Aula 00

CURSO ONLINE AFO PARA AGENTE DA POLCIA FEDERAL PROF.
GRACIANO ROCHA
AULA ZERO
Saudaes, caros alunos! Inicialmente, vamos s apresentaes: eu me chamo Graciano Rocha Mendes, sou Auditor Federal de Controle Externo do TCU, aprovado no concurso de 2008; professor de Administrao Financeira e Oramentria e de matrias correlatas; ps-graduando em Oramento Pblico pelo Instituto Serzedello Corra (ISC/TCU). Depois de uma longa espera, est lanado o edital para o concurso de Agente da Polcia Federal, com 500 vagas de provimento imediato. Para sua preparao, contribuiremos aqui com o contedo de Administrao Financeira e Oramentria, que integra o contedo da disciplina Noes de Administrao no contedo programtico. Trata-se de um concurso altamente promissor: a Polcia Federal uma das instituies mais respeitadas do servio pblico, com misso nobre e trabalho muito gratificante alm de uma remunerao nada desprezvel, prxima de R$ 8.000,00. Como o Departamento de Polcia Federal est com muita pressa para integrar os aprovados a seus quadros, o presente concurso ser feito a jato: a prova ser daqui a menos de dois meses. Isso exige uma preparao muito focada, sem perda de tempo com detalhes desnecessrios, para todas as disciplinas. Vamos falar de nosso curso. Costumo dizer que uma grande vantagem desse curso online est na agregao da matria em uma s publicao. Se voc tentar reunir, por conta prpria, todas as referncias necessrias para cobrir o edital de AFO, vai amontoar diversos normativos que no vai utilizar completamente bem como outros vrios materiais. Com nossas aulas, alm de ter acesso a todo o contedo, bem mastigado, voc ainda ver os comentrios e nfases conforme o comportamento do CESPE nos ltimos anos.
Prof. Graciano Rocha
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Para quem quiser se exercitar antes da resoluo, as questes comentadas durante as aulas estaro reproduzidas logo ao incio, sem gabarito visvel, para quem quiser enfrent-las em estado puro. O gabarito ficar na ltima pgina. Dito isso, segue o programa de nosso curso, reproduzido do ltimo edital e dividido em trs aulas, alm desta demonstrativa:
Aula zero Aula 01 (26/3) Aula 02 (2/4) Aula 03 (9/4)
Oramento pblico. Princpios oramentrios. Diretrizes oramentrias.
Receita pblica: categorias, fontes, estgios e dvida ativa. Despesa pblica: categorias, estgios. Suprimento de fundos. Restos a pagar. Despesas de exerccios anteriores. Conta nica do Tesouro. SIDOR, SIAFI.
OK, vamos estudar, que o que interessa! Boa aula!
GRACIANO ROCHA
QUESTES COMENTADAS NESTA AULA 1. (ANALISTA/STM/2011) Para ser considerada um princpio
oramentrio, a norma precisa obrigatoriamente estar includa na Constituio Federal ou na legislao infraconstitucional. 2. (ADVOGADO/AGU/2008) O oramento um ato administrativo da administrao pblica. 3. (ANALISTA/STM/2011) A lei oramentria anual elaborada no mbito da Unio , ao mesmo tempo, lei ordinria e especial. 4. (ANALISTA/ANEEL/2010) A lei de oramento contm a
discriminao da receita e despesa, de forma a evidenciar a poltica econmica financeira e o programa de trabalho do governo, respeitados os princpios da unidade, universalidade e anualidade. 5. (TCNICO/MPU/2010) A existncia do PPA, da LDO e da LOA, aprovados em momentos distintos, constitui uma exceo ao princpio oramentrio da unidade. 6. (ANALISTA/ANCINE/2006) De acordo com o princpio da
universalidade, o oramento (uno) deve conter todas as receitas e todas as despesas do Estado, regra tradicional amplamente aceita pelos tratadistas clssicos e considerada indispensvel para o controle parlamentar sobre as finanas pblicas. 7. (ANALISTA/STM/2011) Nem todas as entidades da administrao pblica indireta obedecem ao princpio oramentrio da universalidade. 8. (TCNICO SUPERIOR/IPEA/2008) Se uma receita arrecadada pela Unio e parte dela distribuda para os estados, ento a Unio deve prever no oramento, como receita, apenas o valor lquido. 9. (ANALISTA/STM/2011) O princpio do oramento bruto se aplica indistintamente lei oramentria anual e a todos os tipos de crdito adicional.
10. (ANALISTA/MPU/2010) O princpio da periodicidade fortalece a prerrogativa de controle prvio do oramento pblico pelo Poder Legislativo, obrigando o Poder Executivo a solicitar anualmente autorizao para arrecadar receitas e executar as despesas pblicas. 11. (INSPETOR/TCE-RN/2009) A autorizao para um rgo pblico realizar licitaes no pode ser includa na lei oramentria anual em observncia ao princpio da exclusividade. 12. (TCNICO/MPU/2010) oramentrias. 13. (ADVOGADO/AGU/2008) O princpio da no-afetao refere-se impossibilidade de vinculao da receita de impostos a rgos, fundo ou despesa, com exceo de alguns casos previstos na norma constitucional. 14. (CONTADOR/UEPA/2007) Mesmo que ocorra divergncia entre o perodo de ingresso e o de utilizao do recurso, o montante de recursos vinculado a finalidade especfica ser utilizado exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculao. 15. (ANALISTA/TJ-CE/2008) As contribuies sociais, ainda que por sua natureza se destinem a determinadas finalidades, tm sido muito utilizadas no mbito da Unio como forma de aumentar o montante e a sua participao nos recursos tributrios nacionais. A no-vinculao, de acordo com a CF, se aplica apenas aos impostos. 16. (ADMINISTRADOR/UNIPAMPA/2009) Em respeito ao princpio da discriminao ou especializao, as receitas e despesas devem constar no oramento de tal forma que seja possvel saber, pormenorizadamente, a origem dos recursos e sua aplicao. 17. (TCNICO SUPERIOR/MIN. SADE/2008) O detalhamento da O princpio da exclusividade tem por
objetivo principal evitar a ocorrncia das chamadas caudas
programao oramentria, em consonncia com o princpio da especializao, deve permitir a discriminao at onde seja necessrio para o controle operacional e contbil e, ao mesmo
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tempo, suficientemente agregativo para facilitar a formulao e a anlise das polticas pblicas. 18. (ANALISTA/TRE-MT/2010) De acordo com o princpio da
especializao, a lei oramentria consigna dotaes globais destinadas a atender, indiferentemente, a despesas de pessoal, material, servios de terceiros, transferncias ou quaisquer outras. Assim, h maior transparncia no processo oramentrio, corroborando a flexibilidade na alocao dos recursos pelo poder Executivo. 19. (AUDITOR/AUGE-MG/2009) De acordo com o princpio da
discriminao, o oramento pblico deve ser apresentado em linguagem clara e compreensvel. 20. (AGENTE/ABIN/2010) A ocorrncia de deficit frequente na
atividade financeira do Estado constitui prova de que o oramento, no mbito do governo federal, no observa o princpio do equilbrio entre receitas e despesas. 21. (CONTADOR/INMETRO/2007) O princpio da publicidade dispe que o contedo oramentrio deve ser divulgado por meio de veculos oficiais de comunicao, para conhecimento pblico e para a eficcia de sua validade.
