1 Plano Plurianual ESP GP Miolo Online 2ed Nacional

Ministrio da Educao MEC Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES Diretoria de Educao a Distncia DED Universidade Aberta
rta do Brasil UAB Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP Especializao em Gesto Pblica
PLANO PLURIANUAL E ORAMENTO PBLICO
Rita de Cssia Leal Fonseca dos Santos
2012 2 edio
2012. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados. A responsabilidade pelo contedo e imagens desta obra do(s) respectivo(s) autor(es). O contedo desta obra foi licenciado temporria e gratuitamente para utilizao no mbito do Sistema Universidade Aberta do Brasil, atravs da UFSC. O leitor se compromete a utilizar o contedo desta obra para aprendizado pessoal, sendo que a reproduo e distribuio ficaro limitadas ao mbito interno dos cursos. A citao desta obra em trabalhos acadmicos e/ou profissionais poder ser feita com indicao da fonte. A cpia desta obra sem autorizao expressa ou com intuito de lucro constitui crime contra a propriedade intelectual, com sanes previstas no Cdigo Penal, artigo 184, Pargrafos 1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie. 1 edio 2010
S237p
Santos, Rita de Cssia Plano plurianual e oramento pblico / Rita de Cssia Santos. 2. ed. reimp. Florianpolis : Departamento de Cincias da Administrao / UFSC; [Braslia] : CAPES : UAB, 2012. 152p. : il. Especializao em Gesto Pblica Inclui bibliografia ISBN: 978-85-7988-031-5 1. Plano plurianual. 2. Oramento pblico. 3. Administrao pblica. 4. Polticas pblicas. 5. Educao a distncia. I. Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Brasil). II. Universidade Aberta do Brasil. III. Ttulo. CDU: 351.72
Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071
PRESIDNCIA DA REPBLICA MINISTRIO DA EDUCAO COORDENAO DE APERFEIOAMENTO DE PESSOAL DE NVEL SUPERIOR CAPES DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA
DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDTICOS Universidade Federal de Santa Catarina METODOLOGIA PARA EDUCAO A DISTNCIA Universidade Federal de Mato Grosso AUTORA DO CONTEDO Rita de Cssia Santos
EQUIPE TCNICA
Coordenador do Projeto Alexandre Marino Costa Coordenao de Produo de Recursos Didticos Denise Aparecida Bunn Capa Alexandre Noronha Ilustrao Adriano Schmidt Reibnitz Igor Baranenko Projeto Grfico e Finalizao Annye Cristiny Tessaro Diagramao Rita Castelan Reviso Textual Barbara da Silveira Vieira Claudia Leal Estevo Brites Ramos
Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.
SUMRIO
Apresentao.................................................................................................... 7 Unidade 1 Introduo ao Planejamento e ao Oramento Pblico
O Papel do Oramento na Gesto Pblica ................................................ 13 O que Oramento Pblico? ........................................................................ 16 Sistema Brasileiro de Planejamento e Oramento ............................................... 18 Plano Plurianual ........................................................................................ 20 Finalidade e Contedo .............................................................................. 20 Estrutura ............................................................................................ 23 Elaborao do PPA ............................................................................. 28 Execuo do PPA ..................................................................................... 31 Avaliao do PPA ..................................................................................... 33 Lei de Diretrizes Oramentrias ..................................................................... 35 Finalidade e Contedo .............................................................................. 35 Elaborao da LDO .................................................................................... 38 Lei Oramentria Anual ..................................................................... 40 Finalidade e Contedo................................................................................ 40
Unidade 2 Classificaes Oramentrias das Receitas e Despesas e Sistemas de Informaes Oramentrias

Receitas Pblicas ........................................................................................ 51 Classificao oOramentria das Receitas ................................................... 54
Plano Plurianual e Oramento Pblico
Despesas Pblicas ........................................................................................ 63 Classificao Oramentria das Despesas .................................................... 63 Sistemas de Informaes Oramentrias ........................................................... 77
Unidade 3 Elaborao e Execuo da Lei Oramentria Anual

Elaborao da Proposta Oramentria pelo Poder Eexecutivo ............................ 85 Oramento Participativo ............................................................................. 88 Apreciao Legislativa da Proposta Oramentria ............................................. 90 Crditos Adicionais e Alteraes da Lei Oramentria Anual ............................. 94 Processo de Execuo do Oramento ................................................................. 97 Cronograma de Desembolso e Programao Financeira .............................. 97 Licitao .................................................................................................. 100 Empenho, Liquidao e Pagamento ............................................................. 101 Analisando o Perfil das Despesas ................................................................... 105 Execuo de Despesas por Convnios e Contratos ............................................ 108
Unidade 4 O Oramento como Processo Evolutivo

Gnese e Evoluo do Oramento Pblico ....................................... 125 Evoluo do Oramento Pblico no Brasil ................................................... 132 O Modelo Atual de Planejamento e Oramento .................................................. 136 Desafios para o Aperfeioamento do Oramento Pblico ................................... 138
Consideraes Finais .............................................................................. 146 Referncias.................................................................................................... 148 Minicurrculo.................................................................................................... 152
Especializao em Gesto Pblica
Apresentao
APRESENTAO
Caro estudante, Ao longo de muitas dcadas, as administraes pblicas constitudas no Brasil, em todos os nveis de governo federal, estadual e municipal foram conduzidas luz de instrumentos e experincias muito pobres de planejamento. Diferentes fatores foram combinados para nos tornar cidados e agentes pblicos pouco familiarizados com o que vem a ser planejamento, em geral, e planejamento das aes governamentais, em particular, a saber:
a instabilidade poltica e econmica; a ausncia de cultura de planejamento; o imediatismo no trato dos problemas; a apropriao patrimonialista dos recursos coletivos; e as deficincias das tcnicas de gesto.
As consequncias da falta de vivncia e de experincia acumulada em planejamento se traduzem em dificuldades de compreenso sobre os problemas a serem tratados, baixa eficincia no uso dos recursos, pouca eficcia das solues adotadas, falta de efetividade das aes governamentais e desperdcio de tempo, esforo humano e recursos. importante reconhecermos que o oramento pblico pode ser instrumento de boa ou de m gesto pblica, dependendo da qualidade do planejamento que ele reflita. O oramento pblico simplesmente a sistemtica por meio da qual se estimam as receitas e se fixam os gastos a serem financiados com tais receitas. Nessa qualidade, ele sempre instrumento de planejamento e de
Mdulo Especfico em Gesto Pblica
gesto pblica. Cabe a ns aprender a torn-lo cada vez mais adequado e coloc-lo a servio do desenvolvimento humano e ambiental em nosso Pas. O objetivo desta disciplina, estudante, no s familiarizlo com as classificaes oramentrias e com o processo de elaborao e de execuo do oramento pblico. Isso ser feito, certamente, mas dentro de um processo de aprendizagem terica e prtica que lhe capacite transpor os conhecimentos adquiridos para sua realidade profissional e permita-lhe no somente avaliar a qualidade do planejamento oramentrio do seu rgo ou governo, como tambm intervir, como cidado ou como agente pblico, na elaborao e implementao desse instrumento. Iniciaremos nossa disciplina, portanto, pela discusso dos instrumentos de planejamento de polticas pblicas, que so os planos e programas de governo dos quais o oramento deve emanar. Essa discusso passa pelo exame do desenho oramentrio trazido pela Constituio Federal de 1988, que deu importante passo na restaurao das prticas de planejamento governamental no Pas ao integrar planejamento e oramento no mesmo processo decisrio de alocao dos recursos pblicos. Na primeira Unidade, abordaremos as funes e o contedo das leis oramentrias criadas pela Constituio de 1988: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA). Apesar de encontramos uma tendncia de senso comum em identificar oramento pblico como Lei Oramentria Anual, o oramento pblico , na verdade, a conjuno das trs leis mencionadas anteriormente, cada qual contribuindo para o planejamento das aes segundo enfoques e horizontes prprios. O processo de elaborao e de execuo da LOA, em particular, ser deixado para a segunda e terceira Unidades, pois sua discusso demandar, preliminarmente, da familiaridade conquistada com a ferramenta eletrnica que ser o laboratrio no qual poderemos exercitar, na prtica, os conceitos e conhecimentos adquiridos. Tal ferramenta o sistema SIGA Brasil, que faculta a
Apresentao
manipulao direta, pela internet, da base de dados do oramento da Unio, relativamente a todo o processo oramentrio, desde a proposta elaborada pelo Poder Executivo at a execuo das despesas oradas e dos convnios firmados, passando pela inter veno do Poder L egislativo por meio de emendas parlamentares. Uma vez capacitados no sistema SIGA Brasil, estaremos aptos a alternar texto e laboratrio para os assuntos que se seguiro. A terceira Unidade abordar as fases e os procedimentos de preparao da proposta oramentria pelo Poder Executivo e a sua apreciao pelo Poder L egislativo, buscando investigar empiricamente as diferenas entre o oramento que se prope e o oramento que se aprova. De posse de todas essas informaes concretas sobre o processo de elaborao do oramento pblico ano a ano, ganhamos a possibilidade de contrast-lo com os planos e instrumentos de polticas pblicas e de avaliarmos se estamos alocando corretamente os recursos, ou seja, se estamos usando o oramento como bom instrumento de planejamento. Ainda na Unidade 3, discutiremos o oramento como instrumento de gesto das polticas e aes governamentais, por meio da execuo das despesas autorizadas na LOA. Veremos que, muitas vezes, deficincias no planejamento, inclusive decorrentes de nossa dificuldade em ajustar os planos realidade do Pas, do Estado ou do municpio, acabam resultando em baixos nveis de execuo oramentria de programas e aes. Faremos exerccios prticos que nos permitiro criar indicadores de execuo oramentria e coligir informaes para avaliarmos o desempenho do oramento. Por fim, na quarta Unidade deste livro, trataremos dos desafios que se apresentam gesto dos recursos pblicos em nosso Pas e os aperfeioamentos que se fazem necessrios em nosso atual modelo de planejamento e oramento. Faremos isso por meio de um passeio histrico pelos caminhos que percorremos na evoluo do oramento pblico, desde sua criao at os dias atuais, buscando compreender os seguintes aspectos: como e por que se deu a criao do oramento pblico? De que modo o oramento
foi se transformando ao longo do tempo? O nosso modelo atual satisfatrio? Em que aspectos ele precisa ser melhorado? Ao final dessa jornada, voc dever estar apto a continuar sua interao com o oramento pblico de forma autnoma e a combinar as informaes que ele lhe propicia sobre as aes governamentais com os contedos das demais disciplinas, em busca de uma compreenso sistmica das qualidades e das carncias da gesto pblica no Brasil. Professora Rita de Cssia Leal Fonseca dos Santos
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Unidade 1 Introduo ao Planejamento e ao Oramento Pblico
UNIDADE 1
INTRODUO AO PLANEJAMENTO E AO ORAMENTO PBLICO
OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM

Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:

Discutir a relao entre polticas pblicas e oramento; Evidenciar o desenho do sistema brasileiro de planejamento e oramento; Analisar a funo, o contedo e a composio do Plano Plurianual e da Lei de Diretrizes Oramentrias e mostrar o seu processo de elaborao, apreciao legislativa e execuo; e Descrever o papel da Lei Oramentria Anual e seus princpios reguladores.
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O PAPEL DO ORAMENTO NA GESTO PBLICA

Caro estudante, Estamos iniciando a disciplina Plano Plurianual e Oramento Pblico. Nesta primeira Unidade, discutiremos a relao entre oramento pblico e planos e programas de governo. Veremos que o oramento pblico revela-se importante instrumento de gesto pblica, pois todas as aes de governo que demandam a aplicao de recursos financeiros tm, necessariamente, de passar pelo oramento. Portanto, ele reflete a qualidade do planejamento na Administrao Pblica e fornece os instrumentos para a implementao, o acompanhamento, o controle e a avaliao das aes de governo. Examinaremos como a Constituio Federal de 1988 concebe o sistema brasileiro de planejamento e oramento e, em seguida, discutiremos cada uma das trs leis oramentrias que compem esse sistema: o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias e a Lei Oramentria Anual. Leia o texto com ateno e realize as atividades propostas. Se tiver dvidas, no hesite em consultar o seu tutor. Bons estudos!
Vamos iniciar nosso estudo recordando que gesto pblica a arte de planejar, organizar, coordenar, comandar e controlar assuntos de interesse coletivo por meio da mobilizao de estruturas e recursos do Estado. Ela visa, fundamentalmente, garantir o bem-
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estar da comunidade, zelando pela manuteno dos bens e servios pblicos e pelo enfrentamento de situaes consideradas problemticas pelos cidados.
Mas o que o oramento pblico tem a ver com isso?
Veremos, nesta Unidade, que o oramento pblico um dos principais instrumentos que o gestor pblico dispe para dar cumprimento s suas funes e que, sem o amparo do oramento pblico, ele pouco pode fazer. Para o gestor pblico, saber lidar com oramento importante por trs razes principais:
As demandas da comunidade por bens e servios

somente podero ser atendidas se estiverem contempladas no oramento pblico: a solicitao da comunidade para a construo de uma nova escola primria, por exemplo, somente poder ser atendida se houver recursos para investimento no programa de educao do oramento pblico. Se esses recursos no estiverem previstos no oramento, o governante no poder construir a escola, mesmo que o queira.
As leis que regulamentam as atividades econmicas,

sociais, culturais e polticas da comunidade dependem de recursos do oramento pblico para sua aplicao: uma lei que estabelea a coleta seletiva de lixo, por exemplo, implicar uma srie de novos gastos para o recolhimento, o armazenamento e a destinao dos resduos slidos. Para que essa lei saia do papel, preciso que o programa de coleta de resduos slidos tenha previso de recursos no oramento para a sua implantao e manuteno ao longo do tempo.
Os gastos realizados pelos rgos pblicos no podem

ser desviados do que est autorizado no oramento
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pblico nem conflitar com o interesse pblico. Por exemplo, se o oramento pblico prev recursos para a construo de quadras poliesportivas, a sua execuo oramentria deve apresentar, a um custo razovel, quadras construdas onde exista demanda e um projeto de construo ligado a uma poltica maior de desenvolvimento social pelo esporte. Ao gestor pblico compete realizar o acompanhamento da execuo oramentria, para verificar no apenas se os gastos esto de acordo com a autorizao dada pelo legislativo mas tambm analisar se as aes esto sendo realizadas a um custo razovel (eficincia), se esto voltadas para resolver problemas da comunidade (eficcia) e se esto promovendo o desenvolvimento do municpio (efetividade). Por essas razes, podemos afirmar que o oramento pblico instrumento central de gesto, possibilitando a traduo do planejamento estratgico em programas de trabalho, o acompanhamento gerencial das aes no curso de sua execuo e o controle dos atos de governo, tanto por meio da fiscalizao formal quanto da avaliao de desempenho.
O oramento e o processo oramentrio da Unio, do seu Estado ou do seu municpio apresentam atributos de planejamento e transparncia necessrios a uma boa gesto dos recursos pblicos?
Nesta disciplina, comearemos a construir as bases para um entendimento dessa questo central, no contexto do sistema brasileiro de planejamento e oramento. Antes, porm, vamos compreender melhor o que oramento pblico.
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O QUE ORAMENTO PBLICO?

Em termos simples, o oramento pblico rene, de forma sistemtica e organizada, todas as receitas estimadas para um determinado ano e o detalhamento das despesas que o governo espera executar. Na sua forma, portanto, ele um documento contbil de receitas e despesas.
Vamos refletir um pouco: que problemas e propostas de ao devem constar do oramento? De que forma ele deve ser elaborado e executado?
Observe que, ao responder a essas perguntas, estaremos reconhecendo no oramento pblico mais do que um conjunto de registros de receitas e despesas:
de um lado, ao definir que receitas sero arrecadadas

e que despesas sero financiadas com essas receitas, o oramento promove uma redistribuio de recursos entre os diferentes segmentos da sociedade, para o benefcio de toda a coletividade; e
por outro lado, a definio de quem participar da

elaborao do oramento e de como se dar sua execuo confere poderes polticos, sociais e econmicos a determinados atores. Podemos perceber, portanto, que o oramento no apenas um instrumento contbil de gesto e controle, mas fundamentalmente
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um instrumento poltico de alocao de recursos econmicos e sociais entre segmentos da sociedade. Para a gesto pblica, o oramento importante na medida em que se torna um instrumento para a consecuo de aes que faam sentido para a comunidade e que atendam ao interesse pblico. Nas diversas reas de interveno governamental sade, educao, habitao, transporte e outras , o oramento deve refletir um planejamento de boa qualidade e deve conter as aes e os atributos necessrios para a obteno de um resultado satisfatrio para a sociedade.
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SISTEMA BRASILEIRO DE PLANEJAMENTO E ORAMENTO

Depois de muitas dcadas de uma gesto de Administrao Pblica conturbada por desequilbrios econmicos e instabilidade poltica e social, a Constituio Federal de 1988 estabeleceu as bases para a retomada de um processo amplo de planejamento. Longe de restringir ao modelo dos grandes planos nacionais adotados ao longo do sculo XX, a Constituio preconizou:
a adoo de sistema de planejamento constitudo por

planos e programas nacionais, regionais e setoriais;
a consolidao de um Plano Plurianual de mdio prazo; e que o detalhamento deve ser feito anualmente por meio
de uma Lei Oramentria Anual, elaborada e executada de acordo com o disposto na Lei de Diretrizes Oramentrias, igualmente de periodicidade anual. A relao entre planejamento e oramento se d na interao desses instrumentos, cuja dinmica importante ao gestor pblico conhecer.
Estamos falando de planos e planejamentos de mdio e longo prazo por setor. O que voc entende por essas especificaes?
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Como mdio e longo prazo podemos considerar os planos, os programas e as polticas elaboradas para as diversas reas de governo. Alguns desses instrumentos decorrem de leis federais, outros de normas locais. Por exemplo:
o plano municipal de sade, exigido pela Lei n. 8.142,

de 28 de dezembro de 1990, para que o municpio receba recursos do Sistema nico de Sade;
o plano municipal de assistncia social, exigido pela Lei n.

8.742, de 7 de dezembro de 1993, para que o municpio receba repasses federais para assistncia social;
o plano diretor local, exigido pelo Estatuto da Cidade

(Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001); e
o plano municipal de educao, consoante o Plano

Nacional de Educao e seus planos decenais (Lei n. 10.172, de 9 de janeiro de 2001). O oramento pblico organiza a programao de gastos por rea de atuao governamental, compatibilizando o contedo dos planos setoriais com as orientaes estratgicas do governo. Assim, a programao de gastos do oramento ser to boa quanto boa for a qualidade desses planos de mdio e longo prazo. Nos termos da Constituio Federal de 1988, o sistema oramentrio composto de leis oramentrias, dos rgos envolvidos no processo oramentrio e das normas que regem a elaborao e execuo dessas leis, quais sejam:
Plano Plurianual (PPA). Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO). Lei Oramentria Anual (LOA).
A seguir, veremos o papel e o contedo de cada uma dessas leis, bem como a relao que se estabelece entre elas, conforme definido pela Constituio de 1988.
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PLANO PLURIANUAL
uma lei oramentria que define as aes de governo para um perodo igual ao do mandato presidencial (atualmente de quatro anos) e evidencia, em quadros demonstrativos, quais sero os programas de trabalho a serem implementados pelos gestores pblicos durante esse perodo.
FINALIDADE E CONTEDO
O PPA define as estratgias, diretrizes e metas do governo para o mdio prazo. No se trata apenas de propor aes a serem implementadas em dado perodo, mas sim de instituir um plano de ao que, partindo de um planejamento estratgico*, discrimine os objetivos de governo a serem perseguidos durante o mandato do chefe do poder executivo, estabelea os programas setoriais a serem implementados e defina as fontes de financiamento e as metodologias de elaborao, gesto, avaliao e reviso dos programas. O PPA abrange, ainda, as aes no oramentrias que contribuam para os objetivos dos programas. Observe a Figura 1.
*Planejamento estrat g i c o planejamento sistmico das metas de longo prazo e dos meios disponveis para alcanlas. Considera no somente os aspectos internos organizao, mas principalmente o ambiente externo no qual a empresa est inserida. Fonte: Lacombe (2004).
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Figura 1: Integrao entre planejamento e oramento Fonte: BRASIL (2007, p. 42)
Note o papel do PPA como instrumento de planejamento intermedirio entre o planejamento de longo prazo e a programao oramentria de curto prazo. Agora, vamos analisar o que diz a Constituio Federal de 1988, art. 165, 1 sobre o PPA:
A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. (BRASIL, 1988).
Observe, primeiramente, que esse dispositivo constitucional no traz propriamente uma definio do que seja o PPA. A definio do PPA, seus conceitos, sua organizao, sua elaborao e sua execuo devero ser objeto da lei geral de finanas pblicas prevista no artigo 165, 9, da Constituio Federal, ainda pendente de votao pelo Congresso Nacional. Na falta dessa lei,
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a regulamentao tem se dado por decretos e portarias do Poder Executivo Federal e por normas suplementares locais. O que o dispositivo constitucional faz estabelecer condies que devero ser observadas pelo PPA. Uma dessas condies que o PPA especifique as despesas de capital a serem realizadas na vigncia do plano e explicite a que objetivos e metas essas despesas esto relacionadas.
O PPA deve discriminar as despesas de capital, bem como outras despesas delas decorrentes. Mas a que essas despesas esto relacionadas? Voc sabe?
As despesas de capital so aquelas relativas, principalmente, a obras, instalaes, equipamentos e material permanente, ou seja, despesas que contribuam, diretamente, para a formao ou aquisio de um bem de capital (Portaria Interministerial n. 163, de 4 de maio de 2001). Temos ainda as despesas decorrentes das despesas de capital que envolvem todos os gastos relacionados manuteno das obras, s instalaes, aos equipamentos e ao custeio de sua utilizao e funcionamento. Por exemplo, a construo do edifcio-sede de um hospital despesa de capital da qual decorrem importantes despesas correntes, relacionadas no somente com a manuteno do prdio, mas tambm com o funcionamento dos servios de sade ao qual o prdio se destina (contratao e remunerao dos mdicos, aquisio de medicamentos, pagamento de energia, gua, telefone etc.). Outra despesa que deve ainda estar presente no PPA a despesa relativa ao programa de durao continuada, que inclui despesas com a manuteno de bens e servios j existentes. Note que a nfase do dispositivo constitucional volta-se, claramente, para a definio de obras e equipamentos de carter estruturante ao desenvolvimento local, estadual ou nacional, bem como ao planejamento do conjunto de servios pblicos e aes de
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carter permanente . Na considerao desses dois aspectos, residem a natureza estratgica e a razo de ser do PPA, qual seja, a realizao de aes estruturantes e permanentes para alavancar o desenvolvimento humano, social e econmico. A Constituio Federal define, ainda, que todas as despesas do PPA devem ser regionalizadas. No caso da Unio, a regionalizao se d pelas cinco macrorregies definidas pelo IBGE Norte, Nordeste, Sul, Sudeste e Centro-Oeste. Alm dessas, utilizada tambm a categoria Nacional para as despesas que no so regionalizadas ou que, por sua natureza, no se prestam regionalizao. No caso dos Estados e municpios, a regionalizao se reporta a distritos definidos segundo critrios do governo local (regies administrativas, distritos sanitrios etc.). O PPA tem, na concepo do sistema oramentrio brasileiro, a funo primordial de orientar a programao de aes da Administrao Pblica, as quais devero estar sempre em consonncia com aquele. o que se depreende de vrios dispositivos constitucionais.
ESTRUTURA
O sistema brasileiro de oramento adota como princpio bsico de planejamento a organizao das informaes oramentrias em programas formulados a partir dos planos estratgicos de longo prazo e da previso de recursos por rea.
Programa um conjunto de aes que visam concretizao de um objetivo nele estabelecido.
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Veja esta lei que dispe para o perodo 2008/
sobre o Plano Plurianual 2011 no site: <http:// ccivil_03/_Ato20072010/2008/Lei/ L11653.htm>.
www.planalto.gov.br/
Essa e outras definies, aplicveis ao PPA Federal 2008-2011, esto mensuradas na Lei n. 11.653, de 7 de abril de 2008. Essa lei estabelece que o PPA se componha de duas partes, quais sejam:
Base estratgica: na qual feita uma anlise da

