativos. Estimativas da JIFE (Junta de Fiscalizao de Entorpecentes) de meados daquela dcada apontavam para a existncia de cultivos ilcitos em diversas provncias e de cerca de 100 mil dependentes. O governo considera hoje a dependncia um crime, aplicando a lei de forma severa. 125 Mesmo parecendo paradoxal, o fato que grande parte da histria dos controles domsticos e internacionais das drogas foi escrita sem referncias a dependentes ou a dependncia.Stuart D. Stein, socilogo britnico contemporneo.
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envolvidos na questo, lograram que ficasse vinculado diretamente ao Conselho Econmico e Social da ONU (ECOSOC). Evitaram, desse modo, que o controle fosse retomado no mbito de uma organizao maior e inserido na rea de sade ou de questes sociais insero que poderia estimular uma abordagem predominantemente mdica ou social do problema, mais leniente face s drogas. Agncias internacionais como a Organizao Mundial de Sade (OMS)126, Organizao das Naes Unidas para Educao, Cincia e Cultural (UNESCO), Organizao das Naes Unidas para Alimentao e Agricultura (FAO) e Organizao Internacional do Trabalho (OIT) viriam, efetivamente, a envolver-se na questo, mas seriam mantidas a uma distncia segura. Foi assim que se estabeleceu, em 1945, a Comisso de Entorpecentes (Commission of Narcotic Drugs CND), em substituio ao Comit Consultivo sobre Trfico de pio127. As novidades foram o aumento progressivo do nmero de Estados-membros e, posteriormente, a diversificao das formas de abordagem da questo e a ateno, ainda que incipiente, ao tratamento de dependentes.128 Durante suas duas primeiras dcadas, o novo rgo de drogas da ONU pouco fez para controlar o uso ilcito daquelas substncias, abstendo-se de promover qualquer regime internacional para regulamentar o uso recreativo ou tratar do problema da dependncia. A problemtica dos dependentes e do abuso de drogas, considerada na poca relativamente reduzida (a crise chinesa j havia ento sido contida com a reduo dos cultivos e do consumo), continuou sendo vista como uma questo social de competncia exclusivamente domstica dos pases. Continuou-se focalizando prioritariamente o controle da produo e trnsito das drogas lcitas e a (inatingida) preveno de seu
126 Pelo Protocolo de Paris de 1948, a OMS foi autorizada a colocar sob controle internacional qualquer droga capaz de criar dependncia, incluindo as sintticas, que no estivesse sendo controlada pela Conveno de 1931. 127 O Protocolo de Lake Success de Emenda aos Acordos e Convenes sobre Entorpecentes assinado em 1946 transferiu as responsabilidades na esfera do controle de drogas da Liga para a ONU. 128 BRUNN, Op. cit., p. 16.
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desvio para canais ilcitos mediante a eliminao das matrias-primas excedentes129. No obstante as dificuldades enfrentadas, alguns objetivos foram atingidos no final dos anos quarenta: transio do arcabouo institucional da Liga das Naes para a ONU, reconstruo das agncias nacionais de controle desmanteladas durante a Segunda Guerra e extino gradual dos monoplios coloniais. Ainda assim, a produo mundial de pio e cocana continuava muito acima das necessidades mdicas e cientficas. A situao voltaria a agravar-se nos anos cinquenta, com o aumento do narcotrfico decorrente de fatores como o incremento global das comunicaes, rotas areas e turismo, reduo de barreiras econmicas, aumento dos fluxos migratrios e crescente sofisticao das organizaes criminosas130. Em 1953, negociou-se no mbito da ONU o ltimo acordo de antiga gerao (ou seja, voltado para a reduo do comrcio lcito) o Protocolo do pio. Estabeleceu-se finalmente a limitao do fornecimento da substncia para fins mdicos e cientficos e eliminou-se o conceito de uso quase medicinal. Restringiu-se a sete Estados Bulgria, Grcia, ndia, Ir, Iugoslvia, Turquia e URSS a autorizao para exportar pio, no restando aos demais pases produtores de excedentes outra alternativa que se dedicar ao contrabando131. Negou-se o pleito do Afeganisto e, mais tarde, da Birmnia, de incluso na lista dos exportadores oficiais, apesar do argumento de que 90% dos
129 Envidou-se esforo considervel porm em vo com vistas criao de um monoplio internacional com a atribuio de comprar, estocar e distribuir o produto. BENTHAM, Op. cit., pp. 93, 94, 101. 130 BENTHAM, Op. cit., pp. 40, 42. 131 O Protocolo de Limitao Produo de pio para fins Mdicos e Cientficos de 1953 incluiu os dispositivos de controle mais rigorosos at ento incorporados legislao internacional. Estabeleceu uma Junta Central Permanente sobre pio (Drug Supervisory Board), com autoridade para realizar investigaes in loco (com o consentimento dos governos), verificar eventuais discrepncias e impor embargos mandatrios sobre as importaes e exportaes de pio mesmo aos Estados no partes. Obrigou os signatrios a submeterem estimativas quantitativas dos cultivos e colheitas de papoula, consumo domstico, exportao e estocagem de pio. A exemplo dos instrumentos anteriores, os pases produtores lograram incluir diversas clusulas de exceo no tratado, referentes a inspees in loco, possibilidade de apelao contra os embargos e iseno de necessidade de informar sobre estoques militares, entre outras. O Protocolo estipulou que cultivadores de pio nos sete pases teriam de obter licena e aceitar monitoramento rigoroso. O tamanho mximo das reas de cultivo seria calculado pela ONU de acordo com as demandas farmacuticas estimadas. Os demais pases poderiam produzir pio, mas apenas para uso domstico.
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camponeses dependiam daquele cultivo (a negao teve consequncias previsveis: ambos os pases so grandes produtores clandestinos at os dias de hoje). O documento marcou o apogeu do mpeto original do controle de droga mediante a limitao, por acordo, de excedentes agrcolas objetivo j ento amplamente questionado132. O Protocolo apresentava debilidades graves, entre as quais lacunas no dispositivo que permitia a produo domstica e que abria caminho para a produo ilcita. Apenas 53 pases o assinaram, a excludos importantes produtores Tailndia, Birmnia, Laos, Afeganisto e Paquisto. Nos anos seguintes, a ONU dedicou-se tarefa de simplificar o arcabouo legal de controle do comrcio de drogas que havia sido criado ao longo de meio sculo e que estimulara uma rede de obrigaes entre os Estados complexa e plena de brechas e limitaes. Desse modo, os seis tratados e trs protocolos de emendas foram fundidos na Conveno nica de 1961, em vigor at os dias de hoje133. Sem dispositivos excessivamente rigorosos, a Conveno promoveu a universalidade do sistema e tornou-se a nova base do regime internacional de controle. Permaneceram intactos os principais pilares dos tratados anteriores: submisso de estimativas das necessidades e estatsticas sobre drogas, sistema de certificao de importaes e exportaes, registro das empresas fabricantes, comerciantes e distribuidoras de drogas e de suas respectivas transaes e classificao das substncias em quatro listas de controle de acordo com os usos para fins mdicos e cientficos (muitos, poucos, alguns ou nenhum)134, cada qual submetida a dispositivos diferentes135. Seu propsito fundamental foi o de limitar exclusivamente a fins mdicos e cientficos a produo, fabricao, exportao, importao, distribuio, comrcio, consumo e posse
132 MCALLISTER, Op. cit., pp. 181-185, 202. 133 Face complexidade da tarefa, a Conveno nica levaria treze anos para ser concluda (1948-1961), em cumprimento a mandato do ECOSOC. 134 Matrias-primas e preparados simples tais como herona e cocana foram includas nas listas sujeitas a restries mais severas (I e IV). Alguns narcticos receberam tratamento mais leniente (II e III). 135 McALLISTER, WILLIAM, The International Nexus: Where Worls Collide, in BAGLEY, Op. cit., p. 523.
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de drogas, garantir a disponibilidade de drogas para fins mdicos e cientficos e suprimir a disponibilidade de drogas para o mercado ilcito. Declarou ilcitas as plantas contendo substncias para a produo de drogas entorpecentes ou psicotrpicas (a se incluindo folha de coca e cannabis) e estabeleceu um marco jurdico multilateral para sua erradicao. Reforou o controle sobre a cannabis e a palha de pio (poppy straw), proibiu internacionalmente o fumo e ingesto do pio e do haxixe e a mastigao de folha de coca. Deu aos pases um perodo de transio para porem fim queles hbitos milenares, abertura que permitiu que muitos continuassem se esquivando do cumprimento. No mbito administrativo, combinaram-se dois rgos para formar a Junta de Fiscalizao de Entorpecentes (JIFE)136, um rgo tcnico de competncia profissional nos campos mdico, farmacolgico e farmacutico.137 Como ocorrera com suas predecessoras, eram graves as lacunas e falhas da Conveno de 1961. No contemplou satisfatoriamente o trfico ilcito, embora este estivesse em expanso. Concentrou-se na eliminao da oferta, ignorando a fora-motriz do consumo138. Juntamente com seu Protocolo de 1972, separou conceitualmente oferta e demanda e previu tratamentos diferenciados para ambos (represso da oferta e tolerncia da demanda). Forneceu condies para o crescimento exponencial do mercado ilegal de drogas nos EUA nos anos sessenta e setenta, bem como para o aumento artificial dos preos e o fortalecimento das organizaes narcotraficantes. Como das vezes anteriores, as obrigaes que imps aos pases produtores foram desproporcionais com relao
136 A JIFE tambm conhecida pela sigla em ingls INCB (International Narcotics Control Board). 137 A JIFE foi criada partir da fuso do Permanent Central Opium Board e do Drug Supervisory Body. Foi encarregada de supervisionar a implementao dos tratados sobre drogas, questionar e levar Assemblia-Geral da ONU eventuais inconsistncias nos relatrios e garantir que as drogas no sero acumuladas em propores perigosas em nenhum pas: em fazendo tal constatao, pode requerer explicaes do respectivo governo e recomendar que outros pases interrompam as remessas (as sanes nunca foram aplicadas at hoje). Cabe JIFE aceitar novos pases na lista dos exportadores oficiais medida que tem sido implementada com grande parcimnia. O nmero de membros, originalmente 8, ampliou-se anos depois para 11, de modo a refletir maior diversidade geogrfica. Cabe aos pases signatrios estimarem suas necessidades anuais e fornecerem estatsticas sobre importaes, exportaes, produo, uso e estoques de reserva em relatrio Junta. 138 Ruiz-Cabaas, Miguel, Mexicos Permanent Campaign: Costs, Benefits, Implications, in SMITH, Op. cit., p. 152.
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quelas impostas aos pases consumidores, lanando sobre os primeiros os principais custos econmicos, polticos, sociais e humanos do regime139. Nessas condies, no permaneceria nica por muito tempo.
2.6. Contracultura: anos sessenta

Suspeito que as drogas da verdade estejam destinadas a desempenhar na vida humana um papel pelo menos to importante como hoje desempenha o lcool, e incomparavelmente mais benfico. (Aldous Huxley, Heaven and Hell, 1956)
A despeito da intensa atividade legiferante da comunidade internacional, as drogas continuaram a ganhar adeptos em todo o globo, sobretudo a partir da segunda metade da dcada de sessenta. Ganharam inclusive conotao simblica com os protestos contra a Guerra do Vietn e as manifestaes estudantis da poca. O uso indiscriminado de drogas de todos os tipos de origem vegetal, anfetaminas injetveis, psicodlicas veio complementar de forma quase natural a atitude das populaes mais jovens de rebeldia individual e social e oposio aos costumes e valores estabelecidos. Com efeito, a cultura da rebeldia, permissividade, amor livre, drogas e rocknroll promovia a experimentao. Cabe mencionar, a esse respeito, interpretao alternativa dos acontecimentos. Segundo esta teoria conspiratria, a CIA e outras agncias governamentais norte-americanas, alarmadas com o risco de que os movimentos de protesto se convertessem em uma ameaa poltico-cultural ao estamento, teriam fomentado deliberadamente a psicodelia, distribuindo no mercado estoques de LSD e outras drogas psicoativas com o objetivo de distrair e desmobilizar o movimento
139 RUIZ-CABAAS, Op. cit. p. 152.
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juvenil140. Como quer que se tenham desenrolado os acontecimentos, o fato, hoje j conhecido, que alguns precursores das drogas psicodlicas141 efetivamente provieram do enorme estoque acumulado durante os anos da Guerra Fria pela CIA em seu programa de agentes blicos no convencionais destinado fabricao da droga da verdade142. De outra parte, no intuito de combater as drogas tradicionais, autoridades nacionais competentes143 haviam patrocinado em anos anteriores a substituio de uma farmacopeia por outra, favorecendo o sinttico e o patenteado em detrimento do natural e no patentevel. Os protestos contra o governo acabaram sendo neutralizados, em grande parte, com o surgimento quase simultneo do movimento hippie, cujo lema sex, drugs and rocknroll induziu mais paz, ao amor livre e a uma nova filosofia de vida do que mobilizao poltica. Como efeito colateral, induziu, ainda, modificao do padro de consumo de drogas nos EUA e no mundo. Atrelou-se ao movimento da psicodelia144 forte componente intelectual. Um de seus entusiastas mais eminentes, o escritor britnico Aldous Huxley defendia a utilizao do LSD e seus similares como instrumento para a descoberta de novas fontes de energia interior que contribussem para combater a inrcia social e psicolgica. No imaginrio coletivo, aquelas drogas seriam associadas, desse modo, abertura das portas da mente. Por volta de 1970, estimava o Governo norte-americano que cerca de 8 milhes de pessoas consumiam ou j haviam consumido LSD, fosse com o objetivo de autoconhecimento, escapismo ou contestao social.145 Nos anos sessenta, j se consumia nos EUA cerca de 2 mil toneladas de opiceos sintticos e semissintticos, sedativos, barbitricos,
140 MONTAA, Daro Fajardo, El Plan Colombia en la internacionalizacin de la guerra, in LVAREZ, Jairo Estrada (ed.). El Plan Colombia y la Intensificacin de la guerra. Bogot, Universidad Nacional de Colombia: 2002, p. 70. 141 A ergotamina, por exemplo, precursora do LSD. 142 ESCOHOTADO, Op. Cit, p. 156. 143 Federal Bureau for Narcotics dos EUA. 144 Do grego psique e delos: ampliao da mente. 145 Estimativas da Administrao norte-americana. ESCOHOTADO, Op. Cit, p. 154.
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hipnticos no barbitricos e tranquilizantes doze vezes mais drogas (sem incluir fumo e lcool) do que jamais se consumiu na China. A popularizao dos sintticos seria simultnea ao incremento exponencial do consumo das drogas de origem vegetal,146 incluindo os tradicionais opiceos. Por volta de 1965, a epidemia de herona se havia espraiado pelos subrbios de classe mdia. Na dcada de 1960, o nmero de usurios de herona passou de 50 mil para 500 mil. Quanto cannabis, conquistou todas as faixas etrias. Em face da no constatao dos efeitos malficos a ela atribudos, registraram-se na poca, inclusive, movimentos em prol de sua legalizao. Em 1972, relatrio da National Commission on Marihuana and Drug Abuse recomendou a despenalizao do consumo da substncia, alegando sua inocuidade e o fato de ser ento consumida por 25 milhes de norte-americanos (logo transformados em 40 milhes). A princpio, esse mercado em expanso se abasteceu da matria-prima de mltiplas fontes na Amrica Latina, frica e sia, mas logo criaria seus prprios fornecedores, comeando pela Califrnia e Hava. Os novos patamares de consumo e suas consequncias sociais causariam alarmes em vrios pases, levando os setores mais conservadores da opinio pblica a exigir aes governamentais firmes. Estavam dadas as condies para nova evoluo no tratamento da questo e um novo divisor de guas na poltica externa norte-americana. Cabe aqui breve meno situao europeia. Somente por volta de 1960 a situao comearia a mudar substancialmente na Inglaterra e na Europa Ocidental, com o surgimento de um padro de dependncia semelhante ao norte-americano, a partir da cultura adolescente nascida em Londres na esteira da msica pop, logo espalhada pelo resto do pas.
146 Estimava-se que em 1960 houvesse no mximo 200 mil consumidores de pio, herona, cocana e cannabis em todo o mundo. ESCOHOTADO, Op. Cit, p. 144.
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2.7. A questo comea a chegar Amrica Latina O perodo coberto neste captulo testemunhou as primeiras evolues importantes do tema ocorridas na regio. No obstante permanecerem as recalcitrncias tradicionais, as preocupaes internacionais com o tema comeavam, pouco a pouco, a fazer algum eco.147 Nessas condies, um desdobramento relevante foi observado nos anos trinta na Bolvia, comeando com as organizaes de cocaleiros dos Yungas a opor-se com veemncia imposio de restries internacionais aos seus cultivos. No Brasil, foi criada em 1936 a Comisso Nacional de Fiscalizao de Entorpecentes para tratar do tema, ainda que de forma bastante incipiente. Naquele ano, o pas assinou pela primeira vez um acordo internacional sobre drogas, conforme indicado anteriormente. Data deste perodo o incio do processo de estigmatizao da cannabis nos EUA, com consequncias de monta para o Mxico. O padro seguido foi muito semelhante ao do pio e da cocana, dcadas antes. Em meio bonana dos anos vinte, cerca de 500 mil agricultores mexicanos os chamados braceros haviam emigrado para o pas vizinho, levando consigo o hbito do plantio da cannabis/marihuana para consumo pessoal. medida que foi aumentando o ndice de desemprego em meio Grande Depresso, no entanto, os imigrantes mexicanos deixaram de ser bem-vindos. Seu hbito de cultivar a cannabis, at ento ignorado dada a insignificncia do consumo no pas, passou subitamente a ser considerado um problema. Desse modo, a droga viu-se pela primeira vez associada aos imigrantes indesejados e, em consequncia, estigmatizada nos EUA148. No mundo do crime, registrou-se grave desdobramento na regio. Nos anos trinta, as organizaes multinacionais de grande porte envolvidas na distribuio de drogas ilcitas estabeleceram em Havana uma das primeiras sedes de organizaes narcotraficantes, tornando-se
147 Pelo Decreto no. 780. De 28.04.1936. 148 MUSTO, Op. cit., p. 39.
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o pas um elo importante da rota do contrabando em direo aos EUA. Cuba oferecia grandes vantagens, incluindo a proximidade da Flrida e do Mxico e a permissividades das autoridades governamentais. A situao seria mantida at a Revoluo de 1959.149 No imediato Ps-Guerra, pouco se avanou na Amrica Latina em termos de controles, muito embora os governos tenham passado a fornecer estatsticas de modo mais sistemtico, a prestar cooperao policial e estabelecer controles domsticos embrionrios. Argumentava-se na regio que o problema das drogas era um fenmeno domstico, alimentado pela demanda, e que deveria ser resolvido mediante iniciativas na rea educativa. Por outro lado, em meio nascente Guerra Fria, consideraes de cunho poltico e estratgico limitaram a capacidade norte-americana de coao daqueles governos em prol de medidas como a erradicao forada de cultivos ilcitos, os quais prosseguiram com escassas restries. Exacerbaram-se as disputas sobre os regulamentos internacionais. A URSS tornou-se ativa no campo das drogas, impedindo investigaes sobre as condies no norte da sia e na Europa Oriental. Essa situao permitiu que muitos governos levantassem a bandeira da defesa da soberania e no ingerncia no tocante ao fenmeno das drogas do mesmo modo como fizeram em relao s questes de direitos humanos, democracia e meio ambiente. Impulso de monta na produo regional foi verificado nos anos sessenta. Com a expanso do consumo nos EUA em meio Contracultura, pases vizinhos rapidamente se inseriram na indstria das drogas voltada para o mercado consumidor do norte, expandindo seus cultivos de forma exponencial.150 Na Bolvia, por exemplo, os cultivos de folha de coca passaram de 3 mil hectares em 1963 para 11,3 mil em 1975.151
149 As circunstncias favorveis participao cubana no trfico modificaram-se com a Revoluo Cubana e o enfrentamento direto do novo governo com a mfia. Nos anos sessenta e setenta, a consolidao da Revoluo teria um impacto na geografia das mfias envolvidas com o narcotrfico na regio. 150 ESCOHOTADO, Op. Cit, pp. 173-175. 151 MACHICADO, Flavio, Coca Production in Bolivia, in SMITH, Op. cit., p. 88.
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Aproveitando-se de escassez no fornecimento de herona no Sudeste Asitico, agricultores mexicanos expandiram o fornecimento para os EUA de 35 para 90% da produo em 1975, embora exportando produto de qualidade inferior. Campos de papoula proliferaram na Sierra Madre, alm da Colmbia e Nicargua. A Agncia Antidrogas dos EUA152 no tardou a juntar foras com o governo mexicano para erradicar cultivos de papoula, empreitada favorecida por severa seca ocorrida em 1977, que destruiu metade da produo153. Para os rgos de aplicao da lei, ficou claro que erradicar cultivos era bem mais fcil do que evitar replantio em seguida. Os agricultores simplesmente aceitavam as perdas e esperavam a nova estao de semeadura. Esta fase seria, por assim dizer, de iniciao da Amrica Latina na questo. Envolvimento muito maior ainda estava por vir.
152 Drug Enforcement Administration (DEA). 153 Esta veio a restabelecer-se em 1981, expandindo-se nos anos seguintes.
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Captulo 3
Psicodelia e guerra (1960-1970)

A citizen in a drug-induced haze is not what the Founding Fathers meant by the pursuit of happiness. (William Bennet, czar das drogas)154
O embate norte-americano com as drogas comeou cedo, conforme relatado nas sees anteriores, mediante imposio de controles domsticos incipientes, atuao nos primeiros foros internacionais e exportao da poltica proibicionista para o resto do mundo por meio de uma srie de instrumentos internacionais negociados no mbito da Liga das Naes e da ONU. Cedo se percebeu, no entanto, que as medidas tomadas eram insuficientes e que, quando exerciam algum efeito, este era temporrio e geralmente acabava por transformar ou mesmo agravar o problema original. Mesmo assim, o governo norte-americano continuou a envidar esforos cada vez mais abrangentes e intrusivos. medida que o problema foi adquirindo maiores propores em seu territrio, o Governo norte-americano no tardaria a adotar aes unilaterais de interdio de carter blico fora de suas fronteiras. Nos anos setenta, voltariam a liderar novas evolues no tratamento da temtica das drogas, cobrando da comunidade internacional em
154 Um cidado em estado de confuso mental no o que os Founding Fathers quiseram dizer com a busca da felicidade. William Bennet, diretor do Office of National Drug Control Policy de 1989 a 1991.
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geral e dos pases vizinhos em particular aes cada vez mais onerosas de interdio e erradicao de cultivos. Mais uma vez, suas ofensivas teriam, contudo, efeitos colaterais, contribuindo para o aumento progressivo da magnitude do problema desta vez no prprio continente americano.
3.1. As primeiras escaramuas fora das fronteiras Desde cedo, os EUA definiram o problema das drogas como sendo de origem externa, a ser combatido mediante interdio nos pases produtores e nas rotas de trnsito. Sucessivas administraes julgaram menos oneroso, em termos polticos, combater a oferta externa do que a demanda domstica. Foi assim que os esforos se concentraram na aplicao da lei, mediante a interdio policial e a erradicao das fontes de fornecimento, com destruio de cultivos e de laboratrios.155 Partia-se do pressuposto de que tais medidas tornariam o narcotrfico mais arriscado e custoso, levando a uma diminuio da produo e do trfico, elevao dos preos e dissuaso do consumo nos pases de destino. A poltica de interdio nos pases de origem inaugurada em 1923, com a exortao do legislativo para que o governo pressionasse os pases produtores a limitarem sua produo tornou-se, nas dcadas seguintes, o cerne de esforos norte-americanos antidrogas crescentemente intrusivos.156 Essa estratgia foi contestada durante dcadas pelos pases produtores, crticos do enfoque repressivo da poltica antidrogas que, a seu ver, ignorava as razes socioeconmicas da produo e do consumo. A poltica norte-americana de controle na origem iniciou-se de forma modesta, limitada a algumas aes de patrulha no Caribe e no Golfo do Mxico pela Guarda Costeira, operaes ocasionais de
155 ROJAS, ISAAS. Poltica antidrogas, derechos humanos y democrcia en Per, in YOUNGERS, Op. cit., p. 277. 156 Exemplos dessas leis seriam o Boggs Act de 1951 e o Narcotics Control Act de 1956.
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monitoramento areo da regio fronteiria com o Mxico e de inteligncia em territrio mexicano nem sempre em coordenao com o governo federal daquele pas. Evoluo importante ocorreu a partir da dcada de 1940, quando agentes antidrogas norte-americanos passaram a operar tambm fora do pas, a partir das embaixadas e consulados. Em 1949, os EUA comearam a prestar assistncia a agncias estrangeiras de implementao da lei no combate ao trfico de drogas, enviando agentes do Escritrio Federal de Drogas157 Turquia e Frana com a misso de frear o trfico de herona para os EUA pela mfia francesa (a chamada Conexo Francesa Turquia-Marselha-Nova York). Nos anos sessenta, foram iniciadas operaes internacionais destinadas a deter o trfico de cannabis e herona pela fronteira com o Mxico.158 Em nome do controle das drogas, seriam enviados, nas dcadas seguintes, consultores policiais e militares para a Amrica Latina, com a funo de supervisionar a destruio de cultivos e a priso de traficantes.159 At os anos setenta, a estratgia norte-americana concentrou-se prioritariamente no pio asitico; a partir de ento, voltou-se para o pio mexicano e colombiano, a cocana andina160 e, posteriormente, as drogas sintticas. A cannabis concentrou as atenes durante perodo relativamente curto, nos anos sessenta e setenta. Somente nos anos oitenta tais atividades comeariam a adquirir dimenses significativas.161
157 Antecessor da Drug Enforcement Administration (DEA). 158 ROJAS, ISAAS. Poltica antidrogas, derechos humanos y democrcia en Per, in YOUNGERS, COLETTA E ROSIN, EILEEN (eds.). Drogas y Democracia en Amrica Latina El Impacto de la Poltica de Estados Unidos. Editorial Biblos, Buenos Aires: 2005, p. 277. 159 Alm da supresso de insurgncias de esquerda, que se associariam ao narcotrfico, conforme visto em captulo posterior. MABRY, DONALD. The U.S. Military and the War on Drugs, in BAGLEY, Op. cit., p. 54. 160 SMITH, Peter, The Political Economy of Drugs: Conceptual Issues, in SMITH, Op. cit., p.7. 161 WALKER, William O. International Collaboration in Historical Perspective, in SMITH, Op. cit., pp. 269-274.
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3.2. A escalada do tema: ofensiva (semi)total

In only one respect does the drug war resemble a real war: it causes a stupendous amount of collateral damage. (Ted Carpenter)162
Assumindo a Presidncia em meio ao modismo psicodlico, Richard Nixon (1969-74) viu-se na contingncia de cumprir as muitas promessas sobre aquela questo feitas durante a campanha eleitoral. Em uma de suas primeiras mensagens ao Congresso, anunciou que os EUA tinham o maior nmero de dependentes de herona no mundo e que o problema se tornara uma emergncia nacional, requerendo ofensiva total. A questo adquiriu, portanto, grande prioridade e visibilidade na agenda nacional, com o apoio da populao e de personalidades famosas, tais como Elvis Presley. A questo dos controles de drogas foi rapidamente introduzida na agenda bilateral com o Mxico.163 Em 1969, os EUA iniciaram a Operao Interceptao, fechando por vinte dias parte da fronteira sul, com o objetivo de pressionar o governo mexicano a incrementar as medidas contra a produo e o trfico de cannabis. Aplicando uma poltica de direito mximo de busca na fronteira, deslocaram para aquela regio dois mil agentes alfandegrios e de patrulha. A operao inaugurou o intrusivismo unilateral norte-americano na esfera do combate s drogas, levando ao caos econmico, deteno de milhares de nacionais norte-americanos e mexicanos e ao incio, pelo pas vizinho, da erradicao de cultivos por asperso area.164 A presso norte-americana teve, contudo, efeitos colaterais negativos, desencadeando protestos das lideranas mexicanas e contribuindo para o esfriamento
162 A guerra s drogas assemelha-se a uma guerra real em um nico aspecto: causa uma quantidade estupenda de danos colaterais. Ted Carpenter, pesquisador norte-americano. 163 LEMUS, GABRIELA, U.S.-Mexican Border Drug Control: Operation Alliance as a Case Study, in BAGLEY, Op. cit., p. 424. 164 CASTRO, Rafael Fernndez e DOMNGUEZ, Jorge. Socios o Adversarios? Mxico-Estados Unidos Hoy. Cidade do Mxico: Editorial Oceano de Mxico, 2001, p. 90.
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das relaes bilaterais ao longo de toda a dcada de setenta.165 Este tema ser retomado na seo seguinte.166 Em 1970, o Congresso consolidou a legislao existente, adotando o Comprehensive Drug Abuse Prevention and Control Act. Alm disso, exigiu que o Departamento de Estado persuadisse os principais produtores de pio Turquia, Birmnia, Laos, Vietn e Mxico a eliminar os cultivos ilcitos e regulamentar com maior rigor a produo lcita.167 No caso da Turquia, os EUA transferiram recursos financeiros para seu governo distribuir entre plantadores de papoula, como prmio pela suspenso dos cultivos. A iniciativa no teve resultados duradouros na Turquia. Nos EUA, no obstante as medidas adotadas, o consumo seguiu aumentando. Em junho de 1971, Nixon declarou formalmente a primeira guerra s drogas da histria, tendo por alvo principal a produo e o trfico de opiceos. O consumo de cannabis e de cocana no era ainda considerado to preocupante,168 sendo esta ltima consumida, pelo seu alto preo, apenas pelas classes mdia e alta, com custos sociais reduzidos. Nesse contexto, o governo norte-americano convocou para consultas seus embaixadores nos pases produtores. Iniciou novos programas de pesquisa voltados para o desenvolvimento de substitutos sintticos dos opiceos para uso medicinal. Criou a Comisso Nacional sobre Marihuana e Abuso de Drogas e a Drug Enforcement Administration (DEA), atribuindo a esta ltima a responsabilidade pela aplicao, dentro e fora do pas, das leis sobre a matria. Contribuiu para a aprovao do Foreign Assistance Act, lei de grande repercusso
165 CARPENTER, Op. Cit, pp. 11-14. 166 Com a aquiescncia do governo mexicano, montaram-se mais tarde as Operaes Cooperation e Condor. Esta ltima foi considerada exitosa, reduzindo a herona mexicana nos EUA de 85% (1974) para 53% (1976) e 37% (1980). A cannabis caiu de 90% (1974) para 5% (1981). Essa queda seria, contudo, logo revertida: de 750 toneladas mtricas em 1982, o volume de cannabis produzida no Mxico passou para quase 6 mil em 1987 (um aumento de cerca de 800%), e o de herona de 17 toneladas mtricas em 1982 para 50 toneladas em 1987 (aumento de 300%). Em 1986, 38% da herona vendida nos EUA era de origem mexicana, assim como 32% da cannabis. 167 SIMMONS, Op. cit., p. 68. 168 CARPENTER, Ted Gallen. Bad Neighbor Policy Washingtons Futile War on Drugs in Latin America. Nova York: Palgrave MacMillan, 2003, pp. 14, 15.
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que permitiu, a partir de ento, a suspenso da assistncia econmica a naes no cooperantes no esforo antidrogas. Contrastando com a retrica contundente e as medidas institucionais de impacto, os esforos se concentraram mais em aspectos domsticos tais como tratamento de dependentes e reduo da demanda do que na interdio externa. A ao externa consistiu basicamente na tentativa de desestimular a produo dos insumos bsicos utilizados na fabricao de drogas, concentrando-se no Mxico e na Conexo Francesa (Turquia-Frana-Paraguai). Data dessa poca confronto entre os EUA e o Paraguai, um dos primeiros entre os EUA e um pas sul-americano em razo das drogas.169 Nos anos sessenta, o Paraguai envolveu-se na Conexo Francesa, tornando-se o centro sul-americano do contrabando e entreposto de herona vinda da Europa para o mercado norte-americano.170 Para convencer o governo paraguaio a prestar a cooperao exigida, que inclua a priso e extradio de um dos lderes da mfia francesa, Nixon acionou o recm-aprovado Foreign Assistance Act (FAA).171 Com base naquela lei, foram efetivamente suspensas, no incio de 1972, linhas de crdito e assistncia militar para o Paraguai. A estratgia coercitiva surtiu efeito imediato: no mesmo ano, o Presidente Stroessner extraditou o criminoso francs e assinou acordo antidrogas com os EUA. Pouco depois, assinou tratado bilateral de extradio.172 O contrabando de drogas pesadas a partir do Paraguai declinou sensivelmente, as relaes bilaterais foram normalizadas e os EUA fecharam o escritrio da DEA em Assuno.173 Como resultado das bem-sucedidas presses,
169 SIMN, JOS LUIS, Drug Trafficking and Drug Abuse in Paraguay, in BAGLEY, Op. cit., p. 318. 170 Em 1967, Andre Ricord, membro da Conexo Francesa, instalou-se no Paraguai, com o objetivo de coordenar, a partir daquele pas, o transporte de herona vinda de Marselha para os EUA. Comeou, desse modo, a utilizar o Paraguai como um porto seguro e local de trnsito para o trfico de herona, estimado em US$ 2,5 milhes. Segundo fontes norte-americanas, a organizao de Ricord era responsvel por cerca de 50-75% do total da herona traficada para os EUA. MORA, FRANK, Paraguay and International Drug Trafficking, in BAGLEY, Op. cit., p. 352. 171 O FAA permitiu a suspenso da assistncia econmica a qualquer nao que deixasse de cooperar para a soluo do problema das drogas. 172 SIMN, JOS LUIS, Drug Trafficking and Drug Abuse in Paraguay, in BAGLEY, Op. cit., pp. 319, 327. 173 MORA, FRANK, Paraguay and International Drug Trafficking, in BAGLEY, Op. cit., p. 353.
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no incio dos anos setenta foi desmantelada a Conexo Francesa e sua rota de trnsito do pio asitico para os EUA. Para o desmantelamento da Conexo Francesa, contribuiu ainda o fato de o governo turco, pressionado pelos EUA, haver em 1972 proibido os cultivos seculares de papoula em troca de pequena compensao financeira,174 dando grande vitria moral para Nixon. Dois anos mais tarde, contudo, o monoplio estatal turco voltou a permitir os cultivos e retomou o comrcio. O Paraguai inseriu-se em outro ramo da indstria das drogas na dcada seguinte, passando a envolver-se com o trfico de cocana e cannabis, esta ltima em direo ao Brasil. As mfias italiana e corsa retomaram o trfico no final dos anos setenta, estabelecendo laboratrios de herona em reas rurais no sul da Frana e na Itlia. A nica conseqncia mais duradoura do desmantelamento da Conexo Francesa foi, nessas condies, a perda do monoplio talo-corso sobre o mercado norte-americano, que passou a importar herona do chamado Tringulo Dourado do Sudeste Asitico Laos, Tailndia e Birmnia). Em face da extrema resilincia do narcotrfico e da mobilidade da produo de drogas e precursores, a vitria de Nixon na guerra s drogas seria efmera e onerosa, vindo a mdio prazo a agravar seriamente o problema nos EUA e no hemisfrio. Dispersou geograficamente a produo do pio at ento concentrada em reas tradicionais para outros pases em desenvolvimento, dificultando ainda mais seu controle. Desmantelou a Conexo Francesa em rotas menores e mais difceis de detectar. Causou a substituio da mfia francesa por uma Conexo Mexicana. Estimulou a diversificao do consumo e o aumento dos preos e tornou as margens de lucro do trfico ainda mais atraentes.175 O oramento governamental para o combate s drogas aumentou de forma to exponencial (US$ 66 milhes em
174 A quantia de US$ 35,7 milhes, um dcimo da soma pleiteada pelo Governo em Ancara e uma frao da renda anual turca com aquele comrcio. 175 BENTHAM, Op. cit., p. 35.
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1969, US$ 796 milhes em 1973 e US$ 1 bilho em 1974), que os EUA comearam a tornar-se, nas palavras do assessor presidencial para o tema176, um complexo industrial do abuso de drogas.177 No obstante os graves efeitos colaterais constatados, as administraes norte-americanas posteriores mantiveram as mesmas estratgias de interdio, levando a um deslocamento do cultivo da folha de coca e refino da cocana para regies cada vez mais distantes e isoladas. Os custos desse deslocamento seriam viabilizado pelo altssimo valor do produto final. Nos anos seguintes, o consumo de drogas no mercado norte-americano estabilizou-se, permitindo que Gerald Ford (1974-76) e Jimmy Carter (1977-80) se mostrassem menos belicistas do que Nixon com as drogas. Tanto a poltica oficial quanto a opinio pblica pareceram tornar-se mais tolerantes com o consumo. O principal assessor de Ford para o tema, Robert Du Pont, chegou mesmo a propor a descriminalizao da cannabis. Em seu Livro Branco sobre Drogas, a Administrao Ford referiu-se cocana como um problema menor, comparvel cannabis e menos nociva do que o lcool, barbitricos ou anfetaminas. Para Carter, as penalidades para a posse de drogas no deveriam ser mais prejudiciais para o indivduo do que o prprio uso daquelas substncias.178 medida que os EUA iam se convertendo em um dos maiores produtores mundiais dos tipos mais apreciados da cannabis,179 onze estados efetivamente descriminalizaram seu consumo, ao passo que outros reduziram as penas para a posse para consumo pessoal. Nessa mesma poca, Canad, Espanha, Holanda, Dinamarca e outros pases despenalizaram o consumo alguns oficialmente, outros na prtica. A percepo da cannabis como droga leve perdura at os dias de hoje.180
176 Michael Sonnerreich, Diretor da National Commission on Marijuana and Drug Abuse. 177 THOUMI, FRANCISCO, The Size of the Illegal Drug Industry, in BAGLEY, Op. cit., p. 80. 178 ESCOHOTADO, Op. Cit, pp. 170-175. 179 A califrnia sem sementes e a maui. 180 Essa percepo perdura no obstante o aumento da concentrao de THC em algumas variedades.
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No obstante a maior tolerncia domstica, continuaram sendo aplicadas presses em prol da erradicao dos cultivos ilcitos no Mxico, Colmbia, Peru e Bolvia.181 Com estmulo norte-americano, foi criada no Peru a Unidade Mvel de Patrulha Rural (Umopar) para garantir uma presena policial permanente de combate s drogas no Vale do Huallaga. Em meados dos anos oitenta, os EUA financiariam a criao de uma unidade semelhante na Bolvia, encarregada de levar a cabo campanhas de erradicao na regio do Chaparre. No mbito institucional, o Departamento de Estado passou a contar, a partir de 1978, com um Secretrio Assistente para Assuntos Internacionais de Narcticos e uma unidade especificamente responsvel pelo tema das drogas o Bureau of International Narcotics Matters,182 com amplas atribuies na conduo de programas de assistncia externa. Estabeleceram-se em diversas misses diplomticas norte-americanas coordenaes para assuntos de drogas,183 encarregadas de administrar a assistncia e outras atividades no setor.184 Evoluo digna de nota no mbito domstico norte-americano foi a criao, em 1976, do Comit Parlamentar para Controle de Drogas,185 anunciando a determinante influncia que o Legislativo passaria a exercer sobre a poltica externa de drogas, ao lado do Executivo.186
181 NEILD, RACHEL. Asistencia policial y politicas de control de drogas de Estados Unidos, in YOUNGERS, Op. cit., p. 95; CARPENTER, Op. cit., pp. 15-18. 182 Transformado em 1995 no INL Bureau of International Narcotics and Law Enforcement Affairs. 183 Seriam o embrio das Narcotics Affairs Sections (NAS) atuais das Embaixadas norte-americanas. 184 HINSON, Sherman. On the front lines: International Narcotics and Law Enforcement Affairs, in Bureau of the Month. Washington, Departamento de Estado, Maio 1997. 185 House Select Committee on Narcotics Abuse and Control. 186 WALKER, Op. cit, p. 274.
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3.3. As drogas psicodlicas e a ONU

As autoridades no se comportam com relao [s drogas visionrias] como se quisessem erradicar um vcio daninho, mas sim, uma dissidncia. Mostram zelo ideolgico; esto castigando uma heresia, no um crime. (Octavio Paz, Corriente Alterna 1967)
A nova cultura das chamadas drogas psicodlicas dos anos sessenta encontrou os governos despreparados. A maioria contava to somente com controles mnimos sua comercializao. Conforme mencionado no captulo anterior, por iniciativa dos pases ocidentais com empresas farmacuticas influentes, haviam sido bloqueados, at ento, esforos para que o arcabouo jurdico fosse alm das drogas de origem vegetal. As novas drogas qumicas sintetizadas em laboratrio, como o LSD, no se enquadravam no rtulo de entorpecentes das convenes em vigor, apesar de a experincia de milhes de usurios provar o contrrio. Haviam sido utilizados pesos e medidas diferentes para as drogas produzidas nos pases em desenvolvimento e nos industrializados; aquela discrepncia veio tona quando as drogas produzidas por estes ltimos se tornaram foco das preocupaes mundiais. A situao se modificaria no final dos anos sessenta. No auge da guerra psicodelia, em face da abundncia de estudos e provas sobre os efeitos deletrios dos psicotrpicos e aos clamores em prol de restries internacionais, as lacunas nos controles internacionais tornaram-se impossveis de ignorar.187 O resultado foi a adoo, em 1971, de instrumento complementar Conveno nica de 1961, a Conveno da ONU sobre Drogas Psicotrpicas,188 que imps pela primeira vez controles internacionais sobre estimulantes (anfetaminas), sedativos (barbitricos) e alucingenos (LSD e similares). Estabeleceu um
187 Ibid, pp. 219, 227. 188 A Conveno entrou em vigor em 1976.
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sistema de relatrios, licenas e controles para ampla gama de drogas, elencando-as em quatro listas (schedules) de acordo com seu risco potencial e padres de abuso.189 A exemplo dos instrumentos anteriores, seu sistema de estimativas, estatsticas, autorizaes e controles veio dificultar imensamente os desvios a partir do comrcio lcito sem, naturalmente, resolver o problema do trfico. Ao longo das negociaes, pases fabricantes de drogas sintticas e produtores de drogas de origem vegetal inverteram os papis: os primeiros passaram a defender as lacunas s quais haviam se oposto em 1961, enquanto os ltimos passaram a referir-se Conveno nica (concentrada nas drogas de origem vegetal) como um marco de retido. A principal novidade da Conveno de 1971 foi que os Estados signatrios se comprometeram a velar pelo juzo, a percepo e o estado de nimo, quando, at ento, o compromisso fora to somente de impedir o abuso de drogas entorpecentes ou criadoras de dependncia. Como as principais drogas a serem proibidas careciam de capacidade de criar dependncia, a nova norma as regulamentou como psicotrpicas, ou seja, alteradoras do estado da mente. Restringiu-se dessa forma a disponibilidade de boa parte das substncias que vinham sendo legalmente utilizadas desde os anos trinta. Os efeitos colaterais da onda proibicionista no se fizeram esperar: alm do surgimento de novas drogas no mercado negro, em pouco tempo o consumo de drogas legais como lcool, caf e tabaco alcanou nveis inditos. Alm disso, a concentrao das foras de aplicao da lei no LSD e psicotrpicos levou a um afrouxamento nos controles sobre a herona, causando um recrudescimento de seu consumo (os heroinmanos nos EUA passaram de 50 mil em 1962 para 560 mil em 1972) e elevao drstica do preo do pio no
189 As drogas foram agrupadas em quatro listas de acordo com o uso mdico ou cientfico: I nenhum (todas com perfil psicodlico); II poucos; III vrios; e IV muitos. Nas categorias II, III e IV encontravam-se os estimulantes, sedativos e narcticos. Obter os frmacos includos na lista I exigiria, a partir de ento, trmites insuperveis at para os mais ilustres toxiclogos e terapeutas, ao passo que os demais poderiam ser fabricados ou vendidos com receita mdica. A produo daqueles das listas II e III (correspondendo s drogas mais abusadas poca: barbitricos, alguns hipnticos, estimulantes e aminas anfetaminas, metanfetaminas, dexanfetaminas) ficou ainda sujeita fiscalizao internacional (correspondendo s drogas mais abusadas poca: barbitricos, alguns hipnticos, aminas e estimulantes anfetaminas, metanfetaminas, dexanfetaminas).
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mercado internacional. Aproveitando-se da interrupo da produo do cultivo de papoula na Turquia, outros pases rapidamente aumentaram sua produo.190 Paralelamente Conveno, criou-se no mbito da ONU um Fundo para o Controle de Drogas, destinado a combater a produo do pio em sua vertente econmica, mediante projetos de reabilitao de dependentes qumicos, substituio de cultivos e aplicao da lei. Dos US$ 95 milhes originalmente previstos, foram levantados apenas US$ 2 milhes, quase inteiramente pelos EUA. Outros pases recusaram-se a financiar o que consideravam uma ao de interesse eminentemente norte-americano. Paralelamente s negociaes internacionais sobre os psicotrpicos, os EUA iniciaram uma nova ofensiva multilateral contra os entorpecentes, a qual resultou na adoo, em 1972, do Protocolo de Emenda Conveno nica da ONU.191 Imps-se um controle mais rigoroso sobre os poucos produtores lcitos remanescentes de narcticos medicinais naturais, impedindo que novos pases iniciassem a produo legal de morfina e derivados. Alm disso, o Protocolo exortou os pases a que aplicassem tratamento e reabilitao como alternativa ao encarceramento. Manteve, contudo, a nfase na eliminao da oferta excedente de drogas narcticas, atribuindo menor gravidade s substncias no narcticas, reduo da demanda e relao entre controles e criminalidade. guisa de contextualizao, ressalte-se que os EUA lanaram-se contra os cultivos de coca, papoula e cannabis no exterior no momento em que consumiam anualmente 2 mil toneladas de drogas sintticas.192 Cabe aqui uma observao sobre a atuao dos pases latino-americanos nos foros da ONU, onde se registrou, pela primeira vez, sua efetiva atuao e mobilizao. O objeto dessa mobilizao inicial foi em prol da submisso das drogas sintticas produzidas no mundo
190 ESCOHOTADO, Op. Cit, p. 162, 164. 191 Que entraria em vigor em 1976. 192 SMITH, Donald, Op. cit.; MCALLISTER, Op. cit., p. 231.
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desenvolvido a controles to severos quanto aqueles que haviam sido impostos para as substncias de origem vegetal. Ainda que a motivao tenha tido sobretudo um componente retaliatrio, tratou-se aqui de uma evoluo significativa na atuao dos pases da regio nos foros multilaterais. Como em outras esferas da agenda externa, tambm na de drogas os pases latino-americanos e caribenhos viriam a encontrar uma melhor posio negociadora nos foros multilaterais do que nos entendimentos diretos com os EUA. Grande parte das questes bilaterais tardaria, contudo, a ter um locus onde se pudesse multilateralizar seu debate com um mnimo de eficcia.
3.4. A Amrica Latina torna-se o alvo Transformao com profundas consequncias para o hemisfrio verificada nesse perodo foi a nova insero da Colmbia na indstria das drogas. No final dos anos setenta, provinha daquele pas a maior parte da cannabis traficada para os EUA, em volumosos carregamentos contrabandeados por mar e pelas fronteiras terrestres, fceis de serem detectados. A intensa e aparentemente exitosa interdio norte-americana iniciada na poca teve, uma vez mais, consequncias inesperadas. Ao desmantelar a indstria colombiana de cannabis, levou sua substituio pela da cocana, muito mais lucrativa em face do status glamoroso recm-adquirido e cujos carregamentos eram menos volumosos e fceis de ocultar. Repetia-se aqui o mesmo padro verificado dcadas antes, de substituio do pio cru pela herona. O vcuo temporrio na produo de cannabis estimulou o retorno dos cultivos ao Mxico que, por volta de 1986, j estaria fornecendo cerca de 30% da droga consumida nos EUA (presses posteriores sobre o Mxico, por sua vez, levariam ao surgimento de cultivos em larga escala no prprio territrio dos EUA).193 Paralelamente, comearam a ser desenvolvidas
193 Em 1989, 25% da cannabis consumida nos EUA j seria produzida internamente.
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plantas com maior concentrao do THC tetrahidrocanabinol, o ingrediente ativo da planta , passando seus ndices de 0,2% em 1972 para 3,6% em 1988.194 O ingresso da Colmbia no trfico da cocana deveu-se a uma srie de fatores que, combinados, atraram as atividades de refino, minimizaram seus riscos, permitiram aos nacionais colombianos controlarem os mercados boliviano e peruano de folha de coca e lhes abriram as portas para o mercado consumidor norte-americano. Havia, no pas, regies isoladas e autossuficientes que se mostravam ideais para o funcionamento de laboratrios e pistas de pouso clandestinos. Como consequncia da guerra civil no declarada dos anos cinquenta, conhecida como La Violencia195, o governo se enfraquecera, perdendo o controle sobre extensas reas do pas, as quais viriam a ser o bero das Foras Armadas Revolucionrias Colombianas (FARC). A existncia de um movimento guerrilheiro ativo garantiu santurio para as atividades ilcitas. A cultura de violncia contribuiu para a eliminao dos contrabandistas bolivianos e peruanos na fase inicial do desenvolvimento da indstria.196 A longa experincia com o contrabando de gado, caf e esmeraldas em direo ao Equador e Venezuela e com a lavagem de dinheiro, assim como a insero nos mercados negros, foi rapidamente adaptada ao trfico de drogas.197 Outros fatores foram a relativa tolerncia da sociedade com relao s atividades de contrabando; a presena de uma numerosa dispora colombiana nos EUA, de onde se recrutaram membros para uma rede local de distribuio; o aumento do desemprego em Medelln na dcada de setenta decorrente do declnio da indstria txtil; e a
194 Reuter, Peter, After the Borders Are Sealed: Can Domestic Sources Substitute for Imported Drugs?, in SMITH, Op. cit. p. 172. 195 Desencadeada com o assassinato do lder liberal Jorge Elicer Gaitn em 1948. 196 THOUMI, FRANCISCO, The Size of the Illegal Drug Industry, in BAGLEY, Op. cit., p. 83, 86. 197 A Colmbia foi o primeiro pas andino a estabelecer controles de cmbio e restries tarifrias, os quais experimentaram forte incremento em 1967. Juntamente com as altas taxas sobre importaes, aquelas medidas incentivaram o surgimento de um mercado paralelo de divisas, fornecendo expertise na lavagem de dinheiro e canais para ingresso, no pas, dos lucros auferidos com o narcotrfico. De sua parte, o caf foi objeto de contrabando para o exterior, burlando-se o sistema de imposio de cotas imposto por acordo internacional.
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existncia de uma rede de transporte areo para a tradicional exportao de flores, a qual pde ser facilmente adaptada para o trfico de drogas.198 Peru e Bolvia replicariam parte das experincias e processos colombianos em etapa posterior. O mesmo no sucederia com o Equador, cuja regio amaznica recebeu nos anos setenta amplos contingentes militares destinados a proteger a indstria petroleira e guarnecer as fronteiras com o Peru, luz dos conflitos territoriais bilaterais que j se arrastavam por quase cinco dcadas. O resultado foi o de dificultar a criao de santurios para a produo ilegal de coca, mantendo-se at hoje perifrico o envolvimento do Equador na indstria das drogas: entreposto e trnsito de cocana e precursores qumicos, lavagem de dinheiro e refino de matria-prima de pequena monta. Com a participao proeminente da Colmbia, o comrcio de cocana no hemisfrio foi gradualmente se transformando em um negcio multibilionrio e altamente organizado.199 Em menos de dez anos, evoluiu de uma indstria de fundo de quintal para um negcio multinacional totalmente integrado. No incio dos anos oitenta, os grandes cartis j controlavam redes de processamento verticalmente integradas, com infraestrutura que inclua laboratrios, aeronaves, pistas de pouso, pontos de transbordo e armazns. Tais evolues, somadas ao aumento da violncia relacionada ao narcotrfico no sul da Flrida, tornaram a cocana mais preocupante para os EUA no final dos anos setenta do que a cannabis. Pela primeira vez, uma droga nativa da regio assumiu preponderncia no mercado americano prerrogativa que teria consequncias nefastas para os pases do hemisfrio. No Brasil, comeavam a ser ouvidos alguns ecos, ainda fracos, da movimentao na regio. A partir dos anos setenta, com a chegada do problema das drogas ao sul do continente, registraram-se evolues
198 THOUMI, FRANCISCO, The Size of the Illegal Drug Industry, in BAGLEY, Op. cit., pp. 78, 79, 87. 199 WALKER, WILLIAM, The Bush Administrations Andean Drug Strategy in Historical Perspective, in BAGLEY, Op. cit., p. 10.
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institucionais no pas. Foi assim que em 1976, pouco depois de Nixon declarar a primeira guerra s drogas, aprovou-se uma lei200 dispondo sobre medidas de preveno e represso ao trfico ilcito e uso indevido de substncias entorpecentes ou que determinem dependncia fsica ou psquica. O passo seguinte foi a criao, em 1980,201 do Sistema Nacional de Preveno, Fiscalizao e Represso de Entorpecentes e do Conselho Nacional de Entorpecentes (CONFEN)202, um rgo colegiado normativo e instncia mxima para a determinao das polticas nacionais antidrogas e de todas as iniciativas, internas e externas, naquela esfera.203 A insero do Conselho na estrutura do Ministrio da Justia refletiu o enfoque prioritariamente repressivo que o governo pretendia dar questo, vista ento da perspectiva do aumento do trfico e da criminalidade.204 No tocante a erradicaes, comearam a ser identificadas e erradicadas na Amaznia plantaes de coca (da variedade conhecida com o nome indgena de epadu) . Por sua escala reduzida, no constituam problema de monta. No captulo seguinte, so tratados aspectos do funcionamento do sistema institucional antidrogas brasileiro.
200 Lei 6.368 de 21.10.76. 201 Pelo Decreto no. 85.110 de 02.09.80. 202 Pela lei no. 8.764 de 20.12.93, foi criada, no mbito do Ministrio da Justia, a Secretaria Nacional de Entorpecentes (SNE), com a atribuio de executar os servios de Secretaria-Executiva do CONFEN. O Presidente do CONFEN acumularia o cargo de Secretrio Nacional de Entorpecentes. Em 1996, a SNE foi transformada em Departamento de Entorpecentes, tambm no mbito do Ministrio da Justia. Foi o primeiro rgo a ser criado na estrutura do Ministrio da Justia para tratar do tema e administrar o FUNCAB. 203 O CONFEN foi criado pelo Decreto no. 85.110. Em 1986, foi criado, pela lei 7.560, o Fundo de Preveno, Recuperao e de Combate s Drogas de Abuso (FUNCAB). 204 Foi integrado por representantes do Ministrio da Justia, Itamaraty, Ministrio da Fazenda, Departamento de Polcia Federal, Ministrio da Educao, Ministrio da Sade, Ministrio da Previdncia Social, Associao Mdica Brasileira, FUNABEM, rgo de Vigilncia Sanitria, entre outros.
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Captulo 4
Guerra ao crack (dcada de 1980)

Drug misuse is not a disease, it is a decision, like the decision to step out in front of a moving car. You would call that not a disease but an error of judgment. (Philip K. Dick)205
Uma nova evoluo dos padres internacionais do trfico e do consumo de drogas ocorreu nos anos oitenta, quando a duplicao da produo de coca nos Andes deprimiu os preos (o preo no atacado em Miami passou de US$ 60 mil por quilo em 1981 para US$ 20 mil em 1985). A soluo encontrada pela indstria do narcotrfico foi a de utilizar os suprimentos excedentes para a produo de uma droga mais barata e acessvel do que a cocana. Surgiram assim o crack uma droga sinttica para fumo, feita a partir da pasta base e o basuco, seu congnere sul-americano (introduzido anos antes em alguns pases sul-americanos) resultante de mescla de cocana e fumo, ambos ainda mais danosos sade do que a cocana e causadores de dependncia. Abriu-se desse modo um segmento de mercado de baixa renda nos EUA e no resto do hemisfrio.206 Pela primeira vez, os pases latino-americanos tornaram-se consumidores de drogas em larga escala. De certo modo, portanto, o crack foi para a Amrica Latina o que o pio fora para a China um sculo antes. Os efeitos sociais seriam naturalmente desastrosos
205 O abuso de drogas no uma doena, uma deciso, tal como a deciso de arremessar-se na frente de um carro em movimento. No se deve chamar de doena, mas sim de um erro de julgamento. 206 FALCO, Mathea, Policies and Prospects for Demand Reduction, in SMITH, Peter, Op. cit. p. 220.
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nos pases consumidores, agravados nos EUA pela baixa prioridade que administraes anteriores haviam atribudo aos esforos de reduo da demanda.
4.1. Just Say No a Cruzada Republicana contra as Drogas

It is determined that drug-smuggling operations are a clear and present danger to the U.S. national security. The President authorizes the judicious use of military force to protect our citizens. (Tom Clancy, Clear and Present Danger)207
Compreende-se, assim, por que a tendncia a uma atitude domstica mais tolerante quanto ao uso de drogas reverteu-se durante a Administrao Ronald Reagan (1981-88). Segundo pesquisas de opinio da poca, o eleitor norte-americano voltara a considerar a questo das drogas o problema nmero um, tanto na agenda interna como internacional. Em fevereiro de 1982, em resposta s demandas cada vez mais veementes da opinio pblica, o novo presidente rotulou as drogas de ameaa segurana nacional e declarou-lhes guerra, ressuscitando a expresso cunhada na dcada anterior por Nixon.208 O grito de guerra de Reagan representou, em certa medida, um esforo em prol da restaurao de valores tradicionais. Em sintonia com as exigncias do eleitorado, o discurso republicano relacionou o uso difundido de drogas ao declnio da moralidade e dos valores da famlia e consequente corrupo dos jovens.209 Queriam os norte-americanos que seu governo defendesse o American Way of Life das ameaas percebidas, fossem elas o papel intrusivo do governo na conduo dos negcios (resultando em demandas
207 Fica determinado que as operaes de contrabando de drogas so um perigo claro e presente segurana nacional dos EUA. O Presidente autoriza o uso criterioso da fora militar para proteger nossos cidados. Tom Clancy, Clear and Present Danger (best-seller norte-americano). 208 ISACSON, ADAM. Las Fuerzas Armadas de Estados Unidos en la guerra contra las drogas, in YOUNGERS, Op. cit., p. 38. 209 CARPENTER, Op. cit., pp. 18-21.
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em prol da desregulamentao), ameaas vindas do Imprio do Mal (que deram origem corrida armamentista contra a URSS), o terrorismo internacional (que resultou no bombardeio da Lbia) ou questes de cunho social (que desencadeou as cruzadas antiaborto, antilcool e antidrogas).210 Tratava-se de uma verso moderna da reao antiliberal do comeo do sculo que dera origem ao Harrison Act, com atores novos: o crack e a cocana ao invs do pio e os narcos latino-americanos ao invs dos mercadores britnicos. Reagan tardou, no entanto, a mobilizar os recursos necessrios para dar incio guerra s drogas oficialmente declarada em 1982. No meio tempo, o consumo de cocana e de crack aumentou exponencialmente no pas. Em 1986, a histeria pblica e governamental no tocante s drogas atingiu nveis recordes, catalisada pela morte por superdose de cocana do astro de basquete Len Bias, amplamente divulgada pelos meios de comunicao. Criticado pelos resultados insatisfatrios dos esforos iniciais de interdio e confrontado pela situao agravada do consumo, Reagan comeou, durante seu segundo mandato, a dar maior substncia retrica belicista. Foi assim que, na segunda metade da dcada, abriram-se simultaneamente vrias frentes de batalha. A enorme diferena das iniciativas em curso refletia a multiplicidade dos atores envolvidos nos processos decisrios Executivo, Congresso, opinio pblica, imprensa. Procedeu-se a uma maior militarizao, interna e externa, dos esforos de interdio e erradicao. Pressionado por inmeros comits conservadores, o Congresso comeou a reescrever as leis federais sobre a matria, culminando na Lei Antidrogas de 1986 (Anti-Drug Abuse Act), que estipulou penas extremamente severas para trfico e consumo de drogas e lavagem de dinheiro e autorizou as agncias federais a incorporarem os bens e ativos confiscados do narcotrfico.211 Medida de
210 MABRY, DONALD. The U.S. Military and the War on Drugs, in BAGLEY, Op. cit., p. 54. 211 A lei estipulou penas entre 5 e 40 anos, sem possibilidade de liberdade condicional para rus primrios condenados por posse com inteno de distribuir quantidades relativamente pequenas de certas drogas. No caso de quantidades maiores, entre 10 anos e priso perptua. Os juzes federais perderam a autonomia para adequar as penas por crimes relacionados a drogas s circunstncias especficas de cada caso, vendo-se obrigados a aplicar as novas penas
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especial repercusso, criou-se um mecanismo unilateral de avaliao dos pases envolvidos no narcotrfico o processo de certificao , ao qual seriam atreladas sanes, programas de assistncia e todas as demais iniciativas antidrogas externas. Aumentou-se substancialmente o oramento da DEA, da Guarda Costeira, da CIA e de outros rgos federais envolvidos. Destinaram-se centenas de milhes de dlares em ajuda para Peru, Bolvia e Colmbia. Paralelamente s aes unilaterais e s presses intrusivas sobre governos estrangeiros, a Administrao Reagan introduziu o tema na agenda hemisfrica: por sua iniciativa, realizou-se em 1986 a Primeira Conferncia Interamericana sobre Drogas, resultando na criao de rgo especializado no mbito da OEA, objeto de captulo parte. Com todas essas frentes de batalha, a guerra de Reagan diferiria notavelmente daquela travada por Nixon na dcada anterior. Apesar de multifacetada e com forte apoio congressual e popular, a estratgia possua falhas estruturais graves, que tardariam a ser identificadas. Em virtude de sua motivao fortemente poltica, grande parte da cruzada unilateral antidrogas buscou solues de curto prazo e dirigiu-se ao exterior. Congressistas de ambos os partidos recusavam-se a assumir o nus poltico de indicar como domsticas as causas do problema das drogas. Uma vez que pelo menos 80% das drogas consumidas no pas vinham do exterior, sobretudo da Amrica Latina, transitando pelos corredores pacfico, mexicano e caribenho, Amrica Latina e Caribe foram imediatamente identificados como os principais alvos da guerra.212 A estratgia adotada, de cunho fortemente extraterritorial, implicou no fortalecimento das medidas externas de interdio e erradicao das drogas, onde quer que fossem
mnimas obrigatrias e a recusar pedidos de liberdade condicional. Emenda lei em 1988 imps penas mandatrias mnimas para a posse simples de drogas at mesmo para consumo pessoal e estabeleceu a pena de morte para pessoas envolvidas com regularidade em aes criminosas. A taxa de encarceramento nos EUA tornou-se uma das mais altas no mundo. A lei viria a ser incrementada por outro estatuto-quadro em 1988. CARPENTER, Op. cit., pp. 28, 29. 212 GAMARRA, EDUARDO, U.S.-Bolivia Counternarcotic Efforts During the Paz Zamora Administration: 19891992, in BAGLEY, Op. cit., pp. 18-21, 217.
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cultivadas, produzidas ou transportadas. Seus componentes principais foram, portanto, erradicao e substituio de cultivos (sobretudo nos Andes), destruio de laboratrios (idem) e interdio das rotas do narcotrfico. Em vista de seu carter impositivo, dos elevados custos polticos domsticos para os pases produtores e da escassa ateno prestada aos problemas prioritrios destes ltimos, tais como pobreza rural e guerrilha, a guerra s drogas trouxe srios desgastes para as relaes dos EUA com seus vizinhos. Para convenc-los a se alistarem no esforo blico, o governo norte-americano lanaria mo de uma mescla de incentivos, presses diplomticas, sanes e especialmente ameaas. Para os vizinhos hemisfricos, a aplicao extraterritorial da lei norte-americana representaria uma ameaa to ou mais grave do que a do narcotrfico, erodindo sua autonomia na conduo das polticas nacionais naquela esfera. 213
4.2. Evolues legislativas e militarizao

The military is capable of doing the job but civilians will not like the way it will be done. (General Stephen Olmstead)214
Para apoiar sua misso blica, Reagan baseou-se no novo e abrangente arcabouo legislativo. As novas leis produziram aumentos substantivos na assistncia militar e policial antidrogas na Amrica Latina e Caribe. Autorizaram a participao das foras armadas nas aes internas e externas de represso. Em 1988, a Seo 124 do regulamento das foras armadas converteu o Pentgono na principal agncia encarregada de detectar e controlar o trnsito de drogas ilegais nos
213 Toro, Mara Celia, Unilateralism and Bilateralism, in SMITH, Peter, Op. cit., p. 318. 214 Os militares so capazes de fazer o trabalho, mas os civis no gostaro da maneira como isso ser feito. General Stephen Olmstead, Subsecretrio Assistente para Polticas sobre Drogas (Drug Policy and Enforcement).
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EUA, por mar ou ar, e autorizou a presena de pessoal militar norte-americano em operaes antidrogas em pases da regio. As novas leis fomentaram a intensificao da interdio s drogas nas fronteiras e a expanso dos financiamentos de programas de erradicao de cultivos ilcitos no exterior.215 Autorizaram o governo a treinar, equipar, orientar e financiar foras antidrogas policiais e militares nos pases vizinhos. Incluram o combate s drogas no planejamento da assistncia externa.216 Envolveram diversas agncias federais norte-americanas no esforo, incluindo a Agncia Central de Inteligncia CIA (instruda a coletar e compartilhar inteligncia sobre fontes externas de drogas) e a Agncia Aeroespacial NASA (instruda a monitorar por sensoriamento remoto cultivos ilcitos na regio). Durante os anos seguintes, as despesas com programas de controle de entorpecentes cresceram gradativamente, alcanando US$ 5 bilhes em 1989.217 Um avano conceitual importante foi logrado com a assinatura da National Security Decision Directive de 1986, pela qual Reagan declarou ser o narcotrfico uma ameaa letal segurana nacional dos EUA. Devidamente declarada e institucionalizada, a guerra s drogas tornou-se um conflito de baixa intensidade, no jargo militar norte-americano, e um fator irritante nas relaes com os vizinhos hemisfricos. Cabe ressaltar que a militarizao da guerra s drogas, dentro e sobretudo fora do territrio norte-americano, ia de encontro prpria tradio do pas, havendo at ento poucos precedentes de participao das foras armadas em atividades de aplicao da lei. O envolvimento militar na interdio civil fora vetado no pas pela Lei Posse Comitatus de 1878.218 Esse instrumento, que parecera uma garantia democrtica para os polticos do sculo XIX, passou a ser visto, subitamente, como um estorvo ao combate ameaa letal do narcotrfico. Foi assim que
215 ISACSON, ADAM. Las Fuerzas Armadas de Estados Unidos en la guerra contra las drogas, in YOUNGERS, Op. cit., p. 39. 216 CARPENTER, Op. cit., pp. 21, 29-32. 217 BAGLEY, Bruce, Myths of Militarization: Enlisting Armed Forces, in SMITH, Peter, Op. cit., p. 130. 218 A lei proibiu os militares de implementarem leis civis que envolvessem aprisionamento de pessoas.
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em 1981, respondendo ao crescimento explosivo do trfico de cocana, um grupo parlamentar bipartidrio logrou emendar a lei, de modo a que autorizasse as foras armadas a prestar apoio logstico a agncias civis,219 compartilhar com elas inteligncia relacionada s drogas, emprestar-lhes equipamentos e disponibilizar instalaes militares.220 Com o respaldo da Emenda, a guerra s drogas no hemisfrio foi progressivamente militarizada, na medida em que o fim da Guerra Fria ia se aproximando e reduzindo as resistncias do Pentgono s misses de interdio.221 George Bush (1989-1992) manteve a poltica de militarizao da guerra s drogas de seu antecessor, dentro e, sobretudo, fora do pas. Em dezembro de 1989, enviou tropas ao Panam para capturar o General Manuel Noriega e lev-lo a julgamento em Miami por trfico de cocana.222 Esta foi a primeira vez que unidades militares regulares participaram de forma to ativa da guerra s drogas. No incio do seu mandato, o oramento destinado guerra s drogas passou de US$ 9,5 para US$ 10,6 bilhes, dos quais quase um tero foi destinado interdio na Amrica Latina.223 Como reflexo da importncia atribuda ao tema das drogas, subordinou-se diretamente Casa Branca o novo rgo criado para coordenar os esforos norte-americanos (Office of National Drug Control Policy ONDCP), mais conhecido pela imponente alcunha de seu titular czar das drogas. Os EUA lograriam, nos anos seguintes, exportar para os demais pases da regio o modelo do ONDCP, incluindo a vinculao direta presidncia.
219 MABRY, DONALD. The U.S. Military and the War on Drugs, in BAGLEY, Op. cit., p. 43. 220 A Emenda Nunn (de autoria do Senador democrata Sam Nunn) manteve, contudo, as proibies de envolvimento direto das foras militares norte-americanas na busca ou priso de civis, bem como qualquer assistncia que afetasse adversamente a prontido militar. Para ativar a assistncia militar, os novos legisladores estipularam que o Secretrio de Estado, o Secretrio de Defesa e o Procurador-Geral deveriam declarar existir uma ameaa grave aos interesses norte-americanos. 221 ISACSON, ADAM. Las Fuerzas Armadas de Estados Unidos en la guerra contra las drogas, in YOUNGERS, Op. cit., p. 38. 222 Noriega foi condenado a pena de 20 anos de priso (cumpridos nos EUA de 1989 a julho de 2010). Foi, a seguir, extraditado para a Frana, onde foi julgado e condenado a 7 anos de priso por lavagem de dinheiro oriundo do narcotrfico. Em dezembro de 2011, foi extraditado para o Panam, para cumprir o restante da pena. 223 MABRY, DONALD. The U.S. Military and the War on Drugs, in BAGLEY, Op. cit., p. 49.
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No final de 1989, o Secretrio de Defesa Dick Cheney declarou publicamente que a neutralizao da produo e trfico de drogas constitua uma misso de segurana nacional de alta prioridade; paralelamente, anunciou planos de reduzir o oramento de defesa em US$ 180 bilhes. O anncio produziu ondas de choque entre os militares, que passaram a ver com menos repulsa a possibilidade de utilizao de seus efetivos e recursos para esforos de interdio.224 A nova misso foi rapidamente incorporada pelo estamento militar j em fevereiro de 1990, o Pentgono ofereceu-se para financiar grande parte de um sistema de monitoramento antidrogas e exigida dos pases vizinhos. Um dos grandes defensores da militarizao da guerra s drogas no exterior, inclusive no Brasil, seria o Chefe do Comando Sul, General James Hill,225 citado na imprensa durante anos. Em suas palavras, somente as Foras Armadas poderiam impedir que os rios no Brasil se convertessem em autopistas para precursores qumicos e lanchas rpidas.226 O militar norte-americano faria ainda numerosas declaraes sobre a Trplice Fronteira (Brasil, Paraguai e Argentina), ressaltando os supostos vnculos entre narcotrfico, delitos conexos e terrorismo na regio repetidas por autoridades norte-americanas de forma sistemtica a partir de ento.
4.2.1 Guerra nos Andes Em meio aos esforos de militarizao da guerra s drogas nos pases vizinhos, algumas iniciativas assumiram contornos sub-regionais. Foi assim que as operaes blicas e a avaliao unilateral viram-se ocasionalmente acompanhadas por tentativas de regionalizar o tema
224 Em fevereiro de 1990, o Pentgono inclusive se ofereceu para financiar grande parte de um sistema de monitoramento antidrogas. 225 O General James T. Hill ocupou o cargo de Chefe do Comando do Sul no perodo de 2002 a 2004. 226 Palavras do General Hill perante o Conselho das Amricas, 09.01.2003, <www.ciponline.org/ colombia/03010901>. ISACSON, Adam, Op. cit., p. 42.
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e neutralizar os desgastes no relacionamento. Esse esforo traduziu-se em algumas iniciativas concretas durante a Administrao George Bush (1989-1992). Para dirimir as crticas ao vis militarizado da Iniciativa Andina Antidrogas de 1989 e interveno militar no Panam de janeiro de 1990, Bush reafirmou seu compromisso com uma maior cooperao regional antidrogas e prontificou-se a comparecer Cpula Andina Antidrogas em Cartagena em fevereiro daquele ano.227 Antes e durante o encontro, esforou-se para tranquilizar os presidentes andinos de que seu governo buscava a cooperao e no o confronto, de que estava consciente sobre os custos econmicos e sociais dos esforos necessrios e que forneceria no apenas assistncia policial e militar, mas tambm ajuda para o desenvolvimento.228 Tais promessas geraram, naturalmente, muitas expectativas, decidindo a Cpula validar a Iniciativa Andina, na ausncia de alternativas viveis liderana norte-americana na guerra s drogas. O que se seguiu, contudo, foi um anticlmax. No se concretizaram, na magnitude desejada, as promessas feitas pelos EUA de aumentar a ajuda econmica.229 A assistncia que se seguiu foi seletiva, nem sempre adequada e geralmente oferecida em troca de medidas de interdio. Em 1991, Bush incluiu um elemento-chave na Iniciativa Andina: o acordo comercial (Andean Trade Preference Act), que reduzia as tarifas dos EUA sobre importaes andinas da ordem de US$ 325 milhes, outorgando-lhes preferncias para determinadas exportaes.230 O vnculo entre desenvolvimento e segurana restringiu, desse modo, o espao de negociao e manobra dos pases andinos.231 Aps Cartagena, a luta contra o narcotrfico foi cocainizada, andeanizada e militarizada. Ou seja, a cocana (mais do que a cannabis,
227 Alm de anunciar um cronograma de retirada das tropas norte-americanas do Panam. Bagley, Bruce, Myths of Militarization: Enlisting Armed Forces, in SMITH, Peter, Op. cit., p. 138. 228 BAGLEY. BRUCE, After San Antonio, in BAGLEY, Op. cit., p 64. 229 ISACSON, Adam, Op. cit., p. 39. 230 O acordo contemplava flores, legumes, couro, bolsas e malas. 231 WALKER, WILLIAM, The Bush Administrations Andean Drug Strategy in Historical Perspective, in BAGLEY, Op. cit., pp. 12, 14.
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herona e drogas sintticas) tornou-se o foco das preocupaes norte-americanas no hemisfrio. A luta contra as drogas concentrou-se quase exclusivamente na regio andina. E a estratgia promovida pelos EUA permaneceu sendo de crescente envolvimento militar e represso.232 Esse foco foi mantido, nos anos seguintes, com o sucedneo da Iniciativa Andina, o Plano Colmbia.
4.3. Quem julgar os juzes? O Processo de Certificao

