GESTO ESTRATGICA DE RECURSOS PBLICOS: AVALIAO DAS VARIVEIS RESTRITIVAS EFETIVIDADE NA EXECUO DO PROGRAMA DE SADE DA FAMLIA Jos Moreira

a da Silva Neto msilva@unir.br Universidade Federal de Rondnia Porto Velho, RO / Brasil Ricardo Plcido Ribeiro placido_ro@yahoo.com.br Universidade Federal de Rondnia Porto Velho, RO / Brasil Recebido em 26/10/2009 Aprovado em 18/10/2010 Disponibilizado em 01/04/2012 Avaliado pelo sistema double blind review Revista Eletrnica de Administrao Editor: Lus Felipe Nascimento ISSN 1413-2311 (verso on-line) Editada pela Escola de Administrao da Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Periodicidade: Quadrimestral Sistema requerido: Adobe Acrobat Reader. RESUMO O objetivo deste artigo consiste na avaliao das variveis restritivas efetividade do Programa de Sade da Famlia (PSF) e na proposio metodolgica orientada para a mensurao do desempenho com perspectiva de melhoria contnua deste programa. Para avaliao das variveis utilizou-se o mtodo de anlise de contedo, aplicado em 197 relatrios da Controladoria Geral da Unio (CGU), perodo 2005-2007, confrontados com os princpios de controle do United States Government Accountability Office (GAO) e da Nova Administrao Pblica (NAP). Sendo que, para a anlise da perspectiva de melhoria contnua com propsito de erradicao da ocorrncia de tais tipos de variveis, a metodologia sugerida adoo foi o Activity Based in Cost (ABC). A hiptese vislumbrada com esta metodologia consiste em: no oramento se admite a meta mxima de efetividade a partir da demanda dos servios do PSF, enquanto que, na mensurao do desempenho a meta a melhoria contnua do programa a partir da demanda de recursos. A pesquisa evidenciou a existncia de variveis restritivas efetividade do PSF em 91% dos municpios auditados pela CGU. A falha mais frequente se refere ineficincia na gesto dos recursos do programa. Palavras-Chave: Variveis Restritivas, Melhoria do Desempenho, Efetividade do Programa.

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Gesto estratgica de recursos pblicos: avaliao das variveis restritivas efetividade na execuo do programa de sade da famlia STRATEGIC MANAGEMENT OF PUBLIC RESOURCES: EVALUATION OF THE RESTRICTIVE VARIABLES TO THE EFFECTIVENESS IN THE EXECUTION OF THE FAMILY HEALTH PROGRAM ABSTRACT The objective of this article consists of the evaluation of restrictive variables to the effectiveness of the Family Health Program (PSF) and in the methodological proposition oriented for the measurement of the performance with perspective of continuous improvement of this program. For evaluation of the variables were utilized the content analysis method applied in 197 reports of the Controladoria Geral da Unio (CGU), period 2005-2007, confronted with the principles of control of the United States Government Accountability Office (GAO) and of the New Public Administration (NAP). For the analysis of the perspective of continuous improvement with purpose of eradication of the occurrence of such kinds of variables, the suggested methodology to the adoption was the Activity Based in Cost (ABC). The hypothesis glimpsed with this methodology consists of: in the budget is admitted the maximum goal of effectiveness from the demand of the PSF service, whereas, in the measurement of the performance the goal is the continuous improvement of the program from the demand of resources. The research showed up the existence of restrictive variables to the effectiveness of the PSF in 91% of the towns audited by the CGU. And it was noticed that the most frequent fault refers to the inefficiency in the management of the resources of the program. Keywords: Restrictive Variables, Improving Performance, Effectiveness of the Program. 1 Introduo A transio para o Estado Nacional contemporneo e a sua sustentabilidade, cuja conjuntura representada, principalmente, por fatores crticos como a nova economia (globalizao, tecnologia e conhecimento), o neoliberalismo (desestatizao e liberao) e a nova gesto pblica (eficincia, flexibilidade, resultado, aprendizado organizacional e social, controle social, responsabilidade social); impe aos gestores que atuam neste Estado o uso de tecnologia de gesto mais apropriada agregao de valor social e a reduo e otimizao dos recursos requeridos pelos processos responsveis por tal agregao. Pela grande necessidade de reduo e otimizao (eficincia) na utilizao de recursos, destaca-se a tecnologia de gesto estratgica de recursos, como imprescindvel para a administrao dos programas e atividades pblicas que compem tal Estado. Desta forma, para o melhor dimensionamento e compreenso da aplicao da tecnologia de gesto no ente pblico, necessrio inicialmente apresentar alguns aspectos da conjuntura contempornea de gesto estratgica e da aprendizagem na unidade estatal brasileira.

