Prof Marcelo Alexandrino - Direito Administrativo e Tributrio (03/06/2013): Revogao de atos administrativos

Vamos estudar, hoje, um assunto bsico de direito administrativo, que, sem dvida, um dos mais cobrados em provas de concursos pblicos, dentro do tema atos administrativos, seja qual for a banca examinadora. Falarei sobre revogao de atos administrativos.

A fim de contextualizar a matria, til, primeiro, uma breve exposio acerca da assim chamada autotutela administrativa. Nas questes de concursos vocs encontraro, amide, a expresso autotutela, simplesmente, ou, ainda, poder de autotutela e poder-dever de autotutela. Algumas vezes, tambm, a autotutela chamada de princpio da autotutela.

A autotutela administrativa , realmente, um poder-dever que o ordenamento jurdico confere administrao pblica mediante o qual ela controla os seus prprios atos, sem necessidade de recorrer ao Poder Judicirio.

No exerccio da autotutela, a administrao verifica todos os aspectos dos atos administrativos que ela mesma edita tanto a legalidade quanto o mrito administrativo (convenincia e oportunidade do ato) , podendo resultar, dessa verificao: anulao, revogao, cassao, convalidao, confirmao da legalidade ou da convenincia do ato etc.

Vocs devem tomar cuidado com a palavra tutela por vrios motivos. Em primeiro lugar, no mbito do direito administrativo, a expresso tutela (sem o prefixo auto) ou tutela administrativa usada para designar o controle finalstico (tambm denominado superviso) que a administrao direta exerce sobre as entidades da administrao indireta. Claro que a tutela pode envolver autotutela, por exemplo, se um rgo da administrao direta anular, suspender ou revogar um ato administrativo que tenha sido praticado por uma entidade da administrao

indireta. Mas a tutela no se limita a esse controle de atos, ela abrange todo o controle que a administrao direta exerce sobre a indireta, inclusive o estabelecimento de metas e a verificao do atingimento dessas metas, com adoo de medidas corretivas, em caso de desempenho insuficiente, enfim, toda uma atuao que vai muito alm do simples controle de atos administrativos.

O segundo cuidado vocs evitarem fazer analogia entre a expresso tutela judicial (ou jurisdicional) e autotutela administrativa. Isso porque esta muitssimo mais ampla do que aquela. Com efeito, na tutela judicial, s so controlados aspectos de legalidade (e constitucionalidade), enquanto na autotutela administrativa so controlados aspectos de legalidade e de mrito administrativo, alm de ela incluir a prtica de atos, como a cassao e a convalidao, que nada tm a ver com a atividade jurisdicional. Por outro lado, na tutela judicial, um Poder o Judicirio pode anular atos praticados pelos outros Poderes (Executivo e Legislativo), o que impossvel na autotutela administrativa (o prefixo auto frisa bem o fato de que a autotutela s alcana os prprios atos administrativos do Poder que os praticou).

Enfim, no exerccio da autotutela administrativa a administrao controla atos que ela mesma tenha praticado e, desse controle, pode resultar o desfazimento do ato isto , sua retirada do mundo jurdico ou a correo de irregularidades (convalidao) ou a confirmao da regularidade do ato mantendo-se, nesses dois ltimos casos, o ato no mundo jurdico.

Das formas de desfazimento do ato administrativo, a anulao e a revogao so, disparadamente, as mais importantes. Elas so mencionadas na Smula 473 do Supremo Tribunal Federal (aprovada em 3/12/1969!), cujo texto estabelece:

A Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornem ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial.

Na esfera federal, temos o art. 53 da Lei 9.784/1999 (muito posterior Smula 473, portanto), cujo teor transcrevo:

A Administrao deve anular seus prprios atos, quando eivados de vcio de legalidade, e pode revog-los por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.

Tratemos da revogao.

Ocorre a revogao de um ato administrativo quando a administrao pblica edita um outro ato administrativo o ato de revogao mediante o qual aquele primeiro ato desfeito, retirado do mundo jurdico, muito embora fosse perfeitamente vlido, isto , no contivesse vcio ou irregularidade alguma. A administrao desfaz o ato vlido exclusivamente porque, a partir de um determinado momento, ela passa a consider-lo inoportuno ou inconveniente.