situao econmica e social. Tambm define as diretrizes, os objetivos e as prioridades do governo, estima os recursos oramentrios por setor e identifica as diretrizes, os objetivos e as prioridades dos rgos setoriais.
Programas: apresenta a identificao dos problemas

a serem solucionados, dos objetivos a serem alcanados e das aes necessrias consecuo desses objetivos. O PPA discrimina, ainda, os Programas Finalsticos, ou seja, aqueles que proporcionam bens ou servios para atendimento direto a demandas da sociedade. Cada programa traz metas e indicadores de desempenho. Os demais programas so classificados como Programas de Apoio s Polticas Pblicas e reas Especiais, compreendendo aqueles voltados para: a oferta de servios ao prprio Estado; a gesto de polticas; e o apoio administrativo. A ttulo de ilustrao, analise a Figura 2, a seguir, que mostra um programa constante do PPA Federal 2008/2001 na rea de abastecimento alimentar:
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Figura 2: Projeto de Lei do Plano Plurianual 2008-2011 Fonte: Adaptada de <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/ 2008/Lei/anexos/ANL11653-08-1.pdf>
Note que a parte A da Figura 2 traz o cabealho do demonstrativo. Esse espao nos informa que:
trata-se de um Programa Finalstico; o programa est ligado a um objetivo amplo de governo

(Promover o crescimento econmico ambientalmente sustentvel, com gerao de empregos e distribuio de renda) e a um objetivo setorial mais especfico (Impulsionar o desenvolvimento sustentvel do Pas por meio do agronegcio);
Analise a parte A por alguns instantes e, texto.
ento, retorne a este
o programa se denomina Abastecimento Agroalimentar,

de cdigo 0352; e
o programa est a cargo do Ministrio da Agricultura,

Pecuria e Abastecimento (MAPA), de cdigo 22000.
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A partir da, ainda na parte A , o demonstrativo passa a informar a concepo do programa como poltica pblica. Para isso, define:
qual o objetivo especfico do programa (deve ser

diretamente relevante para alcanar o objetivo de governo e o objetivo setorial vistos anteriormente); e
Analise as partes B, C e D medida que o texto fizer referncia a elas.
qual o pblico-alvo das aes que sero implementadas no mbito do programa.
Nas partes B , C e D, o demonstrativo traz, sinteticamente, trs conjuntos de informao: os indicadores de referncia do programa, a sua regionalizao e os seus valores financeiros.
Os indicadores mostrados na parte B so as variveis a serem monitoradas ao longo da execuo das aes do programa, variveis essas cujo comportamento deve contribuir diretamente para a obteno do objetivo do programa. Por exemplo, na coluna referncia, a quarta linha informa que, em 30/12/2006, havia 11.006 produtores rurais atendidos pelos instrumentos de apoio comercializao de produtos agropecurios e que a meta do programa chegar a 17.084 agricultores atendidos at 2011. A quinta linha diz que, em 30/04/2004, o programa atingiu o patamar de 123,2 milhes de toneladas de gros produzidos e que a sua meta at 2011 garantir a produo de 150 milhes de toneladas.
A parte C traz a regionalizao e define em que regio do Pas se dar a aplicao dos recursos. O programa aplicar R$ 14,9 milhes na regio Sudeste e R$ 28,6 bilhes em regies ainda no definidas e, portanto, classificadas como Nacional.
Observe que o expressivo montante de recursos classificados como Nacional equivale a uma no regionalizao. Essa uma das principais deficincias de nosso planejamento oramentrio na atualidade, pois a falta de uma regionalizao efetiva das despesas reflete falhas no modelo e nos instrumentos de planejamento, inclusive a carncia de sistemas de
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informao que subsidiem o planejamento das aes nas diversas reas de polticas pblicas. Voc concorda?
Seguindo a anlise da Figura 2, vamos para a parte D, que traz a coluna de valores do programa e especifica o montante de recursos a serem aplicados em suas aes, detalhados por esfera e categoria econmica. Uma vez definidos os principais atributos do Programa, o demonstrativo passa a detalhar as aes que o compem. Essas aes podem ser de trs tipos:
Projeto : conjunto de operaes limitadas no tempo

(ou seja, com incio e fim definidos), visando criao de produtos ou processos voltados para a expanso ou ao aperfeioamento da ao governamental.
Atividade: conjunto de operaes executadas contnua

e permanentemente (ou seja, no tm data de trmino definida), visando manuteno da ao governamental.
Entenda como essas
definies se aplicam na descrio do tpico E e F apresentados a seguir.
prtica acompanhando a
Operaes especiais : despesas constantes do

oramento que no se enquadram em nenhuma das categorias anteriores, por no resultarem em produto ou na prestao direta de bens ou servios. Na parte E da Figura 2, a ao detalhada do tipo projeto: Concluso da Obra da Unidade Armazenadora Uberlndia MG. um projeto porque tem incio e fim definidos e visa ampliar a capacidade instalada. Nessa mesma linha do demonstrativo, so definidos os atributos de um projeto: produto (obra executada), unidade de medida (percentual de execuo fsica), data de incio e trmino (03/2006 03/2009), rgo executor (MAPA), valor total estimado do projeto (R$ 26,6 milhes), regionalizao (Sudeste) e programao de execuo financeira e fsica (R$ 3 milhes em 2008, cumprindo 12% de execuo fsica da obra, e R$ 11,9 milhes em 2009, cumprindo os restantes 68% de execuo fsica da obra).
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J na parte F, ainda da Figura 2, a ao detalhada do tipo atividade: Aquisio de Produtos para Comercializao. Observe que, por ser atividade e, portanto, uma ao continuada do governo, o detalhamento da ao no traz data de incio e trmino, nem valor total estimado. Mas traz os demais atributos, inclusive as metas fsicas a serem alcanadas. Assim, podemos afirmar que o objetivo das aes constantes do PPA contribuir para a consecuo dos objetivos do programa no qual essas aes esto inseridas. Portanto, os gestores precisam monitorar o andamento de cada ao e verificar se a execuo dessas aes est surtindo os efeitos esperados em relao aos objetivos do programa. H dois tipos de elementos na Figura 2 que auxiliam esse monitoramento: o primeiro so os indicadores do programa, que discutimos na parte B e so as variveis que monitoram diretamente o atendimento dos objetivos; o outro so as metas fsicas de cada ao, que definem as quantidades de bens e servios a serem realizados ou adquiridos para que o programa se cumpra, nos limites dos recursos financeiros disponveis.
Volte Figura 2 e confira: voc entendeu como um programa no PPA estruturado? Consegue ver a ligao entre o objetivo de governo, o objetivo setorial, o objetivo do programa e os projetos e as atividades propostas? Se ainda tiver dvida, no deixe passar: recorra ao seu tutor!
ELABORAO
DO
PPA
A elaborao do PPA segue duas etapas: formulao da proposta inicial pelo Poder Executivo; e apreciao e votao da proposta pelo Poder Legislativo.
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A formulao da proposta de PPA pelo Poder Executivo envolve todos os rgos da Administrao Pblica (chamados de setoriais), que elaboram suas propostas e as encaminham ao rgo central de planejamento. Para que seja consistente e de boa qualidade, a elaborao das propostas setoriais precisa ser precedida de sensibilizao e treinamento dos dirigentes e de gestores pblicos em planejamento estratgico e elaborao de programas. Ademais, todas as reas finalsticas dos rgos envolvidos no enfrentamento de um problema precisam estar mobilizadas e articuladas nesse processo preparatrio de elaborao do programa. Os atores envolvidos na elaborao do PPA devem ser capazes de definir os atributos essenciais de um programa, que so:
Alguns manuais
referentes ao ciclo de monitoramento,
elaborao, execuo, avaliao e reviso do PPA Federal esto disponveis no stio do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
a definio do problema; os objetivos do programa; o pblico-alvo do programa; a estratgia de implementao do programa; e os indicadores de desempenho para aferir eficincia,
eficcia e efetividade das aes. Devem, ademais, ser capazes de formular o plano de ao associado ao programa, contendo as atividades e os projetos a serem implementados, com os respectivos atributos tcnicos (finalidade, produto, unidade de medida, custo total, durao etc.). Trata-se de tarefa que requer treinamento e capacitao prvia. Uma vez consolidada a proposta de PPA pelo Poder Executivo, esta encaminhada ao Poder Legislativo para apreciao por parte dos parlamentares. A Constituio Federal estabelece que o projeto de PPA dever ser encaminhado ao Poder Legislativo at o dia 31 de agosto do primeiro ano de mandato do governante, para vigorar do segundo ano at o fim do primeiro ano do mandato seguinte. Veja na Figura 3.
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Figura 3: Cronologia das leis oramentrias Fonte: <http://www2.camara.gov.br/internet/orcamentobrasil/cidadao/entenda/ agenda/linhadetempo>
Assim, podemos, ento, afirmar que o projeto de PPA passa pelo processo de discusso e alterao, que compreende as seguintes etapas gerais:
a realizao de audincias pblicas com as autoridades

governamentais e a sociedade;
a definio de regras para emendar o projeto de lei; a apresentao das emendas ao projeto de lei; a apresentao e votao do relatrio sobre o projeto
de lei e suas emendas na Comisso de Oramento;
a apresentao e votao do parecer da Comisso de

Oramento no plenrio do Legislativo;
o encaminhamento do autgrafo ao chefe do Poder

Executivo, para sano ou veto; e
a publicao da lei no dirio oficial.

Diante dessas etapas, podemos garantir que a realizao de audincias pblicas um importante canal por meio do qual a sociedade pode participar das discusses sobre as leis oramentrias e veicular suas opinies e demandas ao Poder Executivo e ao Poder Legislativo.
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O governo do seu municpio ou Estado realiza audincias pblicas sobre o PPA? Os atores sociais esto preparados para discuti-lo?
Para fazer um juzo de valor sobre as decises tomadas pelos deputados, fundamental analisar no apenas as aes que foram criadas ou expandidas, como tambm as fontes de financiamento dessas despesas: outras aes tiveram de ser reduzidas ou canceladas para dar lugar s novas aes? O Estado aumentar a dvida pblica para financiar as novas aes? H previso de aumento da arrecadao do Estado para financiar as novas aes? Questes cruciais como essas s so discutidas por aqueles que tm alguma familiaridade com o oramento. Como promover a educao oramentria dos cidados? Podemos observar um exemplo de como fazer isso mobilizando diversos segmentos da sociedade atravs da notcia Sedes capacita conselheiros e aprecia PPA 2008/2011, disponvel em: <http://www.jornalpequeno.com.br/ 2007/8/25/Pagina62710.htm>. Acesso em: 20 maio 2010. Note como impor tante que o gestor pblico, particularmente, conhea e acompanhe a discusso da proposta de PPA no Poder Legislativo, uma vez que a Constituio Federal conferiu a esse Poder prerrogativas para modificar a proposta. Tais prerrogativas permitem que os objetivos e programas propostos pelo Poder Executivo sejam amplamente discutidos e introduzidas no PPA demandas sociais no contempladas na proposta original.
Nos stios do Senado
Federal e da Cmara dos Deputados, voc pode acessar todos os
documentos referentes apreciao da proposta de PPA Federal 2008/ 2011 pelo Congresso Nacional o projeto de lei, as emendas apresentadas, a anlise da receita, o relatrio geral, os programas aprovados etc.
EXECUO DO PPA
Os programas do PPA so detalhados e executados, ano a ano, por meio da LOA. Apenas programas presentes no PPA podem ser includos na LOA. Assim, pelo acompanhamento da elaborao e execuo da LOA que podemos verificar se o PPA est sendo
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cumprido de forma satisfatria. Discutiremos esse ponto mais adiante, ao abordarmos a execuo da LOA. Em consonncia com a viso de gesto pblica flexvel e voltada para resultados, a estrutura federal de gesto do PPA prev a participao ativa de dois importantes atores no seu processo de execuo. So eles:
Gerentes de programa: em geral, os titulares da

unidade administrativa qual o programa est vinculado. Tm como atribuies principais buscar mecanismos inovadores para o financiamento e a gesto das aes do programa e gerir as restries que possam influenciar o desempenho do programa.
Coordenadores de ao: responsveis diretos pela

execuo de cada ao. Tm como atribuies principais viabilizar a execuo e o monitoramento das aes, responsabilizar-se pela obteno do produto expresso na meta fsica da ao e gerir as restries que possam influenciar a execuo de cada ao (Decreto n. 6.601, de 10 de outubro de 2008). Observe que as atribuies dos gestores dos programas e dos coordenadores de aes vo muito alm do mero cumprimento protocolar de execuo oramentria. Eles devem mobilizar recursos, articular apoios e parcerias e adotar procedimentos criativos, para contornar obstculos e carncias, garantindo, desse modo, o cumprimento dos objetivos e das metas do PPA. um desafio e tanto! Nesse desenho gerencial, h dois aspectos que precisam ser aperfeioados para que o modelo de gesto funcione a contento, quais sejam:
Flexibilizar e articular a estrutura de governo para o

trabalho colaborativo, j que os programas e as aes envolvem, em geral, a participao de mais de um rgo e uma unidade administrativa para a sua execuo.
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Criar condies propcias para que os gestores pblicos

cumpram o papel esperado, sobretudo mediante a instituio de incentivos e fatores motivacionais para uma gesto por resultados e a construo de capacidade de trabalho em termos de recursos humanos, tecnolgicos e informacionais. Logo, podemos afirmar sob esses dois aspectos que a estrutura da Administrao Pblica ainda deficiente, mesmo no nvel da Unio.
AVALIAO
DO
PPA
Assim, como o contedo e a forma de elaborao e execuo do PPA ainda esto pendentes de regulamentao, tambm os meios para a avaliao desse plano carecem de definio. No caso do PPA Federal de 2008-2011, a prpria lei que o instituiu define que se proceda avaliao anual do plano, a ser encaminhada ao Congresso Nacional at 15 de setembro de cada exerccio, abordando aspectos como:
o comportamento das variveis macroeconmicas que

embasaram a elaborao do PPA, explicitando as razes das eventuais discrepncias verificadas entre os valores previstos e os realizados;
a execuo fsica e oramentria das aes de cada

programa;
os ndices alcanados, por programa e por indicador,

e previso para os exerccios seguintes; e
a avaliao, por programa, da possibilidade de alcance

do ndice final previsto para cada indicador e de cumprimento das metas, indicando, se for o caso, as medidas corretivas necessrias.
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Para saber mais sobre o modelo e os resultados do PPA Federal, visite o stio do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. da gesto e a avaliao
O amadurecimento da metodologia e dos instrumentos de avaliao do PPA e, consequentemente, do oramento anual por meio do qual o PPA executado est entre os principais desafios que se apresentam hoje para uma gesto pblica de melhor qualidade. Nesse sentido, h diversas propostas em discusso iniciadas por especialistas em oramento pblico, mas todas ainda pendentes de muito trabalho pela frente. Na avaliao final do PPA Federal 2004-2007, a metodologia utilizada foi baseada na percepo dos gerentes de programas e de suas equipes, com a coleta de informaes na tica de autoavaliao, por meio de roteiros de questes respondidas no Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento (SIGPLAN). Se na sistemtica atual o PPA editado a cada quatro anos, as duas outras leis oramentrias LDO e LOA so editadas todos os anos. Observe novamente a Figura 2 e note que, para cada ano, h uma lei veiculando as diretrizes oramentrias e uma lei tratando do oramento anual. Vamos entender melhor essas duas leis.
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LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS

A LDO a lei oramentria que faz a ligao entre o PPA e a LOA. Ela cumpre diversas funes definidas pela Constituio Federal e pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Vejamos.
Para cumprir a funo de levar para a LOA os objetivos e as metas definidas no PPA, a LDO estabelece as metas e as prioridades do governo para cada exerccio e as regras a serem observadas na elaborao e na execuo do oramento anual. A finalidade original da LDO foi definida pela Constituio Federal, art. 164, 2o:
A Lei de Diretrizes Oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente, orientar a elaborao da Lei Oramentria Anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento. (BRASIL, 1998).
A Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe, tambm, atribuies LDO, como a de dispor sobre metas e riscos fiscais, programao financeira, limitao de empenho e movimentao financeira (contingenciamento) e transferncias de recursos a entidades pblicas e privadas, entre outras.
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Na falta de uma lei geral de finanas pblicas, ademais, a LDO tem assumido a funo de definir a estrutura do oramento, de dispor sobre as classificaes oramentrias e de tratar de diversos outros assuntos relativos elaborao e execuo do oramento. Assim, na LDO que o Poder Executivo e o Poder Legislativo tm disposto sobre os seguintes pontos, entre outros:
as regras para elaborao e execuo do oramento; as prioridades na aplicao dos recursos; os limites de gastos; as metas fiscais relativas s receitas, s despesas, aos
resultados nominal e primrio e ao montante da dvida pblica;
as regras para contratao de pessoal e aumento de

remunerao;
as alteraes da lei oramentria ao longo do ano; as alteraes na legislao tributria, inclusive quanto s
regras para a concesso de incentivos ou benefcios tributrios;
a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais

de fomento;
a execuo de obras com indcios de irregularidades graves; as transferncias de recursos a outros entes; e a avaliao, controle e transparncia das contas
pblicas. O aumento substancial dos assuntos tratados pela LDO desde sua criao em 1988 tem contribudo para a hipertrofia dessa lei, tornando-a cada vez mais complexa.
Para que voc tenha uma noo do contedo da LDO, navegaremos a seguir por alguns dispositivos constantes da LDO federal para 2009 (Lei n. 11.768, de 14 de agosto de 2008). Preparado? Vamos comear?
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No Captulo I dessa lei, o principal assunto tratado a definio da meta de resultado primrio. Em 2008, o supervit* primrio foi de R$ 118 bilhes, ou 4,07% do Produto Interno Bruto (PIB). Para 2009, a LDO estabeleceu que o governo federal dever gerar supervit primrio em montante equivalente a 3,80% do PIB. No Captulo II, a LDO trata da estrutura e da organizao dos oramentos. Define o que programa, atividade, projeto, operao especial, unidade oramentria etc. e, ao longo de 11 artigos, discorre sobre conceitos que sero, futuramente, objeto da lei geral de finanas pblicas, quando esta vier a ser aprovada. A discusso de polticas pblicas tem ocorrido mais nos anexos da LDO do que no texto da lei. O Anexo A traz o rol de prioridades e metas para a Administrao Pblica no exerccio seguinte e tem sido objeto de grande interesse por parte do Poder Legislativo, j que, em tese, essas aes tm precedncia na alocao dos recursos e na execuo. Na prtica, no entanto, o Tribunal de Contas da Unio tem constatado que, por razes tcnicas e polticas, as aes constantes do anexo nem sempre so priorizadas. O Anexo II e o Anexo III relacionam, respectivamente, os quadros que devero acompanhar o projeto da LOA e as informaes complementares que devero ser fornecidas ao Congresso Nacional por ocasio da apreciao da LOA. O Anexo IV cuida das metas fiscais, compreendendo a avaliao do cumprimento das metas fiscais do exerccio anterior, a definio das metas de resultado nominal e primrio para o exerccio seguinte, a evoluo do patrimnio lquido, as projees para o regime geral de previdncia social e o regime prprio dos servidores pblicos, as projees de gastos com benefcios assistenciais e a previso de renncias de receita. O Anexo V traz o rol de despesas que no podem ser contingenciadas pelo governo durante a execuo oramentria e que, por essa razo, tem sido objeto de crescente interesse poltico. O Anexo VI traz os riscos fiscais que se referem a fatores que podero impactar receitas e despesas no exerccio seguinte, como variaes na arrecadao de receitas, comportamento das taxas de inflao e juros, obrigaes que o Poder Pblico ter de assumir etc.
*Supervit diferena entre recebimento e pagamento em determinado perodo, quando os receb i m e n t o s superam os pagamentos. Fonte: Lacombe (2004).
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E, por fim, o Anexo VII traz os objetivos das polticas monetria, creditcia e cambial. Assim, podemos afirmar que por intermdio dos anexos da LDO que so definidas as condies nas quais se dar a programao e a execuo oramentria para o exerccio seguinte e, por consequncia, quanto das metas do PPA podero ser efetivamente implementadas.
Leia a notcia Relator da LDO vai propor corte de 30% no oramento devido queda na arrecadao, disponvel em <http://www.andifes.org.br/index.php?option=com_content &task=view&id=1893&Itemid=104> e identifique trs assuntos que foram objeto de discusso na LDO 2010. Voc consegue perceber, pela notcia, como a LDO antecipa as discusses e as decises de receitas e despesas que se daro na LOA?
Explore o texto da LDO do seu municpio e verifique como se d a definio das prioridades e metas e das condies de sua elaborao e execuo. Investigue voc mesmo. Em caso de dvida no hesite em consultar seu tutor. Voc pode ir at o ambiente de ensino-aprendizagem e discutir esses objetos com seus colegas de turma.
ELABORAO DA LDO
A elaborao da LDO pelo Poder Executivo fica a cargo dos rgos de fazenda e planejamento do municpio, do Estado ou da Unio. Porm, para traar o cenrio fiscal e definir as prioridades para o oramento anual, a elaborao da LDO envolve um nmero maior de atores, inclusive mediante consulta aos rgos setoriais nas diversas reas de governo (educao, sade, transportes etc.).
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Uma vez consolidado, o projeto de LDO encaminhado ao Poder Legislativo no primeiro semestre de cada ano, em prazo definido pela Constituio Federal ou Lei Orgnica do municpio. O Legislativo deve apreci-lo e aprov-lo em tempo que permita a essa lei orientar a elaborao da proposta oramentria para o exerccio seguinte. A apreciao do projeto de lei pelo Poder Legislativo compreende as seguintes etapas gerais:
a realizao de audincias pblicas com representantes

do governo e da sociedade;
Nos stios do Senado Deputados, voc
Federal e da Cmara dos
encontra os documentos referentes apreciao da LDO pelo Congresso Nacional a proposta do Poder Executivo, as emendas apresentadas, o relatrio geral, a lei aprovada etc.
a apresentao e publicao das emendas ao projeto de lei; a apresentao e votao do relatrio sobre o projeto
de lei e suas emendas na Comisso de Oramento;
a apresentao e votao do parecer da Comisso de

Oramento no Plenrio do Legislativo;
a encaminhamento do autgrafo ao Poder Executivo

para sano ou veto; e
a promulgao e publicao da lei no dirio oficial.