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Jos Moreira da Silva Neto & Ricardo Plcido Ribeiro 1.1 Conjuntura da Gesto Estratgica e da Aprendizagem na Unidade Estatal No Brasil tem-se buscado, principalmente nas duas dcadas mais recentes, alternativas de modernizao da gesto pblica. Atualmente o processo de gesto virtual se encontra em um estgio de pleno xito em todo o territrio nacional e com inovaes constantes. Se realmente est ocorrendo xito, surge ento uma primeira inquietao: problemas que tm ocorrido na administrao do Estado Brasileiro e nas suas unidades regionais e distritais, no so decorrentes de falta de tecnologia de gesto apropriada, mas sim, falta de postura e engajamento poltico-tico ou tico-poltico. A hiptese de que o problema no ausncia de tecnologia de gesto refora, quando se verifica que no mbito do Estado brasileiro, est disponvel, por exemplo, para uso por adeso a qualquer unidade pblica nacional, o Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao (GESPBLICA), que se fundamenta em princpios constitucionais cuja essncia determina: a gesto pblica para ser excelente tem que ser legal, impessoal, moral, pblica e eficiente (BRASIL/MP, 2008). Alm dos princpios constitucionais, a GESPBLICA se fundamenta tambm, nos seguintes pressupostos da excelncia gerencial:
Pensamento sistmico: entendimento das relaes de interdependncia entre os diversos componentes de uma organizao, bem como entre a organizao e o ambiente externo, com foco na sociedade. Aprendizado organizacional: busca contnua e alcance de novos patamares de conhecimento, individuais e coletivos, por meio da percepo, reflexo, avaliao e compartilhamento de informaes e experincias. Cultura da inovao: promoo de um ambiente favorvel criatividade, experimentao e implementao de novas ideias que possam gerar um diferencial para a atuao da organizao. Liderana e constncia de propsitos: a liderana o elemento promotor da gesto, responsvel pela orientao, estmulo e comprometimento para o alcance e melhoria dos resultados organizacionais, devendo atuar de forma aberta, democrtica, inspiradora e motivadora das pessoas, visando o desenvolvimento da cultura da excelncia, a promoo de relaes de qualidade e a proteo do interesse pblico. exercida pela alta administrao, entendida como o mais alto nvel gerencial e assessoria da organizao. Orientao por processos e informaes: compreenso e segmentao do conjunto das atividades e processos da organizao que agreguem valor para as partes interessadas, onde a tomada de decises e a execuo de aes devem ter como base a medio e anlise do desempenho, levando-se em considerao as informaes disponveis. Viso de futuro: indica o rumo de uma organizao e a constncia de propsitos que a mantm nesse rumo. Est diretamente relacionada capacidade de estabelecer um estado futuro desejado que d coerncia ao processo decisrio e permita organizao antecipar-se s necessidades e expectativas dos cidados e da sociedade. Inclui, tambm, a compreenso dos fatores externos que afetam a organizao, com o objetivo de gerenciar seu impacto na sociedade. Gerao de valor: alcance de resultados consistentes, assegurando o aumento de valor tangvel e intangvel de forma sustentada para todas as partes interessadas. Comprometimento com as pessoas: estabelecimento de relaes com as pessoas, criando condies de melhoria da qualidade nas relaes de trabalho para que elas se realizem profissional e humanamente, maximizando seu desempenho por meio do comprometimento, da oportunidade para desenvolver competncias e habilidades para empreender, do

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incentivo e do reconhecimento. Foco no cidado e na sociedade: direcionamento das aes pblicas para atender regular e continuamente as necessidades dos cidados e da sociedade, na condio de sujeitos de direitos, beneficirios dos servios pblicos e destinatrios da ao decorrente do poder de Estado, exercido pelas organizaes pblicas. Desenvolvimento de parcerias: desenvolvimento de atividades conjuntamente com outras organizaes, com objetivos especficos comuns, buscando o pleno uso das suas competncias complementares para desenvolver sinergias. Responsabilidade social: atuao voltada para assegurar s pessoas a condio de cidadania, com garantia de acesso aos bens e servios essenciais, e ao mesmo tempo, tendo como um dos princpios gerenciais a preservao da biodiversidade e dos ecossistemas naturais, potencializando a capacidade das geraes futuras de atender suas prprias necessidades. Controle Social: atuao que se define pela participao das partes interessadas no planejamento, acompanhamento e avaliao das atividades da Administrao Pblica e na execuo das polticas e dos programas pblicos. Gesto participativa: estilo de gesto que implica em uma atitude gerencial da alta administrao que busque o mximo de cooperao das pessoas, reconhecendo a capacidade e o potencial de cada uma e harmonizando os interesses individuais e coletivos a fim de conseguir a sinergia das equipes de trabalho (BRASIL/MP, 2008).

Como pode se verificar, tais pressupostos esto associados ao que existe de contemporneo em tecnologias globais de gesto. Porm, a implantao plena destes pressupostos depende de mudanas e adaptaes culturais que, em alguns casos, demandam dcadas ou at mesmo geraes para se efetivar. Enquanto isto no se efetiva, tecnologias de gesto com resultados mais imediatistas tm que ser utilizadas. Este caso, atualmente, do movimento sobre a implantao da gesto estratgica de custos na administrao pblica brasileira. Diante deste contexto, apresenta-se no prximo subitem o problema e os objetivos da pesquisa. 1.2 Problema e Objetivos da Pesquisa Na pesquisa de Ribeiro (2008), sobre o comportamento das variveis restritivas ao sucesso dos programas federais executados pelos municpios frente aos princpios da nova administrao pblica, apresentada, em parte, no tpico resultados deste trabalho, evidenciou-se uma srie de impercias e impropriedades que ocorreram em todo o territrio brasileiro, principalmente, na gesto e execuo de programas sociais mantidos pelo governo nacional. Tais constataes indicam a necessidade de se desenvolver e implantar com urgncia uma tecnologia de gesto estratgica de recursos (custos) com o propsito de evitar tais impercias e impropriedades, e obviamente, melhorar o desempenho e efetividade dos programas governamentais.