A simples definio de revogao, que acabamos de ver, permite, desde logo, diversas concluses: trata-se de controle de mrito administrativo, isto , controle de oportunidade e convenincia administrativas; se controle de mrito administrativo, configura exerccio de poder discricionrio; no s a deciso de revogar , em si, discricionria, como ela s pode atingir atos discricionrios (afinal, um ato vinculado no comporta, de forma nenhuma, juzo de oportunidade e convenincia).

H mais: como a revogao resulta de um juzo de mrito, ela incide especificamente sobre os elementos motivo e objeto do ato administrativo revogado. Significa dizer, aquele motivo que, na data da edio do ato, tornava oportuno e conveniente pratic-lo com aquele objeto, no mais subsiste. Hoje, a manuteno do ato passou a ser considerada inoportuna ou inconveniente, de sorte que um outro ato o ato de revogao ser praticado para remover aquele. O ato de revogao, que tambm discricionrio, tem como motivo a inconvenincia da manuteno do ato a ser revogado e, como objeto, a prpria revogao do ato, vale dizer, sua retirada do mundo jurdico.

A revogao somente produz efeitos prospectivos, para frente (ex nunc). Isso uma decorrncia lgica do fato de que o ato revogado era perfeitamente vlido, no tinha vcio nenhum. Seria um absurdo, um verdadeiro atentado segurana

jurdica, cogitar que a administrao pudesse, a seu bel-prazer, desfazer retroativamente um ato vlido, desconstituindo os respectivos efeitos desde a origem! Na verdade, como veremos em seguida, mesmo tendo a revogao s efeitos prospectivos, muitos casos h em que ela no pode ser feita, por variadas razes.

A revogao ato privativo da administrao que praticou o ato que est sendo revogado.

Essa uma das importantes diferenas entre anulao e revogao.

A anulao, por configurar controle de legalidade ou legitimidade, pode ser efetuada tanto pela prpria administrao (autotutela administrativa) quando pelo Poder Judicirio (tutela jurisdicional), neste caso, desde que haja provocao (ajuizamento de uma ao).

J a revogao, por representar controle de mrito administrativo (juzo de oportunidade e convenincia), exclusiva da administrao que praticou o ato. Guardem isto: nunca ser verdadeira uma questo de concurso que diga que algum pode ajuizar uma ao na qual pea para o Poder Judicirio decidir acerca da convenincia ou da oportunidade de determinado ato. Um pedido com esse teor seria, sempre, sumariamente desconhecido pelo Poder Judicirio, uma vez que este, no exerccio de funo jurisdicional, jamais realiza controle de mrito administrativo (juzo de oportunidade e convenincia). Cuidado: o Judicirio, evidentemente, pode anular atos discricionrios. Repito: anular! Nesse caso, simplesmente, o Judicirio estar decidindo pela existncia de alguma ilegalidade no ato discricionrio. O que jamais pode acontecer o Judicirio, no exerccio de jurisdio, dizer que um ato inoportuno ou inconveniente (notem que, se o Judicirio, exercendo jurisdio, pudesse efetuar esse juzo de mrito administrativo, a providncia cabvel seria a revogao do ato, e no a sua anulao).

Certamente vocs j perceberam, mas no custa enfatizar: todos os Poderes tm competncia para revogar os atos administrativos editados por eles mesmos.

Ora, apesar de os atos administrativos serem tipicamente atos do Poder Executivo (em virtude de sua funo precpua), os Poderes Legislativo e Judicirio, no exerccio de funes administrativas (atpicas ou acessrias), tambm editam atos administrativos.

correto afirmar que o Poder Judicirio jamais revogar um ato administrativo editado pelo Poder Executivo ou pelo Poder Legislativo. De forma mais ampla, acertado asseverar que o Poder Judicirio, no exerccio de sua funo tpica jurisdicional, nunca revogar um ato administrativo.