A ameaa anual de descertificao233 tem sido muito eficaz para pressionar pases relutantes a aderirem luta contra o narcotrfico. (Senador Joseph Biden234)
Ainda no front externo da guerra s drogas de Reagan, duas medidas previstas na nova legislao norte-americana tiveram especial impacto, vindo, por seu carter extraterritorial e intrusivo, a constituir um fator de conflito nas relaes com os pases da regio. A primeira foi a criminalizao da produo e distribuio de drogas no exterior, com a inteno de export-las para o territrio norte-americano. Serviria de base legal para os pedidos de extradio de narcotraficantes estrangeiros, sobretudo colombianos, para serem julgados por tribunais norte-americanos e cumprirem pena em crceres nos EUA medida que o estamento norte-americano acreditava constituir dissuaso valiosa. A segunda foi o estabelecimento do processo de certificao, pelo qual o Congresso passou a exigir do Departamento de Estado um processo anual de avaliao dos pases, com base no desempenho de cada
232 TOKATLAN, JUAN GABRIEL, Drug Summitry: A Colombian Perspective, in BAGLEY, Op. cit., pp. 136, 137. 233 Por se tratar aqui de um termo amplamente consagrado na documentao sobre o tema (decertification), ser utilizado, em portugus, o neologismo descertificao. 234 Democrata, Delaware. Atual Vice-Presidente dos Estados Unidos.
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um no combate s drogas.235 Segundo uma lista de aes elaborada para esse fim, seria avaliado o universo dos principais pases produtores, de trnsito e envolvidos na lavagem de dinheiro oriundo do narcotrfico, includos na chamada majors list.236 Caberia ao Presidente, com base nas recomendaes do Departamento de Estado, enviar anualmente ao Congresso a lista dos pases certificados integralmente, certificados com base nos interesses vitais norte-americanos (mediante concesso de waiver237) e descertificados. A certificao, integral ou com base em interesses vitais, permitiria a manuteno integral de programas de assistncia existentes, ao passo que a descertificao resultaria em sanes (congelamento da assistncia exceto humanitria e antidrogas e das importaes, alm da denegao de financiamento e voto contrrio a pedidos de emprstimos junto a organismos multilaterais de desenvolvimento).238 O Departamento de Estado trabalharia, por intermdio de suas embaixadas, com os governos nos pases integrantes da majors list, para atingir metas que lhes permitissem obter a certificao. O processo magnificou o papel do Congresso no monitoramento da poltica nacional antidrogas e do Departamento de Estado em sua implementao externa. Foi aprimorado pela lei Anti-Drug Abuse Act de 1988, que atribuiu ao Secretrio de Estado a responsabilidade de coordenar toda a assistncia norte-americana dirigida cooperao antidrogas e publicar abrangente relatrio anual (o International Narcotics Control Strategy Report), documentando os esforos dos pases da majors list naquela
235 GRAY, Op. cit., p. 27. 236 As seguintes aes foram listadas como relevantes para a avaliao do desempenho: combate ao cultivo ilcito, produo, distribuio, venda e transporte de drogas e lavagem de dinheiro, confisco de produtos do narcotrfico, prestao de cooperao internacional, aplicao da lei, controle de precursores qumicos e reduo da demanda e assistncia jurdica mutual, incluindo extradio. A lista foi modificada em 1988, de modo a corresponder s metas e objetivos da Conveno da ONU aprovada naquele ano. International Narcotics Control Strategy Report, 1999, Bureau for Internacional Narcotics and Law Enforcement Affairs, Departamento de Estado, Washington, DC, maro 2000. 237 Por se tratar de termo consagrado na literatura especializada sobre o tema, ser utilizado aqui o termo em ingls waiver, que significa uma espcie de perdo quele que infringe as normas estabelecidas. 238 Secretria de Estado Madeleine K. Albright, The Narcotics Strategy Report and Certification Decisions, Diario Las Americas, 01.03.1998, Miami.
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esfera e indicando a dimenso da produo e trfico ilegal de drogas no ano anterior. O relatrio forneceria a base factual para a certificao.239 Cumpre esclarecer que o tema das drogas no seria o primeiro a tornar-se objeto de avaliaes unilaterais. Em 1977, durante o Governo Carter,240 o Departamento de Estado lanou a primeira edio do Country Reports on Human Rights Practices. O processo de certificao, divulgado anualmente em setembro, no incio do ano fiscal norte-americano, mostrar-se-ia uma arma potente, embora politicamente onerosa, na guerra s drogas travada pelos EUA no hemisfrio, como se ver na seo seguinte. Na prtica, contudo, os EUA empregariam com maior frequncia a ameaa de descertificao do que a descertificao propriamente dita como instrumento de presso. Sob a ameaa de descertificao, vrios pases viram-se forados a ceder s exigncias de militarizao do combate s drogas, erradicao de cultivos, assinatura de acordos bilaterais antidrogas, operaes de interdio, extradio de criminosos, acelerao de reformas legais e investigaes sobre lavagem de dinheiro e outras medidas. A Administrao Bush (1989-1992) manteve o processo sem maiores alteraes, chegando mesmo a anunciar, como um dos objetivos na esfera internacional, a busca de apoio para o processo de certificao, a fim de assegurar maior eficincia no controle de drogas nos pases produtores e de trnsito.241 Para tornar o processo mais palatvel aos pases a ele submetidos, o discurso americano enfatizava que
239 A Seo 489(a)(3) requer que o Governo norte-americano identifique: (a) principais pases produtores e de trnsito ilcito; (b) principais fontes dos precursores qumicos utilizados na produo ilcita de drogas; e (c) principais pases onde ocorre lavagem de dinheiro. Um grande produtor ilcito de drogas um pas em que: (a) 1.000 hectares ou mais de pio ilcito cultivado ou colhido durante um ano; (b) 1.000 hectares ou mais de coca ilcita cultivada ou colhida durante um ano; ou (c) 5.000 hectares ou mais de cannabis ilcita cultivada ou colhida durante um ano a menos que o Presidente determine que essa produo ilcita no afeta significativamente os EUA. Um pas de trnsito ilcito de monta aquele que: (a) uma fonte direta significativa de drogas afetando seriamente os EUA; ou (b) atravs de cujo territrio so transportadas drogas. 240 O Foreign Assistance Act de 1961 e o Trade Act de 1974, seo 154, instruem o Secretrio de Estado a apresentar ao Senado, no dia 25 de fevereiro de cada ano, um relatrio completo e abrangente do status dos direitos humanos internacionalmente reconhecidos, nos pases recebedores de assistncia (subseo A) e nos demais (subseo B). www.state.gov. 241 CICAD/MEM/INF.3/98, 19.09.98, Comisso Andina de Juristas: Idias para um Mecanismo Hemisfrico de Avaliao e Acompanhamento de Atividades de Controle de Drogas.
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a presena de um pas na majors list no constitua um reflexo adverso dos esforos de seu governo no combate s drogas ou do nvel de sua cooperao com os EUA. O processo fora idealizado, no para impor, mas para encorajar a cooperao entre os pases.242 Os integrantes mais assduos da majors list sempre foram os pases asiticos (produtores de opiceos), os caribenhos (trnsito de cocana e lavagem de dinheiro) e, sobretudo, os latino-americanos (produtores e de trnsito de cocana, herona e cannabis). Ao se considerar que, em 1988, a Amrica Latina fornecia 66% da herona, 80% da cannabis e a totalidade da cocana consumida nos EUA243, compreende-se a prioridade atribuda pelo governo em Washington aos pases da regio. Tabela 1 Relao dos pases descertificados (1987/2010)
(continua)
Ano-base 1987 1988 Pases descertificados Afeganisto, Ir, Panam e Sria Afeganisto, Mianmar, Ir, Laos, Panam e Sria 1989 1990 1991 1992 1993 Afeganisto, Mianmar, Ir e Sria Afeganisto, Mianmar, Ir e Sria Afeganisto, Mianmar, Ir e Sria Mianmar, Ir e Sria Mianmar, Ir, Nigria e Sria Lbano Lbano Lbano Afeganisto e Lbano Afeganisto, Bolvia, Laos, Waiver Laos, Lbano e Peru Lbano
Lbano, Panam e Peru 1994 Afeganisto, Mianmar, Ir, Nigria e Sria 1995 Afeganisto, Mianmar, Colmbia, Ir, Nigria e Sria Bolvia, Colmbia, Lbano,
Paquisto, Paraguai e Peru Lbano, Paquisto e Paraguai
242 Secretria de Estado Madeleine K. Albright. Remarks on the International Narcotics Control Strategy Report for 1997. Washington, D.C., 26.02.1998. 243 Estimativas do US Narcotics Intelligence Consumer Committee.
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Tabela 1 Relao dos pases descertificados (1987/2010)

(concluso)
Ano-base 1996 Pases descertificados Afeganisto, Mianmar, Colmbia, Ir, Nigria e Sria 1997 Afeganisto, Mianmar, Ir e Nigria Camboja, Colmbia, Paquisto e Paraguai 1998 Afeganisto e Mianmar Camboja, Paraguai 1999 Afeganisto e Mianmar Camboja, Paraguai 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Fonte: Departamento de Estado Afeganisto e Mianmar Mianmar Mianmar Mianmar Mianmar Mianmar, Venezuela Mianmar, Venezuela Mianmar, Venezuela Bolvia, Mianmar, Venezuela Bolvia, Mianmar, Venezuela Camboja e Haiti Afeganisto e Haiti Guatemala e Haiti Haiti ------------------------------Haiti, Nigria e Haiti, Nigria e Waiver Belize, Lbano e Paquisto
Uma anlise dos resultados do processo revela com clareza tal quadro (tabela 1). A lista dos pases efetivamente descertificados sempre foi reduzida, bastante constante e claramente politizada, ressaltando-se a incluso sistemtica de Estados recalcitrantes sobre os quais os EUA tinham pouca influncia: Afeganisto (at 2001244),
244 Com a queda do Talib e a subida ao poder da nova autoridade interina afeg em 2002, julgou-se ser de interesse vital dos EUA conceder o waiver, fornecer ampla assistncia reconstruo do pas e dar-lhe tempo para a
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Sria e Ir (at 1997/98) e Mianmar (em carter permanente). O tratamento dado ao Afeganisto e Mianmar era justificado por produzirem, conjuntamente, em violao s convenes internacionais sobre a matria, cerca de 75% do pio mundial. Quanto ao Ir e Sria, devia-se ausncia de esforos para impedir o trfico.245 Na prtica, as sanes contra aqueles Estados eram majoritariamente incuas, no havendo perspectiva de programas de assistncia, com ou sem certificao.246 Em 2002, restou na lista dos descertificados apenas Mianmar, ento o segundo produtor mundial de pio ilcito e um dos maiores produtores e exportadores de estimulantes anfetamnicos.247 Em 2005, incluiu-se, pela primeira vez, a Venezuela, sob o governo de Hugo Chvez, j ento em meio a um relacionamento bilateral bastante conturbado. Em 2008, foi a vez da Bolvia, em meio a crise poltica com o Governo Evo Morales e expulso recproca dos respectivos embaixadores. Os nicos outros pases asiticos considerados problemticos foram Laos, Camboja e Paquisto, sendo apenas o Laos descertificado em um perodo (1989). Os demais receberam waiver, por motivos declaradamente polticos, sendo em seguida retirados da lista. O waiver concedido ao Camboja de 1998 a 2001, por exemplo, destinava-se a promover sua democracia e a estabilidade regional. Outro pas constante na lista dos descertificados foi a Nigria, entre 1994 e 1998. Era, j ento, um dos centros do narcotrfico africano,
implementao de medidas concretas de erradicao da papoula e combate ao trfico. Briefing para a imprensa. The Presidents 2001 Narcotics Certification Determinations. Rand Beers, Assistant Secretary for International Narcotics and Law Enforcement Affairs, Washington, DC, 25.02.2002. 245 O Ir chegou a ser igualmente descertificado por falta de informaes slidas que permitissem confirmar o alcance dos progressos relatados. Briefing para a imprensa. Assistant Secretary for Internacional Narcotics and Law Enforcement Affairs, Robert S. Gelbard. Internacional Narcotics Control Strategy Report, 1996, Washington, DC, 28.03.1997. 246 No ano 2000, o Afeganisto j estaria produzindo 72% do pio no mundo (destinado sobretudo aos mercados europeus). Com a proibio produo de pio imposta pelo Taliban no final daquele ano (que reduziu a produo em 94%), Mianmar voltou a ser o principal produtor mundial ilcito de pio, alm de principal produtor de metanfetaminas no Sudeste Asitico, com uma produo anual estimada em 800 milhes de comprimidos tendo sido as apreenses de apenas 26.7 milhes em 2000 e 32.4 milhes em 2001. 247 O desempenho do pas era considerado ambguo. Por um lado, o governo adotara algumas medidas antidrogas importantes, inclusive cooperando com os EUA, com pases vizinhos e com organismos internacionais, tendo os cultivos de papoula sido reduzidos em 24 %, segundo dados da ONU. Por outro, no tocante s questes bsicas desmantelamento das organizaes, combate corrupo e lavagem de dinheiro, acreditava-se permanecerem deficincias graves.
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sendo consideradas ineficazes as medidas de represso do Governo Sani Abacha (1993-1998).248 Ao longo da dcada, os grupos traficantes nigerianos continuaram entre os principais transportadores da herona asitica para os EUA, comeando a envolver-se igualmente no trfico da cocana sul-americana.249 Em 1998, a Nigria recebeu o waiver, face s necessidades polticas, tendo naquele momento sido eleito um novo governo democrtico, e merecendo o novo Presidente Olusegun Obasanjo um oportunidade para iniciar aes de combate ao narcotrfico250 e aos crimes financeiros.251 Em uma evoluo indita, Canad e Holanda passaram a ser mencionados nos discursos oficiais em anos posteriores, o primeiro, por ser produtor de precursores qumicos para drogas sintticas252 e de cannabis de alta potncia, traficados em quantidades crescentes para os EUA,253 e o segundo, pela produo e trfico, tambm para os EUA, de grandes quantidades de drogas sintticas.254 Cabe ressaltar, contudo, que nenhum dos dois pases ou qualquer outro pas industrializado foi jamais includo na majors list e muito menos descertificado. O Caribe, embora no esteja entre os produtores principais de drogas (apenas dois pases da regio se tornaram produtores significativos no caso, de cannabis: Jamaica e Belize), cedo comeou a desempenhar um papel importante em seu trnsito, graas localizao geogrfica central e expertise na cultura, idioma, finanas e
248 Secretria de Estado Madeleine K. Albright. Remarks on the International Narcotics Control Strategy Report for 1997. Washington, D.C., 26.02.1998. 249 Briefing para a Imprensa. Assistant Secretary for Internacional Narcotics and Law Enforcement Affairs, Robert S. Gelbard. International Narcotics Control Strategy Report, 1996, Washington, DC, 28.02.1997. 250 O novo governo daria de imediato provas de engajamento no combate ao narcotrfico, extraditando narcotraficantes para os EUA, incrementando as prises e confiscos e a cooperao internacional. 251 Briefing para a Imprensa. 2000 Narcotics Certification Determinations. Rand Beers, Assistant Secretary for Narcotics and Law Enforcement. Washington, DC, 01.03.2001. 252 Pseudoefedrina. 253 Briefing para a Imprensa. The Presidents Narcotics Certification Determinations. Paul Simons, Acting Assistant Secretary for International Narcotics and Law Enforcement Affairs. Washington, DC, 15.09.2003; Memorandum for the Secretary of State: Presidential Determination on Major Drug Transit or Major Illicit Drug Producing Countries for 2004; Presidential Determination No. 2003-38. Washington, DC, 15.09.2003. 254 Briefing para a imprensa. The Presidents FY 2003 Narcotics Certification Determinations. Paul Simons, Acting Assistant Secretary of State for International Narcotics and Law Enforcement Affairs. Washington, DC, 31.01.2003.
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preferncias de consumo nos EUA e Europa.255 Em 2001, 31% da cocana que ingressava nos EUA era traficada por aquela regio (do restante, 66% era traficado pelo Mxico e Amrica Central e 3% viria diretamente da Amrica do Sul). Nos anos noventa, sua especialidade tornou-se a lavagem de dinheiro, por meio dos numerosos parasos fiscais.256 Segundo estimativas do Grupo de Ao Financeira do Caribe,257 em 2000, US$ 60 dos US$ 300-500 bilhes movimentados mundialmente pelo narcotrfico teriam sido lavados na regio.258 Na qualidade de corredor de drogas e centro de lavagem de dinheiro, o Caribe foi foco de parte dos esforos norte-americanos de interdio. Em 1999, aps se retirarem da zona do Canal do Panam, os militares norte-americanos expandiram-se para Porto Rico no marco da misso antidrogas e estabeleceram mecanismos para assistncia, treinamento e realizao de operaes militares conjuntas com os pases da regio.259 Fazendo uso da ameaa de descertificao, foram logrados diversos resultados, tais como a dissuaso da Jamaica, em 2001, de levar adiante seus planos de descriminalizar o consumo da cannabis.260 O caso latino-americano seria particularmente delicado para os EUA, que se limitaram a descertificar, por perodos curtos, o Panam (s vsperas de sua invaso, em 1988-89), a Colmbia (durante o governo Samper, em 1996-97), a Venezuela (2005 e 2006) e a Bolvia (2008 e 2009). A descertificao da Venezuela em 2006 foi justificada pela falta de cooperao por parte das autoridades daquele pas em uma ampla gama de temas relacionados s drogas e pelas ameaas colocadas DEA, resultando na transformao da Venezuela em uma brecha na estratgia antidrogas norte-americana na Amrica Latina.261 A descertificao
255 MAINGOT, ANTHONY, The Drug Trade in the Caribbean: Policy Options, in BAGLEY, Op. cit., p. 469. 256 Os offshore financial centers. 257 Brao regional do Grupo de Ao Financeira Internacional GAFI. 258 BERUFF, Jorge Rodrguez e CORDERO, Gerardo. El Caribe: la tercera frontera y la guerra contra las drogas, in YOUNGERS, Op. cit., pp. 373-384. 259 Ibid, pp. 374, 383. 260 GAMARRA, Eduardo. The Multilateral Evaluation Mechanism: Is Evaluation of Anti-Drug Efforts Sufficient?, in Canadian Foundation for the Americas Website, abril de 2001, <www.focal.ca>. 261 Entrevista imprensa Anne Patterson, 01.03.2006.
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da Bolvia em 2008 e 2009 mesclou-se, assim como no caso venezuelano, a grave crise poltica bilateral. A descertificao formal da Colmbia por dois anos consecutivos constituiu aberta retaliao contra o Presidente Ernesto Samper (1994-1998), acusado de conluio com os cartis episdio que ser objeto de anlise mais detalhada em seo posterior. Com a assuno de Andrs Pastrana (1998-2002), o pas voltaria a ser plenamente certificado. A descertificao do Panam em 1988 e 1989 deveu-se rpida deteriorao das relaes com o Governo Noriega, sendo justificada por Washington pelos insuficientes esforos do pas no combate lavagem de dinheiro proveniente do narcotrfico. A Guatemala, transformada em rota alternativa diante dos incrementos dos controles no Mxico,262 recebeu waiver em 2002, com o argumento de que o desempenho do governo no combate s drogas se deteriorara substancialmente, com reduo nas apreenses e aes judiciais contra narcotraficantes. Tinha-se conscincia, contudo, de que a suspenso de assistncia prejudicaria as prprias instituies nacionais essenciais para combater o crime organizado no pas, cumprindo portanto certific-lo.263 No Caribe, o principal problema sempre foi o Haiti. Ainda que se considerassem insuficientes os esforos do seu governo, permanecendo o pas um ponto importante de transbordo de drogas com destino ao mercado norte-americano, concedeu-se waiver entre 1999 e 2003.264 Tratando-se do parceiro mais pobre do hemisfrio, cumpria manter os programas de assistncia, sob o risco de se aprofundar o estado de pobreza e estimular ainda mais o narcotrfico e a emigrao ilegal para os EUA. Assim como Mxico e Paraguai, o Haiti sempre foi
262 ROBINSON, LINDA, Central America and Drug Trafficking, in BAGLEY, Op. cit., p. 449. 263 O veredicto segundo o qual o pas havia deixado de fazer esforos significativos foi um alerta para o governo local, despertando um debate interno, ateno da mdia e dos meios polticos. Nos meses seguintes, as apreenses de drogas mais do que dobraram com relao ao ano anterior, assim como os confiscos de bens dos traficantes, e o governo esforou-se para incrementar sua capacidade institucional e cumprir as obrigaes luz dos acordos internacionais. 264 International Narcotics Control Strategy Report, 1999, Bureau for International Narcotics and Law Enforcement Affairs. Departamento de Estado, Washington, DC, maro 2000.
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imune descertificao, mesmo durante a crise poltica que se seguiu derrubada do Governo Aristide em 1991. Mxico e os pases andinos foram, sem dvida, os majors mais visados, servindo a certificao, com mais frequncia, como presso em prol de medidas crescentes de interdio. Entre os pases andinos, Colmbia, Peru e Bolvia foram descertificados. Em 1997, durante o segundo mandato de Fujimori, o Peru foi certificado com louvor pela reduo dos cultivos aos nveis mais baixos da dcada.265 Em 1999, voltaram a ser mencionados marcados progressos, com o declnio em mais de 50% da produo de coca no Peru266 e na Bolvia (alis, deslocada para a Colmbia).267 Na Amrica Latina, nenhum pas sofreu as presses norte-americanas de forma to direta como os quatro pases mencionados268 e, em menor medida, o Paraguai. Entre os pases do Cone Sul, o nico considerado problemtico foi o Paraguai, que recebeu waiver entre 1995 e 2000. Tampouco aqui havia interesse poltico na descertificao, pois a medida acarretaria o congelamento da assistncia destinada a fortalecer a democracia, tema de grande interesse no hemisfrio. A ameaa de descertificao pairou, contudo, com frequncia, sobre o governo de Assuno. O Brasil nunca foi particularmente visado sendo, na verdade, frequentemente elogiado pela cooperao prestada269 , muito embora figure, ano aps ano, na majors list e tenha sido, ocasionalmente, objeto de avaliaes equivocadas. O primeiro relatrio do Departamento de
265 Briefing para a imprensa. Secretria de Estado Madeleine K. Albright. Remarks on the International Narcotics Control Strategy Report for 1997. Washington, D.C., 26.02.1998. 266 Entre 1996 e 1998, os cultivos de folha de coca foram reduzidos em 40%. Em 1999, a reduo chegou a 56%. Funcionrios governamentais norte-americanos no pouparam elogios ao Governo Fujimori. Sabe-se, contudo, que a principal causa do declnio ter sido o surgimento de um fungo que exterminou extensas reas. 267 Briefing para a imprensa. Secretria de Estado Madeleine K. Albright. The Presidents Narcotics Certification Decision, Washington, D.C., 01.03.2000. 268 YOUNGERS, Coletta e ROSIN, Eileen. La Guerra Contra las drogas impulsada por Estados Unidos: su impacto en Amrica Latina y el Caribe, in YOUNGERS, Op. cit., p. 13. 269 Segundo o International Narcotics Control Strategy Report de maro de 2003, a expanso dos programas brasileiros de controle policial de suas fronteiras demonstra que o governo brasileiro est seriamente comprometido no combate ao narcotrfico e produo ilcita de drogas. Outras demonstraes do forte compromisso brasileiro so a disposio em compartilhar informaes em tempo real com outros governos compromissados com o combate ao narcotrfico, ateno nas altas esferas ao tema, financiamento de programas e de agencies de aplicao da lei e continuados esforos de interdio naquelas regies mais afetadas pelos traficantes.
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Estado no mbito do processo de certificao, em 1987, por exemplo, referiu-se ao Brasil, na parte do documento relativa aos pases andinos, como um dos principais produtores de coca abastecedor do mercado mundial. Relatrios posteriores, ao contrrio, elogiam os esforos brasileiros no combate s drogas, enfatizando a boa disposio na cooperao com os EUA e os pases vizinhos. O governo brasileiro nunca reconheceu oficialmente o processo de certificao, abstendo-se de fazer pronunciamentos oficiais sobre o mecanismo. Segundo avaliao da Comisso Andina de Juristas, o Brasil no precisava submeter-se a medidas coercitivas, por rejeitar a cooperao norte-americana270. A avaliao era, contudo, parcialmente equivocada: ao amparo de sucessivos anexos aos acordos bilaterais antidrogas, vinham sendo desenvolvidas de forma espontnea atividades permanentes de cooperao.271 Ademais, por razes geogrficas evidentes, o Brasil sempre serviu prioritariamente como rota de trnsito martimo de drogas em direo frica e Europa Ocidental, no sendo, ao que se saiba, um elo importante na rota do narcotrfico em direo aos EUA. Seo posterior analisar as evolues referentes ao processo de certificao em perodos mais recentes. 4.4. O Front desguarnecido
We have been and will always be totally unsuccessful in our attempts to repeal the law of supply and demand. We might as well attempt to repeal the law of gravity.272 (Juiz James P. Gray)
270 CICAD/MEM/INF.3/98, Op. cit. 271 Em 1986, foi assinado Acordo de Cooperao Brasil-EUA no Campo da Preveno do Uso Indevido de Drogas e Recuperao de Farmacodependentes, posteriormente substitudo por novo acordo em 1995. O Memorando em vigor (firmado em outubro de 2005), ao amparo do acordo de 2005, compreende cinco projetos especficos para os quais foram reservados, pelo Governo norte-americano, recursos financeiros da ordem de US$ 6 milhes, os quais se destinam a atividades da Secretaria Nacional Antidrogas, da Secretaria Nacional de Segurana Pblica e da Coordenao-Geral de Polcia de Preveno e Represso a Entorpecentes do Departamento de Policia Federal. 272 Temos sido e sempre seremos totalmente fracassados nos esforos de repelir a lei da oferta e da demanda. Equivalem a tentar repelir a lei da gravidade.
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Foi mencionado anteriormente que Reagan, quando finalmente se lanou em sua guerra s drogas, abriu inmeras frentes de batalha. Com amplo apoio do Congresso, foi construdo um novo arcabouo legislativo que tornou as penas mais severas e a interdio, mais abrangente, militarizou os esforos e os exportou para os pases vizinhos e criou um mecanismo unilateral de avaliao do desempenho da comunidade internacional. Apesar de abrangentes, as frentes de batalha apresentaram lacunas, entre as quais aquela referente ao usurio de drogas norte-americano. Houve, verdade, campanhas de alto perfil, a principal delas protagonizada pela Primeira-Dama, Nancy Reagan. Aproveitando-se da grande visibilidade da Assembleia Geral da ONU, lanou naquele foro, em 1988, slogan que se tornaria famoso Just say no , declarando que o usurio de drogas das ruas do Brooklyn era scio do Cartel de Medelln. Estabeleceu-se, desse modo, a lgica da criminalizao do consumidor. Tratou-se, aqui, da primeira manifestao explcita do governo norte-americano coincidente com a posio defendida pelos pases produtores de que no se resolveria o problema das drogas sem eliminar a demanda. Deu-se um passo inicial em direo ao que viria a ser conhecido como a tese da responsabilidade compartilhada, segundo a qual tanto os pases produtores quanto os consumidores deveriam repartir, de maneira solidria, o nus causado pelo avano do abuso e do trfico de drogas. No apenas do governo viriam declaraes sobre a importncia da reduo da demanda. Tambm da mdia e at mesmo de Hollywood surgiriam mensagens naquele sentido. Uma das mais contundentes ter sido a do filme Traffic,273 exibido em sesso especial na Casa Branca no ano 2000, no qual o czar das drogas renuncia a seu cargo, em meio ao lanamento de novo programa antidrogas, para dedicar-se a um objetivo mais premente e vivel: a reabilitao de sua filha adolescente toxicmana.
273 O filme Traffic, de Steven Sodeberg, foi lanado em 2000.
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A verdade, no entanto, que o novo discurso no levou reduo que se desejava no nmero de scios norte-americanos do Cartel de Medelln. Grande parte dos esforos permaneceram concentrados no auxlio militar ao governo colombiano para que desmantelasse Medelln, Cali e os demais cls das drogas. O aumento dos aportes na reduo da demanda domstica que efetivamente ocorreu no foi suficiente para causar uma reduo substantiva do trfico. O problema do consumo interno viria efetivamente atenuar-se nos anos seguintes, mas no se dissuadiu, em nveis minimamente significativos, a oferta. Ou seja, com todo o esforo envidado pelo governo em Washington, continuou-se perdendo a guerra.
4.5. Evolues no Brasil Cabe aqui breve meno s evolues ocorridas no Brasil paralelamente aos esforos blicos do Governo Reagan. No Brasil, a dcada de oitenta foi de fortalecimento institucional e ajustes do Conselho Nacional de Entorpecentes (CONFEN), criado em 1980. As decises na esfera internacional, tais como a participao em foros temticos e a celebrao de acordos antidrogas, eram tomadas naquele colegiado, normalmente endossando-se os pareceres e posies do Itamaraty. Os presidentes do CONFEN eram juristas274 indicados pelo Ministro da Justia, mas sem subordinao direta quele rgo.275 Nas pautas das reunies do colegiado, passavam-se em revista as principais evolues na esfera de drogas ocorridas no pas e nos foros internacionais temticos dos quais o Brasil participava. Em face da constatao da necessidade de se descentralizarem as aes no territrio nacional, foram
274 Os presidentes do CONFEN foram: Artur de Castilho Neto (1980-1985), Tcio Lins e Silva (1985-87), Miguel Reale Jnior (1987-88), Laercio Pellegrino (1988-1989), Ronaldo Mazargo (1989-1990), Ester Kosovski (1990-1993), Izaac Barreto Ribeiro (1993-1995) e Luis Matias Flach (1994-1998). 275 Realizadas em 1987, 1989 e 1993. Ata da 4a. Reunio Ordinria do CONFEN, 01.08.1994.
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criados em 1985 os Conselhos Estaduais de Entorpecentes, coordenadas pelo colegiado nacional. Em seus primeiros tempos, o CONFEN contou com apoio constante do Escritrio da ONU para Drogas e Crime (UNDCP),276 o qual j possua ento estreitos vnculos com o Ministrio da Justia. Em 1987, assinou-se protocolo de intenes, luz do qual foram alocados recursos da ONU da ordem de U$ 12 milhes para apoiar os trabalhos do Conselho. Novos acordos seriam firmados com o UNDCP em 1993 e 1994, para a criao e organizao da Secretaria Tcnica do Fundo Nacional Antidrogas, apoio ao recm-criado Departamento de Represso a Entorpecentes do Ministrio da Justia,277 assistncia para a realizao de reunies setoriais e regionais e a elaborao de uma Poltica Nacional Antidrogas.278
4.6. Repercusses da cruzada para a Amrica Latina

Somos frontera con todos los pases productores y nos es mas facil llegar com acciones para que esos pases puedan resolver sus problemas, pero esas acciones debemos coordinarlas com Estados Unidos. (Eduardo Duhalde)279
Os desdobramentos da guerra de Reagan s drogas trariam desafios para os pases da regio. Os EUA no estavam distantes da verdade ao questionar o engajamento de seus parceiros. A guerra militarizada que haviam impingido aos pases produtores impusera queles governos o desafio de atingir um equilbrio delicado: colaborar na destruio de
276 O escritrio foi inicialmente instalado nas prprias dependncias do Ministrio da Justia. Mais tarde, foi renomeado para UNODC United Nations Office for Drugs and Crime. Apoia os rgos brasileiros competentes no cumprimento das obrigaes assumidas na condio de signatrio das convenes da ONU na esfera de controle de drogas (e tambm combate ao terrorismo e corrupo), mediante auxlio em projetos especficos. 277 Ata da 2a. Reunio Ordinria do CONFEN, 15.04.1993. 278 Ata da 4a. Reunio Ordinria do CONFEN, 01.08.1994. 279 Apresentao feita na OEA em agosto de 1989, na qualidade de Vice-Presidente da Argentina.
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um segmento imensamente lucrativo de suas economias, sem criar o caos econmico ou uma crise social. Um passo em falso em uma direo acarretaria sanes comerciais e outras formas contundentes de retaliao; em outra, poderia despertar represlias violentas de associaes de camponeses, movimentos das guerrilhas e dos prprios narcotraficantes. Nessas condies, prestavam muitas vezes uma cooperao predominantemente de fachada, ainda quando se diziam aliados na guerra dos EUA contra as drogas. Certos lderes polticos como Alan Garca no Peru e Julio Garret-Aillon na Bolvia buscaram beneficiar-se da situao, condicionando a cooperao de seus pases a pacotes generosos de ajuda norte-americana. Tal barganha mostrava-se, contudo, bastante difcil: eram os pacotes que costumavam vir condicionados ao cumprimento de metas ambiciosas de erradicao de cultivos. Seu cumprimento quando vivel trazia um elevado custo poltico interno. No surpreende, portanto, que a cruzada norte-americana no hemisfrio despertasse reaes indiferentes, passivas, obstrucionistas ou mesmo hostis. Houve ainda dificuldades adicionais. No Peru, surgiu em meados da dcada o Sendero Luminoso, movimento de cunho ideolgico que, aliado aos cocaleiros, passou a denunciar a erradicao de cultivos como um ataque imperialista norte-americano contra os interesses campesinos.280 Na Bolvia, as concesses guerra s drogas gerariam protestos cada vez mais organizados do setor rural. Na Colmbia, os cartis declararam guerra ao governo, em retaliao ao acordo de extradio assinado com os EUA. Ao processo de certificao, as diplomacias latino-americanas responderam de trs formas: os pases mais diretamente pressionados (Mxico, Colmbia) verbalizaram protestos durante anos; os pases pouco afetados (Brasil) optaram por ignorar o mecanismo, abstendo-se de reconhec-lo oficialmente; os pases em situao de extrema dependncia com relao assistncia norte-americana (Paraguai) aceitaram
280 CARPENTER, Op. Cit, pp. 26, 27.
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sem maiores dificuldades o mecanismo, at mesmo se esforando por obterem a certificao. Nenhum pas da regio logrou liderar qualquer espcie de iniciativa ou resposta regional eficaz contra o mecanismo, embora todos o considerassem uma manifestao a mais do unilateralismo norte-americano. At que os prprios EUA viessem a propor a criao de um sucedneo do processo de certificao, a diplomacia regional no encontraria meios satisfatrios de lidar com o tema. Uma considerao que se impe aqui se refere incapacidade dos pases da regio de se mobilizarem de forma eficaz, mesmo nos anos oitenta, para imporem limites e parmetros guerra s drogas norte-americana na qual se veriam compelidos a alistar-se. A declarao do ento Vice-Presidente argentino Eduardo Duhalde citada em epgrafe d, nesse sentido, uma noo das divises dos prprios pases hemisfricos no tocante a qual atitude assumir face s iniciativas dos EUA. Captulo posterior mostrar a incapacidade que demonstraram em utilizar o primeiro foro sul-americano para responder de forma minimamente coordenada questo. Cabem aqui ainda algumas reflexes sobre o processo de militarizao da guerra s drogas. No af de exibir resultados para seu eleitorado domstico, os governos Ronald Reagan e, posteriormente, Bill Clinton (1992-1999), exerceram presses constantes para que as Foras Armadas no hemisfrio seguissem o exemplo do Pentgono e fossem, inclusive, muito mais alm. As presses foram bem-sucedidas em diversos pases, especialmente nos andinos. No Brasil, registrou-se uma forte resistncia das Foras Armadas e do governo que, ao longo da fase inicial da guerra s drogas, preservaram as trs foras para o emprego em suas misses precpuas. Caram no vazio as muitas declaraes de autoridades do Pentgono e do Comando Sul, descrevendo a questo das drogas como de emergncia nacional no Brasil. Apenas nos anos 2000, por deciso interna, o Brasil comearia a abrir algumas excees para a atuao das Foras Armadas, conforme relatado em captulo posterior.
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Este exame das aes norte-americanas na esfera do combate s drogas mostra-se de particular interesse, luz da evoluo do tema nos pases da regio mais afetados, objeto do captulo seguinte, e em comparao com a fase multilateral hemisfrica que se iniciaria em meados dos anos oitenta, a partir da qual passaria a haver um contraponto importante entre as duas formas de se tratar a questo.
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Captulo 5
Amrica Latina: de observadora a adversria

Uma lenda inca conta que os dois filhos do Sol, Manco Capac e Mama Okllu, chegaram Terra com um presente do Cu para os homens: a coca.
Retrocedem-se aqui algumas dcadas, com vistas a acompanhar-se de forma linear a evoluo do tema na Amrica Latina em seus momentos de inflexo. Conforme relatado anteriormente, a regio permaneceu bastante alheia aos debates e negociaes internacionais enquanto seu foco principal foi o pio, uma vez que no produzia papoula em escala significativa e tampouco testemunhara uma difuso do hbito do fumo daquela substncia. A descoberta do princpio ativo da folha de coca em 1860 pode ser considerada o comeo do fim da inocncia latino-americana. Para atender s demandas da nascente indstria farmacutica ocidental, os pases andinos comearam a expandir seus cultivos, at ento mormente voltados para os usos tradicionais. Sendo a cocana, de incio, um produto legal, vendido nas farmcias em estado puro ou mesclada em remdios de patente, os cultivos e comrcio de coca foram durante algumas dcadas considerados to lcitos como de quaisquer outros produtos. Assim poderiam ter continuado, sem envolvimento de organizaes criminosas, caso a cruzada proibicionista capitaneada pelos EUA no houvesse mudado o curso dessas atividades econmicas e dos acontecimentos na regio.
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Com o incio do Proibicionismo no incio do sculo XX, a histria das drogas na Amrica Latina passou a se desenrolar de forma reativa aos acontecimentos mundiais, capitaneados pelos EUA. A produo expandiu-se de forma clandestina e crescentemente administrada pelo crime organizado. O relato que se segue mostra a evoluo do tema nos pases mais diretamente envolvidos. A questo tardou a incorporar-se agenda dos governos latino-americanos e caribenhos. At os anos sessenta, o principal foco das atenes internacionais foi o pio produzido e consumido em outras regies, sendo quase inexistente a preocupao com o incipiente contrabando de cannabis e cocana produzidos localmente. O abuso de drogas era um fenmeno raro na regio. No caso da cocana, seus preos relativamente altos nessa poca restringiam o consumo, de modo geral, a pessoas de maior poder aquisitivo, compreendendo-se dessa forma sua denominao de champagne das drogas. O consumo da cannabis, relativamente incipiente, tampouco trazia custos sociais significativos. As drogas sintticas eram bem menos populares na regio do que nos mercados do norte. Vrias sociedades latino-americanas ainda mantinham uma atitude tolerante em face do consumo moderado de drogas. Compreende-se, portanto, que os governos se abstivessem de adotar legislaes antidrogas restritivas para o consumo ou para o cultivo, exceto quando pressionados externamente.281 Compreende-se, igualmente, que durante dcadas, os governos de alguns pases produtores e de trnsito tenham considerado a questo das drogas ilegais como um problema essencialmente norte-americano. Percebiam as presses dos EUA como desmedidas ou simplesmente voltadas para uma causa prpria. Julgavam, em suma, estarem sendo solicitados a assumir nus pesado em benefcio do vizinho rico do norte. A postura de relativo alheamento dos pases da Amrica Latina e Caribe com relao problemtica das drogas comeou a ser
281 FALCO, Op. cit., p. 219.
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abandonada no final dos anos sessenta, com a evoluo do cenrio sua volta. A exploso mundial do consumo de drogas ocorrida naquela poca estimulou um incremento massivo dos cultivos de cannabis e da folha de coca no Mxico e nos Andes. Em pouco tempo, a indstria da cocana transformou-se na chamada peste branca, uma das maiores e mais lucrativas alternativas econmicas no hemisfrio, envolvendo diversos pases nas diferentes etapas de cultivo, refino e distribuio daquela indstria ilcita. A coca passou a ser o principal cultivo comercial e fonte de subsistncia para milhares de pequenos agricultores e intermedirios nos Andes. O narcotrfico distorceu a economia de vrios pases, conectando-se crescentemente lavagem de dinheiro, trfico de armas e outros delitos. Comprovando a teoria segundo a qual no existe consumo inocente, Amrica Latina e Caribe comearam a tornar-se mercados consumidores das drogas que produziam, sobretudo dos derivados mais populares,282 com os consequentes efeitos sobre a criminalidade e a sade pblica. Ou seja, ao contrrio do que ocorreu nos EUA onde a demanda domstica estimulou a produo no exterior , na Amrica Latina o excedente de oferta local parece ter criado sua prpria demanda.
5.1. Los Muertos los Ponemos Nosotros Mxico

Para mim, certificar o Mxico como um scio colaborador em nossa guerra contra as drogas seria comparvel a dar uma exonerao tributria especial a Al Capone para que vendesse bebidas alcolicas. (Deputado James Traficant)283
O Mxico o pas hemisfrico com o histrico mais longo no combate s drogas, tendo sido o primeiro a receber a cooperao e a ateno
282 CEIN/doc. 7/86, 12.02.86, Socio-Economic Studies for the Inter-American Specialized Conference on Drug Traffic. 283 Cmara de Representantes dos EUA, Congressional Record, declarao do representante James Traficant, Disapproval of determination of president regarding Mexico, HJ Res 58, 13.03.1997.
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dos EUA. Esse questionvel privilgio se explica pelo cultivo tradicional de cannabis (marihuana) e papoula, em regies pobres nas montanhas de Sierra Madre destinadas ao mercado norte-americano, bem como por sua insero histrica nas rotas hemisfricas do narcotrfico e de outros tipos de contrabando dirigidos aos EUA.284 Cedo se voltaram os olhares, nos EUA, importao e produo de cannabis em seu territrio pelos imigrantes mexicanos, conforme relatado anteriormente. O antecedente mais antigo da diplomacia regional antidrogas dos EUA data de 1912, quando, por presses do pas vizinho, o Mxico aderiu Conveno da Haia. Em meados dos anos trinta, funcionrios do Departamento do Tesouro viajaram ao Mxico para coletar informaes sobre o trfico de cannabis. Poucos anos depois, os EUA obtiveram, mediante presses, a exonerao do alto funcionrio responsvel pelo controle de drogas no Mxico. H registro, na dcada de quarenta, de crticas abertas dos EUA ao pas no plenrio da recm-criada Comisso de Entorpecentes da ONU, pelos resultados, considerados dbeis, dos controle de cultivos. Presses subsequentes de Washington levaram o Mxico a adotar oficialmente uma poltica antidrogas e envolver o Exrcito em programa de erradicao manual de cultivos a chamada Grande Campanha. A Campanha pareceu satisfazer temporariamente os EUA, muito embora, at os anos sessenta, quase toda a cannabis consumida em seu territrio continuasse sendo de origem mexicana, assim como 10-15% do pio e da herona (de qualidade inferior asitica). Cumpre esclarecer, contudo, que tais percentagens eram desprezveis em termos quantitativos, estando ainda longe de constituir um problema grave para os EUA ou para as relaes bilaterais. As presses norte-americanas aumentaram sensivelmente nos anos sessenta, quando o crescimento exponencial do consumo no pas veio alterar a percepo pblica sobre o abuso de drogas em
284 FREEMAN, Laurie e SIERRA, Jorge Luis. Mxico: la trampa de la militarizacin, in YOUNGERS, Op. cit., pp. 325, 335.
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geral, a includa a marihuana mexicana. Data de 1968 a Operao Intercept mencionada anteriormente, no mbito dos esforos do governo Nixon. Amplamente criticada nos dois pases, a operao trouxe grande desgaste poltico e diplomtico para as relaes bilaterais. Deu questo das drogas, a partir de ento, uma prioridade alta embora nem de longe central na agenda bilateral. No intuito de reparar os danos causados pela Intercept, os dois pases se esforaram para construir uma agenda positiva, dando incio chamada Operao Cooperao um esforo conjunto de erradicao de cultivos e interdio na fronteira. Como consequncia desses esforos, a produo de cannabis migrou temporariamente para a Colmbia.285 Em 1975, a Grande Campanha foi transformada em Campanha Permanente, incluindo interdio e erradicao de cultivos por asperso area. O envolvimento do Mxico na indstria do narcotrfico assumiu nova ordem de grandeza nos anos oitenta. Tratou-se aqui do efeito colateral de uma bem-sucedida campanha norte-americana de interdio na Flrida e no Caribe, que direcionou os traficantes colombianos para o Mxico. Sem abandonar o antigo negcio, os contrabandistas mexicanos de cannabis integraram-se a uma rede criminosa hemisfrica de trfico de cocana. Os novos cartis mexicanos comearam a crescer em sofisticao e poder de corrupo e intensificaram os atos de violncia, intimidao e terror. O narcotrfico voltou a ser uma fonte de conflito com os EUA. Foi nesse contexto que os EUA fecharam parcialmente a fronteira em 1985 por oito dias (Operao Intercept II), com o objetivo de pressionar as autoridades mexicanas a acelerarem as investigaes sobre o sequestro, tortura e assassinato de agente da DEA em territrio mexicano (caso Enrique Camarena).286
285 Ruiz-Cabaas, Miguel, Mexicos Permanent Campaign: Costs, Benefits, Implications, in SMITH, Peter, Op. cit., p. 154. 286 Seguir-se-iam a Operao Leyenda, para levar a julgamento em seu territrio as dezenove pessoas alegadamente envolvidas no caso e a Operao Alliance, novo projeto unilateral de controle do narcotrfico na fronteira. LEMUS, Op. cit., pp. 430-431.
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Confrontado com tais presses, o governo mexicano assumiu atitude conciliatria. Em 1987, o Presidente Miguel de la Madrid (1982-88) declarou que o narcotrfico constitua um tema de segurana nacional e expandiu a misso antidrogas das foras armadas. Salinas de Gortari (1988-94) foi o primeiro presidente mexicano a incluir diretamente as foras armadas em instncias de tomada de decises relacionadas a operaes antidrogas, criando unidades militares de deslocamento rpido para combater o narcotrfico e neutralizar os focos de insurgncia armada no sul do pas. Em meio s iniciativas de integrao iniciadas nessa poca, especialmente a negociao do Tratado Norte-Americano de Livre Comrcio (NAFTA), o tema perdeu temporariamente visibilidade na agenda bilateral, ofuscado por outras prioridades, que requeriam uma atmosfera desanuviada. A atitude conciliatria do governo mexicano no impediu, contudo, o belicismo de alguns parlamentares norte-americanos287 que, em 1988, lideraram, sem xito, movimento para sancionar o pas e suspender a assistncia antidrogas.288 Como desdobramento do caso Camarena mencionado acima, a Suprema Corte norte-americana determinou em 1992 que indivduo estrangeiro indiciado por crime previsto em lei norte-americana no estaria isento da jurisdio dos tribunais nos EUA, independentemente dos meios pelos quais fosse levado ao pas.289 A deciso de assegurar a jurisdio norte-americana sobre cidados de outros pases trazidos revelia para os EUA desencadeou um grave conflito diplomtico que
287 Tais como o Deputado Lawrence Smith (D-FL). Ao longo da dcada de noventa, o Senador republicano Jesse Helms e outros congressistas conservadores seguiram exigindo, sem xito, a descertificao do Mxico (e da Colmbia). Em 1997, a Cmara dos Deputados props, igualmente sem xito, a anulao da certificao, caso o governo mexicano no demonstrasse progressos significativos na guerra contra as drogas, tais como a autorizao de ingresso de um nmero ainda maior de agentes norte-americanos antidrogas no pas e da Guarda Costeira norte-americana em guas territoriais mexicanas em operaes antidrogas, alm de extradio dos narcotraficantes procurados pela Justia norte-americana. 288 WALKER, William, After Camarena, in BAGLEY, Op. cit., pp. 401-403. 289 Tratava-se aqui de um endosso da forma como haviam sido julgados nos EUA nacionais mexicanos suspeitos do assassinato do agente da DEA. Foi nessas condies que o cidado mexicano Alvarez Machain acusado de cumplicidade em ato de tortura contra agente da DEA foi sequestrado pelos EUA e julgado (sendo eventualmente absolvido).
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levou deciso do governo mexicano de fixar limites mais restritos sobre as funes dos agentes da DEA no Mxico e rejeitar a assistncia norte-americana naquela esfera. Na Amrica Latina, a deciso da Corte foi interpretada como uma luz verde para que os EUA prendessem narcotraficantes estrangeiros no exterior sem o consentimento de seus pases de origem. O episdio contribuiu para o esfriamento das relaes entre os dois pases durante toda a dcada de 1990,290 muito embora o Mxico no se chegado a ser descertificado nenhuma vez. Face importncia estratgica do relacionamento bilateral, e sendo o combate s drogas apenas um entre diversos itens relevantes da pauta bilateral, a descertificao e as sanes econmicas decorrentes mostravam-se inviveis. De sua parte, negava o Mxico, com veemncia, o direito dos EUA de avaliarem suas condutas291 e recomendava ao pas vizinho que se concentrasse prioritariamente nas estratgias de reduo da demanda em seu prprio territrio. Superada a crise, o Presidente Vicente Fox logrou, em grande medida, eliminar as frices sobre o tema do narcotrfico da pauta bilateral, permitindo que ambos os pases se concentrassem em questes como comrcio e imigrao.292 Em 2005, atendendo ao pleito norte-americano, a Suprema Corte mexicana eliminou o dispositivo legislativo que at ento proibia a extradio de qualquer pessoa para os EUA caso viesse a ser sujeita a priso perptua naquele pas.293 Ressalte-se que membros proeminentes do Executivo e do Congresso norte-americano sempre pareceram diferir marcadamente sobre o que fazer com relao ao Mxico: os radicais desejavam punir o pas pelo pouco engajamento percebido na guerra s drogas; os defensores do engajamento construtivo acreditavam que uma disputa de maiores propores em torno da questo das drogas seria contraproducente.
290 FREEMAN, Op. cit., p. 343. 291 WALKER, William, After Camarena, in BAGLEY, Op. cit., p. 405. 292 FREEMAN, Op. cit., p. 349. 293 Entrevista imprensa Anne Patterson, 01.03.2006.
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Em meio a ambos, havia aqueles que reconheciam a necessidade de se manterem relaes cordiais, independentemente dos problemas com o narcotrfico.294 Prevaleceu a cada vez a contemporizao. Mesmo as aes coercitivas, tais como as Operaes Intercept I e II, foram raras e breves, durando apenas alguns dias. Sempre foi evidente, portanto, a vontade poltica do Executivo norte-americano de priorizar os aspectos positivos no relacionamento, reconhecendo os esforos do Mxico (quantidade de detenes e confiscos de carregamentos, por exemplo), mesmo se no traduzidos em uma reduo perceptvel do trfico. Logrou-se desse modo reduzir o peso relativo da questo das drogas na agenda bilateral, no obstante a persistncia do problema, em face da importncia econmica e poltica do pas para os EUA. O tema do narcotrfico mostrou ser dependente do relacionamento geral, ao invs de uma questo autnoma com influncia determinante sobre as relaes bilaterais.295 Em anos recentes, deixou-se de sequer aventar a descertificao do pas, chegando o Congresso mesmo a contemplar a possibilidade de isentar o Mxico do processo de certificao em carter permanente. Nova evoluo na indstria mexicana do narcotrfico ocorreu nos anos noventa. Com o enfraquecimento dos grandes cartis colombianos, o narcotrfico fragmentou-se e parte do sistema de comercializao foi deslocado para o Mxico. Os traficantes mexicanos expandiram seu domnio sobre a distribuio de cocana nos EUA, ingressando tambm no mercado europeu. Uma das consequncias dessa alterao de papis foi o aumento exponencial da criminalidade e violncia associadas ao narcotrfico no Mxico, com graves repercusses para as instituies pblicas. A despeito dos esforos de represso adotados pelos sucessivos governos mexicanos, o problema do narcotrfico tardaria a ter para
294 WALKER, Op. cit., p. 400. 295 CHABAT, Jorge, Drug Trafficking in U.S.-Mexican Relations: What You See Is What You Get, in BAGLEY, Op. cit., pp. 382-384.
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aquele pas magnitude semelhante quela que teve desde cedo para os EUA. O consumo de drogas no pas no se comparava ao consumo no vizinho do norte, sendo concentrado, sobretudo, em substncias legais como lcool e inalantes (cola, ter, solventes), mais baratos e amplamente disponveis. Os governos mexicanos relutavam em declarar guerra total aos narcotraficantes e seguir o exemplo da Colmbia, que pusera em risco a estabilidade poltica e a segurana nacional.296 Conscientes de que os EUA dificilmente poderiam descertificar o pas ou aplicar-lhes sanes, os governos mexicanos sempre pareceram estar conscientes de que deles se exigiam mais esforos do que resultados. Foi assim que adotaram o que se chamou de esprito olmpico, sendo mais importante competir do que vencer.297 Enquanto isso, foram ganhando fora os cartis especializados no transporte de drogas para os EUA, tais como Tijuana e Jalisco, e agravando-se o problema da criminalidade no pas. Em dezembro de 2008, foi lanada a Iniciativa Mrida de cooperao bilateral EUA-Mxico contra o narcotrfico, definindo-se para o perodo 2008-2011 aes inovadoras de desenvolvimento institucional e capacitao para as reformas judicirias e sociais necessrias para o enfrentamento do crime organizado. Faltou, contudo, o empenho financeiro necessrio para a implementao de todas as aes previstas.298 O assassinato de trs funcionrios do consulado norte-americano em Ciudad Juarez em maro de 2010, em meio escalada de violncia no pas provocada pela guerra contra o narcotrfico e o crime organizado, deu renovado nimo Iniciativa, sendo assumidos novos compromissos, entre os quais a abertura, na Cidade do Mxico, de um escritrio binacional para coordenar sua implementao.299 Uma vez mais, crticos
296 Ibid, p. 383. 297 LEMUS, Op. cit., p. 425. 298 Segundo informaes disponveis, do montante de US$ 1,2 bilho originalmente previsto, os EUA desembolsaram apenas US$ 128 milhes. 299 Outros compromissos acordados foram: (1) trabalho intensivo de inteligncia e intercmbio de informaes; (2) apoio para a adequao continua do marco institucional de segurana e justice, mediante reformas e fortalecimento das instituies pblicas; (3) fortalecimento da coeso social das comunidades de modo a proteg-las contra
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das medidas julgaram insuficientes os compromissos financeiros assumidos pelos EUA US$ 330 milhes para 2011. Em anos recentes, o narcotrfico vem se tornando um problema crescente, no de consumo, mas de segurana nacional para o Mxico. De acordo com a imprensa local, teriam sido executadas no pas entre 2006 e 2010 quase vinte mil pessoas em episdios relacionados com o crime organizado execues sumrias, guerras entre grupos rivais ou enfrentamentos com a polcia e o exrcito. A situao atinge os EUA, possuindo os cartis tentculos em seu territrio. Ainda assim, a atitude de Washington com relao ao Mxico tem sido de cooperao e no de confronto, conforme refletido no relatrio de Estratgia de Controle Internacional de Drogas divulgado pelo Departamento de Estado no incio de 2010, que qualifica de corretamente direcionada a estratgia mexicana antidrogas. O caso do Mxico reflete hoje, de forma dramtica, as graves consequncias de um proibicionismo apenas parcialmente implementado (ou implementvel), com o fortalecimento incremental do crime organizado. Reflete ainda a inevitvel inverso do nus do problema: hoje, as principais vtimas do narcotrfico na fronteira entre os dois pases no so os EUA, mas sim os prprios cidados mexicanos, obrigados a conviver cotidianamente com suas vrias manifestaes. Aplica-se situao do narcotrfico no pas nos dias de hoje o dito popular los muertos los ponemos nosotros.
5.2. A folha sagrada Bolvia

I have my own machete and Im ready to help you [eradicate coca] if you need assistance.300 (Richard Bowers, Embaixador dos EUA em La Paz, 1991)
incurses do narcotrfico. Acordaram-se ainda aes de preveno, reabilitao reduo do consumo de drogas, sobretudo nos EUA; combate lavagem de dinheiro e ao trfico de armas; e programas para eliminar a violncia em Tijuana, San Diego, Ciudad Jurez e El Paso. 300 Tenho minha prpria machete e estou pronto para ajudar [na erradicao da coca] se vocs precisarem de assistncia.
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O papel inicial da Bolvia na indstria internacional da droga foi o de produtora de folha de coca, aproveitando a experincia milenar dos camponeses do Altiplano com aquele cultivo. A produo foi legal at que surgissem as primeiras convenes internacionais limitando e, posteriormente, banindo o cultivo da coca e a produo de cocana para fins no medicinais. Datam dos anos cinquenta os primeiros esforos norte-americanos conhecidos em prol da erradicao de cultivos naquele pas, mediante o condicionamento da assistncia econmica. A exemplo do que ocorreu no Mxico, a poltica antidrogas boliviana seria resultado de foras e presses norte-americanas histricas, s quais o pas mostrouse frequentemente vulnervel face extrema dependncia econmica, s crises peridicas e aos desafios para a consolidao de um governo democrtico.301 Com a exploso mundial do consumo de cocana nos anos setenta e do crack na dcada seguinte, aumentou exponencialmente a rea dos cultivos de coca no pas. A situao agravou-se aps o narcogolpe do General Garcia Mesa em 1980. A produo boliviana, assim como a peruana, passou a alimentar a indstria de processamento na Colmbia, dirigida sobretudo aos EUA. Aquela atividade tinha importante peso na economia boliviana, dela dependendo dezenas de milhares de pequenos agricultores para sua sobrevivncia.302 Compensou as perdas nas exportaes de estanho resultantes do colapso dos preos em 1985 e forneceu divisas para a amortizao da dvida externa. Ao longo da dcada, a Bolvia transformou-se tambm em importante produtor de pasta de coca e de cocana refinada, comeando alguns nacionais bolivianos a desempenhar papel de liderana na rede internacional de distribuio. Sendo a indstria conduzida por pequenos grupos familiares, no se estabeleceram no pas cartis ou mfias poderosas. Na condio de segundo maior produtor mundial de folha de coca (depois do Peru), tambm a Bolvia tornou-se alvo prioritrio da
301 GAMARRA, Op. cit., p. 217. 302 Somente no Chapare eram cerca de 45 mil famlias. LEDEBUR, KATHRYN. Bolivia: consecuencias claras, in YOUNGERS, Op. cit., pp. 185, 186.
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guerra s drogas do Governo Reagan. Em 1983, o Governo Hernn Siles Zuazo (1982-85) estabeleceu, com o apoio norte-americano, Unidades Mveis de Patrulhamento Rural e assinou com os EUA uma srie de acordos para o controle e reduo de cultivos de coca. Despertou, naturalmente, forte oposio dos camponeses.303 Em 1986, ameaado de suspenso da assistncia norte-americana304 em face da incapacidade de desenvolver programas confiveis de erradicao, o governo do Presidente Jaime Paz Estensorro (1985-89) concordou com a realizao da Operao Blast Furnace, pela qual os EUA enviaram militares para auxiliar a polcia antidrogas da Bolvia a destruir laboratrios de processamento de cocana na regio do Beni. Esta foi a primeira operao antidrogas importante a realizar-se em solo estrangeiro com a aberta participao de foras militares norte-americanas.305 Os resultados dos quatro meses de operao da Blast Furnace resumiram-se descoberta de dois laboratrios, priso de duzentos bolivianos integrantes dos baixos escales do trfico e interrupo temporria do processamento e comercializao da folha de coca boliviana as quais retornaram ao normal finda a operao. O objetivo imediato foi atingido mas, longe de significar soluo definitiva, apenas deslocou os pontos de fabricao da droga para regies mais afastadas. No obstante a ausncia de impacto discernvel sobre a disponibilidade de cocana nos EUA,306 os formuladores das polticas em Washington qualificaram a Blast Furnace como um grande sucesso, indicador dos ganhos provveis de uma atitude severa contra o narcotrfico sul-americano. A operao, realizada sem a anuncia do congresso boliviano, trouxe pesados custos polticos domsticos para
303 WALKER, William, The Bush Administrations Andean Drug Strategy in Historical Perspective, in BAGLEY, Op. cit., p. 11. 304 Segundo anunciado pelo porta-voz da Embaixada dos EUA, a adoo da lei antidrogas era essencial para o desembolso da assistncia econmica, que se encontrava ento temporariamente suspensa. 305 No bojo da Blast Furnace, o Exrcito norte-americano enviou seis helicpteros Black Hawk e 160 soldados. A misso dos militares norte-americanos era transportar e apoiar policiais e soldados bolivianos na destruio de laboratrios de cocana e priso de traficantes, bloquear rotas fluviais para o transporte de coca e precursores e interceptar avionetas utilizadas no seu transporte. 306 GUGLIOTTA, Guy, The Colombian Cartels and How to Stop Them, in SMITH, Peter, Op. cit., p. 118.
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o governo Paz Estensoro, sendo interpretada como uma violao da soberania nacional e gerando ampla indignao popular.307 Alm de constituir um marco na poltica norte-americana de militarizao da guerra s drogas no exterior, a Blast Furnace coincidiu com o incio da multilateralizao do tema, ocorrendo no mesmo ano da primeira Conferncia Interamericana sobre Trfico de Entorpecentes, objeto de seo posterior. Se alguns pases questionavam a relevncia do tema e a necessidade de realizao de um evento hemisfrico de magnitude, ter-lhes- bastado observar a evoluo do tema na Bolvia. Blast Furnace, seguiu-se a Snowcap, idealizada para ser um esforo multinacional ambicioso de combate s drogas em toda a Amrica do Sul e posteriormente limitada aos trs pases andinos produtores. Na Bolvia, funcionrios da DEA envolveram-se diretamente em apreenses de drogas e aprisionamento de traficantes. Militares norte-americanos engajaram-se em programas cvicos vinculados ao combate do narcotrfico, incluindo o controle de aeroportos e de estradas de acesso s regies de cultivo e treinamento da Marinha boliviana na vigilncia da rede fluvial. Tampouco a Snowcap teria resultados de longo prazo. Alguns lderes da mfia foram capturados, toneladas de cocana, apreendidas e cultivos de coca, erradicados. Mas a droga boliviana continuou sendo exportada.308 Em 1987, no incio da vigncia do processo de certificao norte-americano, a Bolvia foi ameaada de descertificao. Para esquivar-se s sanes embutidas no mecanismo, assinou novo acordo bilateral antidrogas para o combate conjunto dos cultivos de coca e da produo de pasta-base. O acordo deixou o pas ainda mais dependente da assistncia norte-americana. Dois anexos, assinados em 1988 e 1989, vincularam a assistncia aos progressos na substituio de cultivos.
307 LEDEBUR, Kathryn. Bolivia: consecuencias claras, in YOUNGERS, Op. cit., p. 193. 308 GAMARRA, Eduardo, U.S.-Bolivia Counternarcotic Efforts During the Paz Zamora Administration: 1989-1992, in BAGLEY, Op. cit., p. 220.
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Igualmente sob presso dos EUA e ameaa de descertificao, Paz Estensoro assinou em 1988 a Lei do Regime da Coca e Substncias Controladas (Lei 1008), que estabeleceu a base jurdica para a erradicao forada e outras medidas de interdio, delineou as zonas nas quais o cultivo de coca seria legal e penalizou o cultivo nas demais. Ressalte-se que, at ento, o cultivo era legal em todo o territrio, estando regulamentada apenas a venda do produto. A designao da folha de coca como substncia controlada converteu camponeses cocaleiros em criminosos. A lei provocou, naturalmente, intensos protestos nas regies rurais, sendo criticada por violar direitos e procedimentos constitucionais.309 O tema revestiu-se de especial sensibilidade poltica em vista da importncia da coca para a cultura indgena e contribuiu para o fortalecimento e ascenso do movimento cocaleiro. To controvertida tornou-se a participao norte-americana nos esforos nacionais antidrogas, que Paz Zamora (1989-1993) venceu as eleies graas promessa de restaurar certa dose de dignidade e soberania Bolvia. Criticava a estratgia dos EUA para seu pas, por ser insuficiente para promover o desenvolvimento econmico alternativo dos 200 mil cocaleiros e condicionar a assistncia expanso do papel das foras armadas bolivianas no combate s drogas. Acreditava poder descocainizar as relaes com os EUA e substituir a assistncia antidrogas daquele pas por uma assistncia europeia para o desenvolvimento alternativo e programas em outras esferas que no a de interdio. Tratava-se da tese de coca em troca de desenvolvimento, oficialmente apresentada nas Naes Unidas em setembro de 1989. O flerte com os pases europeus no teria, contudo, os resultados esperados, no oferecendo aqueles pases Bolvia assistncia para projetos alternativos interdio. De sua parte, os EUA lanaram poca acusaes de envolvimento de membros proeminentes do governo no
309 A lei designou zonas de transio para erradicao dentro dos dez anos seguintes. Dispositivos severos determinaram o estabelecimento de tribunais antidrogas, em violao a garantias constitucionais. Uma emenda em 2001 no alterou, contudo, sua essncia, que era a criminalizao do cultivo da folha de coca.
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narcotrfico e reiteraram ameaas de suspenso da assistncia, de voto contrrio a novos emprstimos por instituies financeiras internacionais e, naturalmente, de descertificao. Sem alternativas, Paz Zamora viu-se levado a aceitar a estratgia norte-americana tradicional.310 Foi assim que, em 1989, o Congresso boliviano aceitou uma misso de ao cvica composta por 300 soldados do Comando Sul, a qual abriu a porta para nova escalada do papel das foras armadas norte-americanas. Essa soluo parecia prefervel alternativa aventada pelos EUA, de estabelecer uma fora antidrogas multinacional ou regional, com a possvel incluso de contingentes norte-americanos.311 Nova concesso foi feita com a assinatura por Paz Zamora, em 1990, sem a aprovao do Congresso, de acordo secreto com os EUA o Anexo III ao acordo bilateral de 1987. Em troca de US$ 33,2 milhes em assistncia militar, da promessa de que a assistncia econmica viria a seguir e da certificao plena naquele ano, a Bolvia deu mais um passo na militarizao dos seus esforos antidrogas. Cumpre ressaltar que o governo boliviano havia at ento mantido as foras armadas distanciadas do combate s drogas. Suplantou-se dessa forma a polcia antidrogas (UMOPAR), sendo dois regimentos militares imediatamente designados para iniciar operaes antidrogas. Tal medida teve elevado custo interno para o governo boliviano, que se viu forado a fazer concesses contraditrias aos sindicatos camponeses,312 ao mesmo tempo em que tentava convencer a populao de que no estava cedendo s presses externas.313 Alm da difcil misso de apaziguar os EUA e os cocaleiros ao mesmo tempo, Paz Zamora tinha outra tarefa delicada de equilibrismo:
310 GAMARRA, Eduardo, U.S.-Bolivia Counternarcotic Efforts During the Paz Zamora Administration: 1989-1992, in BAGLEY, Op. cit., pp. 221- 246. 311 A ideia chegou a ser discutida em detalhes no Congresso dos EUA, nas Naes Unidas e com o governo boliviano. 312 Um dos grupos de oposio mais visveis foi, desde o incio, o dos sindicatos campesinos do Chapare, que defenderam consistentemente seus interesses como cultivadores de folha de coca. Um dos acordos obtidos de Paz Zamora garantiu que os esforos antidrogas no seriam militarizados e que as tropas enviadas para a regio amaznica teriam a funo exclusiva de monitorar e impedir danos ecolgicos. HEALY, Kevin, Op. cit., p. 211. 313 GAMARRA, Op. cit., pp. 228-229.
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cumprir as metas de erradicao includas nos acordos com os EUA. Em 1994-1995, por no lograr cumpri-las, o pas foi certificado mediante waiver. Esses foram os nicos perodos em que a Bolvia deixou de ser certificada plenamente (antes da crise poltica de 2009), sofrendo nus sobretudo moral. O processo de certificao foi, desse modo, amplamente usado para exigir que a Bolvia cumprisse determinadas metas de erradicao. De modo geral, o pas atingia as metas mnimas para receber a certificao, o financiamento e a assistncia internacional, mas as reas erradicadas eram rapidamente replantadas. Com frequncia, intensificava as atividades de erradicao imediatamente antes da data do anncio da certificao. Conforme explicado, tais estratagemas deviam-se a srias consideraes de poltica interna, em meio ao fortalecimento dos grupos cocaleros e de seu crescente respaldo popular. No admira, nesse contexto, que os governos de Paz Estensoro, Paz Zamora e Sanchez de Lozada (1993-97) tenham relutado em aplicar demasiada presso sobre o campesinato.314 Governos seguintes enfrentaram o mesmo desafio. A situao foi agravada em fevereiro de 2005, com a deciso do Governo George W. Bush de reduzir a cooperao antidrogas para os pases andinos. Para a Bolvia, a medida significou US$ 13 milhes a menos em ajuda econmica (12% do total originalmente previsto),315 causando forte abalo em um oramento fortemente dependente dos EUA. A deciso parece ter decorrido mais de uma mudana de foco das preocupaes estratgicas norte-americanas em direo ameaa terrorista do que com o cumprimento insatisfatrio, pela Bolvia, das metas de erradicao de coca.316
314 SMITH, Peter, Op. cit., p.15. 315 No oramento de 2005, o Governo dos EUA havia destinado Bolvia US$ 91 milhes, sendo US$ 49 milhes para as reas de erradicao, proibio e preveno de cultivo de coca e US$ 42 milhes para a promoo do desenvolvimento de culturas alternativas nas regies do Chapare e dos Yungas. 316 O Embaixador norte-americano em La Paz, David Greenlee, negou oficialmente que o corte na ajuda econmica significasse punio pelo descumprimento de compromissos.
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O fato, contudo, era que o governo boliviano havia suspendido em 2004 a erradicao de 3.200 hectares no Chapare317 enquanto durasse um estudo encomendado sobre o mercado legal de coca. De sua parte, o Congresso boliviano tardava em ratificar o Convnio de Imunidade com os EUA, referente a processos contra cidados norte-americanos no Tribunal Penal Internacional. Em maro do mesmo ano, um relatrio do Departamento de Estado318 revelou um crescimento de 6% da produo de coca no pas entre 2001 e 2004, resultante de concesses do Governo Carlos Mesa (2003-05) aos plantadores de coca, em meio a presses sistemticas de grupos sociais, dificuldades e instabilidades polticas.319 Para compensar a reduo dos programas de erradicao, o governo aumentou o nmero de apreenses de cocana e destruio de laboratrios. A persistente produo ilcita refletia a falta de opes socioeconmicas de uma populao rural de aproximadamente 300 mil camponeses vivendo em condies de pobreza ou misria, que via o cultivo ilcito de coca como ocupao econmica estvel. Os programas de desenvolvimento alternativo ainda no haviam tido efeito significativo.320 Golpe adicional para a Bolvia ocorreu com o bloqueio, pelos EUA, de sua integrao plena ao processo negociatrio de um tratado de livre-comrcio com a Comunidade Andina.321 A situao mostrava-se premente para os exportadores bolivianos, encontrando-se prxima de expirar (dezembro de 2006) a Lei norte-americana de Promoo Comercial e Erradicao de Drogas para
317 Para essa medida, tero contribudo presses de Evo Morales em 2004, frente de movimentos cocaleros do Chapare. 318 International Narcotics Control Strategy Report. 319 Cedendo s presses sociais, em outubro de 2003 o Governo autorizou, em carter provisrio, o cultivo de coca em 3200 ha na regio do Chapare. 320 Coca Cultivation in the Andean Region - A Survey of Bolivia, Colombia and Peru, junho de 2005, Escritrio das Naes Unidas para Drogas e Crime. 321 Participavam ento do processo Colmbia, Peru e Equador. A explicao oficial sobre o bloqueio da Bolvia dizia respeito insuficiente segurana jurdica e estabilidade interna boliviana. Outra razo importante parecia ser a Lei de Hidrocarbonetos promulgada em maio de 2005, que previa a converso obrigatria dos contratos de risco compartilhado das empresas petroleiras, desrespeitando os termos dos contratos firmados pelos investidores estrangeiros, inclusive empresas dos EUA. O Governo norte-americano deixava claro que no iria considerar a incluso da Bolvia nas negociaes at que o novo Governo tomasse posse e implementasse sua poltica comercial.
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Regio Andina (ATPDEA322), que permitia isenes alfandegrias a produtos bolivianos, beneficiando cerca de 30% das exportaes.
5.2.1. Dejame coquear323 a diplomacia cocalera