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Jos Moreira da Silva Neto & Ricardo Plcido Ribeiro Portanto, o desafio (hiptese) a ser trabalhado neste artigo, consiste em associar a arquitetura terica da gesto estratgica de recursos do Programa Sade da Famlia com os vetores de eliminao da ocorrncia de variveis restritivas ao sucesso deste programa. Como objetivos a serem alcanados pretendem-se: em geral, associar a arquitetura terica da gesto estratgica de recursos (ou de desempenho) do Programa Sade da Famlia com os vetores de eliminao da ocorrncia de variveis restritivas ao sucesso do programa. E, especificamente: a) apresentar um conjunto de pressupostos sobre a nova administrao pblica; b) discutir a teoria da gesto estratgica de recursos, focada na arquitetura conceitual da gesto estratgica de custos (ABM/ABC) e; c) apresentar e tratar as variveis restritivas efetividade do programa da sade da famlia, diante da perspectiva tecnolgica da Gesto Estratgica de Recursos. Para oferecer compreenso e tratamento ao desafio descrito anteriormente, bem como para os objetivos estabelecidos, uma base terica apresentada no tpico a seguir. 2 Base Terica As mudanas estruturais e de cultura institucional no mapa estratgico das organizaes privadas tm inspirado insights e exigido adaptaes tambm no ambiente crtico da organizao pblica. Por exemplo, a relao inadequada entre o sistema de liderana poltica e as caractersticas das decises e das ferramentas gerenciais. Isso se torna ainda mais difcil quando se apresentam restries como: a) demanda crescente por servios pblicos com qualidade; b) escassez de recursos; e c) conflito entre os entes (unidades) estatais do sistema federalista nacional e a sociedade. Isso conduz a uma reflexo sobre o paradigma da nova administrao pblica. 2.1 Nova Administrao Pblica A necessidade de tornar a administrao pblica mais gil e flexvel para responder aos novos desafios impostos, principalmente pela reduo das receitas pblicas dos estados nacionais e uma maior cobrana de resultados pela sociedade, motivou o desencadeamento de uma srie de reformas administrativas a partir da dcada de 1970 em vrios pases, dentre eles, o Reino Unido, os Estados Unidos, a Austrlia, a Sucia e a Nova Zelndia. Esse movimento, que foi denominado de Nova Administrao Pblica (NAP) ou Administrao Gerencial (AG), tem como pressuposto a busca de alternativas para superar a inflexibilidade e previsibilidade, criticados no modelo burocrtico weberiano adotado pelas
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Gesto estratgica de recursos pblicos: avaliao das variveis restritivas efetividade na execuo do programa de sade da famlia organizaes pblicas, onde, segundo Mintzberg (1998, p.156) o governo visto como uma mquina dominada por regras, regulamentos e padres de todo tipo. Bresser Pereira (2006, p.28) alega que a administrao gerencial busca um realinhamento do Estado voltando-o para o atendimento das necessidades do cidado e a obteno de resultados, sendo utilizada como estratgia para atingir seus fins e incentivar a inovao, partindo-se do pressuposto de que os polticos e funcionrios so merecedores de grau limitado de confiana. No entendimento de Ferlie et al (1999), corroborado por Bresser Pereira (2006), a Nova Administrao Pblica se fundamenta em pressupostos bsicos para a melhoria do desempenho da administrao pblica, os quais se destacam:
(...) preocupao com a eficincia da ao governamental; orientao para obteno de resultados; foco no atendimento s necessidades dos cidados-usurios; controle voltado para os resultados (a posteriori); fortalecimento do controle social; e transparncia e gesto responsvel (FERLIE et. al, 1999).

De modo geral, Osborne e Gaebler (1994) ao focalizarem a administrao pblica numa perspectiva at certo ponto revolucionria, exerceram uma grande influncia para as mudanas nesta rea da administrao, pois eles incluram em seus insights a necessidade do gestor pblico o ente governante ou seja, o lder principal, de se portar de acordo com as seguintes diretrizes:
Atuar como um governo catalisador, pertencer comunidade, ser competitivo, orientar-se por misses, criar resultados, instruir-se pelos usurios dos seus servios, agir como um empreendedor, ser preventivo, promover a descentralizao e orientar-se para o mercado(OSBORNE e GAEBLER, 1994).