Uma vez aprovada a LDO, o processo oramentrio voltase, ento, para a elaborao da LOA.
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LEI ORAMENTRIA ANUAL

Com base nas metas estabelecidas pelo PPA e nas orientaes dadas pela LDO, o Poder Executivo elabora a programao anual de trabalho denominada de LOA.
A finalidade principal da LOA estimar as receitas que o governo espera dispor no ano seguinte e fixar as despesas que sero realizadas com tais recursos. importante detacarmos que a LOA uma autorizao de gastos, mas no uma obrigao de gastar. Por isso o oramento dito autorizativo, no impositivo.
Para ser realizada, a despesa precisa estar prevista na LOA. Porm, nem todas as despesas previstas na LOA precisam ser realizadas. Ficou claro?
Para entendermos melhor essa questo, precisamos distinguir dois tipos de despesa que ocorrem na LOA: as obrigatrias e as discricionrias. So obrigatrias as despesas que constituem obrigaes constitucionais ou legais do governo, tais como pagamento de pessoal, de juros e encargos da dvida pblica, de aposentadorias etc. As despesas no obrigatrias so chamadas
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de discricionrias, porque sobre elas o governo tem margem para escolher se as executam ou no. Quanto maior a proporo de despesas obrigatrias no oramento, maior sua rigidez e menor a flexibilidade dos polticos e gestores para planejar as aes governamentais. Mais adiante veremos que, por meio de um cdigo chamado identificador de resultado primrio, podemos calcular o grau de rigidez do oramento da Unio. A LOA apresenta a programao de gastos separada em trs demonstrativos distintos, tambm chamados de oramentos (embora o oramento seja nico), a saber:
Oramento fiscal : apresenta as despesas dos

Poderes, seus fundos, rgos e entidades da Administrao Direta e Indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico.
Oramento da seguridade social: traz as despesas

com sade, previdncia e assistncia social. Observe que tais despesas no ocorrem apenas nos rgos e nas entidades de sade, previdncia e assistncia, mas em praticamente todos os rgos do governo.
Oramento de investimento das empresas

estatais : apresenta as despesas de capital das empresas em que o governo detenha maioria do capital social com direito a voto e sejam dependentes de repasses do Tesouro para sua operao. Observe que no integram o oramento pblico as empresas pblicas e sociedades de economia mista que no dependem de recursos do Tesouro para sua operao. A programao de receitas e despesas na LOA deve obedecer a um conjunto de princpios oramentrios, recomendados pela doutrina ou institudos pela legislao, cujo objetivo facilitar a gesto e o controle do oramento. So eles:
Unidade: deve haver uma s LOA para cada entidade

da Federao (Unio, Estados e municpios).
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Universalidade: a LOA deve conter todas as despesas

e receitas da Administrao Pblica, englobando todos os Poderes, os fundos, os rgos e as entidades da Administrao Pblica.
Anualidade: as receitas e despesas constantes da LOA

devem se reportar a um perodo determinado, em geral um exerccio financeiro, e os correspondentes crditos oramentrios devem ter sua vigncia adstrita ao exerccio financeiro.
Exclusividade: a LOA no pode conter dispositivo

estranho previso da receita e fixao da despesa.
Especificao : a LOA no poder consignar

dotaes globais a despesas, devendo fornecer detalhamento suficiente para demonstrar a origem e a aplicao dos recursos.
Publicidade: a LOA, seus crditos e os atos relativos

sua elaborao e execuo devem ser divulgados para conhecimento pblico e serem acessveis a qualquer cidado para consulta.
Oramento Bruto: a LOA deve conter as receitas e

despesas pelos seus valores brutos, sem qualquer tipo de deduo prvia.
No afetao de receitas: as receitas constantes

da LOA devero estar livres de comprometimento prvio a determinados gastos, sendo vedada a vinculao de receitas de impostos a rgo, fundo ou despesa.
Equilbrio : as receitas constantes da LOA no devem

exceder as despesas previstas para o exerccio financeiro.
Programao : as receitas e despesas constantes

da LOA devero ser organizadas de modo a veicular a programao de trabalho do gover no, seus objetivos, suas metas e suas aes.
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A Constituio Federal de 1988 adota, ainda, um princpio conhecido como Regra de Ouro*, com o objetivo de impedir que a Administrao Pblica contraia dvida (emprstimos, financiamentos ou emisso de ttulos) para custear despesas correntes. Observe, por fim, que a Lei Complementar n. 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal), no artigo 48, ampliou o princpio da publicidade, explicitando sua funo de promover a transparncia das contas pblicas e a participao social no processo oramentrio, dando ensejo ao princpio da:
*Regra de Ouro o montante de operaes de crdito no deve exceder o montante de despesas de capital. Fonte: Silva, Carvalho e Medeiros (2009).
Transparncia e participao : os planos, os

oramentos, as LDO; as prestaes de contas e os relatrios de execuo oramentria devem ser instrumentos de transparncia da gesto fiscal, devendo o processo oramentrio incentivar a participao popular. Os processos de elaborao, apreciao legislativa e execuo do oramento anual, incluindo os mecanismos de participao social, sero discutidos detalhadamente nas Unidades 3 e 4 deste livro. Na prxima Unidade, vamos abordar os elementos que compem o oramento as receitas e as despesas pblicas e aprender a consultar bases de dados oramentrias para instrumentalizar nosso estudo.
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Resumindo
Nesta Unidade, vimos que o oramento pblico importante instrumento de gesto governamental, uma vez que ele permite ao gestor pblico traduzir em programas de trabalho operacionais o planejamento estratgico do governo. Permite-lhe, tambm, fazer o acompanhamento gerencial das aes no curso de sua execuo, o controle dos atos de governo, tanto por meio da fiscalizao formal quanto da avaliao de desempenho, e a avaliao dos resultados alcanados. Essas funes so cumpridas, no curso do processo oramentrio, pela interao entre o PPA, a LDO e a LOA. O PPA identifica os objetivos a serem perseguidos no mdio prazo (quatro anos) e os programas a serem adotados para o alcance desses objetivos. A LDO especifica quais, dentre o rol de aes e metas constantes do PPA, sero priorizadas no oramento anual. Ademais, a LDO cumpre o papel de veicular as metas fiscais do governo para o exerccio seguinte e orientar a elaborao da pea oramentria. Por fim, a LOA especifica em detalhes a programao de trabalho dos rgos para o exerccio seguinte, materializando as polticas pblicas em aes operacionais. Na prxima Unidade, daremos mais um passo na compreenso do processo oramentrio, estudando dois instrumentos essenciais para interagirmos com o oramento
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pblico. O primeiro instrumento a linguagem oramentria, dada pelas classificaes de receitas e despesas com as quais o oramento escrito. O segundo instrumento so os sistemas de informao que nos permitem obter, tratar e analisar as informaes oramentrias necessrias elaborao, gesto, ao acompanhamento e avaliao das aes governamentais.
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Atividades de aprendizagem
Confira se voc teve bom entendimento do que tratamos nesta Unidade, respondendo s questes conforme conceitos estudados. Boa sorte! Se precisar de auxlio, no hesite em consultar seu tutor.
1. Leia os artigos 165 a 167 da Constituio Federal de 1988 e identifique trs dispositivos que conferem ao PPA papel de referncia para a programao oramentria. Nessa leitura, voc deve perceber que o PPA a referncia bsica com a qual todas as demais leis e crditos oramentrios devem estar de acordo. 2. Consulte o PPA do seu Estado ou municpio, escolha um programa e identifique o objetivo, o rgo responsvel e as aes do programa, bem como seus indicadores fsicos e financeiros. 3. Navegue pelos documentos relativos tramitao do PPA 20082011 no Congresso Nacional e descubra se foram apresentadas emendas contemplando a sua regio. Para realizar esta atividade, siga os passos descritos a seguir: a) Acesse <www.sigabrasil.gov.br>. b) Clique em Plano Plurianual no menu azul esquerda. c) Clique na caixa Projeto de Lei do diagrama. d) Abra a pasta Proposta do Executivo . Dentro dela, abra a pasta Anexos do Projeto de Lei e clique no Anexo I. e) Em seguida, volte ao diagrama e clique na caixa Autgrafos e Leis.
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f) Abra a pasta Autgrafos do PPA 2008-2011 e clique no Anexo I. g) Observe que voc abriu o Anexo I que veio da proposta do Poder Executivo e o Anexo I que o Congresso Nacional aprovou. Escolha uma ao que contemple o seu Estado ou municpio, compare os dois documentos e descubra se houve alterao naquela ao. Ao final desse exerccio, voc notar que muito trabalhoso buscar informaes oramentrias folheando documentos, mesmo que eletronicamente, quando o volume de informaes muito grande. Na prxima Unidade, aprenderemos a buscar informaes por meio de um sistema informatizado que facilita enormemente o trabalho de recuperao e cruzamento dos dados. Contudo, importante que voc saiba como faz-lo nas duas modalidades.
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UNIDADE 2
CLASSIFICAES ORAMENTRIAS DAS RECEITAS E DESPESAS E SISTEMAS DE I NFORMAES ORAMENTRIAS


Compreender os conceitos de receitas e despesas pblicas; Identificar as classificaes das receitas e despesas sob diversos critrios, reconhecendo o significado oramentrio dos cdigos utilizados na programao oramentria; e Utilizar o sistema SIGA Brasil e manipular diretamente a base de dados oramentrios da Unio, para aplicao emprica dos contedos da disciplina.
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RECEITAS PBLICAS
Caro estudante, Na Unidade anterior, vimos que as Leis Oramentrias traduzem os planos de ao do governo, tanto de mdio quanto de curto prazo. Porm, ainda no discutimos como o oramento faz isso. Como passamos de um plano que tem objetivos e estratgias para um oramento que precisa especificar em detalhe os recursos a serem mobilizados e as aes a serem empreendidas? Considerando que o oramento pblico escrito em uma linguagem prpria, formada pelas classificaes de receitas e despesas, nesta Unidade aprenderemos a reconhecer as classificaes oramentrias e, com base nelas e no uso de recursos da Tecnologia da Informao, tomaremos contato direto com as bases de dados da programao de despesas da Unio. O sistema de informaes SIGA Brasil nos permitir aplicar os conceitos a situaes reais e explorar com maior profundidade e riqueza de detalhes a pea oramentria. Voc perceber que, longe de ser um assunto rido, o oramento pblico pode ser um fantstico laboratrio de polticas pblicas. Vamos iniciar esta Unidade descobrindo o que so receitas pblicas. Preparado para mais estas descobertas? Ento, mos obra!
As receitas so os recursos financeiros que o governo tem sua disposio para pagar as despesas pblicas. Em geral, esses recursos vm de cinco origens principais. So elas:
Arrecadao prpria de receitas tributrias (impostos,

taxas e contribuies de melhoria), de contribuies sociais e econmicas e de receitas patrimoniais, agropecurias, industriais e de servios.
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Receitas oriundas de operaes de crdito (emprstimos, financiamentos e emisso de ttulos).
Receitas de transferncias constitucionais. Receitas de transferncias legais. Receitas de transferncias voluntrias.

As trs ltimas origens so conhecidas como receitas de transferncias correntes ou de capital e perfazem uma parcela importante da receita de Estados e municpios. Cabe destacarmos ainda que as receitas de transferncias constitucionais correspondem s parcelas de receitas federais ou estaduais repassadas aos Estados e municpios por mandamento da Constituio Federal. A principal transferncia constitucional a que ocorre pelo chamado Fundo de Participao Fundo de Participao dos Estados (FPE) e Fundo de Participao dos Municpios (FPM). O Fundo de Participao corresponde a uma parcela (21,5% para Estados e 22,5% para municpios) da arrecadao da Unio com o Imposto de Renda e com o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). A parcela desse fundo que cabe a cada Estado ou municpio calculada pelo Tribunal de Contas da Unio, com base principalmente na populao residente. Alm do Fundo de Participao, os Estados e municpios fazem jus a outras transferncias constitucionais federais, como as do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB), do Imposto sobre Operaes Financeiras Ouro (IOF-Ouro) e do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR). H, por fim, as transferncias constitucionais estaduais, que destinam parcelas de receitas estaduais aos municpios do Estado. o caso dos repasses de parte do Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA) e do Imposto sobre Operaes Relativas Circulao de Mercadorias e sobre Prestaes de Servios (ICMS) ao municpio no qual ocorreu a operao que gerou o tributo e do Fundo de Compensao pela Exportao de Produtos Industrializados (FPEX).
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As receitas de transferncias legais so os repasses feitos aos Estados e municpios por determinao de leis especficas e que no requerem a celebrao de convnio, por exemplo:
Receitas de royalties * do petrleo, repassadas aos

municpios a ttulo de indenizao, no montante de 1% sobre o valor do leo, xisto betuminoso e gs extrados de suas reas, onde se fizer a lavra do petrleo.
*Royalties expresso da lngua inglesa que significa o pagamento que se faz quele que possui uma patente, copyright , marcas registradas ou qualquer direito de uso exclusivo que seja resultante de um trabalho intelectual ou criativo. Fonte: Lacombe (2004).
Transferncias realizadas no mbito do Fundo Nacional

de Desenvolvimento da Educao (FNDE), Fundo Nacional de Sade (FNS) e o Fundo Nacional da Assistncia Social (FNAS), para a realizao de aes especficas de educao, sade e assistncia social. Por fim, as receitas de transferncias voluntrias so os repasses que os governos fazem mediante convnio ou contrato de repasse, para a prestao de determinados servios ou realizao de obras. Na Unidade 3, discutiremos a execuo de despesas por convnios e contratos. A Lei n. 9.452, de 20 de maro de 1997, determina que os rgos e as entidades da Administrao Pblica Direta e Indireta notifiquem as respectivas Cmaras Municipais da liberao de recursos financeiros que tenham efetuado, a qualquer ttulo, para os municpios, no prazo de dois dias teis, contado da data da liberao. Com base no princpio da transparncia, essa mesma lei determina, ainda, que a prefeitura do municpio beneficirio da liberao de recursos notifique os partidos polticos, os sindicatos de trabalhadores e as entidades empresariais da respectiva liberao, no prazo de dois dias teis contados da data de recebimento dos recursos. Os governos podem, ainda, obter receitas por meio das chamadas operaes de crdito , que so emprstimos, financiamentos e emisso de ttulos pblicos. H normas que disciplinam como isso pode ser feito, como a L ei de Responsabilidade Fiscal e as Resolues do Senado Federal.
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Todos os recursos que chegam aos cofres da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos municpios, de qualquer natureza e origem, tm de estar relacionados na Lei Oramentria Anual para poderem ser utilizados. Contudo, de acordo com o artigo 3 o, nico, da Lei n. 4.320, de 17 de maro de 1964, no so consideradas receitas oramentrias as operaes de crdito por antecipao da receita, as emisses de papel-moeda e outras entradas compensatrias no ativo e passivo financeiro.
Observe que, enquanto a despesa fixada na LOA, a receita apenas estimada, sendo os valores constantes do oramento referncias para a programao de despesas. Isso ocorre por vrias razes, a saber: os tributos precisam ser criados em lei especfica; as operaes de crdito e alienaes de patrimnio precisam de prvia autorizao legislativa; a arrecadao influenciada por fatores econmicos imprevisveis etc.
CLASSIFICAO ORAMENTRIA
DAS
RECEITAS
As receitas so identificadas na LOA por meio de cdigos que refletem duas principais classificaes: classificao por natureza de receita e classificao por fonte de recursos.
Classificao pela Natureza da Receita

Toda receita oramentria possui um cdigo de identificao de oito dgitos que define a sua natureza: Natureza da Receita A B C D. EF. GH
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Nesse cdigo, cada dgito representa uma caracterstica especfica daquele item de receita, como explicado a seguir:
A faz referncia a que categoria econmica a receita

pertence: receita corrente ou receita de capital. So receitas correntes o produto da arrecadao tributria (de impostos, taxas e contribuies de melhoria), das contribuies sociais e econmicas e das receitas patrimoniais, agropecurias, industriais e de servios, alm daquelas provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito pblico ou privado, quando destinadas a atender despesas classificveis em Despesas Correntes. Receitas correntes so identificadas pelo dgito 1. J as receitas de capital so as oriundas da constituio de dvidas (por meio de operaes de crdito, a exemplo de emprstimos, financiamentos e emisso de ttulos, internas ou externas), da alienao de bens e direitos (a exemplo da venda de bens mveis e imveis), bem como os recursos recebidos de outras pessoas de direito pblico ou privado, quando destinadas a atender despesas classificveis em Despesas de Capital, e o supervit do oramento corrente (diferena entre receitas e despesas correntes). Receitas de capital so identificadas pelo dgito 2. Contudo, se as receitas forem intraoramentrias, elas recebem o dgito 7 (receita corrente intraoramentria) ou 8 (receita de capital intraoramentria). As receitas intraoramentrias so aquelas destinadas a custear despesas decorrentes de operaes entre rgos, fundos e entidades integrantes dos oramentos fiscal e da seguridade social e sua identificao visa eliminao de duplas contagens decorrentes de sua incluso no oramento.
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B diz qual a origem ou o fato gerador da receita:

tributria, de contribuies, patrimonial, agropecuria, de transferncias etc.
C refere-se espcie da receita, que o detalhamento

da origem: se for tributria, por exemplo, esse dgito esclarece se de imposto, de taxa ou de contribuio de melhoria.
D diz qual a rubrica da receita, que o detalhamento

da espcie: por exemplo, se for receita de impostos, detalha se imposto sobre o comrcio exterior, imposto sobre o patrimnio e a renda, imposto sobre a circulao de mercadorias etc.
EF identifica a alnea da receita, que o detalhamento

da rubrica: por exemplo, se for receita de imposto sobre o comrcio exterior, esse cdigo esclarece se imposto sobre a exportao ou sobre a importao etc.
GH d o maior nvel de detalhamento da receita,

especificando aspectos relativos entrada do valor financeiro. Vamos a um exemplo concreto. Com base no Quadro 1, a seguir, que discrimina os cdigos da categoria econmica, origem e rubrica, descubra a que receita se refere o cdigo 1112.04.10.
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1. RECEITAS CORRENTES (A) ORIGEM I (B)

1. Tributria
2. RECEITAS DE CAPITAL (A) ORIGEM (B)

1. Operaes de Crdito
ESPCIE (C)
1. Impostos 2. Taxas 3. Contribuies de Melhoria 1. Sociais 2. Econmicas 1. Imobilirias 2. Valores Mobilirios 3. Concesses e Permisses 9. Outras 1. Produo Vegetal 2. Prod. Animal ou Derivados 9. Outras
ESPCIE (C)
1. Internas 2. Externas
2. Contribuies 3. Patrimonial
2. Alienao de Bens 3. Amortizao de Emprstimos
1. Bens Mveis 2. Bens Imveis 0. Amortizao de Emprstimos
4. Agropecuria
4. Transferncias de Capital
2. Intergovernamentais 3. Instituies Privadas 4. Exterior 5. Pessoas 7. Convnios 8. Combate Fome 2. Integralizao do Capital Social
5. Industrial
1. Indstria Extrativa Mineral 2. Indstria de Transformao 3. Indstria de Construo 0. Servios 2. Intergovernamentais 3. Instituies Privadas 4. Exterior 5. Pessoas 6. Convnios 7. Combate Fome
5. Outras Receitas de Capital
6. Servios 7. Transferncias Correntes
3. Resultado do BACEN 4. Remunerao das Disponibilidades do Tesouro Nacional 9. Outras
9. Outras Receitas Correntes
1. Multas e Juros de Mora 2. Indenizaes e Restituies 3. Dvida Ativa 9. Diversas
Quadro 1: Codificao oramentria das receitas Fonte: Adaptado de <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/legislacao/download/ contabilida-de/Manual_Procedimentos_RecPublicas.pdf>