Uno de los smbolos de la nueva nacionalidad es la hoja de coca. La hoja sagrada que ha sido injustamente penalizada, criminalizada y estigmatizada por la comunidad internacional. (Evo Morales)
A ascenso de Evo Morales ex-produtor de coca e lder sindical cocalero no Chapare324 presidncia no incio de 2006 constituiu um divisor de guas no discurso e na poltica boliviana sobre o tema. Seu compromisso com os movimentos sociais da base de apoio do seu partido Movimiento al Socialismo (MAS) traduziu-se de imediato na adoo de uma poltica de valorizao da coca. O pleito pela despenalizao da folha de coca em seu estado natural era tema presente na agenda poltica boliviana desde, pelo menos, meados da dcada de oitenta: a prpria Lei do Regime da Coca e Substncias Controladas de 1988 reconhecia a importncia histrico-cultural da planta e, consequentemente, a legalidade de seus usos tradicionais. Em 2006, aquele pleito foi atendido. A implementao da nova poltica no tardou. Ao conferir coca o carter de smbolo sagrado da identidade boliviana, o novo governo adotou uma srie de medidas concretas que possibilitaram significativo aumento da produo. Introduziu-se meno explcita coca na Constituio boliviana de 2006 (artigo 384), comprometendo o Estado na proteo da planta declarada patrimnio cultural e fator de
322 Andean Trade Promotion and Drug Erradication Act. 323 Deixem-me mascar minhas folhas de coca. Evo Morales. 324 Mesmo aps assumir a Presidncia, Morales manteve a liderana ativa das seis federaes do sindicato de cocaleiros do Chapare.
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coeso social e prevendo sua comercializao e industrializao. Na mesma linha, a Estrategia de Lucha Contra el Narcotrfico y Revalorizacin de la Hoja de Coca, lanada em fins de 2006, reformulou as polticas nacionais de represso at ento vigentes e agregou conceitos inovadores no testados. Um deles foi a substituio da erradicao forada pela voluntria chamada de controle social ou racionalizao de cultivos excedentes. O Vice-Ministrio do Desenvolvimento Alternativo foi rebatizado de Vice-Ministrio da Coca e do Desenvolvimento Integral, sendo colocado sob a direo de dirigente cocaleiro325. Com a participao do Conselho Nacional de Revalorizao, Produo, Comercializao e Industrializao da Folha de Coca e de outras entidades, formou-se uma estrutura institucional em volta da qual passaram a orbitar sindicatos de cocaleros, apoiando e pressionando a administrao Morales para expandir os limites legais de produo. Para concretizar o discurso oficial de despenalizao da folha de coca e combate simultneo ao narcotrfico, assumiu-se uma postura tolerante para a planta e outra severa para o narcotrfico.326 Adotou-se sem questionamentos a alegao de que a totalidade da coca produzida seria destinada fabricao de produtos legais benficos para o consumo humano, deixando-se os narcotraficantes sem sua matria-prima bsica. O Regulamento de Circulao e Comercializao da Folha de Coca em Estado Natural permitiu sua comercializao direta pelos produtores, eliminando os intermedirios. Foi estendido o cato (quota) de 1600 metros quadrados de plantao legal de coca por indivduo (e no mais por famlia) e autorizado o funcionamento de um terceiro mercado legal para o produto,327 resultando de imediato na enorme
325 Flix Barra. 326 A Lei Geral da Coca teria por base os seguintes princpios: (a) racionalizao e controle social dos cultivos; (b) poltica de preos; (c) escambo e comercializao legal; (d) poltica de impostos e tributos; (e) estudo dos mercados legais da folha de coca; e (f) promoo dos usos lcitos e legtimos da coca, incluindo (...) produtos teis para a humanidade. De sua parte, o projeto relativo Lei do Narcotrfico partia do princpio de que a coca no cocana, propondo-se a privilegiar o combate contra as mfias da cocana, o controle da internalizao de componentes qumicos, o controle da lavagem de dinheiro e a investigao de fortunas, bem como a luta contra a corrupo nas altas esferas do Estado, Polcia, Exrcito e Poder Judicial. 327 Em Caranavi, ademais dos j existentes em Villa Fatima/La Paz e Sacaba/Cochabamba.
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elevao dos cultivos permitidos. Flexibilizou-se o limite estabelecido para produo nacional de coca que, nos termos da lei 1008, seria de 12 mil hectares. Anunciou-se ainda inteno de promover o costume de mascar folhas de coca em outras sociedades, como a do norte da Argentina. Venezuela e Cuba foram aventados como potenciais mercados para produtos processados de coca. Poucos meses depois da adoo da erradicao voluntria de cultivos excedentes, altas autoridades governamentais bolivianas j reconheciam seus parcos resultados,328 e o inevitvel desvio para o narcotrfico. Declaraes nesse sentido foram feitas pelo Vice-Ministro de Coca e Desenvolvimento Integral, pelo Vice-Ministro da Defesa Social e pelo chefe da Unidade de Comercializao da Direo Geral da Folha de Coca e Industrializao.329 Reconheceu o primeiro que a medida deixava os cultivos inteiramente a merc das leis de mercado, com a enorme elasticidade da demanda por folha de coca, para suprir uma demanda por cocana reprimida por fora da ilegalidade e que tenderia a absorver todo o excedente de coca no dirigido ao mercado legal. Em entrevista imprensa, o Vice-Ministro de Coca estimou que metade da coca do Chapare estava sendo desviada para o narcotrfico.330 Na mesma linha, o chefe da Unidade de Comercializao admitiu que apenas 1% da coca produzida no Chapare chegara ao mercado legal entre janeiro e setembro de 2006. Complementando as aes internas, a diplomacia boliviana concentrou boa parte de seus esforos na tentativa de modificar acordos bilaterais e convenes multilaterais, de modo a adapt-los aos novos conceitos e nova legislao ordinria e constitucional do pas. Por instruo presidencial, os Embaixadores bolivianos foram orientados a atuar como embaixadores da coca. No caso das convenes internacionais, o objetivo era excluir a folha das listas de substncias
328 Na regio de Caranavi, no perodo de um ms, foi eliminada apenas a inexpressiva rea de dois hectares. 329 Flix Barra, Felipe Cceres e Rolando Lujn, respectivamente. 330 Cceres desmentiu-se publicamente alguns dias depois, alegando ter manipulado mal os dados.
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controladas, com base em suas supostas propriedades nutritivas e medicinais.331 No obstante os esforos da diplomacia boliviana, fracassaram as campanhas desenvolvidas no mbito da ONU, da OEA, da OMS e da CASA (Comunidade Sul-Americana de Naes)332 em prol da despenalizao da folha de coca. Nem mesmo os demais pases com consumo tradicional, tais como Peru, Colmbia, Paraguai e Argentina, apoiaram o pleito, defendendo, ao invs disso, o desenvolvimento alternativo e a erradicao dos cultivos ilcitos. A Bolvia chegou a receber crticas do Presidente peruano Alan Garca quanto ao surgimento de um fundamentalismo andino, que estaria mobilizando indgenas para o plantio da coca. Nenhum argumento logrou convencer a comunidade internacional de que toda a produo de coca seria destinada ao uso sagrado e ancestral e outros usos lcitos ao invs de alimentar o narcotrfico, sendo igualmente amplo o ceticismo quanto eficcia das erradicaes voluntrias. Poucos acreditavam no mercado potencial para cosmticos, produtos de higiene e alimentos base de coca.333 Com efeito, a lgica para a estratgia boliviana era mais poltica do que comercial e significava o cumprimento das promessas de campanha feitas s bases camponesas. Tampouco foi exitosa a tentativa de obter da Unio Europeia aportes financeiros para a reduo de cultivos ou de firmar parceria alternativa norte-americana.334 Nesse aspecto, Morales lograria resultados to pfios quanto seus antecessores. Para agravar a situao, foi anunciado no incio de 2006 um novo corte na ajuda norte-americana Bolvia para o combate ao narcotrfico de US$ 91 milhes em 2005 para US$ 80 milhes em 2006. Nesse contexto, a relao do Governo Evo Morales com o Governo George W. Bush foi, desde o incio, de confronto e tenso, para isso
331 O pleito era de retirada da folha de coca da lista de fiscalizao no. 1 da Conveno nica de Entorpecentes das Naes Unidas, de 1961, de modo que deixasse de ser controlada internacionalmente. 332 A CASA foi transformada, em 2008, na Unio de Naes Sul-Americanas (UNASUL). 333 Mesmo a farinha de coca com a qual se produzem biscoitos e outros alimentos pode ser utilizada como insumo para a elaborao da cocana. 334 Em 2009, a Unio Europeia destinou cerca de 26 milhes de Euros a projetos relacionados ao desenvolvimento alternativo na Bolvia.
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contribuindo as diferenas ideolgicas, o ressentimento histrico do segmento cocaleiro contra os EUA e a DEA em especial e o grande apelo poltico e miditico domstico das rusgas com Washington. Da perspectiva norte-americana, contudo, cumpria manter a cooperao e os canais de comunicao com as autoridades bolivianas. Foi assim que, em setembro de 2006, o Governo norte-americano optou por certificar a poltica antidrogas da Bolvia em carter excepcional.335 O relatrio refletiu, contudo, o desagrado norte-americano, qualificando de equivocada a poltica boliviana de cero336 cocana, pero no cero coca, o abandono da erradicao da coca e do desenvolvimento alternativo. Apesar de receber a certificao provisria, o Governo boliviano manifestou publicamente virulenta reao s crticas recebidas no relatrio, denunciando o processo de certificao como uma arma dos EUA de imposio de suas polticas junto comunidade internacional. Enquanto isso, o aumento da produo e comercializao de coca, amplamente divulgado, ia estreitando pela primeira vez a ligao de cls familiares a mfias internacionais, sobretudo colombianas, e inserindo mais profundamente a Bolvia no circuito do narcotrfico. Morales viu-se na contingncia de pedir aos cocaleros que diminussem os cultivos, de modo a habilitar o pas a cumprir seus compromissos internacionais e no comprometer a produo de gneros alimentcios. O pedido foi acolhido pelos cocaleros de Caranavi, mas no pelos do Chapare337, que alegaram a ausncia de incentivos para cultivos alternativos. Ao mesmo tempo, comerciantes pressionavam o Governo inclusive com bloqueio de ruas em La Paz para que garantisse seu monoplio sobre a coca. De sua parte, a oposio na Bolvia passou a acusar Morales de conivncia com o narcotrfico.
335 A no certificao significaria, na prtica, perda de 100 milhes de dlares em projetos assistenciais. Como ocorreu naquele ano com a Venezuela, poderia ser concedido um waiver para manuteno de certos projetos durante o interstcio de seis meses at a nova avaliao. 336 Zero (cero em espanhol). 337 Editorial do jornal La Razn, de 5 de abril de 2007 El narcotrfico al acecho.
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5.2.2 Wauchun yankis agravamento da crise com os EUA

Antes solo gritbamos Kausachun coca (viva a coca), Wauchun yankis (que morram os ianques). Ahora, Kausachun coca es una realidad. Wauchun yankis tambin. Cumplimos con lo que decimos. (Evo Morales)
Em meio a tal situao, em meados de 2007 o embaixador norte-americano338 veio a pblico pedir ao governo Morales resultados e no apenas desejos na reduo das plantaes. Baseando-se em dados da ONU aceitos pelas autoridades bolivianas339 e amplamente divulgados pela imprensa, protestou contra o incremento da produo de coca e do trfico de cocana para a Europa via Brasil, Argentina e Chile. Cabe mencionar, a esse respeito, que o Governo boliviano vinha procurando dissociar-se do visvel aumento da cocana dirigida ao Brasil, afirmando (incorretamente) tratar-se de droga de origem peruana. A crtica do Embaixador norte-americano irritou profundamente o Governo boliviano, causando sua convocao Chancelaria boliviana para prestar esclarecimentos. Ainda assim, a Bolvia foi certificada em 2007. Em setembro de 2008, o diplomata foi declarado pelo Presidente Evo Morales persona non grata por motivos de ingerncia poltica (apoio a grupos opositores) e espionagem, solicitando-se sua retirada. O discurso antiamericano do governo Morales, at ento relativamente incuo, comeava a traduzir-se em aes concretas, agravando a crise entre os dois pases. No mesmo ms, os EUA descertificaram a Bolvia, juntamente com a Venezuela e Mianmar. Segundo o relatrio, o governo boliviano permitira e incentivara o aumento de 14% da rea de cultivo ilegal, gerando produo muito superior demanda para
338 Philip Goldberg. 339 Na ocasio, o Vice-Chanceler Hugo Fernandez admitiu ter havido aumento no trfico de drogas (que atribuiu ao trnsito de pasta bsica peruana em direo ao Brasil e Argentina) e disse que a presena de narcotraficantes estrangeiros atuando na Bolvia no era novidade.
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uso tradicional. A poltica oficial de permissividade com relao ao cultivo de coca foi considerada uma violao das Convenes da ONU, sinalizando desconsiderao quanto aos efeitos nocivos da produo de coca e do trfico de cocana sobre a sade e a estabilidade poltica e econmica dos seus vizinhos e da comunidade internacional. Foi concedido waiver de modo a permitir a continuidade dos programas de assistncia.340 Previsivelmente, em outubro daquele ano, os EUA deixaram de renovar a Lei de Promoo Comercial Andina e Erradicao da Droga (ATPDEA) com a Bolvia.341 Apesar das perdas comerciais decorrentes, nem todos na Bolvia lamentaram a no renovao do ATPDEA, sendo sua lgica de coca por exportaes vista cada vez mais como um instrumento de ingerncia, repleto de condicionantes, em rea de difceis avanos para o pas. Ademais, na balana poltica do governo Morales, a classe cocalera do Chapare possua maior peso do que os exportadores de artesanato e txteis de outras regies, beneficirios potenciais do acordo. Para alm da ATPDEA, a ajuda norte-americana de modo geral passara a ser vista com um misto de interesse e repulsa, em vista de seu alto custo poltico para a soberania nacional.342 A escalada de confrontos prosseguiu. Alegando conspirao norte-americana contra o seu Governo, Morales anunciou, no incio de novembro de 2008, a deciso pessoal de suspender por prazo indefinido as atividades da DEA na Bolvia343 poucos dias depois de o
340 A proposta de oramento encaminhada ao Congresso norte-americano para a luta contra o narcotrfico na Bolvia praticamente manteve, em 2009, o valor relativo a 2008 (em torno de US$ 25 milhes). 341 Misso chefiada pelo Ministro da Fazenda, Lus Arce, viajou a Washington com o objetivo no atingido de reverter, com argumentos tcnicos, a deciso do Presidente Bush de suspender os benefcios da ATPDEA para a Bolvia. 342 Exemplos dessa eroso da soberania seriam, segundo Felipe Cceres, o sistema de bnus pagos antes do Governo Morales a policiais bolivianos e a escolha dos ocupantes de altos cargos na Polcia e do prprio titular da Defesa Social pela Embaixada norte-americana em La Paz. 343 A Drug Enforcement Administration (DEA), que h 35 anos atuava no pas, fornecia apoio logstico, tcnico e investigativo polcia especializada boliviana de combate ao narcotrfico (FELCN). Contava com 27 agentes na Bolvia, alm de funcionrios contratados localmente, e proporcionava recursos tcnicos, financeiros e de capacitao. A nota diplomtica do Vice-Chanceler Hugo Fernndez no mencionava suspenso, mas sim sada imediata da totalidade do pessoal da DEA. O pedido de retirada da DEA significou uma denncia parcial referente cooperao estritamente policial da Carta de Acordo de 2004/05, que rege as relaes Bolvia-EUA na rea de
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Diretor da polcia boliviana (FELCN) reconhecer publicamente a presena no pas de organizaes criminosas transnacionais. Seguindo os passos de Hugo Chavez, que expulsara a DEA na Venezuela em 2005, Morales afirmou que aquela agncia realizava trabalho de espionagem e controle poltico, financiava criminosos que atentam contra a sua vida e de outras autoridades do Governo, estivera por trs do golpe cvico-departamental que tentara derrub-lo, fomentava o narcotrfico e disparava contra o movimento campons. A deciso foi aplaudida pelas bases, em especial os cocaleros. O Governo norte-americano limitou-se a negar as acusaes contra a DEA, qualificando-as de falsas e absurdas. A sada da DEA no significou, no entanto, a completa interrupo das atividades norte-americanas, retomadas j no incio de 2009 pela Embaixada em La Paz. Em busca de substitutos para a cooperao norte-americana, o governo boliviano passou a defender a regionalizao da luta contra o narcotrfico e a assuno pela UNASUL de papel central na matria, mediante a criao de um fundo para financiar a luta contra as drogas. Em janeiro de 2009, o recm-empossado governo Barack Obama manifestou inequvoco interesse em seguir cooperando com a Bolvia e normalizar as deterioradas relaes bilaterais. Gesto naquele sentido foi a autorizao pelo Congresso de ajuda no montante de US$ 26 milhes. Para os EUA, no fazia naturalmente sentido, do ponto de vista estratgico, abandonar a Bolvia prpria sorte e aumentar o risco de ver o pas transformar-se em um paraso para narcotraficantes estrangeiros, deslocados de regies sob maior represso. Pouco depois, foi renovada Carta de Acordo, visando ao repasse de recursos, oficializao dos trabalhos do Setor de Drogas da Embaixada e continuidade das atividades de erradicao e substituio de cultivos.344 Tais avanos no foram suficientes, no entanto, para a retomada da cooperao nos nveis anteriores.
combate ao narcotrfico. O documento permaneceu vigente nos demais termos, inclusive no tocante cooperao (capacitao e apoio logstico) e auxlio financeiro da Narcotics Affairs Sections da Embaixada em La Paz. 344 A Carta de Acordo incluiu um mecanismo de renovao anual, que permite ajustes oramentrios na cooperao prestada, e dispe de clusula que prev sua renovao automtica, caso no seja denunciado por uma das partes.
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Em meio a esse contexto, a Bolvia foi descertificada em setembro de 2009, pelo segundo ano consecutivo, com a justificativa de fracasso na luta contra o narcotrfico, expulso da DEA e aumento da produo de coca e cocana. Como em 2008, deixou-se aberta a possibilidade de manuteno da cooperao bilateral. Em claro esforo para minimizar o impacto negativo da descertificao, o comunicado da Embaixada reconheceu o aporte recorde de recursos bolivianos para o combate ao narcotrfico e reiterou apoio ao estreitamento da cooperao do pas com o Brasil e a Argentina. Em retaliao descertificao, o Presidente Evo Morales determinou o cancelamento de dois projetos da Agncia de Cooperao Norte-Americana (USAID).345 interessante notar as diversas crticas feitas por autoridades bolivianas, no apenas ao processo de certificao, mas prpria poltica de drogas norte-americana. Para o Ministro da Presidncia, Juan Ramon Quintana, a propalada campanha dos EUA contra o narcotrfico ocultava uma falta de vontade real daquele pas de atacar o problema de forma efetiva, centrando-se na represso ao plantio de coca e produo de cocana em detrimento do trfico de outras drogas como a cannabis. Assinalou ainda o desinteresse dos EUA em reconhecer a relao entre o trfico de cocana e o de outras drogas, bem como em combater os esquemas de distribuio de drogas e do prprio consumo dentro de suas fronteiras. Para Morales, os EUA careciam de moral para impor estratgias de combate ao narcotrfico. Consciente das dificuldades no relacionamento, o Governo norte -americano demonstrava clara expectativa de que o Brasil preenchesse o vcuo de cooperao deixado pela retirada da DEA, at mesmo em benefcio prprio: era de conhecimento pblico o papel do Brasil como mercado consumidor de 70-90% da droga boliviana e as consequncias
345 O Presidente Evo Morales vinha manifestando publicamente seu desagrado com a atuao da agncia norte-americana na Bolvia, qual imputou o financiamento da mobilizao de setores opositores ocorrida em novembro de 2008. Em setembro de 2009, acusou a USAID de fazer campanha eleitoral para a chapa de oposio. A USAID possua ento uma srie de programas de cooperao com a Bolvia, cobrindo diversos temas alm de democracia, tais como oportunidades econmicas, meio ambiente, sade, desenvolvimento integral, segurana alimentar e pequenas iniciativas. Cada um desses temas contava com subprogramas, a exemplo dos dois que foram cancelados em setembro de 2009 criao de Centros Integrados de Justia e Fortalecimento de Instituies Democrticas.
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desse fluxo para os problemas j graves de sade e segurana pblica. Idntica expectativa se registrava do lado boliviano, em busca de um substituto mais aceitvel para a DEA, o Acordo de Preferncias Tarifrias (ATPDEA) e os EUA. Em seo posterior, tratam-se as questes do relacionamento com o Brasil nessa esfera.
5.3. Golpe e drogas Peru A exemplo do que ocorreu no Mxico e na Bolvia, a exploso do consumo mundial de drogas nos anos setenta e oitenta estimulou o florescimento do at ento modesto cultivo da coca no Peru, especificamente no Vale do Huallaga.346 Dos 18 mil hectares que se calculava existir em meados dos anos setenta, os cultivos se expandiram para 200 mil na dcada seguinte, tornando-se o pas o principal fornecedor de matria-prima para os cartis colombianos. No final dos anos oitenta, o Peru era responsvel por cerca de 60% da produo mundial.347 Dos ingressos econmicos provenientes da coca, dependiam para sua subsistncia mais de 200 mil famlias. Similarmente situao na Bolvia, nenhum cultivo legal se comparava ao da coca em lucratividade.348 Os camponeses, embora denominados narcoagricultores cocaleiros por um embaixador norte-americano em Lima, simplesmente cultivavam como seus congneres bolivianos o produto que mais retornos lhes trazia e com menores riscos.349 expanso da produo, seguiram-se campanhas governamentais de erradicao apoiadas pelos EUA, bem
346 Tratava-se de uma zona de migrao de camponeses sem terra oriundos das regies andinas, objeto de polticas de assentamento dos governos reformistas das dcadas de sessenta e setenta. O fracasso daquelas polticas, o abandono governamental, a falta de mercados para a produo agrcola tradicional e, sobretudo, a crescente demanda internacional pela cocana levaram os agricultores peruanos a encontrar no cultivo da coca uma sada para sua crise de subsistncia. 347 ROJAS, Isaas. Poltica antidrogas, derechos humanos y democrcia en Per, in YOUNGERS, Op. cit., p. 239. 348 Adicionalmente, ao contrrio da coca, o transporte desses produtos alternativos cabia aos agricultores, mostrando-se problemtico em vista da deteriorao da nica estrada de acesso a Huallaga. 349 ROJAS, Op. cit., p. 277 e PALMER, David Scott, Peru, Drugs and Shining Path, in BAGLEY, Op. cit., p. 181.
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como o crescimento da guerrilha local350, alimentada por lucrativa parceria estabelecida com os cocaleiros351. No obstante os elevados ndices de cultivo de coca, o Peru no foi palco de operaes militares norte-americanas nos moldes da Blast Furnace. O alto custo poltico que esta ltima causou ao governo boliviano, somado conscincia da complexa simbiose entre os cocaleiros e a guerrilha no Peru, tero certamente contribudo para frear projetos norte-americanos naquela esfera. Mas os EUA lanariam mo, prodigamente, das presses e ameaas de descertificao para atingir seus objetivos. Em 1988, j no primeiro ano de vigncia do mecanismo, o Peru foi certificado mediante waiver. Nos anos noventa, contudo, o cenrio sofreu importante mudana, assumindo o poder em Lima um governo altamente motivado para combater as drogas. A guinada na poltica peruana ocorreu meses aps a posse de Alberto Fujimori (1990-2001). Abandonando a postura inicial contrria s polticas antidrogas norte-americanas352, assinou em 1991 um convnio bilateral, que era um meio-termo entre a demanda norte-americana de militarizao da luta contra as drogas e sua prpria preocupao em no confrontar diretamente os cocaleiros com projetos de erradicao forada. Maiores concesses foram feitas aps o autogolpe de abril de 1992, com vistas a neutralizar a oposio poltica norte-americana. A estratgia funcionou, embora no sem antes o pas ser por duas vezes certificado mediante waiver (1993-94): em pouco tempo, o governo Clinton reconheceu oficialmente a vontade
350 Com o incio das campanhas antidrogas, o Sendero estabeleceu-se na regio e dedicou-se a impor a ordem que o Governo peruano no lograra. Disciplinou a atuao dos traficantes colombianos, que vinham tiranizando os camponeses, e lhes imps taxas, ganhando dessa forma apoio popular e uma fonte de rendas. Controlava dezenas de pistas de pouso clandestinas, cobrando taxas de uso para os traficantes. Tornou-se, na prtica, o governo de Huallaga. Ao proteger os cocaleiros contra as campanhas de erradicao peruano-americana iniciadas em 1981, o Sendero esperava conquistar novas bases de apoio para sua proposta de Nova Democracia no pas. A relao simbitica entre o Sendero e os camponeses cocaleiros, fabricantes e traficantes foi notavelmente lucrativa, sendo canalizada para fortalecer o movimento. 351 MABRY, Op. cit., p. 188. 352 Em setembro de 1990, Fujimori negou-se a assinar o acordo antidrogas que daria ao pas US$ 36 milhes em ajuda militar, declarando-o unilateralmente repressivo. Dizia ser necessrio dar aos camponeses alternativas ao invs de somente reprimi-los porque, de outro modo, morreriam de fome ou se engajariam na guerrilha.
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poltica do governo peruano em cooperar.353 Durante o segundo mandato, Fujimori recebeu uma assistncia antidrogas norte-americana ainda mais substancial, autorizando, em troca, a operao no pas de agentes da DEA, FBI, CIA e outros rgos. A queda aguda e prolongada dos preos da coca no vale do Alto Huallaga ocorrida a partir de meados de 1995, a reduo dos voos ilcitos354 e da superfcie total dos cultivos foram atribudas pela burocracia antidrogas norte-americana, em grande parte, cooperao do Governo Fujimori. Sabe-se hoje, contudo, que a reduo dos cultivos resultou, em parte, de uma peste agrcola355 que obrigou muitos agricultores a abandonarem voluntariamente seus cultivos e, sobretudo, da reduo da dependncia da Colmbia com relao coca boliviana e peruana. Desde o incio dos anos noventa, a Colmbia j na fase ps-cartis comeou a semear sua prpria coca, alcanando em pouco tempo altos nveis de produo. O que ocorreu, portanto, foi simplesmente uma nova reconfigurao do negcio. Por outro lado, a diminuio do cultivo de coca no Peru foi compensada pelo aumento da participao do pas na produo de cocana refinada. Os programas de erradicao forada exigidos pelos EUA produziram um vasto movimento social de protesto entre os cocaleiros com os quais os governos posteriores teriam de lidar.356 Alexandre Toledo (2001-2006) viu-se compelido a manter a poltica de interdio e erradicao de cultivos, consciente da dependncia econmica do pas com relao aos EUA. A exemplo de Fujimori, sua cooperao no requereu ameaas de descertificao. Para estimular o enfrentamento dos cocaleiros, os EUA estenderam ao Peru, em 2002, o Acordo ATPDEA, que beneficiava produtos dos pases andinos como forma de estimular cultivos legais. Condicionava, contudo, a concesso
353 ROJAS, Op. cit., pp. 244, 249. 354 A reduo foi de 47% em comparao com 1994. 355 O fungo Fusarium oxysporum teria afetado pelo menos 12 mil hectares de coca no Huallaga. 356 ROJAS, Op. cit., pp. 253- 270, 285.
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daquelas preferncias aos resultados da luta antidrogas. Somou-se a esse instrumento convnio bilateral antidrogas no mesmo ano, pelo qual os EUA condicionavam toda a ajuda aos avanos na erradicao de coca. As metas estabelecidas para o Peru, de coca zero em cinco anos, foram mais ambiciosas do que durante o governo Fujimori.357 No final de 2005, a situao era tensa nas zonas rurais peruanas, no tendo surgido alternativas econmicas viveis significativas para os camponeses.358 Ao longo da segunda presidncia Alan Garca (2006-2011), o combate produo e ao trfico de drogas constituiu o principal item da agenda bilateral com os EUA, sendo manifestado publicamente o empenho em cumprir com afinco os acordos bilaterais em matria de erradicao.359 No total, foram destinados aos programas peruanos quase US$ 100 milhes em 2008 e US$ 150 milhes em 2009. O foco principal da cooperao bilateral foi a erradicao dos cultivos ilegais da folha de coca.360 Adicionalmente, foram implementados programas de fortalecimento da interdio policial361 e de desenvolvimento alternativo nas regies centrais da Serra peruana, incluindo a ampliao de cultivos lcitos, financiamento da manuteno de plantaes, construo de mdulos de tratamento sanitrio e obras de infraestrutura. Paralelamente, a presena, no Peru, de funcionrios norte-americanos das diversas agncias competentes tornou-se ainda mais significativa, propiciando aos EUA um locus privilegiado para a implementao de projetos antidrogas no Peru e em outros pases da regio. A imagem
357 Ibid, pp. 278, 285. 358 A situao voltou a ser aproveitada por algumas organizaes polticas proselitistas, que adotaram a bandeira da defesa da coca. ROJAS, Op. cit., p. 281. 359 Os entendimentos bilaterais no combate ao narcotrfico esto fundamentados juridicamente pelo ATPDEA e por trs instrumentos bilaterais: (i) Convenio para Combatir el Uso Indebido y la Producin y el Trafico Ilicitos de Drogas (de 1996); (ii) Acuerdo Operativo entre el Gobierno de la Republica Del Peru y el Gobierno de los Estados Unidos de America para el Proyecto de Control de Drogas, tambm de 1996, o qual se desdobra em convnios operacionais peridicos; (iii) Convenio de Donacion de Objetivo Especial para Reducir la Produccion de Coca para Fines Ilcitos en reas Seleccionadas del Peru, estabelecido em 2002. 360 Em 2007, mais de 57 mil hectares ilegais foram destrudos; em 2008, mais de 28 toneladas de pasta base ou cloridrato de cocana foram apreendidos. 361 Construo e manuteno de centros de treinamento de policiais nas regies de Ayacucho, Mazamari e Santa Lucia, doao de equipamentos s foras policiais peruanas, preparao e instruo de mais de trs mil efetivos policiais especializados e treinamento de mais de cem pilotos de helicptero, envolvidos em atividades antidrogas.
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de parceiro exemplar dos EUA na matria, diversamente de outros pases sul-americanos, gerou dividendos econmicos e polticos para o governo em Lima. No obstante tais esforos, o relatrio anual da ONU de monitoramento dos cultivos de coca no Peru 2009362 revelou que, naquele ano, a rea total de cultivo de coca atingira 59 mil ha, com aumento de 6,8% com relao a 2008; tratou-se do quarto ano consecutivo de aumento da rea de cultivo, aps leve reduo em 2005. Apenas no Alto Huallaga houve reduo da rea plantada (-2%), o que foi atribudo implementao de aes integradas de erradicao, interdio e desenvolvimento alternativo, implementadas desde 2005. A informao do chefe do escritrio da ONU em Bogot de que o Peru teria superado a Colmbia e assumido a posio de maior produtor mundial de folha de coca363 foi refutada veementemente pelas autoridades peruanas. O prprio Presidente Alan Garca refutou a informao. Atribuiu as dificuldades aos efeitos do Plano Colmbia (US$ 5 bilhes), que estaria gerando deslocamentos para o Peru. Em 2009, a Colmbia recebeu US$329,5 milhes de ajuda dos EUA, e o Peru, apenas US$32,7 milhes. Os fatos mostravam-se naturalmente preocupantes para o governo peruano, sendo amplamente conhecido o estreito elo entre o narcotrfico e o terrorismo no pas, desenvolvidos nas mesmas regies e com igual tendncia ao crescimento. Em julho de 2010, foi divulgado que a luta contra o Sendero Luminoso passara a ser um alvo do governo norte-americano, anunciando o Departamento de Estado a incluso de dois importantes lderes do Sendero364 na chamada Lista Clinton, que elencava os principais
362 Divulgado em junho de 2010. 363 Sobre a polmica afirmao do UNODC-Colmbia, o representante daquele rgo no Peru esclareceu que a produo de coca na Colmbia e no Peru no podem ser comparada diretamente, pois naquele pas as folhas so secas em fornos, ao passo que, no Peru, so secas ao sol, sendo a umidade remanescente nas folhas diferente em cada processo. Informou que, se os critrios fossem equalizados, a Colmbia se manteria na liderana, com 149.391 toneladas mtricas de folhas de coca destinadas exclusivamente ao narcotrfico, ao passo que o Peru teria produzido, em 2009, 128.000 tonelada mtricas, das quais 119.000 restantes para o narcotrfico e 9.000 para fins lcitos. 364 Os camaradas Jos e Artemio.
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narcotraficantes internacionais, colocando-os no mesmo nvel de ameaa conferido aos lderes das FARC. Cumpre recordar que os EUA, na condio de principal parceiro comercial do pas, eram possivelmente o maior mercado consumidor da droga refinada pelo Sendero. A esse respeito, autoridades norte-americanas negaram especulaes sobre planos de estabelecimento de um Plano Peru, semelhana do projeto com a Colmbia. Essa formalizao em um plano no se mostrava necessria, dado o importante nmero de programas bilaterais antidrogas ento existentes. No obstante a semntica, analistas viram nessas evolues indicao de que o modelo dos EUA de cooperao com a Colmbia, na luta com as FARC, estaria sendo, pouco a pouco, implantado no Peru.
5.4. Cartis, guerrilhas e extradio Colmbia

Melhor uma cova na Colmbia do que uma cela nos EUA. (Slogan dos Extraditables365)
Ao contrrio do Peru e Bolvia, a Colmbia nunca foi produtora tradicional de coca. Conforme relatado anteriormente, sua experincia com cultivos ilcitos em escala comercial iniciou-se no final da dcada de setenta, em virtude do efeito-deslocamento resultante de programas de erradicao da cannabis no Mxico. O comrcio foi, de incio, administrado pelos cartis de Medelln e Cali que, em pouco tempo, expandiram seus negcios e poder, comearam a refinar coca peruana e boliviana e a traficar cocana.366 Durante o governo Jimmy Carter (1976-80), os EUA comearam a pressionar as autoridades colombianas para que eliminassem os cultivos ilegais e perseguissem e extraditassem os narcotraficantes. Data dessa poca a primeira campanha de erradicao area
365 Nome de guerra usado pelo cartel de Medelln em seus primeiros comunicados em 1982. 366 RAMREZ, Mara Clemencia, STANTON, Kimberley e WALSH, John. Colombia: un crculo vicioso de drogas y guerra, in YOUNGERS, Op. cit., p. 136.
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no pas,367 bem como a assinatura de controvertido tratado bilateral de extradio, que entrou em vigor em 1982. O Presidente Belisario Betancur (1982-1986), que atribura at ento pouca prioridade questo das drogas, deu incio a uma guerra frontal que resultou na execuo ou captura de todos os principais lderes dos cartis. Essa ofensiva gerou flutuaes dos preos e interrupes do fluxo de cocana, sem contudo ter qualquer efeito sobre o trfico mundial. Em 1984, autorizou a realizao de uma das primeiras operaes de interdio de laboratrios e o incio da erradicao qumica massiva dos cultivos de cannabis, ambas as aes com o apoio norte-americano. O resultado foi a captura do complexo industrial de Tranquilndia, pertencente ao cartel de Medelln. A operao causou um aumento dos preos em atacado, mas por apenas cinco semanas. Resultou ainda no assassinato, no ano seguinte, das autoridades colombianas mais diretamente envolvidas na operao o Ministro da Justia Rodrigo Lara Bonilla e um coronel da polcia. Em 1985, sob intensa presso norte-americana, o Governo colombiano decidiu eliminar a violncia relacionada com as drogas e implementar o tratado de extradio que havia sido assinado com os EUA em 1979. Invalidado pela Suprema Corte, o tratado foi suspenso em 1987, levando a um debate nacional no pas sobre a melhor forma de conduzir justia dos traficantes conhecidos como los extraditables. No momento em que o processo constitucional sobre a extradio se encontrava em exame na Suprema Corte, membros da organizao esquerdista M-19 invadiram o prdio e mataram vrias pessoas, entre as quais os doze juzes mais inclinados a aprovarem o estatuto da extradio. Quando, no final da dcada, o governo tornou a dar sinais de que aprovaria o instrumento, o Cartel de Medelln e outras organizaes criminosas desencadearam uma onda de violncia, vitimando milhares de pessoas
367 Na Colmbia, as asperses iniciaram-se com a experimentao secreta de uma mescla de glifosato no final dos anos setenta, contra a cannabis. A substncia passou a ser utilizada em larga escala a partir de 1994, em todas as campanhas financiadas pelos EUA.
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inocentes. A violncia somente foi contida anos depois, quando o ento presidente Cesar Gaviria negociou um acerto com os narcotraficantes pelo qual estes se entregariam Justia, em troca do compromisso do governo de que seriam julgados na Colmbia. Ao desafiar os cartis e tornar-se alvo de ataques armados, o governo colombiano passou a ter uma motivao prpria, independente da norte-americana, para combater aquelas organizaes criminosas. Assim ocorreu com o assassinato, por narcotraficantes, do candidato do governo presidncia, Lus Carlos Galn (meados de 1989), em meio guerra total e absoluta declarada pelo cartel de Medelln contra o governo colombiano, em razo da poltica de extradio para os EUA.368 O episdio fez com que o Presidente Virgilio Barco (19861990) endurecesse sua posio face guerrilha, declarando guerra contra o narcotrfico. Os ataques terroristas cessaram em dezembro de 1989, com a captura e execuo do lder Rodrguez Gacha, ex-assessor do famoso traficante Carlos Escobar. No momento em que o Cartel de Medelln estava no auge do poder, o recm-empossado Governo George Bush (1989-92) lanou a Iniciativa Andina. Tratava-se de um pacote de ajuda de cinco anos destinado s foras de segurana na Colmbia, Peru e Bolvia, incluindo fornecimento de armamentos, ajuda militar e policial,369 assessoria para aplicao da lei e assistncia econmica. Como resultado da campanha levada a cabo pela Polcia Nacional colombiana, apoiada pela CIA, DEA e inteligncia das foras armadas norte-americanas, desmantelou-se, em meados dos anos noventa, Cali, Medelln e os outros grandes cartis.370 Nova evoluo ocorreu em meados dos anos noventa. At ento, a folha de coca peruana e boliviana (somando juntas 80% dos plantios
368 GUGLIOTTA, Op. cit., p. 113. 369 A Iniciativa se manteria durante a dcada seguinte, com um progressivo aumento do treinamento militar das polcias em programas de controle de drogas. Em 1990, os recursos da Iniciativa Andina foram da ordem de US$ 231 milhes. YOUNGERS, Coletta e ROSIN, Eileen, Op. cit., p. 16. 370 O cartel de Medelln sucumbiu com a morte de seu chefe, Pablo Escobar, e o de Cali, principal comprador da pasta base peruana, com a captura de seus principais chefes. ISACSON, Op. cit., p. 69.
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no mundo) era exportada para o territrio colombiano, sob a forma de pasta base, onde era processada e enviada para os EUA ento consumidores de mais da metade da cocana no mundo. As ofensivas de interdio no Peru e na Bolvia resultaram no aumento proporcional dos cultivos na Colmbia, que se tornou ento o maior produtor mundial. Parte das reas cultivadas localizou-se em territrio controlado pelas Foras Armadas Revolucionrias da Colmbia (FARC), que passaram a organizar os produtores e intermediar as vendas. A outra parte passou para o controle dos grupos paramilitares autodenominados Autodefesas Unidas da Colmbia (AUC). O xito na guerra s drogas colombiana teve efeitos colaterais adversos, inaugurando uma nova fase do narcotrfico naquele pas. Abriu espao para o ingresso dos cartis mexicanos nos mercados sul-americanos e o surgimento de duas centenas de minicartis colombianos que, sem capacidade para operar no mbito transnacional ou para manter o modelo anterior de importao de insumos peruanos e bolivianos, deram incio produo local de coca.371 Em face do declnio temporrio no preo da folha de coca, os camponeses no Peru e na Bolvia lograram evitar prejuzos passando a produzir a pasta-base (insumo tanto para o crack quanto para a cocana), desse modo agregando valor coca e agravando o problema em seus pases. O desmantelamento dos grandes cartis levou ainda disperso das atividades do narcotrfico pelo continente, ao surgimento de novos polos para lavagem de dinheiro e de rotas alternativas. Tornou o narcotrfico mais difcil de combater, em face da disperso e sofisticao de suas atividades. E, em ltima anlise, no levou reduo da oferta ou aumento dos preos das drogas no mercado norte-americano.372 De modo geral, os governos colombianos cooperaram mais ou menos voluntariamente com a guerra s drogas dos EUA. Ainda assim,
371 ROJAS, Op. cit., p. 269 e RAMREZ, Op. cit., p. 131. 372 SMITH, Peter, Op. cit., pp.13, 14.
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o pas teve uma experincia de descertificao. Ao surgirem indcios de que a campanha de Ernesto Samper (1994-1998) fora financiada pelo Cartel de Cali, os EUA buscaram for-lo a renunciar. Fracassada aquela tentativa, procuraram isol-lo de diversos modos, mediante denegao de visto,373 elaborao de lista de cidados e empresas colombianas suspeitas com os quais as empresas norte-americanas ficaram proibidas de comerciar e, finalmente, descertificao. Mais do que do pas, a descertificao foi, na verdade, do presidente374 contando com o apoio de determinadas lideranas e faces polticas locais, como Cesar Gaviria e Andres Pastrana.375 Segundo o discurso norte-americano, a medida teve por alvo os altos escales do governo colombiano, consistindo em um ato de apoio aos cidados respeitadores da lei, com vistas a atingir o problema da corrupo no pas. A descertificao da Colmbia veio, nessas condies, cumulada de afagos, sem qualquer sano econmica atrelada. O Diretor da DEA telefonou para o Ministro da Defesa colombiano para elogiar os esforos dos militares e dos policiais colombianos no combate s drogas. Anunciou-se que a medida poderia ser reversvel ao longo do ano, dependendo dos esforos colombianos.376 Estipularam-se exigncias no tocante extradio de nacionais colombianos, erradicao de cultivos por asperso area, julgamento mais expedito dos rus acusados de corrupo e maior segurana nas penitencirias, de modo a impedir que de l os narcotraficantes conduzissem seus negcios. Como resultado, os EUA obtiveram do Governo Samper mais do que haviam obtido das administraes colombianas anteriores (Virgilio Barco e Csar Gaviria), incluindo a reativao em 1991, pela Assembleia Constituinte, do controvertido tratado bilateral de extradio de 1979.
373 At ento, a medida havia sido aplicada to somente a uma autoridade estrangeira, o presidente austraco Kurt Waldheim, acusado de crimes de guerra. 374 CARPENTER, Op. cit., pp. 126-128. 375 Cesar Gaviria foi presidente da Colmbia de 1990 a 1994; Andres Pastrana, de 1998 a 2002. 376 Briefing para a imprensa. Assistant Secretary for International Narcotics and Law Enforcement Affairs, Robert S. Gelbard. Internacional Narcotics Control Strategy Report, 1996, Washington, DC, 28.02.1997.
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Em 1998, s vsperas das eleies parlamentares e presidenciais na Colmbia, os EUA certificaram o pas mediante a concesso de waiver. J nessa poca, membros do Executivo e do Legislativo norte-americano vinham reavaliando a convenincia de manter a estratgia de descertificao, alertando para o fato de que a democracia colombiana poderia desmoronar sem a infuso de novos pacotes de assistncia.377 Cabe ressaltar que, no obstante o massivo apoio norte-americano guerra s drogas na Colmbia, o pas se tornara no final dos anos noventa o principal produtor mundial de folha de coca (com uma produo superior do Peru e Bolvia combinadas) e de cocana, abastecendo 80% do mercado norte-americano. A produo de papoula, sobretudo em territrios sob a jurisdio das FARC, chegou a 61 toneladas mtricas em 1998, tornando-se o pas o principal fornecedor de herona para a Costa Leste dos EUA.378 Durante o Governo Andres Pastrana (1998-2002), os EUA financiaram a criao de batalho antidrogas no Exrcito colombiano com o propsito de viabilizar as operaes na regio controlada pela guerrilha.379 Conclura-se em Washington que o controle que as FARC exerciam sobre a regio de cultivos era demasiado amplo para que pudesse ser enfrentado mediante mera expanso dos programas de erradicao, requerendo a intervenincia do Exrcito.380 Em 2000, os EUA sancionaram por lei381 a segunda verso do Plano Colmbia,382 elaborada em
377 CARPENTER, Op. cit., pp. 129-131. 378 ULLOA, Op. cit. 379 O financiamento norte-americano ocorreu j em 1998. O primeiro batalho comeou a ser treinado poucos meses depois, vindo a tornar-se a pea-chave da contribuio norte-americana ao Plano Colmbia. Vaucius, Ingrid, Una perspectiva hacia el entendimiento del Plan Colombia, in LVAREZ, Jairo Estrada (ed.). El Plan Colombia y la Intensificacin de la guerra. Bogot, Universidad Nacional de Colombia: 2002, pp. 23, 24. 380 VAUCIUS, Ingrid, Una perspectiva hacia el entendimiento del Plan Colombia, in LVAREZ, Jairo Estrada (ed.). El Plan Colombia y la Intensificacin de la guerra. Bogot, Universidad Nacional de Colombia: 2002, pp. 23, 24. 381 A Aliana com a Colmbia e a Regio Andina (Alliance Act) autorizou um montante de US$ 1,3 bilhes para o perodo 2000-2001, dos quais US$ 860 seriam repassados Colmbia e o restante, s agncias antidrogas norte-americanas. VAUCIUS, Op. Cit, p. 22. 382 Em 1998, o Governo Pastrana lanou pacote de ajuda social e econmica para as reas rurais do pas, que seria o primeiro Plano Colmbia. Sendo recebido com pouco entusiasmo pelos potenciais doadores e dependendo, em grande medida, de contribuies externas, pouco avanou.
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conjunto pelas duas partes, e prevista para durar cinco anos, ao final dos quais o governo colombiano assumiria responsabilidade integral por seu financiamento. Contrariamente ao que foi inicialmente anunciado, o plano consistia em 80% de ajuda militar e 20%, econmico-social.383 A ajuda militar norte-americana Colmbia passou de US$ 317 milhes em 1999 para quase US$ 1 bilho em 2000, correspondendo a 80% do total da assistncia militar e policial para toda a Amrica Latina e Caribe e a 33% em termos mundiais (ficando atrs somente de Israel e Egito). A Colmbia tornou-se o principal receptor da ajuda norte-americana no hemisfrio. Por sua vez, o rtulo desenvolvimentista teria a utilidade de distrair a opinio pblica da escalada militar e dos efeitos econmicos, sociais e ambientais do programa de asperses areas. Propunha-se, com o Plano, dar uma resposta militar ao conflito social armado no pas, narcotizando a agenda colombiana e andina e tratando as drogas como o principal problema do pas e da regio.384 A primeira medida determinada pelos EUA no mbito do novo plano o programa de asperses areas gerou deslocamento quase imediato dos cultivos para o sul do pas, em reas controladas pela guerrilha e ainda mais embrenhadas na selva, tais como a provncia de Nario. Nos anos seguintes, as prprias autoridades norte-americanas justificariam os resultados insatisfatrios das operaes de interdio, alegando a resistncia dos traficantes e insurgentes armados.385 A partir de 1999, a Colmbia voltou a ser certificada plenamente, recebendo elogios pelo empenho no combate s drogas.386 A produo de cocana e herona no pas, especialmente no territrio dominado pela
383 LVAREZ, Jairo, Plan Colombia, debates, tendencias recientes, perspectivas, in LVAREZ, Jairo Estrada (ed.). El Plan Colombia y la Intensificacin de la guerra. Bogot, Universidad Nacional de Colombia: 2002, pp. 36-41. 384 Para alguns analistas, a estratgia do Plano Colmbia no estava realmente dirigida ao combate ao narcotrfico, tratando-se, na realidade, de um instrumento de reposicionamento regional estratgico norte-americano. Servira ainda de justificativa para que os EUA obtivessem a cesso da base de Manta no Equador. Ponce, Alexis, El Plan Colombia y la Iniciativa Regional Andina: Escenarios de una guerra sin desenlaces, in LVAREZ, Jairo, Op. cit., p. 250. 385 Briefing para a Imprensa. Secretria de Estado Madeleine K. Albright. The Presidents Narcotics Certification Decision, Washington, D.C., 01.03.2000. 386 Briefing para a imprensa. The Presidents FY 2003 Narcotics Certification Determinations. Paul Simons, Acting Assistant Secretary of State for International Narcotics and Law Enforcement Affairs. Washington, DC, 31.1.2003.
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guerrilha e fora do alcance das asperses areas, continuou a expandir-se rapidamente.387 Para muitos, o Plano Colmbia contribuiu para o agravamento das condies econmicas, do desemprego, da pobreza e da dvida externa.388 Os demais pases andinos pouco se pronunciaram sobre o projeto ao longo de sua elaborao mas, uma vez aprovado, comearam a manifestar preocupao com os problemas que sua execuo poderia acarretar. Os membros da Unio Europeia, de sua parte, no tendo participado da elaborao do novo plano, preferiram contribuir financeiramente em menor escala (menos da metade do esperado), apoiar o processo de paz e voltar-se para outras prioridades, abstendo-se de apoiar o componente militar ou a erradicao por asperso area. A percepo europeia era de que o Plano no conduziria erradicao do narcotrfico, mas sim luta contra as guerrilhas colombianas. Manifestam, por fim, preocupao com as possveis consequncias de um plano militarista no pas e na regio, tais como desestabilizao dos territrios fronteirios, corrida armamentista nos Andes e deslocamento massivo de comunidades locais, fugindo da violncia, violao de direitos humanos, deteriorao ambiental e outros males.389 Intensos esforos do Governo lvaro Uribe (2002-2010) resultaram em uma dramtica queda na produo de cocana (39% em 2008 e 28% em 2009) e na rea de cultivo de coca (18% em 2008), com apreenses de 205 toneladas mtricas em 2009. A despeito de tais avanos, o pas continuou sendo o maior produtor mundial da droga (81 mil hectares plantados, 48% da produo mundial), um dos principais mercados para precursores qumicos e local de lavagem de dinheiro. A maior parte da cocana continuou destinando-se aos EUA, embora com fatia crescente voltada para a Europa e o Brasil. A contrapartida das redues de
387 MEZA, Ricardo Vargas, Drogas, seguridad y democracia en Amrica Latina, in LVAREZ, O. Cit, p. 114. 388 LVAREZ, Op. Cit, p. 36. 389 TAMAYO, Gustavo Puyo, Posiciones en Europa sobre el Plan Colombia, in LVAREZ, Jairo Estrada (ed.). El Plan Colombia y la Intensificacin de la guerra. Bogot, Universidad Nacional de Colombia: 2002, p. 127.
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cultivos e produo na Colmbia foi sua transferncia para o Peru e a Bolvia (36% e 13%, respectivamente) e a proliferao de agressivas redes de narcotraficantes no Mxico e na Venezuela.390 Outro efeito colateral dos esforos colombianos de interdio foi o surgimento de grupos sucessores dos paramilitares no pas (supostamente desmobilizados entre 2003 e 2006), responsveis pelo narcotrfico, criminalidade nas grandes cidades colombianas e outras atividades delituosas, permeadas por violaes de direitos humanos. A exemplo do que ocorreu no Mxico nesse perodo, tambm na Colmbia foram diminuindo gradualmente os aportes de ajuda dos EUA. Proposta de oramento apresentado pelo Executivo norte -americano para o ano fiscal de 2011 previu corte de cerca de 10% na ajuda militar no mbito do Plano Colmbia,391 visando a transferir gradualmente para o governo de Bogot a integralidade dos custos. Esse processo foi descrito como sendo de nacionalizao da estratgia de combate ao narcotrfico e aos grupos armados ilegais. Cabe ressaltar que, no caso do Mxico, mais prximo de suas fronteiras, a crise dos cartis ocorrida em 2010 demandara uma reorientao das prioridades de Washington. medida que comeou a se confirmar o afastamento norte-americano, a Colmbia passou a dar mostras de interesse em levar Unio de Naes Sul-americanas (UNASUL) as discusses sobre crime organizado.
5.5. O Ps-Conexo Francesa Paraguai Dez anos aps o desmantelamento da Conexo Francesa, o Paraguai voltou a ter um papel significativo na indstria do narcotrfico. Em meados da dcada de oitenta, em consequncia das operaes de
390 Fonte: Relatrio do UNODC para 2009 e relatrio do Departamento de Estado dos EUA para 2010. 391 Do total originalmente previsto de US$ 520 milhes.
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interdio nos Andes, o pas passou a ser utilizado pelas organizaes criminosas andinas como rota alternativa de cocana para a Europa e EUA. Entre os fatores que atraram as redes para o Paraguai, incluiu-se o relativo desguarnecimento militar e policial da regio do Chaco que, contando com mais de 900 pistas de pouso, mostrou ser uma base conveniente para operaes ilegais.392 Pela segunda vez, portanto, o governo guarani tornou-se alvo da guerra s drogas dos EUA. No final de 1985, a Casa Branca abandonou a diplomacia do silncio com relao ao pas, designando como novo embaixador em Assuno um ex-Secretrio de Estado Assistente para Assuntos de Drogas. Em 1988, altas autoridades do Departamento de Estado denunciaram publicamente o envolvimento de altos escales do governo com o narcotrfico. Como resultado das presses, os dois pases assinaram um acordo antidrogas, a DEA reabriu seu escritrio em Assuno e comeou a organizar e financiar uma polcia antidrogas paraguaia.393 O pas foi certificado naquele ano no obstante considervel oposio do Congresso, bem como o fato de que comeava a tornar-se, pela primeira vez, um grande produtor de cannabis/marihuana destinada, em grande parte, ao mercado brasileiro. A recm-empossada Administrao Andrs Rodrguez (19891992), responsvel pelo exitoso golpe contra o General Stroessner, comprometeu-se a erradicar todos os cultivos de cannabis e a pr fim ao papel do pas como entreposto de drogas destinadas aos mercados europeus e norte-americano. Em maro de 1989, iniciou-se, com apoio dos EUA, a Operao Roundup, de asperso area de cultivos com herbicida. Foi criado rgo nacional antidrogas394 e estabelecido forte aparato norte-americano antidrogas. O enfrentamento ao narcotrfico comeou a entrar gradualmente na agenda oficial paraguaia, com forte retrica.395
392 MORA, Op. cit., p. 356. 393 SIMN, Jos Luis, Drug Trafficking and Drug Abuse in Paraguay, in BAGLEY, Op. cit., p. 320. 394 A Secretaria Nacional Antidrogas do Paraguai (SENAD). 395 SIMN, Op. cit., p. 326.
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Entre 1995 e 2000, os EUA certificaram o Paraguai mediante waiver, no havendo interesse estratgico em impor sanes a um pas que se encontrava ainda em processo de consolidao democrtica e superao de crises polticas. Em relatrio oficial circulado em 2005 em foro internacional396, a delegao guarani fez meno orgulhosa quinta certificao consecutiva do pas pelo Governo norte-americano na luta contra o narcotrfico. A participao do pas no trfico de marihuana segue ocorrendo sem grande visibilidade internacional, ofuscada pelas preocupaes com os pases andinos e Mxico e com a cocana.
5.6. A guerra s drogas chega ao Brasil Conforme relatado em sees anteriores, o Brasil comportou-se durante grande parte do sculo XX como observador distante e pouco curioso de uma tempestade que parecia dirigir-se a outras regies. Os preparativos foram, portanto, lentos, burocrticos e praticamente sem respaldo oramentrio. Ao mesmo tempo em que se recusavam os peridicos oferecimentos de ajuda norte-americana feitos em tom bem menos intrusivos do que se verificava com pases vizinhos , faltavam aos rgos competentes brasileiros as condies materiais e financeiras para enfrentar o trfico que comeava, pouco a pouco, a cruzar as fronteiras nacionais, com carregamentos cada vez maiores em direo a mercados consumidores do norte. Sabia-se j nos anos setenta que o pas no era produtor e nem importante consumidor, mas que comeava a ser crescentemente utilizado como corredor de trnsito. O que no se parecia perceber era a impossibilidade de que esse trfico se desse de forma incua, sem
396 15a Reunio de Chefes de Agncias Nacionais de Controle de Entorpecentes da Amrica Latina e Caribe (HONLEA/ ONU), realizada na Colmbia em outubro de 2005.
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afetar o pas. A conscientizao ocorreria na segunda metade do sculo XX, em face do lastro que comeava a ser deixado por esse trnsito trfico de armas, aumento da criminalidade urbana, estabelecimento de elos entre as organizaes criminosas, corrupo governamental em diferentes nveis. No foi impingido ao pas o modelo de guerra s drogas norte-americano, ficando a cooperao dos EUA com os rgos brasileiros restrita a alguns projetos e programas especficos na esfera policial e de reduo da demanda. O Brasil no sofreu nada que se comparasse ao intrusivismo ocorrido nos Andes, Paraguai e Mxico. Mas viu-se crescentemente atingido pelos acontecimentos na regio. Em termos institucionais, o principal ator da rede brasileira de enfrentamento nas primeiras dcadas foi o Conselho Federal de Entorpecentes (CONFEN). No obstante o apoio do escritrio da ONU, uma das dificuldades de monta com que se debateu o Conselho em sua fase inicial, nos anos oitenta, foi a escassez de recursos financeiros para a conduo de suas atividades. At mesmo a viabilizao da participao dos conselheiros nas plenrias mensais, que se realizavam alternadamente em diferentes cidades no Brasil, esbarrava em dificuldades oramentrias. Os problemas financeiros do CONFEN eram compartilhados por outros rgos do Sistema Nacional Antidrogas, incluindo o prprio Departamento de Polcia Federal, cujos nicos recursos especficos disponveis na ocasio para atividades antidrogas provinham de acordo bilateral com os EUA.397 Essa situao constitua forte desestmulo para os membros do Conselho, que nas plenrias queixavam-se com frequncia da falta de compromisso do governo e do desprestgio do colegiado.398 Reflexo sintomtico da perda de prestgio do rgo foi a progressiva queda do nvel de representatividade dos ministrios s suas reunies.
397 Ata da 4a Reunio Ordinria do CONFEN, 17.05.1991. 398 Ata da 5a Reunio Ordinria do CONFEN, 18.12.1990.
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Constituiu um passo de grande relevncia a criao399, em 1986, do Fundo de Preveno, Recuperao e Combate s Drogas de Abuso (FUNCAB), atribuindo-se ao CONFEN a gerncia dos bens dele provenientes. A medida geraria recursos financeiros para o enfrentamento do problema das drogas, sem onerar o oramento pblico. O Fundo tornou-se operativo em 1991, passando a financiar programas de treinamento, educao, preveno, tratamento, confisco e campanhas de conscientizao pblica, alm da prpria participao de representantes brasileiros em reunies internacionais.400 Esse seria, portanto, o cenrio e a instncia decisria brasileira no momento em que despontavam as primeiras iniciativas regionais de cooperao na esfera de drogas. Refletindo um maior interesse do Legislativo brasileiro nessa esfera, foi estabelecida, em 1991, Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI) sobre drogas na Cmara dos Deputados401, que passou a convocar representantes dos diversos rgos competentes para discutir o encaminhamento dos esforos brasileiros.402 Esse interesse se traduziu na elaborao de um projeto de lei sobre o tema e outras iniciativas espordicas. Esbarrou em esforos do Executivo para manter sua independncia e primazia na conduo do tema. A partir da dcada de noventa, a estrutura antidrogas brasileira seria consolidada e aperfeioada, contando para isso com o apoio do rgo regional e crescente visibilidade do tema na regio, conforme relatado na seo seguinte.
399 Pela Lei 7.560, de 17.12.1986. 400 O primeiro leilo do FUNCAB realizou-se no incio de 1992, sendo feita a primeira entrega simblica de equipamentos ao DPF, adquiridos com recursos do Fundo. Sua perfeita operacionalizao tardaria, contudo, at que se vencessem dificuldades operacionais com a alienao de bens e se descentralizassem suas aes, por meio de convnios com os estados. Ata da 8a. Reunio Ordinria do CONFEN, 29.11.1991 e Ata da 5a. Reunio Ordinria do CONFEN, 17.09.1993. Ata da 6a. Reunio Ordinria do CONFEN, 24.09.1991. 401 Sob a Presidncia do Dr. Elias Murad e do Deputado Moroni Torgan. 402 Ata da 4a. Reunio Ordinria do CONFEN, 17.05.1991.
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Captulo 6
A evoluo do Sistema Interamericano

A Amrica Latina como um todo est ingressando na guerra s drogas. Argentina e Brasil podem ver seu futuro na Bolvia. A Bolvia v seu futuro no Peru, o Peru na Colmbia e a Colmbia, no Lbano. Trata-se de um ciclo sem fim. (Ibn de Rementera, Comisso Andina de Juristas)
Os captulos anteriores procuraram descrever o surgimento da problemtica das drogas no cenrio mundial e a demora dos pases latino-americanos em engajar-se nos processos decisrios. O mesmo atraso ocorreria com as organizaes regionais criadas para tratar do tema. Estabelecido em fase j relativamente avanada da evoluo mundial do narcotrfico e das polticas internacionais para seu combate, o Sistema Interamericano foi forado a moldar-se, desde o incio, ao arcabouo legislativo e s diretrizes internacionais que haviam sido estabelecidas em dcadas anteriores por outro conjunto de pases. Aos parceiros da regio, restava o grande desafio de se imporem, ainda que tardiamente, como atores influentes e de fazerem valer seus interesses nesse novo campo das relaes internacionais.
6.1. A peste branca e as iniciativas pioneiras Em resposta ao aumento exponencial do consumo nos anos setenta, e paralelamente no to blica guerra s drogas de Nixon, ocorreu a primeira tentativa de dar-se tratamento regional ao problema das
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drogas. Seguindo recomendao de um grupo de peritos sul-americanos presidido pelo psiquiatra argentino Norberto Cagliotti, realizou-se em 1973, em Buenos Aires, reunio de plenipotencirios. O encontro resultou na aprovao, pelos dez pases latino-americanos da sub-regio,403 do Acordo Sul-Americano sobre Entorpecentes e Psicotrpicos (ASEP). O instrumento entrou em vigor em 1977, realizando-se dois anos depois a I Conferncia dos Estados Partes.404 luz de acordo assinado com a Repblica Argentina em 1981, estabeleceu em Buenos Aires a sede da Secretaria Permanente. Estipulou-se que as conferncias anuais dos Estados Partes constituiriam o rgo deliberativo do Acordo. Ter sido consciente a deciso dos pases da regio de estabelecer a nova entidade fora do mbito da Organizao dos Estados Americanos (OEA), a qual dispunha, nos anos setenta, de escasso espao de manobra em meio s limitaes impostas pela Guerra Fria e pela onda de autoritarismo poltico na regio. Ademais, estabelecendo o ASEP fora da organizao hemisfrica, seus membros tero pretendido atuar com maior liberdade com relao aos EUA. O nus dessa autonomia foi, no entanto, bastante alto: O ASEP estava fora do marco de qualquer estrutura institucional existente, dependendo exclusivamente do empenho financeiro e material de seus membros. O longo lapso de tempo transcorrido entre a assinatura do Acordo e o incio do funcionamento do foro oito anos (1973-1981), durante os quais a indstria do narcotrfico se expandiu significativamente pressagiou o escasso engajamento de seus membros iniciativa argentina. Tal pressgio foi imediatamente confirmado com a estipulao das modestas contribuies dos Estados-membros (US$ 10 mil anuais, posteriormente duplicados) que financiariam os trabalhos de equipe de cinco funcionrios, presidida pelo prprio Cagliotti.
403 Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Equador, Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela. 404 O Estatuto do Acordo aprovado durante a conferncia criou a Secretaria Permanente, brao executivo responsvel pela implementao do instrumento.
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Os propsitos do ASEP eram ambiciosos, indo bastante alm das medidas dispostas nos dois acordos da ONU ento vigentes405: coordenao de atividades de carter operacional, fomento da cooperao e do intercmbio de informaes com vistas represso do narcotrfico, harmonizao das normas penais e dos regulamentos ao comrcio legal de drogas, reduo da demanda, tratamento e reabilitao de dependentes. Este ltimo objetivo possua carter relativamente inovador, em uma poca em que poucos governos focalizavam ateno nos usurios. A Secretaria Permanente esforou-se por cumprir vrios desses objetivos. Uma das primeiras iniciativas implementadas foi o estabelecimento de seis centros regionais de capacitao,406 um dos quais em Braslia, que treinariam em duas dcadas cerca de 600 profissionais. Outra iniciativa foi a atualizao anual dos dados sobre o trfico ilcito e as legislaes dos Estados Partes e levantamentos peridicos dos programas de educao preventiva, tratamento e reabilitao existentes. A Secretaria Permanente procurou ainda manter coordenao com as agncias competentes da ONU e fomentar atividades educativas conjuntas.407 No obstante o carter pioneiro e o abrangente elenco de objetivos, no se deu ao foro condies de fazer face, de forma satisfatria, aos crescentes desafios impostos pelo agravamento do problema do consumo e cultivos de drogas na regio. Com efeito, a prtica do consumo dos sucedneos mais baratos da cocana (crack, basuco e similares) iniciada nos anos setenta na Bolvia e Peru estendeu-se em seguida Argentina, Brasil, Colmbia, Equador e outros pases da regio. Tornou-se, de imediato, um problema social grave, ao atingir as camadas mais pobres e vulnerveis da populao, reproduzindo na
405 A Conveno nica de 1961 e a Conveno sobre Psicotrpicos de 1971. 406 Centro Regional de Tratamento e Reeducao de Dependentes (Buenos Aires), Centro Regional de Preveno Integral (Caracas), Centro Regional de Capacitao de Instrutores para a Luta contra o Trfico Ilcito de Drogas (Lima), Centro Regional de Capacitao em Fiscalizao Sanitria (Santiago), Centro Regional de Instrutores de Guias e Treinamento de Ces Farejadores (Buenos Aires) e Centro Regional de Capacitao em Tcnicas Aduaneiras de Fiscalizao de Drogas (Braslia). Este ltimo, institucionalizado em 1988, funcionou na Escola de Administrao Fazendria e realizou cinco treinamentos ao longo de trs anos, sendo extinto ao final desse perodo. 407 CEIN/doc. 7/86, Op. cit.
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regio, com as variantes locais, o drama da epidemia do crack vivenciado pela Administrao Reagan. Alm do agravamento exponencial da produo e do consumo, o ASEP viu-se confrontado com outros desdobramentos graves na regio. Coincidiu com crises tais como o narcogolpe do General Garcia Mesa na Bolvia (1980), a Emenda da Posse Comitatus que abriu as portas para a militarizao da guerra s drogas norte-americana (1981), a assinatura do tratado de extradio EUA-Colmbia que desencadeou os atentados de Medelln contra o governo de Bogot (1982), os acordos EUA-Bolvia para controle dos cultivos de coca (1983), o assassinato do Ministro da Justia da Colmbia pelos narcotraficantes (1984) e a Operao Intercept II no Mxico (1985). Em cada uma dessas crises, ficou patente o papel pouco relevante desempenhado pelo foro, ao qual faltava, entre outros, o componente de coordenao poltica. Se, por um lado, merecera louvores o esprito da iniciativa dos pases do grupo, assim como sua inteno de buscar solues prprias para o ento incipiente problema das drogas na regio, por outro, no foi acompanhado do comprometimento poltico e financeiro necessrio. Ao longo da vigncia do ASEP, as operaes da Secretaria Permanente foram constantemente comprometidas pelo acmulo de cotas atrasadas das contribuies dos Estados-membros a includo o Brasil, cuja dvida chegou a US$ 170 mil.408 Alguns pases jamais pagaram uma nica cota. Em pouco tempo de vigncia, o ASEP viu-se mergulhado em uma crise financeira que se agravou com o passar dos anos. Entre seus membros, o maior engajamento foi da prpria Argentina, responsvel, em grande medida, pela sobrevivncia do foro durante vinte anos. No h registros de que o Brasil tenha participado de forma especialmente ativa dos programas e iniciativas do ASEP, embora se fizesse representar em todos os encontros, sempre sob a chefia do CONFEN, e
408 No incio dos anos noventa, o CONFEN avaliava a possibilidade de propor o parcelamento da dvida brasileira, a exemplo do que havia sido feito com o Paraguai. Ata da 5. Reunio Ordinria do CONFEN, 17.09.1993.
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tenha sediado a 8a. Conferncia dos Estados Partes em 1986. Recorde-se que a instaurao da Secretaria Permanente do Acordo Sul-Americano coincidiu com o prprio estabelecimento do CONFEN, o qual dedicou os primeiros anos consolidao do sistema brasileiro antidrogas, tardando por isso a assumir alguma desenvoltura nos foros internacionais. Com a criao do organismo temtico hemisfrico em 1986,409 objeto da seo seguinte, o ASEP ver-se-ia rapidamente suplantado. No incio dos anos noventa, j se sabia no Itamaraty que as nicas alternativas seriam a denncia do acordo ou a absoro das suas atividades pela CICAD.410 O golpe de misericrdia foi desfechado em fevereiro de 1994 quando, em meio crise financeira crnica, o governo argentino extinguiu o Acordo de Sede e os Estados Partes decidiram deixar sem efeito o Estatuto. A Secretaria Permanente foi desativada411 e o acordo deixou de existir em sua concepo original. Sem uma Secretaria que implementasse o acordo, sem um acordo de sede para lhe conferir personalidade jurdica e sem o presidente que o conduzira durante duas dcadas, restou apenas um texto de improvvel aplicao. Foi denunciado pelo Brasil em fevereiro de 1994,412 vindo a ser oficialmente extinto naquele mesmo ano.413 Caiu rapidamente no mais profundo esquecimento, como reflexo da incapacidade dos pases membros de consolid-lo como foro sub-regional eficaz. Anos depois, ressuscitaria, j sob novo formato e no mbito do Mercado Comum do Sul (Mercosul), conforme indicado em captulo posterior. Alm do ASEP, cabe breve meno a um segundo mecanismo de cooperao regional estabelecido naquele perodo: a Conferncia
409 A Comisso Interamericana para o Controle do Abuso de Drogas CICAD. 410 Ata da 6a. Reunio Ordinria do CONFEN, 26.11.1993. 411 Aventou-se na poca a possibilidade de que a Secretaria viesse a ser absorvido por um rgo do governo argentino alternativa prontamente descartada. Nesse meio tempo, veio a falecer o presidente do foro e autor da ideia, Norberto Cagliotti. 412 Nota no. 54, de 04.02.94, da Embaixada em Buenos Aires para o Ministrio das Relaes Exteriores, Comrcio Internacional e Culto da Repblica Argentina. O acordo deixou de vigorar para o Brasil a partir de 02.08.1994. Exposio de Motivos no. 098/DGA/DAM I/DAI/CICAD/MRE/SAPS/BRAS/ARGT, de 08.03.94. 413 O acordo deixou de vigorar para o Brasil a partir de 02.08.1994. Exposio de Motivos no. 098/DGA, de 08.03.94.
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Internacional do Cone Sul para o Combate s Drogas (International Drug Enforcement Conference IDEC). Criado em 1983, por iniciativa da DEA norte-americana e da Guarda Nacional do Panam, o foro, de carter tcnico e policial, passou a organizar reunies anuais das agncias de implementao da lei, com vistas ao compartilhamento de experincias, anlise das evolues, estratgias, polticas e atividades na matria. Um dos primeiros membros do IDEC Cone Sul, o Brasil participa de suas reunies e demais atividades por intermdio do Departamento de Polcia Federal. O foro segue em vigor at os dias de hoje.
6.2. A criao da CICAD