No Brasil, a Nova Administrao Pblica teve o seu grande start com a reforma do Estado e da Administrao Pblica Gerencial em 1995 e se concretiza a cada dia com a gesto virtual e com as boas prticas emanadas do Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao GESPBLICA. Essa ltima, como j caracterizada anteriormente, se fundamenta em princpios constitucionais, cuja essncia determina: a gesto pblica para ser excelente tem que ser legal, impessoal, moral, pblica e eficiente, bem como, em um conjunto de pressupostos de excelncia gerencial. Grande parte destes pressupostos muito comum em organizaes privadas, como tambm j deu prova de compatibilizao na gesto pblica, embora sejam elas organizaes de caractersticas diferentes, como mostram os dois exemplos apresentados no prximo tpico. Segundo o documento de Instruo para Avaliao da Gesto Pblica 2008-2009 (BRASIL/MP, 2008), diversas caractersticas inerentes natureza pblica diferenciam as

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Jos Moreira da Silva Neto & Ricardo Plcido Ribeiro organizaes da administrao pblica das organizaes da iniciativa privada. Destacam-se duas delas neste trabalho, como exemplo: a) as organizaes privadas buscam o lucro financeiro e formas de garantir a sustentabilidade do negcio, enquanto a administrao pblica busca gerar valor para a sociedade e formas de garantir o desenvolvimento sustentvel, sem perder de vista a obrigao de utilizar os recursos de forma eficiente; b) a atividade pblica financiada com recursos pblicos, oriundos de contribuies compulsrias de cidados e empresas, os quais devem ser direcionados para a prestao de servios pblicos e a produo do bem comum, enquanto a atividade privada financiada com recursos de particulares que tem legtimos interesses capitalistas. Em uma anlise comparativa e comportamental (RIBEIRO, 2008), chegou-se ao entendimento de que os pressupostos da excelncia gerencial reservam tantas afinidades com as caractersticas da organizao pblica como da organizao privada; pois, enquanto a organizao privada almeja resultado financeiro e sustentabilidade do negcio, a organizao pblica almeja resultado social gerar valor para a sociedade e garantir o desenvolvimento sustentvel, utilizando recursos com eficincia. Referindo-se ao uso eficiente de recursos, apresentam-se no prximo subitem, aspectos tericos da gesto estratgica de recursos. 2.2 Gesto Estratgica de Recursos [custos] Aludindo-se gesto estratgica de custos, Shank e Govindarajan (1997) dizem que ela vai muito alm de um processo de avaliao do impacto financeiro das decises gerenciais alternativas. Para estes autores a gesto estratgica de custos:
(...) existe para facilitar a administrao geral da organizao, que um processo cclico contnuo de: a) formar estratgia; b) comunicar esta estratgia por toda a organizao; c) desenvolver e por em prtica tticas para implantar as estratgias, e d) desenvolver e implantar controles para monitorar as etapas da implementao e depois o sucesso no alcance das metas estratgicas.(SHANK E GOVINDARAJAN, 1997, p. 4 e 5).

Considerando, portanto: a) Gesto como aes empreendidas na criao, comunicao, implementao e controle da estratgia de uma organizao; b) a estratgia como um conjunto de hipteses de causa e efeito para o alinhamento e empreendimento de aes orientadas para a consecuo da estratgia e dos resultados objetivados; e c) recursos como um conjunto de insumos a serem utilizados nas atividades de uma organizao; pode-se caracterizar a gesto estratgica de recursos como: aes empreendidas na criao, comunicao, implementao e
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Gesto estratgica de recursos pblicos: avaliao das variveis restritivas efetividade na execuo do programa de sade da famlia controle das causas e efeitos objetivados de uma organizao, programa, projeto ou atividade mediante a utilizao de insumos. Sobre a tecnologia para viabilizar a gesto estratgica de recursos [custos] na organizao, a que mais facilita a anlise e visibilidade de eficincia e propsito a tecnologia, Activity Based Manegement / Activity Based Costing (ABM/ABC). Segundo Kaplan e Cooper (1998):
(...) a associao de despesas organizacionais relacionadas s capacidades de suprimento de recursos s atividades executadas, e em seguida, s demandas por produtos/servios ou clientes/usurias especficos facilitar as decises sobre o suprimento adequado de recursos. (KAPLAN E COOPER, 1998, p. 260).

Para estes autores, as organizaes de servios normalmente oram e administram seus recursos [custos] por centro de responsabilidade. Eles enfatizam que: sem um modelo ABC os gerentes de organizaes de servios no tm como associar decises de oramento que autorizam o suprimento de recursos para os centros de responsabilidade especficos s demandas de servios e clientes para as atividades e servios prestados por estes centros de responsabilidade. Kaplan e Cooper (1998, p.260) destacam que os gerentes precisam definir oramentos em negociaes anuais entre os chefes dos centros de responsabilidade e a equipe executiva snior e que um modelo ABC (...), pode ser usado como base para o processo de oramento de uma organizao. Assim, as decises que autorizam gastos nos centros de responsabilidade so associadas produo dessas unidades requeridas pela potencial demanda. Quanto s caractersticas gerais dos recursos pblicos a serem gerenciados com o mtodo ABC, so: a) pessoal; b) materiais de consumo; e c) servios de terceiros. Para Alonso (1998), algumas das vantagens que a utilizao do mtodo ABC representa para gerenciamento dos recursos governamentais so:
(...) a) melhorar o desempenho das organizaes pblicas; b) mostra as causas do mau desempenho; c) parametriza a funo alocativa de governo, gerando indicadores de eficincia e eficcia; d) nfase nos resultados e nos custos; e) influencia o comportamento dos gestores governamentais; e f) accountability: responsabiliza pessoalmente os gestores/dirigentes; etc.(ALONSO, 1998, P. 19).