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Consultando o Quadro 1, vemos que o primeiro dgito (categoria econmica) se refere a uma receita corrente, o segundo (origem) a uma receita tributria e o terceiro (espcie) a uma receita de impostos.
At aqui muito fcil, no ? Mas e quanto aos demais dgitos?
Voc deve ter notado que h elevado nmero de receitas possveis, cada qual com uma codificao. Alm disso, a codificao regularmente revista e atualizada pela Secretaria do Tesouro Nacional. Por causa disso, a forma mais fcil e segura de descobrirmos a que se refere um determinado cdigo de receita consultando o manual. Para completar o nosso exemplo (cdigo 1112.04.10), vamos dar uma olhada no Quadro 2, que traz os cdigos de rubrica, alnea e subalnea das receitas de impostos, conforme consta da 4a edio do Manual de Procedimentos das Receitas Pblicas . Esse Saiba mais Manual de Procedimentos das Receitas Pblicas quadro nos diz que o quarto Regularmente, a Secretaria do Tesouro Nacional edita verso dgito do cdigo (2) se refere revista e atualizada do Manual de Procedimentos das Receiao Imposto sobre o Patrimnio tas Pblicas, que padroniza os procedimentos contbeis nos e a Renda, o quinto dgito (04) trs nveis de governo, de forma a garantir a consolidao das se refere a Imposto sobre a contas exigidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Para Renda e Proventos de saber mais sobre a codificao oramentria das receitas, Qualquer Natureza e o sexto consulte o manual. Conhea um pouco mais deste dgito (10) se refere a Pessoas manual acessando <http://www. tesouro.fazenda.gov.br/ Fsicas. Portanto, o cdigo legislacao/download/contabilidadeManual_Procedimentos_ 1112.04.10 se refere ao RecPublicas.pdf>. Acesso em: 20 maio 2010. pagamento de Imposto de Renda por pessoas fsicas. Agora, consulte o Quadro 2 e tente descobrir, sozinho, a que receita corresponde o cdigo 1113.01.02. Depois de responder, consulte a pgina 122 do Manual de Procedimentos das Receitas Pblicas (4a edio) e confirme sua resposta. Aproveite para verificar que outras informaes o manual traz, a exemplo da definio de cada subalnea da receita.
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1. Receitas Correntes ( A)
RUBRICA
ORIGEM(B)
1. Impostos sobre o Comrcio Exterior 01. Imposto sobre a Importao 02. Imposto sobre a Exportao
ESPCIE (C) (D) ALNEA (EF) SUBALNEA (GH)
1. Tributria
1. Impostos
00. Valor Total do Imposto sobre a Importao 01. Receita do Principal do Imposto sobre a Importao 02. Receita do Programa de Recuperao Fiscal Imposto sobre a Importao 00. Valor Total do Imposto sobre a Exportao 01. Receita do Principal do Imposto sobre a Exportao 02. Receita do Programa de Recuperao Fiscal Imposto sobre a Exportao 00. Valor Total do ITR 00. Valor Total do IPTU 00. Valor Total do Imposto sobre a Renda 10. Pessoas Fsicas 11. Receita do Programa de Recuperao Fiscal PF 21. Imposto de Renda Pessoa Jurdica 22. Receita do Programa de Recuperao Fiscal PJ 31. Imposto de Renda Retido nas Fontes Trabalho 32. Imposto de Renda Retido nas Fontes Capital 33. Imposto de Renda Retido nas Fontes Remessa Exterior 34. Imposto de Renda Retido nas Fontes Outros Rendimentos 35. Receita do Programa de Recuperao Fiscal Retido nas Fontes
2. Impostos sobre o Patrimnio e a Renda 02. IPTU 04. Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza
01. ITR
Quadro 2: Codificao oramentria das Receitas Correntes
Fonte: Elaborado pela autora
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RUBRICA
1. Receitas Correntes (A )
ORIGEM(B)
2. Impostos sobre o Patrimnio e a Renda 05. IPVA 07. Imposto de Tr a n s m i s s o Causa Mortis 08. Imposto de Tr a n s m i s s o Inter Vivos 3. Impostos sobre a Produo e a Circulao 01. Imposto sobre Produtos Industrializados 00. Valor Total do IPVA
ESPCIE (C) (D) ALNEA (EF) SUBALNEA (GH)
1. Tributria
1. Impostos
00. Valor Total do Imposto sobre Transmisso Causa Mortis
00. Valor Total do Imposto sobre Transmisso Inter Vivos
00. Valor Total do IPI 01. Imposto sobre os Produtos Industrializados do Fumo 02. Imposto sobre Produtos Industrializados de Bebidas 03. Imposto sobre Produtos Industrializados de Automveis 04. Imposto sobre Produtos Industrializados de Importao 09. Imposto sobre Produtos Industrializados Outros Produtos 10. Receita do Programa de Recuperao Fiscal IPI 00. Valor Total do ICMS 00. Valor Total do IOF 01. Imposto sobre Comercializao do Ouro 02. Receita do Programa de Recuperao Fiscal IOF 09. Imposto sobre as Demais Operaes 10. Receita do Programa de Recuperao Fiscal IOF 00. Valor Total do Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza
02. ICMS 03. Imposto sobre Operaes de Crdito IOF
05. Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza 5. Impostos Extraordinrios 00. Impostos Extraordinrios
00. Valor Total dos Impostos Extraordinrios
Quadro 2: Codificao oramentria das Receitas Correntes
Fonte: Elaborado pela autora
por meio do estudo do comportamento de cada natureza da receita que o Poder Executivo estima (e o Poder Legislativo avalia) a projeo de arrecadao do governo, a qual fundamentar a programao de despesas na LOA. Observe que o governo no pode escolher livremente as despesas nas quais sero aplicadas as receitas arrecadadas. Isso porque alguns itens de receita esto vinculados, por lei, a determinados tipos de despesa. Por exemplo, o artigo 212 da Constituio Federal determina que os Estados, o Distrito Federal e os municpios destinem no mnimo 25% de sua receita de impostos na manuteno e no desenvolvimento do ensino. Logo, para montar a programao de despesas, necessrio criar uma classificao de receitas que discrimine os recursos livres dos recursos vinculados e evidencie as destinaes desses ltimos. Isso feito por meio da chamada classificao por fonte de recursos, conforme discutiremos na seo a seguir.
Classificao por Fonte de Recursos

Fonte de Recursos (tambm denominada de Destinao de Recursos) so agrupamentos de naturezas de receita que atendem a uma determinada destinao legal (ALBUQUERQUE; MEDEIROS; FEIJ, 2008). Cada fonte formada por meio de um cdigo de trs dgitos, que identificam os seguintes atributos: Fonte A BC
A , conhecido como indicador do Grupo Fonte,

identifica se o recurso originrio do Tesouro ou se de Outras Fontes, e, ainda, se trata-se de recursos do exerccio corrente ou de exerccio anterior.
1 Tesouro exerccio corrente. 2 Outras Fontes exerccio corrente. 3 Tesouro exerccio anterior.
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4 Outras Fontes exerccio anterior. 9 Recursos Condicionados.
BC identificam a destinao da receita, conforme a

legislao vigente. No h padronizao para esses dgitos, devendo cada ente da federao compor sua prpria tabela, de acordo com as suas necessidades. Apenas os recursos sem nenhuma vinculao (conhecidos como Recursos Ordinrios) que devero ser identificados pelo cdigo 00 por todos os entes. Assim, a Fonte 100 se refere a Recursos Ordinrios do Tesouro, arrecadados no exerccio corrente, no oramento federal e nos oramentos estaduais e municipais. Os demais recursos, vinculados a algum tipo de gasto, recebem cdigos diferenciados. Na Unio, por exemplo, o cdigo 12 se refere aos recursos destinados manuteno e desenvolvimento do ensino, conforme voc pode averiguar na pgina 110 do Manual Tcnico do Oramento para 2010. Assim, a Fonte 112 se refere a recursos do Tesouro, arrecadados no exerccio corrente, que se destinam ao custeio de aes de manuteno e desenvolvimento do ensino. Tomamos contato com a linguagem oramentria pelo lado da receita. Agora, passaremos a estudar como se classificam as despesas. Antes, porm, uma observao para voc: no se intimide com o volume de informaes que esto sendo fornecidas. No h necessidade de decorar nada, apenas de compreender os conceitos oramentrios e saber consultar os manuais, as tabelas e as bases de dados, quando necessrio. Aps discutirmos a classificao das despesas, teremos oportunidade de fazer, nas prximas Unidades deste livro, diversas consultas base de dados oramentrias para verificar, na prtica, como essas classificaes so utilizadas. Elas nos abriro as portas para algumas interessantes experincias de laboratrio e lhe permitiro ganhar familiaridade com a linguagem oramentria de forma natural. Portanto, vamos em frente!
Para conhecer este
material acesse: <https:/ gov.br/bib/MTO_2010_ VF6_de_190510.pdf>.
/portalsof.planejamento.
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DESPESAS PBLICAS
Entendemos por despesas todos os gastos com a manuteno dos rgos e das entidades e a prestao de servios pblicos (chamadas de despesas correntes) e com a realizao de obras e compra de equipamentos (chamadas de despesas de capital), alm da concesso de emprstimos, constituio de empresas e do pagamento dos servios da dvida, quando houver. a programao de despesas constantes das leis oramentrias que define como os recursos sero distribudos entre as despesas a serem realizadas, cabendo ao Poder Executivo fazer uma proposta inicial, que os parlamentares devem analisar e modificar, por meio de emendas, para atender aos interesses da sociedade.
Voc pode estar se perguntando: como se elabora a programao de despesas?
Para respondermos a essa pergunta, precisamos continuar nossa jornada pelas classificaes oramentrias. Ento, mos obra!
CLASSIFICAO ORAMENTRIA
DAS
DESPESAS
As leis oramentrias so leis de um tipo especial, porque trazem, ano a ano, a relao de centenas e, muitas vezes, milhares de aes, cada uma com sua descrio, sua meta e seu valor.
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Para planejar as aes, administrar sua execuo e fazer o controle dos gastos, necessrio dar a cada despesa um cdigo identificador e classific-la conforme sua finalidade, sua natureza e seu rgo responsvel. As principais normas em vigor sobre a classificao da despesa oramentria so a Lei n. 4.320/64, a Portaria n. 42, de 14 de abril de 1999, e a Portaria Interministerial n. 163/01. Observe o Quadro 3.
Quadro 3: Quadro LOA 2009 Fonte: Adaptado de Brasil (2008c, anexo VII, v. 4)
Note que as despesas so organizadas no oramento segundo trs classificaes principais: classificao institucional (parte 1 do Quadro 3), classificao funcional e por programa (parte 2 do Quadro 3) e classificao por natureza da despesa (parte 3 do Quadro 3).
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Classificao Institucional
Retorne parte 1 do Quadro 3, ela traz a classificao institucional da despesa, que serve para agrupar as aes
conforme as instituies autorizadas a realiz-las, relacionando os rgos da administrao direta ou indireta responsveis por realiz-las. (ALBUQUERQUE; MEDEIROS; FEIJ, 2008, p. 291).
Essa parte identifica o rgo e a unidade oramentria (UO) aos quais a despesa est vinculada, por meio de um cdigo de cinco dgitos: os dois primeiros referentes ao rgo e trs seguintes referentes UO. A parte 1 do Quadro 3 ainda nos diz que as despesas ali programadas esto a cargo do rgo Ministrio da Cultura, de cdigo 42 (A), e da UO Fundo Nacional de Cultura, de cdigo 902 (B), resultando na classificao institucional 42.902. O Ministrio da Cultura tem outras UO, por exemplo:
42101 Ministrio da Cultura; 42201 Fundao Casa de Rui Barbosa; 42202 Fundao Biblioteca Nacional BN; 42203 Fundao Cultural Palmares; 42205 Fundao Nacional de Artes; 42204 Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico
Nacional; e
42206 Agncia Nacional do Cinema.

Observe que a primeira unidade oramentria listada tem a mesma denominao do rgo, o que fcil de entendermos: como as autorizaes de despesas esto consignadas nas unidades oramentrias (UO) e no no rgo, um ministrio, por exemplo, que rgo, precisar ser, tambm, unidade oramentria na qual estaro dispostas as suas dotaes.
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Classificao Funcional e por Programas

Agora, observe a parte 2 do Quadro 3 ela traz a classificao funcional e por programas, que serve para identificar a rea de governo qual a despesa est atrelada. Essa classificao abrange cinco categorias de programao: funo, subfuno, programa, ao e subttulo. A funo (C) o maior nvel de agregao da despesa e identificada por meio de um cdigo de dois dgitos. Por exemplo:
08 Assistncia Social. 12 Educao. 13 Cultura. 16 Habitao. 17 Saneamento. 18 Gesto Ambiental. 20 Agricultura. 27 Desporto e Lazer.
A subfuno ( D ) identifica com maior detalhe a rea de governo na qual a despesa se insere, sendo identificada por cdigo de trs dgitos. Por exemplo:
126 Tecnologia da Informao. 128 Formao de Recursos Humanos. 241 Assistncia ao Idoso. 302 Assistncia Hospitalar e Ambulatorial. 391 Patrimnio Histrico, Artstico e Arqueolgico. 365 Educao Infantil. 512 Saneamento Bsico Urbano. 782 Transporte Rodovirio.
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Observe que a subfuno no est vinculada funo. Ou seja, uma despesa pode ser classificada na funo Habitao e na subfuno Saneamento Bsico Urbano, por exemplo. As funes e subfunes so definidas, para todos os entes da Federao, em anexo da Portaria n. 42/99. J os programas, conforme vimos no PPA, tm por finalidade agregar as aes que, uma vez executadas, contribuiro para a obteno de resultados e a consecuo de determinado objetivo.
O programa o elemento central de organizao da ao governamental, no qual se definem determinados objetivos a serem atingidos e os correspondentes indicadores de desempenho.
Os programas que compem o oramento anual so os mesmos definidos no PPA, o que faz dessa categoria elo fundamental entre o planejamento de mdio prazo e a elaborao e gesto dos planos de trabalho de curto prazo. Veja a Figura 4.
Figura 4: Programa como elo entre planejamento, oramento e gesto Fonte: Adaptada de Brasil (2007)
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Cada programa possui um cdigo identificador de quatro dgitos (E) e abarca certo nmero de aes, que, conforme vimos na parte do PPA, podem ser do tipo projeto, atividade ou operao especial. Cada ao (F) identificada por cdigo de quatro dgitos.
Como podemos saber se o cdigo da ao se refere a uma atividade, um projeto ou uma operao especial?
Podemos identific-los pelo primeiro dgito do cdigo da ao: atividades iniciam com dgito par (2, 4, 6 ou 8), projetos iniciam com dgito mpar (1, 3, 5 ou 7) e operaes especiais iniciam com o dgito 0. Contudo podemos encontrar, no PPA, aes cujo cdigo nicia pelo dgito 9. Trata-se de aes no oramentrias, ou seja, aes que constam do PPA, mas que no tm dotao na LOA. Cada ao, por sua vez, seguida pelo subttulo (G), cujo cdigo de quatro dgitos serve para identificar a localidade da ao (ou seja, em que Distrito, municpio, Estado ou regio a ao ser realizada). Vamos ver como a classificao funcional e por programas est representada no Quadro 3. A coluna Funcional nos diz que a despesa se refere funo 13 Cultura (C) e subfuno 391 Patrimnio Histrico, Artstico e Arqueolgico (D). J os itens E , F e G do Quadro 3 sinalizam, respectivamente, o cdigo do programa (0167 Brasil Patrimnio Cultural), o cdigo da atividade (2636 Preservao de Bens Culturais de Natureza Material) e o cdigo do subttulo (0060 Preservao de Bens Culturais de Natureza Material No Estado da Bahia).
A identificao dos subttulos no obrigatria para Estados e municpios. Nesse caso, vale o que dispuser a Constituio Federal ou Lei Orgnica do ente e sua LDO.
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Veremos, a seguir, como utilizar o sistema de informaes para identificar as despesas, seus cdigos e suas descries. Por ora, vamos prosseguir com o ltimo bloco de classificaes: por natureza da despesa e outras classificaes complementares.
Classificao segundo a Natureza da Despesa

Para entender melhor como esta classificao, retorne ao Quadro 3 e observe a parte 3, ela traz a classificao por Natureza da Despesa, que serve para identificar as aes segundo vrios critrios necessrios para o controle da gesto dos rgos e das polticas do governo. Essa classificao compreende quatro critrios bsicos:
por categoria econmica; por Grupo de Natureza da Despesa (GND); por Modalidade de Aplicao (MA); e por elemento de despesa.
Agora, vamos entender o que vem a ser cada uma dessas categorias.
Categoria Econmica
Essa classificao visa separar as despesas de consumo e manuteno dos bens e servios governamentais daquelas que contribuem para a expanso da capacidade produtiva do Pas. Compreende dois critrios de classificao: despesas correntes e despesas de capital.
Despesas correntes: so as despesas de prestao

de servios, conservao e adaptao do patrimnio constitudo e transferncias para manuteno de outras entidades. Exemplo: formulao e acompanhamento da poltica nacional de desenvolvimento urbano.
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Despesas de capital: so aquelas que contribuem

para a formao ou aquisio de bem de capital (compra de equipamentos e construo de imveis, por exemplo) ou de produtos para revenda, alm da concesso de emprstimos e amortizao da dvida. Exemplo: construo de ponte urbana sobre o rio Poti, em Teresina (PI). Observe que o Quadro 3 no traz qualquer referncia direta classificao por categoria econmica. Isso ocorre, pois, como veremos na prxima classificao que discutiremos Grupo de Natureza da Despesa , j nos informa, indiretamente, se a despesa corrente ou de capital.
Grupos de Natureza da Despesa (GND)

a classificao que visa agregar as despesas em categorias que expressam a finalidade do gasto. H seis tipos de GND que guardam relao com as categoriais econmicas vistas anteriormente. So elas:
GND 1 Pessoal e encargos sociais: despesas com o pagamento do funcionalismo pblico. GND 2 Juros e encargos da dvida: despesas com o pagamento de juros, comisses e encargos da dvida pblica interna e externa. GND 3 Outras despesas correntes : despesas no classificadas nas demais categorias, voltadas sobretudo para o funcionamento dos rgos e a prestao de servios pblicos. GND 4 Investimentos: despesas com o planejamento e a execuo de obras, bem como a aquisio de bens imveis, instalaes, equipamentos e material permanente. GND 5 Inverses financeiras: despesas com aquisio de imveis ou bens de capital j em utilizao, aquisio de ttulos ou aumento do capital de empresas; concesso de emprstimos e aquisio de bens para revenda (estoques reguladores). GND 6 Amortizao da dvida: despesas com o pagamento ou refinanciamento do principal da dvida pblica e sua atualizao monetria ou cambial. Quadro 4: Grupos de natureza da despesa Fonte: Adaptado de Brasil (2001)
3-Despesas Correntes
4-Despesas de Capital
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No Quadro 3, a coluna GND (I) informa que a dotao para Preservao de Bens Culturais de Natureza Material no Estado da Bahia destina-se a despesas de investimento (GND 4). comum vermos as despesas em GND 3 (Outras Despesas Correntes) serem referidas nos meios de comunicao como despesas de custeio da mquina. Observe que isso no correto, porque o GND 3 compreende um grande nmero de despesas que no so de manuteno dos rgos de governo. Por exemplo: compra de vacinas para os postos de sade e de livros didticos para as escolas pblicas so despesas em GND 3, que nada tm a ver com o custeio da mquina pblica. Por essa razo, precisamos ter cuidado ao criticarmos o aumento dos gastos com custeio: tais gastos podem se referir tanto ao consumo de cafezinho nos rgos pblicos quanto distribuio de material didtico para a rede de ensino, certo?
Modalidade de Aplicao (MA)

Essa classificao identifica quem aplicar os recursos autorizados na LOA: se o prprio rgo detentor da dotao oramentria ou o rgo/entidade de outra esfera, mediante transferncia de recursos. Tambm serve para evitar dupla contagem, no caso de transferncias entre unidades oramentrias da mesma esfera de governo. So 11 os critrios de classificao segundo a modalidade de aplicao:
MA 20 Transferncias Unio: despesas realizadas

pelos Estados, municpios e pelo Distrito Federal por meio de transferncias de recursos Unio.
MA 30 Transferncias a Estados e ao Distrito Federal:

despesas realizadas pela Unio ou por municpios por meio de transferncias a Estados e ao Distrito Federal.
MA 40 Transferncias a municpios: despesas

realizadas pela Unio, por Estados ou pelo Distrito Federal por meio de transferncias a municpios.
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MA 50 Transferncias a Instituies Privadas sem

Fins Lucrativos: despesas realizadas pela Unio, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos municpios por meio de transferncias a entidades privadas sem fins lucrativos que no tenham vnculo com a Administrao Pblica.
MA 60 Transferncias a Instituies Privadas com

Fins Lucrativos: despesas realizadas pela Unio, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos municpios por meio de transferncias a entidades privadas com fins lucrativos que no tenham vnculo com a Administrao Pblica.
MA 70 Transferncias a Instituies Multigovernamentais: despesas realizadas pela Unio, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos municpios por meio de transferncias a entidades criadas ou mantidas por mais de um ente da Federao ou pelo Brasil juntamente com outros pases.
MA 71 Transferncias a Consrcios Pblicos:

despesas realizadas pela Unio, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos municpios por meio de transferncias a consrcios pblicos criados nos termos da Lei n. 11.107, de 6 de abril de 2005.
MA 80 Transferncias ao Exterior: despesas

realizadas pela Unio, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos municpios por meio de transferncias a entidades governamentais pertencentes a outros pases, a organismos internacionais e a fundos institudos pelo Brasil juntamente com outros pases.
MA 90 Aplicaes Diretas: despesas realizadas pela

Unio, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos municpios por unidades oramentrias da mesma esfera de governo.
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MA 91 Aplicao Direta Decorrente de Operaes

entre rgos, Fundos e Entidades Integrantes dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social: despesas relativas a operaes de aquisio de materiais, bens e servios e a pagamento entre rgos e entidades dos oramentos fiscal e da seguridade social da mesma esfera de governo.
MA 99 A Definir: modalidade utilizada pelo Poder