Cocaine use is edging up because it is flooding in from our southern neighbors. This is raising the gravest questions in the US about [their] willingness to cooperate with us on the drug problem.414 (Pronunciamento da delegao norte-americana na 3 Sesso da CICAD)
Nos anos oitenta, o tema das drogas foi introduzido na pauta da OEA como resultado de uma srie de fatores convergentes. Um dos principais ter sido o interesse do Governo Reagan em complementar com o multilateralismo a sua estratgia blica. possvel que a busca desta abordagem hemisfrica paralela ao problema das drogas tenha sido um reconhecimento das dificuldades e limitaes do unilateralismo impositivo. Mesmo com todas as presses, os EUA estavam conscientes de que recebiam de seus vizinhos uma cooperao insuficiente e pouco convicta. Um foro multilateral poderia vir a compilar dados e estatsticas fidedignos demonstrando o agravamento do problema em todo o hemisfrio e convencer os pases vizinhos de que seria de seu interesse combat-lo. Tal convencimento no parecia, na segunda
414 O uso de cocana est aumentando por estarmos sendo inundados por nossos vizinhos do sul. Este fato est levantando graves questionamentos nos EUA sobre a disposio [de nossos vizinhos] em cooperar conosco na questo das drogas.
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metade dos anos oitenta, uma tarefa difcil. Com o aumento do consumo em toda a regio, sobretudo entre a populao jovem, o tema tendia a assumir, de forma espontnea, importncia crescente na agenda domstica dos demais pases hemisfricos. Um fator adicional de particular relevncia para a criao do sistema americano antidrogas foi o incio da revitalizao da OEA como foro de debate e de cooperao. Esse desdobramento se deveu a trs tendncias convergentes na regio: maior coincidncia no tocante s vantagens da democracia representativa e das reformas econmicas de mercado, maior disposio em cooperar multilateralmente e adensamento da agenda hemisfrica com o surgimento de novos temas comrcio, investimentos, migraes, meio ambiente e sade pblica, entre outros.415 A questo das drogas inseria-se nessa nova agenda regional. Exigia um esforo coordenado, apoiado por recursos humanos e financeiros bastante superiores queles que um foro de dimenses mais restritas como o ASEP era capaz de fornecer. Estavam dadas as condies para a continentalizao do tratamento do tema. Foi assim que, no incio dos anos oitenta, comearam a despontar diversas iniciativas simultneas na esfera de drogas em diferentes foros da OEA, inexistindo, no mbito da Organizao, uma estrutura institucional para lidar especificamente com aquela matria. As iniciativas seriam, a princpio, pontuais, isoladas, no sistemticas e, de modo geral, sem seguimento. A partir de contribuies norte-americanas, por exemplo, a Comisso Interamericana de Mulheres (CIM) desenvolveu projetos comunitrios para a Bolvia, com o objetivo de identificar fontes alternativas de renda aos cultivos de coca; em linha semelhante, o Instituto Interamericano de Cooperao em Agricultura (IICA) elaborou projetos de desenvolvimento integrado para os Andes, com vistas substituio dos cultivos de coca; a Secretaria Executiva para Educao, Cincia e Assuntos Culturais (CIECC) realizou um
415 LOWENTHAL, Abraham, The Organization of American States and Control of Dangerous Drugs, in SMITH, Peter, Op. cit., p. 309.
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levantamento do problema da dependncia nos pases membros e implementou projetos na rea de educao antidrogas; o Instituto Interamericano da Criana (IIN) engajou-se no combate ao consumo por crianas e adolescentes na Amrica Latina e Caribe, iniciou estudos sobre o tema416 e estabeleceu uma Unidade Regional sobre Farmacodependentes Menores. Em face da massa crtica gerada, foi criado em 1982 um grupo de trabalho da OEA com a atribuio de examinar possveis aes para conter o agravamento do problema das drogas. O Brasil foi observador do grupo, integrado pelos EUA, Argentina, Bolvia, Colmbia e Peru.417 O problema comeava a impor-se por sua prpria relevncia na pauta hemisfrica. Pode-se considerar o ano de 1984 como um marco para o ativismo antidrogas no hemisfrio, em meio a condies propcias em vrios pases. Na Colmbia, vivia-se um momento de comoo geral em razo do assassinato do Ministro da Justia Lara Bonilla a mando de narcotraficantes. Na Bolvia, o Presidente Hernn Siles Suazo buscava desvincular-se ante a opinio pblica internacional das acusaes de narcotrfico que pesavam sobre seu antecessor, o General Garcia Meza.418 No Mxico, preparavam-se as condies que levariam ao assassinato de um agente da DEA e campanha retaliatria norte-americana por meio da Operao Intercept. E nos EUA, comeava-se a cobrar resultados da guerra s drogas declarada por Reagan dois anos antes. Nessa atmosfera favorvel, Chefes de Estado de pases sul-americanos assinaram em 1984 a Declarao de Quito contra o Trfico de Drogas, a primeira do gnero. O documento recomendava que o trfico ilcito fosse considerado crime contra a humanidade e que se
416 CEIN/doc. 7/86, Op. cit. 417 Aps dois anos de escassa atividade, veio a elaborar proposta relevante a de realizao da Primeira Conferncia Interamericana sobre o tema. 418 Garcia Meza veio a ser condenado priso em 1993. A campanha de Siles Suazo resultou no envio de uma comisso de alto nvel da OEA para verificar in loco o conjunto de medidas para controle e represso da produo e do trfico de cocana.
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estabelecesse um fundo regional de assistncia aos pases em desenvolvimento afetados. Singularizava os jovens como as principais vtimas do narcotrfico, aventando seu suposto envolvimento com planos de subverter a ordem jurdica e a paz social dos pases. Poucos meses aps Quito, a 19 Reunio Ministerial do Conselho Interamericano Econmico e Social aprovou uma resoluo419 pela qual reconhecia a distoro econmica gerada pelo trfico ilcito de drogas e instava o Conselho Permanente da OEA a identificar mecanismos de cooperao na matria. No mesmo esprito, o Conselho Interamericano de Educao, Cincia e Cultura, a Comisso Jurdica Interamericana e a Comisso Interamericana de Mulheres aprovaram resolues de condenao ao trfico ilcito de drogas. Todas essas iniciativas contriburam para a criao do momentum necessrio incluso do tema na agenda da Assembleia Geral da OEA.
6.2.1. O processo negociador e o Brasil

O trfico de drogas uma das questes mais graves e desafiadoras que a OEA foi instruda tratar. (Embaixador Baena Soares, Secretrio-Geral da OEA)
Durante a 14 Assembleia Geral da OEA em Braslia, em novembro de 1984, foram examinadas trs propostas referentes ao combate ao narcotrfico nas Amricas: convocao de uma Conferncia Especializada Interamericana sobre a matria (recomendada pelo grupo de trabalho da OEA j mencionado), negociao de uma conveno interamericana sobre drogas, proposta pelo Governo da Venezuela,420 e criao de um fundo de assistncia para a erradicao e substituio de cultivos nos pases produtores da regio. Ao final do encontro, as duas
419 CIES/Res. 315. 420 O Governo da Venezuela fez a mesma proposta OEA e ONU, dando origem Conveno da ONU de 1988.
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primeiras propostas foram aceitas: convocou-se uma conferncia especializada interamericana e encomendou-se a agncias da OEA a elaborao de projeto de conveno sobre a matria (que no prosperaria). Quanto terceira proposta, instruiu-se o rgo competente421 a elaborar estudo sobre alternativas de desenvolvimento socioeconmico que neutralizassem o problema criado com a eliminao de cultivos excedentes de coca, avaliar medidas para reduzir a demanda e identificar mecanismos de cooperao hemisfrica (esforo que tampouco prosperaria de forma satisfatria). Igualmente importante, definiu-se422 o narcotrfico como um crime contra a humanidade e determinou-se a incluso do tema nas sesses seguintes do foro. Para dar cumprimento aos novos mandatos, o Secretrio-Geral da OEA que era ento o diplomata brasileiro Joo Clemente Baena Soares nomeou um coordenador ad hoc para assuntos de narcotrfico.423 Iniciativa indita, foi ainda enviada Bolvia Comisso de alto nvel da OEA, com o objetivo de avaliar as aes desenvolvidas pelo Governo boliviano no enfrentamento da problemtica das drogas.424 Merece registro a evoluo conceitual com relao aos termos da Declarao de Quito de 1984. Enquanto em Quito procurou-se estabelecer um vnculo entre a subverso da ordem e uma juventude supostamente desencaminhada pelas drogas, as referncias ao tema pela 14 Assembleia Geral refletiram a preocupao com as consequncias negativas do narcotrfico para a economia e o desenvolvimento. Para esses avanos, ter contribudo o engajamento dos EUA, cuja delegao compareceu Assembleia Geral da OEA com a clara misso de fazer com que os vizinhos hemisfricos se alistassem voluntariamente em sua cruzada antidrogas. Tal alistamento requeria, em primeiro lugar, que todos considerassem as drogas um inimigo
421 O Comit Executivo do Conselho Econmico e Social Interamericano (CEIN). 422 Pela Resoluo AG/RES. 699. 423 Foi o diplomata norte-americano Irving Tragen que viria a ser o primeiro Secretrio-Executivo da CICAD. 424 O relatrio final indicou que as aes bolivianas poderiam servir de modelo para outros pases afetados pelo problema das drogas.
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comum. Nessas condies, chefiando a comitiva, o Secretrio de Estado George Schultz procurou sensibilizar suas contrapartes para o fato de que o abuso de drogas, considerado no passado como um problema eminentemente norte-americano, vinha se espalhando como um cncer pelo hemisfrio, atacando comunidades e sociedades que at ento se haviam considerado imunes. Afirmou que o narcotrfico representava uma ameaa s democracias, merecendo ateno e ao imediata, conscientizao das sociedades, incremento da cooperao entre as agncias nacionais competentes e fortalecimento das instituies internacionais. De sua parte, a delegao brasileira apoiou a convocao da Conferncia Especializada e as demais propostas correlatas. Em seu discurso, o Chanceler Ramiro Saraiva Guerreiro afirmou a necessidade de se garantir um adequado entrosamento entre as iniciativas regionais e mundiais, bem como de apoiar a Bolvia e todos os pases mais intensamente afetados. A meno especial ao pas vizinho era uma manifestao de solidariedade aos esforos antidrogas do Presidente Siles Suazo, positivamente avaliados por misso que visitara o pas poucos dias antes, conforme mencionado acima. Nos meses seguintes, o cumprimento da deciso da Assembleia Geral esbarrou em obstculos oramentrios. Em meio grave situao financeira da OEA, algumas delegaes chegaram a aventar a possibilidade de cancelar a Conferncia Especializada.425 Outras, contudo, a includa a delegao boliviana, defenderam sua pronta realizao. Coube ao governo norte-americano retomar a dianteira do assunto, buscando um pas-sede para o encontro. Sondados sobre a proposta, Argentina e, posteriormente, Brasil (em maio de 1985) responderam negativamente. De sua parte, o governo brasileiro no pretendia
425 Durante uma reunio da Comisso de Oramento-Programa do Conselho Permanente, a presidncia guatemalteca sugeriu que, para reduzir os custos administrativos da Organizao, se cancelasse a Conferncia sobre Trfico de Entorpecentes (estimou-se em US$ 430 mil o custo da Conferncia e os trabalhos de pesquisa pertinentes). A proposta foi apoiada pela Argentina, mas no pela Bolvia, a qual solicitou que no se precipitasse uma deciso sobre o assunto. Em maio de 1985, a Comisso Geral decidiu manter aberta a possibilidade de realizao da conferncia separadamente ou, caso necessrio, junto com a reunio anual da Assembleia Geral.
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assumir um protagonismo na esfera do combate s drogas. Segundo a rea poltica do Itamaraty, no convinha dar-se realce imerecido aos aspectos internacionais das drogas no territrio nacional, tendo em vista no ser o Pas um grande produtor ou exportador na regio. No se julgava ser de interesse a identificao do Brasil com os grandes produtores andinos ou o compartilhamento com os EUA do nus poltico decorrente de eventuais presses sobre aqueles pases. No duraria muito, contudo, a resistncia brasileira. Em meio ao processo de redemocratizao e abertura que levou posse do Presidente Jos Sarney em maro de 1985, foram colocadas em marcha transformaes importantes na posio brasileira no tocante a uma srie de temas da agenda internacional, a includa a problemtica das drogas. A nova cpula do Ministrio da Justia, bem como o recm-nomeado presidente do CONFEN,426 tratou a questo das drogas de forma diferente com relao a seus antecessores. As discusses do Colegiado tornaram-se mais abertas e progressistas. A nova atmosfera mostrou-se, desse modo, conducente a debates, at ento inditos no pas, sobre a lei de drogas. No mesmo ano de 1985, o governo iniciou amplo debate pblico, com vistas a elaborar uma poltica nacional sobre a matria. Foi nesse contexto que em meados de 1985, por ocasio de visita a Washington a convite do Governo norte-americano, o novo Secretrio-Executivo do Ministrio da Justia, Jos Paulo Cavalcanti Filho, reconsiderou a possibilidade de vir o pas a sediar a Conferncia Especializada. A ideia foi aprovada pelo Itamaraty,427 que no tardou a perceber as vantagens, para o Brasil, de sediar o evento e de contribuir para a incluso do tema das drogas na pauta da OEA. Segundo observadores da poca,
426 O novo Ministro da Justia seria Fernando Lyra e o Secretrio-Executivo do Ministrio da Justia, Jos Paulo Cavalcanti. Vrios membros do CONFEN foram substitudos. Como Presidente do Conselho, foi indicado o advogado Tcio Lins e Silva, o qual havia defendido uma atriz brasileira por posse de drogas, vindo a ser acusado de antiproibicionista. Vrios membros do CONFEN foram substitudos. 427 Contando, para isso, com o apoio da chefia do Departamento de Organismos Internacionais, ocupada na poca pelo Embaixador Bernardo Perics, que era tambm o representante do Ministrio no CONFEN. A deciso foi formalizada no final de 1985, durante a 15. Assembleia Geral Extraordinria da OEA em Cartagena das ndias.
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a mudana na posio do Ministrio ocorreu em meio ao abandono de posturas conservadoras em uma srie de temas. Tratou-se, aqui, de um passo importante na evoluo da diplomacia brasileira, que comeou, a partir daquela poca, a engajar-se de forma atuante em novos temas da agenda internacional, tais como direitos humanos, democracia, meio ambiente e drogas, muitos dos quais haviam sido at ento cuidadosamente mantidos na esfera estritamente domstica. Com efeito, a Exposio de Motivos sobre o evento elevada Presidncia da Repblica explicou que o oferecimento de sede pelo Brasil atestava, no plano interno, interamericano e mundial, a alta prioridade atribuda pelo Governo brasileiro utilizao criminosa ou abusiva de drogas.428 Cabe acrescentar aqui que, uma vez assumida a nova posio, o Brasil no se limitou a sediar a conferncia e cuidar de seus aspectos logsticos, vindo a envolver-se profundamente nos preparativos de substncia. A Conferncia Especializada Interamericana sobre o Trfico de Entorpecentes veio a realizar-se no Rio de Janeiro, em abril de 1986, inaugurando, nas palavras do Chanceler Roberto de Abreu Sodr, uma nova fase da cooperao hemisfrica naquela rea.429 A agenda, ambiciosa e detalhada ao extremo, continha uma apresentao de ordem geral dos pases, um exame das implicaes do trfico para a regio dos pontos de vista da sade, do desenvolvimento econmico e da estabilidade poltico-administrativa, um exame do papel da cooperao na conteno do problema das drogas e principal item uma proposta de criao de um foro com a atribuio de promover a cooperao interamericana na matria. O projeto de uma nova conveno sobre drogas foi posto de lado, tendo em vista que havia comeado a ser negociado no mbito da ONU, naquele exato momento, por proposta da
428 EM DEA/71, de 17.04.1986. 429 CEIN/doc. 23/86, 22.04.86, Address delivered by his Excellency, Dr. Roberto de Abreu Sodr, Minister of Foreign Affairs, at the Inaugural Session of the Inter-American Conference on the Traffic in Narcotic Drugs.
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Venezuela. interessante ressaltar a propsito que, em face da escassez de dados e estatsticas nacionais sobre a matria na poca, grande parte dos documentos tcnicos da conferncia foram baseados em fontes do Departamento de Estado norte-americano. O documento adotado ao final do encontro, intitulado Programa Interamericano de Ao contra a Produo e o Trfico Ilcito de Entorpecentes e Substncias Psicotrpicas (conhecido como Programa do Rio),430 consolidar-se-ia, a partir de ento, como quadro de referncia para o tratamento da questo das drogas no hemisfrio. A minuta inicial do Programa do Rio foi elaborada pela Diviso de Naes Unidas do Itamaraty,431 que lhe deu uma dimenso social inspirada em documento da Conferncia sobre Populaes da ONU. Registrou o consenso regional de que o narcotrfico ameaava o desenvolvimento socioeconmico na regio e as instituies democrticas, demandando uma abordagem equilibrada e integral que focalizasse os diferentes aspectos envolvidos na questo (reduo da demanda, preveno do uso indevido, tratamento de dependentes e combate ao trfico ilcito). Definiu como principal meta o fortalecimento da capacidade dos pases do hemisfrio de dar uma resposta interamericana questo das drogas. Recomendou a criao, em cada pas, de um rgo central responsvel pelas polticas nacionais antidrogas, bem como de um fundo nacional para financiar a execuo de seus programas e atividades.432 O Programa do Rio na verdade, mais um acordo sobre princpios e objetivos do que um plano para atividades de cooperao foi importante em pelo menos dois aspectos: tratou-se do primeiro reconhecimento, por todos os pases membros da OEA, de que compartilhavam a responsabilidade de controlar cada elo da cadeia
430 Aprovado poucos meses mais tarde, durante a 16. Assembleia Geral da OEA (Cidade da Guatemala, novembro de 1986). 431 Com a criao da CICAD, o tema das drogas passou da Diviso de Naes Unidas (DNU) para a Diviso dos Estados Americanos (DEA) no Itamaraty. 432 O FUNCAB, j mencionado, foi criado naquele mesmo ano no Brasil.
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do narcotrfico. Alm disso, foi a primeira vez que os EUA reconheceram contradizendo afirmaes anteriores que se deveria atribuir igual ateno reduo da oferta e da demanda. Nas palavras dos representantes norte-americanos ao encontro, os governos haviam decidido pr fim ao debate estril sobre se a questo das drogas uma questo de oferta ou de demanda, concordando que ambos os aspectos existiam e deveriam ser tratados eficazmente.433 Aquela era naturalmente a posio brasileira, conforme mencionado pelo Chanceler Abreu Sodr em discurso proferido na ocasio. A delegao brasileira foi instruda a ressaltar, ademais, que o surgimento das drogas sintticas viera alterar o rol de produtores/consumidores, posto que aquelas substncias, fabricadas pelos laboratrios dos pases desenvolvidos, estavam transitando na direo Norte-Sul, inversa, portanto, quela das drogas de origem vegetal. Nessas condies, podiam os pases do sul considerar-se vtimas desse trfico e reclamar dos EUA e de outros pases industriais medidas de represso. Alm da adoo do Programa de Ao, o outro resultado da Conferncia foi a recomendao de estabelecimento de uma comisso interamericana competente (que viria a ser a Comisso Interamericana para o Controle do Abuso de Drogas CICAD) para temas de drogas, tendo o Programa do Rio como seu marco de referncia e trabalho. Estipularam-se como principais objetivos do novo rgo ampliar e fortalecer a capacidade dos Estados-membros de reduzir a demanda e prevenir o abuso de drogas, combater eficazmente a produo e trfico ilcitos, bem como promover uma resposta interamericana apropriada mediante o aumento das atividades regionais em matria de pesquisa, intercmbio de informaes, treinamento e cooperao tcnica.434 Digna de meno foi a lista dos onze Estados-membros iniciais eleitos para integrar a CICAD: alm dos EUA, encontravam-se os pases
433 CICAD/doc. 31/87, 21.04.87, Statement of the US Representative at the Inaugural Session. 434 As recomendaes da Conferncia do Rio foram oficialmente aprovadas durante a Assembleia Geral da OEA realizada em 1987 na Cidade da Guatemala, acompanhada pela Declarao da Guatemala: a Aliana Interamericana contra o Trfico de Drogas.
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produtores (Bolvia, Colmbia, Mxico e Peru), a Venezuela e os principais pases de trnsito na rota para o territrio norte-americano (Bahamas na rota caribenha, Guatemala e Panam na rota centro-americana). O Brasil ingressou sobretudo como seguimento de seu papel de anfitrio na Conferncia do Rio435 e a Argentina, na qualidade de Secretaria do ASEP, que seguia em vigor e em vista do interesse de seu governo pelo tema. Nos anos seguintes, acabaria por congregar todos os demais membros da OEA.436 Na prtica, o foro seria, em seus primeiros tempos, protagonizado majoritariamente pelos EUA e pelos pases produtores. Uma das medidas particularmente significativas aqui foi a designao de funcionrio governamental norte-americano para ocupar o cargo de Secretrio-Executivo a funo mais importante no rgo. Desde a criao da CICAD, todos os ocupantes do cargo tm sido diplomatas norte-americanos.437 No obstante a abrangncia do mandato inerente ao cargo, os Secretrios-Executivos assumiriam perfil baixo nas reunies plenrias. O Secretrio-Executivo esteve frente, nos primeiros tempos, de uma equipe diminuta de treze funcionrios, dispondo de oramento relativamente modesto. Em poucos anos, no entanto, a equipe e os recursos se expandiram substancialmente. Os demais pases membros revezar-se-iam na presidncia (anual) do rgo, assumindo funes
435 O Brasil indicou, como representantes titulares e alternos da CICAD, respectivamente, o Dr. Tcio Lins e Silva, Presidente do CONFEN, e o diplomata Gilberto Vergne Sabia, da Misso do Brasil junto OEA. 436 A questo do nmero ideal de membros para a Comisso foi objeto de inmeros debates j nos primeiros anos. De incio, a CICAD foi integrada por onze Estados-membros, eleitos pela Assembleia Geral por voto secreto a cada trs anos (perodo reduzido para dois a partir de 1988). EUA, Chile e Argentina favoreciam um nmero pequeno e gil, enquanto Brasil, Mxico e Venezuela, por razes de representatividade e distribuio geogrfica, pleiteavam nmero maior. O Brasil favorecia que fossem membros os grandes contribuintes (EUA, Brasil, Mxico, Argentina e Venezuela), alm dos pases crucialmente ligados ao problema das drogas (andinos). Em 1989, ampliou-se a Comisso para 21 pases, refletindo a adeso de novos membros prpria OEA. Em 1992, estabeleceu-se que todos os pases que se candidatassem seriam incorporados Comisso por um perodo de dois anos. Em 1997, a condio de membro tornou-se permanente (at que o Estado indicasse desejo em contrrio) e a adeso de novos Estados-membros passou a ser plena e imediata. Desse modo, em junho de 1998, a CICAD passou a contar com todos os 34 membros da OEA. 437 Os Secretrios-Executivos da CICAD, de 1987 a 2013, foram Irving Tragen, David Bealls, James Mack e Paul Simons, todos oriundos do Departamento de Estado norte-americano.
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mais protocolares do que operativas.438 Ao pas presidente, na pessoa do representante do rgo nacional acreditado como coordenador (com mandato de um ano), caberia conduzir as duas sesses plenrias semestrais realizadas durante aquele perodo e sediar uma delas, alm de acompanhar a elaborao e colocao em prtica do programa de trabalho anual. A ele se reportaria nominalmente o Secretrio-Executivo ao longo do ano. Ao Vice-Presidente, caberia copresidir as duas sesses e auxiliar no monitoramento da implementao do programa de trabalho. A Presidncia ofereceria ao pas ocupante a oportunidade de direcionar, em certa medida, o programa de trabalho daquele ano, sobretudo em se dispondo a fazer aportes oramentrios voluntrios para projetos especficos. Pases com menores recursos ou determinao viram-se, na prtica, exercendo uma presidncia mais nominal do que efetiva. As decises da Comisso seriam objeto de relatrio e projetos de resoluo anuais submetidos Assembleia Geral da OEA. Estipulou-se desde o incio que o processo decisrio seria por consenso, esperando-se que os pases em posies isoladas abrissem mo de seus pleitos de forma voluntria. A criao da CICAD ter constitudo um ganho para todos os pases do hemisfrio. De imediato, o novo organismo serviu para retirar dos EUA parte do nus no alistamento dos vizinhos hemisfricos na guerra s drogas. Seria a CICAD e no o governo norte-americano quem elaboraria os relatrios e estudos alertando os pases para a gravidade da situao no hemisfrio. Quanto aos demais pases, passariam a contar com um foro bem estruturado e dotado de recursos humanos e financeiros adequados, em cujo mbito poderiam propor iniciativas de cooperao em um grande nmero de esferas correlatas. A CICAD serviria igualmente, nos primeiros tempos, como foro de coordenao poltica, proporcionando aos pases latino-americanos uma oportunidade para se unirem em torno de posies de interesse
438 A primeira presidncia do rgo foi assumida pela Colmbia e a vice-presidncia, pelo Peru. Estabeleceu-se desde o incio uma sistemtica pela qual os pases seriam inicialmente eleitos Vice-Presidncia, cumprindo um mandato de um ano. Ao final daquele perodo, ascenderiam ento Presidncia para um mandato de mais um ano. A eleio do Vice-Presidente Presidncia ficou sendo um procedimento meramente formal.
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comum. Tal experincia seria posteriormente aplicada na ONU e em outros foros, como se ver mais adiante. Cumpre assinalar que a criao da CICAD coincidiu com o estabelecimento do processo de certificao norte-americano analisado no captulo anterior. De imediato, a Comisso serviu como foro para o Mxico e demais pases incomodados com o mecanismo verbalizarem seus protestos, denunciarem a incoerncia da adoo daquela medida unilateral e confrontacionista em um momento em que se buscava consolidar a cooperao hemisfrica e pleitearem sua extino. Os protestos permitiriam aos pases manifestarem publicamente posio de princpio, no tendo, contudo, efeitos imediatos sobre a medida unilateral norte-americana. curioso que duas iniciativas aparentemente to desencontradas o processo de certificao e a criao da CICAD tenham sido tomadas de forma praticamente simultnea pelos EUA. A explicao provvel parece ser de que havia diferentes rgos norte-americanos envolvidos nos processos decisrios, tendo o processo de certificao como principal mentor o Congresso e a iniciativa multilateral, o Executivo. Na prtica, no se perceberia uma coordenao muito estreita entre as aes da CICAD e as demais vertentes da guerra s drogas norte-americana.
6.2.2 Os primeiros anos A Primeira Sesso Ordinria da CICAD realizou-se em Washington em abril de 1987, com a participao dos onze membros iniciais.439 Foram estabelecidas, naquela reunio, os parmetros iniciais para seu
439 Estipulou-se desde o incio que a CICAD realizaria duas sesses plenrias por ano, durante as quais se passariam em revista os avanos logrados no semestre anterior. Aprovar-se-iam os relatrios dos grupos de peritos que se houvessem reunido naquele perodo e os mandatos para a continuao dos trabalhos. Os pases membros poderiam solicitar a incluso de temas de seu interesse na agenda, fosse para debater aspectos especficos da problemtica das drogas, ou, mais frequentemente, para divulgar avanos ocorridos em seu mbito nacional. No perodo intersessional, se reuniriam os grupos de peritos que houvessem sido convocados naquele semestre. Os pases observadores da OEA tornaram-se automaticamente observadores da CICAD nas plenrias.
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funcionamento. Acordou-se que o principal objetivo da cooperao regional seria apoiar e coordenar, por meio de programas de escopo hemisfrico, os esforos antidrogas dos pases membros, apoiando-se prioritariamente aes de cooperao bilateral e multilateral entre os pases. A CICAD os auxiliaria a identificar os principais problemas e proporia medidas para seu enfrentamento; a assistncia seria fornecida com base nas solicitaes dos Estados-membros, e de forma alguma imposta.440 As atividades prioritrias no perodo inicial (1987-89) tiveram por objetivo estabelecer as bases do sistema interamericano, incluindo desenvolvimento jurdico, educao preventiva contra as drogas, mobilizao comunitria, desenvolvimento de um sistema regional de informao sobre drogas e de estatsticas padronizadas. Foram aprovados ainda alguns projetos especficos. Atendendo aos interesses dos EUA, ampla prioridade foi dada conscientizao da dimenso do problema das drogas na regio. Nos meses seguintes, confrontados com a excessiva autonomia assumida pela Secretaria Executiva, as delegaes do Brasil e do Mxico solicitaram que os pases membros fossem ao menos mantidos informados sobre os projetos em execuo. Em face do grande nmero de solicitaes de cooperao recebidas, estabeleceu-se em 1988 um marco de referncia e critrios para a escolha de projetos a serem patrocinados: coadunar-se com o que fora estipulado pelo Programa do Rio e pela CICAD; ter foco e impacto hemisfrico ou regional (ao invs de puramente nacional); e exercer efeito multiplicador e facilitador da cooperao horizontal.441 Ficou claro, desde o incio, que a CICAD, com seus recursos e quadros ainda reduzidos, no seria uma fonte de assistncia financeira para uma ampla gama de atividades antidrogas, concentrando-se, ao invs disso, na construo de uma estrutura para a cooperao regional.
440 CICAD/doc. 34/87, 24.04.87, Final Report First Regular Session. 441 CICAD/doc. 106/88, Op. cit.
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Desde o incio, estipulou-se que os recursos oriundos do fundo ordinrio da OEA seriam destinados, basicamente, manuteno da maquinaria administrativa da Secretaria-Executiva, incluindo pagamento de salrios. O financiamento de projetos especficos, contudo, teria de vir de fontes oramentrias externas complementares.442 Segundo o sistema oramentrio, vigente desde ento, atribuiu-se aos contribuintes a prerrogativa de escolher os projetos especficos a serem patrocinados com suas doaes dando-lhes, na prtica, ampla influncia sobre as atividades a serem desenvolvidas pela Comisso. A eles passou a ser feita prestao de contas dos fundos de contribuies voluntrias, criando-se um deficit na transparncia das operaes. Em seus trs primeiros anos, a Comisso logrou arrecadar contribuies voluntrias dos EUA, Comunidade Europeia, Itlia, Espanha, Canad e Banco Interamericano de Desenvolvimento.443 Foi relativamente extensa a lista de realizaes da CICAD nos dois primeiros anos: criao de um banco de dados e de um centro de documentao, produo de ampla gama de informaes e publicaes, realizao de oficinas na rea de reduo da demanda (Uruguai e Granada) e apoio s aes comunitrias e privadas antidrogas. No mbito do desenvolvimento jurdico, lanaram-se444 programas de ao nas reas de confisco de bens oriundos do narcotrfico, controle de precursores qumicos, combate lavagem de dinheiro, cooperao judiciria e extradio, entre outras. Comeou-se, igualmente, a compilar informao sobre o trfico de armas pequenas e sua relao com o narcotrfico. Na esfera de treinamento, foram organizadas oficinas e simpsios sobre programas do setor privado (Bahamas), ao comunitria (Panam) e dependncia em cocana (Bahamas). Realizaram-se
442 CICAD/doc. 121/88, 28.08.88, Palavras do Secretrio-Geral da OEA, Embaixador Joo Clemente Baena Soares, na Sesso Inaugural do Quarto Perodo Ordinrio de Sesses da OEA. 443 CICAD/doc. 212/90, 25.04.90, Relatrio Final do Stimo Perodo Ordinrio de Sesses da CICAD. 444 Em conjunto com o ASEP e Instituto Latino-Americano das Naes Unidas para o Desenvolvimento (ILANUD).
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pesquisas jurdicas (Bolvia), trabalhos preparatrios para um programa de ao (Caribe), programa-piloto de treinamento em preveno para famlias (Peru) e estudos sobre erradicao e substituio de cultivos (Andes).445 Em 1989, estipulou-se que a Comisso passaria a apresentar anualmente OEA um relatrio sobre a situao do problema das drogas no hemisfrio medida de grande relevo para a elaborao de diagnsticos atualizados. A partir de contribuies da Espanha e EUA, iniciaram-se em 1989 os esforos de capacitao na rea de precursores qumicos, sendo criado grupo de peritos sobre o tema, fornecida assistncia tcnica para o fortalecimento dos sistemas nacionais de controle446 e organizao de seminrios de capacitao para funcionrios das agncias de aplicao da lei. Foi nessa rea que a CICAD elaborou, a partir de uma proposta norte-americana, seu primeiro Regulamento-Modelo, j em 1990, na esfera de precursores qumicos,447 o qual se mostraria de grande utilidade para os pases da regio. A elaborao de regulamentos-modelo viria a consolidar-se como um dos mtodos de trabalho dos grupos de peritos das diversas reas, no entendimento de que sua aplicao pelos pases se daria em carter exclusivamente voluntrio. Cedo se iniciaram, igualmente, os esforos na rea de lavagem de dinheiro esfera que comeava a assumir papel preponderante na guerra s drogas. Incorporando proposta do Brasil e do Mxico, a CICAD assumiu o encargo de estimular os pases a confiscarem os bens oriundos do narcotrfico, destinando-os para programas antidrogas e para o estabelecimento de fundos para a educao, preveno e tratamento.448 O grupo de peritos criado em 1988 logrou, quatro anos depois, elaborar
445 CICAD/INF.12/88, 31.10.88, Summary of the Inter-American Drug Abuse Control Commission, from the Initiation of Operations to October 1988. 446 Incluindo preparao do marco legislativo e dos sistemas administrativos para implementao dos controles. 447 O Regulamento-Modelo para o Controle de Precursores e Substncias Qumicas, Mquinas e Elementos. 448 LOWENTHAL, Op. cit, p. 312.
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Regulamento-Modelo nessa rea.449 O tema sofreria diversas evolues nos anos seguintes. Nos seus primeiros tempos, as plenrias da CICAD costumavam ensejar alguns debates politizados sobre temas afetos problemtica das drogas, tais como o processo de certificao norte-americano. Com o tempo, as reunies passaram a gerar cada vez menos discusses politizadas. Em parte, essa evoluo ter refletido a progressiva reduo das discrepncias entre o tratamento do tema e os pontos de vista nacionais. Ter-se-ia atingido, por assim dizer, um mnimo denominador comum em grande parte dos assuntos. Alm disso, deveu-se autocensura exercida pelas prprias delegaes, que passaram a abster-se de propor para a pauta das plenrias temas passveis de gerar qualquer polmica, tais como a despenalizao da posse de drogas para consumo pessoal e outras iniciativas liberalizantes. Sempre se mostrou forte, nesse aspecto, o poder dissuasivo dos EUA, exercido por suas delegaes e pelos sucessivos Secretrios-Executivos norte-americanos. O ativismo da CICAD no perodo inicial entusiasmou os pases latino-americanos e caribenhos, que passaram a demandar cooperao em crescente gama de setores. Aumentaram, nessas condies, tanto a solicitao de recursos quanto a vontade poltica de fortalecimento dos mecanismos hemisfricos de cooperao na luta contra as drogas. Poucos meses aps a criao da CICAD, j se percebia uma predisposio geral dos governos em conferir maior importncia questo. A demanda por recursos mostrava-se, contudo, bem maior do que sua disponibilidade. Cabe aqui uma breve referncia relao entre o ASEP e a recm-criada Comisso Interamericana. Nos primeiros anos da CICAD, o Secretrio-Executivo do ASEP procurou, sem xito, estabelecer uma estreita coordenao entre ambos os foros de modo que o ASEP atuasse como rgo subsidirio da CICAD na Amrica do Sul para a implementao
449 Regulamento-Modelo sobre Delitos de Lavagem de Dinheiro Relacionados ao Trfico Ilcito de Drogas e Delitos Conexos. CICAD/doc. 1079/00 Relatrio Anual da CICAD 31 Assembleia Geral da OEA, 28.02.01.
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de projetos. Aqueles esforos no prosperaram como desejado, havendo interesse da CICAD, nessa fase inicial, em estabelecer suas prprias parcerias, especialmente com governos extrarregionais, o Fundo para o Controle do Abuso de Drogas das Naes Unidas, e ONGs. Sem o apoio de uma parceria privilegiada, o ASEP veio a ser extinto em 1994, conforme mencionado anteriormente.
6.2.3. Atuao do Brasil Nessa fase inicial do foro hemisfrico, o Brasil manteve uma postura essencialmente reativa em contraste com o breve protagonismo assumido em 1986. parte intervenes de carter informativo sobre os avanos domsticos nas plenrias da Comisso, no h registros de iniciativas brasileiras nesse perodo inicial. O CONFEN acompanhava os trabalhos, fazendo-se representar em praticamente todas as reunies plenrias e de grupos de peritos. Cabia ao MRE elaborar instrues e discursos para a delegao brasileira na CICAD, muito embora a mesma fosse chefiada pelo presidente do Conselho. Os demais membros do grupo nutriam, contudo, expectativas quanto s contribuies do Brasil para o foro. Em 1989, o pas foi eleito por aclamao para a Vice-Presidncia da CICAD. Com o falecimento do representante brasileiro, contudo, cancelou-se a ascenso do Brasil presidncia.450 O pas no tornaria a apresentar candidatura at 2005. Pode-se atribuir essa postura reativa a dois fatores. Em primeiro lugar, o Brasil se ressentia com o enfoque primordialmente repressivo adotado pela Comisso. Em segundo lugar, os rgos brasileiros competentes ainda se encontravam em fase de consolidao, engajados no fortalecimento e modernizao dos instrumentos jurdicos,
450 A Argentina assumiu no lugar do Brasil.
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administrativos e tcnicos necessrios para o combate ao problema das drogas, em campanhas de erradicao de epadu na Amaznia, reforo dos controles fronteirios, implantao dos controles de produtos qumicos e assinatura de acordos bilaterais antidrogas. Com efeito, a maior parte das intervenes brasileiras nas plenrias da CICAD tinha como objetivo descrever os avanos internos na rea do combate s drogas, tais como a criao e implementao do Fundo Nacional de Combate s Drogas (FUNCAB), tema prioritrio nas reunies internas do CONFEN na poca451 e que constitua uma resposta brasileira a recomendao especfica do Programa do Rio.452 Outro avano domstico importante na poca foi a introduo de dispositivos especficos sobre o tema na Constituio brasileira de 1988, determinando ser o trfico de entorpecentes e drogas afins crime inafianvel e insuscetvel de anistia, prevendo a desapropriao, para fins sociais, das reas utilizadas para cultivos ilcitos e a utilizao dos recursos provenientes de todo bem de valor econmico apreendido em decorrncia do trfico de drogas para o tratamento de usurios e para a preveno e represso ao narcotrfico. Se nos primeiros tempos a postura brasileira na CICAD foi pouco propositiva, o mesmo no pode ser dito sobre a Comisso em relao ao Brasil, havendo seu Secretrio-Executivo procurado exercer certa influncia sobre a evoluo do tema das drogas no pas. Em 1990, por exemplo, quando o recm-empossado Governo Fernando Collor extinguiu o CONFEN, entre outros rgos brasileiros, os EUA e a CICAD (alm da ONU) exerceram fortes presses para que voltasse a ser ativado o que veio efetivamente a ocorrer. O primeiro Secretrio-Executivo da Comisso estabelecera, desde o incio de sua gesto, estreito relacionamento com o Presidente do CONFEN, chegando mesmo a
451 Ata da 3a. Reunio Ordinria do CONFEN, 10.10.1990. 452 CICAD/INF. 2/87, 10.04.87, Note from the Permanent Mission of Brazil on the Creation of the Fund to Prevent and Confiscate Drugs and Combat Drug Abuse.
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participar de reunio do colegiado brasileiro.453 Em 1992, representantes da CICAD insistiram junto ao j reativado CONFEN na necessidade urgente de que o Conselho elaborasse um Plano-mestre de Combate ao Uso Ilcito de Drogas. A proposta foi bem aceita pelos membros do Conselho, sendo criado grupo de trabalho para essa tarefa.454 Em 1993, a CICAD promoveu no Brasil (Canela/RS) Seminrio Nacional de Planejamento Estratgico para o perodo 1993-98, destinado a fornecer insumos para a elaborao do Plano pelos rgos brasileiros.455 Logrou o Secretrio-Executivo da CICAD, desse modo, participar da construo da poltica e do sistema antidrogas brasileiro. Com base nos insumos do referido evento, foi apresentado Cmara em 1995 um projeto de lei sobre entorpecentes, substncias psicotrpicas e precursores, elaborado por comisso do CONFEN.456 Em captulo posterior, incluem-se as evolues mais recentes na esfera domstica brasileira e suas consequncias para a atuao do pas no foro hemisfrico. 6.3. Ampliao e fortalecimento da CICAD Nos anos imediatamente seguintes ao seu estabelecimento, a CICAD passou por um processo de consolidao e fortalecimento que lhe permitiu ir, gradualmente, implementando fatias cada vez maiores do seu mandato original. Por volta de 1990, j demonstrava capacidade para ir alm da coleta de informaes, fomento conscientizao sobre as dimenses da problemtica das drogas e alguns projetos pontuais. Adquirira reputao de competncia profissional
453 Ata da 4a. Reunio Ordinria do CONFEN, 17.05.1991. 454 Naquele mesmo ano, o colegiado comeou a dedicar-se elaborao do documento. Ata da 8a. Reunio Ordinria do CONFEN, 11.09.1992. 455 Ata da 9a. Reunio Ordinria do CONFEN, 16.10.1992. 456 Ata da 5a. Reunio Ordinria do CONFEN, 25.08.1995.
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e compromisso com seus objetivos, comeando a arrecadar contribuies substanciais de doadores externos. Estavam dadas as condies para a sua expanso. Esse processo recebeu o primeiro impulso em abril de 1990. Quatro anos aps a Conferncia do Rio, convocou-se uma reunio ministerial em Ixtapa, Mxico, com o objetivo de reavaliar a situao corrente do problema das drogas no hemisfrio, determinar prioridades para uma ao conjunta e aprovar medidas especficas.457 A Declarao e o Plano de Ao458 aprovados no encontro fixaram as novas prioridades da CICAD na execuo do Programa do Rio, ampliando seu escopo de atuao. O passo seguinte foi a aprovao459 de emenda ao regulamento do rgo, com o propsito de adequ-lo s novas necessidades, inclusive permitindo a ampliao do nmero de Estados-membros. Em 1991, ocorreu nova evoluo, com a aprovao, pela Assembleia Geral, do Programa Interamericano de Quito de Educao Preventiva Integral contra o Uso Indevido de Drogas.460 Mas o grande marco seria a incorporao das drogas s agendas das cpulas hemisfricas, permitindo CICAD dar passos largos em poucos anos. Alm de contribuir para a revitalizao do Sistema Interamericano, o acionamento da diplomacia de cpulas promoveria o adensamento da cooperao na esfera de drogas e em outros temas. interessante notar aqui a ativa participao mexicana nesse processo de ampliao do mandato da CICAD. O Mxico era, naturalmente, um dos maiores defensores da multilateralizao dos esforos antidrogas. Tratava-se de reao facilmente compreensvel. Na primeira dcada de vigncia do processo de certificao, congressistas norte-americanos haviam feito campanhas, ano aps ano, em prol da descertificao do
457 OEA/Ser.k/ XXVIII.2.1 RM/NARCO/doc. 21/90, 12.04.90, Commentary of the Government of the United States on the Documentation prepared for the Ministerial Meeting on the Illicit Production, Consumption and Traffic in Psychotropic Substances. 458 AG/RES.1045-XX-0/90. 459 Durante a 20. AGOEA em 1990. 460 Resolues AG/RES. 1115 e 1118 - XXI-0/91; <www.oas.org>.
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pas, mantendo um elemento de irritao permanente nas relaes bilaterais. Foi nesse contexto que, em meados de 1994, o recm-inaugurado governo de Ernesto Zedillo no Mxico tentou convocar uma Reunio Mundial de Chefes de Estado sobre o narcotrfico.
6.3.1. A Cpula de Miami e a Estratgia Hemisfrica Antidrogas Muito embora a iniciativa do Presidente Zedillo tardasse alguns anos para concretizar-se, vindo a ocorrer no mbito da ONU, os Chefes de Estado e de Governo do hemisfrio vieram efetivamente a ocupar-se do tema que, por iniciativa dos anfitries norte-americanos, foi incorporado s discusses, declarao poltica e ao plano de ao461 da Primeira Cpula das Amricas, realizada em Miami em 1994. A Declarao de Miami deu peso poltico ainda maior ao tema das drogas no hemisfrio. Ao inclurem o tema das drogas na agenda de Miami, pretendiam os EUA fazer aprovar seu projeto de Estratgia Hemisfrica Antidrogas. O documento priorizava, naturalmente, os aspectos de interdio especialmente erradicao de cultivos, controle de fronteiras e extradio de narcotraficantes que desejavam ver implementados com maior vigor nos pases vizinhos. Previa ainda o estabelecimento de um foro paralelo e independente da CICAD que fosse mais especificamente voltado para a represso. Recorde-se que o Congresso norte-americano vinha discutindo nessa poca a factibilidade de criao de uma fora regional ou multilateral antidrogas. A proposta se chocaria com interesses diversos de grande parte dos parceiros quanto ao direcionamento a ser dado
461 O Plano de Ao de Miami teria resultados importantes: todos os pases participantes da Cpula ratificaram ou aderiram Conveno da ONU de 1988 e endossaram o Comunicado de Buenos Aires sobre lavagem de dinheiro de 1995; alm disso, por iniciativa mexicana, foi assinada em 1997 entrando em vigor no ano seguinte a Conveno Interamericana Contra a Fabricao e o Trfico Ilcitos de Armas de Fogo (CIFTA), o primeiro instrumento internacional sobre a matria.
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cooperao hemisfrica. No final de 1995, os EUA tornariam a submeter a proposta, desta vez no mbito da CICAD.462 Os debates em torno da necessidade de equilbrio nas atividades da CICAD pareciam justificar-se. Uma anlise das atividades da Comisso em 1994, por exemplo, mostra clara priorizao dos esforos na esfera de interdio e lavagem de dinheiro: enquanto a reduo da demanda contava com um projeto, a reduo da oferta contava com nove.463 Dez anos depois de haver sediado a Conferncia do Rio, o Brasil voltou a engajar-se ativamente no foro. Em face dos problemas identificados na proposta dos EUA, a Misso do Brasil junto OEA tomou a iniciativa de elaborar texto alternativo, que priorizava uma viso multidisciplinar do tema.464 Os dois textos foram posteriormente fundidos em um documento de trabalho, negociado sob a presidncia do Uruguai e adotado em 1996 com o ttulo de Estratgia Hemisfrica Antidrogas.465 Tornou-se um novo marco de referncia para a cooperao interamericana no tratamento integral, multidisciplinar466 e equilibrado da ampla gama de aspectos da questo das drogas. Pouco restou dos principais elementos da proposta original dos EUA; rejeitou-se a estratgia de priorizao da represso e de estabelecimento de um foro paralelo e
462 18. Sesso Ordinria em outubro de 1995. 463 Na esfera de reduo da demanda, implementaram-se cursos de treinamento sobre preveno do abuso de drogas. Na esfera de reduo da oferta, implementaram-se os seguintes projetos: seminrio sobre coleta de informaes na rea de represso policial; administrao de sistema interamericano de telecomunicaes para o controle de drogas; levantamento das medidas adotadas pelos Estados membros para incorporar em suas legislaes nacionais o regulamento modelo sobre delitos de lavagem de dinheiro; exame da convenincia de se elaborar conveno interamericana para combater a lavagem de dinheiro; levantamento das medidas e tcnicas utilizadas nos Estados membros nas investigaes e nos julgamentos de delitos relacionados ao trfico ilcito de drogas; reunio de peritos sobre precursores qumicos; reunies de peritos sobre controle de armas e explosivos; identificao de prioridades para a harmonizao bsica de legislaes; organizao de seminrios para agentes encarregados do controle de drogas. 464 O texto intitulado Agenda Hemisfrica Antidrogas foi incorporado Declarao dos Coordenadores do Grupo do Rio (Cochabamba, maro de 1996). 465 Durante a 20. CICAD (Buenos Aires, outubro de 1996) e aprovado em reunio de nvel ministerial celebrada em dezembro de 1996, em Montevidu. 466 Relatrio apresentado pelo Embaixador Itamar Augusto Franco, Op. cit; Documento da CICAD: Declarao da CICAD sobre o MEM. OEA/Ser.L/XIV: 2.26 CICAD/doc.1033/00. Montevidu, 05.10.1999. CICAD/MEM/doc. 8/99, 31.10.99 Discurso de abertura do Sr. Jean Fournier, Procurador-Geral Adjunto do Canad, 6a. reunio do GTI/MEM.
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independente da CICAD,467 bem como sua linguagem emocional e belicista. Idealizada como um quadro de referncia, de carter recomendatrio e no vinculante, a Estratgia estipulou que as atividades dela emanadas deveriam ser implementadas com pleno respeito aos princpios de soberania nacional, integridade territorial e no interveno nos assuntos internos dos Estados, em estrita observncia do ordenamento jurdico interno dos pases signatrios parmetros que atendiam s inquietaes de muitos com relao aos planos norte-americanos. Tal cautela se explica pelas j ento numerosas aes intervencionistas norte-americanas mencionadas anteriormente, destinadas a persuadir os pases vizinhos a lutarem com mximo empenho contra as drogas. Com vistas identificao de iniciativas que pudessem ser desenvolvidas luz das recomendaes da Estratgia, e a ttulo de orientao para os governos do hemisfrio na execuo de suas respectivas polticas antidrogas, adotou-se em 1997468 o Plano de Ao correspondente que, juntamente com a Estratgia, passou a constituir instrumento bsico da CICAD.469 O plano singularizou a reduo da demanda como um componente-chave e prioritrio das polticas sobre o tema e listou uma srie de medidas a serem adotadas pelos governos nacionais. No tocante reduo da oferta, especificou o campo de ao antidrogas como abrangendo todas as categorias de drogas de origem vegetal, sintticas e de uso farmacutico (ou seja, fabricadas nos pases desenvolvidos e em desenvolvimento). Previu aes na esfera de desenvolvimento alternativo, combate ao trfico de armas e explosivos e confiscos de bens e produtos do narcotrfico. Consolidou o consenso hemisfrico quanto importncia de se tratarem os dois aspectos do problema, reduo da oferta e da demanda, de forma equilibrada e integrada. Se hoje parece bvia a constatao de que as duas estratgias devem ser aplicadas simultaneamente, at ento, era clara a prioridade atribuda primeira.470
467 Relatrio apresentado pelo Embaixador Itamar Augusto Franco ao trmino de sua gesto como Representante Permanente do Brasil junto Organizao dos Estados Americanos. Washington, abril de 1998. 468 Durante a 21 CICAD, em maro de 1997. 469 Relatrio apresentado pelo Embaixador Itamar Augusto Franco, Op. cit. 470 ULLOA, Op. cit.
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A partir da aplicao da Estratgia Hemisfrica, do Plano de Ao e dos Programas Interamericanos de Quito e Ixtapa, foram ento delineados os quatro novos programas de ao prioritrios da CICAD reduo da demanda e da oferta, desenvolvimento jurdico, fortalecimento das Comisses Nacionais e criao de um Sistema Interamericano sobre Drogas e ampliada sua esfera de ao. Um ltimo desdobramento adicional da Cpula de Miami na esfera do combate s drogas foi a criao do Grupo de Implementao de Cpulas (GRIC), que passou a reunir-se regularmente, durante alguns anos, para monitorar o cumprimento dos mandatos nas diversas esferas. No mbito desse processo, coube aos EUA a coordenao da iniciativa antidrogas.471. Cabe mencionar, a propsito, haver, na poca, um entendimento informal de que, refletindo o papel preponderante que vinha desempenhando naquele momento, o Brasil assumiria a presidncia seguinte da Comisso. No encontrando o CONFEN, contudo, apoio interno para assumir tal responsabilidade a qual acarretaria para o Brasil o encargo financeiro de sediar uma plenria da Comisso , a iniciativa no prosperou. Tampouco a postura brasileira de liderana se manteve aps as negociaes em Miami, em vista de dificuldades institucionais internas descritas mais adiante e de novas mudanas institucionais que se avizinhavam.
6.3.2. Novas atribuies Ixtapa e, sobretudo, a Primeira Cpula das Amricas representaram marcos na evoluo da CICAD. Como desdobramento daqueles encontros, a Comisso ampliou seu mandato original para ocupar-se tambm de drogas sintticas e produtos farmacuticos, crimes
471 Os coordenadores temticos foram Venezuela (corrupo), Argentina (fortalecimento da justia e terrorismo), EUA (drogas) e Chile (telecomunicaes e transportes).
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conexos (crime organizado, trfico de armas de fogo, violncia juvenil, gangues relacionadas s drogas), novos aspectos de interdio (cooperao martima, segurana porturia, polcia comunitria), temas jurdicos e econmicos (fomento das pequenas e micro empresas e desenvolvimento alternativo sustentvel). Tal expanso refletiu a crescente conscientizao, nos Estados-membros, da estreita conexo entre os problemas de abuso e trfico de drogas e uma srie de questes socioeconmicas e delitivas graves que comeavam a vir a tona, concordando-se que no deviam ser tratadas de forma isolada. Ao longo de quatro reunies, realizadas em 2009/2010 sob coordenao do Brasil,472 Grupo de Alto Nvel cumpriu o mandato de atualizar a Estratgia Hemisfrica Sobre Drogas (e no mais Antidrogas), a ttulo de resposta s evolues verificadas na matria. Embora sem trazer mudanas de monta, introduziu alguns conceitos avanados de grande interesse para os pases latino-americanos. Deu maior nfase necessidade de respeito aos direitos humanos na aplicao das polticas sobre drogas. Reconheceu serem a pobreza e a marginalizao elementos de vulnerabilidade conducentes ao uso e o trfico de drogas, sendo necessrio, portanto, o desenvolvimento de polticas de incluso social. Incluiu a questo de gnero e encorajou a participao da comunidade cientfica, da classe poltica e da sociedade na formulao de polticas. Reconheceu a dependncia de drogas como uma doena crnica e recorrente com determinantes biolgicos, psicolgicos e sociais, a ser tratada como questo de sade pblica. Uma vez aprovada,473 deu-se incio s discusses para a elaborao do Plano de Ao respectivo, j ento sob a coordenao do Mxico. Uma avaliao dos esforos e realizaes da CICAD no seria completa sem uma meno, ainda que resumida, s principais reas de ao nas quais o foro se engajou, conforme segue.
472 Conduziu os trabalhos a ento Secretria-Adjunta da Secretaria Nacional de Polticas sobre Drogas (SENAD), Dra. Paulina Duarte. 473 O documento foi aprovado em sua instncia mxima, o Conselho Permanente da OEA, em maio de 2010.
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6.3.2.1. Reduo da oferta As atividades da CICAD na rea de reduo da oferta se subdividiram em campos bastante especializados, sendo criada em 1996 a Unidade de Reduo e Controle da Oferta, chefiada por nacional canadense. O controle de precursores qumicos sempre esteve entre as prioridades da Comisso, com o objetivo de privar a indstria da cocana das substncias qumicas essenciais para o refino. Entre os vrios esforos nesse campo, cabe mencionar o estabelecimento, em 1997, de rede para o intercmbio rpido e confivel de informaes entre os rgos nacionais de controle (Rede Interamericana de Telecomunicaes sobre Precursores Qumicos). Em 1989, foi criado Grupo de Peritos sobre Substncias Qumicas, com o mandato de preencher as lacunas nos controles nacionais. Com o intuito de conferir maior ateno aos produtos farmacuticos com efeitos sobre o sistema nervoso central, que tambm comeavam a ser amplamente desviados para canais ilcitos e utilizados como droga primria ou substituta,474 criou-se em 2002 um grupo de peritos sobre a matria, com a atribuio de elaborar guias e compilar melhores prticas de controle. Em 2003 e 2004, o Brasil presidiu ambos os grupos.475 A experincia a primeira do Brasil na conduo de um grupo da CICAD estimulou, indiretamente, uma maior capacitao dos funcionrios brasileiros da rea de qumicos e fomentou contatos e intercmbio de experincias com as contrapartes no hemisfrio.476 O Brasil encontrava-se relativamente avanado nessa esfera, sendo controlada uma lista ainda mais extensa de produtos qumicos do que aquelas estipuladas nos instrumentos internacionais sobre a matria. A cooperao estimulada pela CICAD
474 Tratam-se de analgsicos potentes, calmantes, antidepressivos e outros medicamentos capazes de afetar o sistema nervoso central. O desvio efetua-se mediante roubo, falsificao de receitas, adulteraes e outros meios. 475 A conduo dos trabalhos, realizados em Braslia, ficou a cargo da Diviso de Produtos Qumicos (Departamento de Combate ao Crime Organizado) do Departamento de Polcia Federal DPF e da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA), do Ministrio da Sade, com o apoio da Secretaria de Estado. 476 Entrevista com o Coordenador-Geral de Represso a Entorpecentes do Departamento de Polcia Federal, Delegado Ronaldo Urbano, 18.01.2005.
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mostrou-se bastante til para o Brasil e para a regio, contribuindo para um maior cumprimento das notificaes prvias477 e intercmbio de informaes. Paralelamente, a CICAD seguiu fornecendo treinamento e assistncia tcnica aos Estados-membros para fortalecer sua capacidade de controle efetivo dos produtos farmacuticos passveis de desvios e abuso. Uma nova rea de atuao da Comisso foi o combate do narcotrfico por via martima. O tema foi incorporado como resposta crescente utilizao daquelas rotas para o transporte de drogas ilcitas; ressalte-se que, at os anos oitenta, era utilizada prioritariamente a via area, em voos de carga ou de passageiros. O aumento da fiscalizao nos aeroportos veio alterar esse quadro. Em 2003, foi criado grupo de trabalho sobre o tema, financiado por contribuies do Canad e EUA, com a atribuio de auxiliar os Estados-membros a aperfeioarem o controle dos portos e identificao de meios para detectar cargas ou navios suspeitos. Em 2005-2006, Brasil e Mxico assumiram a copresidncia.478 O tema era ento relativamente novo para os rgos brasileiros competentes e vinha assumindo prioridade em face da maior conscientizao geral da vulnerabilidade dos portos brasileiros. A experincia na copresidncia do grupo teve, entre outras, a utilidade de estimular uma melhor coordenao interna entre os rgos brasileiros competentes479. Contribuiu tambm para ampliar o enfoque dos trabalhos, os quais apontavam para as especificidades do narcotrfico na regio do Caribe, caracterizado pelo amplo uso de lanchas rpidas, rotas mais curtas e demarcao do mar em uma multiplicidade de jurisdies nacionais. Enquanto as rotas martimas hemisfricas para os EUA so sobretudo as do Caribe e do Golfo do Mxico, a costa
477 Notificaes prvias so comunicaes feitas entre as autoridades nacionais fiscalizadoras para informar sobre cada operao de exportao de substncias controladas. Seu objetivo reduzir a possibilidade de desvio dos carregamentos para o comrcio ilcito. 478 A conduo dos trabalhos ficou a cargo do Departamento de Combate ao Crime Organizado do Departamento de Polcia Federal DPF, com apoio do Itamaraty. 479 Polcia Federal, Receita Federal, Marinha e COMPORTOS rgo colegiado composto por diversos ministrios e agncias, cuja Secretaria-Executiva est a cargo da SENASP.
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brasileira presta-se ao trfico em direo Europa Ocidental via frica. Ao engajar-se no grupo, o Brasil logrou incluir, de imediato, temas de interesse como controles porturios e inspeo de contineres, por exemplo, que se adquam modalidade do narcotrfico atlntico, feito em grandes navios cargueiros, em rotas mais longas. Cabe mencionar ainda a realizao sistemtica, no mbito da CICAD, de atividades de capacitao para a aplicao da lei para todos os Estados-membros, frequentemente financiadas pelo Canad e EUA. Passaram a multiplicar-se as iniciativas na rea de inteligncia, polcia comunitria e identificao de carregamentos de drogas. As atividades da Unidade de Reduo da Oferta no so importantes apenas para EUA e Canad, principais contribuintes voluntrios; tambm para o Brasil esta uma rea de especial importncia. Em vista da necessidade de controle de fronteiras terrestres e martimas, interessa ao Brasil que tambm os pases vizinhos se empenhem nesses esforos, para o que a CICAD tem muito a contribuir, fomentando capacitao policial e aperfeioamento dos controles de precursores qumicos, entre outras medidas. Cumpre reconhecer, no entanto, que os bem-sucedidos esforos para dificultar o desvio de precursores contriburam para o surgimento em meados dos anos oitenta, nos mercados da regio, de um sucedneo da cocana que exige um mnimo de refino o crack, cuja popularizao foi objeto de captulo anterior. Ou seja, tambm entre os esforos multilaterais, alguns geraram efeitos colaterais adversos e inesperados.
6.3.2.2 Reduo da demanda A criao em 1987 da Unidade de Reduo da Demanda e, em 1997, de grupo de peritos na matria com mandato abrangente480,
480 Coletar conhecimentos tcnicos, facilitar a cooperao hemisfrica e propor linhas de ao para a elaborao de diagnsticos sobre o consumo de drogas, estudos e pesquisas biomdicas, clnicas, psicossociais, epidemiolgicas, etnogrficas e antropolgicas.
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materializou uma evoluo conceitual em direo ao chamado tratamento equilibrado e multidisciplinar do problema das drogas. Era a aceitao do pleito dos pases produtores, embora com novo vis. Com a expanso do consumo naqueles pases, eles prprios se tornavam clientes dos programas de reduo da demanda. Uma breve relao do perfil dos projetos nessa rea d uma noo de como e para quais pases se dirigiram aqueles esforos. Na rea de capacitao, incorporaram-se os temas de preveno, dependncia, tratamento e reintegrao social aos currculos de cursos de enfermagem em quinze universidades latino-americanas, incluindo duas brasileiras.481 Em 1997, a CICAD organizou em Campinas, em parceria com a Federao Brasileira de Comunidades Teraputicas, curso de treinamento para educadores de rua. Iniciou em 2000 um programa de mestrado on-line sobre a dependncia.482 Organizou oficinas de treinamento em preveno em 17 pases.483 Distribuiu bolsas de estudos em cursos de reduo da demanda em universidades na Espanha, Peru e Israel. Em 2003, iniciou a implementao de projeto de Escolas de Sade Pblica em treze pases, incluindo o Brasil.484 No ano seguinte, iniciou um projeto similar, para Escolas de Educao485, bem como Programa Regional on-line de Especializao em Pesquisas com instituies brasileiras.486
481 Em 1997, com apoio dos governos do Japo e, posteriormente, dos EUA e Canad, a Comisso deu incio a um projeto experimental com escolas de enfermagem, dedicado preveno do uso e abuso de drogas, integrao social e promoo da sade. A ideia por trs do projeto de que os enfermeiros so agentes-chave na rea da sade, sendo os profissionais que tm contato mais direto com as comunidades. Pelo Brasil, participaram do programa, at o momento, as Universidades do Estado do Rio de Janeiro, Federal de Santa Catarina e de So Paulo. 482 O projeto recebeu o apoio de universidades na Espanha, Peru, Venezuela e Colmbia, beneficiando estudantes de 17 pases. Compreende duas reas de especializao: preveno e tratamento. 483 CICAD/doc. 1079/00 Relatrio Anual da CICAD 31 Assembleia Geral da OEA, 28.02.01. 484 O programa, financiado por contribuies dos EUA e da Turquia, foi desenvolvido em parceria com a OPAS, as Escolas de Sade Pblica e demais agncias governamentais envolvidas nos 14 pases participantes. O objetivo preparar profissionais com conhecimento cientfico e habilidades tcnicas para trabalhar na reduo da demanda, formular polticas e desenvolver um modelo de currculo de sade pblica que incorpore a questo das drogas. 485 O projeto (2004-2007) teve como objetivo preparar um grupo de educadores com conhecimento cientfico e habilidades pedaggicas para ensinar aspectos da promoo da sade e preveno de uso e abuso de drogas nos trs nveis de educao. 486 No Brasil, o projeto (2004-2005) foi desenvolvido com a Universidade de So Paulo, com apoio tcnico da Universidade de Educao a Distncia (UNED), com o objetivo de melhorar a qualidade dos servios de sade e dos programas de graduao e ps-graduao na rea de sade e preparar profissionais de sade com conhecimentos cientficos e habilidades para estudar e trabalhar na rea de reduo da demanda.
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Na esfera da preveno do abuso de drogas, focalizaram-se a populao em geral e os grupos de risco em particular, sobretudo populao carcerria e menores de rua.487 Nos anos noventa, a CICAD apoiou na elaborao de uma estratgia regional caribenha para a reduo da demanda.488 Realizou pesquisa sobre os efeitos do abuso de drogas sobre a mulher e a famlia, auxiliou na elaborao de planos de ao nacionais para populaes femininas de risco, desenvolveu programa para crianas de rua489 e de formao profissional e reinsero social para jovens de alto risco.490 Em parceria com o Governo da Espanha, auxiliou na criao de uma rede ibero-americana de ONGs engajadas no tema da dependncia qumica e violncia, oferecendo treinamento e assistncia tcnica a seus integrantes.491 No Caribe e Amrica Central, implementou projeto para combater gangues, violncia e drogas. Apoiou programas-piloto em escolas e comunidades. Reconhecendo o interesse na busca de alternativas penais para os infratores da lei de drogas, passou a fornecer apoio tcnico na planificao de medidas de tratamento em substituio ao encarceramento. Contribuiu para a elaborao de diretrizes e normas mnimas para o tratamento da dependncia e a criao de um sistema integral.492 Em parceria com o Centro Europeu para o Monitoramento de Drogas e Dependncia Qumica, elaborou um programa de avaliao da demanda e do potencial para servios de tratamento a dependentes nos pases membros. Nos
487 Foram desenvolvidos planos de capacitao em metodologias de pesquisa, preveno do abuso de drogas, mobilizao da comunidade e avaliao de projetos. 488 O projeto incluiu seminrios-piloto de capacitao sobre o uso indevido de drogas e tratamento, concentrando-se no abuso de drogas e lcool por homens e sua relao com a violncia contra as mulheres. Realizaram-se reunies, pesquisas e foros nacionais de sensibilizao. Publicou-se material educativo, manuais de capacitao e um guia de instituies dedicadas aos problemas do uso indevido de drogas. 489 Com apoio dos EUA, entre 1995 e 2000, mais de 600 profissionais na regio andina e 200 na Amrica Central receberam treinamento em tratamento do abuso de drogas e reabilitao. 490 De 1996 a 2005, mais de 500 jovens urbanos no Equador e na Bolvia beneficiaram-se do projeto. Estabeleceram-se programas de microempresas e de capacitao no trabalho com o objetivo de proporcionar informao sobre oportunidades de trabalho. 491 Pelo Brasil, participou a ONG Desafio Jovem. 492 O projeto foi iniciado em 1997 com recursos dos EUA. Um dos objetivos de longo prazo o desenvolvimento de sistemas de acreditao para os provedores de servios de tratamento.
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anos 2000, comeou a elaborar parmetros para a criao de sistemas nacionais de ateno a dependentes. Em anos recentes, esta rea comeou a ganhar visibilidade e espao nas pautas das reunies plenrias da CICAD, multiplicando-se as apresentaes nacionais sobre os esforos e avanos registrados. Cumpre recordar que, a exemplo do que ocorreu por ocasio da negociao da Estratgia Hemisfrica Antidrogas, os EUA foram tradicionalmente criticados por seus parceiros hemisfricos por conferir excessiva prioridade interdio. A nova tendncia pareceu refletir uma preocupao da Secretaria-Executiva em evitar a repetio daquelas crticas. O Brasil tem estado entre os pases mais envolvidos nos programas de reduo da demanda da CICAD, recebendo no incio dos anos 2000 assistncia financeira e tcnica para projetos em municpios fronteirios com Argentina, Uruguai, Paraguai e Bolvia,493 estudo epidemiolgico sobre crianas de rua e mapeamento das instituies brasileiras voltadas para pesquisa, tratamento, reabilitao e reinsero social de usurios de drogas.494 Cumpre mencionar, contudo, que o seguimento e avaliao dos projetos menos recentes no tm sido to sistemticos quanto se desejaria. A tendncia da CICAD, ademais, em estabelecer contatos diretos com universidades e centros de pesquisa brasileiros dificulta o acompanhamento e avaliao da eficcia geral de uma srie de projetos pulverizados. Cabe mencionar que grande parte dos recursos destinados ao Brasil so concentrados nessa rea. Desdobramento importante foi a assinatura, em 2005, de acordo entre o Brasil e a OEA para a implementao de projetos de cooperao horizontal, voltado para a introduo do tema das drogas nos currculos universitrios,495 implementao de programas de capacitao
493 Os municpios foram: Uruguaiana/Paso de los Libres (Argentina), Santana do Livramento/Rivera (Uruguai), Ponta-Por/Pedro Juan Caballero (Paraguai) e Corumb/Puerto Surez (Bolvia). 494 A participao brasileira, por intermdio da SENAD, concentrou-se tradicionalmente em projetos bilaterais com a CICAD. 495 Com o apoio do Ministrio da Educao do Brasil, beneficiou, em um primeiro momento, universidades das regies norte, nordeste e centro-oeste brasileiros e, em seguida, de outros pases das Amricas.
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on-line para profissionais especializados e um estudo-piloto sobre drogas, mulheres e violncia496 envolvendo 23 universidades de 11 pases do hemisfrio ocidental. Dentro do esprito da CICAD de compartilhamento de custos, o Governo brasileiro comprometeu-se a arcar com parte do nus dos projetos.
6.3.2.3. Observatrio Interamericano sobre Drogas O Observatrio foi criado em 2000497 com o propsito de coletar e analisar informaes sobre oferta e controle de drogas ilcitas e temas jurdicos. O objetivo o de auxiliar na construo de uma rede de informaes objetivas, confiveis, atualizadas e comparativas sobre drogas nas Amricas, dar alerta antecipado sobre o surgimento de novas substncias, mtodos de produo, formas de consumo e padres de trficoe desenvolver mtodo estimativo dos custos sociais e econmicos do uso de drogas. 498 Para padronizar as informaes nos pases membros e, desse modo, permitir a compilao de dados e estudos nacionais, criou-se o Sistema de Informao para a Reduo do Consumo e da Oferta, o Sistema de Dados Uniformes sobre Consumo (SIDUC) e o Sistema Estatstico Uniforme sobre a Esfera do Controle da Oferta (CICDAT). A CICAD contribuiu, igualmente, para a criao de sistemas de informao e observatrios nacionais em 21 pases para a compilao, anlise e difuso padronizada de dados. No caso brasileiro, no foi solicitado apoio da CICAD para a criao do Observatrio Brasileiro de Informaes sobre Drogas (OBID) nos anos 2000,
496 O projeto de pesquisa Drogas, Mulher e Violncia nas Amricas foi coordenado pelas Universidades de Miami, Maryland e Michigan e apoiado pela Secretaria Nacional Antidrogas e pela Secretaria Nacional de Segurana Pblica do Brasil. 497 Duas unidades anteriormente autnomas da Secretaria Executiva, o Banco Interamericano de Dados e o Sistema Interamericano de Informao sobre Drogas, foram reorganizados e incorporados ao Observatrio. CICAD/doc. 1079/00, Op. cit. 498 CICAD/doc. 1079/00 Relatrio Anual da CICAD 31 Assembleia Geral da OEA, 28.02.01.
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escritrio central responsvel pela organizao e compilao de estatsticas e informaes. O que vem ocorrendo justamente o oposto, havendo expectativa da Comisso de que o Brasil venha a apoiar a criao de observatrios em pases vizinhos, em esquemas de cooperao horizontal.
6.3.2.4. Delitos conexos Ao longo dos anos, a CICAD comeou gradualmente a atuar em cada um dos delitos conexos ao narcotrfico. O combate lavagem de dinheiro foi um dos primeiros, com a criao, j em 1988, de grupo de peritos. Desenvolveu programas de capacitao para juzes e aplicadores da lei, elaborou regulamento-modelo para auxiliar os Estados no estabelecimento ou modificao de normas jurdicas na matria e de guia de procedimentos para solicitao de assistncia internacional, capacitou funcionrios de bancos e de instituies de superviso financeira e forneceu assistncia tcnica ao setor financeiro no tocante a tipologias.499 Em 1999, foi criada a Unidade contra a Lavagem de dinheiro da CICAD, com a atribuio de coordenar programas de assistncia tcnica e capacitao aos Estados-membros nas reas financeira, jurdica, normativa e de aplicao da lei.500 O grupo de peritos contribuiu com os esforos, capitaneados pelo Brasil e Argentina, para o estabelecimento em 1989, na Amrica do Sul, de um grupo com as caractersticas do Grupo de Ao Financeira Internacional GAFI/OCDE501 e, a seguir, iniciou um programa voltado para a criao e fortalecimento das Unidades de Inteligncia Financeira sul-americanas. Na esfera legislativa e institucional, o Brasil hoje considerado um dos pases mais capacitados da regio para o combate lavagem de
499 Tipologias so, no caso, mtodos de lavagem de dinheiro. 500 Os governos do Canad, EUA, Espanha e Frana vm sendo os principais patrocinadores das atividades da Unidade, juntamente com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). 501 O Grupo de Ao Financeira da Amrica do Sul GAFISUL.
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dinheiro, j contando com leis de ltima gerao e rgos especficos para a matria.502 A Estratgia Nacional brasileira de Combate Lavagem de Dinheiro foi posteriormente adaptada de modo a coadunarse com os compromissos cada vez maiores assumidos no mbito dos foros internacionais competentes. Alm de fundador do GAFISUL, o pas membro do GAFI, grupo fechado da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico OCDE. No mbito hemisfrico, o Brasil hoje prestador de cooperao, oferecendo auxlio a pases vizinhos mediante treinamento, intercmbio de informaes e de tipologias. A CICAD vem atuando de forma eficiente nesta esfera, ao prestar cooperao tcnica aos pases hemisfricos. Preocupa-se em no duplicar os esforos em andamento em outros foros, deles participando regularmente na qualidade de rgo observador. No parecem escassear recursos para essa atividade, sendo generosos os aportes financeiros externos. Contribui para isso o fato de os EUA terem logrado imprimir na agenda do grupo suas preocupaes com terrorismo, magnificadas aps os acontecimentos do 11 de setembro. A aquiescncia dos demais pases deve-se ao fato de no se haver identificado incompatibilidade, na prtica, entre os dois focos de ateno a lavagem de dinheiro relacionada ao narcotrfico e ao financiamento do terrorismo , uma vez que as ferramentas empregadas para seu controle no diferem substancialmente. Em 2003, incluiu-se no Regulamento Modelo a tipificao do delito do financiamento do terrorismo e bloqueio de seus fundos, bem como novas diretrizes para o controle das instituies financeiras e designao de pessoas pertencentes ou relacionadas a organizaes terroristas. Na rea de controle da fabricao e trfico ilcito de armas de fogo, os esforos da CICAD iniciaram-se logo aps a assinatura da Conveno Interamericana contra a Fabricao e o Trfico Ilcito de Armas
502 O Conselho de Controle de Atividades Financeiras COAF/MF e o Departamento de Recuperao de Ativos DRCI/MJ, alm do Departamento de Polcia Federal (DPF/MJ).
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de Fogo (CIFTA), em 1997503. Em junho do ano seguinte, foi criado grupo de peritos para elaborar o Regulamento-Modelo para o Controle do Trfico Ilcito de Armas de Fogo, suas Partes e Componentes e Munies.504 No ano 2000, com o patrocnio da ONU e do Governo do Canad, foi criado o Sistema informatizado on-line de Armas Pequenas e Armamentos Leves (SALSA), que abriga mais de dez bancos de dados e contm, entre outras, informaes sobre legislaes nacionais e comrcio.505 Talvez pela ausncia de uma unidade especfica para tratar do tema no mbito da Secretaria-Executiva da CICAD,506 e pelo empenho apenas parcial de pases como EUA e Canad, grandes fabricantes de armas leves e que ainda no ratificaram a Conveno CIFTA, a cooperao hemisfrica nesse setor no vem avanando de modo to regular quanto em outros. Uma importante evoluo, por iniciativa da Colmbia, foi a organizao em 2004 da Primeira Conferncia de Seguimento da Conveno. Aprovou-se, na ocasio, a Declarao de Bogot, um ambicioso programa de trabalho iniciado com a elaborao, por grupo de peritos em fevereiro de 2006, sob a presidncia do Brasil, de um Regulamento-Modelo para a Marcao de Armas, Munies, Explosivos e Materiais Correlatos. Os referidos avanos normativos da CICAD no tiveram um efeito to direto para o Brasil, j que a legislao nacional na esfera do controle da fabricao, comrcio e marcao de armas relativamente completa, indo alm do estipulado nos instrumentos internacionais e no regulamento-modelo da CICAD. Apesar disso, a cooperao hemisfrica para o combate ao contrabando transfronteirio de armas de
503 Negociada a partir de proposta mexicana. 504 Posteriormente atualizado em 2003 para incluir diretrizes para as atividades dos intermedirios de vendas, marcao de armas, manejo e destruio de estoques excedentes, documentos de verificao de entrega, certificados de usurio final e controle da intermediao. 505 Regulamentos e procedimentos para indstrias e intermedirios, cursos de treinamento sobre o controle do trfico ilcito, procedimentos para importao, exportao, trnsito, estocagem e destruio de armas, bem como pontos de contato dos governos. O projeto foi implementado em carter piloto em alguns pases do Caribe. 506 O tema de armas tratado pelo Departamento de Assuntos Jurdicos.
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grande importncia para o pas, pois contribui para que os vizinhos fortaleam seus controles na matria e se reduza, eventualmente, a incidncia de contrabando na fronteira. Em 2003, com financiamento do Canad, iniciou-se um projeto na rea de combate ao crime organizado transnacional conexo ao narcotrfico, incluindo cursos de capacitao policial.507 Paralelamente a essas iniciativas, organizaram-se reunies ad hoc de peritos em 2003 e 2004, patrocinadas pelo Mxico, de carter sobretudo acadmico. Concluindo-se por fim que o combate ao crime organizado transcende em muito o mandato da CICAD, o tema foi transferido, ao longo de 2005, para outras unidades da OEA. Tem-se registrado, nesse sentido, uma atitude bastante alerta das delegaes norte-americanas, no intuito de impedir que a CICAD amplie excessivamente suas funes e extrapole sua competncia original. A tendncia atual tem sido a de congelar quaisquer acrscimos de monta no j extenso mandato da Comisso, dirigindo os esforos para o aperfeioamento das funes em curso.
6.3.2.5 Desenvolvimento alternativo Os esforos na esfera do desenvolvimento alternativo sempre visaram sobretudo os pases andinos e, em menor medida, os caribenhos, inserindo-se na filosofia da CICAD de viso integral do problema das drogas. Um dos principais xitos da Comisso nesse campo foi a criao de uma ferramenta de cartografia por satlite,508 permitindo aos governos monitorarem as reas dedicadas a cultivos ilcitos e planejarem seus esforos de interdio e desenvolvimento alternativo. Outra iniciativa foi de pesquisa agrcola para o controle biolgico do
507 Incluindo operaes de infiltrao, proteo de testemunhas, identificao, deteco e desmantelamento de organizaes criminosas, tcnicas de quantificao e anlise das ameaas e mecanismos de cooperao transfronteria. 508 Mecanismo de Avaliao e Administrao Generalizada do Uso da Terra GLEAM.
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arbusto de coca na Colmbia. No Peru, proporcionou-se assistncia tcnica, treinamento e assessoria a sindicatos e associaes locais de fazendeiros, em troca do compromisso de no voltarem a cultivar coca ilicitamente.509 A partir da avaliao da situao naqueles dois pases, a CICAD iniciou a implementao de um novo modelo de desenvolvimento alternativo para os Andes e o Caribe, com vistas a reconduzir os camponeses aos cultivos lcitos, por meio de mtodos modernos de titularidade da terra, estabelecimento de organizaes camponesas e introduo de cultivos orgnicos de alto rendimento e resistncia. Em 1997, reuniu-se pela primeira vez grupo de trabalho sobre a matria,510 presidido pela Colmbia e copresidido pela Bolvia, com a atribuio de elaborar um plano de trabalho hemisfrico. Atraiu, contudo, participantes de poucos pases. Ficou claro que o tema do desenvolvimento alternativo no desperta grande interesse nos pases hemisfricos no produtores, ao contrrio das questes afetas reduo da demanda e da oferta, de alcance mais generalizado. Em 1999, o BID comeou a apoiar a CICAD em programas e atividades de desenvolvimento alternativo, assessorando os pases em suas negociaes com a comunidade financeira internacional, com vistas a concretizar operaes de reduo da dvida em troca de iniciativas de desenvolvimento alternativo. Tm-se registrado ainda experincias pontuais com cultivos de cacau e outras commodities. No obstante os esforos dos pases andinos para ampliar o tratamento do tema, de modo a envolver questes de maior ressonncia como o desenvolvimento social sustentvel, a proteo do meio ambiente e a gerao de empregos produtivos, o tema no foi objeto, at o presente, de uma mobilizao substantiva dos pases da regio. A verdade que, para que o desenvolvimento alternativo fornea alternativas viveis e atraentes para os camponeses, precisa vir acoplada a
509 CICAD/doc. 1079/00, Op. cit. 510 Em 1995, a CICAD foi indicada pela Assembleia Geral da OEA como o rgo responsvel pelo seguimento dos temas de desenvolvimento alternativo includos no Plano de Ao da Cpula de Miami.
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benefcios comerciais significativas que nenhum outro pas alm dos EUA (por meio do acordo ATPDEA j mencionado) mostrou-se at o momento disposto a conceder. Ou seja, interesses de ordem comercial seguem desvinculados das preocupaes com sade pblica e crime organizado transnacional. Dessa perspectiva, pouco se avanou desde os tempos das guerras do pio na China. No caso brasileiro, embora tenha havido algumas iniciativas de substituio de cultivos de cannabis no nordeste e de epadu na Amaznia, as reas de que se tem registro so relativamente reduzidas, no recebendo o tema especial prioridade nas polticas domsticas. Nessa esfera, o Brasil, embora apoiando politicamente os projetos de substituio de cultivos e desenvolvimento alternativo nos pases vizinhos, sempre manifestou inquietao com a possibilidade de que venham a ser atrelados a benefcios comerciais tarifrios que coloquem produtos brasileiros em posio desvantajosa nos mercados internacionais. Essa posio vem sendo manifestada cada vez que surge o tema na CICAD e em foros afins. Apesar desses aspectos comerciais, de interesse direto do Brasil que os pases vizinhos venham a dedicar-se a atividades alternativas sustentveis. Foi assim que, por ocasio de reunio da CICAD em maro de 2006,511 a delegao brasileira props a ampliao do conceito para desenvolvimento preventivo e integral, na tentativa de atrair o interesse dos demais parceiros hemisfricos para essa esfera de atuao. Tal discurso ainda precisa transformar-se em ao concreta.
6.3.2.6 Fortalecimento institucional Uma das principais atividades da CICAD tem sido o auxlio ao fortalecimento institucional na esfera de drogas nos pases membros, apoio tcnico e material s Comisses Nacionais de Controle de Drogas para a
511 Nona Reunio do Grupo de Trabalho Intergovernamental do Mecanismo de Avaliao Multilateral.
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formulao e atualizao dos planos nacionais de combate ao narcotrfico. Refletindo os avanos na matria, todos os pases do grupo j contam hoje, ao menos nominalmente, com uma autoridade central responsvel pelo tema das drogas, planos nacionais e legislaes atualizadas.
6.4. Da OEA para o Mercosul No deixa de ser interessante que, quatro anos aps a extino do ASEP (1994), viesse a ser criado novo foro sub-regional para tratar da problemtica das drogas. Foi assim que, em dezembro de 1998, institucionalizou-se a Reunio Especializada de Drogas do Mercosul,512 originalmente restrita aos quatro scios fundadores e posteriormente estendida aos associados.513 Para evitar os dramas oramentrios do ASEP, optou-se por no criar uma Secretaria e nem estabelecer uma sede, cabendo a cada presidncia organizar as reunies durante seu turno semestral. Espelhando a estrutura da CICAD, foram inicialmente criadas comisses de reduo da demanda, reduo da oferta, harmonizao legislativa e lavagem de dinheiro.514 A primeira coube ao Brasil, por intermdio da SENAD, e as outras duas, Argentina, sendo a de lavagem de dinheiro posteriormente extinta. O Brasil tem pautado sua atuao no foro pela constante preocupao em criar sinergias com a CICAD, no intuito de somar, e no duplicar seus esforos. A inteno de implementar em escala reduzida no mbito da filosofia de building blocks aquelas atividades que se prestem a uma evoluo por etapas, a exemplo da esfera de harmonizao legislativa.
512 O Foro foi criado pela Resoluo 76/98 do Grupo Mercado Comum. Sua primeira reunio realizou-se no Uruguai, em abril de 2000. 513 Chile, Bolvia, Peru, Colmbia, Equador e Venezuela. 514 Inicialmente, coube a cada um dos quatro pases do grupo presidir, em carter permanente, uma subcomisso temtica. Na prtica, contudo, Paraguai e Uruguai no levaram adiante suas presidncias de grupo, restando apenas Brasil e Argentina para conduzirem os trabalhos. A Comisso de lavagem de dinheiro foi eliminada para no se duplicarem os esforos do Gafisul.
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Tendo como ponto de referncia e de apoio a CICAD, o foro comea a encontrar formas de ir alm da troca de informaes e experincias e de estabelecimento de canais diretos entre os rgos congneres, reportando Comisso projetos que exijam maiores recursos humanos e financeiros. Desse modo, o grupo tem levado CICAD, em carter ainda incipiente, propostas de atividades especficas, tais como a realizao de pesquisas sobre as evolues do trfico e consumo de cannabis,515 colocando-se por detrs da mesma o endosso de quase um tero dos pases membros do rgo hemisfrico.
6.5. Da OEA para a ONU A experincia exitosa dos pases latino-americanos na negociao do Programa do Rio no seria esquecida, constituindo, efetivamente, um marco a partir do qual o grupo passaria a coordenar-se em outros foros. Assim ocorreu no mbito da ONU, que experimentou, nos anos oitenta, nova evoluo no tocante ao tratamento do tema das drogas. Trs eventos marcaram a ampliao da abordagem do controle das drogas: a Conferncia Internacional de 1987 sobre Abuso de Drogas e Trfico Ilcito, a Conveno de 1988 contra o Trfico Ilcito de Drogas e Substncias Psicotrpicas e a 17a. Sesso Especial da Assembleia Geral em 1990 sobre o tema.516 A Conferncia de 1987 resultou na adoo do documento Comprehensive Multidisciplinary Outline of Future Activities in Drug Abuse Control, em que se atribua igual prioridade s quatro linhas de ao no tratamento da questo das drogas (preveno e reduo da demanda,
515 Cumprindo deciso adotada durante a 9a. Reunio Especializada de Drogas do Mercosul (RED) em novembro de 2005, a delegao uruguaia props, por ocasio ao 38. Perodo Ordinrio de Sesses da CICAD (Washington, 6 a 9 de dezembro), em nome do Mercosul, que o trfico de cannabis seja considerado problema de gravidade regional, especialmente em virtude do volume de recursos obtidos e dos delitos conexos potencialmente vinculados quele comrcio. 516 CEIN/doc. 9/86, 18.02.86, Legal Aspects of the System to Regulate the International Commerce in Narcotic Drugs on a Global Scale.
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controle da oferta, supresso do trfico e tratamento e reabilitao). Estipularam-se objetivos e recomendaes de aes nacionais, regionais e internacionais de carter prtico. A reduo da oferta foi conjugada ao desenvolvimento das reas dedicadas aos cultivos ilcitos, em um contexto de programas de desenvolvimento rural integrado. Representou um esforo de identificao das complexidades e mltiplas faces do problema do abuso de drogas. A Conveno de 1988517 reconheceu o trfico ilcito como uma atividade criminosa internacional e listou ampla gama de medidas prticas a serem adotadas pelas autoridades de aplicao da lei: sanes adequadas para crimes relacionados ao narcotrfico; identificao, bloqueio e confisco de produtos e bens do narcotrfico; tipificao nas legislaes nacionais de crimes conexos, especialmente lavagem de dinheiro; assistncia mtua legal, incluindo extradio; cooperao entre rgos de aplicao da lei, inclusive para treinamento; cooperao internacional e assistncia para Estados de trnsito; controle de substncias precursoras, materiais e equipamentos utilizados na produo de drogas.518 Compe-se majoritariamente de dispositivos de carter coercitivo. Estabelece formas de intensificar a assistncia legal mtua, introduz a figura jurdica do confisco de bens, sugere a facilitao dos processos de extradio e regulamenta a prtica da entrega vigiada.519 Contempla ainda o controle de precursores qumicos, a ajuda internacional para a fiscalizao nos Estados de trnsito, a represso ao trfico ilcito por mar e a erradicao de cultivos. Estabelece a obrigao das partes de impedir os cultivos ilcitos e erradicar plantas contendo substncias entorpecentes ou psicoativas cultivadas ilicitamente, como a papoula, o arbusto de coca e a planta da cannabis. Estipulou, em suma, que os signatrios
517 A Conveno foi adotada por consenso, por 106 Estados, tendo partido de iniciativa venezuelana. Entrou em vigor em 1990. 518 The UN and International Drug Control. Information Letter, September 1989. UN Division of Narcotic Drugs. 519 Entrega vigiada ou controlada consiste em permitir que os carregamentos de drogas sejam entregues sob monitoramento das autoridades e sem conhecimento dos traficantes, com vistas a permitir prises em flagrante de membros de mais alto escalo das redes criminosas.
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fortalecessem todos os aspectos de seu aparato domstico de controle de drogas. interessante mencionar que parte dos dispositivos recomendados originava-se de experincias com programas de interdio levados a cabo pelas agncias norte-americanas.520 Recolheu pela primeira vez, portanto, o consenso internacional quanto necessidade de combater o narcotrfico e no apenas de controlar o comrcio lcito de drogas de modo a impedir desvios para o mercado paralelo e de dar-se maior ateno preveno, tratamento e reabilitao de dependentes e aos fatores sociais responsveis pela demanda de drogas. O resultado foi a reconsiderao de prioridades e a adoo, ao menos oficialmente, de um tratamento mais equilibrado da questo. Entrou em vigor em menos de dois anos, vindo a ser mundialmente aceita como a principal referncia para a cooperao internacional na matria funo que desempenha at os dias de hoje. Cumpre ressaltar que a referncia adoo de medidas para a reduo da demanda ilcita foi includa no projeto de Conveno por iniciativa do Mxico, com o apoio unnime das delegaes dos pases latino-americanos,521 sendo para isso preciso vencer-se a ntida resistncia dos parceiros desenvolvidos522. O argumento para tal incluso pioneira na poca foi a necessidade de se levarem em considerao as causas dos problemas das drogas e seus incentivos financeiros. Defendeu-se ainda a necessidade de que as medidas para reduo e erradicao dos cultivos ilcitos fossem compatveis com os usos tradicionais, preservao do meio ambiente e respeito aos direitos humanos, levando em conta o quadro econmico e social e a necessidade de desenvolvimento das reas afetadas. Pela primeira vez em um foro mundial sobre drogas, houve firme coeso dos pases latino-americanos em torno de um interesse comum.
520 Donnelly, Jack, The United Nations and the Global Drug Regime, in SMITH, Peter, Op. cit., p. 291. 521 Desde a IX Sesso Especial da CND (fevereiro de 1986), o grupo latino-americano vinha tentando, sem xito, incluir no projeto de conveno referncia demanda ilcita por drogas e necessidade de reduzi-la. 522 EUA, Canad, Reino Unido, Frana, RFA, Austrlia, Sucia. A participao dos demais grupos regionais (africanos, asiticos e socialistas) foi apenas episdica e marginal.
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O terceiro marco na dcada originou-se de iniciativa latino-americana, com forte empenho brasileiro. Como alternativa ao projeto de resoluo britnico que recomendava que o Conselho de Segurana passasse a ocupar-se da questo das drogas, o Presidente colombiano Virgilio Barco props, em seu pronunciamento AGNU em setembro de 1989, a convocao de uma sesso especial da Assembleia Geral da ONU para tratar de todos os aspectos da problemtica das drogas. A proposta colombiana foi apoiada por uma srie de pases, incluindo Brasil, Mxico, Peru, Bolvia e Jamaica. A preocupao latino-americana era facilmente compreensvel, sobretudo naquele ano da invaso do Panam por tropas norte-americanas para derrubar um governo envolvido com o narcotrfico. Para o Brasil e demais pases da regio, no se poderiam abrir as portas para um eventual tratamento militar ainda que sob a gide da ONU de um tema de tamanha sensibilidade. O evento, que veio a realizar-se em Nova Iorque em 1990, resultou em uma Declarao Poltica e um Programa de Ao Global chamando a ateno para a necessidade de adoo de estratgias abrangentes e multidisciplinares para eliminao da demanda, cultivo e trfico ilcito de drogas e lavagem de dinheiro, promoo do tratamento, reabilitao e reintegrao social dos dependentes. Aps debates, foi rejeitada proposta norte-americana de criao de uma Fora Internacional de carter policial para atuar em qualquer regio suspeita de produo e trfico de drogas. Alguns pases apoiaram de incio a ideia mas reviram sua posio posteriormente, percebendo que uma eventual fora internacional suprafronteiras estaria subordinada ao Conselho de Segurana da ONU, em especial os membros permanentes, e no Assembleia Geral. O Programa de Ao adotado, por sua vez, no teria efeitos prticos suficientemente perceptveis sobre o trfico ou o consumo de drogas no mundo, a exemplo da iniciativa de estipular-se o perodo de 1991-2000 como a Dcada da ONU contra o Abuso de Drogas.523
523 Registraram-se ainda modificaes institucionais no mbito da ONU que, em 1990, absorveu o secretariado at ento semi-independente da JIFE.
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Dez anos mais tarde, o tema das drogas voltou a ser tratado nas mais altas esferas naquele foro. Por iniciativa norte-americana, foi convocada, em junho de 1998, a 20a. Sesso Especial da Assembleia Geral da ONU sobre o Problema Mundial das Drogas,524 a qual adotou um programa para induzir as comunidades rurais em oito dos principais pases produtores Afeganisto, Mianmar, Laos, Colmbia, ndia, Mxico, Paquisto e Vietn a substiturem os cultivos ilcitos por cultivos alternativos. Pretendia-se, em dez anos, reduzir substancialmente toda a produo mundial de herona, cocana e cannabis. Embora seus objetivos no tenham sido alcanados, o Programa ao menos deixou como legado o abandono da classificao at ento utilizada pela ONU, que dividia os pases em trs grandes categorias produtores, consumidores e de trnsito , em benefcio do princpio da responsabilidade compartilhada de todos. Tratou-se, aqui, de uma evoluo conceitual de grande relevncia, pondo-se fim categorizao que, durante anos, estimulara recriminaes mtuas entre a comunidade internacional. A Estratgia Hemisfrica Antidrogas, aprovada no continente americano dois anos antes, contribuiu para que se chegasse com relativa facilidade a um consenso no tocante Declarao Poltica da ONU de 1998 e seus seis planos de ao,525 os quais refletiram, em muitos aspectos, o documento hemisfrico. A OEA assumira, portanto, a dianteira com relao ONU. Estabeleceram-se metas raro precedente para 2003 e 2008, em todas as reas afins, com a recomendao de que os pases adotassem legislao em esferas especficas e buscassem resultados tangveis. Entre os compromissos adotados, figuraram o de cada pas adotar uma poltica nacional sobre drogas e criar um rgo governamental de alto nvel, responsvel pela coordenao daquela poltica. Tal recomendao foi imediatamente colocada em prtica no
524 Tratava-se da segunda sesso realizada sobre o tema, tendo a primeira se realizado em fevereiro de 1990. 525 Os seis planos de ao versaram sobre reduo da demanda (uma espcie de guia de princpios, que pouco ou nada acrescentava aos textos da CICAD), precursores (elenco de medidas para implantar ou aperfeioar seu controle e a cooperao internacional na matria), anfetaminas (plano de ao para controlar sua fabricao ilcita, trfico e uso indevido), cooperao judicial (metas a serem cumpridas), lavagem de dinheiro (correspondentes a medidas previstas na Conveno da ONU de 1988), erradicao de cultivos ilcitos e desenvolvimento alternativo.
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Brasil com a j mencionada criao da SENAD/CONAD e o aperfeioamento da poltica brasileira sobre o tema.
6.6. Um breve balano Bem mais do que no caso do ASEP, a experincia com a negociao do Programa do Rio em 1986 constituiu um rito de passagem para o Brasil e seus parceiros latino-americanos. Aquela foi a primeira instncia negociadora na qual os pases da sub-regio lograram efetivamente introduzir, de forma coordenada, questes de seu interesse, incluindo aes concretas para a reduo da demanda, esfera ainda inovadora na poca. Tornou-se finalmente possvel iniciar um esforo de coordenao latino-americano em foros internacionais temticos. Assim ocorreu igualmente em 1988, utilizando-se a experincia com o Programa do Rio para negociar a incluso, na Conveno da ONU, de referncias importncia da reduo da demanda e ao conceito de responsabilidade compartilhada. A negociao da Estratgia Hemisfrica de 1996, por sua vez, foi mais um passo no processo de aprendizado da importncia da coordenao regional. Constituiu uma vitria modesta, verdade na prtica, no se alterava a ascendncia norte-americana sobre a conduo da CICAD , mas relevante. Mostrou aos pases latino-americanos e caribenhos que, devidamente mobilizados, podiam influir substantivamente na poltica antidrogas regional. Para o Brasil, a experincia foi especialmente importante, tendo grande parte de suas preocupaes sido contempladas no documento final. O foro permitiu ainda aos pases latino-americanos defender o respeito ao princpio da soberania, defesa que se materializou em uma variedade de situaes, tais como a insistncia em que qualquer cooperao fornecida pelo organismo fosse prestada com base em solicitaes dos pases e de modo algum imposta. Para muitos pases,
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tal defesa mostrou-se mais factvel no mbito multilateral do que no relacionamento bilateral com os EUA. De outra parte, o breve panorama das mltiplas atividades implementadas ao longo de quase vinte e cinco anos demonstra o carter abrangente dos esforos da CICAD. No h como deixar de perceber uma certa priorizao dos pases caribenhos, andinos e, em menor medida, centro-americanos, no mbito geral dos projetos patrocinados. Esse favorecimento se explica, provavelmente, pelo interesse especfico dos dois principais contribuintes hemisfricos EUA e Canad em cooperar com os pases que constituem elos mais importantes da cadeia do trfico dirigido aos seus territrios e pela maior mobilizao dos mesmos no tocante submisso de projetos. Ainda assim, o saldo parece ser positivo para todos, com dezenas de projetos j concludos em toda a regio. No tocante aos diversos aspectos da problemtica das drogas tratados pela CICAD, existe hoje certo equilbrio oramentrio entre as atividades de reduo da demanda e da oferta, ainda que alguns pases doadores tendam a favorecer projetos desta segunda rea. Percebe-se uma diferena clara entre os papis desempenhados pelos pases hemisfricos no tocante s atividades da CICAD. Os EUA so tradicionalmente doadores e proponentes de linhas de ao e projetos que lhes parecem prioritrios para a reduo direta ou indireta do trfico em direo ao seu territrio, pondo nfase em atividades como capacitao policial, combate lavagem de dinheiro e ao desvio de precursores qumicos. O Canad procura utilizar o foro para afirmar certa liderana hemisfrica. O Mxico, um dos pases com postura mais politizada no foro, participa com protagonismo em diversas esferas e adota atitude propositiva em ampla gama de temas. Os pases caribenhos, conscientes de suas lacunas e necessidades, mostram-se mobilizados para a captao do auxlio vindo do norte e canalizado pela Comisso. Os andinos, na qualidade de principais produtores, so naturalmente contemplados com grande parte dos programas na rea
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de erradicao de cultivos, inteligncia e treinamento policial. Chile e Argentina, esta ltima mantendo seu papel tradicional desde os tempos de sede do ASEP, dedicam-se com particular interesse rea de reduo da demanda. Outros pases tm tido participao discreta, demonstrando apenas ocasionalmente interesse em algum tema ou atividade especfica. At 2003, o Brasil se esquivava at mesmo de assumir a presidncia de grupos tcnicos de peritos, sendo espasmdica sua atuao propositiva. A atitude reativa na maior parte do tempo refletia o assoberbamento dos rgos competentes com os desafios domsticos em suas respectivas esferas de competncia e a falta de interesse ou de disponibilidade para assumir encargos adicionais. Refletia ainda, em alguns casos, uma questo de ordem mais prosaica, a saber, a insuficincia de quadros com a experincia necessria para participar, de forma plena, das reunies tcnicas, conduzidas normalmente em ingls e espanhol, os dois idiomas de trabalho naqueles foros. Essa postura comea a mudar aos poucos, medida que os rgos brasileiros competentes vo percebendo que, mediante uma participao mais propositiva, tero oportunidades de introduzir na agenda hemisfrica temas de interesse brasileiro e sub-regional, alm de fomentar o treinamento indireto de seus quadros e projetar no exterior imagem positiva de seus trabalhos. Nesse esforo de engajamento dos demais rgos brasileiros, o Itamaraty vem assumindo papel ativo, coordenando a preparao brasileira para as plenrias, solicitando a incluso de apresentaes a cargo de rgos brasileiros e estimulando todos os parceiros nacionais a assumirem maiores encargos e responsabilidades no mbito da OEA. Cabe aqui uma palavra sobre a filosofia da CICAD. Desde o princpio, foi adotada uma postura conservadora, alinhada com a poltica proibicionista de seu membro mais influente. Nunca foram bem aceitas iniciativas liberalizantes, tais como o anncio feito pela Jamaica e Canad, em 2001 e 2003, respectivamente, da inteno
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de descriminalizar ou legalizar o consumo da cannabis. Essa posio se traduz no desencorajamento de debates sobre temas sensveis em suas reunies. Ressalte-se ser a postura da CICAD mais conservadora do que a da prpria ONU, que a depositria das convenes-quadro de 1961, 1971 e 1988, explicitamente proibicionistas. Raramente, contudo, se tem registrado qualquer questionamento a tal conservadorismo pelos pases membros. Em alguns casos, ocorre mesmo uma espcie de autocensura das delegaes, muitas delas conscientes da dependncia de seus pases com relao cooperao externa, no intuito de evitar debates sobre temas considerados polmicos. Em termos prticos, a CICAD conta com uma ampla gama de metas atingidas. Algumas tiveram resultados relativamente fceis de avaliar, tais como os regulamentos-modelo, a elaborao de programas curriculares na rea de drogas em instituies de ensino superior e a realizao de dezenas de cursos de capacitao sobre diversos aspectos da questo. Outras tero impacto mais a longo prazo, tais como o fortalecimento institucional dos pases e a elaborao de planos de ao nacionais sobre drogas. Todos esses programas tm em comum, contudo, uma caracterstica: pelo carter bastante tcnico e pulverizado, seus objetivos e eventual impacto so de mdio ou longo prazo. Em consequncia, sua visibilidade tem sido relativamente pequena, no apenas internacionalmente, como dentro da prpria regio. Tal no ocorreria com o mecanismo de avaliao objeto do captulo seguinte.
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Captulo 7
O Mecanismo de Avaliao Multilateral