PRINCPIOS ORAMENTRIOS 1. (ANALISTA/STM/2011) Para ser considerada um princpio oramentrio, a norma precisa obrigatoriamente estar includa na Constituio Federal ou na legislao infraconstitucional. Os princpios oramentrios consistem ora em normas, ora em simples orientaes aplicveis elaborao e execuo do oramento pblico. Esses princpios foram desenvolvidos, inicialmente, com a ideia de facilitar o controle da atividade financeira do Estado por parte do Parlamento; outros representam uma forma de racionalizar as finanas pblicas; e, ultimamente, outros colaboram com a ideia de tornar o oramento um documento acessvel e inteligvel para mais e mais segmentos da populao. Em vrios casos, a legislao e a prpria Constituio refletem a adoo desses princpios em seus dispositivos. Apesar disso, no possvel entender esses princpios como determinaes rgidas; eles so cercados de excees e flexibilizaes, como ficar claro no decorrer de nossa aula. Questo ERRADA.
Legalidade 2. (ADVOGADO/AGU/2008) O oramento um ato administrativo da administrao pblica. Uma das discusses mais antigas sobre o oramento pblico diz respeito ao conflito entre sua forma e seu contedo. Quanto forma, desde que os primeiros documentos contbeis foram apresentados pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo, em pases europeus e nos Estados Unidos, a ttulo de pedido de autorizao de gastos ao Parlamento, o oramento ganhou estatura de lei. Assim, a expresso lei do oramento mais que secular os Parlamentos aprovam os oramentos na forma de leis desde o sculo XIX. Atualmente, o princpio da legalidade oramentria encontra-se, entre outros, no seguinte trecho da Constituio:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: (...) III - os oramentos anuais.
Por outro lado, quanto ao contedo, no h dvidas de que o oramento pblico tem natureza de ato administrativo. A organizao das finanas em programas, a atribuio de recursos a certas despesas, a indicao de competncias de rgos e entidades relativamente a certos setores de atividade governamental, tudo isso tem a ver com a organizao e o planejamento administrativas. da Administrao Pblica atividades tipicamente
A partir disso que estamos vendo, ao se confrontar a lei oramentria com o significado jurdicohistrico da palavra lei, verificase certa desarmonia. Lei representa um ato normativo abstrato, que pode, entre outras coisas, disciplinar direitos e deveres, normatizar condutas, impor punies etc. Para aplicarse a lei, nesse sentido estrito, fazse necessrio verificar os dados da realidade e comparlos com a descrio abstrata trazida pela norma. O que ocorre com o oramento pblico que ele no cria nem regulamenta direitos e deveres, no disciplina condutas, no prev punies etc. NO TEM CARTER ABSTRATO; pelo contrrio, um oramento deve se revestir de concretude, para aplicao mais apropriada e racional dos recursos pblicos.
dessa discusso que nasce a definio do oramento como lei em sentido formal. A estatura do oramento de uma lei, aprovada pelo Parlamento, sancionada pelo Chefe do Executivo, embora sua essncia seja de um ato administrativo. Questo ERRADA.
3.
(ANALISTA/STM/2011) A lei oramentria anual elaborada no mbito da Unio , ao mesmo tempo, lei ordinria e especial.
Essa legalidade flexvel do oramento que comentamos fica evidente tambm ao se constatar que ele tem natureza apenas autorizativa, e no,
impositiva. O governo no obrigado a executar o oramento tal qual ele veiculado pela lei oramentria, que uma lei ordinria (com exceo das despesas obrigatrias em virtude de outros normativos). Isso contrasta bastante com as leis normais, que se caracterizam pela obrigatoriedade de aplicao. Pelo contrrio, a modificao, a retificao, a inverso de aspectos e itens no oramento durante sua execuo, em comparao com o texto aprovado, so fatos bastante comuns, distanciando o oramento de sua aparncia inicial. Nesse sentido, tm surgido diversas crticas, no mbito parlamentar e na opinio pblica em geral, tendo como alvo o descompromisso do governo quanto execuo do oramento em observncia ao texto original aprovado pelo Congresso. No obstante a essncia de ato administrativo, o fato de o oramento ser uma lei lhe proporciona a normatizao de certos requisitos e obrigaes de natureza oramentria, na esfera concreta. Questo CERTA.
Unidade/totalidade 4. (ANALISTA/ANEEL/2010) A lei de oramento contm a discriminao da receita e despesa, de forma a evidenciar a poltica econmica financeira e o programa de trabalho do governo, respeitados os princpios da unidade, universalidade e anualidade. A unidade um dos ancestrais dos princpios oramentrios. Encontra-se normatizado na Lei 4.320/64, que estabelece normas gerais de direito financeiro, obrigatrias para todos os entes federados.