Para associar a metodologia ABC gesto estratgica de programas governamentais conveniente associar tambm, alguns dos importantes princpios da auditoria operacional.

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Jos Moreira da Silva Neto & Ricardo Plcido Ribeiro 2.3 Objetivos de Auditoria Operacional A avaliao de programas constitui-se em uma das classificaes da auditoria operacional, pois, implica em exame objetivo e sistemtico da evidncia para apresentar uma avaliao independente do desempenho e da gesto de um programa com base em critrios objetivos, assim como, avaliaes que proporcionem um enfoque prospectivo ou que sintetizam sobre as melhores prticas ou anlise de temas transversais (UNITED STATES GOVERNMENT ACCOUNTABILITY OFFICE GAO, 2005). Segundo o United States Government Accountability Office GAO (2005), este tipo de auditoria pode ter geralmente cinco objetivos: efetividade/resultado, economicidade/eficincia, controle interno, conformidade com as normas e anlise prospectiva. A Figura 1, apresentada a seguir, oferece uma compreenso coletiva destes objetivos.
Efetividade / resultado

Anlise Prospectiva AUDITORIA OPERACIONAL

Economicidade / eficincia

Conformidade com as Normas

Controle Interno

Figura 1: Objetivos da auditoria operacional. Fonte: elaborado pelos autores a partir de conceitos in: GAO (2005).

Assim como estes princpios, as demais teorias apresentadas integraro o instrumento terico conceitual de caracterizao das variveis restritivas. 3 Material e Mtodos Construo Terica e Emprica Pesquisa O Programa Sade da Famlia, objeto desta pesquisa, foi criado em 1994 com o objetivo de gradualmente substituir as antigas prticas baseadas na valorizao de hospitais, que eram mais voltadas para as doenas, mediante a introduo de novos princpios, focados na promoo da sade e na participao da sociedade. Sua operacionalizao se d por meio
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Gesto estratgica de recursos pblicos: avaliao das variveis restritivas efetividade na execuo do programa de sade da famlia da implantao de equipes multiprofissionais em unidades bsicas de sade. Estas equipes so responsveis pelo acompanhamento de um nmero definido de famlias localizadas em uma rea geogrfica delimitada (BRASIL, 1997). Por meio desse acompanhamento as equipes atuam com aes de promoo da sade, preveno, recuperao, reabilitao de doenas e agravos mais frequentes (hipertenso, diabetes, desnutrio, dentre outras), e na manuteno da sade desta comunidade. Para a realizao destes atendimentos cada equipe composta por, no mnimo, um mdico, um enfermeiro e um auxiliar de enfermagem, alm de 4 (quatro) a 6 (seis) agentes comunitrios de sade (BRASIL, 1997). 3.1 Material O material da pesquisa consiste nos relatrios produzidos pela Controladoria Geral da Unio (CGU), provenientes de fiscalizaes realizadas para avaliar a execuo dos programas governamentais federais pelos municpios brasileiros. Salienta-se que estes relatrios so restritivos, ou seja, somente identificam as falhas evidenciadas na execuo do programa em cada municpio auditado, contudo, no so emitidas recomendaes direcionadas aos gestores municipais para san-las. 3.2 Instrumento Terico O instrumento terico apresentado no Quadro 1, tem como objetivo oferecer suporte conceitual anlise dos relatrios de fiscalizaes emitidos pela CGU. Este instrumento composto por seis categorias que foram criadas a partir de conceitos extrados dos objetivos das auditorias operacionais referenciadas pelo GAO (2005) e de controle democrtico, descrito por Bresser Pereira (1998).

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Quadro 1: Instrumento conceitual de caracterizao das variveis (CONTINUA)
CATEGORIAS DE ATRIBUTOS DA AVALIAO DE PROGRAMAS CONFORME NAP (2) Resultados Identifica aspectos relacionados ao alcance das metas e objetivos dos programas, bem como quanto ao seu efetivo impacto na sociedade. (GAO, 2005, p. 46) SUBCATEGORIAS (3) FOCO DA AVALIAO/ AUDITAGEM (3a) Efetividade (Barzelay, 2002, p. 19) VARIVEIS RESTRITIVAS (VIS AO FOCO) (3b) Refere-se a fatos evidenciados nos relatrios de que o programa no est produzindo os efeitos esperados, ou seja, no est contribuindo para a diminuio ou eliminao do problema social que o originou. Relaciona-se a fatos evidenciados nos relatrios sobre: 1. o no alcance ou alcance parcial das metas e objetivos dos programas; 2. fatores que inibam o cumprimento dos objetivos dos programas.