Por outro lado, os atos administrativos editados pelo prprio Poder Judicirio, no exerccio de suas funes administrativas, podero ser revogados exclusivamente por ele mesmo (Judicirio); cumpre ressaltar, todavia, que, ao revogar seus prprios atos administrativos, o Judicirio no estar exercendo funo jurisdicional, mas sim atividade administrativa, estar atuando na qualidade de administrao pblica, valorando a convenincia e a oportunidade administrativas de manter, ou no, no mundo jurdico um ato administrativo por ele mesmo editado.

Acho necessrio abrir um parntese para alertar que no nada raro as bancas examinadoras, sobretudo a ESAF, usarem a palavra invalidao como gnero, englobando tanto a anulao quanto a revogao. claro que isso no deveria ser considerado tecnicamente adequado, porque revogao nada tem a ver com a validade do ato. Mas esse uso da palavra invalidao, como mero sinnimo de desfazimento, tradicional na doutrina, e ainda se encontra em textos de administrativistas. Tomem cuidado com isso em questes de concursos: por ser tradicional na doutrina, possvel que as bancas empreguem a palavra invalidao para a anulao e para a revogao, indiscriminadamente. Fecho o parntese.

Sintetizando os pontos mais relevantes de tudo o que vimos at aqui, temos que:

a) a revogao a retirada de um ato vlido do mundo jurdico, mediante ato exclusivo da prpria administrao pblica que praticou aquele ato;

b) a revogao um ato discricionrio traduz um juzo de oportunidade e convenincia administrativas (controle de mrito administrativo) que s pode incidir sobre atos discricionrios;

c) a revogao s produz efeitos prospectivos, quer dizer, s desfaz dali para frente o ato revogado.

Vejamos, agora, para finalizar, os atos que no podem ser revogados e as situaes em que a revogao no possvel:

1) Em primeiro lugar, no possvel a revogao de atos vinculados.

Assim porque um ato vinculado tem como caracterstica possuir um nico motivo objetivamente descrito na lei, ao qual corresponde um nico objeto, sem liberdade de escolha pela administrao. Portanto, no cabe cogitar juzo de oportunidade ou convenincia diante de um ato vinculado. Como a revogao sempre reflete um juzo de oportunidade e convenincia, nunca pode incidir sobre atos vinculados.

2) Em segundo lugar, no podem ser revogados os atos que j geraram direito adquirido.

Vejam que isso est bem estabelecido pelo menos desde 1969, conforme deflui da simples leitura da Smula 473 do Supremo Tribunal Federal, que transcrevi anteriormente.

Alis, vale fazer uma observao interessante: a redao do art. 53 da Lei 9.784/1999 no foi nada feliz (na minha opinio, claro). Vejam que h uma ambiguidade, no possvel saber se os direitos adquiridos a que o artigo se refere devem ser observados s no caso de revogao, ou tambm no de anulao. A redao do art. 53 esta:

A Administrao deve anular seus prprios atos, quando eivados de vcio de legalidade, e pode revog-los por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.

Apesar da ambiguidade, deve ficar claro para vocs: no cabe falar em direitos adquiridos no caso de anulao. Afinal, a anulao s ocorre diante de ato com vcio; e no existe direito adquirido a manuteno de ato viciado no mundo jurdico. verdade que, mesmo na hiptese de anulao, os efeitos j produzidos pelo ato para terceiros de boa-f so preservados, mas isso, embora parea, no a mesma coisa que respeitar direitos adquiridos decorrentes do ato viciado.

Enfim, lembrem que nem mesmo uma lei pode revogar atos prejudicando o direito adquirido (CF, art. 5, XXXVI). Se nem a lei pode, que dir um reles ato administrativo!

3) Tambm no podem ser revogados os atos consumados, que j exauriram seus efeitos.

Um ato consumado ou exaurido descrito pela doutrina como um ato que j produziu todos os efeitos que poderia ter produzido. Por exemplo, um ato de autorizao de uso de bem pblico por prazo determinado digamos, utilizao de uma praa pblica de 1 a 15 de outubro de 2013, durante a Feira do Livro de uma dada cidade.