Legislativo em emendas ao projeto de LOA ou a crditos adicionais, ficando vedada a execuo da despesa enquanto no houver definio de sua modalidade pelo Poder Executivo. Voltando ao Quadro 3, podemos observar a coluna Mod (K) informa que a dotao para Preservao de Bens Culturais de Natureza Material no Estado da Bahia ser realizada por meio de aplicaes diretas da Unio (MA 90).
Elemento de despesa
Essa classificao visa identificar com maior detalhe o objeto do gasto: remunerao de pessoal, obrigaes tributrias, benefcios assistenciais, obras e instalaes, auxlios financeiros a estudantes etc. A identificao do elemento de despesa no explicitada na LOA, razo pela qual o Quadro 3 no faz referncia a essa classificao. Porm, os elementos de despesa so definidos e podem ser conhecidos quando da execuo da despesa. Discutiremos mais esse aspecto na prxima Unidade. A Portaria Interministerial n. 163/01 traz a listagem bsica dos elementos de despesa, que pode, no entanto, ser suplementada pelos governos estaduais e municipais.
Para conhecer mais acesse <http://
sobre esta portaria,
www.tesouro.fazenda.gov.br/ legislacao/download/ contabilidade/
portaria_163_01.pdf>.
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Classificaes Complementares
O oramento da Unio e alguns oramentos estaduais e municipais contam ainda com trs outros critrios de classificao de gastos. So eles:
Esfera: essa classificao visa identificar a que tipo

de oramento a despesa se refere. Por exemplo: Esfera F Oramento Fiscal; Esfera S Oramento da Seguridade Social; Esfera I Oramento de Investimento das Empresas Estatais. No Quadro 3, a coluna Esf (H) informa que a dotao para Preservao de Bens Culturais de Natureza Material no Estado da Bahia insere-se no oramento fiscal.
Identificador de uso : essa classificao visa

identificar a parcela das despesas que compem a contrapartida de emprstimos ou doaes. Na Unio, existem seis identificadores de uso (IU), a saber:
recursos no destinados a contrapartida; contrapartida de emprstimos do Banco Internacional

para Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD);
contrapartida de emprstimos do Banco Interamericano

de Desenvolvimento (BID);
contrapartida de emprstimos com enfoque setorial amplo; contrapartida de outros emprstimos; e contrapartida de doaes.
Observe que no Quadro 3 a coluna IU (L) informa que a dotao para Preservao de Bens Culturais de Natureza Material no Estado da Bahia no se destina contrapartida (IU 0).
Identificador de Resultado Primrio : essa

classificao visa identificar as despesas primrias e financeiras, para fins de apurao do resultado primrio do governo. Despesas primrias so todas
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as despesas oramentrias exceto as despesas financeiras, que so as despesas com juros e amortizao da dvida interna e externa, a aquisio de ttulos de capital integralizado e as despesas com concesso de emprstimos. O resultado primrio a diferena entre receitas e despesas primrias. Quando essa diferena positiva, ocorre um supervit primrio, que contribui para a reduo do endividamento pblico. E quando essa diferena negativa, ocorre um dficit primrio, que contribui para um aumento do endividamento pblico. Na Unio, h cinco indicadores de resultado primrio (RP):
0 Despesa financeira; 1 Despesa primria obrigatria; 2 Despesa primria discricionria; 3 Despesa relativa ao Projeto Piloto de Investimentos
(PPI); e
4 Despesa do oramento de investimentos das empresas

estatais que no impactam o resultado primrio.
Note que, utilizando os identificadores de resultado primrio, podemos tambm verificar o nvel de rigidez do oramento, calculando a proporo das despesas primrias obrigatrias sobre o total das despesas primrias. Retomando novamente a anlise do Quadro 3, perceba que a coluna RP (J) informa que a dotao para Preservao de Bens Culturais de Natureza Material no Estado da Bahia uma despesa primria discricionria (RP 2). Em suma, perceba que, utilizando os cdigos relativos s classificaes oramentrias, podemos obter um grande volume de informaes a partir de uma simples linha de cdigos. Por exemplo, no Quadro 3, considerando a linha de cdigo Esf-F GND-4 RP-2 Mod-90 IU-0, podemos evidenciar a dotao do oramento fiscal, destinada realizao de despesa primria discricionria do tipo investimento a ser executada diretamente por rgo da Unio e sem vnculo com contrapartida.
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O Quadro 3, traz tambm o cdigo da fonte de recursos que est financiando a despesa (coluna Fte M). Trata-se da mesma classificao por fonte que estudamos na seo anterior desta Unidade classificao das receitas. No exemplo do Quadro 3, a despesa ser financiada por fonte 100, correspondente a recursos ordinrios do Tesouro Nacional. Para um melhor entendimento, analise atentamente a Figura 5, a seguir, que sintetiza a estrutura bsica das classificaes oramentrias para a Unio:
Figura 5: Estrutura da Lei Oramentria da Unio Fonte: Adaptada de <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/ 2007/Lei/Anexo/ANL11451-07-V4.pdf>
Tendo entendido a lgica de codificao das receitas e despesas oramentrias, vamos passar a discutir como consultar as informaes oramentrias e utiliz-las na anlise da elaborao e execuo do oramento.
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SISTEMAS DE INFORMAES ORAMENTRIAS

A LOA, mesmo de um pequeno municpio, rene elevado nmero de decises e informaes, que precisam ser organizadas de modo a se tornarem compreensveis, acessveis e gerenciveis. Isso se d por meio da adoo de um sistema de informaes oramentrias, que pode ser simples (fazendo uso de planilhas eletrnicas) ou sofisticado (fazendo uso de bancos de dados e ferramentas on-line). A tecnologia adotada para organizar os dados no importa, desde que torne as contas pblicas transparentes e gerenciveis. A partir desta Unidade, nossas discusses sero sempre referenciadas em exerccios prticos, a serem realizados com a base de dados do oramento da Unio. A ideia que voc aprenda a reconhecer e utilizar os conceitos aplicando-os em relatrios concretos do processo oramentrio. Tais conceitos so muito semelhantes nas trs esferas de governo, pois a Constituio Federal e as normas infraconstitucionais impem certa padronizao dos sistemas oramentrios. Portanto, adquirindo familiaridade com uma base de dados, voc estar se capacitando para compreender, por analogia, qualquer outra.
Para lidar com a base de dados do oramento da Unio, vamos aprender a utilizar o sistema SIGA Brasil. Mas o que voc entende por esse sistema? J ouviu falar dele?
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Esse sistema rene, em um mesmo repositrio, informaes sobre todo o ciclo oramentrio desde a elaborao da proposta oramentria pelo Poder Executivo e a discusso de emendas pelo Poder Legislativo, at a execuo da lei aprovada. Antes, porm, vamos entender o seguinte: cada fase do ciclo oramentrio realizada por um determinado grupo de rgos e entidades pblicas, que desenvolve e gerencia a base de dados referente quela fase do processo. Portanto, o ciclo oramentrio objeto de diversas bases de dados diferentes, no uma s. A primeira fase do ciclo a fase da elaborao da proposta envolve os chamados setoriais do Poder Executivo (os rgos de cada pasta do governo), mais as propostas dos rgos do Legislativo e do Judicirio. Essas propostas so consolidadas pelo rgo central de oramento (no caso federal, a Secretaria de Oramento Federal; nos Estados e municpios, as Secretarias de Planejamento, Fazenda, Finanas etc.). Nessa fase, utilizado um sistema de informaes de elaborao oramentria, a exemplo do Sistema Integrado de Dados Oramentrios (SIDOR) no governo federal. Atualmente, o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) desenvolve outro sistema de informaes o Sistema Integrado de Planejamento e Oramento (SIOP) que dever integrar, em uma nica plataforma, as bases de planejamento e oramento do governo federal. Acompanhe o desenvolvimento da proposta no portal do MPOG. A segunda fase a apreciao da proposta oramentria pelo Poder Legislativo e apresentao de emendas parlamentares. Nessa fase esto envolvidos rgos do Poder Legislativo, inclusive os conselhos e tribunais de contas, os quais tambm desenvolvem suas bases de dados sobre as emendas apresentadas e decises pertinentes a essa fase. No caso do oramento federal, o Congresso Nacional gerencia essas informaes por meio de um sistema de informaes chamado Sistema de Elaborao Oramentria do Congresso Nacional (SELOR). Por fim, a terceira fase, de execuo da proposta oramentria, envolve praticamente todos os rgos pblicos, que arrecadam as receitas e realizam os gastos. Podemos, assim,
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considerar essa fase como a mais complexa, porque nela que se produzem milhares de decises e informaes de forma difusa, que precisam ser administradas de alguma forma. No governo federal, a administrao da execuo se d por meio do Sistema Integrado de Administrao Financeira (SIAFI). Agora, imagine a dificuldade que para o interessado em oramento pblico ter de conhecer cada uma dessas bases separadamente, conseguir senhas de acesso a cada uma e aprender a utiliz-las. Pois bem, o sistema de informaes que iremos trabalhar o SIGA Brasil que rene em um nico repositrio de dados o SIDOR, o SELOR, o SIAFI e outras bases que so, originalmente, sistemas separados. Ao reuni-los na mesma base, o SIGA Brasil nos permite explorar o processo oramentrio em toda sua extenso manipulando um nico repositrio de dados e sem a necessidade de senha ou cadastramento prvio. Assim, podemos afirmar que a base de dados toda organizada segundo a classificao oramentria que estudamos nesta Unidade rgo, unidade oramentria, funo, subfuno, programa, ao, GND, MA, Esfera etc. Porm, os valores financeiros que a base de dados mostra refletem alguns conceitos que ainda no estudamos: valor da proposta, dotao inicial, autorizado, empenhado, liquidado, restos a pagar etc. Na prxima Unidade, discutiremos o processo de elaborao e execuo do oramento. A cada conceito dado, voltaremos ao SIGA Brasil para conferir como o conceito utilizado na prtica.
Para conhecer este sistema, v at o
Ambiente Virtual de
Ensino-Aprendizagem
(AVEA), assista s aulas no vdeo e pratique os
exerccios. Mais do que cumprir os requisitos da disciplina, investir no aprendizado dessa ferramenta agora ir dot-lo de um instrumento de trabalho para o seu dia a dia e capacit-lo a compreender melhor a elaborao, a execuo e o controle do oramento.
Complementando......
Para voc ampliar seu conhecimento sobre a classificao das receitas, leia:
Gesto de Finanas Pblicas: Fundamentos e Prticas de Planejamento,

Oramento e Administrao Financeira com Responsabilidade Fiscal captulos 8 (Receitas) e 9 (Vinculaes de Receitas e Transferncias Intergovernamentais) de Claudiano Albuquerque, Marcio Medeiros e Paulo Henrique Feij.
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Resumindo
Nesta unidade, vimos que as receitas e despesas pblicas so a matria-prima da qual a programao oramentria feita. As aes governamentais programadas pelo poder executivo e aprovadas pelo poder legislativo precisam ser escritas em documentos passveis de serem consultados por todos. Isso seria impossvel se fosse feito em linguagem natural. As classificaes oramentrias de receitas e despesas nos fornecem uma linguagem mais resumida para traduzir as intenes de arrecadao e os gastos do governo, por meio da utilizao de cdigos. Compreender as classificaes oramentrias condio essencial para compreender o planejamento governamental e participar de seu processo de elaborao, gesto, acompanhamento e avaliao. A segunda condio para participar desse processo ter acesso s informaes oramentrias, para tanto utilizar sistemas de informaes gerenciais fundamental para o trabalho de planejamento, execuo, avaliao e controle dos gastos. O governo federal, como os governos estaduais e muitos governos municipais, utilizam sistemas de informaes como ferramentas de elaborao e execuo oramentria e financeira. Por fim, vimos que tais sistemas nos possibilitam fazer consultas, cruzamentos de dados e anlises que dificilmente poderamos fazer sem a ajuda da tecnologia. Por intermdio de sistemas, como o SIGA Brasil,
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podemos obter as informaes com mais facilidade, poupando-nos tempo para investi-lo no que de fato interessa: a anlise das aes de governo e a atuao sobre o processo oramentrio.
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Para voc saber se entendeu o que foi exposto nesta Unidade, resolva as atividades propostas. Caso tenha dvidas, faa uma releitura cuidadosa dos conceitos e verifique os exemplos apresentados. Lembre-se: voc pode contar com o auxlio de seu tutor sempre que necessrio.
1. Consulte a LOA de seu municpio e descreva as classificaes utilizadas para identificar as despesas, nos moldes do Quadro 3. 2. Se o governador do Estado A desejar construir o edifcio-sede de um hospital pblico por meio de convnio com a prefeitura do municpio B, em que GND e Modalidade de Aplicao a despesa dever estar classificada? 3. E, se o objetivo for contratar uma equipe mdica para o hospital do prprio Estado A, qual o GND e Modalidade de Aplicao apropriados?
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UNIDADE 3
ELABORAO E EXECUO DA LEI ORAMENTRIA ANUAL


Discutir a preparao da proposta oramentria pelo Poder Executivo; Compreender as possibilidades de participao social no oramento pblico; Analisar a atuao do Poder Legislativo na definio da programao oramentria; Investigar empiricamente as diferenas entre a proposta encaminhada pelo Poder Executivo e a lei aprovada pelo Poder Legislativo; e Discutir as etapas de execuo da despesa; e da execuo do oramento.
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ELABORAO DA PROPOSTA ORAMENTRIA PELO PODER EXECUTIVO

Caro estudante, Na Unidade anterior, vimos que, por meio da definio das receitas e despesas, o oramento d concretude ao planejamento e viabiliza a realizao de obras, a prestao de servios e a regulao dos assuntos de interesse coletivo. Nesta Unidade, discutiremos como transcorre o processo oramentrio, nas fases de elaborao e execuo do oramento, e discutiremos como se d a definio concreta das receitas e despesas, quem participa das decises e o que faz cada um dos atores envolvidos. Exploraremos os trmites de elaborao da proposta oramentria pelo Poder Executivo, sua apreciao pelo Poder Legislativo e as alteraes no oramento por meio de crditos adicionais. Passaremos, ento, para a fase de execuo do oramento, analisando as etapas de realizao das despesas e fazendo diversos exerccios para explorarmos caractersticas da execuo, relativas regionalizao, s modalidades de aplicao, natureza da despesa e outras. Por fim, exploraremos tambm alguns instrumentos disponveis para fazer o acompanhamento dos pagamentos e as transferncias de recursos entre rgos e nveis de governo e veremos que possvel alcanar nveis elevados de transparncia financeira e oramentria nas administraes pblicas, com a participao ativa dos gestores pblicos. Se aps a leitura voc ainda tiver alguma dvida, no hesite em consultar seu tutor. Vamos l!
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Para saber mais sobre o processo de elaborao da proposta
oramentria pelo Poder Executivo Federal, acesse o stio da Secretaria de Oramento Federal SOF. Disponvel em: <http:// www.mp.gov.br/ secretaria.asp?sec=8>.
Para iniciarmos, vamos compreender o processo de elaborao do oramento. Comearemos recordando que a LOA est situada no processo mais amplo de planejamento das realizaes de governo. Ela traduz em aes operacionais de curto prazo as estratgias e os objetivos de mdio e longo prazo constantes do PPA e dos planos setoriais. Portanto, a elaborao da proposta oramentria precisa partir de rgos setoriais do governo, os quais, cada um em sua rea de atuao, conhece os problemas a serem enfrentados e as intervenes a serem realizadas. So rgos setoriais do governo municipal, por exemplo, as Secretarias de Educao, Sade, Transportes etc., alm da Cmara de Vereadores, do Conselho de Contas e do Tribunal de Justia. Devido ao elevado nmero de participantes envolvidos e de informaes utilizadas, o processo de captao das propostas setoriais precisa ser coordenado por um rgo central, que tambm fica responsvel por consolidar as propostas setoriais em um nico projeto de LOA. No governo federal, esse rgo a Secretaria de Oramento Federal (SOF). Os procedimentos operacionais utilizados pelos setoriais e pela SOF na elaborao da proposta oramentria constam do Manual Tcnico do Oramento (MTO), editado anualmente. Veja, na Figura 6, o fluxo de elaborao da proposta oramentria federal constante do MTO 2009:
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Legenda: SOF = Secretaria de Oramento Federal; MP = Ministrio do Planejamento; PR = Presidncia da Repblica; e PL = Projeto de Lei. Figura 6: Fluxo de elaborao da proposta oramentria Fonte: Brasil (2009a, p. 74)
Note que o rgo central de oramento fixa os limites financeiros de cada rgo e as diretrizes estratgicas a serem observadas pelos setoriais. Estes, por sua vez, definem os objetivos setoriais a serem observados pelas unidades oramentrias, que so responsveis pela formulao dos programas e das aes. A proposta setorial encaminhada ao rgo central, que, aps ajust-la e consolid-la com a dos demais setoriais, elabora o projeto de lei a ser encaminhado ao Poder Legislativo.
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Em vrios municpios brasileiros, a proposta oramentria resulta no apenas das decises dos setoriais, mas contempla tambm sugestes da sociedade civil organizada, coligidas por meio dos instrumentos de oramento participativo.
ORAMENTO PARTICIPATIVO
Podemos definir o oramento participativo como sendo o processo por meio do qual cidados e entidades da sociedade civil tm a oportunidade de interferir diretamente nas decises de gastos do governo e de fiscalizar a gesto oramentria. O Brasil foi um dos primeiros pases a instituir o oramento participativo (no final dos anos 1970), cujos bons resultados acabaram nos tornando referncia mundial nessa prtica. Hoje, inmeros municpios brasileiros fazem o oramento participativo e melhoram a cada ano as formas de integrar o governo e a sociedade. No h uma receita nica de como a Administrao Pblica deve implantar o oramento participativo. Cada municpio desenvolve a sua maneira de trabalhar. A ttulo de ilustrao, veja como foi a implantao do oramento participativo em um municpio brasileiro (COSTA et al., 2005):
O municpio foi inicialmente dividido em sete regies

oramentrias, com base na diviso j existente de distritos sanitrios feita pela Secretaria de Sade.
Em cada uma dessas regies, feita uma Conferncia

Regional Oramentria, na qual ocorrem reunies temticas envolvendo os cidados e os tcnicos do governo. Nessas conferncias, so escolhidos os delegados que comporo a Conferncia Municipal.
Na Conferncia Municipal, so sistematizadas as

discusses iniciadas nas Conferncias Regionais,
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definidas as prioridades oramentrias para o exerccio seguinte e eleito o Conselho do Oramento Participativo.
o Conselho do Oramento Par ticipativo que

encaminha as propostas para o PPA, a LDO e a LOA, faz o acompanhamento da execuo oramentria e fiscaliza o cumprimento do plano de governo. Para que tais canais de participao tenham efetividade, contudo, necessrio que eles possam decidir sobre as aes a serem implementadas em cada regio e quanto cada ao deve receber de recurso. necessria, portanto, uma metodologia para a distribuio dos recursos para investimentos entre os bairros da cidade, que leve em conta fatores como a carncia de infraestrutura e a populao de cada um, por exemplo. Aps captar as propostas oramentrias dos setoriais e do oramento participativo e de consolid-las em um nico projeto de lei, o rgo central de oramento do governo encaminha o projeto ao chefe do Poder Executivo, para que este o encaminhe ao Poder Legislativo. O encaminhamento deve ocorrer at 31 de agosto de cada ano ou conforme dispuser a Constituio Federal ou Lei Orgnica do municpio. Comea, a partir da, a fase de apreciao da proposta oramentria pelos parlamentares. No sistema SIGA Brasil, o indicador que expressa os valores inicialmente propostos pelo Poder Executivo para cada categoria de programao denominado PL (em referncia a Projeto de Lei).
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APRECIAO LEGISLATIVA DA PROPOSTA ORAMENTRIA

Uma vez recebido o projeto de LOA do Poder Executivo, o Poder Legislativo passa a analisar e discutir a proposta. A apreciao do projeto de LOA uma das mais complexas tarefas do Poder Legislativo, no apenas devido importncia do oramento para a comunidade, como tambm devido ao elevado nmero de emendas apresentadas e decises produzidas. O processo legislativo-oramentrio segue, em linhas gerais, as seguintes etapas:
Nenhum projeto de lei recebe nmero to elevado de emendas, adotar processo
fazendo-se necessrio legislativo especfico para o projeto de lei oramentria, com regras prprias de
a escolha do relator-geral e dos relatores setoriais do

projeto de lei;
a realizao de audincias pblicas com os rgos de

governo e a sociedade;
a definio de regras para emendar o projeto de lei; a apresentao de emendas ao projeto de lei; a preparao dos relatrios setoriais e dos pareceres
s emendas;
tramitao da matria.
a discusso e a votao dos relatrios setoriais na

comisso de oramento;
a preparao do relatrio final do projeto de lei pelo

relator-geral;
a discusso e a votao do relatrio final na comisso

de oramento;
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a discusso e a votao do parecer final da comisso

de oramento pelo Plenrio do Poder Legislativo;
o encaminhamento dos autgrafos ao Poder Executivo,

para sano ou veto; e
a publicao da LOA no dirio oficial.