PRINCPIOS DA NAP (1)

Feedback s necessidades dos cidados-usurios (OSBORNE e GAEBLER, 1998, p.181) Orientao para o resultado. (BRESSER PEREIRA 2006, p. 28) Controle de resultado (a posteriori) (BRESSER PEREIRA 2006, p. 243)

Eficcia (GAO, 2005, p. 46-7)

Fonte: Estrutura elaborada pelos autores da pesquisa.

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Quadro 1: Instrumento conceitual de caracterizao das variveis (CONTINUAO)
CAT EGORIAS DE AT RIBUTOS DA AVALIAO DE PROGRAMAS CONFORME NAP (2) SUBCATEG ORIAS (3) FOCO DA AVALIAO/ AUD ITAG EM (3a) VARIVEIS RESTRITIVAS (VIS AO FOCO) (3b)

PRINCPIOS DA NAP (1)

Refere-se a fatos evidenciados nos relatrios sobre: Orientao para o resultado. (BRESSER PEREIRA 2006, p. 28) Impulso para a eficincia. (FERLIE ET AL, 19 99, p . 27) Aumento da produtividade. (ABRUCIO, 2006, p. 182) Controle de resultado (a posteriori) (BRESSER PEREIRA 2006, p. 243). Uso adequado do recurso (GAO, 20 05, p. 46-7) 1. a execuo de aes do p rograma em duplicidade; 2. a falta de utilizao de recursos financeiros do programa por perodo superior a seis meses. 3. o pagamento por servios no prestados ou produtos no entregues. 4. a utilizao em excesso de recursos para o alcance dos objetivos definidos. 5. a falta de aplicao dos recursos do programa no mercado financeiro. Objetivo-meio (INTOSAI, 2005, p. 103) Econo micidade (GAO, 20 05, p. 47) Relacio na-se a fatos evidenciados no s relatrios sobre a utilizao de recursos do programa (financeiros, humanos e materiais) em aes no previstas ou incoerentes com seus objetivo s. Refere-se a fatos evidenciados nos relatrios sobre prtica imprpria de aquisio de insumos para o programa: preo, quantidade ou qualidade inadequados. Relacio na-se a fatos evidenciados no s relatrios sobre: 1. a utilizao de materiais imprprios para a construo dos objetos dos programas. 2. condies inadequadas (higiene e espao fsico) de prep aro dos produtos do programa. Qualidade (INTOSAI, 2005, p. 20) 3. o oferecimento dos servios sociedade em locais ou condies inad equados. 4. atraso na execuo das atividades ou na entrega de p rodutos do programa. 5. impercia, falta de preparo ou condies de trabalho da equipe do programa. 6. prticas inadequadas de guarda e armazenamento dos bens e p rodutos do programa. Refere-se a fatos evidenciados nos relatrios sobre a existncia de documentos gerados pelo pro grama que sejam: 1 incomp letos; 2 inconsistentes; 3 desatualizados.

Eficincia Identifica fatores relacionados aquisio, proteo e utilizao do s recursos de forma produtiva para o alca nce dos objetivos do programa. (GAO, 2005, p. 46)

Eficincia Identifica fatores relacionados a aquisio, proteo e utilizao do s recursos de forma produtiva para o alca nce dos objetivos do programa. (GAO, 2005, p. 46)

Preocup ao com a qualidade dos servios e pro dutos. (OSBORNE e GAEBLER, 1998, p. 187)

Orientao para o resultado. (BRESSER PEREIRA 2006, p. 28) Accountability (ABRUCIO, 2006, p. 190; BRESSER PEREIRA, 1998, p. 142) Impulso para a eficincia. (FERLIE ET AL, 19 99, p . 27)

Controle interno Identifica aspectos relacionados aos planos, mtodos e procedimentos utilizados pela Administrao para cumprir sua misso, objetivos e metas. (GAO, 2005, p. 48)

Fidedignid ade dos documentos (GAO, 20 05, p. 48)

Controles administrativos (GAO, 20 05, p. 48)

Relacio na-se a fatos evidenciados no s relatrios sobre: 1. a inexistncia ou inadequao dos mecanismos de controles das operaes do programa; 2. a ausncia d e mecanismos de proteo dos recursos d o programa contra aquisies, utilizaes ou distribuies no autorizadas.

Fonte: Estrutura elaborada pelos autores da pesquisa.

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Quadro 1: Instrumento conceitual de caracterizao das variveis (CONCLUSO).
CAT EGORIAS DE AT RIBUTOS DA AVALIAO DE PROGRAMAS CONFORME NAP (2) SUBCATEGORIAS (3) FOCO DA AVALIAO/ AUDITAGEM (3a) VARIVEIS RESTRITIVAS (VIS AO FOCO) (3b)

PRINCPIOS DA NAP (1)

Accountability. (ABRUCIO, 2006, p. 190; BRESSER PEREIRA, 1998, p. 142)

Conformidade com as normas Identifica aspectos relacionados conformidade das aes do programa com as exigncias estabelecidas por leis, regulamentos, contrato e convnios. (GAO, 2005, p. 49)

Accountability de conformidade (Barzelay, 2002, p. 8)

Refere-se a fatos evidenciados nos relatrios quanto ao descumprimento de normas que regulamentam as aes do programa.