Ora, fcil entender por que um ato assim no pode ser revogado: como a revogao prospectiva, ex nunc, s desfaz o ato dali para frente, claro que ela tambm s afeta o efeitos que o ato produziria dali para frente. Mas, se o ato j produziu todos os efeitos que estava apto a produzir, no h possibilidade lgica de revog-lo. No nosso exemplo, imaginem o absurdo que seria publicar, no dia 16 de outubro, um ato revogando a autorizao de uso de bem pblico que expirara em 15 de outubro!

4) Segundo a doutrina, no podem ser revogados, tampouco, os atos que integram um procedimento.

A explicao para essa restrio no me convence cem por cento, confesso. Mas tenho que transmiti-la a vocs.

Um procedimento administrativo uma sucesso ordenada de atos encadeados com vistas prtica de um ato final, que o objetivo do procedimento. Pois bem, o que os administrativistas dizem que, a cada ato praticado, passa-se a uma nova etapa do procedimento, ocorrendo a precluso administrativa relativamente etapa anterior. Precluso administrativa significa a impossibilidade de voltar a uma etapa anterior de um procedimento para rediscutir as decises que nela foram tomadas. Assim, no caberia rediscutir a convenincia do ato praticado no procedimento porque, ao pratic-lo, passou-se etapa seguinte, com a precluso da etapa anterior, a qual corresponde quele ato que j foi praticado.

Vejam que estamos falando de revogao. Diferente seria a situao se, mesmo depois de terminado o procedimento, se constatasse que algum de seus atos foi viciado. Nessa hiptese, se ainda no tiver ocorrido a decadncia do direito de anular o ato, ser ele anulado pela administrao, com o desfazimento reflexo de todos os atos posteriores do procedimento que tenham sido praticados em decorrncia daquele que foi anulado.

5) Em quinto lugar, a doutrina assevera que no podem ser revogados os assim chamados meros atos administrativos.

Eu no gosto nem dessa denominao de meros atos administrativos (que, para mim, no diz nada), nem da explicao para a no revogabilidade de tais atos. S estou registrando aqui porque costuma ser cobrado, assim mesmo, em questes de concursos, principalmente da FCC.

Vejam o que diz a esse respeito a Prof. Maria Sylvia Di Pietro (as questes de concursos quase sempre reproduzem a doutrina dessa autora quando se trata de atos irrevogveis): a revogao no pode atingir os meros atos administrativos, como certides, atestados, votos, porque os efeitos deles decorrentes so estabelecidos pela lei.

Com todo o respeito excelente Prof. Maria Sylvia Di Pietro, essa explicao acerca do motivo da irrevogabilidade de tais atos, para mim, no explica coisa alguma.

Eu acho que atos puramente declaratrios, como certides e atestados, no podem ser revogados porque eles se limitam a declarar que uma situao existe, ou no existe, sendo descabido revogar a realidade.

J os atos de contedo meramente opinativo, como os pareceres e os votos, no podem ser revogados, segundo penso, porque eles no produzem efeitos por si ss. Ora, como a revogao retira do mundo jurdico um ato administrativo a fim de impedir que, dali para frente, ele produza efeitos jurdicos, nenhum sentido faria cogitar a revogao de um ato que no tem possibilidade de produzir efeitos por si s.

Bem, a verdade que as questes de concursos nunca pedem os motivos da irrevogabilidade de um ato, ou, quando muito, se limitam a reproduzir o que diz a Prof. Maria Sylvia Di Pietro. Assim, mais sbio no quebrarmos a cabea com esse pormenor.

6) Por fim, no cabvel a revogao quando j se exauriu a competncia da autoridade que editou aquele ato.

Por exemplo, se uma pessoa apresentou recurso administrativo contra um ato administrativo e o recurso foi recebido e j est sendo apreciado pela autoridade competente para tanto, a outra autoridade (aquela que praticou o ato recorrido) no mais poder revog-lo, porque j est exaurida sua competncia.

isso. Eu seria capaz de garantir, apesar da pretenso, que, se vocs souberem bem todos os pontos que estudamos aqui, muito dificilmente erraro alguma questo de concurso, de qualquer banca, sobre revogao de atos administrativos.

At a prxima.