Todos ns, inclusive o menor e mais fraco dos nossos pases, como o caso do pas que tenho a honra de representar, tambm temos o direito de avaliar, certificar e qualificar [sendo] parte desta Amrica que Bolvar sonhou nica. (Pronunciamento do Chefe da Delegao de Honduras, Sr. Carlos Sosa, Primeira Reunio Consultiva da CICAD (1997))
Por sua importncia poltica dentro e fora do hemisfrio, merece ser tratada parte aquela que seria, sem dvida, a iniciativa de maior impacto da CICAD at hoje: a criao e implementao de um mecanismo de avaliao mtua que se tornaria o carro-chefe do rgo e uma das realizaes da diplomacia de cpulas. A exemplo da criao da CICAD, tambm o estabelecimento do Mecanismo de Avaliao Multilateral conhecido como MEM, a sigla consagrada em trs dos idiomas oficiais da OEA526 est estreitamente vinculado aos desdobramentos da guerra s drogas levada a cabo pelos EUA no hemisfrio. O MEM foi a verso multilateral do polmico e criticado processo de certificao norte-americano. A iniciativa multilateral foi, no entanto, bem mais do que uma resposta s debilidades da certificao unilateral: refletiu a evoluo e amadurecimento da cooperao hemisfrica em geral e do tratamento da questo das drogas em particular.
526 Ser utilizada neste trabalho a sigla consagrada em trs dos quatro idiomas da CICAD/OEA, ou seja, utilizados por todos os demais 33 pases membros e que, por razes prticas, foi incorporada pelos prprios rgos brasileiros competentes que lidam com o tema. Apenas as tradues oficiais para o portugus feitas pela CICAD utilizam a sigla correspondente ao vernculo (Mecanismo de Avaliao Multilateral MAM), mas so raramente disponibilizadas nas reunies em tempo hbil. Cabe ainda ressaltar que, por razes financeiras, os idiomas de trabalho nas reunies tcnicas do rgo (excluindo-se unicamente os perodos ordinrios de sesses) so unicamente ingls e espanhol.
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7.1. As crticas ao processo de certificao norte-americano

Se a Amrica Latina deseja que os EUA se abstenham de iniciativas unilaterais em favor de uma relao de parceria, deve compreender a expectativa dos EUA de que a Amrica Latina coopere para atingir os objetivos comuns. (James Baker527)
O processo de certificao descrito no captulo IV foi, desde o incio, objeto de crticas e questionamentos fora e dentro dos EUA. Em 1986, antes mesmo de se aprovar a lei que o estabelecia, o Comit de Assuntos Internacionais do Congresso norte-americano declarou que solues politicamente atraentes tais como cortes na ajuda externa contribuam apenas marginalmente para a soluo de problemas. As dificuldades encontradas para a sua implementao nos anos seguintes confirmariam aquela previso.528 Apesar de sua utilidade como instrumento de presso, gerou, desde o incio, nus poltico elevado, constituindo um fator irritante e, frequentemente, contencioso nas relaes com os pases mais visados. Seus mandatrios protestaram em diversas ocasies, exortando os EUA a abandonarem o que descreviam como uma avaliao subjetiva de seu desempenho e uma forma de aplicao extraterritorial das leis norte-americanas. Recordavam que os EUA, arvorando-se em juzes dos demais, no eram eles prprios julgados no obstante declaraes das autoridades norte-americanas de que a estratgia nacional antidrogas, aberta ao escrutnio da mdia e do Congresso, fazia as vezes de uma autocertificao.529 Acusavam o processo de colocar sobre as naes produtoras o nus de vencer a guerra contra as drogas,
527 Secretrio de Estado norte-americano, pronunciamento feito em seminrio promovido pelo Conselho das Amricas sobre as Relaes EUA-Amrica Latina, Washington, 01.05.1989. 528 ULLOA, Fernando Cepeda. The Summit of the Americas and the Fight Against Drugs, in Monitoring Implementation of the Summit of the Americas A Working Paper Series. University of Miami, 2000. 529 Secretria de Estado Madeleine K. Albright. Remarks on the International Narcotics Control Strategy Report for 1997. Washington, D.C., 26.02.1998.
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apesar de a fora-motriz daquela indstria ser a demanda dos pases desenvolvidos. Outro argumento de peso era que a avaliao, e especialmente a concesso de waiver, atendiam a interesses pouco afetos ao combate ao narcotrfico, sendo fortemente influenciados por consideraes polticas.530 Entre os pases produtores e de trnsito da droga destinada aos EUA diretamente afetados pela certificao, o Mxico pareceu incomodar-se de forma particular, percebendo as certificaes anuais como uma ameaa direta sua soberania. Com efeito, nos anos oitenta, a certificao converteu-se em um exerccio anual do Congresso para vilipendiar o pas vizinho e denunciar abertamente sua inrcia na luta antidrogas e a corrupo vinculada ao narcotrfico. O processo gerava constantes tenses e conflitos, prejudicando o relacionamento e o dilogo bilateral sobre outros temas. Ao longo dos anos, autoridades mexicanas fizeram numerosas manifestaes de repdio, sugerindo que os EUA fossem submetidos ao mesmo exame. Sua eliminao converteu-se em uma prioridade para o Governo Vicente Fox que, em 2001, exortou o Congresso norte-americano a suspender os requisitos de certificao como demonstrao de confiana em seu governo.531 Em resposta, Bush comprometeu-se a substituir o regime anual de certificao antidrogas por novas medidas que ampliassem a cooperao internacional naquela esfera.532 Os atentados terroristas de setembro de 2001 trouxeram, contudo, outras prioridades para o centro das atenes norte-americanas, sendo a promessa apenas parcialmente cumprida, conforme relatado mais adiante. Principais crticos do processo, os latino-americanos manifestavam-se em foros multilaterais como a OEA e o Grupo do Rio,533 declarando o instrumento norte-americano excessivamente rigoroso e
530 CICAD/MEM/INF.3/98, Trfico de drogas na regio andina, Comisso Andina de Juristas, Boletim no. 20, abril de 1989; Conferncia Trfico de drogas: realidades e alternativas, Comisso Andina de Juristas, Boletim no. 24, maro de 1990. 531 Durante visita oficial aos EUA em setembro de 2001. 532 FREEMAN, Op. cit., p. 357. 533 CICAD/MEM/INF.3/98, Op. cit.
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propondo que os EUA procurassem promover a cooperao mediante incentivos, ao invs de sanes.534 O mecanismo era visto, em grande parte da Amrica Latina e Caribe, como a afirmao do direito norte-americano de definir unilateralmente as estratgias antidrogas dos demais, avaliar seu desempenho, penalizar suas deficincias e insultar naes soberanas. Afirmavam que o critrio de qualificaes adotado premiava os pases que demonstrassem xitos quantificveis, tais como nmero de capturas e confiscos, sem questionar a eficcia geral daquelas medidas a mdio prazo. Estimulava ainda o desvio das foras armadas latino-americanas de suas funes precpuas. Tais crticas inseriam-se em um contexto mais amplo de reao ao intrusivismo norte-americano, refletido de forma contundente em iniciativas como a Lei Helms-Burton,535 contra a qual se reagiu igualmente nos foros da OEA. Em resposta s crticas, o discurso oficial norte-americano foi, durante muitos anos, de defesa do processo de certificao atribuindo-lhe as redues na produo e trfico de cocana e de nfase nos esforos contnuos para seu aprimoramento. Mesmo reconhecendo que causava ressentimentos junto a alguns governos, garantia haver, mediante a aplicao rigorosa da lei, obtido avanos significativos na coordenao e cooperao antidrogas em todo o mundo.536 Reiterava tratar-se de um instrumento poltico eficaz, ainda que rude, para o incremento da cooperao internacional antidrogas, tendo em vista que, a cada ano, s vsperas do anncio da lista dos certificados, vrios pases introduziam e votavam leis, erradicavam cultivos e capturavam narcotraficantes, na tentativa de serem avaliados favoravelmente.537 Para os membros do Congresso, o ritual da certificao anual era uma
534 CARPENTER, Op. cit., pp. 133-137. 535 A Lei Helms-Burton imps restries ao acesso ao mercado norte-americano a embarcaes e empresas engajadas em operaes comerciais com Cuba. 536 Madeleine K. Albright, The Narcotics Strategy Report and Certification Decisions, Diario Las Americas, 01.03.1998, Miami. 537 Briefing para a Imprensa. 2000 Narcotics Certification Determinations. Rand Beers, Assistant Secretary for Narcotics and Law Enforcement. Washington, DC, 01.03.2001.
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forma fcil de se mostrarem implacveis no tema das drogas para seu pblico interno.538 Os argumentos oficiais no convenciam a todos, em face do extenso rol de defeitos e falhas que limitavam o xito do mecanismo. Em primeiro lugar, era difcil para os EUA se concentrarem em apenas um aspecto de relaes bilaterais normalmente complexas. Os esforos antidrogas chocavam-se, com frequncia, com objetivos concorrentes. Alm disso, a tendncia norte-americana de controlar e dirigir as iniciativas de cooperao lhes dava um carter tutelar pouco conducente a um autntico engajamento de seus parceiros. No tocante aos resultados finais, estava claro que a poltica de certificao no apenas no reduzira significativamente o trfico como, em muitos casos, dificultara ainda mais seu combate. Nos pases andinos, programas de erradicao forados pelo processo haviam deslocado as plantaes de coca para reas mais remotas, criando problemas adicionais, tais como o contrabando de recursos naturais, violao dos direitos das populaes indgenas e parceria do narcotrfico com as guerrilhas locais. 539 A avaliao unilateral e a divulgao pblica do desempenho dos pases foram frequentemente contraproducentes, ferindo as sensibilidades domsticas, criando ressentimentos e prejudicando a cooperao bilateral.540 Em face de todas essas evidncias, com o tempo, as crticas passariam a vir igualmente de dentro do pas. Na segunda metade dos anos noventa, setores no Congresso e na Administrao comearam a declarar publicamente que o processo perdera a utilidade e se tornara uma farsa, pois estavam sendo certificados anualmente vinte dos principais produtores de drogas, que pouco cooperavam com os EUA. Membros do Conselho de Relaes Exteriores do Congresso, por
538 FREEMAN, Op. cit., p. 355. 539 CICAD/MEM/INF.3/98, Op. cit. 540 Madeleine K. Albright, The Narcotics Strategy Report and Certification Decisions, Diario Las Americas, 01.03.1998, Miami.
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exemplo, comeavam a denunciar os critrios para a certificao como sendo vagos e de aplicao inconsistente, com punies mais aparentes do que reais. A seu ver, o processo vinha tendo efeitos corrosivos sobre o relacionamento dos EUA com os pases vizinhos, no podendo o problema das drogas, por sua complexidade, ser resolvido por aquele tipo de interveno.541 No faltavam estatsticas para corroborar tais crticas. Estudos divulgados na poca542 procuraram demonstrar que o processo de certificao ia de encontro ao desejo do Executivo de fomentar parcerias e estabelecer uma comunidade de democracias.543 Em 1998, o Mxico foi certificado aps o diretor do Escritrio de Drogas da Casa Branca (ONDCP), General Barry McCaffrey, haver declarado existir macia corrupo relacionada s drogas nas instituies mexicanas, especialmente militares e de aplicao da lei. A situao repetiu-se no ano seguinte, quando o Secretrio de Estado, o Procurador-Geral e McCaffrey publicaram carta conjunta em vrios jornais reconhecendo que, embora o Mxico houvesse sido certificado, a situao do narcotrfico em seu territrio permanecia grave.544 Extraoficialmente, afirmava-se que a certificao no se devia ao que o Mxico fizera, tendo por objetivo, ao invs disso, convencer o Congresso de que o pas fizera o suficiente. Segundo a imprensa norte-americana,545 o processo de certificao tornara-se uma campanha de relaes pblicas direcionada ao Congresso.546 Um editorial publicado na poca captou a essncia daquele ritual, afirmando que o Presidente far de conta que o Mxico um parceiro cooperativo na guerra contra as drogas, os EUA continuaro prestando assistncia ao
541 Council on Foreign Relations, Independent Task Force, maio de 1997. <www.cfr.org/public/resource.cgi>. 542 Relatrio da Universidade da Califrnia, 1998. 543 ULLOA, Op. cit. 544 Entre os problemas, mencionaram que a criminalidade no Mxico estava cada vez mais violenta e melhor organizada, que a impunidade e a ineficincia permeavam a aplicao da lei, que a administrao da Justia era inadequada e que 60% da cocana vendida nos EUA transitava pelo Mxico, havendo os confiscos naquele pas declinado drasticamente no ano anterior. GRAY, Op. cit., p. 82. 545 GOLDEN, Tim e WREN, Christopher S., U.S. Officials: Mexicos War on Drugs Is a Bust, in San Francisco Chronicle, 14.02.97, pp. A 17, 19. 546 GRAY, Op. cit., p. 81.
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pas e ambos faro de conta que esse auxlio contribuir para vencerse o embate.547 Muitos norte-americanos comeavam, naturalmente, a questionar se no seria mais til simplesmente substituir a certificao por programas de cooperao. Em meio a tal efervescncia, no tardaram a surgir algumas propostas concretas. No incio dos anos noventa, o Inter-American Commission on Drug Policy recomendou que os EUA reduzissem ou eliminassem programas ineficazes e contraproducentes, tais como a interdio nas fronteiras, as presses diplomticas em prol da militarizao da guerra s drogas, a asperso area com herbicidas qumicos e o processo de certificao a seu ver, humilhante e contraproducente.548 Tambm o Washington Office for Latin America (WOLA) recomendou a eliminao do processo de certificao.549 Pressagiando evolues futuras, j em 1992, analistas afirmavam que, embora o monitoramento pelos EUA fosse essencial, as avaliaes regionais e internacionais deveriam ser igualmente encorajadas. Em vez de sanes negativas tais como o processo de certificao, recomendavam um sistema de indues positivas que contingenciasse os desembolsos ao cumprimento de critrios de avaliao estabelecidos multilateralmente. Recomendavam que o governo dos EUA, em cooperao com suas contrapartes hemisfricas, especificasse objetivos e monitorasse os progressos, mantendo controle, desse modo, sobre sua assistncia sem recorrer a presses to explcitas.550 Todas essas crticas e questionamentos acabariam por conduzir a um novo divisor de guas na esfera do combate s drogas nas Amricas.
547 Editorial Drug War Pretenses, Orange County Register, 02.03.98, Metro 6. 548 SMITH, Peter, The Political Economy of Drugs: Conceptual Issues, in SMITH, Peter, Op. cit., p.17. 549 YOUNGERS, Coletta, Op. cit., p. 434. 550 BAGLEY, Bruce, Myths of Militarization: Enlisting Armed Forces, in SMITH, Peter, Op. cit., p. 144.
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7.2. Gnese Em meados dos anos noventa, era evidente o hiato entre o discurso oficial norte-americano sobre o processo de certificao e os debates nos bastidores. Publicamente, o Departamento de Estado qualificava o mecanismo como uma ferramenta eficaz para sua diplomacia, conforme demonstrado pela intensa movimentao (the hue and cry) causada, ao longo de seus dez anos de funcionamento, nos pases visados.551 Nos bastidores, contudo, tanto da Administrao como do Legislativo, o apoio ferramenta eficaz estava longe de ser unnime. Durante o governo Bill Clinton (1993-2000), diversos parlamentares comearam a aventar a introduo de projetos de lei que modificassem o mecanismo. Em 1997, o deputado republicano Newt Gingrich qualificou o instrumento de ofensivo e insensato. Outro deputado republicano, Jim Kobe, liderou, sem xito, uma iniciativa em prol de sua reviso parcial. Outros parlamentares pediram a suspenso temporria at que a reviso fosse concluda.552 As ideias sobre a reviso, no entanto, variavam radicalmente. Alguns a idealizavam como um afrouxamento e outros, ao contrrio, como um endurecimento ainda maior. Os primeiros reconheciam defeitos estruturais no mecanismo e acreditavam que seu carter unilateral, impositivo e coercitivo era contraproducente, criando resistncias nos pases afetados, azedando os relacionamentos bilaterais e obtendo, quando muito, uma cooperao relutante e incompleta. Os segundos no questionavam o caminho unilateral impositivo, julgando que se tornaria eficaz se fosse acompanhado por sanes mais severas. Julgavam prematuro abrir mo de uma ferramenta que, bem ou mal, havia contribudo para vencer resistncias de vrios governos vizinhos a uma atuao mais abrangente de combate ao narcotrfico.553
551 ULLOA, Op. cit. 552 CICAD/MEM/INF.3/98, Op. cit. 553 2000 Narcotics Certification Determinations, Op. cit.
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O governo democrata de Bill Clinton (1993-2001) inclinava-se pelas iniciativas de abrandamento, interessado em estabelecer uma aliana hemisfrica antidrogas e reduzir, na medida do possvel, os atritos com os pases da regio.554 O prprio czar das drogas, General Barry McCaffrey,555 era sabidamente ctico quanto eficcia do processo, que julgava haver se tornado obsoleto, aps haver atingido seus objetivos especficos e uma vez superado o cenrio hemisfrico de confronto entre pases consumidores e produtores da Era Reagan no qual fora estabelecido.556 Afirmava que, havendo a questo das drogas passado a ser percebida como um problema comum a todos, a cooperao teria mais probabilidade de xito do que a imposio.557 Cumpre contextualizar brevemente esse afrouxamento das posies do Executivo norte-americano. Durante o Governo Clinton, o processo de certificao foi utilizado para que os EUA seguissem descertificando Mianmar, Ir e Sria (em praticamente todo o perodo), alm da Nigria sob o Governo Abacha e da Colmbia sob Ernesto Samper. Bolvia, Peru, Colmbia, Paraguai e Haiti foram certificados mediante waiver. Em outras palavras, o processo de certificao estava ostensivamente limitado por consideraes de ordem poltica, impunha sanes incuas ou que no podiam ser aplicadas. A soluo de compromisso surgiu em setembro de 1997, quando o Departamento de Estado props ao Congresso que se desse CICAD a atribuio de estabelecer um mecanismo multilateral para monitorar o progresso na implementao dos planos nacionais antidrogas e avaliar tcnica e objetivamente o desempenho de cada pas naquela esfera, com base em critrios e padres aceitos por todos e fomentar maior
554 Madeleine K. Albright, The Narcotics Strategy Report and Certification Decisions, Diario Las Americas, 01.03.1998, Miami, Florida. 555 Diretor do Office for National Drug Control Policy. 556 2000 Narcotics Certification Determinations. Rand Beers, Assistant Secretary for Narcotics and Law Enforcement. Remarks, Briefing, Washington, DC, 01.03.2001. 557 ONDCP Acting Deputy Director Robert Brown. Press Briefing on the Presidents Narcotics Certification Decision, Washington, D.C., 01.03.2000.
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cooperao.558 A iniciativa teria duas vantagens para a diplomacia norte-americana: seria o primeiro passo em direo a uma eventual eliminao do processo de certificao e imprimiria na agenda hemisfrica tema domstico norte-americano prioritrio. O projeto foi prontamente aprovado pelo Legislativo. Nas semanas seguintes, representantes do governo adiantaram-se em antecip-lo a alguns parceiros na regio.559 A proposta surgia em um momento poltico favorvel em que, graas a alguns fatores especficos, vislumbravam-se maiores perspectivas de cooperao regional. Em primeiro lugar, o cisma entre os EUA e os pases produtores, magnificado durante os anos oitenta, voltara a reduzir-se, na medida em que diversos pases da regio comearam a perceber-se, eles prprios, prejudicados pelo narcotrfico e a atribuir, voluntariamente, prioridade e recursos aos esforos antidrogas. Comeavam a escassear as recriminaes mtuas. Redues significativas no nmero de consumidores de drogas nos EUA a partir de meados dos anos oitenta haviam trazido esperanas. Por fim, a regio contava com a estrutura institucional da OEA, j suficientemente fortalecida, para abrigar e implementar novas iniciativas de cooperao multilateral.560 Foi natural a escolha da CICAD pelo Departamento de Estado para assumir a coordenao da funo avaliadora. J em meados dos anos noventa, a Comisso se firmara como o foro hemisfrico por excelncia para o tratamento da problemtica das drogas em todos seus aspectos. Fortalecida pelos mandatos e recursos crescentemente amplos e pelo endosso poltico do processo de cpulas, a Comisso estava plenamente capacitada para administrar um instrumento hemisfrico de avaliao. Restava apenas vender a ideia aos pases vizinhos.
558 Relatrio Melhorias na Cooperao Multilateral no Campo das Drogas e CICAD/CON/doc. 4/97, 04.12.97 Apresentao dos EUA 1a. Reunio Consultiva da CICAD. 559 FRASER, Graham. Canada urges new approach in drug war, in National News (Ottawa), 01.09.1999. 560 LOWENTHAL, Op. cit., p. 306.
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7.3. As negociaes hemisfricas A proposta foi oficialmente lanada em outubro de 1997, no plenrio da Comisso.561 Para surpresa de muitos, diante da pouca tradio de Honduras em lanar iniciativas naquele foro, o delegado daquele pas562 pediu a palavra para propor o estabelecimento de um mecanismo hemisfrico destinado a fortalecer a capacidade individual e fomentar a cooperao multilateral no campo das drogas. Essa foi a deixa para a delegao norte-americana, que endossou a iniciativa e elaborou-a um pouco mais. Ainda que distintas em suas apresentaes, as duas propostas continham teor semelhante, animando um dos participantes da reunio a comentar que a proposta de Honduras era a proposta norte-americana sem o cacife (clout) correspondente. A verso de representantes do Departamento de Estado foi, naturalmente, de que as duas delegaes haviam coincidido por casualidade na apresentao de uma mesma ideia. Independentemente de ter havido ou no uma coordenao prvia entre os dois governos, a insuficiente clareza das propostas apresentadas por ambas as delegaes despertou, junto a alguns parceiros, uma reao inicial de ceticismo, reticncia ou mesmo desconfiana. Temendo tratar-se de uma certificao dupla ou de algum estratagema norte-americano nebuloso, apressaram-se a declarar que qualquer nova iniciativa deveria ser coerente com a Estratgia Hemisfrica Antidrogas.563 Havia um entendimento implcito de que, constituindo a Estratgia um quadro de referncia de carter recomendatrio, nenhuma ao que dela emanasse poderia ter carter vinculante ou coercitivo. Cabe recordar que tais temores no eram totalmente desprovidos de fundamento: no passado, acadmicos e burocratas norte-americanos
561 Durante o 22o. Perodo Ordinrio de Sesses da CICAD (Lima, outubro de 1997). 562 Carlos Sosa, que naquele momento postulava a Vice-Presidncia da CICAD. 563 CICAD/CON/doc. 13/97, 12.12.97 Mecanismo Multilateral Relatrio Final.
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haviam, com efeito, proposto medidas tais como a criao de tribunal sub-regional para crimes relacionados com drogas, bem como de uma fora militar multilateral antidrogas, a qual seria, a seu ver, presumivelmente menos vulnervel do que rgos nacionais a presses das grandes organizaes criminosas.564 Entre os defensores da proposta, alinhou-se desde o princpio o Secretrio-Geral da OEA, o colombiano Csar Gaviria, que se declarou convencido dos mritos do mecanismo proposto, em suas palavras, a inovao mais importante na histria das relaes interamericanas no mbito dos esforos de combate ao narcotrfico565 Tendo sido Presidente da Colmbia entre 1990 e 1994, Gaviria sofrera muito diretamente as presses inerentes ao processo de certificao. Foram determinantes para o encaminhamento da proposta as adeses iniciais do Canad, Colmbia e Mxico. A adeso canadense possua uma possvel motivao. Em face do aumento do trfico de cannabis de alta potncia de seu territrio para os EUA nos anos noventa, os rgos norte-americanos competentes vinham afirmando que o pas no demonstrava efetivo engajamento na guerra s drogas e, nessas condies, deveria ser includo na majors list. A ideia era anualmente descartada pelos escales superiores em Washington, no sem antes gerar protestos em Ottawa. Para o Canad, uma iniciativa multilateral teria, portanto, provveis atrativos.566 A situao da Colmbia e do Mxico era similar, com o agravante de ambos serem membros permanentes da majors list, dependentes da cooperao norte-americana e, por isso, particularmente vulnerveis a presses. A Colmbia encontrava-se ento sob a Administrao Samper, descertificada naquele mesmo ano. O Presidente do Mxico, Ernesto Zedillo, qualificara meses antes o processo de certificao de ofensivo e sugerira que os EUA viessem a ser submetidos a idntico escrutnio.
564 LOWENTHAL, Op. cit, p. 312. 565 ULLOA, Op. cit. 566 FRASER, Op. cit.
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No intuito de desestimular expectativas excessivas, o Diretor do Escritrio de Drogas da Casa Branca apressou-se em explicar que a avaliao multilateral no seria, a curto prazo, um substituto para a certificao, a qual continuaria em vigor at que o Congresso viesse a ser persuadido a modific-la. Disse acreditar, entretanto, que, medida que um futuro mecanismo multilateral fosse se tornando til e ganhando credibilidade, tornaria o processo unilateral cada vez menos relevante. Suas declaraes no foram suficientes para reprimir as expectativas, repetidamente verbalizadas nos anos seguintes, quanto substituio do processo norte-americano pelo novo instrumento hemisfrico. Com o apoio explcito ainda que condicional das delegaes daqueles quatro pases, alm do Secretrio-Geral da OEA, venceram-se parcialmente as resistncias ao longo da reunio plenria da Comisso. Ainda que muitos se mantivessem cautelosos e cticos, foi acolhida a sugesto do Canad de convocar reunies consultivas em Washington, sem compromisso, para analisar mais detidamente as propostas apresentadas por Honduras e EUA e determinar alguns dos possveis componentes de um eventual mecanismo multilateral congruente com a Estratgia Hemisfrica.567
7.3.1. A posio do Brasil A reao inicial da delegao do Brasil proposta foi cautelosa e negativa. Segundo avaliao feita, na poca, pelo Presidente do Conselho Federal de Entorpecentes, o mecanismo sugerido pelos EUA daria um passo atrs com relao Estratgia Hemisfrica Antidrogas. Temia que os aquele pas pretendesse impor aos parceiros hemisfricos um novo esquema intrusivo de monitoramento e metas a atingir. Com
567 CICAD/doc. 1029/99, 04.10.99 Informe do GTI/MEM 26a. CICAD.
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a evoluo das negociaes, no entanto, a posio original brasileira seria atenuada e, por fim, revertida.568
7.3.2. A aprovao do projeto A primeira das duas reunies consultivas, realizada em dezembro de 1997, foi conduzida com habilidade pelos autores da proposta. J ento munida de um projeto mais elaborado, a delegao de Honduras explicou tratar-se da conformao de um grupo de peritos qualificados e coordenados pela Secretaria Executiva da CICAD, encarregados de efetuar avaliaes peridicas profundas, tcnicas e especializadas das caractersticas do narcotrfico, com vistas a formular recomendaes amigveis e fraternas aos governos e aprimorar suas capacidades individuais de combate ao trfico e o consumo de drogas. Fazendo uso de vigorosa retrica antiunilateralista, esclareceu que todos os membros da OEA assumiriam o compromisso de respaldar aquelas recomendaes, as quais seriam divulgadas publicamente.569 Contrastando com a desenvoltura hondurenha que, de resto, no se manteria nas reunies posteriores , a delegao dos EUA assumiu um perfil discreto e conciliador. Ter sido provavelmente mais fcil dissipar os temores e reticncias das demais delegaes deixando que outros pases defendessem a proposta papel que coube naquela primeira reunio consultiva, sobretudo, aos representantes de Honduras, Canad, Chile e Uruguai, alm da prpria Secretaria Executiva da CICAD. A delegao norte-americana fez uso da palavra somente para dirimir algumas preocupaes pontuais. Garantiu que o mecanismo no violaria princpios jurdicos estabelecidos. Enfatizou a importncia da prestao de assistncia aos parceiros hemisfricos para que
568 Entrevista com Luiz Matias Flach, Presidente do Conselho Federal de Entorpecentes entre 1994 e 1998. 26.01.2005. 569 CICAD/CON/doc. 5/97, 04.12.97 Proposta da Repblica de Honduras 1a. Reunio Consultiva da CICAD.
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elaborassem, aperfeioassem e fortalecessem suas estratgias e planos nacionais e os adequassem Estratgia Hemisfrica. Chegou mesmo a propor que seu pas fosse o primeiro a ser avaliado. Ao longo daquela primeira reunio, muitas delegaes que haviam a princpio se mostrado reticentes, entre as quais a brasileira, pareceram dar-se conta das possveis vantagens do instrumento proposto, incluindo a multilateralizao do tratamento da questo, o fortalecimento da OEA como foro hemisfrico e a eventual obsolescncia do processo de certificao unilateral. Esclarecidas a contento as dvidas, as resistncias foram vencidas e nenhum pas voltou a colocar qualquer objeo proposta apenas condicionantes, traduzidos em propostas de princpios, premissas e parmetros. A delegao do Mxico, uma das mais atuantes, logrou incorporar uma srie de diretrizes ao mecanismo: respeito absoluto soberania, jurisdio e leis domsticas dos Estados integrantes, responsabilidade compartilhada, adoo de um enfoque integral, equilbrio e reciprocidade nas aes. Para o Mxico, que vinha sofrendo h anos presses norte-americanas para erradicar cultivos, controlar melhor a fronteira e extraditar narcotraficantes, o mecanismo deveria limitar-se a promover a cooperao entre as partes, a fim de habilit-las a melhor fazer frente, com total autonomia, aos diversos aspectos do problema das drogas.570 Deveria excluir explicitamente a possibilidade de que um Estado exercesse autoridade fora de suas fronteiras, bem como de que se viesse a criar qualquer espcie de fora multinacional de combate ao narcotrfico. Em hiptese alguma deveria assemelhar-se a um tribunal supranacional, possuir natureza intervencionista ou aplicar sanes. Deveria resultar no estabelecimento de um sistema equilibrado de avaliao dos esforos nacionais antidrogas, apoiando os esforos individuais e coletivos, evitando juzos e apreciaes subjetivas e contribuindo para
570 CICAD/CON/doc. 11/97, 11.12.97 Comentrios do Mxico sobre a Proposta de Estabelecimento de uma Aliana Hemisfrica contra as Drogas Ilcitas e de um Sistema Multilateral de Monitoramento e Avaliao - 1a. Reunio Consultiva da CICAD.
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fomentar a confiana. Deveria incluir todos os Estados-membros e aplicar procedimentos de avaliao idnticos para todos. Todas essas sugestes vieram a ser acomodadas sem maiores dificuldades durante o processo negociador. Diversas delegaes ecoaram, em pronunciamentos posteriores, as observaes e preocupaes do Mxico, em especial de que a avaliao fosse orientada para a promoo do dilogo e da cooperao, ao invs da confrontao.571 interessante mencionar, igualmente, as propostas mexicanas que se viram rejeitadas. A primeira foi a de que o mecanismo fosse visto como um primeiro passo para o desenvolvimento de um sistema mundial de avaliao no mbito da ONU, luz da Conveno de Viena de 1988.572 A segunda foi a de que cada Estado fizesse uma autoavaliao, para submisso a um grupo de peritos governamentais (proposta considerada excessivamente branda). Da mesma forma, no pde prosperar a sugesto de que, com o estabelecimento do mecanismo, os pases do grupo (em referncia implcita aos EUA) renunciassem possibilidade de aplicar sanes contra os demais, ou de que o mecanismo conduzisse eliminao de processos e medidas unilaterais de avaliao e impedisse a criao de novos processos com enfoques seletivos e discriminatrios.573 Tampouco avanou a proposta argentina de que as avaliaes nacionais fossem efetuadas somente a pedido dos governos ou nos casos determinados pelo plenrio da CICAD. Abandonada a resistncia inicial, a delegao brasileira das mais cautelosas do grupo reconheceu que o mecanismo proposto poderia complementar os esforos regionais para o tratamento integral e equilibrado da questo das drogas. Sem lanar propostas especficas, buscou
571 CICAD/CON/doc. 4/98, 10.02.98 Resumo: Princpios Expressos na Sesso de Abertura da 1a. Reunio Consultiva da CICAD. 572 Na verdade, apenas dois artigos da Conveno de 1988 possuam alguma vinculao com o tema discutido no mbito da CICAD. O artigo 20 (informao a ser prestada pelas partes) previa que os pases membros fornecessem Comisso de Entorpecentes informaes sobre a implementao da Conveno em seu territrio, em particular as leis e os regulamentos para a internalizao e detalhes de casos de trfico ilcito em suas jurisdies que pudessem revelar novas tendncias, ordem de magnitude, origem das substncias e modus operandi. O artigo 23 (relatrio da JIFE) tratava de relatrio a ser preparado anualmente pela Junta sobre seu trabalho, contendo uma anlise das informaes, bem como eventuais observaes e recomendaes. 573 CICAD/MEM/doc. 13/98, 14.08.98, Non-paper apresentado pela Delegao da Argentina na 18 Reunio do GTI/ MEM.
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principalmente assegurar-se de que no se estava preparando na OEA nenhuma rplica disfarada do processo de certificao norte-americano. Aquela primeira reunio foi decisiva, portanto, por dissipar os principais temores do Brasil e de outros pases. Obtidas tais garantias, tornou-se difcil, seno impossvel, objetar-se a uma iniciativa que se propunha, basicamente, a estimular a implementao dos princpios e diretrizes j acordados na Estratgia Hemisfrica. A iniciativa foi oficialmente aprovada em abril de 1998 em Santiago, por ocasio da Segunda Cpula das Amricas. Cumpre esclarecer que o instrumento proposto, embora indito na esfera do combate s drogas e no mbito da OEA, no constitua o primeiro mecanismo de avaliaes mtuas. J existiam na poca instrumentos de avaliao de diferentes formatos nos foros da OCDE, ONU, OEA e outros (tabela 2), os quais foram examinados pela Secretaria Executiva a ttulo de subsdio para a elaborao do modelo hemisfrico. O que melhor lhe serviu de base foi o mecanismo do Grupo de Ao Financeira Internacional (GAFI/OCDE), cuja implementao inclua uma autoavaliao preliminar e uma avaliao mtua posterior. Tabela 2 Mecanismos de Avaliao em vigor em 1999
(continua)
Foro CICAD/OEA Seguimento do Plano de Ao de Buenos Aires para Combater a Lavagem de Dinheiro Mecanismo Sistema de autoavaliao, pelo qual as respostas dos pases a um questionrio padronizado eram posteriormente tabuladas, publicadas na pgina web da CICAD e discutidas em reunies. GAFI/OCDE Grupo de Ao A implementao de suas recomendaes era monitorada por meio de uma autoavaliao anual, baseada em questionrios, e uma avaliao mtua, a cada perodo determinado, incluindo exame in situ por um grupo de peritos; os resultados eram posteriormente discutidos em plenrio.
Financeira Internacional
273
Tabela 2 Mecanismos de Avaliao em vigor em 1999