Accountability. (ABRUCIO, 2006, p. 190; KETTL, 2006, 2006, p. 116) Feedback s necessidades dos cidados-usurios. (OSBORNE e GAEBLER, 1998, p. 181) Fortalecimento do controle social. (BRESSER PEREIRA 2006, p. 243) Participao do cidado nas decises pblicas. (OSBORNE e GAEBLER, 1998, p. 181) Transparncia. (ABRUCIO, 2006, p. 190) Controle democrtico Identifica aspectos relacionados transparncia na gesto dos programas e ao funcionamento dos mecanismos de controle social. (BRESSER PEREIRA, p. 140)

Transparncia (BRESSER PEREIRA, p. 146)

Relaciona-se a fatos evidenciados nos relatrios sobre a falta de transparncia nos atos do programa.

Controle social (BRESSER PEREIRA, p. 146)

Refere-se a fatos evidenciados nos relatrios sobre as fragilidades existentes na atuao dos conselhos municipais de polticas pblicas, tais como: 1. a ausncia de conselhos municipais de polticas pblicas, quando exigidos pelos normativos do programa; 2. falta de representatividade da sociedade nos conselhos; 3. falta de atuao efetiva dos conselhos; 4. existncia de restries independncia e atuao dos conselhos.

Orientao para o resultado. (BRESSER PEREIRA 2006, p. 28) Controle de resultado (a posteriori) (BRESSER PEREIRA 2006, p. 243)

Anlises prospectivas Identifica a existncia de recomendaes gerenciais que objetivem aperfeioar a gesto e a melhoria nos seus resultados. (GAO, 2005, p. 49) Recomendaes gerenciais (GAO, 2005, p. 218)

Refere-se a fatos evidenciados nos relatrios quanto a emisso de recomendaes: 1 antieconmicas, quelas cujos custos superem os resultados esperados; 2 ineficazes, as quais no focalizam a superao das fragilidades identificadas; 3 inapropriadas, que no sejam adequadas a realidade do programa.

Fonte: Estrutura elaborada pelos autores da pesquisa.

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Gesto estratgica de recursos pblicos: avaliao das variveis restritivas efetividade na execuo do programa de sade da famlia Este instrumento conceitual de caracterizao das variveis constitui-se em alicerce para aplicao do instrumento apresentado a seguir. 3.3 Instrumento de Tratamento dos Dados Para identificar e interpretar os dados coletados dos relatrios foi utilizada a tcnica de anlise de contedo, j que para Bardin (2004, p. 27) esta tcnica a mais indicada para a anlise de comunicaes, sejam elas escritas ou orais. Os dados coletados receberam tratamento quali-quantitativo, sendo a anlise operacionalizada mediante a classificao desses dados em seis categorias previamente definidas, seguida da utilizao da estatstica descritiva, em especial da frequncia, para a anlise e apresentao dos resultados. 3.4 Universo e Amostra Estabeleceu-se dois critrios para a definio do universo da pesquisa, o primeiro temporal, sendo constitudo de relatrios referentes s auditorias realizadas nos anos de 2005 a 2007; enquanto o segundo a disponibilidade destes relatrios no stio eletrnico da CGU. Atendendo a esses requisitos, identificou-se 600 (seiscentos) relatrios. Para a definio da amostra, adotou-se o nvel de confiana de 90% (noventa por cento) e uma margem de erro de 5% (cinco por cento), que aps os arredondamentos efetuados na estratificao da amostragem conduziu a definio do quantitativo de 197 (cento e noventa e sete) relatrios como amostra desta pesquisa. A fim de possibilitar a anlise temporal do comportamento de cada categoria nas cinco regies geogrficas, dividiu-se a amostra calculada de forma proporcional a quantidade de municpios, sorteados em cada regio/estado, conforme ilustrao apresentada na Tabela 1.
Tabela 1: Universo e amostras da pesquisa

REGIO NORTE NORDESTE SUDESTE SUL CENTRO OESTE TOTAL

2005 Universo Amostra 35 12 95 30 80 26 60 19 30 10 300 97

2006 2007 Universo Amostra Universo Amostra 21 7 14 5 57 19 52 17 48 16 28 9 36 12 18 6 18 6 8 3 180 60 120 40 Fonte: Ribeiro (2008).