A Lei 4.320/64 representou um avano na poca de sua edio. Ela trazia os conceitos e procedimentos mais avanados a respeito da utilizao do dinheiro pblico. Porm, como se v, ela j bastante antiga, e a atividade financeira dos entes federados brasileiros precisa de atualizaes.
por isso que se espera, por parte do Congresso Nacional, a edio de uma lei complementar que atualize as normas gerais de direito financeiro. Enquanto isso no ocorre, diversas atualizaes relacionadas ao direito financeiro e ao oramento pblico so institudas anualmente, com as Leis de Diretrizes Oramentrias.
No art. 2, a Lei 4.320/64 estabelece que A Lei do Oramento conter a discriminao da receita e despesa de forma a evidenciar a poltica econmica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princpios de unidade, universalidade e anualidade Desses outros princpios, falaremos em seguida. Questo CERTA.
5.
(TCNICO/MPU/2010) A existncia do PPA, da LDO e da LOA, aprovados em momentos distintos, constitui uma exceo ao princpio oramentrio da unidade.
Pelo princpio da unidade, o oramento pblico deve ser uno, uma s pea, garantindo uma viso de conjunto das receitas e das despesas. Nesse momento, vale registrar uma informao histrica sobre o oramento pblico. Inicialmente, a pea oramentria era bastante simples, primeiro porque a participao do governo na vida econmica dos pases europeus (onde a lei oramentria surgiu primeiro) no era muito ampla. Nesses tempos, prestigiava-se o liberalismo econmico, a livre iniciativa dos atores econmicos, e a intromisso do Estado nesse contexto era mal vista, porque, desde sempre, o setor pblico foi visto como um mau gastador. Portanto, o melhor que o governo poderia fazer seria gastar pouco e deixar os recursos financeiros flurem nas relaes entre atores privados, sem intervenes, sem tributao. Assim, tendo a mquina estatal pequena dimenso e pouca participao na economia situao ideal para os liberais , o oramento consistia numa autorizao de gastos que tambm representava o controle do tamanho do
Estado. Assim, o Parlamento utilizava o oramento como ferramenta de controle da ao do Executivo. Para facilitar esse controle, era necessrio que o oramento tivesse certas caractersticas. Essas caractersticas vieram a constituir os primeiros princpios oramentrios, dos quais, como j falamos, a unidade um dos exemplares. Sendo o oramento pblico uma pea nica, a tarefa de controle e acompanhamento dos gastos pblicos estaria assegurada. Caso a execuo oramentria obedecesse a diversos instrumentos, diversas leis, quadros, normativos, os controladores teriam bem mais dores de cabea. Porm, ocorre que o crescimento do aparelho do Estado, em praticamente todos os pases, a partir do sculo XX, ocasionou a criao de estruturas descentralizadas e autnomas as conhecidas entidades da administrao indireta. Essas entidades tambm cumpriam (cumprem) funes estatais, mas sua autonomia, inclusive financeira, dificultava a consolidao do oramento pblico numa s pea, bem como o acompanhamento de sua execuo. No caso brasileiro, a Constituio de 1988 trouxe uma disposio fatal para a viso tradicional do princpio da unidade:
Art. 165, 5 - A lei oramentria anual compreender: I - o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico; II - o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III - o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico.
Assim, a prpria Constituio estabeleceu trs oramentos diferentes. dessa evoluo que a doutrina instituiu o princpio da totalidade, como uma atualizao do da unidade. Segundo o professor James Giacomoni (in Oramento Pblico, ed. Atlas, 14 edio), pelo princpio da totalidade, possvel a coexistncia de oramentos
variados, desde que estejam consolidados numa pea, de forma que continue sendo possvel uma viso geral das finanas pblicas. Dessa forma, os trs oramentos institudos pela CF/88 respeitam o princpio da unidade/totalidade, j que, como diz o 5 do art. 165, eles compem uma s pea: a Lei Oramentria Anual. Vale acrescentar aos comentrios anteriores uma observao sobre o sistema oramentrio federal prvio Constituio de 1988. Nesse perodo, havia realmente oramentos paralelos, j que o oramento fiscal, levado aprovao do Congresso, representava apenas pequena parte das receitas e despesas do governo. O oramento das estatais e o monetrio congregavam a maior parte dos gastos, e eram aprovados e executados apenas no mbito do Poder Executivo. Com isso, o Parlamento tinha pouqussima noo da realidade fiscal pela qual passava o pas. Esse quadro no se compara nem de longe aos oramentos mltiplos que constituem a atual LOA. Questo ERRADA.
Universalidade 6. (ANALISTA/ANCINE/2006) De acordo com o princpio da universalidade, o oramento (uno) deve conter todas as receitas e todas as despesas do Estado, regra tradicional amplamente aceita pelos tratadistas clssicos e considerada indispensvel para o controle parlamentar sobre as finanas pblicas. O princpio da universalidade e o recm estudado, da unidade/totalidade, so complementares, articulados em torno da garantia do controle sobre o oramento. Enquanto a unidade/totalidade prioriza a agregao das receitas e despesas do governo em poucos documentos (num s agregado, de preferncia), a universalidade estabelece que todas as receitas e despesas devem constar da lei oramentria.
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Um oramento nico e universal , portanto, o sonho de consumo de algum que tenha a titularidade do controle sobre as finanas pblicas. Alm do art. 2 da Lei 4.320/64, que j vimos, o princpio da universalidade tambm pode ser percebido nos arts. 3 e 4 da mesma lei:
Art. 3 A Lei de Oramento compreender todas as receitas, inclusive as de operaes de crdito autorizadas em lei. Art. 4 A Lei de Oramento compreender todas as despesas prprias dos rgos do Governo e da administrao centralizada, ou que, por intermdio deles se devam realizar, observado o disposto no artigo 2.