(concluso)
Foro JIFE/ONU Junta Internacional de Fiscalizao de Entorpecentes Mecanismo Com base nas informaes fornecidas pelos pases (estatsticas sobre importaes, exportaes, produo, manufatura, utilizao, consumo, inventrios e apreenses dos produtos sujeitos a controles), a JIFE verificava se as convenes da ONU sobre a matria estavam sendo aplicadas e recomendava aes. Avaliava todas as polticas macroeconmicas e estruturais, por meio de misses peridicas aos pases membros, destinadas compilao de informaes estatsticas e reunies com autoridades nacionais de alto nvel; a submisso ao processo era uma condio para o recebimento de apoio financeiro do Fundo. Com base em documento preparado por cada pas e em relatrio elaborado por economistas do Secretariado, examinava as polticas comerciais dos pases membros no tocante s normas e disciplinas dos acordos e compromissos internacionais na matria. Inspetores visitavam as instalaes nucleares e verificavam registros e estatsticas, elaborando relatrios. Seu processo de avaliao mtua das medidas de combate lavagem de dinheiro consistia no envio de um questionrio de autoavaliao aos pases membros e visitas in loco por peritos. Pelo mecanismo de monitoramento, avaliava-se se as leis e regulamentos nacionais de internalizao atendiam aos padres estipulados pela Conveno, bem como sua aplicao prtica. O mecanismo consistia em uma etapa de autoavaliao (preenchimento de questionrio), visitas in situ aos pases e adoo de um relatrio. Cada pas era avaliado por dois outros, e assim por diante.
FMI Fundo Monetrio Internacional
OMC Organizao Mundial de Comrcio
AIEA Agncia Internacional de Energia Atmica Comisso Europeia para os
Problemas do Crime
OCDE Conveno contra o Suborno em Transaes Comerciais
274
7.3.3. A construo do Mecanismo Para delinear os objetivos, alcance e funcionamento do mecanismo, foi criado um grupo de trabalho574 aberto a todos os Estados-membros. O Canad, que se tornara o segundo contribuinte voluntrio da CICAD e vinha manifestando clara determinao em participar mais ativamente nas negociaes, elegeu sem dificuldades seu candidato presidncia do grupo.575 Uma iniciativa louvvel do grupo latino-americano foi a de utilizar temporariamente o Grupo do Rio como foro para a coordenao de posies dos seus membros ao longo do processo negociador, com a criao, em 1998, de grupo de trabalho ad hoc que se reuniria periodicamente.576 As negociaes ocorreram sem maiores dificuldades ou divergncias, ao longo de seis sesses de trabalho em 1998 e 1999.577 Decidiu-se que o mecanismo seria governamental, sem a participao de representantes do setor privado ou da sociedade civil (de modo a no introduzir interesses capazes de desvirtuar o processo e retirar sua transparncia), nico (termo que correspondeu, de forma muito diluda, ideia de que no deveriam haver outros mecanismos de certificao sobre drogas no hemisfrio) e objetivo (tomando por base informaes concretas e quantificveis). Seria imparcial e igualitrio e estaria baseado em normas e procedimentos de aplicao geral, mtua e previamente estabelecidos, de modo a garantir um processo equitativo de avaliao. Seriam avaliados
574 Grupo de Trabalho Intergovernamental sobre o Mecanismo de Avaliao Multilateral (GTI-MEM). 575 O Canad fez contribuies voluntrias para o financiamento de atividades de cooperao da OEA na rea de drogas (Fundo 85) da ordem de US$ 60 mil em 1997, US$ 200 mil em 1998 e US$ 247 mil em 1999 (sendo nesse ano o segundo maior contribuinte voluntrio aps os EUA US$ 2 milhes) e seguido pelo Japo, Unio Europeia, Espanha e BID. As atividades do GTI-MEM foram parcialmente custeadas pelas contribuies voluntrias canadenses. O pas elegeu para a presidncia do GTI o Sr. Jean Fournier, seu Vice-Procurador Geral e representante titular junto CICAD, contando com o apoio dos EUA, do Secretrio Executivo da CICAD e do Brasil. A vice-presidncia do grupo coube ao Chile, que se envolvera mais estreitamente na questo em decorrncia de seu papel de anfitrio na Cpula de Santiago. 576 As delegaes do Mxico, Argentina, Bolvia, Colmbia, El Salvador e Venezuela teriam papel proeminente naquele foro. 577 CICAD/doc. 1029/99, 04.10.99 Informe do GTI/MEM 26a. CICAD.
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simultaneamente todos os pases do hemisfrio e no somente alguns, como originalmente aventado, inclusive pelo Secretrio Executivo da CICAD (simultaneidade que viria, mais tarde, a dificultar o aprofundamento das avaliaes, lanando sobre os peritos uma quantidade excessiva de informaes). Seria transparente, mediante a publicao dos relatrios finais, e ao mesmo tempo respeitaria a confidencialidade das deliberaes e das informaes prestadas pelos Estados (esta segunda diretriz retiraria, na verdade, parte da transparncia). Avaliaria tanto os esforos como os resultados578 e seria desenvolvido observando-se as regras e prticas do devido processo.579 A avaliao teria caractersticas de recomendao e no de recriminao.580 E particularmente importante excluiria sanes de qualquer natureza. O objetivo do Mecanismo seria fomentar a plena aplicao da Estratgia Hemisfrica, por meio do dilogo e da cooperao.581 Para isso, acordou-se que o produto final consistiria em um relatrio sobre a situao hemisfrica e 34 relatrios nacionais de formato uniforme, contendo a avaliao dos respectivos esforos com base em 61 indicadores de desempenho (mximo denominador comum das contribuies recebidas) e recomendaes claras e objetivas para seu aperfeioamento.582 Os indicadores foram divididos em cinco metas:
578 Proposta argentina. 579 Para o Uruguai, autor da proposta, deveria dar-se aos Estados a garantia absoluta de que poderiam manifestar seus pontos de vista antes que qualquer deciso viesse a ser adotada. Por sugesto da Argentina e do Brasil, acordou-se entender como devido processo a garantia de que, durante a etapa de preparao dos relatrios nacionais, os peritos manteriam consultas com os governos dos pases avaliados, dando-lhes a oportunidade de acompanhar e comentar a verso final de seu relatrio. 580 CICAD/MEM/doc. 13/98, 14.08.98 Non-paper apresentado pela Delegao da Argentina na 18. Reunio do GTI/MEM. 581 A lista completa dos objetivos incluiu: dar sequncia ao progresso individual e coletivo dos esforos, indicando tanto os resultados obtidos como os obstculos enfrentados; apoiar os pases na implementao de seus planos nacionais; contribuir para o fortalecimento das capacidades nacionais de enfrentar o problema das drogas; propiciar o desenvolvimento de programas de assistncia tcnica e treinamento e intercmbio de experincias; elaborar relatrios peridicos sobre a situao nacional e hemisfrica; e promover, por meio da CICAD, o fortalecimento da cooperao e coordenao com outras regies. CICAD/MEM/doc. 24/98 rev.3, 22.09.98 Relatrio da 2a. Reunio do GTI/MEM. 582 Os relatrios seguiriam os itens da Estratgia Hemisfrica, com captulos centrais dedicados reduo da demanda e da oferta. Sua base seria a informao compilada em questionrio, um documento introdutrio apresentado por cada governo, as consultas aos pases e, caso necessrio, fontes externas adicionais de informao. O documento introdutrio versaria sobre o problema das drogas em cada territrio, ilustrando os xitos, as dificuldades e as
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otimizao da estratgia nacional (existncia de um marco-guia para todas as atividades antidrogas e de um sistema nacional para compilao e anlise de informaes);583 preveno do consumo, tratamento e reabilitao de dependentes; reduo da oferta (reduo dos cultivos e da produo, programas de desenvolvimento alternativo, preveno do desvio de substncias qumicas e produtos farmacuticos), delitos conexos (trfico ilcito de armas de fogo, lavagem de dinheiro)584 e o custo social e econmico do problema das drogas (que se mostraria de mensurao problemtica). A elaborao desse rol representou um passo significativo, pois, pela primeira vez, todos os governos da OEA se puseram de acordo sobre uma relao dos aspectos mais importantes do problema e a forma de trat-los.585 Adotou-se um procedimento que permitiria a participao do pas avaliado em todas as etapas do processo, sendo-lhe enviado o projeto de relatrio para comentrios em duas ocasies antes de sua aprovao final em plenrio. A cada dois anos, ao final de uma rodada completa de avaliao, seria produzido um relatrio de seguimento sobre a implementao das recomendaes, incluindo dispositivos para solicitao de assistncia.586 Quanto ao funcionamento do mecanismo, seriam realizadas sesses de trabalho peridicas, com a participao dos 34 peritos governamentais,587 remunerados pelos respectivos governos, de modo a
reas nas quais a cooperao deveria ser fortalecida. CICAD/MEM/doc. 13/99 rev. 2, 14.04.99, Informe da 4a. reunio do GTI/MEM. 583 Esta meta correspondia a uma das principais propostas norte-americanas a de que os governos desenvolvessem planos antidrogas abrangentes. A CICAD foi portanto instruda a oferecer um programa de apoio tcnico aos governos para a preparao e avaliao dos planos nacionais e o acompanhamento do progresso na sua implementao. Os planos seriam submetidos ao mecanismo de avaliao, com vistas reviso peridica de desempenhos, fornecimento de retroalimentao de dados e sugestes de aperfeioamento. 584 CICAD/MEM/doc. 13/99 rev. 2, 14.04.99 Informe da 4a. reunio do GTI/MEM. 585 SGE/CAD-732/98, 30.06.98. 586 SGE/CAD-178/99, 05.03.1999. 587 Por envolver uma burocracia onerosa, foi rejeitada a proposta do Panam de nomeao de coordenadores de avaliao, a serem incorporados equipe da CICAD, com a atribuio de visitar o pas avaliado e submeter relatrio a uma Comisso de Normas de Avaliao. Decidiu-se que os peritos seriam divididos em quatro subgrupos de trabalho, avaliando, cada um, 8 ou 9 pases e submetendo suas avaliaes posteriormente ao plenrio. Esse formato manteria a representatividade sem onerar excessivamente os pases. Cada um dos 34 Estados-membros indicaria um perito titular e um ou mais suplentes.
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manter autonomia e independncia em relao Secretaria Executiva. A partir de contribuies voluntrias, seria criado um fundo de assistncia financeira o chamado Fundo de Solidariedade disposio de qualquer pas membro que dele necessitasse, para garantir a participao de seus representantes nas reunies do grupo de peritos. O Brasil fez uma contribuio voluntria da ordem de US$ 70 mil ao MEM por ocasio do incio da primeira rodada de avaliaes. Secretaria Executiva da CICAD, caberiam apenas funes de apoio na organizao das reunies e na elaborao dos documentos. Em nenhum momento emitiria qualquer juzo de valor sobre o contedo da informao dos pases.588 Cumpre ressaltar a preocupao manifestada por muitas delegaes, ao longo dos trabalhos, em evitar que a Secretaria Executiva viesse a ter qualquer poder decisrio no processo. Definiram-se, outrossim, as caractersticas das visitas in situ aos pases durante o processo de avaliao, aspecto de especial sensibilidade em face das preocupaes com defesa da soberania: seriam excepcionais e devidamente justificadas, realizadas com o objetivo de promover a cooperao, melhorar a qualidade do dilogo entre os Estados-membros e a CICAD e promover a plena participao de todos no processo. Seriam realizadas por solicitao da CICAD com a anuncia do pas, ou por sua solicitao. Na prtica, a primeira visita s se realizaria seis anos mais tarde.589 O significado histrico da criao do MEM foi reconhecido pelos Chanceleres do hemisfrio que, reunidos na Guatemala em junho de 1999590, elencaram-no entre suas mais altas prioridades.591
588 CICAD/doc. 1029/99, 04.10.99 Informe do GTI/MEM 26a. CICAD. 589 A ideia preliminar posteriormente abandonada era de que grupos de peritos ou coordenadores de avaliao da CICAD visitassem cada pas, para reunir-se com as autoridades competentes e compreender adequadamente as respostas dos questionrios preenchidos. Tal procedimento era adotado nos mecanismos de referentes Conveno Interamericana Contra a Corrupo e ao Grupo de Ao Financeira Internacional. 590 Por ocasio da 29. Assembleia Geral da OEA. 591 CICAD/MEM/doc. 8/99, 31.10.99 Discurso de abertura do Sr. Jean Fournier, Procurador-Geral Adjunto do Canad, 6a. reunio do GTI/MEM. Relatrio Anual da CICAD GT/IACP 23/99.
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Em setembro de 1999, finalizaram-se em Ottawa as negociaes do instrumento que a Chancelaria canadense tentou, sem xito, batizar de Mecanismo de Avaliao Multilateral de Ottawa.592 Nas semanas seguintes, os pases nomearam suas autoridades nacionais de coordenao e os peritos. O Brasil indicou a recm-criada SENAD como a entidade nacional de coordenao, com a funo de coordenar o preenchimento dos questionrios de avaliao.593 A finalizao do processo negociador foi seguida de uma srie de declaraes de endosso poltico. No Comunicado de Braslia emanado da Reunio de Presidentes da Amrica do Sul em agosto de 2000, manifestou-se profunda preocupao com a extenso e a gravidade que vinha assumindo o problema das drogas na regio, talvez a principal ameaa democracia na Amrica do Sul e fez-se meno expressa importncia do Mecanismo de Avaliao Multilateral que substituiria injustos esquemas unilaterais de aferio dos esforos de combate s drogas. No obstante as declaraes em contrrio feitas por autoridades norte-americanas, no haviam sido abandonadas as esperanas de eliminao do processo de certificao. A rodada-piloto teve um ritmo acelerado de modo a encerrar-se antes da Terceira Cpula das Amricas e demonstrar aos mandatrios hemisfricos a celeridade com que seu mandato fora cumprido.
7.3.4. A atuao do Brasil Ao longo do processo de negociao do MEM, o Brasil contribuiu com uma srie de comentrios, de carter sobretudo formal. Props mudanas na estrutura de composio dos princpios e objetivos enunciados do Mecanismo, de forma a proporcionar maior equilbrio e a evitar superposio de conceitos. Apoiou a proposta uruguaia de
592 Por ocasio do 26o. Perodo Ordinrio de Sesses (Montevidu, outubro de 1999), o plenrio da CICAD aprovou formalmente a criao do Mecanismo. 593 A SENAD indicou o Dr. Marcos da Costa Leite para o cargo de perito titular do Brasil no MEM e o Dr. Sergio Nicastri como suplente. Posteriormente, seriam indicados um representante da SENAD e outro do Itamaraty.
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que viesse a ser desenvolvido observando-se as normas e prticas do ordenamento jurdico. Considerou que o mecanismo deveria ser governamental. Props que os Estados submetessem de forma escalonada ao longo do ano as informaes ao questionrio (ideia que no prosperou) e que os indicadores fossem em nmero reduzido e fceis de interpretar (o nmero final seria de 61, no to reduzido).594 Defendeu a garantia de confidencialidade dos documentos intermedirios e props que o exame dos relatrios preliminares pelo plenrio somente ocorresse aps recebidos e incorporados os comentrios das autoridades nacionais (propostas aceitas). Tal postura de acompanhamento atento e construtivo, com perfil baixo, grande dose de cautela e sem inteno efetivamente propositiva foi fruto de instrues especficas. Em vista do momento de incertezas na esfera institucional pela qual se estava passando (o Conselho Nacional de Entorpecentes estava prestes a ser extinto), a delegao foi especificamente instruda a evitar protagonismos no tema, limitando-se a acompanhar o desenvolvimento dos trabalhos. s vsperas da exonerao, o presidente do Conselho participou das primeiras sesses de negociao em posio enfraquecida, sem o respaldo poltico necessrio para assumir posturas incisivas como as que havia assumido durante a negociao da Estratgia Hemisfrica dois anos antes. Em junho de 1998, em meio s negociaes, o CONFEN foi extinto e substitudo pelo Conselho Nacional Antidrogas (CONAD), no mbito da Casa Militar da Presidncia da Repblica (rebatizada de Gabinete de Segurana Institucional). O CONAD foi concebido como autoridade nacional coordenadora das polticas nacionais sobre drogas no Brasil, tendo a SENAD como seu escritrio tcnico e o Ministro-Chefe da Casa Militar/GSI como seu titular. Passou a ser integrado pelos diversos rgos federais e entidades privadas competentes.595
594 CICAD/MEM/doc. 16/98, 27.07.98 Comentrios do Governo do Brasil 2a. Reunio do GTI/MEM. 595 SENAD, Secretaria Especial de Direitos Humanos, Ministrio da Educao, Ministrio da Defesa, Ministrio das Relaes Exteriores, Ministrio da Sade, Ministrio da Justia, Ministrio da Fazenda e Conselhos Estaduais
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O CONAD teria na teoria, mas no na prtica, a funo de seu antecessor de rgo decisrio mximo na esfera de drogas, passando cada ministrio a ter maior autonomia na sua respectiva esfera de jurisdio. Surgiu, aqui, um espao importante a ser preenchido pela diplomacia brasileira na coordenao da atuao do pas em foros internacionais e bilaterais. Com efeito, em 1997, enquanto se discutia a gnese do mecanismo de avaliaes na OEA, registrava-se importante evoluo institucional no mbito do Ministrio das Relaes Exteriores, com a criao de um ncleo para tratar dos temas vinculados ao narcotrfico.596 O antigo Departamento de Entorpecentes foi transformado em Secretaria Nacional Antidrogas (SENAD), igualmente subordinada Presidncia da Repblica597 subordinao que perduraria at 2011. Tratou-se aqui da implementao de recomendaes da 20. Assembleia Geral da ONU referentes s estruturas institucionais nacionais, que por sua vez seguiam os moldes do Office for National Drug Control Policy norte-americano: vinculada Presidncia da Repblica como rgo central do Sistema Nacional Antidrogas e com atribuies envolvendo a coordenao de todos os aspectos do combate s drogas ilcitas, tanto do lado da represso da oferta como do controle da demanda. Seu Secretrio seria o equivalente ao czar das drogas norte-americano. Na prtica, contudo, o Ministrio da Justia manteve completa autonomia sobre as atividades de interdio/reduo da oferta, obtendo a transferncia oficial de volta para a sua jurisdio em dezembro do ano 2000.598 Aqueles dois anos foram marcados pela
Antidrogas (um representante dos 27 conselhos), alm de representantes de organizaes, instituies e entidades nacionais da sociedade civil. 596 A unidade informal foi inicialmente estabelecida na Subsecretaria-Geral de Assuntos Polticos (SGAP). Em 2001, o ncleo seria oficialmente transformado na Coordenao-Geral de Combate a Ilcitos Transnacionais (COCIT), com competncia especfica para tratar do tema de drogas e delitos conexos na agenda externa e coordenar a atuao dos diversos rgos brasileiros competentes em foros bilaterais e internacionais. Com a criao da COCIT, cada evento internacional na esfera de drogas a se incluindo os foros da ONU, OEA, Mercosul, Comisses Mistas bilaterais e outros passou a ser precedido por reunio interna de coordenao conduzida pelo MRE, exerccio que proporciona panoramas atualizados dos esforos de cada rgo, demandas e possibilidades de cooperao externa. 597 Medida provisria no. 1.669, de 19.06.1998. 598 O Decreto 3.696, de 21.12.2000, estipulou as competncias do Ministrio da Justia e da Secretaria Nacional Antidrogas. Atribuiu ao Ministrio da Justia, como rgo central, e ao Departamento de Polcia Federal (DPF),
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indefinio quanto s competncias dos dois rgos federais. Possivelmente por inrcia, a SENAD mesmo aps tornar-se responsvel apenas pela reduo da demanda continuou sendo, oficialmente, a Entidade de Coordenao Nacional do MEM e o rgo brasileiro principal junto CICAD. A partir de 2001, a recm-criada Coordenao de Combate a Ilcitos Transnacionais (COCIT) do Itamaraty passou a compartilhar, na prtica, as tarefas pertinentes ao mecanismo. A postura das delegaes brasileiras presididas pelo novo rgo permaneceu discreta, diante da necessidade de os novos representantes se familiarizarem com a substncia e o ritmo do processo negociador. A memria foi garantida pela presena constante, nas delegaes brasileiras, de representante do Itamaraty e da Misso do Brasil junto OEA. No obstante tais percalos, o MEM operaria dentro de parmetros satisfatrios para o pas.
7.4. A inaugurao do Mecanismo: a Rodada Piloto de Avaliaes A primeira rodada-piloto do mecanismo, referente ao binio 1999-2000, durou pouco menos de um ano. Cuidadosamente redigidos em tom no recriminatrio, os relatrios nacionais consistiram em anlises relativamente objetivas da situao interna de cada pas em face da problemtica das drogas. Algumas delegaes procuraram valer-se de negociaes de bastidores para manipular seus respectivos relatrios nacionais, expurgando-os de informaes que pudessem constranger seus governos ou agregando dados positivos, de modo a torn-los mais palatveis ao pblico interno. Temiam que seus pases ainda no estivessem preparados para receber crticas ainda que multilaterais e em formato construtivo s suas atuaes, ou a ver publicamente expostas suas mazelas. A maioria das delegaes, contudo a includa a brasileira , no pareceu interpretar as recomendaes
como rgo executivo, a competncia sobre as atividades de represso ao uso indevido, trfico ilcito e produo no autorizada de drogas.
282
como crticas ou recriminaes, mas simplesmente como deficincias a serem sanadas. Algumas delegaes alegaram que determinadas recomendaes implicavam gastos, para os quais os pases de menor desenvolvimento relativo no se achavam preparados. Para auxiliar aqueles pases, passaram ser previstos recursos especficos. A primeira rodada permitiu que se desenhasse um quadro indicativo da situao hemisfrica em vrios aspectos. O relatrio, de linguagem bastante tcnica, apontou para a necessidade de aperfeioamento em reas como coleta de dados estatsticos em geral, estudos epidemiolgicos, reduo da demanda e tratamento de dependentes. Apenas oito Estados j aplicavam normas mnimas de tratamento para dependentes, a maioria carecendo de programas, marco regulamentar e normas de ateno para centros de tratamento. Verificou-se, por exemplo, que a maioria dos pases j possua um plano nacional antidrogas599 e havia ratificado os principais instrumentos multilaterais na matria. Constatou-se que fatores como diferenas de sistemas jurdicos, recursos humanos, econmicos e financeiros, interesses e temores nacionais e escassez de informaes, vinham dificultando a adoo de um ritmo uniforme de implementao e uma ao integrada dos pases.600 Revelou-se o crescimento do consumo, a diminuio da idade mdia de incio do uso de drogas, o surgimento de novas substncias, a ampla disponibilidade e elevado grau de pureza das mesmas601 e diversificao do tipo de drogas utilizadas. Com base nas avaliaes nacionais, foram formuladas mais de 400 recomendaes padronizadas aos pases (tabela 3), recebendo cada qual independentemente de seu grau de avano no tratamento da problemtica das drogas cerca de uma dezena de recomendaes. Algumas foram aplicadas a quase todos como, por exemplo, desenvolvimento da capacidade de estimar os custos do problema das
599 CICAD, documento de trabalho para reunio do GEG, maro de 2004. 600 Presentation by Mr. Lancelot Selman, Principal Representative of Trinidad and Tobage and Chairman of CICAD. OEA/ Ser. L/XIV.3.1 CICAD/E/doc.7/00, 11.12.2000. 601 Palavras do Secretrio-Geral da OEA. OEA/Ser.L/XIV.3.1 CICAD/E/doc. 6/00, 11.12.2000.
283
drogas, ratificao da Conveno Interamericana sobre Assistncia Mtua em Matria Penal e implementao de um sistema de estimativas de consumo de drogas , ao passo que outras, mais bsicas, a um nmero reduzido de pases criminalizao da lavagem de dinheiro, aplicao de sanes pela no delao de transaes suspeitas, estabelecimento de cooperao internacional para combate lavagem de dinheiro e regulamentao das profisses envolvidas na distribuio de produtos farmacuticos.602 Todos os 34 pases receberam do grupo de peritos um rol de tarefas a cumprir. O relatrio sobre o Brasil603 foi, de maneira geral, bastante favorvel, sendo objeto de seo parte. Tabela 3 Recomendaes da Primeira Rodada aos pases (1999-2000)
(continua)
Recomendaes 1- Desenvolver a capacidade de estimar o custo do problema das drogas 2- Ratificar a Conveno de Assistncia Mtua em Matria Penal 3- Implementar sistema de estimativa de consumo de drogas 4- Estender programas de preveno a populaes-chave 5- Ratificar a Conveno sobre Armas (CIFTA) 6- Estabelecer um banco de dados de armas de fogo 7- Avaliar programas de preveno 8- Desenvolver um sistema integrado de estatsticas e documentos 9- Fortalecer os mecanismos de pr-notificao de exportaes de substncias qumicas 10- Avaliar programas de tratamento 11- Estimar reas de cultivos e produo potencial 12- Ratificar a Conveno contra a Corrupo No de pases 29 28 28 25 22 22 21 20 19 18 16 14
602 Summary Matrix of Recommendations, 30.01.2001. 603 Elaborado conjuntamente por peritos do Equador, Belize e So Cristvo e Nevis.
284
Tabela 3 Recomendaes da Primeira Rodada aos pases (1999-2000)

(continuao)
Recomendaes 13- Adotar normas mnimas de tratamento de dependentes qumicos 14- Estabelecer mecanismos de cooperao internacional para delitos relacionados a armas de fogo 15- Desenvolver um registro de operaes/detenes/condenaes No de pases 13 12
relacionadas ao narcotrfico 16- Fortalecer mecanismos de vigilncia de cultivos ilcitos 17- Estabelecer um mecanismo de controle da fabricao e comrcio de armas 18- Adotar um plano antidrogas 19- Aprovar e implementar uma estratgia de reduo da demanda 20- Confirmar se a legislao domstica est de acordo com os regulamentos-modelo da CICAD 21- Incorporar um sistema de avaliao ao plano antidrogas 22- Estabelecer uma Unidade de Inteligncia Financeira 23- Estabelecer um banco de dados sobre crimes relacionados lavagem de dinheiro 24- Adotar diretrizes para a reduo da demanda 25- Estabelecer um sistema de estimativas das necessidades lcitas de substncias qumicas Controladas 26- Adotar legislao que sancione o desvio de substncias qumicas 27- Adotar legislao sobre transaes suspeitas 28- Estabelecer mecanismo para administrao de produtos confiscados do crime 29- Desenvolver uma estrutura para controlar o desvio de substncias qumicas 30- Fortalecer o intercmbio de informao sobre frmacos e substncias qumicas 31- Ratificar a Conveno de 1971 32- Estabelecer um oramento central
11 11 10 9 9 9 8 8 8 8 8 7 6 6 6 6 5 5
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Tabela 3 Recomendaes da Primeira Rodada aos pases (1999-2000)

(concluso)
Recomendaes 33- Criminalizar a produo ilcita e o trfico de armas de fogo 34- Ratificar a Conveno de 1961 35- Continuar a desenvolver a capacidade de estimar o custo do problema das drogas 36- Promover treinamento em preveno e tratamento 37- Estabelecer um sistema de intercmbio de informao sobre narcotrfico 38- Ratificar a Conveno de 1988 39- Estabelecer uma autoridade central na rea de drogas 40- Controlar a produo de drogas sintticas 41- Reduzir o nmero de laboratrios clandestinos 42- Coordenar os rgos municipais, estaduais e federais para impedir desvio de produtos controlados 43- Aperfeioar a coordenao entre as autoridades competentes (controle da oferta) 44- Implementar programas de desenvolvimento alternativo 45- Estabelecer autoridade judiciria para investigar e controlar o narcotrfico 46- Criminalizar a lavagem de dinheiro 47- Sancionar omisses de denncias de operaes suspeitas 48- Estabelecer cooperao internacional para investigar casos de lavagem de dinheiro 49- Regulamentar as profisses envolvidas na distribuio de produtos farmacuticos No de pases 4 3 3 3 3 2 2 2 2 2 2 1 1 1 1 1 1
Em janeiro de 2001, a CICAD publicou o relatrio em seu website, descrevendo o progresso de cada pas na guerra s drogas.604 Em
604 MEM formula recomendaciones, in Noticias Novedades de la OEA, maro-abril 2001, in Newsletter: Noticias Novedades de la OEA, maro-abril 2001.
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pronunciamento feito na ocasio, o Secretrio-Geral da OEA, Cesar Gaviria, recordou que a legitimidade do mecanismo dependia, em grande medida, da publicidade e da periodicidade dos relatrios e do consequente escrutnio pblico. Sendo uma das premissas da estratgia do MEM a de que o problema das drogas afetava a sociedade em seu conjunto, a divulgao dos resultados da avaliao geraria um debate estruturado e documentado sobre os desafios e as prioridades para cada pas, contribuindo para formar consensos bsicos no tocante s aes e polticas necessrias. Afirmou que o MEM constituiria o ponto de referncia fundamental para o futuro das aes nacionais antidrogas, refletindo de maneira honesta e direta as realidades enfrentadas pelos pases e indicando-lhes solues.605 A reao indiferente da mdia, do setor acadmico e do pblico em geral, contudo, frustrou as expectativas, contrastando com o interesse manifestado nas fases iniciais do processo de negociao.606 No fosse por alguns poucos jornalistas mais geis, o evento teria passado desapercebido no continente, inclusive nos EUA. O motivo parece ter sido o fato de os produtos do MEM, de carter tcnico e no recriminatrio, no se prestarem a manchetes de impacto. Em vista das barreiras inerentes ao seu carter governamental, deliberadamente erigidas durante o processo negociador tais como a restrio do acesso aos questionrios originais , o MEM permaneceria, no obstante sua relevncia, majoritariamente restrito aos crculos oficiais. Dois meses mais tarde, Bush anunciou os resultados do processo anual de certificao, atraindo maior ateno da mdia do que em anos anteriores. Nenhum pas do hemisfrio foi descertificado: O Haiti recebeu o tradicional waiver, enquanto Bolvia, Colmbia e Mxico receberam elogios por seus esforos, apesar do aumento da produo e do trfico nos dois ltimos. A mensagem subjacente era clara: qualquer instrumento que viesse a substituir o norte-americano teria de incluir um mecanismo de sanes o que no era o caso do MEM.
605 Palavras do Secretrio-Geral da OEA. OEA/Ser.L/XIV.3.1 CICAD/E/doc. 6/00, 11.12.2000. 606 CICAD/MEM/doc. 6/98, 22.07.98 Comentrios do Governo do Canad 2a. Reunio do GTI/MEM.
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O tema das drogas figurou de forma proeminente na pauta da Terceira Cpula das Amricas (Qubec, abril de 2001), sendo o mecanismo apresentado como um dos xitos da poltica interamericana de cpulas. Incluiu-se na Declarao e no respectivo Plano de Ao a recomendao de que se implementassem integralmente as recomendaes do mecanismo, bem como o compromisso dos governos em tornar aquele instrumento um pilar da cooperao hemisfrica na luta contra todos os aspectos do problema global das drogas. O exerccio da primeira rodada foi complementado pela avaliao do cumprimento de suas recomendaes meses depois. Com base em questionrio de avaliao da implementao das recomendaes, os pases demonstraram os esforos realizados, assim como a assistncia requerida (foram 132 pedidos de assistncia tcnica e/ou financeira) e os obstculos enfrentados. O relatrio hemisfrico, de tom bastante positivo, indicou que os pases das Amricas haviam feito um esforo significativo para cumprir as medidas recomendadas, deparando-se alguns deles com obstculos decorrentes da falta de recursos tcnicos e financeiros. Ressaltaram-se progressos em diversas reas, incluindo a implementao de programas de desenvolvimento alternativo, adoo de medidas contra lavagem de dinheiro e assinatura, por vrios pases, de tratados para combater a corrupo e o trfico de armas de fogo, implementao de sistemas nacionais de informao por meio da criao de observatrios nacionais de drogas, harmonizao de metodologias de compilao, coleta e sistematizao de estatsticas sobre oferta e demanda de drogas. Entre as deficincias, foi identificada a compilao de estatsticas sobre, por exemplo, pessoas detidas e condenadas por delitos relacionados com drogas, e ratificao de determinados instrumentos internacionais. O objetivo de formao de um marco jurdico comum vinha esbarrando em dificuldades, em face da demora dos pases em aderir ou ratificar alguns instrumentos internacionais. Tal deficincia revelava problemas tais como a insuficiente coordenao entre
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os rgos do Executivo, ou entre este e o Legislativo, alm da manifesta falta de vontade poltica de alguns Estados.607 Em autocrtica construtiva, verificou-se que as recomendaes formuladas no haviam sido suficientemente concretas e especficas, por vezes deixando de levar em conta o contexto socioeconmico e as prioridades de cada pas. J naquela primeira rodada, percebeu-se que a implementao constituiria um processo relativamente lento, sendo as tarefas atribudas aos pases, de modo geral, trabalhosas e, em muitos casos, onerosas. Por ocasio da divulgao do relatrio, Gaviria afirmou que o mais importante era a atmosfera de cooperao criada pelo processo, dispondo-se, pela primeira vez, de parmetros objetivos de avaliao, cifras e metas.608 O chefe da delegao dos EUA qualificou o mecanismo de uma aliana de interesses para lidar com o problema das drogas e afirmou que o hemisfrio havia ido muito alm do interesse inicial de substituir o processo de certificao. 7.5. Aperfeioamentos e consolidao Em abril de 2001, ao final da primeira rodada, os Estados-membros tornaram a reunir-se para refinar os indicadores e os procedimentos, analisar a eficcia do processo e credibilidade das avaliaes. Como resultado do esforo de reflexo, acordou-se estender para dois anos o perodo de cada rodada, de modo a dar tempo para ocorrerem evolues mensurveis nos quadros nacionais. Para garantir produtos anuais que dessem a resposta hemisfrica a cada processo de certificao, decidiu-se que, nos anos de intervalo da avaliao do desempenho dos pases, seria realizada avaliao de seguimento da implementao das recomendaes formuladas na rodada anterior.
607 Alguns vinham assinalando que suas legislaes domsticas iam alm do contemplado nos instrumentos, ou ento se recusavam a ratific-los por considerarem no corresponder aos seus interesses nacionais. 608 OEA admite escaso progreso de luchas antinarcticos en el continente, Agncia de Notcias EFE, in Noticias Internacionales. US Department of Public Information. 31.01.2002.
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Por esse motivo, refutou-se mais uma vez o modelo proposto pelos EUA de avaliao de apenas dois temas a cada ano.609 Esse exerccio de autoavaliao peridica viria a ser posteriormente repetido ao final das rodadas seguintes, assumindo uma dinmica prpria e consolidando uma mentalidade receptiva a aperfeioamentos constantes. A segunda rodada (referente ao perodo 2001-2002) realizouse entre 2002 e 2004, j de forma rotineira em vista da experincia adquirida e da rpida consolidao de uma metodologia de trabalho. O relatrio hemisfrico revelou que, nos dez anos anteriores, os pases do hemisfrio haviam progredido em todos os aspectos importantes da estrutura institucional. Os esforos vinham sendo dificultados, no entanto, pela escassez de recursos em vrios pases. Mencionou os progressos alcanados com a adoo de legislaes antilavagem de dinheiro mais sofisticadas, maior erradicao de cultivos e operaes de interdio. Muitas concluses gerais do relatrio coincidiram com as do processo de certificao norte-americano, como, por exemplo, de que a demanda por drogas aumentara em todos os pases da regio; de que o narcotrfico vinha contribuindo para o crime e a violncia; de que estaria ocorrendo um aumento da produo e pureza das drogas ilcitas. O relatrio revelou que, ao mesmo tempo em que o cultivo de coca declinara na Bolvia e no Peru, sofrera um aumento proporcional na Colmbia (cerca de 2 mil hectares em 2001), espraiando-se naquele pas tambm a produo de cannabis e papoula. Citou o desvio e contrabando de precursores qumicos e outras substncias controladas, resultantes de controles insuficientes. Devotou uma seo importante ao surgimento de grandes organizaes criminosas transnacionais com amplos recursos financeiros, envolvidas com o narcotrfico e delitos conexos. Por sugesto do Secretrio-Geral da OEA, o Brasil e outros pases convocaram uma conferncia de imprensa para divulgar os resultados
609 Informe Final da 7a. Reunio do GTI/MEM. OEA/Ser.L/XIV.4.7, CICAD/E/doc.13/01, 18.05.2001.
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da rodada. Como no exerccio anterior, o assunto no rendeu mais do que algumas breves notas, sendo claro o desapontamento dos jornalistas com a ausncia de notcias de impacto, tais como uma classificao dos pases com base no desempenho. Os relatrios nacionais sobre a implementao das recomendaes da segunda rodada (tabela 4) no revelaram situao particularmente alvissareira: das 320 recomendaes examinadas, 82 haviam sido cumpridas, 186 estavam em alguma fase de implementao e 57 no haviam sido iniciadas. Causou preocupao o fato de a segunda rodada encerrar-se com 82 recomendaes no cumpridas provenientes da primeira (13 das quais dirigidas Amrica do Sul) metade das quais sobre ratificao de convenes ou aprovao de leis internas , revelando ser a esfera legislativa de avano particularmente difcil.610 Tendo em mente essa dificuldade, a Secretaria Executiva props que a CICAD trabalhasse com os congressos nacionais para promover as ratificaes e que, conforme o caso, o seu Presidente de turno ou o Secretrio-Geral da OEA encaminhassem comunicaes por escrito aos mandatrios, instando-os a promover a ratificao. A Secretaria-Executiva props ainda que representantes da CICAD visitassem os pases objeto de recomendaes reiteradas para oferecer assistncia para sua implementao.611 Diante do risco de desmoralizao do mecanismo, foi institudo, ao final da segunda rodada, procedimento de comunicao direta a altas autoridades dos pases que acumulassem recomendaes reiteradas, conforme explicado mais adiante.
610 Insumos da Secretaria para a redao do Relatrio Hemisfrico. CICAD, 20.02.2004. 611 Foram recebidos 56 pedidos de assistncia dos Estados membros para o cumprimento das recomendaes, totalizando cerca de US$ 7 milhes.
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Tabela 4 Cumprimento das Recomendaes da Segunda Rodada (2001-2002)

(continua)
Pas Antgua Argentina Barbados Belize Bahamas Bolvia Brasil Canad Colmbia Costa Rica Chile Dominica Equador El Salvador EUA Granada Guatemala Guiana Haiti Honduras Jamaica Mxico Nicargua Panam Peru Paraguai 3 2 4 3 3 1 3 2 7 7 9 3 10 5 6 11 1 6 3 1 2 1 0 0 Cumpridas 1 2 2 2 3 1 2 4 5 3 5 2 2 1 2 6 3 Em Progresso 5 2 4 4 5 9 4 2 10 5 5 3 8 1 7 6 5 No Comeadas 3 3 4 1 1 5 2 0 1 0 0 1 0 1 3 0 0 Total 9 7 10 7 9 15 8 6 16 8 10 6 10 3 12 12 8 0 11 15 16 7 15 7 9 13
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Tabela 4 Cumprimento das Recomendaes da Segunda Rodada (2001-2002)

(concluso)
Pas Rep. Dominicana So Cristvo Santa Lcia Suriname So Vicente Trinidad e Tobago Uruguai Venezuela Total Porcentagem Cumpridas 5 0 4 3 1 2 0 0 82 25,6 Em Progresso 6 4 3 8 4 6 7 5 186 58,1 No Comeadas 0 0 4 6 5 2 1 0 57 17,8 Total 11 4 11 17 10 10 8 5 320 100
Por ocasio da divulgao dos resultados do processo de certificao norte-americano em 2002, a concesso de waiver Guatemala, embora sem acarretar qualquer sano, desagradou profundamente as autoridades daquele pas. Em comunicado de imprensa circulado na OEA, o Governo da Guatemala manifestou inconformidade com a medida unilateral de descertificao dos EUA, que viola o princpio da igualdade jurdica entre as naes, ignora a certificao multilateral aprovada na OEA, debilita o processo de negociao de um Acordo de Livre-Comrcio entre os EUA e a Amrica Central e deteriora a atmosfera de solidariedade interamericana na luta contra o terrorismo e o crime organizado transnacional. Anexo comunicao, incluiu-se uma cpia de um trecho da avaliao do MEM referente ao perodo 2001-2002, segundo o qual o pas havia desenvolvido e implementado aes nos diversos mbitos da problemtica das drogas. A terceira rodada de avaliaes (2003-2004) foi finalizada em abril de 2005. Tornaram-se mais frequentes as discusses em plenrio
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sobre quais presses poderiam vir a ser exercidas sobre os governos para que cumprissem as recomendaes, preocupando-se os peritos em evitar uma benevolncia mtua que desacreditasse o mecanismo. Comeou a registrar-se, igualmente, certa preocupao com os diferentes nveis de rigor que se vinham involuntariamente adotando para cada pas, muito embora fossem os trabalhos guiados por diretrizes padronizadas. Debateu-se o grau de generosidade com que se deveriam reconhecer os avanos mnimos apresentados pelos pases mais carentes. Outro tema sensvel debatido foi a convenincia de se fazer meno situao poltica nos pases que estivessem passando por momentos de turbulncia passveis de afetar seus esforos no tratamento da problemtica das drogas conforme ocorreu com Haiti e Bolvia em 2004. A tendncia do grupo foi de no se esquivar a citar aspectos que exercessem efeitos diretos e substantivos sobre os esforos nacionais avaliados. Todas essas inquietaes apontavam para a tendncia de o grupo vir a tornar-se gradualmente mais rigoroso em suas avaliaes, a exemplo do que j ocorria, por exemplo, nos mecanismos da OCDE de avaliao nas reas de lavagem de dinheiro e suborno. Em maro de 2003, ao final da segunda rodada, realizou-se nova reunio de reviso do mecanismo.612 Houve uma maior reflexo sobre os defeitos da avaliao hemisfrica, cujas recomendaes, ao contrrio das avaliaes nacionais, mostravam-se de tal modo amplas e genricas que no explicitavam a nenhum pas que medidas adotar, quando ou de que maneira. Nessas condies, estipulou-se que o relatrio hemisfrico passaria a ser uma resenha sucinta, dirigida ao nvel interamericano mais alto a Cpula das Amricas.613 Um dos principais avanos foi a adoo de procedimentos para se instarem os pases a cumprir as recomendaes reiteradas. Julgou-se que a permanncia, na terceira rodada, de reiteraes antigas minaria a credibilidade do mecanismo. Enfatizando que a no observncia das
612 Oitava Reunio do Grupo de Trabalho Intergovernamental (Cidade do Panam, maro de 2003). 613 Carta do Secretrio Executivo da CICAD ao Perito Brasileiro. SGE/CAD-61/04, 30.01.04.
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recomendaes por um pas debilitava o MEM, o documento final614 definiu os procedimentos que a Comisso poderia adotar para instar os pases a cumprirem as recomendaes: em uma primeira etapa, prestao de auxlio, assessoria, assistncia tcnica e recursos para o cumprimento das recomendaes; em uma segunda etapa, requerimento por escrito da CICAD ao pas; se, ao final, persistisse a omisso, o Presidente da Comisso ou um comit de peritos, previamente autorizados pelo plenrio da Comisso, procurariam persuadir o governo do pas em questo a cessar a omisso. A proposta refletia a conscientizao de grande parte dos pases sobre a necessidade de se comearem a dar algumas garras ainda que pouco afiadas ao mecanismo. Ao final da terceira rodada, em fevereiro de 2006, realizou-se, sob a presidncia canadense, um exerccio de reviso mais abrangente do mecanismo. Uma das principais alteraes acordadas foi a reduo dos indicadores praticamente metade (de 86 para 49), havendo consenso de que sua extenso cerca de 300 pginas de informaes, parte das quais apenas marginalmente relacionadas problemtica das drogas dificultava o manejo pelos peritos, sendo pouco conducente elaborao de relatrios de avaliao efetivamente analticos. Decidiu-se estender de 2 para 3 anos o perodo de durao de cada rodada, de modo a dar aos pases mais tempo para cumprir as recomendaes.615 Nos anos intersessionais, seria publicado relatrio de impacto do MEM, atendendo tradicional preocupao com a apresentao de produtos anuais em resposta ao processo de certificao norte-americano. Aps longos debates, foi rejeitada proposta brasileira de publicao no stio da CICAD do conjunto das informaes fornecidas pelos pases ao longo da rodada,616 que se destinava a dar maior transparncia ao processo, ao abrir para o pblico uma grande quantidade de informaes disponibilizadas pelos pases (das cerca de 300 pginas de
614 CICAD/doc. 1222/03, 17.04.2003 Polticas para Instar os Pases ao Cumprimento das Recomendaes Reiteradas. 615 Calculou-se, ademais, que a medida representaria uma economia da ordem de US$ 160 mil por ano para a Comisso, reduzindo-se o nmero de reunies de peritos de 6 a cada 2 anos para 4 a cada 3 anos. 616 Manifestaram-se contra a proposta alguns pases caribenhos, alm do Secretrio-Executivo da CICAD.
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informaes fornecidas, disponibilizava-se to somente um sumrio de 15 pginas). Esperava o Brasil que tal abertura pudesse estimular maior interesse do pblico especialmente acadmicos e pesquisadores pelo tema das drogas no hemisfrio e pelo prprio MEM e estimular um saudvel escrutnio dos trabalhos feitos pelos peritos governamentais. Quanto ao cumprimento das recomendaes pelos pases da regio como um todo, optou-se desta vez por tabular o documento por rea temtica e no por pas, de modo a atender ao pleito de delegaes incomodadas com a perspectiva de comparaes desfavorveis a seus pases (tabela 5). Tabela 5 Cumprimento das Recomendaes da Terceira Rodada (2003-2004)
(continua)
rea Temtica Cumpridas Em Progresso No Comeadas Fortalecimento Institucional Planos Nacionais Convenes Internacionais Sistemas de Informao Reduo da Demanda Preveno Tratamento Estatsticas sobre Consumo Reduo da Oferta Produo e Desenvolvimento Alternativo 27 10 49 6 21 3 97 19 5 39 11 7 21 16 82 30 31 22 1 31 6 15 10 22 152 47 53 53 4 2 5 35 3 13 12 50 11 56 17 84 Total
296
Tabela 5 Cumprimento das Recomendaes da Terceira Rodada (2003-2004)

(concluso)
rea Temtica Cumpridas Em Progresso No Comeadas Controle de Produtos Farmacuticos Controle de Substncias Qumicas Medidas de Controle Trfico Ilcito de Drogas Armas de Fogo Lavagem de Dinheiro Corrupo Crime Organizado Total 56 10 11 27 5 3 133 82 7 15 46 10 4 269 27 4 10 10 1 2 96 165 21 36 83 16 9 498 10 19 12 41 8 25 8 41 Total
A quarta rodada, referente ao perodo 2005-2006, apresentou sensvel evoluo. A reduo do nmero de indicadores permitiu aos peritos um exame mais atento e aprofundado das questes, refinando-se as recomendaes. A pedido de alguns pases, o relatrio hemisfrico deixou de conter, a partir de ento, uma tabela comparativa geral sobre a implementao das recomendaes pelos pases ou mesmo por regies. 7.6. O Brasil nas avaliaes do MEM avanos recentes Os relatrios sobre o Brasil nunca apresentaram dificuldades. Entre os rgos tcnicos brasileiros competentes, o MEM sempre foi visto, de modo geral, como mais um entre os diversos questionrios, de avaliao ou meramente informativos, a serem preenchidos regularmente. As recomendaes sempre foram recebidas como contribuies positivas, e at mesmo como um impulso para a acelerao da
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implementao de medidas necessrias, porm retardadas pela burocracia governamental ou pelo Legislativo. J na primeira rodada, o documento foi aceito pelos rgos nacionais competentes como um diagnstico realista, equilibrado e objetivo do problema das drogas no pas, por simultaneamente reconhecer os progressos alcanados e identificar as lacunas e deficincias. Refletiu avanos como, por exemplo, a adoo do Programa de Ao Nacional Antidrogas; a estratgia nacional de reduo da demanda; uma grande variedade de programas de tratamento e reabilitao, com ampla participao da sociedade civil; esforos para prevenir a instalao e expanso de cultivos ilcitos; a tipificao como delito da fabricao, trfico, importao e exportao ilegal de armas, explosivos e munies; a incorporao na legislao nacional do delito de lavagem de dinheiro; a existncia de uma unidade de inteligncia financeira (COAF) e de um Fundo Nacional Antidrogas (FUNAD), para administrar os bens confiscados ao narcotrfico. As recomendaes ao pas (tabela 6) procuraram estimular as autoridades nacionais competentes a irem mais alm em seus esforos, no sendo questionadas por nenhum dos rgos responsveis pelo seu cumprimento.
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Tabela 6 Implementao das Recomendaes da Primeira Rodada pelo Brasil (1999-2000)

(continua)
Recomendao 1- Ratificar a Conveno Interamericana sobre Assistncia Mtua em Matria Penal e a Conveno Interamericana contra a Corrupo - C/C: exorta sua ratificao com a brevidade possvel 2- Continuar a implementao do sistema integrado para a coleta e manuteno de estatsticas e documentos - C/C: reconhece os avanos feitos pelo Brasil e o exorta a seguir envidando os esforos 3- Implantar um processo para medir a prevalncia do uso de drogas, que inclua a idade de incio do consumo e a incidncia anual de novos consumidores de drogas - C/C: idem (anterior) 4- Avaliar todos os programas de reduo da demanda - C/C: idem (anterior) 5- Desenvolver sistemas para determinar a superfcie de plantao de cannabis e a instalao de laboratrios de processamento de cocana - C/C: idem (anterior) 6- Criar um sistema de estimativas das necessidades de substncias qumicas controladas por parte da indstria lcita - C/C: Reconhece os esforos do Brasil para cumprir a recomendaes e espera que se superem os problemas que poderiam causar atrasos 7- Fortalecer a aplicao do mecanismo de notificao prvia exportao de substncias controladas em cumprimento Conveno da ONU de 1988 - C/C: Avalia positivamente as aes que as instituies brasileiras vm empreendendo para possibilitar o cumprimento da recomendao X X X XX XX X X C E/C N/C
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Tabela 6 Implementao das Recomendaes da Primeira Rodada pelo Brasil (1999-2000)

(concluso)
Recomendao 8- Assegurar a devida coordenao entre os nveis municipal, estatal e federal, a fim de obter informaes completas para prevenir o desvio de substncias qumicas controladas - C/C: Toma nota das dificuldades derivadas da grande extenso do pas para assegurar a coordenao requerida, reconhece os esforos do Brasil e exorta o pas a continuar com a implementao da recomendao 9- Estabelecer um registro ou banco de dados que reflita o nmero de operaes de apreenso de armas, munies, explosivos e outros materiais relacionados - C/C: Toma nota dos esforos que o Brasil vem levando a cabo e espera que a SENASP consiga que o banco de dados recomendado esteja funcionando com a possvel brevidade 10- Estabelecer um registro de pessoas detidas, condenadas e de sanes administrativas por crimes de lavagem de dinheiro - C/C: Reconhece os esforos do Brasil 11- Estabelecer a cooperao internacional para investigao e julgamento de delitos de fabricao e trfico ilcito de armas - C/C: Expressa satisfao com o cumprimento da recomendao. 12- Desenvolver a capacidade de estimar o custo humano, social e econmico do problema das drogas - C/C: Conclui que, para o cumprimento da recomendao, necessrio elaborar um projeto que contemple as bases metodolgicas para a realizao de um estudo daqueles custos. Informa que apresentar uma proposta de metodologia que seja aplicvel a todos. C: cumpridas; E/C: em cumprimento; N/C: no cumpridas; C/C: comentrios da CICAD X X X X X C E/C N/C
No perodo entre a formulao das recomendaes da primeira rodada e a avaliao de sua implementao, apenas uma das tarefas (referente ao trfico de armas) pde ser concluda. A nica recomendao no iniciada (estimativas dos custos) mostrou-se problemtica para praticamente todos os pases do grupo, vindo a ser eliminada a
300
partir da quarta rodada. As dez tarefas restantes estavam em fase de implementao pelos diferentes rgos brasileiros competentes,617 requerendo esforos mais demorados. Quase todas se mostraram complexas, requerendo perodos longos para seu cumprimento total, um esforo de coordenao entre agncias ou com governos estaduais e, em vrios casos, recursos financeiros.
Tabela 7 Implementao das Recomendaes da Segunda Rodada pelo Brasil (2001-2002)

(continua)
Recomendao 1- Ratificar a Conveno Interamericana sobre Assistncia Mtua em Matria Penal (recomendao reiterada da primeira rodada) - C/C: v com preocupao o lento avano do processo de ratificao e insta o Brasil a cumprir a recomendao, se possvel em 2004 2- Ratificar a Conveno da ONU contra o Crime Organizado Transnacional e seus trs protocolos complementares - C/C: Expressa satisfao com o significativo avano e insta o pas a ratificar o instrumento pendente (Protocolo sobre armas de fogo) 3- Implementar um sistema de avaliao sobre a eficcia dos programas de preveno, tratamento e reabilitao de dependentes qumicos - C/C: Alenta o pas a cumprir a recomendao nos prazos previstos 4- Realizar estudos epidemiolgicos atualizados dirigidos a crianas de rua - C/C: Reconhece o progresso alcanado pelo Brasil e insta o pas a cumprir a recomendao na data prevista X X X X X C E/C N/C
617 Ministrio das Relaes Exteriores (MRE), Secretaria Nacional Sobre Drogas (SENAD), Departamento de Polcia Federal (DPF), Secretaria Nacional de Segurana Pblica (SENASP), Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF), Ministrio da Sade (MS) e Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA).
301
Tabela 7 Implementao das Recomendaes da Segunda Rodada pelo Brasil (2001-2002)

(concluso)
Recomendao 5- Implementar o sistema nacional de administrao de produtos controlados - C/C: idem (anterior) 6- Aprovar a lei que tipifica e sanciona a posse, uso, trfico e comercializao ilcita de munies - C/C: Expressa satisfao pelo cumprimento da recomendao 7- Incorporar, no Sistema Nacional de Informao de Justia e Segurana Pblica, informao nacional sobre trfico ilcito de drogas, armas de fogo, lavagem de dinheiro e nmero de pessoas processadas e condenadas por aqueles delitos - C/C: Reconhece o progresso alcanado pelo Brasil e insta o pas a prosseguir com os esforos para cumprir a recomendao 8- Elaborar um registro de respostas s solicitaes de extradio realizadas e recebidas relacionadas com o trfico ilcito de drogas e lavagem de dinheiro - C/C: Expressa satisfao pelo cumprimento da recomendao C=cumprida/ E/C=em cumprimento/ N/C=no cumprida / C/C=comentrios da CICAD X X X X C E/C N/C
Na segunda rodada, o Brasil recebeu oito recomendaes (tabela 7), apenas uma delas reiterada da primeira. A situao brasileira parecia razovel: duas recomendaes haviam sido cumpridas, duas no haviam sido iniciadas e quatro se encontravam em implementao. O processo de ratificao da Conveno sobre Assistncia Mtua em Matria Penal anunciava ser lento e difcil, no obstante sua incluso, pelo Itamaraty, em listas de instrumentos prioritrios enviadas ao Congresso. A Conveno da ONU contra o Crime Organizado Transnacional, ao contrrio, foi ratificada rapidamente, diante de seu alto perfil e das diversas ramificaes de interesse para o Ministrio da Justia e outros rgos de aplicao da lei. As recomendaes na esfera de reduo da demanda (nos. 3 e 4) encontravam-se em estgio avanado de implementao pela SENAD, com apoio financeiro da
302
CICAD. As recomendaes 5 e 7 mostrar-se-iam de implementao mais trabalhosa, em face da necessidade de centralizar e sistematizar dados que, em alguns casos, encontravam-se dispersos nos bancos de dados de cada governo estadual. De modo geral, contudo, o quadro brasileiro refletiu o compromisso dos rgos nacionais em levar a cabo as tarefas indicadas pela CICAD, bem como sua capacidade em faz-lo. Tabela 8 Implementao das Recomendaes da Terceira Rodada pelo Brasil (2003-2004)
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(continua)
Recomendao 1. Ratificar o Protocolo Contra a Fabricao e o Trfico Ilcitos de Armas de Fogo, suas Peas e Componentes e Munies, da Conveno das Naes Unidas Contra o Crime Organizado Transnacional (recomendao reiterada da Segunda Rodada)618 2. Ratificar a Conveno Interamericana Sobre Assistncia Mtua Em Matria Penal (recomendao reiterada da Primeira Rodada) 3. Completar o Datasisnad na data prevista (fevereiro/2006), como a base de dados nacional sobre drogas, para a coleta, manuteno e anlise de dados relacionados com drogas 4. Estabelecer um sistema nacional integrado de programas de preveno do abuso de drogas para populaes especficas 5. Realizar avaliaes sobre o impacto dos programas de preveno do abuso de drogas (recomendao reiterada da Segunda Rodada) 6. Implementar um Sistema Nacional de gesto de produtos controlados para os produtos farmacuticos e substncias qumicas (recomendao reiterada da Segunda Rodada) X C P E N/C
618 Em maro de 2006, poucos meses aps a publicao do relatrio, o Brasil retificou o Protocolo.
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Tabela 8 Implementao das Recomendaes da Terceira Rodada pelo Brasil (2003-2004)

(concluso)
Recomendao 7. Incorporar ao Sistema Nacional de Informao de Justia e Segurana Pblica (Infoseg/SENASP) os dados pertinentes aos pedidos de cooperao judicial feitos pelo Brasil ou por ele recebidos, com relao ao trfico ilcito de drogas 8. Incorporar ao Infoseg os dados pertinentes ao nmero de pessoas processadas e condenadas pela posse e trfico Ilcitos de armas de fogo e munies e sobre as quantidades de armas de fogo e munies confiscados 9. Ampliar a legislao vigente sobre lavagem de ativos para que inclua delitos determinantes, inclusive o trfico de seres e rgos humanos, prostituio e pornografia 10. Expandir os controles administrativos vigentes para a preveno da lavagem de ativos, a fim de incluir advogados, notrios pblicos e contadores 11. Estabelecer um sistema de informao sobre o valor e destino dos ativos apreendidos em decorrncia de atividades de lavagem de ativos 12. Estabelecer uma entidade encarregada da X X X X X X C P E N/C
administrao de bens apreendidos por lavagem de ativos 13. Estabelecer um sistema de investigao e informao sobre o nmero de funcionrios pblicos detidos, processados e condenados por atos de corrupo relacionados com o trfico de drogas 14. Estabelecer uma base de dados para facilitar o levantamento e a informao do nmero de pessoas detidas, processadas e condenadas por atividades relacionadas com o crime organizado transnacional C=cumprida/ P=poucos avanos / E=em cumprimento/ N/C=no cumprida
304
No obstante o aumento do nmero de recomendaes na terceira rodada de resto, ocorrido com todos os demais pases , a avaliao do Brasil foi novamente bastante equilibrada e favorvel (tabela 8). Foram reconhecidos avanos referentes ao aumento geral dos recursos destinados implementao dos programas, execuo de estudos de avaliao da eficcia dos programas e servios de tratamento e reabilitao, implementao de um estudo epidemiolgico sobre crianas de rua, ao estabelecimento de medidas de controle de substncias qumicas, implementao das medidas necessrias para o controle da posse, trfico e produo de armas de fogo e ampliao do arcabouo legal e dos controles administrativos na rea de lavagem de ativos. A cada um desses elogios, contudo, correspondeu uma recomendao para o pas ir alm e seguir aperfeioando os sistemas existentes. Das 14 recomendaes, 4 foram reiteradas das rodadas anteriores: duas em vista do prprio ritmo dos trmites congressuais para a ratificao de tratados e outras duas, por requererem esforos de mais longo prazo. O relatrio refletiu diversos avanos no Brasil, entre os quais a legislao sobre drogas. De maneira a aproximar o Direito Interno dos principais dispositivos dos documentos das Naes Unidas, foram estabelecidas normas de controle e fiscalizao de precursores qumicos envolvendo cerca de 17 mil empresas do ramo (Lei 9.017/95), regulamento da utilizao de meios operacionais para a preveno e represso de aes praticadas por organizaes criminosas (Lei 9.034/95), mediante tutela cautelar para venda imediata de bens apreendidos do narcotrfico (passando a permitir o usufruto imediato, pelos rgos do governo, daqueles bens), tipificao do crime de lavagem de dinheiro e criao do Conselho de Fiscalizao de Atividades Financeiras COAF (Lei 9. 613/98). Decidiu-se em 2003 descentralizar as aes previstas na poltica brasileira antidrogas, repassando parte das responsabilidades para os estados e municpios, com a criao de um conselho municipal de drogas em cada um dos 5.561 municpios. Abandonou-se o conceito de combate s drogas,
305
optando-se pelo combate ao narcotrfico, por um lado, e a educao preventiva e tratamento de dependentes, por outro. O I Levantamento Domiciliar sobre Consumo de Drogas no pas foi concludo em 2002, demonstrando que o problema no Brasil no se destaca comparativamente em relao aos demais pases e que o consumo de lcool um problema bem mais grave do que o de drogas ilcitas. Cumpre aqui ressaltar que diversos pases latino-americanos encontram-se em situao semelhante no que tange a prevalncia de drogas. Em termos comparativos, pode-se dizer que, em termos de sade pblica (aqui excludas preocupaes com criminalidade e segurana pblica), o problema de drogas no pas est em nvel intermedirio de gravidade. Em 2005, foi adotada a nova Poltica Nacional sobre Drogas. Utilizou, como insumos, as contribuies recolhidas durante o I Frum Nacional Antidrogas (2000), aberto participao da sociedade civil. Suas principais inovaes foram o reconhecimento das diferenas entre o usurio, a pessoa em uso indevido, o dependente e o traficante de drogas, tratando-os de forma diferenciada e sem discriminao dos trs primeiros. Em linha semelhante da mensagem de Nancy Reagan sobre o scio do cartel de Medelln, props-se com a nova poltica conscientizar o usurio e a sociedade em geral de que o uso de drogas ilcitas alimenta as atividades e organizaes criminosas. Outra caracterstica importante foi a de reiterar o direito de toda pessoa com problemas decorrentes do uso indevido de drogas ao tratamento mdico e psicolgico adequado. Deixou-se de considerar o dependente qumico como um criminoso, e sim, uma pessoa necessitada de cuidados mdicos e psicolgicos. Foi priorizada a preveno, no entendimento de que constitui a interveno mais eficaz e de menor custo para a sociedade. E reconheceu que a corrupo e a lavagem de dinheiro devem ser alvo prioritrio das aes repressivas, visando ao desmantelamento do crime organizado. No obstante tais avanos, o relatrio da implementao das recomendaes da terceira rodada mostrou que, das 14 tarefas, apenas uma fora integralmente cumprida, encontrando-se as demais em
306
estgios diferentes de cumprimento. O relatrio revelou ainda os diversos avanos ocorridos no Brasil no perodo, conforme segue. Reduo da demanda: em 2005, foi colocado em funcionamento o Banco de Dados do Sistema Nacional Antidrogas (DATASISNAD). O Observatrio Brasileiro (OBID) encontrava-se em processo de atualizao tecnolgica. Cerca de 3 mil conselheiros comunitrios haviam sido capacitados para desenvolver aes junto a comunidades vulnerveis, e 5 mil educadores da rede pblica, para implementar programas de preveno nas escolas. Registraram-se avanos na elaborao de diretrio de entidades de assistncia a menores e adolescentes de rua em todas as capitais estaduais e na sistematizao de uma metodologia de trabalho junto a menores em situao de risco social (Projeto Consultrio de Rua). Controle de Precursores qumicos e produtos farmacuticos: verificaram-se avanos na instalao do Sistema Nacional de Administrao de Produtos Controlados, iniciado em 2001, incluindo a concluso do subprojeto Cadeia de Medicamentos Controlados referente ao desenvolvimento tecnolgico e requisitos farmacuticos para o Programa de Escriturao Eletrnica da Indstria, Farmcias e Distribuidoras de Medicamentos (ento em fase de reavaliao). A quarta rodada do MEM (tabela 9) revelou especial empenho dos rgos brasileiros competentes em avanar nas esferas indicadas pelos peritos, registrando-se um resultado recorde, com o cumprimento integral de praticamente a metade das recomendaes recebidas (6 de 13), inclusive na rea legislativa, conforme se observa na tabela 9.
307
Tabela 9 Implementao das Recomendaes da Quarta Rodada pelo Brasil (2005-2006)

(continua)
Recomendao 1- Ratificar a Conveno Interamericana Sobre Assistncia Mtua Em Matria Penal (recomendao reiterada da Primeira Rodada) 2- Estabelecer um sistema nacional integrado de programas de preveno do abuso de drogas para populaes especficas (recomendao reiterada da Terceira Rodada) 3- Estabelecer um Sistema Nacional Sobre Registro de Pacientes em Centros de Tratamento que Fornea Informao Relativa ao Nmero Total de Pacientes que Receberam Tratamento ou ao Nmero Total de Admisses a Tratamentos em um Perodo Determinado 4- Estabelecer um Sistema de Informao Nacional que Contenha Dados Relativos a Laboratrios Ilcitos de Drogas Desmantelados e seu Potencial de Produo Correspondente 5- Fortalecer o Sistema de Informao sobre Produtos Farmacuticos com vistas a Dispor de Dados sobre o Nmero de Confiscos, a Quantidade de Produtos Farmacuticos Confiscados e Aplicao de Sanes pelo Desvio de tais Produtos 6- Implementar Cursos de Capacitao para o Pessoal dos Setores Pblicos e Privados com Responsabilidades no Controle de Produtos Farmacuticos 7Realizar Atividades de Capacitao e Pesquisa X X X X X X X C P E N/C
Relacionadas com a Preveno e o Controle do Trfico Ilcito de Produtos Farmacuticos e Outras Drogas pela Internet, que Permitam a Identificao das Necessidades Nacionais nos mbitos Normativos e Operativos. 8- Desenvolver um Sistema de Informao para o Controle do Trfico Ilcito de Drogas que Consolide a Informao Proveniente dos Organismos Policiais, do Ministrio Pblico e do Poder Judicirio X
308
Tabela 9 Implementao das Recomendaes da Quarta Rodada pelo Brasil (2005-2006)

(concluso)
Recomendao 9- Incorporar ao Sistema Nacional de Informao de Justia e Segurana Pblica (Infoseg/SENASP) os dados pertinentes aos pedidos de cooperao judicial feitos pelo Brasil ou por ele recebidos, com relao ao trfico ilcito de drogas 10- Ampliar a legislao vigente sobre lavagem de ativos para que inclua delitos determinantes, inclusive o trfico de seres e rgos humanos, prostituio e pornografia (recomendao reiterada da Terceira Rodada) 11- Expandir os controles administrativos vigentes para a preveno da lavagem de ativos, a fim de incluir advogados, notrios pblicos e contadores (recomendao reiterada da Terceira Rodada) 12- Estabelecer uma entidade encarregada da administrao de bens apreendidos por lavagem de ativos (recomendao reiterada da Terceira Rodada) 13- Estabelecer um sistema de informao sobre o valor e destino dos ativos apreendidos em decorrncia de atividades de lavagem de ativos (recomendao reiterada da Terceira Rodada) C=cumprida/ P=poucos avanos / E=em cumprimento/ N/C=no cumprida X X X X X C P E N/C
O exerccio de avaliao da quarta rodada levou os rgos brasileiros a fazerem um balano dos avanos recentes e a avaliar a situao no pas, conforme segue. Fortalecimento institucional: em 2005, a Poltica Nacional sobre Drogas sofreu modificaes, de modo a melhor refletir o amplo escopo de aes desenvolvidas no pas.619 J nessa poca cerca de 10% dos municpios j contavam com conselhos especficos para a questo
619 Uma das modificaes foi na prpria nomenclatura, substituindo-se Poltica Nacional Antidrogas por Poltica Nacional Sobre Drogas, de modo a refletir as aes de preveno da demanda e tratamento.
309
(592 de 5.561 municpios), sendo o oramento insuficiente, contudo, para oferecer-lhes o apoio necessrio (o oramento total recebido em 2006 foi de US$ 5,8 milhes). Os fundos do oramento do CONAD se restringiam implementao da Poltica e a determinados projetos na esfera de diagnstico, produo de conhecimentos e capacitao de agentes multiplicadores. Entre 2004 e 2006, foram realizados estudos sobre o consumo de drogas no lar e entre estudantes do ensino mdio. Criaram-se centrais de atendimento telefnico e stios eletrnicos para fornecimento de informaes sobre os diversos aspectos da questo das drogas. Arcabouo legislativo: em agosto de 2006, foi promulgada a Lei 11.343 (23/08/2006), criando o Sistema Nacional de Polticas Pblicas Antidrogas. Entre diversas outras medidas, a lei promove a integrao das polticas de preveno do abuso de drogas, a assistncia e reinsero social de usurios e dependentes. Possibilita o intercmbio de informaes sobre drogas entre os rgos competentes e entre estes e o Observatrio Brasileiro. Estipula que a posse para consumo pessoal deve ser punida, no mais com encarceramento, mas com advertncia sobre os efeitos das drogas, servios comunitrios ou medidas educativas que obriguem o usurio a participar de programa ou curso. Uma multa pecuniria pode ser aplicada em caso de descumprimento das medidas alternativas impostas. A lei no implica legalizao, continuando proibida a posse para consumo. Tratou-se aqui de medida destinada a diferenciar-se o traficante do consumidor, desonerar o sistema penitencirio e no estimular o suborno de agentes policiais. Reduo da Demanda: colocou-se em implementao em todo o territrio nacional o Programa Nacional de Preveno, iniciado com a capacitao nos setores escola, comunidade e trabalho. Em 2005-2006, foram desenvolvidos programas criativos em educao pr-escolar e primria, em parceria com a Fundao Maurcio de Souza (Grupo da Turma da Mnica e do Ronaldinho para a Preveno do Consumo de Drogas). Capacitaram-se 25 mil professores de 2.289 escolas no pas, atingindo nmero estimado de 774 mil estudantes. Para preveno do consumo
310
de drogas e de doenas sexualmente transmissveis junto a menores em situao de rua, desenvolveu-se o projeto Consultrio Ambulante, que atingiu preveno do consumo de drogas e de doenas sexualmente transmissveis, 62 mil pessoas. Outro projeto desenvolvido (ONG Lua Nova) teve por alvo a preveno do uso de drogas e reinsero social de jovens mes em risco e seus filhos.620 Montaram-se cursos de graduao e de especializao em diversas universidades, incluindo currculos sobre temas de preveno e tratamento. Tratamento: o Brasil j possui normas mnimas obrigatrias de ateno para o tratamento no pas (Manual para Centros de Tratamento Psicossocial).621 O Ministrio da Sade a entidade encarregada de manter o registro nacional e fazer a acreditao dos centros e programas de tratamento. H 230 programas de tratamento para pacientes no setor pblico e 200 programas para reduo de danos. Os servios pblicos de sade mental, ambulatrios ou Centros de Ateno Psicossocial para lcool e Outras Drogas (CAPSad) esto dirigidos a todos os segmentos da populao. Desde 2008, est em andamento projeto de avaliao desses centros. Esto em curso estudos para avaliar a eficcia dos diferentes programas e tratamentos, utilizando como indicador geral a melhoria da qualidade de vida do paciente, seja mediante abstinncia ou reduo do consumo. Recentemente, o Ministrio da Sade instalou base de dados622 que permite o acesso a procedimentos relacionados ao tratamento. As unidades hospitalares pblicas e privadas que participam do Sistema nico de Sade (SUS) enviam aos administradores municipais e estaduais informaes sobre as admisses, sendo a informao processada pelo DATASUS. Consumo no pas: foram realizados estudos em 2004 e em 2005 sobre a magnitude do consumo de drogas pela populao escolar (escola primria e ensino mdio) e pela populao geral, respectivamente, conforme tabela 10.
620 O projeto foi realizado em Sorocaba/SP, beneficiando 409 menores em situao de rua de at 14 anos de idade. 621 Respaldados pelas leis federais 11.343/2006 e 10.216/2001). 622 <www.datasus.gov.br>.
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Tabela 10 Magnitude do consumo de drogas no Brasil (2004/2005)

Alguma vez Tipo de droga na vida Populao geral/ estudantes (%) lcool Tabaco Solventes ou inalantes Cannabis Alucingenos Herona Morfina, meperidona, d-propoxifeno Outros opiceos, codena Hidrocloridrato de cocana Crack Outros tipos de cocana Barbitricos Benzodiazepinas Anfetaminas MDMA (xtasis) Anorexgenos Anabolizantes 1,9 0,4 0,35 0,16 1,3 0,3 0,52 0,31 74,6 44,0 6,0 8,8 1,1 0,09 65,2 24,9 15,5 5,9 0,6 Nos ltimos 12 meses Populao geral/estudantes (%) 49,8 19,1 2,6 0,32 0 63,3 15,7 14,1 4,6 Nos ltimos 30 dias Populao geral/ estudantes (%) 38,3 18,4 1,92 0,16 0 44,3 9,9 9,8 3,2 -
2,9 0,8 0,2 0,7 5,6 3,2 0,19 4,1 0,9
2,0 0,7
0,73 0,12 0,01
1,7 0,7
0,39 0,06 0,02
1,3 0,5
0,8 4,1 3,7
0,18 2,06 0,71 -
0,7 3,8 3,2
0,06 1,33 0,28 -
0,5 2,5 1,9
0,7 1,0
3,8 0,18
0,1 0,08
312
Reduo da Oferta: foram detectados cultivos de cannabis da seguinte magnitude: 35 ha em 2004, 102 em 2005 e 37,5 em 2006. No foram detectados cultivos hidropnicos (sob teto). O Sistema Nacional de Represso de Entorpecentes (SINDRE) vem sendo alimentado eletronicamente pelas unidades da Polcia Federal com dados referentes a laboratrios clandestinos identificados e respectivos potenciais de produo.623 Seguem dados sobre apreenses.
Tabela 11 Nmero de apreenses e quantidade de drogas no Brasil