Na maioria das casas legislativas, a proposta oramentria dividida em reas temticas, ficando cada rea sob a responsabilidade de um parlamentar indicado para a funo de relator setorial. escolhido, tambm, um parlamentar para exercer a funo de relator-geral, cuja principal atribuio propor ajustes nas receitas e despesas para garantir a observncia de preceitos constitucionais e legais, corrigir erros e omisses e consolidar as decises aprovadas pelos relatrios setoriais. Um aspecto importante da apreciao oramentria no Congresso Nacional que a anlise da estimativa de receitas fica a cargo de um comit especfico, apartado das relatorias responsveis pela definio dos gastos. o Comit de Receitas que analisa a estimativa de arrecadao feita pelo Poder Executivo, corroborandoa ou alterando-a. O resultado dessa anlise passado aos relatores setoriais e ao relator-geral, os quais, ento, ajustam as dotaes oramentrias disponibilidade de recursos. Observe que a reestimativa de receita pode ser positiva ou negativa.
Voc sabia que devido crise financeira mundial de 2008 o Congresso Nacional reduziu a estimativa de receita da proposta oramentria para 2009 em mais de R$ 10 bilhes, fazendo o correspondente corte de despesas?
As alteraes da proposta oramentria aprovadas pelo Poder Legislativo geram novos valores e programaes para o oramento, os quais recebem o nome de autgrafos . Uma vez gerados os
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autgrafos pelo Poder Legislativo, esses so encaminhados para sanso ou veto pelo Poder Executivo. A partir da, os autgrafos tornam-se a dotao inicial com a qual os rgos iro trabalhar. Ento, no curso de elaborao da proposta oramentria, temos o seguinte processo de decises:
importante destacarmos que por meio das emendas que ocorrem as alteraes na proposta oramentria. Essas emendas podem ser individuais ou coletivas. As emendas individuais so de parlamentares, enquanto as coletivas so de comisses e de bancadas. A quantidade de emendas que cada autor pode apresentar e o valor mximo das emendas so definidos por norma interna da comisso de oramento. O Poder Legislativo tambm pode desenvolver mecanismos de oramento participativo para coligir propostas de emendas da sociedade civil organizada. As iniciativas, nesse sentido, ainda so muito incipientes, mas j h alguns exemplos.
Para acessar relatrios, notas tcnicas, legislao e outros documentos referentes tramitao da proposta oramentria no Congresso Nacional, bem como obter mais informaes sobre o processo legislativooramentrio acesse os <http://www.senado. Deputados <http:// stios do Senado Federal
Voc sabia que na apreciao da proposta oramentria para 2009 a Comisso Mista de Oramento coligiu sugestes de emendas da sociedade (emendas populares) por meio da internet e de audincias pblicas e determinou que cada bancada adotasse pelo menos uma emenda popular?
gov.br> ou da Cmara dos www.camara.gov.br>.
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A prerrogativa parlamentar de alterar tanto as receitas quanto as despesas da proposta oramentria bastante recente e inovadora em relao a nossa histria poltica e ao sistema prevalecente nos demais pases da Amrica Latina, cujos
parlamentos no detm tantos poderes. O bom uso dessas prerrogativas requer que o Poder Legislativo se prepare tcnica e politicamente, adquirindo familiaridade com o processo oramentrio, dando ampla publicidade s discusses e estimulando a participao da sociedade nas audincias e reunies sobre o oramento. O gestor pblico tem um importante papel nesse processo de aprendizado institucional.
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CRDITOS ADICIONAIS E ALTERAES DA LEI ORAMENTRIA ANUAL

Como vimos no incio da Unidade 1, a LOA, uma vez aprovada, deve ser o guia para a atuao dos gestores pblicos. Nem por isso o oramento deve ser esttico. Ao contrrio, sendo a realidade dinmica, o planejamento subjacente ao oramento tambm deve ser malevel, de modo a possibilitar mudanas e ajustes. Tais alteraes na LOA se do por meio de crditos adicionais*. Uma vez aprovada, sancionada e publicada a LOA, sua alterao somente pode ocorrer de duas formas:
*Crditos adicionais so alteraes feitas na LOA, durante o exerccio financeiro, para promover mudanas na programao ou nos valores das dotaes. Fonte: Elaborado pela autora.
Por meio de autorizaes dadas pelos parlamentares

ao Poder Executivo, no prprio texto da LOA, para a realizao de pequenos ajustes na programao. Por exemplo, o artigo 4 da LOA da Unio para 2009 autoriza o Poder Executivo a abrir crditos suplementares no valor de at 10% de cada subttulo, mediante a anulao parcial de outras dotaes.
Por meio de crditos adicionais, que so autorizaes de

despesas no computadas na LOA ou com dotao insuficiente. H trs tipos de crditos adicionais:
Crditos suplementares: visam reforar dotaes oramentrias de despesas j constantes da LOA.
Crditos especiais: visam incluir dotaes oramentrias para despesas ainda no constantes da LOA.
Crditos extraordinrios: visam aportar recursos para

despesas urgentes e imprevisveis, como as decorrentes de guerra ou calamidade pblica.
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No sistema de informaes oramentrias podemos distinguir que parte da dotao atual de um subttulo, uma ao ou um programa veio da autorizao inicial aprovada pelo Poder Legislativo e que parte da dotao veio de autorizaes de gasto por meio de crditos adicionais. Se o planejamento que embasou o oramento tiver sido de boa qualidade, a necessidade de fazer ajustes por meio de crditos adicionais mnima o suficiente para acomodar pequenas contingncias que vo surgindo ao longo do tempo. Porm, se os crditos adicionais so abertos em montante significativo, somos levados a concluir que o planejamento que orientou o oramento sofre de pelo menos uma das seguintes deficincias:
O planejamento no contemplou problemas e fatores

importantes da realidade, que acabaram se impondo ao longo do exerccio financeiro.
O planejamento foi adequado, porm acabou sendo

politicamente preterido por outras prioridades de gasto. Logo, em qualquer caso, a aplicao dos recursos pblicos nessas circunstncias corre o risco de se dar de forma casustica, fragmentada e inefetiva. Para abrir crditos adicionais, o Poder Executivo precisa indicar as fontes de recursos que financiaro esses gastos. Tais fontes, segundo o artigo 43 da Lei n. 4.320/64, podem ser:
Supervit financeiro do exerccio anterior: so

saldos financeiros, de crditos adicionais e de operaes de crdito remanescentes do oramento anterior.
Excesso de arrecadao : a diferena entre a

arrecadao prevista e a realizada.
Operaes de crdito: so emprstimos, financiamentos

e emisses de ttulos.
Anulao total ou parcial de dotaes : o

remanejamento de valores constantes da LOA e/ou de crditos adicionais aprovados.
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Perceba que o Poder Executivo pode propor a abertura de crditos suplementares e especiais, ao longo do ano, por meio da apresentao de projeto de lei ao Poder Legislativo. J os crditos extraordinrios, por seu carter de urgncia, so abertos por Medida Provisria.
Voc j ouviu falar do uso excessivo de Medidas Provisrias pelo Poder Executivo Federal?
Esse tem sido um dos principais problemas do planejamento oramentrio desde a Constituio de 1988. Sob a alegao de urgncia e relevncia, os sucessivos governos tm aberto crditos extraordinrios os mais variados, por meio de medidas provisrias, ganhando a possibilidade de executar aes por eles selecionadas em detrimento de outras programaes do oramento. Os crditos adicionais tm vigncia adstrita ao exerccio financeiro no qual foram abertos. Porm, no caso dos crditos especiais e extraordinrios abertos nos ltimos quatro meses do exerccio, a Constituio Federal faculta sua reabertura no exerccio seguinte, para utilizao nos limites dos seus saldos.
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PROCESSO DE EXECUO DO ORAMENTO

Uma vez aprovadas as programaes de trabalho e suas respectivas dotaes oramentrias, seja na LOA, seja em crditos adicionais, inicia-se a fase de execuo oramentria, que observa os seguintes procedimentos.
1o passo: definio do cronograma de desembolso e

programao financeira dos rgos.
2o passo: cumprimento das exigncias de licitao. 3o passo: realizao de empenho, liquidao e pagamento. Vamos estudar cada passo com maior detalhe a seguir.
CRONOGRAMA
DE
DESEMBOLSO E PROGRAMAO FINANCEIRA
A LOA define o valor de dotaes a que cada rgo far jus ao longo do ano para realizar despesas. Contudo, a execuo das dotaes depende da existncia de recursos financeiros no caixa do governo. A autorizao oramentria condio necessria, mas no suficiente para garantir a execuo da despesa. Ou seja:
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Se houver dotao oramentria, mas no houver

recursos financeiros disponveis, a despesa no poder ser executada.
Se houver recursos financeiros disponveis, mas no

houver dotao oramentria, a despesa tambm no poder ser executada. Logo, a execuo oramentria e a execuo financeira so indissociveis. Com o objetivo de adequar o ritmo de execuo das despesas ao ritmo de ingresso de recursos financeiros no Tesouro, o governo edita, 30 dias aps a publicao da LOA, o cronograma mensal de desembolso e a programao financeira dos rgos. Alm de editar a programao financeira, o Poder Executivo, ao final de cada bimestre, reavalia a previso de receitas e despesas para verificar se as metas fiscais previstas na LDO sero cumpridas. Se houver expectativa de frustrao na arrecadao, a Lei de Responsabilidade Fiscal determina que o Poder Executivo edite decreto bloqueando parte das despesas o chamado contingenciamento de gastos ou, mais corretamente, limitao de empenho e movimentao financeira. Nesse caso, cada rgo dever rever sua programao de gastos conforme os novos limites constantes do decreto de contingenciamento. Uma vez definida a programao de desembolsos e os limites de empenho e movimentao financeira, o Tesouro libera para os rgos setoriais cotas financeiras correspondentes s cotas oramentrias aprovadas para cada um. Observe, ento, que cada rgo ter, nesse ponto, uma programao de crditos oramentrios e a respectiva programao de cotas financeiras. A utilizao desse crdito pode ser dada de duas formas: ou as unidades oramentrias do rgo realizam a despesa diretamente ou descentralizam o crdito para que outra unidade a realize. Se a unidade oramentria optar por descentralizar o crdito, isso pode ser feito de duas formas:
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Para outra unidade do mesmo rgo: nesse caso,

a descentralizao do crdito oramentrio denominada proviso e a descentralizao da cota financeira denominada repasse.
Para unidade de outro rgo : nesse caso, a

descentralizao do crdito oramentrio denominada destaque e a descentralizao da cota financeira denominada da sub-repasse. Para um melhor entendimento, observe a Figura 7, a seguir:
Figura 7: Integrao entre a execuo oramentria e financeira da despesa Fonte: Adaptada de Giacomoni (2008, p. 316), editada por Inesc (2008)
Note que h uma correspondncia entre as operaes oramentrias e as financeiras. Ou seja, uma vez que cada unidade gestora tenha sua cota de gastos autorizada, inicia-se a execuo das despesas propriamente dita, a comear pela licitao dos bens ou servios a serem contratados.
99
LICITAO
A Constituio de 1988 determinou que nenhuma obra, servio, compra ou alienao seja contratada sem que haja processo prvio de licitao pblica, exceto nas situaes ressalvadas por lei (CF art. 37, XXI). O objetivo das licitaes garantir igualdade de condies a todos os concorrentes e, por essa via, assegurar as melhores condies de preo e qualidade para a Administrao Pblica. So cinco as modalidades de licitao:
Concorrncia: ocorre entre quaisquer interessados

que, na fase de habilitao preliminar, comprovem possuir os requisitos mnimos de qualificao exigidos no edital.
Tomada de preos: a licitao por meio de consulta

a interessados devidamente cadastrados.
Convite: acontece por meio de convite a pelo menos

trs fornecedores administrativa. cientfico ou artstico. escolhidos pela unidade
Concurso: ocorre para escolha de trabalho tcnico, Leilo: a licitao para venda de bens mveis ou imveis.
Alm dessas modalidades, h duas outras formas derivadas de licitao: o prego eletrnico e o suprimento de fundos. O prego eletrnico utilizado para aquisio de bens e servios comuns, cujas caractersticas possam ser objetivamente especificadas no edital. O suprimento de fundos, por sua vez, o adiantamento concedido ao servidor para atender despesas eventuais que exijam pronto pagamento em espcie ou que sejam sigilosas ou, ainda, que sejam de pequeno vulto.
100
A legislao determina que o edital de licitao defina claramente os critrios de julgamento das propostas. Tais critrios podem ser:
menor preo; melhor tcnica; tcnica e preo; e maior lance ou oferta.

Em circunstncias especiais, a licitao pode ser dispensada ou considerada inexigvel pela Administrao Pblica. Inexigibilidade de licitao se justifica quando a competio invivel aquisio de bens e servios exclusivos, contratao de profissionais com notria especializao, contratao de artistas consagrados pelo pblico e pela crtica especializada e outras situaes semelhantes. J a dispensa de licitao pode ocorrer nos casos de guerra, calamidade pblica, emergncia ou comprometimento da segurana nacional, contratao de instituies de pesquisa de inquestionvel reputao tico-profissional e contratao de organizaes sociais para desempenhar atividades previstas em contrato de gesto.
EMPENHO, LIQUIDAO E PAGAMENTO

Feita a licitao, os rgos passam a executar os trs estgios clssicos da despesa:
Empenho : a reserva de parte da dotao

oramentria para fazer frente ao pagamento dos fornecedores contratados. Nenhum rgo pode realizar despesa sem prvio empenho.
Liquidao: o reconhecimento de que os bens ou

servios adquiridos foram entregues conforme previa
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o contrato e que, portanto, o contratado credor da Administrao Pblica e tem direito ao pagamento correspondente. Para liquidar a despesa, o gestor pblico deve verificar se o contratante atendeu s condies do contrato e apurar quem o credor e qual o montante do pagamento a ser realizado.
Pagamento: a emisso de uma ordem de pagamento
Se voc estiver
interessado em saber
quanto a Administrao determinado item de
Pblica desembolsou em despesa, necessrio somar o montante pago (no ano) com o montante RP pago (nos anos seguintes).
(cheque, ordem bancria ou outro meio de pagamento) em favor do credor.
Quando, ao final do exerccio, a despesa empenhada, mas ainda no foi paga, a respectiva dotao inscrita em restos a pagar (RP), facultando ao gestor continuar realizando a despesa no exerccio seguinte.
Por que determinados itens de despesa tm percentual de execuo maior do que outros? O que isso tem a ver com a qualidade do planejamento e da gesto pblica que subjazem ao oramento? Voc sabia que o governo deixa de executar bilhes de reais todos os anos devido falta ou deficincia de projetos?
Para um melhor entendimento, vamos detalhar um pouco mais os procedimentos de empenho e de pagamento de despesa. H trs modalidades de empenho:
Empenho ordinrio : o valor exato da despesa

conhecido e o pagamento realizado de uma s vez.
E m p e n h o g l o b a l : o valor exato da despesa

conhecido e o pagamento parcelado.
Empenho por estimativa: o valor exato da despesa

no conhecido previamente. Nesse caso, se o valor empenhado for insuficiente, pode ser complementado; se for excedente, o saldo pode ser anulado e o recurso revertido para o crdito de origem.
102
Formalmente, o gestor pblico empenha despesa emitindo um documento chamado Nota de Empenho. Antes de ser lanada no sistema de administrao financeira, a nota de empenho analisada pelo rgo de contabilidade e autorizada pelo ordenador de despesa (normalmente, o ordenador a autoridade mxima do rgo ou o seu delegado). Quanto ao pagamento, este realizado principalmente por meio de ordem bancria, emitida diretamente em favor do fornecedor do bem ou servio prestado. A precisa identificao dos pagamentos efetuados a fornecedores instrumento fundamental para a fiscalizao e o controle da gesto oramentria pelos prprios gestores pblicos e pelas entidades de controle interno, externo e social, conforme discutiremos adiante.
Qualquer cidado pode acompanhar regularmente os pagamentos feitos pelo governo federal a rgos e entidades de qualquer natureza e nveis de governo. Podem saber quanto foi pago, para quem, para que finalidade, em que banco e conta corrente, o nmero do convnio etc.
Como voc pode notar, tais informaes instrumentalizam no apenas os rgos oficiais de controle interno e externo, como tambm a sociedade civil a fazer a fiscalizao e o acompanhamento da execuo oramentria. A construo de relatrios mais sofisticados de transferncias e pagamentos efetuados exige domnio mais avanado da ferramenta e da tcnica oramentria. Por essa razo, o portal SIGA Brasil publica uma srie de consultas prontas sobre esses pagamentos, que podem ser acessados e acompanhados diariamente na pgina de Estados e municpios. Veja o exemplo da Figura 8.
103
Figura 8: Repasses ao governo municipal, exceto transferncias constitucionais e compensaes 2009 Fonte: Brasil (2009b)
A seguir, vamos verificar o que as classificaes oramentrias que estudamos na Unidade 2 nos dizem sobre o perfil das despesas executadas.
104
ANALISANDO O PERFIL DAS DESPESAS

Para que o oramento seja um bom instrumento de gesto pblica, fundamental que o gestor possa utiliz-lo para fins gerenciais, ou seja, para analisar o que est sendo feito e como est sendo feito. J vimos que, por meio de um bom sistema de informaes, podemos conhecer as dotaes oramentrias autorizadas e suas variaes por crditos adicionais ao longo do ano, acompanhar o ritmo de execuo das despesas e verificar sua regionalizao. Podemos, tambm, tanto nos universos de elaborao quanto de execuo, verificar o perfil da despesa autorizada e executada.
Podemos fazer isso, simultaneamente, para todas as aes oramentrias. Voc sabe como?
Para um melhor entendimento, vamos identificar os atributos das despesas executadas no mbito da ao Apoio Instalao de Restaurantes Populares do Programa Acesso Alimentao, na LOA 2007. Para isso, realize os passos descritos a seguir:
Acesse <www.sigabrasil.gov.br>. Escolha Oramento Anual no menu azul esquerda. Clique no cone Crie sua Consulta. Escolha o universo LOA 2007 Despesa Execuo. Monte a consulta, proposta na Figura 9.
105
Figura 9: Painel de Consulta do SIGA Brasil Fonte: <www.sigabrasil.gov.br>
Agora com voc: crie um relatrio para cada varivel: Ao Empenhado, Esfera Empenhado, Fonte Empenhado, GND Empenhado, Modalidade de Aplicao Empenhado e RP Empenhado. De posse do relatrio, podemos descrever que a ao investigada apresenta o seguinte perfil:
Trata-se de uma despesa do Oramento da Seguridade

Social, custeada com recursos da Contribuio Social sobre o Lucro das Pessoas Jurdicas.
A ao envolveu despesas de duas naturezas GND: 80%

de investimentos e 20% de outras despesas correntes.
Olhando para a Modalidade de Aplicao, percebemos

que quase toda a despesa foi executada por meio de transferncia a Estados e Distrito Federal (14,6%) e a municpios (83,3%). Dos 2% restantes, 1% foi executada diretamente pelo governo federal e 1% foi executada por instituies privadas sem fins lucrativos. Dica: podemos identificar esses rgos e essas entidades por meio do universo de Ordem Bancria que estudamos anteriormente.
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Por fim, vemos que todas as despesas no mbito da

ao Apoio Instalao de Restaurantes Populares so despesas primrias discricionrias, ou seja, no so despesas obrigatrias sob a tica do Resultado Primrio (RP).
Voc conseguiu obter, na sua consulta, os mesmos resultados discutidos anteriormente? Se no tiver conseguido, no deixe a dvida passar. Contate o seu tutor!
Observe que a discusso que acabamos de fazer no tem sentido por si prpria. O que significa ter 80% de investimentos e 20% de outras despesas correntes para a instalao de restaurantes populares? O que significa executar a despesa massivamente por meio de transferncias a outros entes? O raio x da despesa que fizemos anteriormente importante como subsdio para uma anlise mais ampla por parte das pessoas que conhecem os problemas aos quais a despesa se refere e acompanham de perto as estratgias de polticas pblicas. Para essas pessoas, a possibilidade de fazerem um diagnstico to detalhado da despesa com tanta facilidade de grande valia. S nessas condies o oramento se revela um eficiente instrumento de gesto pblica.
107
EXECUO DE DESPESAS POR CONVNIOS E CONTRATOS

Como vimos na Unidade 1, as despesas oramentrias podem ser executadas diretamente pelos rgos que detm a dotao oramentria ou por meio de transferncias que esses rgos fazem a rgos de outros governos ou a entidades privadas sem fins lucrativos. A execuo de despesas da Unio ou do Estado por meio de transferncias legais e voluntrias responde por uma parcela importante da prestao de bens e servios populao de muitos municpios. Portanto, importante ao gestor pblico estar familiarizado com a execuo de despesas no mbito de convnios* e contratos. A diferena entre convnio e contrato de repasse que, neste ltimo caso, os mandatrios do repasse so agncias financeiras oficiais federais (Caixa Econmica Federal, Banco do Brasil etc.) e normalmente se referem execuo de obras de infraestrutura.
*Convnio nome genrico dado ao instrumento de acordo entre entidades do setor pblico (ou entre entidades do setor pblico e do setor privado) para a realizao de programas de trabalho ou eventos de interesse recproco. Fonte: Elaborado pela autora.
At aqui o contedo ficou claro? Vamos explorar um pouco mais os atributos dos convnios e nos familiarizar com a base de dados?
Considerando que as informaes so fundamentais para o acompanhamento das transferncias, identifique os atributos das despesas executadas no mbito do Convnio n. 577817, referente ao Sistema Integrado de Educao e Valorizao Profissional, do Programa Sistema nico de Segurana Pblica. Siga os passos:
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Acesse <www.sigabrasil.gov.br>. Escolha Oramento Anual no menu azul esquerda. Clique no cone Crie sua Consulta. Escolha o universo Convnios. Monte a consulta descrita na Figura 10.
Figura 10: Painel de consulta do SIGA Brasil Fonte: <www.sigabrasil.gov.br>
Agora, formate o relatrio para mostrar as variveis por linha: clique com o boto direito do mouse na borda mais externa da tabela, escolha o link converter em e selecione o primeiro modelo de tabela. Feito isso, acompanhe os atributos identificados no convnio analisado, a saber:
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O convnio n. 577817 foi firmado entre a Secretaria