Novamente, segundo a lio do professor Giacomoni, o princpio da
universalidade proporciona ao Legislativo: conhecer a priori todas as receitas e despesas do governo e dar prvia autorizao para a respectiva arrecadao e realizao; impedir ao Executivo a realizao de qualquer operao de receita e despesa sem prvia autorizao parlamentar; conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo governo, a fim de autorizar a cobrana dos tributos estritamente necessrios para atend-las.
Alguns trechos acima podero causar estranhamento. que essa histria de a lei oramentria autorizar a arrecadao da receita no se aplica mais. At a Constituio de 1967, isso era verdade, mas, de l para c, os tributos e sua arrecadao so regulamentados por leis prprias. A lei oramentria, atualmente, no autoriza a arrecadao, apenas a prev. A arrecadao ocorre havendo ou no oramento publicado. Entretanto, no raro encontrar questes que se refiram a esse aspecto de maneira tradicional, j que, historicamente, a funo do oramento tambm foi de autorizao da arrecadao.
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Portanto, surgindo questes totalmente tericas, sem aplicao realidade atual, que confirmem o papel autorizador da lei oramentria quanto arrecadao, marque CERTO. Pragmatismo: devemos danar conforme a msica! Depois de acertar o gabarito, voc pode esbravejar o quanto quiser contra a banca.
Questo CERTA.
7.
(ANALISTA/STM/2011) Nem todas as entidades da administrao pblica indireta obedecem ao princpio oramentrio da universalidade.
No obstante a adoo, no sistema oramentrio brasileiro, do princpio da universalidade, h entidades da administrao indireta cujas finanas no pertencem realmente ao ente pblico, mas prpria entidade; o caso das empresas estatais independentes, que no necessitam de recursos pblicos para bancar seus gastos. Nesses casos, as receitas e despesas da estatal independente no integram o oramento do ente controlador. Questo CERTA.
Oramento Bruto 8. (TCNICO SUPERIOR/IPEA/2008) Se uma receita arrecadada pela Unio e parte dela distribuda para os estados, ento a Unio deve prever no oramento, como receita, apenas o valor lquido. J deixamos bem destacado que a necessidade de controle dos gastos pblicos fundamentou bastante a maturao de princpios oramentrios. Se qualquer fato chega a afetar as receitas pblicas, diminuindo o volume que realmente pblico. A contabilidade pblica tem como uma de suas funes a prestao de informaes fidedignas sobre o patrimnio e o oramento, a fim de que
deveria
entrar
em
caixa,
ocultao
desse
fato
geraria
insegurana, desinformao e, quem sabe, algum prejuzo futuro ao ente
decises por parte dos responsveis sejam baseadas em dados corretos. Desse modo, dedues, abatimentos, diminuies que afetam o conjunto das receitas pblicas devem ser considerados no oramento. essa preocupao com a transparncia e a fidedignidade das informaes oramentrias que baseia o princpio do oramento bruto, cujo teor complementar ao princpio da universalidade. Enquanto a universalidade estabelece que todas as receitas e todas as despesas devem constar do oramento, o princpio do oramento bruto acrescenta a observao pelos seus valores brutos, sem dedues. Assim, se for o caso de se fazer uma deduo a uma receita, o ente pblico no pode apenas registrar o valor lquido a ser arrecadado. Tanto a arrecadao bruta quanto a deduo devem ser consideradas na elaborao das peas oramentrias. Questo ERRADA.
9.
(ANALISTA/STM/2011) adicional.
princpio
do
oramento
bruto
se
aplica
indistintamente lei oramentria anual e a todos os tipos de crdito
Como vimos, o princpio do oramento bruto complementa o da universalidade, ao exigir que as receitas e despesas sejam dispostas no oramento sob seus valores brutos, sem dedues. Isso se aplica tanto lei oramentria quanto aos instrumentos de retificao do oramento os crditos adicionais. Questo CERTA.
Anualidade/Periodicidade 10. (ANALISTA/MPU/2010) prerrogativa Legislativo, de obrigando O o princpio prvio Poder do da periodicidade pblico solicitar a fortalece pelo a
controle
oramento
Poder
Executivo
anualmente
autorizao para arrecadar receitas e executar as despesas pblicas.
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Trataremos agora do terceiro princpio oramentrio mencionado pelo art. 2 da Lei 4.320/64. Segundo o prof. Giacomoni (mais uma vez!), o princpio de que o oramento deve ser elaborado e autorizado para o perodo normalmente de um ano est ligado antiga regra da anualidade do imposto, vigente at a Constituio de 1967. Como j estudamos, at esse momento a lei oramentria que autorizava a arrecadao tributria para um exerccio, para cobrir as despesas pertencentes a esse mesmo exerccio. Portanto, a disposio sobre o princpio da anualidade na Lei 4.320/64 ainda vlida, tanto no art. 2, j estudado, quanto no art. 34 (O exerccio financeiro coincidir com o ano civil). Por isso, entre outras coisas, justifica-se a terminologia da lei oramentria anual. A elaborao do oramento para um perodo limitado de tempo favorece a atividade de planejamento, pois, dessa forma, possvel programar a aplicao dos recursos em objetivos do governo e verificar o alcance das metas nos prazos estabelecidos.
No obstante o que estamos dizendo, h vrios programas e despesas assumidas pelo poder pblico cuja durao ultrapassa um exerccio. Para alcanar objetivos de maior dimenso, apenas aes plurianuais podem garantir o sucesso dessas iniciativas governamentais. A conciliao entre esses programas plurianuais e o princpio da anualidade/periodicidade ocorre por meio da execuo fatiada dessas despesas plurianuais, com parcelas distribudas pela sequncia de oramentos anuais.