(continua)
Tipo de droga Morfina Herona Folha de coca Pasta Base Cocana Crack Plantas de cannabis 2004 4 / 62,696 kg 1 / 0,16 kg 59 / 399,79 kg 1.409 / 14 mil kg 80 / 540 kg 116 / 2 milhes unidades 1.079 / 209 mil kg 63 / 224 kg 5 / 715 doses 2005 3 / 19,892 kg 3 / 0,23 kg 31 / 543,51 kg 1.577 / 20 mil kg 82 / 936 kg 177 / 1,8 milhes unid 1.364 / 217 mil kg 2006 1 / 0,085 kg 8 / 95,05 kg 4 / 0,335 kg 41 / 331,10 kg 2.091 / 13 mil kg 138 / 162 kg 176 / 1,1 milho unid
Cannabis (erva) Resina cannabis (haxixe) LSD
1.142 / 163 mil kg
107 / 803 kg 9 / 937 doses
70 / 101 kg 13 / 31 mil doses
623 A Lei 11.343/06 estendeu o SINDRE s Secretarias de Segurana Pblica estaduais. Ao estabelecer que o SINDRE/ DPF incorpora tambm dados provenientes dos corpos policiais estaduais, permitiu a integrao daquele sistema ao Sistema Nacional de Informao de Justia e Segurana (INFOSEG) da SENASP. Um convnio firmado entre o DPF e os estados prev a criao de banco de dados estatsticos sobre a represso do trfico de drogas, a ser administrado pelo DPF. Pelo artigo 67 da Lei 11.343, a transferncia de recursos financeiros da Unio aos estados para a reduo da oferta e da demanda ficou condicionada ao fornecimento de dados para o SINDRE.
313
Tabela 11 Nmero de apreenses e quantidade de drogas no Brasil

(concluso)
Tipo de droga Anfetamina/ metanfetamina Outros estimulantes anfetamnicos MDMA (ecstasy) e derivados 2004 2 / 138 pastilhas 5 / 1,3 mil pastilhas 24 / 82 mil pastilhas 2005 1 / 163 pastilhas 2006 5 / 2,7 mil pastilhas
4 / 29 mil pastilhas
5 / 754 pastilhas
A quinta rodada do MEM (tabela 12), referente ao perodo 2007-2009, revelou, mais uma vez, grande empenho dos rgos brasileiros competentes em avanar nas esferas indicadas pelos peritos, registrando-se o cumprimento integral de quatro das sete recomendaes recebidas e progressos no sentido da plena implementao de trs, conforme se observa a seguir.
Tabela 12 Implementao das Recomendaes da Quinta Rodada pelo Brasil (2007-2009)

(continua)
Recomendao 1- Criar um Mecanismo para Registrar o Nmero de Pacientes Tratados por Problemas de Abuso de Drogas 2- Fortalecer o Sistema de Informao sobre Produtos Farmacuticos com vistas a Dispor de Dados sobre o Nmero de Confiscos, a Quantidade de Produtos Farmacuticos Confiscados e Aplicao de Sanes pelo Desvio de tais Produtos (recomendao reiterada da Quarta Rodada) X C P E X N/C
314
Tabela 12 Implementao das Recomendaes da Quinta Rodada pelo Brasil (2007-2009)

(concluso)
Recomendao 3- Estabelecer um Sistema para integrar informaes sobre licenas emitidas e inspees realizadas em atividades regulamentadas e rgos relacionados com produtos farmacuticos em mbito nacional 4- Estabelecer um sistema de registro do nmero de sanes administrativas, penais e caveis por inadimplncia de leis e regulamentaes relacionadas com substncias qumicas controladas 5- Desenvolver um Sistema de Informao para o Controle do Trfico Ilcito de Drogas que Consolide a Informao Proveniente dos Organismos Policiais, do Ministrio Pblico e do Poder Judicirio (recomendao reiterada da Quarta Rodada) 6- Estabelecer um registro nacional de dados sobre importao, exportao e trnsito de armas de fogo, munies, explosivos e outros materiais correlatos. 7- Ampliar a obrigao de submeter relatrios sobre transaes suspeitas para incluir advogados, tabelies e contadores C=cumprida/ P=poucos avanos / E=em cumprimento/ N/C=no cumprida X X X X X C P E N/C
Tratamento A adoo de uma nova estratgia, representada pelo Carto Nacional de Sade (CNS) passou a vincular diversos dados, inclusive os procedimentos realizados em cada paciente, permitindo o estabelecimento de um sistema uniforme de registro do nmero de pacientes tratados em todo o pas por problemas relacionados com o uso de drogas. No Rio de Janeiro, foi instituda em maio de 2012 a internao compulsria de crianas e adolescentes, com base em acordo entre a Secretaria Municipal de Assistncia Social e a Vara da Infncia e Juventude, responsvel por autorizar as internaes. Em parceria com
315
os governos estadual e federal, a Prefeitura do Rio elaborou posteriormente, no incio de 2013, um plano municipal de combate ao crack, incorporando internaes compulsria e involuntria tanto para menores quanto para adultos. O plano oferece servios 24 horas, incluindo atendimento ambulatorial no locais onde esto concentrados os dependentes qumicos, alm dos Centros de Ateno Psicossocial (CAPs) especializados no tratamento de dependentes qumicos. Em fevereiro de 2013, a Secretaria Municipal de Governo do Rio de Janeiro comeou programa de internao compulsria de adultos usurios de crack. Em So Paulo, o governo estadual estabeleceu em janeiro de 2013 parceria com a Justia do estado para agilizar a internao forada de casos extremos de dependentes de crack. Para tanto, estabeleceu-se um planto jurdico em clnica especializada no tratamento de dependentes qumicos no centro da capital. Determinou-se que a polcia no participaria da ao e apenas em casos extremos ocorreria internao compulsria. O Estado mantm ainda cerca de 300 vagas em moradias assistidas. Nelas, o viciado em crack em processo de desintoxicao recebe por at seis meses um local para morar, alimentos e incentivos para voltar ao mercado de trabalho. Nesse perodo, tambm incentivado a frequentar clnicas pblicas especializadas onde recebe atendimento clnico e psicolgico. Reduo da oferta A Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA) e o Ministrio da Justia assinaram em 2008 um acordo que prev operaes sistemticas e conjuntas entre o Estado e a Vigilncia Sanitria Municipal, a Polcia Federal, a Polcia Rodoviria Federal e a Polcia Civil. A iniciativa passou a permitir o registro de dados estatsticos apropriados sobre confiscos e sanes, incluindo atividade ilcita relacionada com drogas farmacuticas. Foram implementados sistemas de registro para indicar sanes civis, penais e administrativas para produtos relacionados com a sade, incluindo substncias qumicas. Comeou a ser desenvolvido um sistema nacional automatizado sob os auspcios da Polcia Federal, Secretaria Nacional de Segurana
316
Pblica (SENASP), polcia estadual e Secretaria Nacional de Polticas sobre Drogas (SENAD), com vistas consolidao de um sistema de informaes com website consolidado - sobre trfico ilcito de drogas, a ser acessado por todos os rgos participantes.
7.7. O MEM faz escola Muito embora o MEM no tenha sido o primeiro mecanismo internacional de avaliaes mtuas, seu formato foi indito, com a participao de peritos de todos os pases do grupo, avaliaes simultneas e relatrios anuais. Alm disso, abriu as portas para que os pases membros passassem a aceitar, com certa facilidade, o estabelecimento de mecanismos similares em outras esferas sensveis, no mais se colocando desconfianas ou cautelas excessivas. Por esse motivo, tornou-se um modelo para instrumentos posteriores nas esferas de defesa dos direitos da mulher, combate corrupo e lavagem de dinheiro. Foi assim que o foro sub-regional de combate lavagem de dinheiro (Grupo de Ao Financeira da Amrica do Sul GAFISUL) ganhou em 2002 um mecanismo regional de avaliaes mtuas, estabelecido sob a liderana do Brasil e da Argentina.624 O critrio de avaliao foi o cumprimento de 40 (posteriormente 49) recomendaes permanentes, sendo os pases avaliados em grupos e no todos simultaneamente. As avaliaes do GAFI/GAFISUL, conjuntas e rigorosas, tm sido desde ento, de modo geral, bem aceitas pelos pases do grupo, mesmo quando identificam lacunas nas legislaes e estratgias nacionais. Ao contrrio
624 O GAFISUL integrado por Argentina, Brasil, Bolvia, Chile, Colmbia, Equador, Paraguai, Peru e Uruguai. A CICAD/OEA membro consultivo. Tem por objetivo a integrao dos esforos de combate lavagem de dinheiro e a implementao de uma estratgia comum para seu combate, criminalizao do delito de lavagem de dinheiro, desenvolvimento de sistemas jurdicos facilitadores da investigao e processamento daqueles delitos, estabelecimento de sistemas de comunicao sobre transaes suspeitas, promoo da assistncia judicial mtua e treinamento e capacitao. A participao brasileira no GAFISUL competncia do Conselho de Controle de Atividades Financeiras COAF, do qual fazem parte a Secretaria de Estado, o Banco Central, o Ministrio da Justia e outros rgos. No h peritos nos mecanismos de avaliao do GAFI ou do GAFISUL. Aps os acontecimentos de 11 de setembro de 2001, o GAFISUL expandiu seu escopo de atuao, de modo a incluir o combate ao financiamento do terrorismo.
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do GAFI, que possui uma lista de pases no cooperantes (os quais esto sujeitos a sanes dos rgos internacionais de financiamento), o seu brao regional se abstm, naturalmente, de impor quaisquer punies ou de fazer comparaes entre os pases. Na esfera de corrupo, ocorreu evoluo semelhante. Em 2001, por ocasio da Terceira Cpula das Amricas em Qubec, aprovou-se a proposta da Argentina de desenvolvimento, no mbito da OEA, de um mecanismo de seguimento da implementao da Conveno Interamericana Contra a Corrupo de 1996 (MESECIC).625 Muito embora se tenham evitado os termos mecanismo e avaliao, de forma que no parecesse uma rplica exata do MEM, os dois mecanismos tm efetivamente caractersticas muito similares, especialmente no tocante aos princpios e diretrizes.626 Com base nas respostas a um questionrio, elaborou-se um relatrio preliminar e confidencial, inicialmente enviado ao Estado analisado para comentrios e posteriormente submetido ao plenrio do Comit para elaborao das recomendaes. Ao final de cada rodada, o Comit adota relatrios e recomendaes para cada Estado parte. Evitou-se replicar no MESECIC algumas caractersticas procedimentais do MEM que j comeavam a ser consideradas um tanto ambiciosas, tais como o exame simultneo de todos os pases e de todos os aspectos da problemtica tratada.627 Desse modo, estipulou-se que,
625 As decises de Qubec (abril de 2001) tiveram desdobramento imediato, adotando-se no ms seguinte o Documento de Buenos Aires sobre o Mecanismo de Seguimento da Implementao da Conveno Interamericana contra a Corrupo, adotado pela Conferncia dos Estados Partes na Conveno Interamericana em junho de 2001. 626 Estipulou-se que o mecanismo seria objetivo, igualitrio e coerente com os propsitos e princpios da Carta da OEA, de pleno respeito aos princpios de soberania, no interveno e igualdade jurdica entre os Estados, bem como s leis e ordenamentos jurdicos nacionais. No implicaria a imposio de sanes; estabeleceria um adequado equilbrio entre a confidencialidade e a transparncia de suas atividades; seria desenvolvido sobre uma base consensual e cooperativa. Constaria de dois rgos: a Conferncia dos Estados Partes e o Comit dos Peritos designados por cada Estado. As atividades do mecanismo seriam financiadas pelas contribuies dos Estados Partes, observadores e organismos financeiros internacionais. A Conferncia estaria integrada por representantes de todos os Estados Partes, teria a autoridade e responsabilidade geral de instrumentalizar o mecanismo e se reuniria pelo menos uma vez por ano. 627 Ao incio de cada rodada, o Comit prepararia um questionrio sobre dispositivos selecionados ao invs de incluir simultaneamente todos os aspectos do problema, como no MEM e utilizaria um mtodo imparcial para fixar as datas para anlise de cada pas.
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a cada ano, seriam avaliados apenas alguns pases no tocante a aspectos especficos do cumprimento da conveno. Essa flexibilizao representou um amadurecimento importante dos pases membros, que compreenderam que o carter equitativo do processo no dependia da avaliao simultnea de todos tarefa que vinha sobrecarregando efetivamente os peritos do MEM. Alm disso, o MESESIC no competiria com nenhum processo de avaliao unilateral norte-americano em sua esfera de competncia. Em 2002, iniciou-se a primeira rodada de avaliao. Naquele ano, o Brasil ratificou a conveno e passou a submeter-se ao exerccio.628 Com a experincia acumulada, no parece haver, at o momento, queixas dos Estados-membros com relao a qualquer ao intrusiva do mecanismo. As avaliaes tm sido feitas com base em anlises essencialmente tcnicas das legislaes nacionais, havendo mesmo algumas delegaes que o consideram algo benevolente. Trata-se, contudo, de um mecanismo ainda muito recente, havendo a expectativa de que venha a aprimorar-se com o tempo. No mbito da Comisso Interamericana de Mulheres (CIM/ OEA), foi criado em 2005 um mecanismo multilateral de seguimento da Conveno para Prevenir, Eliminar e Punir a Violncia contra a Mulher (Conveno de Belm do Par).629 Mantiveram-se aqui os mesmos princpios de respeito soberania, no interveno e igualdade jurdica entre os Estados, bem como a maioria das caractersticas do MEM.630 O modelo operativo escolhido foi o de exame, em cada rodada, de dispositivos selecionados da conveno, com base em questionrios, avaliando-se apenas alguns pases de cada vez. A inovao do mecanismo foi a previso de participao de organizaes da sociedade civil envolvidas no tema. Iniciou seu funcionamento em 2006.
628 A primeira perita titular do mecanismo foi a Secretria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia, desempenhando diplomata do MRE a funo de perito alterno. 629 Mecanismo de Acompanhamento da Implementao da Conveno para Prevenir, Eliminar e Punir a Violncia contra a Mulher MESECVI. 630 Imparcialidade e objetividade, aplicao justa e tratamento igualitrio entre os Estados Partes, sendo desenvolvido sobre uma base consensual e sobre o princpio de cooperao.
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7.8. Baixas expectativas? Avaliando o Mecanismo Muito se avanou na primeira dcada de funcionamento do MEM. O mecanismo foi consolidado, os pases membros incorporaram a participao nos trabalhos de avaliao entre seus compromissos internacionais permanentes e o processo passou a funcionar de forma rotineira, administrado por uma Secretaria Executiva profissional e eficiente. Uma de suas consequncias imediatas foi que, uma vez iniciada a primeira rodada de avaliaes, cessaram, em grande medida, as ameaas de descertificao dos pases hemisfricos pelos EUA. O cenrio de cooperao regional foi rompido apenas pela descertificao da Venezuela em 2005 e da Bolvia em seguida, em meio a crises polticas bilaterais.631 Ou seja, na Era do MEM, os EUA passaram a conter, em grande medida, seus impulsos coercitivos na esfera de drogas. parte os casos venezuelano e boliviano, registrou-se nestes dez anos de vigncia do MEM ntida reduo dos confrontos entre os EUA e os vizinhos hemisfricos no tocante ao combate ao narcotrfico. O mecanismo multilateral contribuiu ainda para uma evoluo perceptvel no discurso dos EUA. Na contramo das evolues regionais, contudo, o Congresso norte-americano aprovou em 1999 uma lei de designao contra lderes do narcotrfico,632 que autorizou a aplicao de sanes contra nacionais estrangeiros envolvidos naquele ilcito, bem como suas organizaes e colaboradores. A lei estipulou ainda que o Presidente deveria apresentar um relatrio anual ao Congresso, divulgando relao de grandes narcotraficantes estrangeiros e seus associados, cujos bens nos EUA deveriam ser bloqueados.633
631 A Venezuela foi igualmente penalizada com a incluso na lista 3 da iniciativa Trfico de Seres do Departamento de Estado, categoria onde se inserem os pases que possuem grave problema de trfico e que no estariam envidando esforos suficientes. 632 Outros projetos semelhantes tramitaram no Congresso norte-americano. Em novembro de 1999, por exemplo, foi apresentado projeto a Lei de Extradio Internacional que exigiria a apresentao ao Congresso pelo Departamento de Estado de um relatrio anual de extradies, contendo o nmero total de processos pendentes por pas, bem como o andamento de cada um. Posteriormente, o Presidente apresentaria uma lista de naes no cooperativas, que passariam a ser desqualificadas para receber dos EUA qualquer tipo de ajuda econmica, para o desenvolvimento ou questes de segurana. 633 GONZLEZ, Guadalupe. Limites e possibilidades de cooperao bilateral na questo das drogas na era de parceria econmica, in Poltica Externa, Vol. 9 No. 3 Dez/Jan/Fev 2000, p. 50.
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Outro aspecto que no pode deixar de ser considerado aqui a existncia de uma certa expectativa de lenincia ou compreenso do MEM, por parte de alguns pases membros. Nessas condies, registram-se ocasionalmente manifestaes de repdio s avaliaes feitas em outros foros (e no apenas ao processo de certificao) e propostas de padronizao dos critrios entre eles e o MEM. Tal padronizao ainda se afigura, contudo, distante no horizonte.634 H que se enfrentar, por fim, a questo mais espinhosa de todas: o impacto da avaliao multilateral para o objetivo final a conteno da problemtica das drogas. Com efeito, nesses dez anos, a problemtica das drogas no hemisfrio no regrediu de forma proporcional aos esforos para seu combate. Prosseguiu o fenmeno do deslocamento, resultando o Plano Colmbia e outros esforos de interdio em migraes peridicas dos cultivos de coca entre os pases andinos. xitos na reduo em um deles acarretou aumentos nos demais, num esquema de revezamento ininterrupto. Surgiram indcios de uma ampliao da produo regional de drogas sintticas, sem a contrapartida de uma reduo substantiva na produo ou consumo de drogas de origem vegetal. Em resposta aos esforos de interdio, continuaram surgindo novas rotas alternativas e modus operandi criativos. A criminalidade relacionada ao narcotrfico aumentou exponencialmente no Mxico e em outros pases da regio a includo o Brasil. De outra parte, na qualidade de ferramenta de avaliao dos esforos e de indicao de aes a serem adotadas, o Mecanismo de Avaliao Multilateral apresenta um saldo bastante positivo, tendo estimulado os governos a avanarem em diversas esferas, conforme se quantifica pelo nmero de recomendaes cumpridas ou em cumprimento. A concluso parece ser, portanto, de que o MEM um investimento de mdio ou
634 Em junho de 2000, no mbito da iniciativa NCCP (Pases e Territrios No Cooperantes), o GAFI publicou relatrio listando 15 jurisdies entre as quais o Panam com deficincias crticas em seus sistemas antilavagem de dinheiro ou que haviam demonstrado falta de disposio em cooperar naquela esfera. Segundo o relatrio, o Panam no havia ainda tipificado a lavagem de dinheiro como delito autnomo, mantendo-o vinculado ao crime do narcotrfico. Insatisfeito com a avaliao, o Panam props que se intercambiassem critrios com respeito s avaliaes efetuadas por outros promotores de avaliaes paralelas e contraditrias ao MEM. Contrastou as recriminaes do GAFI com o reconhecimento, pelo MEM, de avanos e esforos envidados pelo pas para prevenir e combater a lavagem de dinheiro, www.fatf-gafi.org. OEA/Ser.L/XIV.2.28 CICAD/doc. 1077/00, 26.09.2000.
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longo prazo, adotado com o realismo necessrio diante de um problema que a comunidade das naes procura solucionar, sem xito, h mais de um sculo.
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Captulo 8
Drogas versus terrorismo

No country now says that drugs are somebody elses problem. (Anne Patterson)635
Os atentados de 11 de setembro de 2001 alteraram radicalmente a lista de prioridades do governo norte-americano. Trilhando caminho diferente de seus antecessores, George W. Bush desviou recursos humanos e materiais at ento utilizados no combate ao trfico de drogas para a luta contra o terrorismo.
8.1. A guerra s drogas suplantada pelo terrorismo

O terrorismo e as drogas vo de mos dadas como os ratos e a peste bubnica. (John Ashcroft, Procurador-Geral norte-americano)
Apesar do insuficiente distanciamento histrico com relao ao 11 de setembro, parece vlido supor que tenha posto fim a um captulo da poltica externa norte-americana. A guerra s drogas propriamente dita, declarada em toda a sua fora no momento em que se encerrava a Guerra Fria, viu-se suplantada em face do surgimento de um inimigo
635 Nenhum pas afirma hoje que as drogas so problemas dos outros. Anne Patterson, diplomata norte-americana.
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mais temvel. As consequncias desses desdobramentos para a regio no tardaram a manifestar-se. O Executivo e grande parte do Legislativo norte-americano passaram a qualificar como ameaa terrorista potencial toda uma gama de atividades ilcitas transnacionais no apenas a produo e trfico de drogas, mas tambm imigrao irregular, trfico de armas e sobretudo lavagem de dinheiro, em vista do financiamento do terrorismo. O discurso narcoterrorista foi rapidamente incorporado por algumas agncias nacionais preocupadas em manter o interesse de seu governo no tema das drogas e os oramentos para seus programas. Nesse sentido podem-se interpretar declaraes de funcionrio da DEA636 em prol da perseguio e localizao dos traficantes e das organizaes do narcotrfico envolvidas em atos terroristas. bem verdade que, nas agendas antidrogas e antiterrorismo, h elementos comuns. Embora diferindo em sua definio de inimigo, ambas lanam a ideia de uma fronteira ampliada que abarque toda a regio e atue como uma barreira de defesa do territrio norte-americano. Compartilham metas como o fortalecimento das capacidades de inteligncia e vigilncia, o controle das fronteiras e da imigrao ilegal e a participao dos militares em atividades de aplicao da lei.637 Do ponto de vista latino-americano, ambas as agendas so desequilibradas. Em lugar do alvio da pobreza e da dvida externa, facilitao do comrcio ou mesmo um programa regional de cooperao em segurana, foi imposta regio, a partir dos anos oitenta, uma agenda narcotizada e, aps 2001, outra securitizada.638 Alguns governos da regio julgaram conveniente incorporar o novo discurso oficial norte-americano. Foi o caso do Presidente lvaro Uribe, que adotou rapidamente a terminologia do narcoterrorismo
636 Asa Hutchinson, ex-administrador da DEA. 637 BERUFF, Jorge Rodrguez e CORDERO, Gerardo. El Caribe: la tercera frontera y la guerra contra las drogas, in YOUNGERS, Op. cit., p. 409. 638 ISACSON, Op. cit., p. 81.
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exata no caso colombiano , juntamente com o pacote de assistncia contrainsurgente norte-americana.639 Em 2002, o Congresso colombiano autorizou as foras armadas a utilizarem a ajuda antidrogas para uma campanha unificada contra as drogas e os grupos armados. No Peru, o ento Presidente Alejandro Toledo anunciou que seu governo poria em marcha uma nova estratgia de luta contra o terrorismo para recuperar a presena do Estado em zonas sensveis do pas, onde o terrorismo e o narcotrfico andavam de mos dadas. A possibilidade de ressurgimento do Sendero Luminoso ofereceu ao regime de Toledo, j ento assediado social e politicamente, a justificativa necessria para incrementar o controle de drogas e intensificar a presena militar nas zonas cocaleiras. O caso da Bolvia foi diferente. O discurso norte-americano vinculando os cocaleiros ao terrorismo esbarrou em interlocutores bem menos receptivos, em meio ascenso poltica de Evo Morales e do Movimento Cocaleiro. O espraiamento da guerra ao terrorismo atingiu ainda os foros internacionais das esferas de aviao civil, portos, trfico martimo e lavagem de dinheiro, entre outros.640 A CICAD aproximou-se de seu rgo congnere, o Comit Interamericano Contra o Terrorismo (CICTE/OEA), igualmente conduzido por ex-diplomatas norte-americanos.641 Desde 2002, registra-se a presena de funcionrios do CICTE, na condio de observadores, nas plenrias e grupos de trabalho da CICAD. Algumas atividades vm sendo desenvolvidas de forma conjunta pelas duas comisses na esfera de interdio e treinamento. E, no mbito da CICAD, ganhou especial projeo a Unidade de Combate Lavagem de Dinheiro. Em meio ao surgimento desse alvo prioritrio, faria sentido que os EUA tomassem finalmente uma deciso sobre o processo de
639 RAMREZ, Maria Clemencia, Op. cit., pp. 145, 148. 640 Organizao da Aviao Civil Internacional (OACI) e a Comisso Interamericana de Portos (CIP/OEA) at a Organizao Martima Internacional (IMO) e o Grupo de Ao Financeira Internacional (GAFI/OCDE). 641 Os Secretrios-Executivos do CICTE foram, at o momento, os diplomatas norte-americanos Steven Montblatt, Gonzalo Galegos, Gordon Duguid e Neil Klopfenstein.
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certificao evoluo que veio a ocorrer em 2002, pouco depois da construo do mecanismo de avaliao multilateral.
8.2. Modificaes no processo de certificao

Para os nossos amigos aqui nas Amricas e em Washington que pensam que o processo de certificao anual dos EUA ir diretamente para a cesta de lixo, sentimos muito em desapont-los. (Deputado Benjamin Gilman642)
No incio de 2001, encerrada a primeira rodada de avaliaes do MEM, j se encontrava bastante difundida nos EUA, mesmo entre os setores mais conservadores, a ideia de que a ao multilateral concertada teria maiores probabilidades de induzir os pases do hemisfrio a implementarem suas polticas antidrogas do que o confronto. Era evidente para muitos o xito limitado e efeitos colaterais do processo unilateral. Representantes influentes do Executivo, do Congresso e de diversos centros de pesquisa norte-americanos643 afirmavam que o processo de certificao deveria ser substitudo por uma certificao multilateral e cooperativa. O prprio Presidente George W. Bush reconheceu a existncia de um movimento nacional em prol da reviso do processo.644 A exemplo da situao de dez anos antes, permaneciam divises no Congresso, com setores favorveis substituio do processo de certificao por um novo mecanismo unilateral mais coercitivo e direto a ser aplicado a pases considerados no cooperantes, outros contrrios a qualquer modificao e um terceiro grupo favorvel sua flexibilizao ou eliminao. Os dois primeiros no se mostravam convencidos das vantagens do MEM, pela falta de garras, dentes e sanes, essenciais a
642 Presidente da Comisso de Relaes Internacionais do Congresso norte-americano, artigo publicado na Newsweek, em 29.04.1998. 643 Tais como Danta B. Fastell North-South Center, The Interamerican Dialogue, The Americas Forum. 644 VAKY, Op. cit.; The White House, Office of the Press Secretary, Remarks by Pres. George W. Bush and Pres. Vicente Fox of Mexico in Joint Conference, 16.02.2001.
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seu ver para se obterem avanos regionais. Preocupavam-se ainda que, ao eliminar completamente a certificao, se deixasse de elaborar o relatrio anual do Departamento de Estado, nica fonte de informaes que consideravam relativamente confivel sobre os esforos antidrogas no hemisfrio.645 Em setembro de 2002, chegou-se a uma soluo de compromisso, com a aprovao do Foreign Relations Authorization Act, pelo qual se abrandou o processo de certificao. Muitos elementos do sistema anterior foram mantidos: continuou-se a requerer que o Presidente submetesse anualmente ao Congresso uma relao dos principais pases produtores e de trnsito de drogas ilegais (majors list) e mantiveram-se as sanes para os pases descertificados. Passou-se, contudo, a indicar, no mais os pases que cooperassem integralmente, mas apenas os que houvessem fracassado claramente no cumprimento de seus compromissos internacionais de combate s drogas sutileza com a qual se pretendeu eliminar os aspectos confrontacionistas e ofensivos do mecanismo. A modificao reverteu o nus da prova: os pases estariam certificados automaticamente, exceto quando seus esforos antidrogas houvessem sido considerados insuficientes. Foi eliminado igualmente o prazo de 30 dias para que o Congresso revogasse a deciso presidencial, excluindo-se o Legislativo do processo decisrio final.646 A descertificao e a suspenso da assistncia passaram a ser reversveis a qualquer momento. Tais modificaes legislativas foram anunciadas como uma vitria da cooperao sobre a confrontao.647 A verdade, contudo, que, em essncia, no eliminaram o princpio de qualificao anual, segundo o qual o maior consumidor mundial de drogas seguiria avaliando o desempenho dos outros pases no esforo para limitar seu fornecimento.648 Uma eliminao do processo unilateral teria sido provavelmente vista como uma vitria do MEM; por ser
645 GAMARRA, Op. cit. 646 FREEMAN, Laurie, Op. cit., p. 358. 647 The Presidents 2001 Narcotics Certification Determinations, Rand Beers, Assistant Secretary for International Narcotics and Law Enforcement Affairs, Briefing to the Press, Washington, DC, 25.02.2002. 648 YOUNGERS, Coletta, Op. cit., p. 433.
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apenas parcial, a reforma foi recebida no hemisfrio com certa indiferena, permanecendo as expectativas de uma eliminao definitiva do instrumento unilateral. Em 2006, verificou-se uma nova evoluo, desta vez em direo oposta do afrouxamento de quatro anos antes. Muito embora os termos certificao e descertificao tenham deixado de ser utilizados, o processo de avaliao unilateral prosseguiu, passando a haver trs majors lists simultneas (tabela 13): para os principais pases produtores de drogas ilcitas e de trnsito, para os principais pases de origem de precursores qumicos e para os principais pases onde ocorre lavagem de dinheiro. Na avaliao daquele ano, os EUA incluram a si prprios nas duas ltimas listas; Brasil e Mxico foram os nicos pases presentes em todas as trs. Desde ento, as trs listas so includas nos relatrios anuais International Narcotics Control Strategy Report, o qual relaciona especificamente os pases que deixaram de fazer esforos substanciais nos doze meses anteriores para aderirem aos acordos antidrogas e para adotarem determinadas medidas previstas na legislao norte-americana, aos quais se aplicam determinadas sanes (passveis de waiver, em vista dos interesses nacionais norte-americanos).649 Com a multiplicao das listas, o Brasil passou a receber crticas no tocante corrupo e lavagem de dinheiro, embora continuando a ser reconhecido pelos esforos antidrogas. A seo sobre o Brasil do relatrio Money Laundering and Financial Crimes (vol. 2 do relatrio anual) menciona a divulgao, em 2005, de uma srie de casos de corrupo de magnitude espetacular, sobre as quais fornece detalhes. Qualifica a regio da Trplice Fronteira como sendo famosa pelo
649 Segundo a seo 706 do Foreign Relations Authorization Act, o relatrio presidencial International Narcotics Control Strategy Report deve identificar qualquer pas na majors list que tenha deixado de fazer esforos substantivos nos 12 meses precedents para aderir aos acordos internacionais antidrogas e para adotar determinadas medidas antidrogas determinadas na legislao norte-americana. () A assistncia fornecida pelos EUA ao amparo da lei referente a operaes no exterior poder deixar de ser fornecida aos pases mencionados, exceto mediante determinao presidencial de que tal auxlio de vital importncia para os interesses nacionais norte-americanos ou que, aps a publicao do relatrio, o pas fez ento os esforos substantivos dele esperados originalmente.
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comrcio de reexportao de contrabando multibilionrio, trfico de armas e de drogas, pirataria e contrafao. Menciona como principal debilidade do regime brasileiro antilavagem de dinheiro a ausncia de uma legislao que criminalize o financiamento do terrorismo e faz uma srie de recomendaes nesse sentido. A seo sobre lavagem de dinheiro passou a incluir diviso dos pases em trs categorias (primary concern, concern and other). No foram previstas sanes com base nesta classificao, mas registrou-se referncia acautelatria no sentido de que muitas empresas examinam as classificaes dos pases ao fazerem seus planos de investimentos e negcios.
Tabela 13 Pases hemisfricos includos nas majors lists 2006-2012

650
(continua)
Lista 1 principais pases produtores de drogas ilcitas e de trnsito
2006 (ref 2005) - Bahamas, Bolvia, Brasil, Colmbia, Repblica Dominicana, Equador, Guatemala, Haiti, Jamaica, Mxico, Panam, Paraguai, Peru e Venezuela 2007 (ref 2006) - Afeganisto, Bahamas, Bolvia, Brasil, Colmbia, Costa Rica, Equador, El Salvador, Guatemala, Haiti, ndia, Jamaica, Laos, Mxico, Mianmar, Nigria, Paquisto, Panam, Paraguai, Peru, Repblica Dominicana e Venezuela (dos quais, Mianmar e Venezuela deixaram de envidar esforos) 2008 (ref 2007) - Afeganisto, Bahamas, Bolvia, Brasil, Colmbia, Equador, Guatemala, Haiti, ndia, Jamaica, Laos, Mxico, Mianmar, Nigria, Paquisto, Panam, Paraguai, Peru, Repblica Dominicana e Venezuela (dos quais, Mianmar e Venezuela deixaram de envidar esforos) 2009 (ref 2008) - Afeganisto, Bahamas, Bolvia, Brasil, Colmbia, Equador, Guatemala, Haiti, ndia, Jamaica, Laos, Mxico, Mianmar, Nigria, Paquisto, Panam, Paraguai, Peru, Repblica Dominicana, e Venezuela (dos quais, Bolvia, Mianmar e Venezuela deixaram de envidar esforos)
650 International Narcotics Control Strategy Report 2006-2012.
329

(continuao)
Lista 1 principais pases produtores de drogas ilcitas e de trnsito
2010 (ref 2009) - Afeganisto, Bahamas, Bolvia, Brasil, Colmbia, Equador, Guatemala, Haiti, ndia, Jamaica, Laos, Mxico, Mianmar, Nigria, Paquisto, Panam, Paraguai, Peru, Repblica Dominicana, e Venezuela (dos quais, Bolvia, Mianmar e Venezuela deixaram de envidar esforos) 2011 (ref 2010) - Afeganisto, Bahamas, Bolvia, Colmbia, Costa Rica, Repblica Dominicana, Equador, Guatemala, Haiti, Honduras, ndia, Jamaica, Laos, Mxico, Mianmar, Nicargua, Paquisto, Panam, Peru e Venezuela (dos quais, Bolvia, Mianmar e Venezuela deixaram de envidar esforos) 2012 (ref 2011) - Afeganisto, Bahamas, Belize, Bolvia, Colmbia, Costa Rica, Repblica Dominicana, Equador, El Salvador, Guatemala, Haiti, Honduras, ndia, Jamaica, Laos, Mxico, Mianmar Nicargua, Paquisto, Panam, Peru e Venezuela (dos quais, Bolvia, Mianmar e Venezuela deixaram de envidar esforos)
Lista 2 principais pases de origem de precursores qumicos
2006 (ref 2005) - Argentina, Brasil, Canad, Mxico e EUA 2007 (ref 2006) - Alemanha, Argentina, Brasil, Canad, China, Holanda, ndia, Mxico e EUA 2008 (ref 2007) - Alemanha, Argentina, Brasil, Canad, Chile, China, Cingapura, Coreia do Sul, Holanda, ndia, Mxico, Reino Unido, Taiwan, Tailndia e EUA 2009 (ref 2008) - Alemanha, Argentina, Brasil, Canad, Chile, China, Cingapura, Coreia do Sul, Holanda, ndia, Mxico, Reino Unido, Taiwan, Tailndia e EUA 2010 (ref 2009) - Alemanha, Argentina, Brasil, Canad, Chile, China, Cingapura, Coreia do Sul, Holanda, ndia, Mxico, Reino Unido, Taiwan, Tailndia e EUA 2011 (ref 2010) - Alemanha, Argentina, Brasil, Canad, Chile, China, Cingapura, Coreia do Sul, Holanda, ndia, Mxico, Reino Unido, Taiwan, Tailndia e EUA 2012 (ref 2011) Alemanha, Argentina, Brasil, Canad, Chile, China, Cingapura, Coreia do Sul, Holanda, ndia, Mxico, Reino Unido, Taiwan, Tailndia e EUA
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(continuao)
Lista 3 principais pases onde ocorre lavagem de dinheiro
2006 (ref 2005) - Antgua e Barbuda, Bahamas, Belize, Brasil, Canad, Colmbia, Costa Rica, Repblica Dominicana, Guatemala, Haiti, Mxico, Panam, Paraguai, So Cristvo e Nevis, EUA, Uruguai e Venezuela 2007 (ref 2006) - Afeganisto, Alemanha, Antigua e Barbuda, Austrlia, ustria, Bahamas, Belize, Bsnia e Herzegovina, Brasil, Camboja, Canad, China, Chipre, Cingapura, Colmbia, Costa Rica, Emirados rabes, Espanha, Filipinas, Frana, Grcia, Guatemala, Haiti, Holanda, ndia, Indonsia, Ir, Iraque, Israel, Itlia, Japo, Qunia, Letnia, Lbano, Liechtenstein, Luxemburgo, Mxico, Mianmar, Nigria, Paquisto, Panam, Paraguai, Reino Unido, Repblica Dominicana, Rssia, So Cristvo e Nevis, Sua, Taiwan, Tailndia, Turquia, Ucrnia, Uruguai, Venezuela e EUA 2008 ( ref 2007) - Afeganisto, Alemanha, Antigua e Barbuda, Austrlia, ustria, Bahamas, Belize, Brasil, Camboja, Canad, China, Chipre, Cingapura, Colmbia, Costa Rica, Emirados rabes, Espanha, Filipinas, Frana, Grcia, Guatemala, Haiti, Holanda, ndia, Indonsia, Ir, Israel, Itlia, Japo, Qunia, Letnia, Lbano, Liechtenstein, Luxemburgo, Mxico, Mianmar, Nigria, Paquisto, Panam, Paraguai, Reino Unido, Repblica Dominicana, Rssia, Sua, Taiwan, Tailndia, Turquia, Ucrnia, Uruguai, Venezuela e EUA 2009 (ref 2008) - Afeganisto, Alemanha, Antigua e Barbuda, Austrlia, ustria, Bahamas, Belize, Bolvia, Brasil, Camboja, Canad, China, Chipre, Cingapura, Colmbia, Costa Rica, Emirados rabes, Espanha, Filipinas, Frana, Grcia, Guatemala, Guin-Bissau, Haiti, Holanda, ndia, Indonsia, Ir, Israel, Itlia, Japo, Qunia, Letnia, Lbano, Liechtenstein, Luxemburgo, Mxico, Mianmar, Nigria, Paquisto, Panam, Paraguai, Reino Unido, Repblica Dominicana, Rssia, Sua, Taiwan, Tailndia, Turquia, Ucrnia, Uruguai, Venezuela, Zimbbue e EUA 2010 (ref 2009) - Afeganisto, Alemanha, Antigua e Barbuda, Austrlia, ustria, Bahamas, Belize, Bolvia, Brasil, Camboja, Canad, China, Chipre, Cingapura, Colmbia, Costa Rica, Emirados rabes, Espanha, Filipinas, Frana, Grcia, Guatemala, Guin-Bissau, Haiti, Holanda, ndia, Indonsia, Ir, Israel, Itlia, Japo, Qunia, Letnia, Lbano, Liechtenstein, Luxemburgo, Mxico, Mianmar, Nigria, Paquisto, Panam, Paraguai, Reino Unido, Repblica Dominicana, Rssia, Somlia, Sua, Taiwan, Tailndia, Turquia, Ucrnia, Uruguai, Venezuela, Zimbbue e EUA
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(concluso)
Lista 3 principais pases onde ocorre lavagem de dinheiro
2011 (ref 2010) - Afeganisto, Alemanha, Antigua e Barbuda, Austrlia, ustria, Bahamas, Belize, Bolvia, Brasil, Camboja, Canad, China, Chipre, Cingapura, Colmbia, Costa Rica, Emirados rabes, Espanha, Filipinas, Frana, Grcia, Guatemala, Guin-Bissau, Haiti, Holanda, ndia, Indonsia, Ir, Iraque, Israel, Itlia, Japo, Qunia, Letnia, Lbano, Liechtenstein, Luxemburgo, Mxico, Mianmar, Nigria, Paquisto, Panam, Paraguai, Reino Unido, Repblica Dominicana, Rssia, Somlia, Sua, Taiwan, Tailndia, Turquia, Ucrnia, Uruguai, Venezuela, Zimbbue e EUA 2012 (ref 2011) - Afeganisto, Alemanha, Argentina, Antigua e Barbuda, Austrlia, ustria, Bahamas, Belize, Bolvia, Brasil, Camboja, Canad, China, Chipre, Cingapura, Colmbia, Costa Rica, Emirados rabes, Espanha, Filipinas, Frana, Grcia, Guatemala, Guin-Bissau, Haiti, Holanda, ndia, Indonsia, Ir, Iraque, Israel, Itlia, Japo, Qunia, Letnia, Lbano, Liechtenstein, Luxemburgo, Mxico, Mianmar, Nigria, Paquisto, Panam, Paraguai, Reino Unido, Repblica Dominicana, Rssia, Somlia, Sua, Taiwan, Tailndia, Turquia, Ucrnia, Uruguai, Venezuela, Zimbbue e EUA
O processo de certificao no apenas continuou em vigor, embora em novo e mais discreto formato, como veio a ser replicado pelo governo norte-americano em outras instncias. A mensagem subjacente foi a de que as avaliaes unilaterais continuam a ser um instrumento da poltica externa norte-americana, podendo conviver indefinidamente com mecanismos de avaliao multilateral. Foi assim que, em outubro de 2000, durante o Governo Clinton (1993-2000), o Congresso norte-americano aprovou o Trafficking Victims Protection Act,651 uma ferramenta diplomtica com o objetivo de combater o trfico de pessoas, punir mais severamente os traficantes e incrementar a proteo s
651 Lei Pblica no. 106-386, emendada em 2003 pela lei 108-193 (Trafficking Victims Protection Reauthorization Act). A nova legislao reforou o critrio de empreendimento de esforos srios e sustentados para eliminar as formas mais severas de trfico, passando-se a exigir um nmero maior de requisitos, tais como investigao e ao judicial, condenao e cumprimento de pena.
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vtimas. A exemplo da lei antidrogas de 1986, a nova legislao exigiu que o Departamento de Estado submetesse ao Congresso um relatrio anual652 avaliando os esforos nacionais de todos os pases que contassem com um nmero significativo de vtimas de formas severas de trfico653 aqui se assemelhando majors list da esfera de drogas. Indicaria em que medida cada governo estaria atendendo aos padres mnimos estabelecidos pelo Protocolo sobre Trfico de Pessoas da Conveno de Palermo654 e lhes recomendaria aes adicionais. Aps a divulgao de cada relatrio anual, os EUA encorajariam os governos a adotar medidas especficas e ofereceriam cooperao bilateral. O relatrio norte-americano classifica os pases em trs categorias (tiers), de acordo com seus esforos para combater o trfico de pessoas: na primeira, incluem-se aqueles que cumprem inteiramente os padres mnimos; na segunda, os que no os cumprem integralmente, envidando, contudo, esforos significativos (a se incluindo o Brasil e a maior parte da comunidade internacional) e na terceira, os que no cumprem os padres e no vm envidando esforos significativos. Exatamente como no caso do processo de certificao para drogas, previu-se no mecanismo para trfico de seres a concesso de waiver com base nos interesses norte-americanos.655 O mecanismo inova, porm, ao avaliar igualmente os principais mercados de destino nessa modalidade criminosa, quase todos pases desenvolvidos. Para o ento Secretrio de Estado Collin Powell, posto que o trfico de pessoas ocorre em todo o globo, seria natural que os EUA adotassem medidas para seu combate tambm no exterior. O Departamento de Estado descreve seu relatrio sobre trfico de seres como um instrumento de estmulo ao dilogo permanente, encorajamento aos trabalhos em andamento e um guia para esforos nacionais. A primeira avaliao
652 Conhecido como Trafficking in Persons (TIP) Report. 653 Nmero significativo seria a partir de cem vtimas por ano. 654 Para atender os padres mnimos, os governos devem: (1) proibir o trfico e punir suas aes; (2) estipular, para as formas mais graves de trfico, sanes compatveis com aquelas atribudas a crimes graves; (3) estipular punies severas o bastante para dissuadir o crime e que reflitam adequadamente sua natureza hedionda; e (4) envidar esforos srios e permanentes para eliminar o trfico. 655 <www.state.gov>.
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ocorreu em 2001. Dois anos mais tarde, comearam a ser aplicadas aos pases da terceira categoria sanes tais como a perda de certos tipos de assistncia norte-americana. Em 2005, a Venezuela foi includa nesta ltima categoria (ao mesmo tempo em que era descertificada no processo referente aos esforos antidrogas). Em suma, o novo mecanismo praticamente uma rplica da lei antidrogas de 1986, faltando apenas o termo que se tornou to detestado certificao.656 No caso brasileiro, a avaliao norte-americana veio acompanhada de propostas de negociao de Memorando de Entendimento e programas de cooperao, nenhuma das quais evoluiu, julgando o Itamaraty no se tratar aqui de matria com vocao para tratamento bilateral com os EUA, na ausncia de qualquer rota de trfico interligando os dois pases. Em um desses encontros, foi aventada pela parte brasileira, em carter ainda informal, a possibilidade de se multilateralizar a avaliao dos pases hemisfricos, em um futuro prximo, tendo em vista que a OEA comeava ento a ocupar-se do tema de forma mais sistemtica, por meio da Unidade Contra o Trfico de Pessoas criada em 2004.
8.3. Da OEA para o Mxico e os Andes: Iniciativas Andina e Mrida Em anos recentes, os EUA decidiram concentrar ainda mais seus esforos antidrogas na regio andina. Foi assim que o Plano Colmbia, herdado pela Administrao George W. Bush (2001-2008), transformou-se em 2002 na Iniciativa Regional Andina,657 objetivando o fortalecimento da capacidade de dissuaso do Exrcito colombiano e, ao mesmo tempo, o combate ao terrorismo.658 Sem sofrer alteraes
656 Entrevista coletiva de imprensa, Secretrio Collin Powell e outros. 12.07.2001, <www.state.gov>. 657 A expresso Plano Colmbia continuou sendo utilizada para referir-se ao pacote de assistncia norte-americana Colmbia, mesmo quando, a partir de 2002, os recursos passaram a ser entregues sob a denominao de Iniciativa Andina Antidrogas, extensiva aos pases vizinhos. 658 Briefing para a imprensa. The Presidents 2001 Narcotics Certification Determinations. Rand Beers, Assistant Secretary for International Narcotics and Law Enforcement Affairs. Washington, DC, 25.02.2002.
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substantivas, estendeu-se a ajuda aos pases vizinhos (tabela 14), com a nfase tradicional na interdio e especialmente erradicao por asperso area659. Tabela 14 Distribuio dos recursos da Iniciativa Andina 2001 (milhes de dlares)
Colmbia Peru Bolvia Equador 439 135 91 37 Brasil Venezuela Panam Total 12 8 9 731
A Iniciativa Regional, destinada a neutralizar eventuais efeitos adversos do componente militar do Plano Colmbia e impedir o deslocamento de cultivos ilcitos para outras zonas, estipulou metas ambiciosas: reduzir em 20% a produo mundial de coca em 2002 e em 40% em 2007, interromper a capacidade de refino, incrementar a aplicao da lei contra os lderes do narcotrfico e o combate lavagem de dinheiro.660 Na prtica, contudo, o ritmo intenso das asperses dos cultivos na Colmbia comearam rapidamente a induzir a novo efeito deslocamento, incentivando o aumento dos cultivos no Peru e na Bolvia.661 No obstante a proximidade entre as questes de terrorismo e narcotrfico na regio andina, o foco das preocupaes norte-americanas deslocou-se, a partir de 2001, para o Oriente Mdio e sia Central. Os cultivos de papoula no Afeganisto tornaram-se possivelmente mais estratgicos para os EUA do que, por exemplo, os de folha de coca na Bolvia e no Peru. Organizaes terroristas como as FARC na Colmbia e
659 O apoio s Foras Armadas incluiria logstica e inteligncia, assessoria para reforma militar, doao de avies e radares, armas, equipamentos e combustveis. Parcela menor da ajuda (US$ 400 milhes para o perodo 2000-2002) seria destinada a projetos de desenvolvimento alternativo, refugiados e reforma judicial. 660 MEZA, Ricardo Vargas, Op. Cit, pp. 115,116. 661 Declarao do Gerente-Geral da DEVIDA/Peru, Dr. Fernando Hurtado, por ocasio da V Comista Antidrogas (Braslia, 27 a 29 de maro de 2006).
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o Sendero Luminoso no Peru pareceram impor riscos menores e menos diretos aos EUA do que a Al Qaida no Oriente Mdio e na sia. Dessa forma, comearam a escassear os recursos financeiros para o Plano Colmbia, esperando-se que aquele pas assumisse, a cada ano, encargos crescentes no combate s drogas e insurgncias em seu territrio. O mesmo ocorreria no mbito da OEA, com o gradual encolhimento dos aportes oramentrios norte-americanos. Em 2006, por exemplo, faltaram recursos para a realizao de reunio sobre narcotrfico martimo situao indita, em se tratando de atividade de interdio. Os Secretrios-Executivos da CICAD e altas autoridades da OEA incorporaram a seus discursos o estmulo cooperao horizontal entre os pases, como forma de reduzir o nus sobre o oramento. Simultaneamente aos desdobramentos geopolticos, percebeu-se evoluo significativa nos padres de consumo de drogas, que vieram a tornar ainda mais complexas e desafiadoras as atividades de controle e interdio, conforme relatado a seguir.
8.4. Novos padres de consumo: as drogas de desenho Conforme tratado anteriormente, os padres de uso das drogas sintticas tm sido cclicos, com o surgimento e desaparecimento de certas drogas do mercado em intervalos mais ou menos regulares. Esse foi o caso dos estimulantes do tipo anfetamnicos (ATS).662 Entre os anos sessenta e oitenta, como resposta do mercado clandestino cruzada antidrogas, aumentou a oferta e o consumo de diferentes variantes daquelas substncias. As drogas de desenho,663 tanto analgsicas como estimulantes e visionrias, nascidas da proibio e destinadas aos mercados legais, surgiram em alguns pases desenvolvidos, posteriormente se espalhando pelo resto do mundo. A toxicomania converteu-se em
662 Amphetamine-type stimulants. 663 Designer technology, na terminologia em ingls.
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sucedneo-mania em todo o globo. Aps perodo de declnio no final dos anos oitenta, as anfetaminas ressurgiram em meados da dcada seguinte em nveis sem precedentes.664 Em poucos anos, ingressaram no mercado paralelo vrios substitutos mais potentes, mais baratos e quase sempre mais txicos para cada uma das drogas ilcitas tradicionais. Alm de serem culturalmente bem aceitos, fceis de produzir e de contrabandear, so simples de consumir (muitos vm em comprimidos) e erroneamente considerados menos malficos do que herona ou cocana. De modo geral, ainda no se conhece em toda a sua extenso a severidade de suas consequncias.665 A principal sucednea dos opiceos foi a china white,666 opiceo sinttico de amplo uso mdico, vrias vezes mais ativo do que a herona. Entre as drogas de desenho com perfil estimulante, surgiram diversas cocanas artificiais.667 Entre aquelas com perfil psicodlico, a mais notria foi o MDMA (ecstasy). Empregada desde meados dos anos setenta por psiclogos e psiquiatras, tornou-se, na dcada seguinte, emblema do movimento New Age e de sua verso popular, o rave, uma forma mais contestatria, com certas reminiscncias do movimento hippie. Em 1985, a DEA baniu a droga dos mercados legais, no s para o pblico em geral, como para a prpria comunidade mdica, em vista de sua rpida popularizao, sendo seguida pela OMS, que incluiu a droga na lista I de substncias controladas (ou seja, sem previso de uso mdico). A droga surgiu imediatamente no mercado paralelo, frequentemente adulterada com substncias altamente txicas. Tornou-se o euforizante preferido dos jovens de classe mdia nos EUA e em um nmero crescente de pases, situao vigente nos dias de hoje.
664 Ecstasy and Amphetamines Global Survey 2003 United Nations Office on Drugs and Crime, p. iii. 665 As anfetaminas causam dependncia e psicose. O ecstasy pode acelerar o envelhecimento do crebro, gerando sintomas semelhantes aos do mal de Alzheimer (declnio das funes mentais e perda de memria). Seu uso no parece adictivo, mas estimula o uso de outras drogas (o fenmeno conhecido como polydrug abuse). Ibid, p. 2. 666 Nome genrico de muitos variantes do fentanil. 667 Coco snow, crystal caine, synth coke, em muitos casos, variantes dos alcaloides da planta africana kat.
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O negcio mundial dos estimulantes anfetamnicos foi estimado, por volta do ano de 2010, em US$ 65 bilhes anuais. Caracterizase por baixos investimentos de capital, facilidade de produo, altos lucros, laboratrios facilmente disfarveis e proximidade aos mercados. O envolvimento do crime organizado um fenmeno recente, tendo a produo se iniciado no mbito local, com o controle do mercado por pequenos grupos autnomos. Vem entrelaando o trfico internacional de anfetaminas (destinado aos mercados consumidores na Europa Oriental, sia, Austrlia e, mais recentemente, Amrica do Norte) ao de cocana e herona, em mos opostas.668 Os estimulantes anfetamnicos so produzidos sobretudo na Europa (especialmente Holanda) e as anfetaminas na sia (especialmente Mianmar e Tailndia) e Amrica do Norte; o ecstasy produzido em todas as regies. Ou seja, se, no incio, a produo da droga se restringia aos pases industrializados, essa situao est sendo rapidamente modificada. So atualmente as drogas mais apreendidas no mundo, depois da cannabis.669 Na Amrica do Sul, o consumo encontra-se em fase relativamente incipiente.670 O pas de origem mais visado pelos EUA tem sido a Holanda, da a referncia ao pas nos relatrios do Departamento de Estado, nos relatrios anuais oficiais. Trata-se aqui de um problema grave tambm para os pases europeus, s voltas com altos ndices de consumo domstico. A ONU e a CICAD vm acompanhando de perto essas transformaes, buscando adequar aos sintticos as experincias com as drogas de origem vegetal nas esferas de interdio, preveno e tratamento. Os grupos de trabalho de produtos qumicos e farmacuticos da CICAD, por exemplo, j comearam a incluir nas listas de substncias controladas
668 Ecstasy and Amphetamines Global Survey 2003, Op. cit. cit, p. 7. 669 As apreenses aumentaram de 4 toneladas em 1990-91 para 40 toneladas em 2000-2001, sobretudo no Leste e Sudeste Asitico. Em 2002, 34 milhes de pessoas em todo o mundo consumiram anfetaminas e metanfetaminas e 8 milhes consumiram ecstasy. Esses nmeros excederam os dos consumidores de cocana e herona combinados. O abuso mais alto no Leste e Sudeste Asitico, seguido pela Europa, Austrlia e EUA. 670 At muito recentemente, os mercados sul-americanos eram alimentados por excedentes de estimulantes anfetamnicos oriundos de fontes legais (sobretudo produtos para perda de peso, em razo de seu efeito comumente anorexizante). A oferta abundante de cocana/crack pode tambm ter retardado o surgimento de um mercado para as anfetaminas.
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tambm aquelas que servem de precursores para a produo de anfetaminas. Tem havido amplo intercmbio de experincias entre as polcias no hemisfrio no tocante identificao da origem das drogas e dos laboratrios clandestinos onde estejam sendo fabricadas. Cumpre notar que a preocupao com as drogas sintticas ainda no envolve de modo prioritrio a Amrica Latina, embora o problema possa vir a agravar-se futuramente na regio.
8.5. Iniciativas liberalizantes Um captulo sobre os avanos da dcada de 2000 no seria completo sem uma meno, ainda que breve, aos questionamentos sobre a direo das polticas mundiais sobre drogas em anos recentes. A maioria prope medidas de despenalizao ou descriminalizao de algumas drogas. Deve-se aqui distinguir despenalizao, descriminalizao e legalizao. A despenalizao o ato de reduzir a pena de um ilcito penal, eliminando, normalmente, a opo de encarceramento. Problema eventualmente resultante da despenalizao do consumo de drogas a outorga autoridade policial de alto poder discricionrio e sua consequente exposio ao suborno. Por sua vez, a descriminalizao retira o status de crime dos atos aos quais se aplica, embora continuem sendo ilegais. Podem ser aplicadas aos infratores apenas sanes administrativas (multa, trabalhos comunitrios, sesses educativas, tratamento e outros). A legalizao a via mais radical, trazendo para o controle da lei uma atividade anteriormente ilegal ou estritamente regulada. Durante Congresso da ONU para a preveno e tratamento de delinquentes realizado em Havana em 1990, cerca de 1.500 penalistas concluram ser necessrio encontrar alternativas para a pena de priso para a posse de drogas para consumo pessoal, despenalizando ou descriminalizando condutas que possam ser reprimidas por meio de outras sanes e reservando-se o encarceramento apenas para delinquentes perigosos.
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Em linha semelhante, a Comisso Latino-Americana sobre Drogas e Democracia lanou manifesto em 2009.671 Assinado por personalidades tais como os ex-presidentes Csar Gaviria (Colmbia, ex-Secretrio-Geral da OEA e um dos polticos que mais tempo ter dedicado reflexo sobre a questo das drogas), Ernesto Zedillo (Mxico) e Fernando Henrique Cardoso, bem como o ex-Ministro-Chefe da Casa Militar/Gabinete de Segurana Institucional (GSI/PR), General Alberto Cardoso, o documento defende a correo de rumos da guerra s drogas aplicada regio nos ltimos trinta anos, em face da constatao de que no produziu os resultados esperados. Recorda que preconceitos e temores transformaram o tema em tabu inibindo, em muitos pases, a busca de solues alternativas. Prope que se inicie tal mudana mediante avaliao, com enfoque na sade pblica, da convenincia de se descriminalizar o porte de cannabis para consumo pessoal, bem como de se converterem os dependentes de drogas compradas no mercado ilegal em pacientes do sistema de sade. Tais medidas so defendidas como forma de reduzir o escopo do crime organizado. O documento prope ainda que se priorize a luta contra os efeitos mais nefastos do narcotrfico, a saber, crime organizado, violncia, corrupo das instituies, lavagem de dinheiro, trfico de armas e controle de territrios e populaes (caso da Colmbia, Mxico e favelas no Rio de Janeiro, por exemplo). Encarece a articulao de uma voz e uma posio latino-americana nos foros internacionais e a busca de solues sob medida para a regio. Tais propostas so compatveis com a Conveno nica da ONU de 1961 e seu Protocolo de 1972, que regem a matria e deixam espao para iniciativas de despenalizao ou descriminalizao dos usurios, embora no para a legalizao do consumo. Os pases signatrios da Conveno podem, desta forma, ser flexveis no tratamento dos consumidores, embora devam combater a produo e a comercializao de drogas para usos ilcitos.
671 Drogas e Democracia: Rumo a uma Mudana de Paradigma, <www.drogasedemocracia.org>.
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Na Itlia, surgiu nos anos noventa o Movimento Antiproibicionista que vem desde ento fazendo lobby sistemtico junto a governos e Comisso de Entorpecentes da ONU. Surgem mobilizaes em prol da modificao das convenes internacionais, em particular em relao excluso da cannabis como droga ilcita (ou seja, de sua descriminalizao). O Global Cannabis Commission Report672 apresenta diversas propostas nesse sentido, acopladas a sugestes de polticas pblicas de controle e informao sobre os efeitos da droga; argumenta que os efeitos negativos da cannabis para a sade so menores do que os de substncias legais como o lcool ou o tabaco. Nas ltimas dcadas, vrios pases desenvolveram polticas inovadoras para enfrentar o problema do uso de drogas ilcitas, baseadas na despenalizao e/ou descriminalizao do usurio e a poltica de reduo de danos. Esta ltima consiste numa estratgia que trata o consumo de drogas como uma questo de sade pblica, na qual o dependente visto como uma pessoa carente de auxlio ao invs de um criminoso a ser punido. Inclui distribuio de seringas, agulhas e cachimbos aos usurios (com a finalidade de reduzir os casos de doenas transmissveis como AIDS e hepatite, cujo risco de contaminao alto quando h o compartilhamento de seringas), bem como programas de apoio e tratamento. Conforme mencionado anteriormente, a Lei 11.343 aprovada no Brasil em 2006 veio eliminar precisamente a possibilidade de aplicao de penas privativas de liberdade para usurios. Cabe mencionar que o Brasil no foi pioneiro nesta iniciativa, seguindo diversos exemplos, conforme indicado na tabela 15. Nos pases onde se adotaram medidas mais liberais para a posse de pequenas quantidades de droga e polticas menos repressivas com menores custos sociais no se registrou um incremento perceptvel do consumo.
672 Elaborado pela Beckley Foundation.
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Tabela 15 Sistemas de despenalizao e descriminalizao em vigor (2010)