Nacional de Segurana Pblica e a Prefeitura Municipal de Altamira, com a finalidade de qualificar os profissionais da guarda municipal.
O convnio se deu no mbito do Programa Nacional

de Segurana Pblica e da ao referente ao Sistema Integrado de Educao e Valorizao Profissional.
Para tanto, o governo federal se comprometeu a

repassar o valor de R$ 245,7 mil e a prefeitura a contrapartida de R$ 45,4 mil, perfazendo um valor total pactuado de R$ 291,4 mil.
O convnio teve incio em 26/12/2006 e estava previsto

para vigorar at 26/12/2008.
Em 27/12/2006, a Unio depositou R$ 245.751,19

na conta corrente 10762-X, agncia 0567, do banco 001, por meio da ordem bancria no 2006.OB.200331.00001.903047, em favor da prefeitura. As informaes que acabamos de obter contribuem para que o gestor pblico e as instncias de controle interno, externo e social avaliem com mais propriedade se os recursos pblicos foram devidamente aplicados.
No Portal dos Convnios, o governo federal relaciona os programas com convnios abertos aos substancial nos procedimentos para municpios, com o detalhamento de cada celebrao de convnios entre o programa e as condies a serem atendidas pelos governo federal e os demais entes. governos municipais, por exemplo, a necessidade Agora, todas as aes de celebrao, de contrapartida ou no. O governo municipal, por execuo e prestao de contas dos sua vez, deve fazer o seu cadastramento prvio no convnios devero ser feitas pela portal, a seleo dos programas de seu interesse e internet, no Portal. Para saber mais, apresentar proposta ou plano de trabalho a ser acesse <www.convenios.gov.br>. conveniado. Uma vez aprovada a proposta pelo governo federal, o convnio celebrado e as operaes para a sua execuo passam a ocorrer tambm no portal: os detalhes das licitaes realizadas e dos contratos firmados, o registro das notas
Recentemente, houve uma reformulao
Saiba mais
Portal dos Convnios
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fiscais, recibos e outros documentos contbeis, a movimentao financeira do convnio e os pagamentos a fornecedores (que ocorrero sempre por ordens bancrias emitidas diretamente no portal) e a prestao de contas do convnio. At este ponto de nossa disciplina voc tomou conhecimento de diversos conceitos oramentrios importantes para o exerccio da gesto pblica e explorou, de forma inicial, as bases de dados oramentrias da Unio. Essa familiaridade com o oramento federal no apenas lhe d acesso direto a informaes relevantes para as finanas de Estados e municpios, como tambm o capacita a apreender mais facilmente a linguagem oramentria dos governos estaduais e municipais, por analogia.
Temos muito mais a conhecer, certamente, mas agora voc j tem em mos o que necessita para lidar com o oramento no seu dia a dia e continuar seus estudos oramentrios de forma autnoma. As referncias bibliogrficas ao final deste livro lhe sero de muito auxlio nessa empreitada. E lembrese: em caso de dvida consulte seu tutor, combinado?
Na ltima sesso de nosso mdulo, discutiremos aspectos referentes avaliao e ao controle da gesto oramentria e entenderemos melhor o processo evolutivo pelo qual estamos passando em relao aos modelos de planejamento e gesto do oramento pblico.
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Resumindo
Nesta Unidade, estudamos o processo de elaborao da proposta oramentria. Vimos que envolve os rgos setoriais do governo e toma como parmetro as diretrizes e os objetivos de mdio e longo prazo definidos no PPA e nos planos setoriais. Aps receber as propostas setoriais, o rgo central de planejamento as consolida em um nico projeto de lei, que encaminhado para apreciao do Poder Legislativo. Alm das propostas oriundas dos rgos setoriais, o governo de muitos municpios tem contemplado tambm recomendaes de gastos vindos da sociedade civil, por meio de processos de oramento participativo. Vimos tambm que uma vez preparada a proposta oramentria pelo Poder Executivo, esta encaminhada ao Poder Legislativo para apreciao e alteraes por meio de emendas. Vimos que o projeto de LOA a proposio mais complexa a tramitar anualmente pelas casas legislativas e que, por essa razo, possuir um processo legislativo diferenciado. Como em poucos pases do mundo, as casas legislativas brasileiras tm amplas prerrogativas para alterar o oramento e o tm feito cada vez mais. H, contudo, um trabalho de preparao e aprendizagem em curso nos legislativos para bem desempenharem essa tarefa. Os gestores pblicos tm um papel central no aprimoramento da discusso oramentria, fortalecendo esse que um dos principais pilares da democracia.
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Outro aspecto que estudamos que a aprovao da LOA no a torna um instrumento esttico de gesto. Ela pode ser alterada ao longo do exerccio por meio de crditos adicionais, de modo a possibilitar mudanas e ajustes. Quando a abertura de crditos adicionais se torna expressiva, contudo, a qualidade do planejamento e da gesto pblica pode ser significativamente comprometida. Por fim, passamos a discutir os principais eventos da execuo. Vimos que, aps a definio do cronograma de desembolso e programao financeira para os rgos, a execuo da despesa iniciada pela realizao dos procedimentos licitatrios, passando em seguida para o empenho, a liquidao e o pagamento dos credores. Muitas vezes a despesa realizada por meio de transferncias de recursos a outros entes, mediante a celebrao de convnios e contratos de repasse, que aprendemos a reconhecer e, no caso da Unio, a acompanhar eletronicamente. Todos esses conhecimentos adquiridos, contudo, so meramente instrumentais para a Administrao Pblica alcanar aquilo que de fato importa: a obteno de resultados efetivos para os problemas subjacentes ao planejamento oramentrio. Isso nos conduz questo final da disciplina: quo bom o nosso modelo de planejamento e oramento?
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As atividades de aprendizagem propostas consistem em voc aplicar os conceitos estudados nesta Unidade. Se voc realmente o compreendeu, no ter dificuldades em responder s questes. Mas se surgir alguma dvida, no hesite em consultar seu tutor.
1. Analise a proposta oramentria do Poder Executivo para a rea de meio ambiente em 2009 e verifique como o Congresso Nacional alterou essas despesas. Siga os passos:
Acesse <www.sigabrasil.gov.br>. Escolha Oramento Anual no menu azul esquerda. Clique no cone Crie sua Consulta. Escolha o universo LOA 2009 Despesa Elaborao. Monte a seguinte consulta apresentada a seguir.
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Feito todo o procedimento indicado, responda s questes a seguir: a) Que rgos tm aes de gesto ambiental? b) Que programas de gesto ambiental tero aes executadas pelo Ministrio da Integrao Nacional? c) Qual o valor total das dotaes para gesto ambiental proposto pelo Poder Executivo? d) Qual o valor total das dotaes para gesto ambiental aprovado pelo Poder Legislativo? e) Que ao teve seu valor reduzido pelo Congresso Nacional em mais de R$ 180 milhes? Que ao teve seu valor acrescido em mais de R$ 67 milhes? f) Que aes foram includas no oramento pelo Congresso Nacional? 2. Identifique quais parlamentares, comisses e bancadas apresentaram emendas para aes de meio ambiente em 2008. Para tanto, siga as instrues a seguir:
Acesse <www.sigabrasil.gov.br>. Escolha Oramento Anual no menu azul esquerda. Clique no cone Crie sua Consulta. Escolha o universo LOA 2008 Emendas Apresentadas. Monte a seguinte consulta.
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Agora, responda s questes a seguir: a) Qual o montante para a gesto ambiental proposto por emendas individuais? b) Que aes de gesto ambiental foram contempladas com emendas da Comisso de Meio Ambiente do Senado Federal? c) Que partido poltico solicitou o maior valor de emendas para aes de gesto ambiental? 3. Descreva como se alteraram as despesas autorizadas para gesto ambiental ao longo de 2007. Siga os passos:
Acesse <www.sigabrasil.gov.br>. Escolha Oramento Anual no menu azul esquerda. Clique no cone Crie sua Consulta. Escolha o universo LOA 2007 Despesa Execuo. Agora a consulta seguinte.
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Considerando esta consulta, responda s proposies a seguir: a) Que novas dotaes foram includas no oramento por crditos especiais? b) Que aes tiveram dotaes aumentadas por meio de crditos adicionais? c) Que aes tiveram dotaes canceladas por meio de crditos adicionais? d) Que aes tiveram seus valores alterados em mais de 50%? 4. Identifique as modalidades de licitao utilizadas na realizao das despesas do programa Livro Aberto , ao longo de 2007. Para tanto, voc deve proceder da seguinte maneira:
Acesse: <www.sigabrasil.gov.br>. Escolha Oramento Anual no menu azul esquerda. Clique no cone Crie sua Consulta. Escolha o universo LOA 2007 Despesa Execuo.
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Monte a seguinte consulta:
Depois de executar a consulta, remova a coluna Ao do relatrio, ignore a linha No informado e responda: a) Quais modalidades de licitao foram utilizadas na execuo desse programa? Observe que a modalidade No Aplicvel se refere a despesas as quais no se aplica licitao, como pagamento de pessoal. b) Qual a modalidade mais utilizada? c) Pense um pouco: por que essa modalidade foi adotada?
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5. Consulte a execuo das despesas do Programa Livro Aberto ao longo de 2007. Siga os passos:
Acesse <www.sigabrasil.gov.br>. Escolha Oramento Anual no menu azul esquerda. Clique no cone Crie sua Consulta. Escolha o universo LOA 2007 Despesa Execuo. Monte a seguinte consulta:
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Agora, responda s questes a seguir: a) Quanto foi pago pelo programa no exerccio de 2007? Quanto foi pago em exerccios posteriores? b) Qual o montante total pago pelo programa? Que porcentagem isso representou do valor autorizado para o programa em 2007? c) Que ao teve maior percentual de execuo? Nesse exerccio, verifique que nem toda dotao consignada para uma despesa foi efetivamente utilizada. A dotao uma mera autorizao de gasto. Por isso o oramento autorizativo e no impositivo. Tambm verifique que nem toda dotao empenhada foi efetivamente liquidada, pois o empenho pode ser cancelado ao longo da execuo oramentria. Por fim, verifique que nem toda a dotao liquidada foi paga durante o exerccio financeiro. Ela pode ser paga no exerccio seguinte, por meio da inscrio da despesa em restos a pagar. 6. Aponte os pagamentos feitos pelo governo federal a favorecidos sediados no municpio de Aailndia (Maranho), no ms de abril de 2007. Para tanto, siga as etapas a seguir:
Acesse <www.sigabrasil.gov.br>. Escolha Oramento Anual no menu azul esquerda. Clique no cone Crie sua Consulta. Escolha o universo LOA 2007 Ordem Bancria.
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Monte a seguinte consulta.
Dada a anlise, resp onda s questes: a) Qual o montante total de pagamentos feitos pela Unio a favorecidos do municpio de Aailndia em maio de 2007? b) Quem recebeu pagamentos para Ateno Ambulatorial e Hospitalar no SUS? Quais as ordens bancrias que os favoreceram? Receberam o pagamento em que data, banco, agncia bancria e conta corrente? Qual o valor recebido?
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UNIDADE 4
O ORAMENTO COMO PROCESSO EVOLUTIVO


Discutir onde e por que surgiu o oramento pblico; Compreender o processo de transformaes pelo qual o oramento pblico vem passando desde sua criao at os dias atuais; Identificar a qualidade de nosso modelo atual de planejamento e oramento; e Analisar os desafios que se colocam hoje ao aperfeioamento da gesto dos recursos pblicos em nosso Pas.
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GNESE E EVOLUO DO ORAMENTO PBLICO

Caro estudante, Chegamos ltima Unidade desta disciplina. Agora, vamos verificar que o oramento pblico se manifesta como um processo evolutivo, cujos modelo vo se transformando medida que novos problemas se colocam. Discutiremos, ainda, questes como quo bom o nosso modelo atual? e que desafios ainda precisam ser perseguidos para termos um modelo de oramento considerado ideal ou prximo ao ideal? Por fim, veremos que essas perguntas no tm respostas acabadas, o que nos abre um campo frtil para discusses e um belssimo caminho para futuros trabalhos de pesquisa. Vamos l? Bom estudo!
Agora que nos familiarizamos com o oramento pblico, vamos voltar ao ponto inicial de nosso estudo e indagar novamente: por que precisamos de um oramento pblico? Na primeira Unidade, vimos que o oramento importante porque por meio dele que se materializam as aes governamentais. Mas por que assim? Por que as aes tm de passar pelo oramento? Qual o benefcio disso? Para responder a essas questes, considere as duas situaes seguintes:
Voc est autorizado a falar ao celular no meio de uma

sesso de cinema? No. Apesar de no haver nenhuma lei proibindo as pessoas de fazerem isso, se o fizerem, provavelmente levaro uma vaia ou ouviro reclamaes das pessoas presentes.
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Voc est autorizado a conduzir seu veculo pela faixa

de pedestres durante a passagem de um transeunte? No. Voc poder ser multado pela autoridade de segurana pblica se transgredir a regra, ou receber um sinal de agradecimento do pedestre, se respeit-la. Pois bem. A sociedade em que vivemos composta de pessoas que agem de acordo com determinadas regras de conduta formais ou informais. Essas regras so denominadas, na literatura acadmica, de instituies. As instituies so as regras, tidas como legtimas pelos indivduos, que definem o que os indivduos e as organizaes podem fazer, bem como os incentivos e as sanes de cada conduta. Sendo assim, podemos afirmar que o sistema oramentrio uma instituio. Ele foi criado para definir as regras de gesto dos recursos pblicos, de modo a respeitar e atender os interesses da coletividade.
Voc pode estar se perguntando: como e por que essa instituio foi criada?
Vamos entender: houve uma poca em que no havia nenhuma regra definida em relao ao poder de arrecadao de recursos da sociedade pelos governantes, nem sobre a forma de aplicao desses recursos. Na baixa Idade Mdia, por exemplo, sempre que um rei decidia fazer uma grande obra ou se via em dificuldades financeiras para custear uma guerra, ele estabelecia, unilateralmente, um tributo e o impunha aos habitantes do reino. So vrios os exemplos de revoltas motivadas ou agravadas pelos excessos de tributao dos reis Revoluo Gloriosa, na Inglaterra; Revoluo Francesa, na Frana; Guerra de Independncia, nos EUA; Inconfidncia Mineira, no Brasil etc. Em resposta aos excessos dos governantes, surgiu a ideia de estabelecer regras para disciplinar os assuntos de interesse coletivo, entre os quais a criao de impostos e sua aplicao.
126
Esse regramento seria feito pelo colegiado de representantes da sociedade, que conhecemos hoje como Poder Legislativo, o qual teria suas prerrogativas sensivelmente fortalecidas com a instituio formal do oramento pblico. At hoje, a aprovao, o monitoramento, a fiscalizao e a avaliao do oramento pblico esto entre as principais funes do Poder Legislativo, sendo esse poder mais forte medida que efetivamente participe do processo oramentrio. Na era moderna, o primeiro pas a estabelecer regras oramentrias foi a Inglaterra, cuja histrica Constituio passou a incluir o seguinte dispositivo:
Nenhum tributo ou auxilio ser institudo no Reino, seno pelo seu conselho comum, exceto com o fim de resgatar a pessoa do Rei, fazer seu primognito cavaleiro e casar sua filha mais velha uma vez, e os auxlios para esse fim sero razoveis em seu montante (MAGMA CARTA, 1215, art. 12, traduo da autora).
Considerando que o termo conselho comum, existente na citao anterior, significa parlamento ou Poder Legislativo podemos afirmar que o rei s poderia criar e arrecadar um tributo se tivesse a prvia autorizao do Poder Legislativo. Vemos, assim, que o oramento pblico surgiu como instrumento de controle dos poderes dos governantes. Contudo, perceba, que, nesse momento, ainda no h uma separao entre as finanas do rei e as finanas do Estado, j que era o rei quem decidia o que fazer com os tributos arrecadados. Essa separao ocorreu paulatinamente, medida que o poder legislativo foi estabelecendo requisitos para o planejamento, a organizao e a demonstrao das contas pblicas. Alm dos excessos de arrecadao de tributos, outros problemas foram sendo colocados no sistema poltico, demandando que o oramento fosse modificado para solucion-los. Por exemplo, o governante pode decidir unilateralmente que aumentar o efetivo de soldados mais importante do que aumentar o efetivo de mdicos? Ao dar resposta negativa a essa pergunta, o Poder Legislativo estabelece regras
127
para os gastos do governo e, consequentemente, passa a necessitar de um modelo de oramento pblico que demonstre no apenas o que est sendo arrecadado, mas tambm como esses recursos esto sendo gastos.
A experincia inglesa se difundiu, somada de outros pases que tambm se tornaram oramentria, como
referncia em matria
Esse processo de amadurecimento institucional foi bastante lento, tendo levado mais de cinco sculos para chegar a um modelo de oramento plenamente desenvolvido. Apenas em 1822 que o Poder Executivo da Inglaterra apresentou ao parlamento um demonstrativo detalhando as receitas e despesas para o exerccio. Mas as transformaes do oramento no pararam por a. A legislao oramentria e as organizaes que tratavam do oramento pblico foram sofrendo modificaes e sendo ampliados medida que a sociedade industrial moderna se tornava mais complexa e as despesas governamentais diversificadas. Particularmente ao longo do sculo XX, o crescimento das despesas pblicas foi marcante em praticamente todos os pases desenvolvidos e subdesenvolvidos. Enquanto o governo dos EUA, por exemplo, gastava 6,5% do PIB em 1890, esse percentual alcanou 35% na dcada de 1990 (GIACOMONI, 2008). No Brasil, a participao do Estado no PIB saltou de 17% em 1947 para 47,5% em 1980. Desse modo, podemos afirmar que crescimento das despesas pblicas significa elevao da carga tributria ou do endividamento pblico para financiar tais gastos. Ou seja, tanto a carga tributria quanto a dvida do setor pblico crescem substancialmente ao longo do tempo, com diversos efeitos sobre a economia e a sociedade. Veja alguns desses efeitos:
Frana e Estados Unidos.
O crescimento da carga tributria significa a retirada

de recursos das mos das pessoas e das organizaes para as mos do governo, reduzindo a capacidade de investimentos do setor privado.
Os tributos fazem parte dos custos de produo das

organizaes. Logo, se os tributos se elevam, os preos das mercadorias tendem a aumentar, alimentando a inflao e reduzindo o poder de compra das pessoas.
128
Quando o governo eleva os tributos de forma seletiva,

ou seja, fazendo-o incidir sobre determinadas atividades apenas, ele reduz a lucratividade desses setores e, consequentemente, incentiva a migrao de investimentos para outros setores e atividades.
Se, em vez de aumentar impostos, o governo opta por

tomar emprstimos para financiar os seus gastos, ele aumenta sua capacidade de fazer gastos no presente, mas reduz a capacidade de gastar no futuro, pois ter de retirar, de suas receitas futuras, o montante necessrio para pagar os juros da dvida contrada.
Como o aumento dos tributos, o aumento da dvida

pblica tambm transfere recursos das pessoas e organizaes para as mos do Estado, reduzindo a capacidade de investimentos do setor privado.
Alm disso, como o dinheiro emprestado ao governo

operao que, regra geral, rende juros com baixo risco e esforo, o endividamento pblico desvia recursos de atividades produtivas que geram emprego, renda, bens e servios na economia. Por outro lado, crescimento dos gastos pblicos significa expanso da infraestrutura (transportes, energia, comunicaes, saneamento etc.), da prestao de servios governamentais (educao, sade, segurana pblica e outros) e da concesso de benefcios pblicos (transferncia de renda, bolsas de estudo, auxlio-doena etc.), que so demandas feitas pela sociedade. Veja os mapas da Figura 11 e observe: por meio quase que exclusivamente de investimentos pblicos, a malha viria municipal cresceu exponencialmente entre 1940 e 2005, interligando o territrio nacional e alavancando o desenvolvimento do Pas.
129
1940
2005
Figura 11: Evoluo da Malha Municipal Fonte: <http://www.ibge.gov.br/ibgeteen/atlasescolar/mapas_pdf/ brasil_evolucao_malha_municipal.pdf>
Logo, no difcil percebermos que um dos principais dilemas da economia moderna encontrar o equilbrio entre os benefcios gerados pela atuao do Estado e os custos arcados pela sociedade para prover as fontes de financiamento desses gastos. Nesse contexto, faz toda diferena ter um instrumento que deixe claro sociedade os termos desse dilema. Esse instrumento o oramento pblico.
Em meio s muitas controvrsias que rodeiam essa questo: qual o tamanho do Estado de que precisamos?
Sobressai o consenso de que, qualquer que seja o nvel de gastos realizados pelo Estado, haver sempre demandas no atendidas, devendo os recursos colocados disposio do Estado serem utilizados com a mxima eficincia e eficcia. Em suma, partimos de um modelo de oramento que visava apenas controlar a capacidade dos governantes de arrecadar tributos e migramos, paulatinamente, para modelos que vo se tornando mais complexos para atender a necessidade de evidenciar o planejamento de aes, as decises de gastos e os resultados produzidos pelo governo.
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O oramento pblico no apenas uma formalidade para a Administrao Pblica viabilizar a realizao de aes um instrumento que foi se desenvolvendo ao longo do tempo para apoiar um valor sociopoltico fundamental: a gesto transparente e democrtica dos recursos pblicos.
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EVOLUO DO ORAMENTO PBLICO NO BRASIL