Como exceo ao princpio da anualidade, h a possibilidade de execuo, em outro quando exerccio, de crditos dos adicionais (especiais que e extraordinrios) novas autorizados no final do ano. Esse ponto ser comentado posteriormente, tratarmos crditos adicionais, constituem autorizaes de despesa, alm das consignadas na lei oramentria. Percebeu, na questo, aquilo que falei? Que o oramento seria o veculo para autorizar a arrecadao, etc. etc.? Pelo que o CESPE vem mostrando, no precisa vacilar: questo CERTA.
Exclusividade 11. (INSPETOR/TCE-RN/2009) A autorizao para um rgo pblico realizar licitaes no pode ser includa na lei oramentria anual em observncia ao princpio da exclusividade. Esse um dos princpios mais manjados em concursos pblicos. Figurinha carimbada! Segundo a doutrina, a lei oramentria deve conter apenas matria financeira, no trazendo contedos alheios previso da receita e fixao da despesa. O princpio da exclusividade pode ser traduzido pela afirmao inicial do art. 165, 8, da CF/88:
A lei oramentria anual no conter dispositivo estranho previso da receita e fixao da despesa (...).
A ideia subjacente ao princpio da exclusividade evitar que matrias no financeiras caronas sejam tratadas na lei oramentria, aproveitando-se do ritmo mais rpido de sua aprovao pelo Parlamento. Em tempos passados, o Executivo utilizava-se dessa manobra, para colocar rapidamente, em pauta de votao, assuntos de seu interesse. Entretanto, temos que destacar as excees que a prpria Constituio imps, na continuidade do dispositivo que comeamos a analisar:
(...) no se incluindo na proibio a autorizao para abertura de crditos suplementares e contratao de operaes de crdito, ainda que por antecipao de receita, nos termos da lei.
Os crditos suplementares representam um acrscimo s despesas j previstas na lei oramentria anual, devendo apontar tambm as receitas que suportaro esse incremento. como uma reviso para mais da lei oramentria. A outra exceo exclusividade oramentria trata da autorizao para contratao de operaes de crdito. A prpria LOA pode se antecipar a uma
necessidade futura de recursos alm dos estimados, e autorizar a tomada de emprstimos pelo ente pblico.
Vamos separar aqui a operao de crdito normal da operao de crdito por antecipao da receita oramentria, ambas referidas no dispositivo constitucional acima, e passveis de autorizao pela LOA. As operaes de crdito normais constituem receitas oramentrias, que serviro para custear despesas oramentrias. Ou seja, para determinadas despesas, o dinheiro disponvel no prprio do governo; dever ser tomado junto a agentes financiadores. Por outro lado, as operaes por antecipao da receita oramentria (AROs) so emprstimos tomados pelos entes pblicos para suprir insuficincias momentneas de caixa. Para as despesas, nesse caso, existe receita prpria atribuda, que dever ser arrecadada. Em outras palavras, AROs no so receitas oramentrias, mas sim emprstimos que substituem receitas oramentrias que no foram arrecadadas no momento esperado. Essas receitas atrasadas, ao serem finalmente realizadas, serviro ento para honrar as AROs que as substituram, ao invs das despesas originais.
Portanto, alm de prever receitas e fixar despesas, a lei oramentria anual, no Brasil, pode trazer esses dois tipos de autorizao que, no fundo, no fogem da temtica oramentria.
Grave essas excees, porque difcil achar um tpico to cobrado quanto esse quando o tema princpios oramentrios!
A autorizao para a realizao de licitaes fugiria completamente da matria prpria da lei oramentria (previso da receita fixao da despesa). Questo CERTA.
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12. (TCNICO/MPU/2010) O princpio da exclusividade tem por objetivo principal evitar a ocorrncia das chamadas caudas oramentrias. As caudas oramentrias se referem prtica comum no passado de adicionar matrias estranhas s finanas pblicas nas leis oramentrias, para aprovao em conjunto de forma mais rpida. O professor James Giacomoni ressalta que uma alterao da ao processual de desquite portanto, afeta ao direito processual civil foi implementada por meio de uma lei oramentria. Questo CERTA.
No Afetao/No Vinculao 13. (ADVOGADO/AGU/2008) O princpio da no-afetao refere-se
impossibilidade de vinculao da receita de impostos a rgos, fundo ou despesa, com exceo de alguns casos previstos na norma constitucional. Esse princpio oramentrio tambm tem um p no Direito Tributrio. Desse ramo do direito, cabe trazer para nossas anotaes o conceito de arrecadao vinculada. No Brasil, existem cinco espcies tributrias: impostos, taxas, contribuies de melhoria, contribuies e emprstimos compulsrios. Os tributos podem ser arrecadados j com uma destinao legal para a aplicao dos recursos correspondentes. Ou, por outro lado, os recursos provenientes dos tributos podem estar livres, para aplicao em despesas conforme as decises do administrador pblico, sem interferncia legislativa. Assim, existem espcies tributrias com arrecadao vinculada, para
aplicao obrigatria em certas despesas, e outras com arrecadao no vinculada. Os impostos so os tpicos representantes desta ltima categoria. As outras espcies tributrias (taxas, contribuies lato sensu, contribuies de melhoria e emprstimos compulsrios) tm, comumente, arrecadao vinculada.
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Isso obedece ao arcabouo terico da tributao, segundo o qual os impostos so os tributos apropriados para que o ente pblico possa auferir renda, sem estar obrigado a prestar esta ou aquela obrigao junto sociedade. Impostos teriam a caracterstica da fiscalidade (obteno de recursos como finalidade principal). Ento, voltando ao princpio da no vinculao, cabe destacar que ele ganhou estatura constitucional, mas com uma srie de excees:
Art. 167. So vedados: (...) IV a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, ressalvadas a repartio do produto da arrecadao dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinao de recursos para as aes e servios pblicos de sade, para manuteno e desenvolvimento do ensino e para realizao de atividades da administrao tributria, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, 2, 212 e 37, XXII, e a prestao de garantias s operaes de crdito por antecipao de receita, previstas no art. 165, 8, bem como o disposto no 4 deste artigo; (...) 4. permitida a vinculao de receitas prprias geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestao de garantia ou contragarantia Unio e para pagamento de dbitos para com esta.