Pas Portugal, Espanha e Itlia Sistema em vigor A posse de drogas para consumo pessoal descriminalizada e tratada como uma contraveno, sendo aplicadas aos usurios apenas sanes administrativas. A posse de qualquer droga para consumo pessoal descriminalizada e tratada como uma contraveno, sendo Sua aplicadas aos usurios apenas sanes administrativas. Possui ainda programa pioneiro de prescrio de herona, aprovada por referendo nacional. A posse e o plantio de pequenas quantidades de cannabis para consumo pessoal descriminalizada e tratada como Holanda uma contraveno. A herona disponibilizada, por receita mdica, em salas de injeo segura. A oferta legal de cannabis no tem aumentado o nmero de consumidores com relao a outros pases europeus onde o comrcio permanece ilegal. Luxemburgo, Blgica e Irlanda A posse e o plantio de cannabis para consumo pessoal descriminalizada e tratada como uma contraveno, sendo aplicadas aos usurios apenas sanes administrativas. A posse de pequenas quantidades de qualquer tipo de droga Alemanha despenalizada. H centros para injeo segura de herona, sob superviso mdica, e programas de disponibilizao de herona a usurios altamente dependentes. A posse de pequenas quantidades de cannabis despenalizada e tratada com simples advertncia policial. A posse de Dinamarca pequenas quantidades de cocana ou herona so tratadas com advertncia policial e apreenso. So aplicadas multas a reincidentes. EUA Vrios estados reduziram para uma multa a penalidade mxima para posse de pequenas quantidades de cannabis. No prosperou projeto de lei de despenalizao da cannabis enviado ao Congresso.
Mxico
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8.6. Situao atual das drogas no mundo O relatrio do Escritrio das Naes Unidas sobre Drogas e Crime de 2008673 reconhece que a aplicao das convenes internacionais sobre drogas ilcitas produziu vrias consequncias negativas adversas e inesperadas, entre as quais a criao de um mercado paralelo controlado pelo crime, drenagem de recursos governamentais em detrimento de investimentos em sade pblica (que foi a razo de ser precpua da poltica proibicionista), estigmatizao e marginalizao social dos dependentes. Os prprios organismos especializados da ONU reconhecem que se passou do objetivo inicial de eliminao das drogas hoje considerada irrealista para uma poltica de conteno dos nveis de produo e comercializao e da violncia. Cabem aqui alguns dados estatsticos reveladores da magnitude do problema na atualidade. Estima-se em 30 milhes o nmero de dependentes crnicos no mundo, movimentando uma indstria de centenas de bilhes de dlares. Individualmente, a cannabis a droga mais consumida, sendo que o consumo de sintticos supera o de cocana e herona combinados. Colmbia, Bolvia e Peru seguem produzindo a totalidade da cocana no mundo; muito embora os cultivos migrem periodicamente de um pas do grupo a outro em resposta aos programas de interdio e erradicao, a produo total tem se mantido estvel ao longo dos anos, conforme mostra o grfico 1.
673 UNODC, World Drug Report 2008, <www.unodc.org>.
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Grfico 1 Cultivos de coca na regio dos Andes (ha) 1990-2007
Os esforos de interdio tampouco afetaram a oferta total final de cocana no mercado, o grau de pureza ou o preo ao consumidor (tendendo este ltimo inclusive a cair). A Amrica Latina continua sendo a maior exportadora mundial de cocana e cannabis, uma crescente produtora de pio e de herona e se inicia na produo de drogas sintticas. Os nveis de consumo continuam se expandindo na regio ao contrrio do que vem ocorrendo na Amrica do Norte e na Europa, onde tende a estabilizar-se. Alm de enfrentar o crime organizado associado ao comrcio internacional de drogas, a regio enfrenta, simultaneamente, o trfico para consumo domstico. A situao acarreta elevado custo humano e ameaa s instituies democrticas, fomentando o aumento do crime organizado, da violncia e da simbiose entre crime, poltica e corrupo das mquinas governamentais em diferentes nveis. No Brasil e outros pases da regio, o trfico de armas e drogas passou a dominar a dinmica criminal nas regies metropolitanas e atinge o conjunto da sociedade e suas instituies. As drogas financiam a compra de armas, que so usadas nas lutas entre as gangues pelo controle de territrios e no enfrentamento com a polcia. Os traficantes controlam grandes
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espaos urbanos onde moram os setores mais pobres, atuando como autoridades de fato. Segundo estudos do Observatrio de Favelas,674 os menores de dezoito anos representariam entre 50 e 60% da mo de obra empregada no trfico.
8.7. Drogas e violncia O incremento da violncia na Amrica Latina, em grande parte associado ao narcotrfico, vem se transformando em um dos principais problemas para as populaes e as instituies democrticas da regio. As polticas de combate s drogas por meio de proibio, represso e sanes, alm de no solucionarem a questo sendo os prejuzos ao trfico amplamente compensados pelas altas margens de lucro , geram males possivelmente mais graves. Os conflitos na regio envolvendo a produo ilegal para exportao e consumo interno tm se refletido nos maiores ndices de homicdios do globo. Os lucros do narcotrfico so a principal fonte de financiamento do trfico de armas. O poder de corrupo do dinheiro envolvido naqueles ilcitos, por sua vez, penetra nos poderes pblicos nacionais em vrios pases e corri os prprios fundamentos da democracia. Criam-se espaos de criminalidade que desconhecem fronteiras. 8.8. Pr-militarizao da guerra s drogas no Brasil Durante as dcadas de oitenta e noventa, o governo brasileiro recebeu inmeros apelos, sugestes e, por vezes, at mesmo presses externas para atribuir s Foras Armadas funes de cooperao ativa na guerra s drogas em territrio nacional. Um dos defensores mais
674 <www.observatoriodefavelas.org>.
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insistentes dessa medida foi o Chefe do Comando Militar do Sul norte-americano, General James Hill, mencionado anteriormente. Vendo em tais propostas os riscos de virtuamento do papel precpuo da ao militar, sobretudo luz do exemplo dos pases vizinhos que haviam seguido aquele caminho, o governo brasileiro recusou-as de maneira firme. Aos poucos, contudo, e com alta dose de pragmatismo, comeou-se a atribuir s Foras Armadas brasileiras algumas funes subsidirias de apoio. Foi assim que se aprovaram emendas em 2004 e 2010 legislao que rege as normas gerais para a organizao, o preparo e o emprego das Foras Armadas.675 Em 2004, portanto, deu-se Aeronutica a atribuio de atuar, de maneira contnua e permanente, por meio de aes de controle do espao areo brasileiro, contra todos os tipos de trfego areo ilcito, com nfase nas aeronaves envolvidas em transporte de drogas, armas, munies e passageiros ilegais.676 Estipulou-se que a atuao seria combinada com os organismos de fiscalizao competentes, responsveis pelas aes necessrias aps a aterragem das aeronaves. Tal atribuio foi autorizada em conjugao com a Lei do Abate, que autorizou o disparo contra aeronaves que recusem a identificar-se e a aterrissar, tendo como principal alvo o narcotrfico por via area, at ento frequente na fronteira com pases produtores. Em 2010, passou-se a prever atribuio preventiva e repressiva subsidiria das Foras Armadas, por meio de aes de patrulhamento, revista de pessoas, veculos terrestres, embarcaes e aeronaves e prises em flagrante delito, na faixa de fronteira terrestre, no mar e nas guas internas, em casos de suspeita de delitos transfronteirios e ambientais. Autorizou-se a autoridade militar a, na ausncia de organismos competentes de fiscalizao, proceder, aps a aterragem, a revistar pessoas, veculos terrestres, embarcaes e aeronaves, bem como a efetuar prises em flagrante delito.677
675 Lei Complementar no. 97, de 09/06/1999. 676 Artigo 18 VII da Lei Complementar no. 117/2004, posteriormente complementado pela Lei no. 136/2010. 677 Artigo 18 VII da Lei Complementar no. 136/2010.
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8.9. Algumas consideraes Este resumo das principais evolues ocorridas na ltima dcada aponta em algumas direes. A guerra s drogas norte-americana baixou de intensidade e concentrou-se na Iniciativa Regional Andina, havendo entendimento explcito entre Washington, Bogot e Lima de que os custos sero crescentemente assumidos por estes ltimos a cada ano. O terrorismo suplantou a posio das drogas como inimigo nmero um dos EUA. Para esse relativo relaxamento das presses norte-americanas em face dos pases vizinhos de resto, compensada em outros setores como lavagem de dinheiro e trfico de pessoas , muito ter contribudo o fato de a guerra s drogas norte-americana ter sido, a partir de setembro de 2001, gradualmente suplantada pela guerra ao terrorismo do Governo George W. Bush. Consolidou-se no discurso norte-americano e colombiano o conceito de narcoterrorismo, passando as delegaes daqueles pases a procurarem introduzir em todos os documentos internacionais sobre a matria meno aos vnculos entre narcotrfico e terrorismo (automatismo que o Brasil vem questionando sistematicamente desde ento). Tal mudana conceitual significou, na prtica, que a prioridade dos EUA na guerra s drogas seria combater, no o narcotrfico per se, mas em virtude de seus vnculos com organizaes terroristas e do papel de potencial financiador do terrorismo. Nesse contexto, ocorreu modesta correo de rumos na poltica norte-americana antidrogas, facilitando-se a aprovao, em setembro de 2002, de reforma mitigadora do processo de certificao. Tal afrouxamento no tardou, contudo, a ser neutralizado, com a ampliao do processo em 2006, a qual veio contrariar expectativas mais otimistas. Permanecia a disposio dos EUA de seguirem pressionando os demais pases hemisfricos com medidas unilaterais para que combatessem com vigor, no apenas o narcotrfico, mas tambm os delitos conexos, especialmente a lavagem de dinheiro.
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A subida ao poder do democrata Barack Obama em 2009 confirmou, naturalmente, a tendncia de manter-se baixa a prioridade atribuda questo das drogas, sobressaindo-se a preocupao com questes sociais, tais como a reforma do sistema de sade. Nem mesmo o agravamento da situao de segurana na fronteira com o Mxico, mencionada anteriormente, pareceu suficiente para ressuscitar a guerra s drogas em nveis minimamente prximos queles vigentes at os atentados terroristas de setembro de 2001. As consequncias desses desdobramentos para a Amrica Latina e o Caribe foram, em primeiro lugar, uma reduo das contribuies financeiras dos EUA para programas antidrogas bilaterais e regionais (inclusive no mbito da CICAD), sendo os recursos parcialmente redirecionados para iniciativas de combate ao terrorismo. Reduziu-se desse modo a tutela norte-americana na matria. Tal desdobramento positivo, mas tambm impe desafios. J sem tantas presses ou incentivos dos EUA, os pases da regio precisam prosseguir sua vertente de guerra s drogas com recursos prprios e ideias prprias. Surge aqui amplo espao para a atuao dos parceiros hemisfricos, e do Brasil de modo especial.
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Captulo 9
Consideraes finais
All truth passes through three stages. First, it is ridiculed. Second, it is violently opposed. Third, it is accepted as self-evident. (Arthur Schopenhauer)678
A pesquisa que aqui se encerra procurou dar um panorama do surgimento do problema das drogas nas relaes internacionais e de seu paradoxal agravamento em decorrncia dos esforos envidados na busca de uma soluo. Um problema originalmente restrito esfera de sade pblica foi empurrado para a clandestinidade e acabou por tornar-se uma questo de segurana, espalhando-se pelo globo. Alimentou e fortaleceu organizaes criminosas. Serviu de base em torno da qual vieram agregar-se delitos conexos. Atravessou fronteiras e fomentou laos entre as organizaes criminosas. Encontrou os governos sem preparo, as chancelarias sem instrues, as sociedades sem defesas. Se algo pode ser extrado desse captulo temtico da histria, ter sido o aprendizado que fomentou no tocante ao carter vital da cooperao internacional em temas dessa natureza. Tecem-se, a seguir, consideraes especficas, inclusive de carter propositivo, sobre as perspectivas de incremento da atuao do Governo e da diplomacia brasileira nessa esfera.
678 Todas as verdades passam por trs estgios. No primeiro, so ridicularizadas. No segundo, so combatidas violentamente. No terceiro, so aceitas como evidentes.
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9.1. Os Foros Internacionais Parte essencial da atuao externa brasileira ocorre em trs foros na ONU, onde se constri a normatizao internacional da questo, na OEA, foro voltado para o compartilhamento de boas prticas e realizao de projetos operativos, e no Mercosul, locus privilegiado para harmonizao de normas e procedimentos e coordenao de posies. H espao para incrementar-se a atuao brasileira nas discusses sobre o combate s drogas em cada um deles.
9.1.1. ONU A Comisso de Entorpecentes da ONU o locus por excelncia das grandes conferncias mundiais e da negociao de normas internacionais vinculantes. A partir de meados dos anos oitenta, o Brasil comeou a ser mais atuante naquele foro, objetivando moldar iniciativas de outros atores de modo a que no ferissem os interesses nacionais e regionais. Mais recentemente, comeou a assumir um papel mais propositivo, com a apresentao de projetos sobre temas progressistas, em reas como reduo de danos para dependentes qumicos. Tal postura merece ser mantida e fortalecida, tendo em vista inclusive a importncia da retroalimentao entre a atuao nos foros internacionais e as evolues de carter domstico. Tem sido ainda positivo o saldo dos projetos de cooperao com o rgo da ONU sediado em Braslia (UNODC United Nations Office for Drugs and Crime), crescentemente diversificados como reflexo do espraiamento do problema no Brasil.679
679 A ttulo exemplificativo, relacionam-se os principais programas em andamento em 2010: Programa conjunto para o tratamento da dependncia de drogas (UNODC e Organizao Mundial da Sade) mediante um atendimento mais humanizado e efetivo e voltado para a recuperao das pessoas, atendendo as necessidades especficas dos usurios de drogas, em seus diferentes estgios clnicos, sociais e motivacionais; incluso do Brasil na Rede Internacional de Centros de Reabilitao e de Tratamento de Drogas (TREATNET, composta por 21 centros de excelncia em tratamento para lcool e outras drogas, de diferentes partes do mundo), por meio do Ncleo de
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9.1.2. CICAD Diversamente da ONU, a CICAD sempre atuou em uma escala mais modesta. Seus planos de elaborar convenes interamericanas uma sobre drogas em 1984 e outra sobre lavagem de dinheiro dez anos depois foram sustados, com vistas, justamente, a no se duplicarem os esforos simultneos na ONU e OCDE. Isso no impediu, no entanto, que desempenhasse um papel importante nesta rea sensvel da cooperao internacional, conforme descrito anteriormente. Enfrentando o desafio de adaptar-se a um ambiente em constante evoluo o do crime organizado e seu combate , a Comisso esfora-se para promover a cooperao e a coordenao regional e o fortalecimento das capacidades de seus Estados-membros. Se a elaborao de sucessivas convenes da ONU para o controle de drogas foi feita com escassa participao latino-americana, a construo do sistema interamericano encontrou o Brasil e demais pases da regio melhor preparados. O Programa do Rio, baseado em minuta brasileira, o Estatuto da CICAD, as duas Estratgias Hemisfricas Antidrogas todos foram negociados intensamente, vindo a atender aos interesses da regio como um todo. Persistem, contudo, algumas falhas no Sistema Interamericano. Uma rea necessitada de aperfeioamentos a parlamentar. Tratando-se a CICAD como um foro eminentemente tcnico, so cuidadosamente evitadas discusses de teor poltico, graas, inclusive, autocensura dos Comissionados. Temas como o Plano Colmbia, Iniciativa Regional Andina, a ascenso do Movimento Cocaleiro na
Ateno Psicossocial para lcool e Drogas do centro de sade da prefeitura de Santo Andr/SP, com o objetivo de melhorar os servios oferecidos e torn-los mais acessveis aos cidados que querem e necessitam de tratamento, fomentar a colaborao mtua, troca de informaes e compartilhamento de experincias bem-sucedidas entre seus integrantes; e preveno ao uso indevido de drogas no ambiente de trabalho e na famlia, estando o projeto em execuo no Brasil desde 1995, pelo Servio Social da Indstria do Rio Grande do Sul em aproximadamente 50 empresas. Os resultados relacionados preveno dos problemas decorrentes do uso de entorpecentes e lcool entre os trabalhadores e suas famlias foram positivos, registrando-se uma reduo do nmero de fumantes (16%), do consumo de lcool (12,5%), faltas e atrasos ao trabalho por motivo de doena ou incapacidade (10% e 2,2%, respectivamente) e acidentes (9%). O projeto recebeu o certificado de qualidade ISO 9001, pela melhoria da qualidade de vida dos trabalhadores da produtividade das empresas.
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Bolvia e o questionamento da eficcia do regime proibicionista parecem estar fora de seus limites. Cumpre ressaltar a clara preferncia da Secretaria-Executiva quanto interlocuo direta com os Comissionados Nacionais (no caso brasileiro, o Secretrio Nacional Antidrogas), possivelmente para evitar o vis poltico que as chancelarias poderiam procurar acrescentar ao tratamento do tema.680 Essa censura do dilogo poltico dificulta, no entanto, o questionamento dos prprios rumos da estratgia antidrogas no hemisfrio e de sua eficcia. Mostram-se necessrios aqui, portanto, esforos para se ampliar o debate sobre questes de maior envergadura. Outra rea a ser aperfeioada a distribuio dos projetos. Em termos geogrficos, as iniciativas da CICAD no so distribudas entre os pases membros to equitativamente quanto se poderia desejar. Seria difcil para o Brasil, em face de seu peso especfico na regio, questionar a priorizao de programas destinados a pases menores e com oramentos mais modestos, sobretudo em uma rea como o narcotrfico, onde as organizaes criminosas buscam o elo fraco da corrente por onde transitar e penetrar nos mercados internacionais. H limites mais ou menos estreitos, portanto, para a fatia de assistncia que se pode pleitear para o Brasil, diante do seu grau de desenvolvimento relativo na regio. Cumpre explorar, portanto, canais adicionais alm da j mencionada via dos projetos de cooperao horizontal. Uma possibilidade seria disponibilizar aportes oramentrios governamentais para a realizao, no mbito da CICAD, de atividades de interesse nacional, medida que ampliaria sensivelmente a capacidade de atuao do pas no foro. Recorde-se que tm sido espordicas as contribuies voluntrias brasileiras para programas especficos da OEA, no estando os projetos da CICAD entre aqueles contemplados.681
680 Somente aps se realizarem gestes especficas da Misso do Brasil junto OEA, logrou-se que todas as comunicaes da CICAD ao Comissionado brasileiro passassem a ser transmitidas igualmente por canais diplomticos. 681 Em 2005, o Brasil contribuiu para o Mecanismo de Acompanhamento da Conveno Interamericana contra a Corrupo (MESESIC), RIAD, Minas Antipessoal e Grupo de Trabalho sobre Racismo. Tem cabido Misso brasileira junto OEA a iniciativa de solicitar os recursos, sugerindo as reas e programas de interesse do Brasil nas
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Outra possibilidade seria a articulao entre o foro hemisfrico e o sub-regional no caso, o Mercosul. Uma maior participao do Brasil nas atividades da CICAD poderia buscar, portanto, beneficiar igualmente os parceiros do Mercosul alguns, de resto, pouco contemplados pela assistncia interamericana , exercendo efeito multiplicador de ambos os lados das fronteiras. Uma primeira iniciativa nesse sentido foi o projeto-piloto brasileiro de reduo da demanda em municpios fronteirios com a Argentina, Bolvia, Paraguai e Uruguai capitaneado pela SENAD em 2002, que contou com a cooperao financeira da CICAD. Mobilizou tanto as populaes como as autoridades locais de cidades de fronteira brasileiras e suas contrapartes nos parceiros do Mercosul,682 em esforo de municipalizao das atividades de preveno, reduo de consumo e recuperao de dependentes de drogas. Outra iniciativa nesse sentido foi a solicitao de apoio da CICAD para a organizao de seminrio do Mercosul sobre desafios para a harmonizao legislativa na esfera de drogas.683 Na mesma linha, lanou-se em 2005684 proposta de elaborao de estudo sobre o estado atual da produo e consumo da cannabis questo de especial interesse para o Paraguai, Brasil e outros pases da regio, e que se viu bastante marginalizada em face da priorizao atribuda cocana na guerra s drogas no hemisfrio. Outra questo da CICAD a ser tratada refere-se ao espao aberto com a retrao norte-americana. Nos ltimos anos, com a perda
quais podero ser aplicadas pontualmente. A contribuio do Brasil para a OEA em 2007, poca de sua primeira presidncia do foro (US$ 6,3 milhes anuais), era inteiramente destinada ao Fundo Ordinrio da Organizao (da ordem de US$ 76 milhes anuais). O pas o terceiro maior contribuinte (8%), depois de EUA (60%) e Canad (12%) e seguido pelo Mxico (4,5%). 682 luz do projeto, implementou-se uma metodologia para educar, informar e preparar a comunidade para aes de reduo da demanda de drogas. As comisses nacionais de drogas dos cinco pases planejaram e coordenaram, conjuntamente com os governos municipais e organizaes cvicas, as fases do projeto destinadas a (a) determinar o consumo local de drogas lcitas e ilcitas, (b) identificar lderes locais e sensibiliz-los para o problema, (c) criar um marco jurdico vlido em todas as cidades fronteirias, (d) executar aes de preveno nas escolas e locais de trabalho, assim como atingir a populao em geral, (e) institucionalizar o projeto. CICAD/doc. 1216/02, 02.01.03 Informe Final 32a. CICAD; CICAD/doc. 1180/02, 29.04.02, Pilot Projects to Integrate Border Cities in Programs to Reduce the Demand for Drugs. 683 Sob a liderana do Brasil e da Argentina, o encontro realizou-se em Braslia em setembro de 2005. 684 Por ocasio da 38a. CICAD, em dezembro de 2005.
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de importncia poltica do tema das drogas nos EUAe da priorizao do combate ao terrorismo, a questo das drogas perdeu espao nas atenes hemisfricas. No se registraram menes significativas ao tema, por exemplo, nas Cpulas Interamericanas posteriores de Mar del Plata de 2005. Um desdobramento com repercusso mais concreta tem sido a progressiva reduo das contribuies financeiras norte-americanas para o foro, que a Secretaria espera compensar com o crescente recurso aos chamados projetos de cooperao horizontal.685 Esses desdobramentos, se por um lado reduzem o perfil do foro, aumentam o espao para que outros pases, como o Brasil, atuem com maior latitude. Outra evoluo necessria da CICAD ser o rodzio do cargo de Secretrio-Executivo entre os pases membros e a consulta aos mesmos por ocasio da escolha de seu titular pelo Secretrio-Geral da OEA.686 Se evoluo nesse sentido parecia de todo invivel no auge da guerra s drogas, talvez j no o seja hoje, com o surgimento do terrorismo como novo inimigo nmero um da nao norte-americana e com os anncios de redues progressivas nas contribuies norte-americanas e da consequente necessidade de que os demais pases assumam maiores encargos financeiros o que j comea efetivamente a ocorrer, por meio dos j mencionados projetos de cooperao horizontal. Nessas condies, evoluo importante foi a assinatura pelo Brasil, em dezembro de 2005, de memorando de entendimento com a CICAD para a conduo de projetos de capacitao em reduo da demanda, a ser coordenado pela SENAD com instituies acadmicas brasileiras e de outros pases. Documento semelhante foi assinado posteriormente na esfera de reduo da oferta, a cargo do Departamento de Polcia Federal.
685 Em termos conceituais, no se trata aqui de uma novidade, pois j estava previsto, desde a criao do rgo, que se priorizariam projetos cujos custos fossem compartilhados entre a Comisso e o(s) pas(es) beneficiado(s). Durante muitos anos, contudo, a CICAD cobriu grande parte, ou at mesmo integralmente, os custos dos projetos. Essa nova ofensiva da Comisso para implementar o mtodo horizontal de compartilhamento de custos vem ao encontro da disposio de pases como o Chile e o Brasil de aumentarem suas responsabilidades. 686 Em 2011, foi indicado o quarto Secretrio-Executivo norte-americano consecutivo da CICAD, Embaixador Paul Simons.
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9.1.3. Mercosul O terceiro foro de maior importncia para o Brasil a Rede de Drogas do Mercosul (RED). A construo de suas pautas feita de modo a complementar sem duplicar os esforos dos dois outros foros, em especial a CICAD, concentrando-se na cooperao em reas como harmonizao legislativa. importante manter-se o foro como elemento da estratgia regional de building blocks, inclusive com vistas a permitir a atuao concertada na CICAD e na ONU, a definio de estratgias complementares e o fomento de confiana. Por outro lado, o grupo se ressente da inexistncia de aportes oramentrios especficos para projetos, dificuldade supervel mediante o estabelecimento de sinergias com a prpria CICAD e eventuais contribuies brasileiras para projetos especficos.
9.2. Avaliao entre pares

A evoluo das relaes internacionais, sobretudo depois da Guerra Fria, tende a estimular formas de cooperao que resultam em um crescente aumento das restries ou condicionamentos da soberania. O essencial, porm, que tal evoluo se faa na base da negociao entre Estados soberanos e iguais e de forma a desenvolver instituies e instrumentos imparciais, sem imposies unilaterais. (Ramiro Saraiva Guerreiro)
Conforme reiterado por diversas autoridades hemisfricas, o objetivo do MEM nunca foi o de resolver diretamente o problema das drogas no hemisfrio. Por sua prpria natureza, o mecanismo constitui, acima de tudo, um veculo para o fomento da confiana, promoo de discusses, elaborao de diagnsticos abrangentes da situao e
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identificao das reas prioritrias para a assistncia e cooperao.687 por esses critrios, portanto, que deve ser avaliado, no cabendo expectativas excessivas de que a passagem de um sistema de avaliao unilateral para outro multilateral conduza, a curto ou mdio prazos, superao do problema das drogas. Um rol dos resultados do mecanismo pode comear com o fato de os EUA terem passado a ser avaliados pelos seus vizinhos hemisfricos, ao contrrio do que ocorre no processo de certificao, no qual ocupam a posio de juzes dos demais. Permitiu, ainda, que o governo norte-americano abrandasse aquele instrumento unilateral e passasse a aplic-lo aos pases vizinhos com menos agressividade: de fato, desde a criao do MEM, nenhum pas hemisfrico alm da Venezuela e Bolvia tornou a ser descertificado; aps 2006, os relatrios anuais elaborados pelos rgos competentes, muito embora mantendo o formato original, deixaram definitivamente de utilizar os termos certificao/ descertificao. Outro subproduto do MEM foi o fomento da cooperao tcnica nas reas mais diversas. Com base em deficincias identificadas pelos peritos, por exemplo, a CICAD prestou assistncia realizao do primeiro estudo epidemiolgico de nvel nacional em crianas de rua no Brasil, desse modo cumprindo a recomendao recebida na segunda rodada de avaliao. Agregado ao conjunto de ferramentas da Comisso, o MEM vem proporcionando aos governos, com suas recomendaes objetivas e construtivas, o diagnstico necessrio para a emisso de juzos e elaborao de polticas melhor fundamentadas.688 Para os pases doadores, representa um mapa das necessidades prioritrias.689 Ademais, por participarem peritos de todos os 34 Estados-membros (com eventuais ausncias), constitui um canal adicional de dilogo entre os governos.
687 Presentation by Mr. Lancelot Selman, Principal Representative of Trinidad and Tobage and Chairman of CICAD. OEA/Ser. L/XIV.3.1 CICAD/E/doc.7/00, 11.12.2000; VAKY, Op. cit. 688 CICAD/MEM/doc. 8/99, 31.10.99 Discurso de abertura do Sr. Jean Fournier, Procurador-Geral Adjunto do Canad, 6a. reunio do GTI/MEM. 689 SELMAN, Lancelot. Presentation of CICAD to the United Nations Commission on Narcotic Drugs, 44th Session. 22.03.01.
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Vem gerando informaes e estatsticas comparativas at recentemente indisponveis, levando os pases hemisfricos a um maior compartilhamento de inteligncia e facilitando a compreenso do estado corrente do problema das drogas na regio. Outro avano tem sido a promoo gradual de um marco jurdico comum entre os Estados hemisfricos. J se contam em dezenas as adeses e ratificaes aos principais instrumentos internacionais naquela esfera, catalisadas pelas sucessivas recomendaes dos peritos. Tambm no tocante ao engajamento dos pases participantes, o saldo do MEM tem sido positivo. Com raras excees, tem-se registrado participao dos peritos da quase totalidade dos pases nas sesses de trabalho, bem como envio tempestivo das informaes solicitadas. O descumprimento dos compromissos tem sido a exceo e, como tal, os pases descumpridores so claramente identificados. Cabe buscar as oportunidades que o mecanismo oferece para o Brasil, inclusive para que sirva de estmulo a avanos internos. Um primeiro passo nessa esfera foi a iniciativa da SENAD de aproveitar a filosofia do mecanismo no prprio sistema nacional antidrogas, iniciando o estabelecimento de um procedimento similar (Mecanismo de Acompanhamento da Gesto do Subsistema Estadual de Reduo de Demanda de Drogas) por meio da avaliao do desempenho dos 27 conselhos estaduais estabelecidos no pas. Outra esfera em que o MEM pode melhor servir aos interesses brasileiros a legislativa. Tendo em vista que uma parte importante das recomendaes a todos diz respeito ratificao de instrumentos internacionais, servem como argumento adicional nas recomendaes aos Congressos para uma tramitao mais expedita das convenes internacionais na matria o que vem efetivamente ocorrendo. Iniciativas complementares nesta esfera podem ser seminrios de sensibilizao dos parlamentares na regio para a relevncia da pronta adoo daqueles instrumentos e fortalecimento dos canais de dilogo com as comisses parlamentares competentes. Observao similar pode ser
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feita com relao ao Poder Judicirio, em vista dos esforos da Comisso nas reas legislativa e de cooperao mtua em matria penal. Muito embora o acompanhamento das atividades da CICAD assim como da OEA e demais foros internacionais seja centralizado nos rgos federais, h benefcios em se manterem os rgos estaduais correspondentes informados sobre as iniciativas em curso. Nesse sentido, j existe uma boa interlocuo entre a SENAD e os Conselhos Estaduais Antidrogas na rea de reduo da demanda. No tocante aos esforos de interdio, h igualmente interlocuo entre a Secretaria Nacional de Segurana Pblica e as secretarias estaduais de segurana. Na rea de tratamento de dependentes, contudo, ainda no foi estabelecido um canal especfico para os temas de cooperao internacional. Um passo nesse sentido pode ser o aproveitamento de reunies de representantes dos Centros de Assistncia Psicossocial para Usurios de lcool e Drogas (CAPs) estaduais, para uma maior divulgao das possibilidades de cooperao existentes. Pode ser avaliada ainda a possibilidade de criao de um foro permanente de articulao com os governos estaduais, envolvendo todos os aspectos da problemtica das drogas. De outra parte, o caudal de informaes coletadas pelo MEM no apenas com referncia ao Brasil, como aos seus 33 parceiros e ao hemisfrio como um todo no vem tendo um destino especfico, havendo por ora to somente planos de incorporao ao acervo do Observatrio Brasileiro de Informao sobre Drogas da SENAD.690 H aqui um material valioso para estudo, que pode ser crescentemente veiculado para o universo de acadmicos, tcnicos e funcionrios governamentais potencialmente interessados. A interao com o setor acadmico pode vir a ser estimulada mediante realizao de ciclos de palestras e concursos de monografias, por exemplo. Trata-se aqui de um passo importante em termos de transparncia do mecanismo, ainda pouco debatido e escrutinizado pelo pblico e pela academia, e de sua prestao de contas perante a sociedade.
690 Entrevista com Csar Saggioro, Assessor do Observatrio Brasileiro de Informaes sobre Drogas/SENAD, 28.01.05.
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9.2.1. O MEM como Matriz Cumpre aqui citar o ex-Secretrio Executivo da CICAD, David Bealls, segundo o qual o MEM is not about drugs. Com efeito, mais do que a avaliao dos esforos nacionais na esfera de drogas, o mecanismo fomenta a confiana entre os pases, a eroso dos temores soberanistas e a maior receptividade a crticas construtivas e sugestes vindas de fora. Envolve a submisso de cada pas ao escrutnio dos demais, com todas as consequncias que isso possa acarretar em termos de reduo voluntria de soberania. Trata-se aqui de um componente inerente ao multilateralismo e que se acentua cada vez que um novo tema incorporado jurisdio dos foros regionais e internacionais. Pelo carter propositivo de suas avaliaes e recomendaes, distintas dos produtos do processo de avaliao norte-americano, bem aceito, mesmo quando aponta para falhas ou faz admoestaes pela demora no cumprimento das recomendaes. Com efeito, o resultado do Mecanismo atende, naturalmente, os interesses originais norte-americanos, mas esses so hoje necessariamente compartilhados na regio. Mencione-se aqui o precedente positivo que o MEM estabeleceu para futuros mecanismos de avaliao entre pares. Alm de constituir um modelo para a construo de instrumentos semelhantes em outras reas temticas, reduziu a importncia, a visibilidade e a prpria razo de ser de mecanismos unilaterais de avaliao. Apenas no mbito da OEA, a empolgao hemisfrica com o instrumento j se traduziu na criao de mecanismos nas esferas de corrupo e direitos das mulheres. Outros campos que se vislumbram para futuras avaliaes multilaterais so o de trfico de pessoas (inclusive de modo a contrabalanar a iniciativa unilateral dos EUA), crime organizado691 e direitos humanos.692
691 Seria um mecanismo de seguimento da Conveno da ONU contra a Criminalidade Organizada Transnacional (Conveno de Palermo). 692 Argentina e Mxico lanaram propostas de estabelecimento de um sistema de seguimento dos compromissos de direitos humanos no marco da OEA. O tema no prosperou, sendo considerado polmico e no contando com a simpatia de pases caribenhos e dos EUA.
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9.2.2. Garras
O verdadeiro poder por trs do controle internacional de drogas o da opinio pblica. (Representante do Escritrio da ONU de Informaes Pblicas)
Da forma como foi construdo, o Mecanismo de Avaliao Multilateral carece de ferramentas coercitivas que garantam o cumprimento de suas prprias recomendaes, para que os governos aperfeioem e implementem suas polticas. A questo, neste momento, que se est a meio caminho: houve uma pequena cesso voluntria de soberania, mas no h como impedir eventuais recalcitrncias. Embora, em teoria, todos os pases tenham-se comprometido com a iniciativa, nem todos cumprem suas obrigaes. Aos poucos, portanto, medida que se vem evidenciando o insuficiente engajamento de alguns pases no processo, com o acmulo de recomendaes no cumpridas, vai-se firmando a ideia da necessidade de aumentar a latitude de ao do mecanismo, com vistas a garantir sua eficcia e credibilidade. Nessas condies, vm-se registrando, periodicamente, iniciativas nacionais isoladas de outros pases que no os EUA em prol de uma maior assertividade do mecanismo. Os pases no cooperantes comeam a ser criticados pelos seus prprios vizinhos, genuinamente interessados em que o processo mantenha sua credibilidade. Em novembro de 2003, por exemplo, a presidncia de turno canadense da CICAD anunciou o objetivo de vincular as recomendaes aos pases a algum poder coercitivo, a partir da quarta rodada. Em ofcio dirigido CICAD na mesma poca, representante do rgo nacional de drogas do Peru manifestou preocupao com o prejuzo que o descumprimento de recomendaes reiteradas poderia causar para a credibilidade do MEM. Defendendo procedimentos mais enrgicos do que a simples reiterao de recomendaes ou o oferecimento de assistncia, props que o Secretrio-Geral da OEA enviasse aos chanceleres dos pases que recebessem duas ou mais recomendaes no cumpridas pela terceira
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rodada consecutiva, havendo demonstrado falta de interesse e passividade em seu comportamento na luta contra as drogas, uma carta recomendando a admoestao da entidade responsvel pela omisso.693 Essa tendncia demonstrada pelo Peru, Canad e outros pases, em declaraes ainda isoladas, est longe, naturalmente, de apontar para qualquer tipo de sano. Na OEA, incurses nesse sentido esbarram tradicionalmente em protestos contra a ingerncia externa. O nimo vigente inclina-se, alternativamente, para a publicidade adversa e o constrangimento as chamadas sanes leves,694 o name and shame. nesse sentido que, aos poucos, o grupo comea a aprovar medidas mais firmes dirigidas aos pases que seguem ignorando recomendaes reiteradas de rodadas anteriores. Apenas seis anos aps o estabelecimento do mecanismo, chegou-se ao estabelecimento de uma sequncia de comunicaes a serem dirigidas s autoridades do pas descumpridor, passo que j representa um avano importante. Conforme mencionado anteriormente, os rgos brasileiros envolvidos no processo so unnimes em apontar os benefcios do mecanismo, jamais havendo manifestado qualquer desconforto pelo escrutnio exercido sobre o cumprimento de suas obrigaes, nem alegado a questo da soberania talvez por saberem que o narcotrfico acarreta, ele prprio, uma eroso da soberania dos governos, em benefcio de organizaes criminosas. Tendo em vista a seriedade com que o Brasil vem se desincumbindo de seus compromissos no mbito do MEM conforme reconhecido nos sucessivos relatrios dos peritos , bem como a necessidade de que o narcotrfico e delitos transnacionais conexos sejam combatidos em um sistema cooperativo, interessa ao pas que seus parceiros hemisfricos demonstrem igual seriedade e engajamento no cumprimento de suas responsabilidades. Desse modo, parece ser uma decorrncia lgica que o
693 Oficio no. 39/2004 DV/DCI: Ofcio do Diretor de Cooperao Internacional da DEVIDA ao Secretrio Executivo da CICAD. 694 GREGG, Robert. The International control system for narcotic drugs, in SIMMONS, Op. cit, p. 284.
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Brasil apoie iniciativas destinadas a dar ao mecanismo um maior poder persuasivo. No haveria por que defender mecanismos fracos de avaliao mtua, posto que perderiam a razo de ser. Debate semelhante sobre eventual aumento da capacidade sancionadora vem-se iniciando em outros foros multilaterais, a exemplo do mecanismo da OCDE de monitoramento da Conveno contra o Suborno em Transaes Comerciais, destinada a combater a corrupo junto a setores governamentais e impedir a competio desleal de empresas em licitaes. Muito embora seja exclusivamente moral, a sano daquele mecanismo tem grande peso. Recorde-se ainda que uma das instncias multilaterais avaliadoras das quais o Brasil membro o Grupo de Ao Financeira Internacional (GAFI/OCDE) possui um poder persuasrio bem mais elevado do que o MEM. Com base em suas avaliaes, o GAFI mantm uma lista de Pases e Territrios No Cooperantes,695 os quais so objeto de alertas enviados pelo grupo aos Estados-membros e no membros, solicitando que suas instituies financeiras tomem precaues redobradas ao fazer transaes com companhias e/ou indivduos atuantes nas jurisdies listadas. A isso, somam-se dificuldades adicionais para tais pases no tocante ao acesso a crditos no mbito do sistema financeiro internacional. Em uma posio intermediria, encontram-se os pases recm-retirados da lista dos no cooperantes (retirada que lograda aps visita in loco de um grupo de avaliadores), que se vm ento temporariamente deslocados para uma watch list, sendo monitorados de forma contnua at que venham a ser considerados plenamente cooperantes com os esforos internacionais de combate lavagem de dinheiro. Se o tema democracia alm das fronteiras, por exemplo, foi considerado importante o bastante para que se negociasse uma Carta Democrtica Interamericana que prev sanes polticas para pases onde
695 Non-Cooperative Countries and Territories (NCCT), relao conhecida coloquialmente como a lista negra do GAFI.
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ocorra uma ruptura da institucionalidade democrtica, no pareceria justificar-se uma atitude mais leniente com relao aos pases que abriguem o crime organizado dentro de suas fronteiras. Nessas condies, parece ser do interesse brasileiro apoiar o eventual fortalecimento de cada um dos mecanismos de avaliao multilateral dos quais faz parte.
9.2.3. Multilateralismo versus Unilateralismo Da mesma forma como no parecem caber expectativas prematuras e irrealistas sobre os resultados do mecanismo de avaliao hemisfrica no tocante a uma soluo definitiva para o problema das drogas, tampouco parece justificar-se a esperana de que esse mecanismo venha a convencer o governo norte-americano a abandonar as avaliaes unilaterais. Ao contrrio do MEM que, em seu formato atual, no possui nenhum dispositivo de coero que garanta a implementao de suas recomendaes, a avaliao norte-americana continua atrelada a um componente punitivo forte e imediato, que induz diversos governos a incrementarem periodicamente seus esforos antidrogas. Ao mesmo tempo em que criticada por alguns setores, mesmo agora em seu novo formato abrandado, a avaliao unilateral continua contando com defensores convictos, convencidos de que somente obtero a cooperao dos pases latino-americanos se puderem coagi-los com alguma ameaa de sano. A mensagem transmitida pelas autoridades norte-americanas parece ser a de que somente podero abster-se de recorrer a medidas unilaterais quando os esforos hemisfricos forem considerados plenamente satisfatrios.696 o que parece sinalizar uma iniciativa unilateral norte-americana lanada no ano 2000, desta vez na esfera do trfico de pessoas, bastante semelhante ao processo de certificao. No parece haver
696 ULLOA, Op. cit.
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dvidas, portanto, quanto continuada disposio norte-americana em prosseguir na via unilateral seja simultaneamente ao multilateralismo, seja como uma etapa precursora deste ltimo. O fato de os pases aceitarem ainda hoje, sem maiores protestos, o lanamento de mais uma iniciativa unilateral no momento em que se trabalha em prol da consolidao e fortalecimento de mecanismos de avaliao entre pares conforme ocorreu com a avaliao norte-americana sobre trfico de pessoas revela no haverem ainda se consolidado polticas nacionais bem definidas sobre a matria. A multiplicidade de mecanismos unilaterais e multilaterais de avaliao hoje superpostos, cada qual em um patamar diferente em termos de eficcia e coero, reflete o momento de transio que se est vivendo nesta esfera. Este mais um tema merecedor de reflexo para a diplomacia brasileira, que poder tomar iniciativas em prol do estabelecimento de mecanismos em novas reas e progressivo fortalecimento daqueles j existentes.
9.3. O papel dos EUA Nenhum pas jamais investiu tantos esforos, recursos humanos e financeiros no combate s drogas como os EUA.697 Os membros da Unio Europeia, o Japo e os demais pases em condies polticas e financeiras de assumir um papel protagnico jamais atriburam s drogas, no plano externo, o mesmo grau de prioridade fixado pelos EUA. O prprio envolvimento da ONU na questo teria sido, provavelmente, muito mais reduzido sem o engajamento do Governo em Washington.698 No hemisfrio, grande parte das aes antidrogas origina-se de esforos idealizados e financiados pelos EUA.699 Esse o caso, por exemplo, da
697 BRUNN, Op. cit, p. 131. 698 GREGG, Op. cit, p. 293. 699 VAKY, Op. cit.
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realizao da Conferncia Especializada Interamericana sobre Drogas em 1985, da incluso do tema no processo de cpulas, da criao da CICAD e do mecanismo de avaliao entre pares. Cabe recordar, entretanto, que a agenda norte-americana antidrogas passou a ser uma agenda de todos. Mesmo no caso dos pases hemisfricos que auferem lucros com a indstria das drogas, os efeitos colaterais so suficientemente graves para que seus governos e sociedades devam desejar combat-la. Circunstncias conjunturais especficas interferem, naturalmente, no grau de empenho de cada governo, mas essas conjunturas no alteram o fato de que s 34 naes interessa hoje combater o crime transnacional e as organizaes narcotraficantes, reduzir a demanda interna por drogas e tratar seus dependentes qumicos. Se o combate s drogas no hemisfrio foi, em algum momento, uma agenda predominantemente norte-americana, essa situao mudou. Feitas essas consideraes, cumpre reconhecer que os demais pases hemisfricos tiveram grande influncia sobre a negociao do Programa do Rio, das duas Estratgias Hemisfricas Antidrogas e das demais iniciativas que se seguiram no mbito da OEA, adotando uma postura propositiva, que determinou os parmetros da Comisso, de seus programas de ao e do mecanismo de avaliao. Pode-se dizer, portanto, que o Programa do Rio e todos os seus desdobramentos nasceram de iniciativas norte-americanas, sendo contudo moldados a contento de todos. Se o mecanismo de avaliao entre pares foi uma vitria para os EUA, que conseguiram repassar para seus parceiros grande parte da responsabilidade avaliadora que se haviam atribudo em 1986, foi tambm resultado de uma ao conjunta. Desse modo, estabeleceram-se parmetros e diretrizes claras e aceitveis por todos, permitindo a produo e sistematizao de amplo fluxo de informaes, diagnsticos abrangentes, recomendaes objetivas e programas de assistncia. Se os EUA foram a fora-motriz que impulsionou os esforos mundiais (paradoxalmente, criando ou ao menos agravando parte do
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problema), hoje o sistema internacional pertence e serve a necessidades reais de toda a comunidade mundial. No grupo hemisfrico, delegados de vrios pases referem-se ao rgo da OEA como a nossa CICAD, indicando o sentimento de posse compartilhado por todos, de um foro construdo a partir de parmetros negociados a contento por toda a comunidade hemisfrica.
9.4. As drogas nas relaes entre o Brasil e os pases vizinhos

Esta poltica de Plan Dignidad que dice cero coca en 2002 no va a cumplirse en ese ao, ni en 2010 ni en 2020. Nunca van a erradicar nuestra hoja milenaria de los pases andinos. (Movimento Cocaleiro Boliviano)
Na temtica das drogas, ainda mais estratgica para o Brasil do que a relao com os EUA aquela com os pases sul-americanos. Sabe-se hoje que, no tocante ao narcotrfico, no existe trnsito inocente. O trnsito de drogas, precursores qumicos e armas pelas fronteiras prejudica a todos. Por isso, a coordenao e a cooperao regional so uma prioridade para o Brasil. Com efeito, h acordos sobre drogas com praticamente todos os pases sul-americanos, j estando em vigor, em alguns casos, acordos de segunda gerao. Esses instrumentos seguem modelo similar, prevendo cooperao integral reduo da oferta, reduo da demanda, tratamento de dependentes e delitos conexos. luz do mesmo, realizam-se reunies bilaterais peridicas (frequentemente anuais) destinadas a passar-se em revista a pauta de cooperao. H especificidades nas rotas de trfico de drogas, armas, contrabando, pessoas, precursores qumicos e lavagem de dinheiro em cada fronteira bilateral. O relacionamento que mais desafios impe possivelmente aquele com a Bolvia, em vista da liberalizao dos cultivos de coca para usos supostamente lcitos determinada no
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incio do mandato de Evo Morales. Estimam os setores competentes norte-americanos que a rea dos cultivos de coca na Bolvia ascendeu, de 25 mil ha em 2006 a 34,5 mil em 2010. Relatrios das Naes Unidas indicam que tal produo j excede em trs ou quatro vezes a demanda do mercado tradicional da folha de coca. Dados da Polcia Federal, corroborados por anlises laboratoriais das drogas apreendidas no Brasil, mostram ser a Bolvia o maior fornecedor para o Brasil da pasta base, insumo na preparao da cocana, crack e merla,700 estas ltimas utilizadas especialmente por jovens brasileiros de classes menos favorecidas e socialmente excludos. Alm do ingresso da pasta-base pela fronteira boliviana, registra-se o trfico, por outras fronteiras nacionais, de cannabis, precursores qumicos, armas e contrabando em geral. Nos anos 2000, o Departamento de Polcia Federal comeou a adensar sua presena na fronteira, incrementar a realizao de operaes combinadas com seus congneres sul-americanos, oferecer-lhes cursos de capacitao e intercambiar oficiais de ligao. Junto com a ANVISA, vem buscando aperfeioar o controle de precursores qumicos e produtos farmacuticos utilizados como insumo na produo de drogas. Cooperam aqui tambm rgos competentes em atividades correlatas de controle, tais como a Aeronutica, a Secretaria da Receita Federal, a Secretaria Nacional de Segurana Pblica e o Conselho de Controle de Atividades Financeiras. Tal agenda de cooperao bilateral tende a ampliar-se progressivamente, medida que o prprio crime organizado transnacional vai estabelecendo laos e canais transfronteirios. Coloca-se aqui um desafio de monta para o Governo brasileiro, qual seja, o de manter em andamento a cooperao bilateral com cada pas vizinho em todas as suas vertentes, negociar acordos de cooperao policial cada vez mais avanados e prestar assistncia queles pases com
700 Merla uma variao da pasta de coca, da qual se originam tambm a cocana e o crack.
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dificuldades estruturais que comprometam a imposio de controles eficazes em suas fronteiras. A gravidade da agenda negativa requer do Governo brasileiro manifestao firme de seu interesse em cooperar com os vizinhos, a exemplo do que vem sendo feito com a Bolvia. Nos diversos encontros bilaterais de alto nvel realizados a partir de 2006,701 por exemplo, foi ressaltada ao Governo boliviano a prioridade do tema para o Brasil, a preocupao com o sensvel aumento no ingresso de pasta base proveniente daquele pas, a importncia de um controle mais eficaz sobre os excedentes da produo de coca e da orientao dos plantios para outros produtos. Encontram-se em curso aes concretas de cooperao policial nas reas de controle fronteirio, inteligncia policial, capacitao e estudo da composio e perfil qumico da cocana de procedncia boliviana, cooperao em controle de medicamentos, intercmbio de informaes sobre apreenses de produtos qumicos procedentes do Brasil, controle de armas, cooperao tcnica na rea agrcola, cooperao entre os Observatrios de Drogas e estudos epidemiolgicos em municpios fronteirios, bem como atualizao dos acordos existentes.702 Esquemas similares encontram-se em curso com os demais vizinhos, adaptados s especificidades de cada situao.
9.5. Situao institucional no Brasil No contexto regional, o Brasil considerado relativamente avanado em termos institucionais. H rgos e unidades especficas para o tratamento do tema na Presidncia da Repblica, Ministrios da
701 Visita a La Paz, em 2007, do Secretrio-Executivo do Ministrio da Justia, Luiz Paulo Barreto; visita a Braslia em setembro de 2008 do Ministro da Defesa Nacional da Bolvia, Walker Rodriguez San Miguel e do Vice-Ministro de Governo, Rubn Gamarra; reunies no MRE do Embaixador da Bolvia em Braslia, Mauricio Dorfler; encontro entre o Ministro da Justia, Tarso Genro e o Ministro de Governo da Bolvia, Alfredo Rada, em novembro de 2008; visita a La Paz no incio de 2009 do Coordenador-Geral de Represso a Entorpecentes (DREN/DPF), Delegado Paulo Tarso de Oliveira Gomes. 702 Convnio de Assistncia Recproca para a Represso do Trfico Ilcito de Drogas que produzem Dependncia, de 1977, e seu Protoloco Adicional de 1988.
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Justia, Fazenda e Sade e no Itamaraty, entre outros. O rgo colegiado temtico o Conselho Nacional Antidrogas (CONAD) possui a atribuio de delinear as polticas brasileiras na matria. Na esfera legislativa, os resultados tm sido mais substanciais, a exemplo da aprovao da nova lei sobre drogas em 2006. A coordenao da posio brasileira nos foros internacionais e bilaterais temticos e a definio de posturas proativas em vrias reas afetas cabem hoje sobretudo ao Ministrio das Relaes Exteriores, que conta, desde 1997, com uma unidade especfica para o tratamento sistemtico da agenda externa no tocante ao combate criminalidade transnacional.703 A nova unidade logrou, em pouco tempo, centralizar os esforos at ento dispersos por diferentes reas do MRE, montar uma rede de parcerias com os rgos brasileiros competentes e dar maior uniformidade participao brasileira nos diferentes foros e reunies sobre o tema. Consolidou-se junto aos interlocutores nacionais e estrangeiros como canal prioritrio de comunicao e passou a garantir a presena plena e atuante do Brasil nos foros e negociaes internacionais nessa rea. H espao para explorar-se ainda mais o potencial brasileiro nos foros internacionais, com a criao de sinergias e o estmulo plena atuao de todos os rgos brasileiros envolvidos. Trata-se aqui de um grande desafio, porquanto os foros internacionais sobre drogas e crime tratam de temas de especial complexidade, envolvendo uma srie de questes conexas, que vo desde interdio policial at sade, passando por educao e lavagem de dinheiro, em meio a consideraes de carter poltico. Nenhum rgo brasileiro possui atribuies to amplas que abarquem todo esse leque de competncias, sendo essencial, portanto garantir-se uma coordenao interministerial que difunda a todos o caudal de informaes disponveis e as oportunidades de cooperao externa, construindo uma parceria efetiva. Essa coordenao pode ser estreitada igualmente no mbito interno, com a definio de
703 Em 1997, foi criado um ncleo para o tema, no mbito da Subsecretaria-Geral Poltica (SGAP), o qual se transformou em 2001 na Coordenao-Geral de Combate a Ilcitos Transnacionais (COCIT).
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objetivos e diretrizes para os trabalhos do CONAD e escolha estratgica dos temas a serem tratados nas reunies plenrias, de modo a abarcar de forma sistemtica os principais temas representativos da complexidade da questo no pas. Ainda no tocante a avanos institucionais, mencione-se o retorno da Secretaria Nacional de Polticas sobre Drogas (SENAD) para a estrutura do Ministrio da Justia em janeiro de 2011, no incio do Governo Dilma Rouseff. No final do ano, tambm o Conselho Nacional sobre Drogas (CONAD) foi incorporado quela pasta, passando o cargo de Presidente do CONAD a ser acumulado pelo Ministro da Justia.
9.6. Um olhar para o futuro Uma lio importante que muitos pases da Amrica Latina e do Caribe tero aprendido na ltimas dcadas a de que os compromissos adotados nos foros internacionais tm consequncias para todos os membros da comunidade de naes, mesmo para os que no participaram dos processos decisrios. Com efeito, ao se absterem durante o perodo inicial de criao do sistema internacional antidrogas, os pases da regio permitiram que outros atores estabelecessem o arcabouo jurdico que passaria a regulamentar a questo do controle de drogas no mundo. Esse arcabouo foi proibicionista e desequilibrado, centrando-se durante dcadas nas trs principais drogas de origem vegetal uma das quais, a cocana, produzida quase exclusivamente na Amrica do Sul e impondo compromissos e obrigaes sobretudo aos pases produtores. Alm disso, o proibicionismo das drogas transformou uma questo de sade pblica em um problema de criminalidade organizada transnacional, conectando toda uma srie de delitos. A imposio do regime proibicionista do consumo e da produo de drogas comunidade internacional deixou aos governos nacionais escassa liberdade de ao na busca de solues alternativas para
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o enfrentamento da problemtica das drogas e da criminalidade organizada. Propostas de legalizao do comrcio, por exemplo, luz da comprovada falncia do regime proibicionista atual, esbarra nos compromissos internacionais j sacramentados, nos interesses consolidados, nas consideraes de carter eleitoreiro e na rgida estrutura das burocracias antidrogas, tanto no mbito nacional quanto multilateral (ONU, OEA), cuja sobrevivncia poderia vir a ser afetada no caso de uma mudana radical do regime. Esbarra, finalmente, nos temores, reticncias, preconceitos e posies arraigadas e inerciais dos governos, parlamentos e sociedade civil, solidificadas aps um sculo de proibicionismo. Uma considerao que parece impor-se aqui para a diplomacia brasileira diz respeito aos efeitos nefastos que podem advir de posturas de alheamento em questes sensveis, mesmo sem interesse aparente ou imediato para o pas. Brasil, Amrica Latina e Caribe pouco atuaram nas dcadas vitais da construo do sistema internacional de controle de drogas e hoje se veem a ele presos. Essa experincia parece apontar para a necessidade de que a diplomacia nacional atue de forma particularmente atenta nas novas esferas sensveis que se abrem na agenda externa, mesmo que os temas ainda tardem a ser objeto de demandas domsticas mais prementes. Mesmo quando estas no estejam ainda verbalizadas de forma clara, a experincia com o estabelecimento do sistema internacional de controle de drogas aponta para a importncia de assumir-se uma atitude engajada, de carter, por assim dizer, preventivo, que antecipe futuras necessidades. Ainda neste ponto, preciso manter-se atitude aberta e receptiva para o questionamento do prprio regime proibicionista em vigor. Cem anos de agravamento progressivo do problema das drogas e sua metamorfose em questo de segurana pblica apontam para a necessidade de se examinarem estratgias alternativas. No Brasil, uma evoluo importante foi a aprovao da nova lei sobre drogas em 2006, que descriminaliza o usurio. Trata-se aqui de uma postura pragmtica, que
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reflete a conscientizao de que algumas leis no apenas no resolvem o problema pela prpria incapacidade de garantir-se sua implementao como o agravam, estimulando o suborno e a corrupo de agentes da lei e causando outros efeitos colaterais. A problemtica est hoje no centro das atenes da sociedade brasileira, sobretudo nas grandes metrpoles. De um conceito advindo da Antiguidade, podem-se aferir algumas lies para a ao atual. Os gregos batizaram as drogas com um termo phrmakon que significa ao mesmo tempo remdio e veneno pois, dependendo do conhecimento, da ocasio e do indivduo, pode ser um ou o outro. Do ser humano e de modo algum, das drogas depende que curem ou causem dano. Isso tambm pode ser dito dos esforos governamentais para o tratamento da questo das drogas: se definidos com base nos interesses efetivamente nacionais, se fruto de decises balizadas e amadurecidas, se beneficiados por aportes multilaterais construtivos podem contribuir para a cura. Caso se originem de presses unilaterais, de dogmas impostos de fora, de ameaas de sanes ento causaro, certamente, danos. diplomacia brasileira, cumpre velar para que, em ltima anlise, os esforos nunca venham a causar danos.
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GLOSSRIO
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704 Exceto onde estejam citadas outras fontes, as definies desta seo so aquelas constantes de: BABOR, Thomas; CAMPBELL, Robert; ROOM, Robin; SAUNDERS, John. Glossrio de lcool e Drogas. SENAD, Braslia: 2004.
Abuso (de drogas, de lcool, de substncias, de produtos qumicos ou de substncias psicoativas) O termo abuso de drogas nunca recebeu uma explicao cientfica clara. Nas palavras do Chefe da Diviso de Farmacologia e Toxicologia da Organizao Mundial da Sade (OMS) no final dos anos cinquenta, era impossvel estabelecer uma correlao entre dados biolgicos e medidas administrativas. Em 1963, a OMS esclareceu que as medidas proibicionistas legais eram injustificadas em termos biolgicos. Cessava assim a distino farmacolgica entre drogas lcitas e ilcitas, remdios e drogas. No haviam sido toxicologistas, qumicos ou mdicos os introdutores da legislao proibicionista. No incio dos anos sessenta, encontrava-se totalmente construdo um discurso crtico sobre a proibio. Sua vertente moderada negava a distino entre drogas (entorpecentes) e remdios, propondo tratar a dependncia de qualquer droga como algo derivado do indivduo e no da droga em si. A vertente radical ia mais alm, oferecendo trs argumentos inter-relacionados: (a) a toxicomania recebia uma definio estereotipada e, por isso, distorcida; (b) nenhum governo teria o direito de proteger de si prprios os seus nacionais adultos; e (c) a colocao de certas drogas na ilegalidade no era apenas ineficaz para impedir consumos abusivos, mas contraproducente. Atualmente, o termo utilizado com significados variveis. Na 3. Edio revista do Manual Diagnstico e Estatstico da Associao Psiquitrica Norte-Americana, abuso de substncia psicoativa definido como padro desajustado de uso indicado pela continuao desse uso apesar do reconhecimento da existncia de um problema social, ocupacional, psicolgico ou fsico, persistente ou recorrente, que causado ou exacerbado pelo uso recorrente em situaes nas quais ele fisicamente arriscado. O termo abuso ocasionalmente utilizado de forma desaprovadora para designar qualquer tipo de uso, particularmente o de drogas ilcitas. Em 1975, a OMS reconheceu que o termo abuso, embora conveniente, tem sido usado de forma arbitrria, no cientfica e pouco precisa, mas continuou incluindo-o em suas publicaes. Por outro lado,
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relatrio da National Commission on Marihuana and Drug Abuse (EUA) ressalta possuir o termo a vantagem de congregar todas as partes em torno de uma causa comum, posto que ningum pode ser favorvel a abusos de qualquer espcie705. No obstante as controvrsias mencionadas, o termo continua sendo amplamente utilizado. Possui conotao moral, ao passo que dependncia tem conotao farmacolgica e uso no medicinal, mdico.706 Alucingeno Substncia que induz a alteraes da senso-percepo, do pensamento e dos sentimentos parecidos s das psicoses funcionais, sem, no entanto, produzir as importantes alteraes da memria e da orientao caractersticas das sndromes orgnicas. O cido lisrgico (LSD ou dietilamida do cido licrgico), o ecstasy (MDMA) e a fenciclidina (PCP) so exemplos de alucingenos. O uso caracterstico episdico, sendo que o uso crnico e frequente extremamente raro. Os efeitos consistem em dilatao pupilar, elevao da presso arterial, taquicardia, tremor, hiperflexia e a fase psicodlica (que consiste em euforia ou alteraes variadas do humor, iluses visuais e distores perceptivas, desfazimento dos limites entre o eu interior e o mundo exterior e frequentemente, uma sensao de fuso com o cosmos). Anfetamina Uma classe de aminas simpatomimticas com poderosa ao estimulante do sistema nervoso central. Conhecidas em linguagem de rua como bolinhas. Os sinais e sintomas sugestivos de intoxicao por anfetaminas ou similares incluem taquicardia, dilatao pupilar, aumento da presso arterial, hiperflexia, sudorese, calafrios, anorexia, nusea ou vmito e comportamentos anormais, tais como agressividade, grandiosidade, hipervigilncia, agitao e perturbao do juzo crtico.
705 BENTHAM, Mandy, Op. cit., p. 21. 706 BRUNN, Kettil, Op. cit.
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Arbusto de Coca Planta de onde se extraem as folhas para produo de pasta base e cocana. Sua vida produtiva de 7 a 10 anos (podendo chegar a at 17), constituindo um cultivo permanente. prprio de regies secas, independendo da altitude. Barbitricos Um grupo de depressores do sistema nervoso central quimicamente derivado do cido barbitrico. O uso agudo e crnico induz a efeitos similares aos do lcool. Os barbitricos tm uma pequena margem de segurana entre as dosagens teraputica e txica e com frequncia so letais em superdose. A tolerncia aos barbitricos se desenvolve rapidamente e o risco de uso prejudicial ou de dependncia alto. A sintomatologia inclui intoxicao, sndrome de abstinncia e demncia. Bazuco Pasta base de coca misturada ao fumo. Por seu baixo custo utilizada sobretudo por jovens de classes menos favorecidas na Amrica Latina. Cnabis Trata-se de termo genrico usado para denotar os vrios preparados da planta de maconha (cnhamo), Cannabis sativa. Inclui a folha de cnabis, o cnhamo-da-ndia ou haxixe (derivado da resina dos extremos floridos da planta) e o leo de haxixe. Na Conveno nica de Narcticos e Drogas de 1961, a cnabis foi definida como as extremidades floridas ou frutificadas da planta da cannabis (excluindo as sementes e as folhas sem aquelas extremidades) das quais a resina no foi extrada, enquanto que a resina da cnabis a resina bruta ou purificada, extrada da planta da cannabis. Suas variantes incluem marihuana (espcie comum no Mxico) e haxixe (comum na sia e frica)707. O termo marihuana de origem mexicana: originalmente usado para o tabaco barato, tornou-se um termo genrico para as folhas de cnabis ou a cnabis em geral, em muitos pases. O haxixe, inicialmente um termo utilizado
707 SMITH, Peter, Op. cit., p. 2.
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para a cnabis nas reas do Mediterrneo oriental, hoje utilizado para a resina da cnabis. A cnabis contm pelo menos 60 canabinoides, muitos dos quais biologicamente ativos. O componente mais ativo o delta 9-tetrahidrocanabinol (THC). Quando fumada, fornece sensao de intoxicao e prazer. A planta da cnabis um cultivo temporrio. Cocana Alcaloide cristalino obtido das folhas de coca (Erythroxylon coca) ou sintetizado a partir da ecgonina ou de seus derivados. O hidrocloreto de cocana era comumente usado como anestsico local em odontologia, oftalmologia e cirurgias de ouvido, nariz e garganta, dada a sua forte ao vasoconstritora, que ajuda a reduzir as hemorragias locais. Cocana refinada o mesmo que hidrocloridrato (sal) de cocana (HCL). Sob a forma de p, conhecida como cloridrato de cocana (HC1), pode ser consumida por inalao ou, se dissolvida em gua, por injeo intravenosa. A cocana um poderoso estimulante do sistema nervoso central, usado sem indicao teraputica para produzir estmulo e euforia; o uso repetido produz dependncia. A interrupo do uso contnuo geralmente seguida por uma crise conhecida como sndrome de abstinncia, caracterizada pela apreenso, depresso profunda, sonolncia e inrcia. Crack O crack ou pedra uma droga de desenho, consistindo em pasta base mesclada com bicarbonato de sdio, que pode conter cristais de cloreto de sdio. Pode ser fumado como um cigarro ou cachimbo (freebasing).708 O crack absorvido rapidamente pelos pulmes e levado ao crebro em poucos segundos, causando grande euforia e em seguida, ansiedade. Os efeitos agradveis terminam aps 5-7 minutos, transformando-se ento o humor em depresso; o consumidor ento compelido a repetir o processo, de forma a recuperar a euforia. A superdose parece ser mais frequente com o crack do que com outras formas de cocana. Ver pasta de coca.
708 Ibid.
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Controle de Drogas a regulamentao, por um sistema de leis e organismos, da produo, distribuio, venda e uso de drogas psicoativas no mbito local, nacional ou internacional. Dependncia Consiste, em termos gerais, no estado de necessidade ou dependncia de alguma coisa ou algum para apoio, funcionamento ou sobrevivncia. Quando aplicada ao lcool e outras drogas, o termo implica a necessidade de repetidas doses da droga para o usurio sentir-se bem ou evitar sensaes ruins. Pode ser definido ainda como um conjunto de sintomas cognitivos, comportamentais e psicolgicos que indicam que uma pessoa tem o controle do uso da substncia psicoativa prejudicado e persiste nesse uso a despeito das consequncias adversas. O termo pode ser usado de maneira genrica em relao a todas as drogas psicoativas (dependncia de drogas, dependncia qumica, dependncia do uso de substncias). Refere-se aos elementos fsicos e psicolgicos. O conceito de dependncia (addiction em ingls) tem sido utilizado para justificar um controle social e legal estrito sobre as drogas ilegais. Socilogos referem-se assimilao em um estilo de vida especial de consumo de drogas. Mdicos referem-se dependncia fsica, uma alterao do sistema nervoso central que resulta em sintomas dolorosos quando no h acesso droga; dependncia psicolgica ou psquica, um desejo ou compulso emocional para obter e consumir a droga; e tolerncia, um ajuste fsico droga que resulta em doses sucessivas produzindo efeitos menores e causando a tendncia a um maior consumo. Em 1957, a OMS classificou dois tipos de dependncia de drogas: a dependncia (fsica com tolerncia) e o habituamento (dependncia psquica sem tolerncia). O conceito de dependncia sofre alto grau de confuso conceitual, posto que tende a considerar todos os tipos de drogas ilegais e seu uso como igualmente perigosos e ameaadores.709
709 BENTHAM, Op. cit., p. 22.
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Depressor Qualquer agente que suprime, inibe ou diminui alguns aspectos da atividade do sistema nervoso central. As principais classes de depressores so os sedativos/hipnticos, os opioides e os neurolpticos. O lcool, os barbitricos, os anestsicos, as benzodiazepinas, os opiceos e seus anlogos sintticos so exemplos de drogas depressoras. Os anticonvulsivos so por vezes includos no grupo de depressores, por causa de suas aes inibitrias da atividade neuronal anormal. Descriminalizao A anulao de leis ou regulamentaes que definem como criminoso um comportamento, produto ou condio. O termo usado em relao s drogas ilcitas e aos delitos de embriaguez em via pblica. Aplica-se por vezes reduo da gravidade de um crime ou das penalidades dele resultantes. A descriminalizao frequentemente distinguida da legalizao, que envolve a completa anulao de qualquer implicao delituosa, trazendo a ao para dentro da lei, embora frequentemente acompanhada de um esforo governamental para controlar ou influenciar o comportamento ou o produto afetado. Droga Trata-se de termo de uso variado. Em medicina, refere-se a qualquer substncia com o potencial de prevenir ou curar doenas ou aumentar o bem-estar fsico ou mental; em farmacologia, refere-se a qualquer agente qumico que altere os processos bioqumicos e fisiolgicos de tecidos ou organismos. Droga , portanto, uma substncia que , ou pode ser, includa em uma farmacopeia. Na linguagem comum, o termo se refere especificamente a drogas psicoativas em geral, geralmente de uso ilcito, as quais tm tambm um uso no mdico. As classificaes profissionais (por exemplo, lcool e outras drogas) normalmente procuram indicar que a cafena, o tabaco, o lcool e outras substncias de uso habitual no mdico so tambm enquadradas como drogas, na medida em que so consumidas, pelo menos em parte, por seus efeitos psicoativos.
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Droga Ilcita (ou ilegal) Uma substncia psicoativa, cuja produo, venda ou uso so proibidos. Tecnicamente, no a droga que ilcita, mas sua produo, venda ou uso em circunstncias especficas em uma dada jurisdio. Comrcio de drogas ilcitas, um termo mais exato, refere-se produo, distribuio e venda de qualquer droga fora dos canais legalmente sancionados. Embora tecnicamente imprecisos, os termos droga ilcita e droga ilegal consagram-se pelo uso. No so as propriedades qumicas das substncias que as definem como drogas. O consumo de drogas ilcitas visto como um desafio aos valores e normas sociais estabelecidos. A suposta categorizao cientfica das drogas e a motivao por trs de seu controle baseiam-se na proibio sobretudo das substncias cujos efeitos so considerados negativos pelas leis e normas sociais.710 Droga Lcita Uma droga que est legalmente disponvel em determinada jurisdio, com ou sem receita mdica. Drogas Perigosas O termo se refere s categorias amplas de substncias lcitas ou ilcitas passveis de abuso, de origem vegetal (substncias psicoativas) ou sinttica (estimulantes, analgsicos narcticos e outros opiceos, psicomimticos-alucingenos que no a cannabis, depressivos-sedativos que no o lcool). Exemplos seriam as metanfetaminas, fenciclidina (PSP), cido licrgico dietilamida (LSD), psilocibina e metaqualona.711 Drogas Psicodlicas Do grego mente e manifestao. So aquelas que, sem causar dependncia fsica, ansiedade, vertigem, delrios, amnsia ou problemas de ordem fisiolgica, aumentam a capacidade do pensamento, expandem a mente ou a conscincia e induzem a mudanas de percepo raramente experimentadas de outras forma, exceto talvez em sonhos, exaltao contemplativa e religiosa e lampejos
710 Ibid, p. 25. 711 SMITH, Op. cit., p. 2.
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involuntrios. Acredita-se que esse efeito se deva desabilitao dos filtros que bloqueiam sinais relacionados a certas funes de alcanarem o consciente.712 Entorpecente Tambm chamados de narcticos, so as drogas psicotrpicas que tm por principal funo embotar ou insensibilizar. Trata-se principalmente dos opiceos. Estimulante Com referncia ao sistema nervoso central, qualquer agente que ative, acentue ou aumente a atividade neural; tambm chamado de psicoestimulante. Compreende as anfetaminas, a cocana, a cafena e outras xantinas, a nicotina e os neurossupressores sintticos do apetite. Outras drogas tm aes estimulantes que, entretanto, no so seus efeitos primrios mas que podem manifestar-se em altas doses ou com o uso crnico; estas incluem os antidepressivos, os anticolinrgicos e certos opioides. Folha de Coca As folhas do arbusto de coca (Erythroxylon coca), tradicionalmente mascadas ou chupadas com uma pequena poro de cinzas alcalinas, so utilizadas nas culturas andinas como estimulante e supressor do apetite e tambm para aumentar a resistncia em grandes altitudes. A cocana extrada da folha de coca. Herona Trata-se de uma droga altamente criadora de dependncia, mais potente do que a morfina, derivada da papoula (Papaver somniferum), feita a partir da acetilao. normalmente ministrada por injeo intravenosa, podendo tambm ser fumada como cigarro ou cachimbo.713 Merla - Constitui uma variante da pasta de coca, de consistncia pastosa e cheiro forte. um produto grosseiro, obtido das primeiras fases de separao da cocana, a partir do processamento das folhas
712 Wikipedia. 713 Ibid.
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da planta. Embora menos potente, tem efeitos destrutivos parecidos ou at maiores que os do crack. Sua capacidade de causar dependncia fsica e psicolgica muito grande e a abstinncia costuma ser extremamente dificultosa. A merla pode ser fumada sozinha ou adicionada a cigarros de tabaco ou de maconha. Em sua formulao, adicionada uma quantidade significativa de solventes, como o cido sulfrico (cido de bateria), o querosene, a cal virgem e outras substncias. Seu efeito comea muito rapidamente em virtude da forma de uso e da capacidade do pulmo de absorver a droga. Narcocracia Uma forma de santurio autoritrio governado pelas mfias de drogas. Narctico Em termos farmacolgicos, trata-se de um agente qumico que induz ao estupor, sono, coma ou analgesia (insensibilidade dor).714 O termo refere-se, em geral, a opiceos ou opioides chamados analgsicos narcticos. Na linguagem comum ou terminologia legal, muitas vezes usado com pouco rigor para significar drogas ilegais em geral, inclusive estimulantes, independentemente de sua farmacologia. Opiceo Um dos grupos de alcaloides derivados da papoula que produz analgesia, euforia e, em doses mais altas, estupor, coma e depresso respiratria. O termo no abrange os opioides sintticos. Opioide Termo genrico aplicado a alcaloides da papoula, seus anlogos sintticos e compostos sintetizados pelo organismo que interagem com os mesmos receptores especficos no crebro, que tm a capacidade de aliviar a dor e de produzir uma sensao de bem-estar e euforia. Em altas doses, os alcaloides do pio e seus anlogos sintticos tambm causam estupor, coma e depresso respiratria.
714 BRUNN, Op. cit.
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Os alcaloides do pio e seus derivados semissintticos incluem a morfina, a diacetil-morfina (diamorfina, herona), a hidromorfina, a codena e a oxicodona. Os opioides sintticos incluem o levorflanol, o propoxifeno, o fentanil, a metadona, a petidica e o pentazocina. Os compostos endgenos com aes opioides abrangem as endorfinas e as encefalinas. Os opioides utilizados mais comumente (como morfina, herona, hidromorfina, metadona e petidina) ligam-se preferencialmente aos receptores: produzem analgesia e alteraes de humor, como euforia, que podem evoluir para apatia ou disforia, depresso respiratria, sonolncia, retardo psicomotor, fala empastada, perturbaes da concentrao ou da memria, bem como do juzo crtico. Pasta de Coca (PBC) O produto da primeira etapa do processo de extrao da cocana das folhas de coca, antes de ser lavada ou purificada com ter e acetona. Contm 50-90% de sulfato de cocana e impurezas txicas como querosene e cido sulfrico. o estimulante utilizado pelos estratos sociais mais desfavorecidos. Psicotrpico De psique (mente) e tropia (modificao). No seu sentido mais geral, um termo com o mesmo significado que psicoativo, ou seja, que afeta processos mentais. Em termos estritos, droga psicotrpica qualquer agente qumico com ao primria ou mais significativa sobre o sistema nervoso central. No contexto do controle internacional de drogas, substncias psicotrpicas so aquelas controladas pela Conveno de Substncias Psicotrpicas de 1971, a qual as define como depressivos e estimulantes do sistema nervoso (tranquilizantes, barbitricos e anfetaminas) e alucingenos.715 Substncia ou Droga Psicoativa Uma substncia que, quando ingerida, afeta os processos mentais, por exemplo, cognio ou humor.
715 Ibid.
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Esta expresso e seu equivalente, droga psicoativa, so os termos mais descritivos e neutros para todas as classes de substncias, lcitas e ilcitas, objeto das polticas sobre drogas. Psicoativa no implica necessariamente produo de dependncia. O termo frequentemente omitido no linguajar comum, em expresses como uso de drogas ou abuso de substncias. Trfico A edio de 2002 do Dicionrio Houaiss da Lngua Portuguesa define trfico como trato mercantil, negcio, comrcio, trfego; negcio clandestino, ilcito, ilegal, dando o exemplo trfico de entorpecentes. Por essa definio, subentende-se que a ilicitude componente inerente ao trfico. Cabe mencionar, contudo, que a Constituio brasileira de 1988716 e em acordos bilaterais assinados pelo Brasil, utilizou-se o termo ilcito para adjetivar o trfico de entorpecentes. Os instrumentos mencionados consagram, portanto, a expresso trfico ilcito, provavelmente priorizando a clareza no obstante sua clara redundncia. Uso Trata-se de uma prtica varivel, podendo servir a objetivos mdicos, compulsivos ou recreativos.717 Uso Recreativo O uso de uma droga, em geral ilcita, em circunstncias sociais ou relaxantes, sem implicao com dependncia ou outros problemas. Equivalente ao ato de beber (lcool) socialmente. Esta expresso no aceita pelos que definem o uso de qualquer droga ilcita como um problema.
716 Artigos 5o., XLIII e LI, 144o. , 1o., II e 243o. , pargrafo nico. 717 BRUNN, Op. cit.
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3. Atas do CONFEN - 3a Reunio Ordinria, 10/10/1990; 5a Reunio Ordinria, 18/12/1990; 1a Reunio Ordinria, 26/2/1991; 4a Reunio Ordinria, 17/5/1991; 6a Reunio Ordinria, 24/9/1991; 7a Reunio Ordinria, 29/10/1991; 8a Reunio Ordinria, 29/11/1991; 9a Reunio Ordinria, 18/12/1991; 9a Reunio Ordinria, 16/10/1992; 10 Reunio Ordinria, 4/12/1992; 2a Reunio Ordinria, 15/4/1993; 3a Reunio Ordinria, 14/5/1993; 5a Reunio Ordinria, 17/9/1993; 6a Reunio Ordinria, 26/11/1993; 1a Reunio Ordinria, 25/2/1994; 2a Reunio Ordinria, 29/4/1994; 4a Reunio Ordinria, 1/8/1994; 1a Reunio Ordinria, 31/3/1995; 4a Reunio Ordinria, 21/7/1995; 5 Reunio Ordinria, 25/8/1995.
4. Documentos Diversos - Comunicado do Secretrio-Executivo da CICAD s Entidades Coordenadoras Nacionais, 1/6/1998. - Summary Matrix of Recommendations, 30/1/2001. - SELMAN, Lancelot. Presentation of CICAD to the United Nations Commission on Narcotic Drugs, 44th Session, 22/3/2001. - Text of a Letter from the President to the Chairman and Ranking Member of the House and Senate Committees on Appropriations, the House Committee on International Relations, and the Senate Committee on Foreign Relations. Washington, D.C., 1/11/2001.
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- Pronunciamento do Secretrio-Geral da OEA, Cesar Gaviria, durante a Segunda Conferncia sobre Lideranas em Polticas Antidrogas nos pases das Amricas. Virginia, 16-18/9/2002. - Relatrio Preliminar da Reunio do Grupo de Peritos para o Controle da Lavagem de Dinheiro Washington, junho de 2003. - Ofcio no 39/2004 DV/DCI: Ofcio do Diretor de Cooperao Internacional da DEVIDA/Peru ao Secretrio-Executivo da CICAD. - Insumo da Secretaria para a redao do Relatrio Hemisfrico. CICAD, 20/2/2004. - CICAD Documento de trabalho para reunio do GEG, 3/2004. - International Control Strategy Report 2001-2010, Bureau for International Narcotics and Law Enforcement Affairs. Departamento de Estado, Washington D.C., 3/2000.
5. Maos e documentos MRE - Mao da delegao brasileira 20a Sesso Especial da AGNU sobre o Problema Mundial das Drogas (Nova York, 8-10/6/1998). - Mao para a Reunio de Presidentes da Amrica do Sul (Braslia, 31/8 a 1/9/2000). - Memorandos, ofcios, exposies de motivos internos.
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6. Relatrios - Relatrio apresentado pelo Embaixador Itamar Augusto Franco ao trmino de sua gesto como Representante Permanente do Brasil junto Organizao dos Estados Americanos. Washington, 4/1998. - LEITE, Marcos da Costa. Relatrio de viagem internacional SENAD, 19/4/2000. - __ Relatrio de viagem internacional SENAD, 26/9/2000. - __ Relatrio de viagem internacional SENAD,12/12/2000. - __ Relatrio de viagem internacional SENAD, 2/5/2001. - GEPP, Michael. Relatrio de viagem internacional SENAD, 18/12/2000. 7. Srie telegrfica - Expedientes das sries telegrficas de DELBRASUPA, DELBRASGEN, REBRASVIENA, Embaixadas em Bogot, Kingston, La Paz, Mxico, Ottawa, Panam, Paris, Washington e Consulado-Geral em Montreal. 8. Literatura - LVAREZ, Jairo Estrada (Ed.). El Plan Colmbia y La Intensificacin de la Guerra. Bogot: Editora de La Universidad Nacional de Colmbia, 2002. - BABOR, Thomas; CAMPBELL, Robert; ROOM, Robin; SAUNDERS, John. Glossrio de lcool e Drogas. Braslia: SENAD, 2004.
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Formato Mancha grfica Papel Fontes
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A questão das drogas nas RI

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A QUESTO DAS dROGAS NAS RELAES INTERNACIONAIS

Uma perspectiva brasileira

Embaixador Jos Vicente de S Pimentel

Embaixador Maurcio E. Cortes Costa

Luiza Lopes da Silva

A QUESTO DAS dROGAS NAS RELAES INTERNACIONAIS

Impresso no Brasil 2013

Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004.

Conselho Editorial da Fundao Alexandre de Gusmo

Presidente: Embaixador Jos Vicente de S Pimentel Presidente da Fundao Alexandre de Gusmo

As palavras so, claro, a mais poderosa droga utilizada pela humanidade.

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Amado Luiz Cervo Professor de Relaes Internacionais da Universidade de Braslia. Emrito

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A Era do pio como tudo comeou (6000 a.C. 1920)

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1.1.1. A droga primordial

Luiza Lopes da Silva

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1.2. Mercadores de sonhos: a internacionalizao do tema

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1.3. Controles e proibies

MCALLISTER, Op. cit., p. 247. Mercador chins, incio do sculo XX.

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A questo das drogas nas relaes internacionais Uma perspectiva brasileira

Luiza Lopes da Silva

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