E no Brasil, como surgiu e evoluiu o oramento?
A primeira lei oramentria brasileira foi editada em 1827, ainda no perodo monrquico. Contudo, devido a dificuldades de capacidade administrativa, logstica e de infraestrutura, no chegou a ser implementada. Somente em 1831 ocorre a primeira experincia brasileira de oramento. Observe a Figura 12.
Figura 12: Fragmento da primeira lei oramentria brasileira Fonte: <http://www9.senado.gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado/arquivo/ Outros/LinhaDoTempo/430-1830/410-Lei_de_15_de_dezembro_de_1830.pdf>
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A primeira Constituio Republicana do Brasil, promulgada em 1891 sob regime democrtico, conferia ao parlamento poderes para elaborar a proposta de oramento e tomar as contas do Poder Executivo. Nesse mesmo contexto, foi criado o Tribunal de Contas da Unio, que , at hoje, um dos principais rgos auxiliares do Poder Legislativo no exerccio do controle externo. Cerca de quatro dcadas depois, em 1934, foi promulgada a nova Constituio Federal, que passou a centralizar as funes de Estado no Poder Executivo, incluindo nestas funes a responsabilidade de elaborao da proposta oramentria. Ao Congresso Nacional, foi atribuda a funo de discutir e aprovar o oramento e julgar as contas do presidente da repblica.
De modo geral, a partir de ento ocorreu certa alternncia entre as constituies no que concernem as prerrogativas do Poder Executivo e do Poder Legislativo em iniciar, alterar e aprovar matria oramentria. Voc entendeu essa relao de alternncia entre os poderes? Vamos ver juntos?
Mesmo durante a vigncia de Constituies que conferiam ao Parlamento a iniciativa de elaborar o oramento, como o caso da Constituio de 1937 e de 1967, o oramento era, na prtica, elaborado e decretado pelo presidente da repblica. Veja o artigo 67, 1 da Constituio de 1967 sobre as emendas do Congresso Nacional aos projetos de lei oramentria:
No sero objeto de deliberao emendas de que decorra aumento da despesa global ou de cada rgo, projeto ou programa, ou as que visem a modificar o seu montante, natureza e objetivo. (BRASIL, 1967).
Se no podia modificar o montante, a natureza ou o objetivo das dotaes dos rgos e programas, qual a relevncia de o Parlamento apresentar emendas ao oramento? Poucos eram os
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incentivos existentes para que os parlamentares se engajassem em um processo de aprendizado e de consolidao de entendimentos sobre o oramento pblico. Essa cultura poltica, que tambm implicava hipertrofia do Poder Executivo em matria oramentria, explica porque a atuao do Poder Legislativo (Congresso Nacional, assembleias estaduais e cmaras de vereadores) ainda tmida nessa matria, no obstante a Constituio de 1988 ter-lhes dado amplos poderes para alterar e fiscalizar o oramento. O desinteresse e a baixa capacidade institucional e organizacional de lidar com o oramento constituem uma herana com a qual temos de lidar ainda hoje.
Conhea este decreto-lei acessando <http:// www.planalto.gov.br/ 1946/Del2416.htm>.
CCIVIL/Decreto-Lei/1937-
Voltando a nossa histria, em 17 de julho de 1940 foi editado o Decreto-Lei n. 2.416, que veiculou o primeiro cdigo oramentrio brasileiro. Esse decreto-lei trouxe classificaes para despesas e receitas e regulamentou os procedimentos de autorizao dos gastos e escriturao das contas. Um ponto interessante a observamos e que revela termos estado, naquele momento, sob um modelo de oramento tradicional, o fato de o processo oramentrio ter sido concebido como um processo contbil, a ser conduzido primariamente por contabilistas. Na verdade, a codificao constante do decreto-lei apenas converteu em norma legal resolues aprovadas pela 2a Conferncia de Tcnicos em Contabilidade Pblica e Assuntos Fazendrios. O foco predominante era no controle, particularmente no cumprimento de tetos oramentrios estabelecidos por rgo e por tipo de despesa (pessoal, equipamentos etc.). As classificaes eram estruturadas em objetos de gasto pormenorizados. O modelo oramentrio sofreu modificaes marginais at a edio da Lei n. 4.320/64. Essa lei representou um enorme avano na concepo e organizao do oramento pblico no Brasil, tendo sido recepcionada pela Constituio de 1988, orientando at hoje os princpios oramentrios e a execuo da despesa. A Lei n. 4.320/64 trouxe no apenas a concepo do oramento por programas, como tambm vrios outros elementos inovadores, sinalizando para a adoo de um modelo de oramento de desempenho. O foco predominante era na gerncia das aes,
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nos custos incorridos e nos resultados a alcanar. Para tanto, propunha que fossem adotadas mensuraes que possibilitassem a avaliao de desempenho das atividades, alm da adoo de demonstrativos mais sintticos, ao nvel do elemento de despesa, dando mais flexibilidade ao gestor pblico. Apesar disso, a substituio do Decreto-Lei n. 2.416/40 pela Lei n. 4.320/64 no teve o condo de alterar o processo decisrio relativo despesa pblica. Permaneceu um acentuado vis jurdico e contbil na elaborao e gesto do oramento, que s recentemente comeamos a alterar. Isso nos mostra que a existncia de uma lei no suficiente para mudar o comportamento administrativo calcado mais no controle formal da despesa do que na aferio dos bens e servios pblicos efetivamente disponibilizados sociedade (CORE, 2004).
Alm de alterar a legislao, a Administrao Pblica precisa criar capacidade organizacional, competncias e tecnologias para promover as mudanas desejadas.
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O MODELO ATUAL DE PLANEJAMENTO E ORAMENTO

Quando o oramento pblico foi criado e comeou a ser difundido, a preocupao central era, como vimos, com o controle do montante de receitas arrecadadas e de gastos realizados pelo governo. Naquele contexto, foi desenvolvido o que hoje chamamos de oramento tradicional* . O oramento era visto como um processo contbil, com foco no controle. J no incio do sculo XX e particularmente aps o advento da crise econmica de 1930, considerada a pior crise do capitalismo moderno, as autoridades passaram a reconhecer que o Estado tinha um papel importante a desempenhar na promoo do desenvolvimento econmico, devendo adotar polticas fiscais ativas (gastos pblicos para gerar emprego e renda) e polticas regulatrias para disciplinar o funcionamento do mercado. Nesse novo cenrio, o oramento pblico passava a ser instrumento no apenas de controle dos gastos, mas tambm de execuo da poltica fiscal. Para desempenhar esse papel, o oramento precisava detalhar com maior apuro a natureza econmica dos gastos, seus objetivos e suas metas, assim como suas fontes de financiamento. Foram desenvolvidas, principalmente no perodo ps-Segunda Guerra Mundial, diversas alternativas de elaborao oramentria, das quais emanou uma nova classificao econmica e funcional das despesas, bem como a estrutura oramentria por programas e projetos que aproximava oramento e planejamento. Esse novo modelo, conhecido como o r a m e n t o p o r p r o g r a m a s , representou um importante passo no aprimoramento da
*Oramento tradicional conhecido como lei de meios, estipulava tetos oramentrios para cada unidade administrativa do governo e detalhava os objetos de gasto (pessoal, equipamentos etc.). Fonte: Elaborado pela autora.
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programao de gastos, por permitir a explicitao de custos e produtos e a discusso da relao custo/benefcio das alternativas de ao. A partir da dcada de 1970, quando as crises econmicas passaram a ser manifestadas em situaes de excessivo endividamento por parte dos governos e dificuldades de elevao da carga tributria, passa-se a reconhecer que, em vez de aumentar os gastos, o governo precisa gastar melhor. Ganha destaque a ideia de que o oramento por programas precisa ser aperfeioado rumo ao oramento por resultados ou oramento de desempenho, que coloque em relevo no o que o governo gasta, mas o que o governo realiza. O oramento por programas, no obstante explicite os objetivos a serem alcanados pela atuao governamental, se organiza segundo a lgica de insumos fornecidos/produtos gerados, sem elementos que permitam auferir os resultados efetivamente alcanados pelas despesas realizadas. O novo desafio, portanto, passa a ser o de fazer o oramento contemplar dimenses importantes do processo de polticas pblicas, como o planejamento estratgico e a avaliao de resultados e impactos como apresenta a Figura 13.
Figura 13: Novas dimenses necessrias ao modelo oramentrio Fonte: Elaborado pela autora
Observe que, no processo de aperfeioamento do modelo oramentrio, no se trata de substituirmos um valor (controle) por outro (resultados), mas de desenvolvermos um modelo que contemple e compatibilize cada um dos valores adquiridos ao longo da histria: planejamento dos fins, controle de meios e avaliao dos resultados.
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DESAFIOS PARA O APERFEIOAMENTO DO ORAMENTO PBLICO

Para falarmos dos desafios, precisamos indagar: qual o modelo de oramento pblico que almejamos? Considerando nosso cenrio atual, podemos definir trs princpios que norteiam a busca de aprimoramento do processo oramentrio e das estruturas de gesto das polticas pblicas, a saber:
a eficincia da mquina governamental; a efetividade das polticas pblicas; e a qualidade do gasto.

Para tanto, o desafio consiste em se buscarmos um modelo de planejamento, governana e gesto voltados para resultados, visando transcender o mero controle de insumos. Atualmente, um dos principais problemas do processo oramentrio, no que respeita sua contribuio para o desenvolvimento humano e social no Brasil, reside no descasamento entre o processo de elaborao e a execuo do oramento, de um lado, e o processo de elaborao e a execuo das polticas pblicas, de outro. Veja, a seguir, o exemplo desse descasamento. Em setembro de 2000, por ocasio da Cpula do Milnio, 191 pases assinaram a Declarao do Milnio. Com base nessa declarao, a Organizao das Naes Unidas (ONU) elaborou a estratgia de desenvolvimento humano consolidada nos oito Objetivos de Desenvolvimento do Milnio.
Para saber mais sobre
esta declarao, acesse: <http://www.unric.org/ DecdMil.pdf>. html/portuguese/uninfo/
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Objetivo 1: erradicar a pobreza extrema e a fome. Objetivo 2: alcanar o ensino primrio universal. Objetivo 3: promover a igualdade entre os sexos e a
autonomia da mulher.
Objetivo 4: reduzir a mortalidade infantil. Objetivo 5: melhorar a sade materna. Objetivo 6: combater a aids e outras enfermidades. Objetivo 7: garantir a sustentabilidade do meio ambiente.
Objetivo 8: fomentar uma associao mundial para o

desenvolvimento. Como signatrio da Declarao do Milnio, o governo brasileiro instituiu grupos de trabalho com cerca de 200 especialistas de 17 ministrios e de 14 agncias do Sistema Naes Unidas, para tratar dos diversos temas da declarao. Deliberou-se, por exemplo, que o governo brasileiro iria perseguir as seguintes metas:
Reduzir a 25%, entre 1990 e 2015, a proporo da

populao com renda inferior a 1 US$ per capita por dia.
Erradicar a fome at 2015. Garantir que, at 2015, todas as crianas do Pas

concluam o Ensino Fundamental.
Promover, na Rede do Sistema nico de Sade,

cobertura universal por aes de sade sexual e reprodutiva at 2015.
At 2015, ter detido o crescimento da mortalidade por

cncer de mama e de colo de tero, invertendo a tendncia atual.
At 2015, ter reduzido a incidncia da malria e da

tuberculose.
At 2010, ter eliminado a hansenase.
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Para acessar os
Relatrios Nacionais de Acompanhamento dos Objetivos de Desenvolvimento do
Milnio, acesse o link Assessoria Direta ao
Governo Objetivos do Milnio, no stio: <www.ipea.gov.br>.
O governo federal publicou trs Relatrios Nacionais de Acompanhamento dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio, em 2004, 2005 e 2007. Ocorre que a estrutura atual do PPA no permite identificar, nem quantificar, os gastos do governo federal alocados para a consecuo desses objetivos. No constou dos relatrios nacionais qualquer referncia aos recursos investidos pelo governo federal para atingir as metas por ele mesmo institudas. Assim, um desafio que se apresenta para o Pas refletir nos planos de governo o esforo oramentrio para alcanar os Objetivos do Milnio. Com base nessa explanao, podemos observar que a manifestao mais clara do descasamento entre oramento e polticas pblicas o fato de que, na maior parte dos rgos pblicos, esses dois processos so tratados por unidades administrativas separadas, havendo uma unidade de planejamento, uma unidade de oramento e unidades que tratam da execuo finalstica das polticas com pouca integrao entre eles.
Desafio da integrao : integrar planejamento, oramento e execuo das aes governamentais.
Quando o foco da ao governamental a resoluo de um problema e a produo de impactos sobre determinada situao, necessrio que o governo adote estratgias que, via de regra, abarcam aes que esto sob a alada de rgos distintos. Por exemplo, a melhoria do desempenho escolar de estudantes carentes requer aes no apenas de educao e cultura, mas tambm de sade e assistncia social. A dificuldade da Administrao Pblica de promover trabalho cooperativo eficiente entre diferentes rgos e unidades administrativas o que conhecemos hoje como problema da transversalidade.
Desafio da transversalidade : garantir trabalho cooperativo eficiente entre diferentes unidades administrativas.
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Outra questo reside na superposio de responsabilidades e aes entre os trs nveis de governo, em alguns casos, e na falta de definio sobre os responsveis pelo tratamento de determinados problemas, em outros casos. Mesmo quando as responsabilidades esto definidas, seria desejvel o estabelecimento de sinergias entre esferas de governo, de modo a maximizar a troca de conhecimentos, tecnologias e outros recursos. Um dos mecanismos recentemente adotados para tratar essa questo a celebrao de consrcios pblicos. Os consrcios pblicos, regulamentados pela Lei n 11.107/05, so parcerias formadas por dois ou mais entes da federao para a realizao de objetivos de interesse comum, em qualquer rea (tratamento de lixo, saneamento bsico, sade, abastecimento, projetos urbanos etc.). J h inmeros consrcios em funcionamento, principalmente entre municpios, cujo andamento e resultados precisam ser acompanhados e estudados.
Desafio da cooperao: integrar esforos de alocao de recursos nos trs nveis de governo: Unio, Estados e municpios.
As inovaes tecnolgicas, organizacionais e normativas, contudo, pouco fazem por si mesmas. No adianta o governo inovar se as pessoas que vo operar essas inovaes no estiverem preparadas para isso. Ao contrrio, quando as pessoas esto motivadas e capacitadas a atender aos desafios, os resultados so surpreendentes mesmo sem alteraes estruturais importantes. Para tanto, necessrio Administrao Pblica empreender aes para profissionalizar e capacitar continuamente a fora de trabalho, promover a criao e o gerenciamento de carreiras pensadas em perspectiva estratgica, introduzir e difundir a lgica de gesto por competncias para melhor alocao e uso dos talentos e implementar sistemticas de incentivo e responsabilizao.
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Desafio da gesto: investir em pessoas e capacidade de gesto.
Chegamos ao final de nossa discusso, importante que voc atente para dois aspectos fundamentais. O primeiro que as instituies e as organizaes oramentrias que vigoram hoje como a legislao de finanas pblicas, os sistemas de informaes, as prticas de planejamento, as comisses de oramento do legislativo, os instrumentos de avaliao e controle, entre outros so inovaes muito recentes no contexto institucional brasileiro, a maior parte destas datam da dcada de 1960 ou posterior. Isso quer dizer que os governos ainda tm muito a fazer no que diz respeito compreenso e ao aperfeioamento dessas instituies e organizaes, sobretudo no nvel dos municpios. O segundo aspecto que os gestores pblicos tm um papel ativo fundamental a desempenhar no processo de aperfeioamento de nosso modelo oramentrio, particularmente no tocante ampliao da transparncia e pesquisa e desenvolvimento de novas prticas de planejamento, gesto e avaliao oramentria.
Complementando......
Para ampliar seus conhecimentos, acesse os stios indicados a seguir:
Glossrio Glossrio
do Por tal da Fazenda , disponvel em: <http://
w w w 9 . s e n a d o. g o v. b r / p o r t a l / p a g e / p o r t a l / o rc a m e n t o _ s e n a d o / _Glossario?letra=R>. do Por tal do Senado , disponvel em: <http:// www.tesouro.fazenda.gov.br/servicos/glossario/glossario_a.asp>.
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Resumindo
Nesta Unidade, vimos que o oramento pblico uma instituio que surgiu na Inglaterra, h muitos sculos, com o objetivo de controlar o poder fiscal do rei, e evoluiu lentamente medida que novos problemas iam surgindo, principalmente o aumento da demanda por gastos pblicos e a necessidade de melhorar a qualidade e a efetividade das aes governamentais. Vimos que esse mesmo processo foi desenhado no Brasil, mais tardiamente e condicionado por fatores prprios a nossa realidade histrica, como a hipertrofia do Poder Executivo sobre o Poder Legislativo e a nfase no controle legalstico. O processo evolutivo do oramento nos coloca, hoje, o desafio de contemplarmos diversos valores amadurecidos ao longo de nossa histria, como a qualidade do planejamento, a eficcia do controle e a efetividade dos resultados obtidos. Como realizar a integrao entre planejamento, oramento e gesto das aes? Como fomentar o trabalho cooperativo entre os rgos pblicos? Como promover a integrao de esforos entre a Unio, os Estados e os municpios? Como melhorar a capacidade de gesto da Administrao Pblica? Essas so questes que afetam diretamente a qualidade do processo oramentrio e os resultados que este produz. Configuram, tambm, um fantstico caminho convidando a futuros trabalhos de pesquisa.
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Chegamos ao final desta Unidade. Agora vamos verificar como est o seu entendimento sobre os temas abordados, para tanto voc deve realizar as atividades a seguir. Caso precise de auxlio, no hesite em entrar em contato com o seu tutor atravs do Ambiente V irtual de EnsinoAprendizagem.
1. Observando a tabela a seguir, voc percebe que a participao do governo nas contas nacionais aumentou ou diminuiu ao longo do tempo? Por qu?
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2. Em 2000, o governo federal adotou nova metodologia de elaborao e gesto do PPA. Pesquise que inovaes foram introduzidas e elabore um breve ensaio sobre a relao entre essas inovaes e o objetivo de instituir uma gesto oramentria por resultados. 3. Escolha um dos desafios discutidos nesta Unidade e mostre como ele aplicado ao processo oramentrio. A superao desse desafio favoreceria a qualidade do gasto pblico em qu?
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CONSIDERAES FINAIS
Caro estudante, chegamos ao final dessa disciplina. Como voc pode observar, abordamos uma das tarefas mais importantes de um gerenciamento operacional alinhado s orientaes polticas de governo, que cuidar do financiamento do plano estratgico de aes, considerando um conjunto de instrumentos definidos em arcabouo legal normativo integrado. Um dos instrumentos um plano operacional, derivado do plano estratgico, com abrangncia para o mandato do gestor do executivo. O controle desse plano no deve somente retroalimentar o plano estratgico, mas tambm embasar a definio dos recursos oramentrios necessrios ao mbito pblico. Vimos ainda que o oramento pblico, sua elaborao, aprovao e gesto exigem conhecimentos bastante aprofundados do ciclo oramentrio e tambm a implementao de um sistema de informaes que o integre s etapas financeira e contbil do ciclo de gesto das receitas e despesas. Por estar sustentado em arcabouo legal formado pelas leis oramentrias, esse instrumento est sujeito gesto compartilhada de poderes distintos Legislativo e Executivo o que faz do oramento um instrumento de sinalizao concreta da capacidade governativa dos rgos pblicos. Por fim, vimos que o embate poltico mencionado anteriormente deve ser acompanhado, se necessrio, por reviso das polticas pblicas vigentes e ampla disseminao de informaes aos demais atores, em particular, sociedade, para que o controle a ser exercido por ela esteja sustentado em definies atualizadas das prioridades do governo.
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Consideraes Finais
Mas no finalize seus estudos por aqui. Continue pesquisando para construir o seu conhecimento. Foi um prazer enorme trabalhar com voc ao longo desta disciplina! Sucesso, Professora Rita de Cssia Leal Fonseca dos Santos.
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Referncias
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M INICURRCULO
Rita de Cssia Leal Fonseca dos Santos
Doutora em Polticas Pblicas e Gesto para o Desenvolvimento pela Universidade de Manchester (2005) e mestre em Economia pela Universidade de Braslia (1996). Atualmente Consultora de Oramentos, Fiscalizao e Controle do Senado Federal, professora da Escola Nacional de Administrao Pblica ENAP e da Fundao Getlio Vargas FGV e exerce o cargo de Secretria Adjunta de Planejamento do Estado do Maranho. Tem experincia na rea de economia, planejamento, Administrao Pblica e governana eletrnica, atuando principalmente nos seguintes temas: planejamento e gesto de polticas pblicas, transparncia e controle social dos gastos pblicos, solues de Tecnologia da Informao para o setor pblico e avaliao de impacto de polticas sociais.
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1 Plano Plurianual ESP GP Miolo Online 2ed Nacional

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Ministrio da Educao MEC Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES Diretoria de Educao a Distncia DED Universidade Aberta

PLANO PLURIANUAL E ORAMENTO PBLICO

Rita de Cssia Leal Fonseca dos Santos

Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071

Unidade 2 Classificaes Oramentrias das Receitas e Despesas e Sistemas de Informaes Oramentrias

Plano Plurianual e Oramento Pblico

Unidade 3 Elaborao e Execuo da Lei Oramentria Anual

Unidade 4 O Oramento como Processo Evolutivo

Especializao em Gesto Pblica

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

Plano Plurianual e Oramento Pblico

Especializao em Gesto Pblica

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

Plano Plurianual e Oramento Pblico

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Introduo ao Planejamento e ao Oramento Pblico

OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

Plano Plurianual e Oramento Pblico

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Introduo ao Planejamento e ao Oramento Pblico

O PAPEL DO ORAMENTO NA GESTO PBLICA

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

Plano Plurianual e Oramento Pblico

Mas o que o oramento pblico tem a ver com isso?

As demandas da comunidade por bens e servios

As leis que regulamentam as atividades econmicas,

Os gastos realizados pelos rgos pblicos no podem

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Introduo ao Planejamento e ao Oramento Pblico

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

Plano Plurianual e Oramento Pblico

O QUE ORAMENTO PBLICO?

de um lado, ao definir que receitas sero arrecadadas

por outro lado, a definio de quem participar da

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Introduo ao Planejamento e ao Oramento Pblico

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

Plano Plurianual e Oramento Pblico

SISTEMA BRASILEIRO DE PLANEJAMENTO E ORAMENTO

a adoo de sistema de planejamento constitudo por

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Introduo ao Planejamento e ao Oramento Pblico

o plano municipal de sade, exigido pela Lei n. 8.142,

o plano municipal de assistncia social, exigido pela Lei n.

o plano diretor local, exigido pelo Estatuto da Cidade

o plano municipal de educao, consoante o Plano

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

Plano Plurianual e Oramento Pblico

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Introduo ao Planejamento e ao Oramento Pblico

Figura 1: Integrao entre planejamento e oramento Fonte: BRASIL (2007, p. 42)

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Plano Plurianual e Oramento Pblico

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Introduo ao Planejamento e ao Oramento Pblico

Programa um conjunto de aes que visam concretizao de um objetivo nele estabelecido.

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Plano Plurianual e Oramento Pblico

Veja esta lei que dispe para o perodo 2008/

sobre o Plano Plurianual 2011 no site: <http:// ccivil_03/_Ato20072010/2008/Lei/ L11653.htm>.

Base estratgica: na qual feita uma anlise da

Programas: apresenta a identificao dos problemas

Especializao em Gesto Pblica