Destrinchando os dispositivos acima, as vinculaes receita de impostos, permitidas pela Constituio, so: repartio da arrecadao do imposto de renda e do imposto sobre produtos industrializados, compondo o Fundo de Participao dos Estados e o de Participao dos Municpios (CF/88, art. 159, inc. I); destinao de recursos para as aes e servios pblicos de sade (CF/88, art. 198, 2);
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destinao de recursos para manuteno e desenvolvimento do ensino (CF/88, art. 212);
destinao de recursos para realizao de atividades da administrao tributria (CF/88, art. 37, inc. XXII);
prestao de garantias s operaes de crdito por antecipao de receita ARO (CF/88, art. 165, 8);
prestao de garantia ou contragarantia Unio e para pagamento de dbitos para com esta.
Portanto, o princpio da no vinculao da receita de impostos est no incio do inciso IV do art. 167, e as excees a ele compem todo o resto do texto e o 4. No h outras excees alm dessas. E, tratando-se de dispositivo constitucional, para acrescentar mais alguma exceo ao princpio da no vinculao, ou para suprimir uma exceo j existente, s por meio de emenda Constituio. Questo CERTA.
14. (CONTADOR/UEPA/2007) Mesmo que ocorra divergncia entre o perodo de ingresso e o de utilizao do recurso, o montante de recursos vinculado a finalidade especfica ser utilizado exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculao. Vale escrever uma nota, destacando o alto nvel de vinculao que a arrecadao tributria sofre no Brasil. As taxas e contribuies so naturalmente destinadas a certas despesas; os impostos, embora sejam relacionados ao princpio da no vinculao, tambm so destinados a diversas despesas, por ordem da prpria Constituio, como se depreende das excees vistas acima. Nesse sentido, h um dispositivo da Lei de Responsabilidade Fiscal que refora essa necessidade de aplicao das receitas vinculadas nas despesas para as quais foram atribudas. Vejamos a lei seca:
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Art. 8, pargrafo nico. Os recursos legalmente vinculados a finalidade especfica sero utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculao, ainda que em exerccio diverso daquele em que ocorrer o ingresso.
Portanto, a partir dessa determinao da LRF, nem mesmo a arrecadao que sobrar em determinado exerccio est livre, se sua origem estiver ligada a alguma vinculao legal. Pois bem, diante desse quadro de alta vinculao dos recursos, para desamarrar um pouco as receitas tributrias de suas aplicaes obrigatrias, instituiu-se, desde 1994, um mecanismo de desvinculao, por meio de emenda Constituio. A chamada Desvinculao das Receitas da Unio (DRU) libera 20% dos impostos e contribuies vinculados, para livre aplicao pelos administradores pblicos. O objetivo desse mecanismo evitar situaes nas quais certos setores da ao governamental tenham recursos abundantes, enquanto outros passam por penria. Questo CERTA.
15. (ANALISTA/TJ-CE/2008) As contribuies sociais, ainda que por sua natureza se destinem a determinadas finalidades, tm sido muito utilizadas no mbito da Unio como forma de aumentar o montante e a sua participao nos recursos tributrios nacionais. A no-vinculao, de acordo com a CF, se aplica apenas aos impostos. A questo leva um dado curioso, relativo prtica da poltica tributria nacional. Para o governo federal, mais vantajoso instituir uma contribuio do que um imposto, j que, como dispe a CF/88, os principais impostos federais (imposto de renda e imposto sobre produtos industrializados) devem ter parte do produto de sua arrecadao distribuda aos fundos constitucionais dos estados, DF e municpios (trata-se de uma das excees ao princpio da no afetao). Esse mecanismo no ocorre com as contribuies sociais federais, cuja arrecadao pertence inteiramente Unio.
Questo CERTA.
Especificao/Especializao/Discriminao 16. (ADMINISTRADOR/UNIPAMPA/2009) Em respeito ao princpio da
discriminao ou especializao, as receitas e despesas devem constar no oramento de tal forma que seja possvel saber, pormenorizadamente, a origem dos recursos e sua aplicao. Historicamente, nos pases em que o oramento foi primeiramente adotado como pea institucional, observou-se a exigncia, feita pelos parlamentos, de discriminao das receitas e despesas por parte do Executivo. Os controladores desejavam saber de onde sairiam os recursos arrecadados e a sua aplicao. Assim, o fato de as receitas e despesas serem publicadas de forma detalhada tambm favorecia a tarefa de controle do oramento. Esse mandamento perdurou na evoluo da pea oramentria, e
institucionalizou-se no Brasil sob a forma legal. Na Lei 4.320/64, encontram-se os seguintes trechos:
Art. 5. A Lei de Oramento no consignar dotaes globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, servios de terceiros, transferncias ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu pargrafo nico. Art. 15. Na Lei de Oramento a discriminao da despesa far-se- no mnimo por elementos.
O que se buscou na Lei 4.320/64 foi algo parecido com a exigncia inicial, nos pases em que se originou o oramento pblico, quanto discriminao das receitas e despesas. Para a Lei, tambm era necessrio disponibilizar informaes detalhadas, na LOA, deixando evidente qual fim teriam os recursos pblicos, e para evitar que as decises sobre a aplicao da arrecadao ficassem concentradas nas mos dos gestores, fora das vistas do controle externo. Questo CERTA.
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17. (TCNICO SUPERIOR/MIN. SADE/2008) O detalhamento da programao oramentria, em consonncia com o princpio da especializao, deve permitir a discriminao at onde seja necessrio para o controle operacional e contbil e, ao mesmo tempo, suficientemente agregativo para facilitar a formulao e a anlise das polticas pblicas. O que se percebeu, com o passar do tempo, e com a maior complexidade do oramento, foi a necessidade de um meio termo quanto ao princpio da especificao. Por um lado, um oramento excessivamente detalhado pode se tornar uma pea sem correspondncia com a realidade, j que as circunstncias no momento da execuo do oramento podem fugir aos pequenos detalhes fixados na LOA. Ao mesmo tempo, a edio de um oramento totalmente genrico, com dotaes globais, significa a renncia, pelo Parlamento, de seu papel de controlador, o que tambm desrespeitaria vrios princpios constitucionais e no seria benfico de maneira alguma para o bem-estar coletivo. Questo CERTA.
18. (ANALISTA/TRE-MT/2010) De acordo com o princpio da especializao, a lei oramentria consigna dotaes globais destinadas a atender, indiferentemente, a despesas de pessoal, material, servios de terceiros, transferncias ou quaisquer outras. Assim, h maior transparncia no processo oramentrio, corroborando a flexibilidade na alocao dos recursos pelo poder Executivo. Bem, agora que j delineamos o princpio da discriminao, vamos falar das excees/flexibilizaes. A doutrina reconhece alguns exemplos de exceo ao princpio da
discriminao, ou seja, situaes em que o oramento transparece uma face genrica, sem detalhamento. Originalmente, a Lei 4.320/64 determinou que Na Lei de Oramento a discriminao da despesa far-se- no mnimo por elementos, como vimos
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agora h pouco. Isso estava conforme o princpio da discriminao; o detalhamento da despesa em elementos tornava a LOA bastante minuciosa. Porm, essa classificao detalhista foi flexibilizada h pouco tempo. Segundo a Portaria Interministerial STN/SOF 163/2001, que atualizou a classificao pela natureza da despesa, a LOA no precisa mais trazer a despesa em nvel de elemento. Ao invs disso, a alocao de recursos aos diferentes elementos de despesa pode ficar a cargo das unidades executoras do oramento, posteriormente aprovao da Lei. Assim, podem-se verificar atualmente dotaes destinadas ao mesmo tempo aquisio de materiais de consumo, pagamento de servios de terceiros, indenizaes, pagamentos de dirias a servidores etc. (todas seriam consideradas despesas de custeio, ou, na classificao atual, outras despesas correntes). Outra exceo refere-se reserva de contingncia, que constitui uma dotao genrica, sem aplicao definida, a partir da qual o poder pblico pode atender a passivos contingentes, como pagamentos devidos a execues judiciais, ou executar novas dotaes, por meio de crditos adicionais. Alm disso, como sinaliza a redao do art. 5 da Lei 4.320/64, o art. 20 e seu pargrafo nico, da mesma lei, trazem mais uma exceo ao princpio da discriminao:
Art. 20. Os investimentos sero discriminados na Lei de Oramento segundo os projetos de obras e de outras aplicaes. Pargrafo nico. Os programas especiais de trabalho que, por sua natureza, no possam cumprir-se subordinadamente s normas gerais de execuo da despesa podero ser custeadas por dotaes globais, classificadas entre as Despesas de Capital.
Trata-se dos programas especiais de trabalho (PETs), grandes
investimentos pblicos que, por sua complexidade e abrangncia, no podem ter toda sua composio de despesas explicitada de antemo. Assim, eles so
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autorizados a partir de dotaes globais, genricas, e a correspondente discriminao das despesas se d durante a prpria execuo. Questo ERRADA.
Clareza 19. (AUDITOR/AUGE-MG/2009) De acordo com o princpio da discriminao, o oramento pblico deve ser apresentado em linguagem clara e compreensvel. Segundo o princpio da clareza, o oramento deveria ser apresentado numa linguagem acessvel a todos que precisassem ou se interessassem em acompanh-lo. Entretanto, considerando a atual complexidade inerente ao oramento, que agrega informaes financeiras, legais, administrativas, contbeis e de planejamento, sem falar num pano de fundo poltico, difcil trazer realidade o cumprimento desse princpio. Uma sugesto do prof. Giacomoni a elaborao de peas comentadas sobre a programao oramentria, a partir de anexos da LOA. Dessa forma, se o oramento em si no pode ter sua linguagem simplificada, pela natural necessidade de codificao, pelo menos se disponibilizaria uma forma paralela de se compreender a complexidade de seu contedo. Isso foi adotado na esfera federal a partir da elaborao do oramento de 2011: alm da proposta tcnica de oramento, foi editada uma cartilha especial, chamada Oramento Federal ao Alcance de Todos, que busca expor, de forma mais amigvel, como deve se dar a aplicao de recursos federais nas diferentes reas do governo. A publicao relativa ao exerccio de 2012 est no link abaixo, vale visitar:
http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/sof/plo a2012/110831_orc_fed_alc_todos.pdf
Como houve inverso entre princpios (discriminao clareza) a questo est ERRADA.
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Equilbrio 20. (AGENTE/ABIN/2010) A ocorrncia de deficit frequente na atividade financeira do Estado constitui prova de que o oramento, no mbito do governo federal, no observa o princpio do equilbrio entre receitas e despesas. Uma forma simples de entender o princpio do equilbrio considerar que deve haver compatibilidade entre receita e despesa, de forma que as contas pblicas no sejam afetadas por dficits. Entretanto, aprofundando mais o raciocnio sobre o tema, registram-se duas formas de encarar esse princpio. Em primeiro lugar, o equilbrio formal do oramento observado quando a lei oramentria prev receitas e fixa despesas em montantes iguais. Antes, sob a vigncia da Constituio de 1967, o equilbrio formal do oramento chegou a ser firmado num dispositivo dessa Carta:
Art. 66 O montante da despesa autorizada em cada exerccio financeiro no poder ser superior ao total das receitas estimadas para o mesmo perodo.
Atualmente, a Constituio no traz determinao semelhante, mas o costume perdura: as leis oramentrias anuais fazem a previso da receita e a fixao da despesa em valores iguais. Assim, sob o aspecto formal, o princpio do equilbrio zela principalmente pela publicao de um oramento equilibrado. Porm, na prtica, o que se verifica hoje que os recursos prprios do governo no so suficientes para cobrir suas despesas. O equilbrio formal do oramento garantido pela contratao de operaes de crdito dinheiro emprestado. Na LOA, os valores das operaes de crdito so considerados receita, conforme o mandamento insculpido na Lei 4.320/64 (Art. 3 A Lei de Oramentos compreender todas as receitas, inclusive as de operaes de crdito autorizadas em lei). Pelo exposto, o fato de um oramento ser publicado de forma equilibrada no implica o equilbrio das contas pblicas. com essa preocupao que se
fala em equilbrio real, ou equilbrio material. Essa, inclusive, foi uma das principais bandeiras tratadas na famosa Lei de Responsabilidade Fiscal. Assim, sob essa tica, busca-se evitar o crescimento desordenado das despesas, sem lastro para cobri-las. Da mesma forma, deve-se evitar o comprometimento das receitas a ponto de no sobrarem recursos para amortizar a dvida pblica. Conclui-se, desse modo, que o equilbrio material est mais ligado execuo equilibrada do oramento do que sua publicao com montantes iguais de receita e despesa. Para garantir o equilbrio material, o governo pode lanar mo de diversos expedientes: manuteno de metas de supervit, enxugamento de despesas de custeio, abertura de crditos adicionais apenas com recursos j arrecadados etc. Questo ERRADA.
Publicidade 21. (CONTADOR/INMETRO/2007) O princpio da publicidade dispe que o contedo oramentrio deve ser divulgado por meio de veculos oficiais de comunicao, para conhecimento pblico e para a eficcia de sua validade. A relevncia que o oramento assume na vida da sociedade torna necessrio o conhecimento amplo do contedo da LOA pelas pessoas, j que naquele instrumento sero notadas as polticas pblicas e prioridades escolhidas pelo governo. Entretanto, aparece novamente a discusso relativa clareza do oramento: como assegurar, simultaneamente, o entendimento da pea oramentria pelo cidado comum e a necessria complexidade do instrumento, tendo em vista a multiplicidade de informaes que o integram? Esse um desafio ainda a se superar.
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No obstante, atualmente, ao menos em termos de divulgao, o princpio da publicidade concretizado, sobretudo pela disponibilizao das leis oramentrias em sites governamentais, alm dos veculos oficiais. A partir desse aspecto, possvel perceber a relao do princpio da publicidade tambm com o princpio da legalidade. Para vigorar, uma lei deve ser publicada em veculos oficiais de comunicao (tipicamente, Dirio Oficial) e a lei oramentria no exceo a essa regra. Questo CERTA.
Bem, dileto aluno, nosso primeiro encontro fica por aqui. Aguardo voc na Aula 01. Podemos nos falar por meio do frum de dvidas, ou ento pelo email professor.graciano.rocha@gmail.com. Forte abrao, at a prxima!
GRACIANO ROCHA
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RESUMO DA AULA 1. O oramento pblico tem natureza de ato administrativo, pelo que considerado uma lei em sentido formal. 2. O princpio da unidade/totalidade preza a agregao das receitas e despesas do Estado numa s pea, favorecendo a atividade de controle. 3. O princpio oramentrio da universalidade estabelece que todas as receitas e despesas devem constar da lei oramentria, garantindo-se uma viso geral sobre as finanas pblicas e evitando-se a realizao de operaes oramentrias sem conhecimento do Poder Legislativo. 4. O princpio do oramento bruto complementar ao da universalidade, e determina que as receitas e despesas devem aparecer no oramento sem qualquer deduo. 5. Segundo o princpio da anualidade/periodicidade, o oramento deve ser elaborado e autorizado para um perodo definido, normalmente de um ano. 6. A prpria Constituio expressa o princpio da exclusividade, em seu art. 165, 8 (A lei oramentria anual no conter dispositivo estranho previso da receita e fixao da despesa). Tambm a Constituio traz as excees a esse princpio: a autorizao para abertura de crditos suplementares e a autorizao para a realizao de operaes de crdito (inclusive ARO). 7. O princpio da no-afetao refere-se impossibilidade de vinculao da receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, com as excees trazidas pela norma constitucional. 8. As receitas vinculadas devero atender sempre execuo do objeto de sua vinculao, ainda que em exerccio posterior ao de sua arrecadao. 9. O princpio da discriminao preza pelo detalhamento, at onde for possvel, das receitas e despesas, para verificao, pelos rgos de controle, da origem e da aplicao dos recursos pblicos. 10. Conforme o princpio oramentrio da clareza, o oramento deve ser apresentado numa linguagem acessvel a todos que precisem ou se interessem em acompanh-lo.
11. O princpio do equilbrio abrange as vertentes formal e material. Na vertente formal, o oramento deve ser aprovado com receitas e despesas em igual montante. Na vertente material, a execuo oramentria deve garantir o equilbrio das contas pblicas. 12. Pelo princpio da do publicidade, pblico, por o oramento de deve ser levado oficiais ao de
conhecimento
meio
instrumentos
comunicao ou de outras formas, garantindo-se tambm sua eficcia.
30
GABARITO
1 E 8 E 15 C
2 E 9 C 16 C
3 C 10 C 17 C
4 C 11 C 18 E
5 E 12 C 19 E
6 C 13 C 20 E
7 C 14 C 21 C
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QUESTES COMENTADAS NESTA AULA 1. (ANALISTA/STM/2011) Para ser considerada um princpio

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objetivo principal evitar a ocorrncia das chamadas caudas

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insegurana, desinformao e, quem sabe, algum prejuzo futuro ao ente

indistintamente lei oramentria anual e a todos os tipos de crdito

autorizao para arrecadar receitas e executar as despesas pblicas.

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No Afetao/No Vinculao 13. (ADVOGADO/AGU/2008) O princpio da no-afetao refere-se

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destinao de recursos para manuteno e desenvolvimento do ensino (CF/88, art. 212);

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Especificao/Especializao/Discriminao 16. (ADMINISTRADOR/UNIPAMPA/2009) Em respeito ao princpio da

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