TOTAL Universo Amostra 70 24 204 66 156 51 114 37 56 19 600 197

Dessa forma, procurou-se garantir que o nmero de relatrios analisados fosse representativo da quantidade de relatrios produzidos para cada estado/regio. Com base
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Jos Moreira da Silva Neto & Ricardo Plcido Ribeiro neste quantitativo, foi efetuada, de forma aleatria, a escolha dos municpios cujos relatrios compem o corpus desta pesquisa. Nesta operao foi utilizada a Ferramenta Amostragem do Suplemento Anlise de Dados do Programa Excel. 4. Resultados e Discusses A pesquisa evidenciou a existncia de variveis restritivas qualidade da gesto do Programa de Sade da Famlia em 91% (noventa e um por cento) dos municpios auditados pela Controladoria Geral da Unio, sendo que, o tipo de falha mais frequente refere-se ineficincia na gesto dos recursos do programa. Os resultados expostos no Grfico 1, referem-se frequncia de falhas classificadas em cada categoria, considerando o total de variveis restritivas evidenciadas nos relatrios analisados. Da anlise destes resultados evidencia-se que a restrio eficincia correspondeu a 45% das falhas identificadas em 2005, passando a representar 55% das varireis restritivas relativas aos dois anos posteriores. Os erros mais comuns desta natureza e evidenciados nos relatrios referiram-se : a) ausncia de infraestrutura adequada para o atendimento dos pacientes; b) existncia de filas no atendimento dos usurios; e c) problemas quanto composio, qualificao e disponibilidade das equipes profissionais do PSF.
Grfico 1: Variveis restritivas efetividade do Programa de Sade da Famlia

Variveis Restritivas Efetividade do Programa da Sade da Famlia - Quanto:

30% 55% 55% 2007 2006 7% 7% 8% 16% 16% 19% 20% 30% 40% 50% 60% 2005

Accountability e Conformidade Eficincia Controle Social Controle Interno Resultados 0% 1% 2% 1%

19% 20%

44%

10%

Fonte: Ribeiro (2008).

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Gesto estratgica de recursos pblicos: avaliao das variveis restritivas efetividade na execuo do programa de sade da famlia Quanto s restries ao accountability de conformidade, evidenciou-se que as falhas mais frequentes referiram-se contratao e pagamento dos profissionais de sade em desacordo com a legislao aplicvel administrao pblica brasileira. Enquanto, em relao s restries para a categoria controle interno, as falhas mais constantes identificadas nas fiscalizaes so relacionadas ausncia do controle de assiduidade dos profissionais de sade e a falta de fidedignidade das informaes produzidas pelo Sistema de Informao de Ateno Bsica SIAB, que o sistema operacional responsvel pelo acompanhamento do trabalho desenvolvido pelas equipes de sade. Quanto restrio aos resultados, evidenciou-se ser mais frequente a ausncia de visitas domiciliares por parte da equipe de sade, assim como, a falta de cumprimento da meta de famlias atendidas por estas equipes. Por ltimo, as restries aos controles democrticos identificados nas auditorias referiram-se s fragilidades quanto atuao do Conselho Municipal de Sade na avaliao da execuo do programa. Embora examinado nos relatrios pesquisados, no foram evidenciadas restries categoria anlise prospectiva, este resultado deve-se ao fato dos relatrios de auditoria analisados no indicarem recomendaes visando o aperfeioamento dos programas avaliados. Salienta-se que a partir de 2008 (ano de fechamento da pesquisa que deu origem a este trabalho), os relatrios de fiscalizao da CGU produzidos no mbito do Programa de Fiscalizao a partir de sorteios pblicos passaram a constar recomendaes, contudo, tais recomendaes so voltadas aos gestores federais, j que os municipais no so jurisdicionados CGU. 5 Arquitetura para Gesto Estratgica de Recursos [Custos]: Orientao ao Programa de Sade Da Famlia Referindo-se ao sistema de sade americano, Porter e Teisberg (2007) afirmam que este sistema est num curso perigoso com uma combinao txica de altos custos, qualidade inconsistente, erros frequentes e acessos limitados assistncia. No Brasil, a combinao txica vai alm destes elementos, pois h uma grande soma de recursos pblicos colocados neste sistema, sendo que parte no chega s atividades do sistema, e da parcela que chega, parte perdida com impercias e desperdcios, como verificada na pesquisa (Grfico 1). Para contribuir na reduo de tal combinao txica, principalmente naquilo que diz respeito s impercias e desperdcios de recursos, o modelo apresentado a seguir, orienta para a melhoria contnua de desempenho do Programa Federal de Sade Familiar.

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Jos Moreira da Silva Neto & Ricardo Plcido Ribeiro No programa pblico, o oramento dos recursos a ser utilizado no cumprimento das suas demandas obrigatrio, porm, se este oramento for elaborado com base em atividades, favorecer a mensurao do desempenho (consumo de recursos, custos etc.) tambm baseado em atividades. Dentre as principais demandas esto: servios, atividades e recursos. Quanto demanda de servios, conforme esquema conceitual representado no Fluxograma 1, observa-se que para orar e mensurar o desempenho de servios/produtos demandados pelo programa de sade da famlia h necessidade de primeiramente, identificar quantitativa e qualitativamente os servios a serem oferecidos e a quem oferecer. Este o passo inicial, ou seja, primeiro identifique a demanda social por servios. Quanto demanda de atividades, uma vez sabendo-se quais e quantos servios se devem prestar, pode-se orar quantitativa e qualitativamente o nmero de atividades compatveis. No caso do Programa de Sade da Famlia, as quatro principais atividades so: cadastro de beneficirios do programa, acompanhamento de famlias cadastradas, realizao de atendimentos domiciliares e realizao de atendimentos laboratoriais.
Fluxograma 1: Orientao gesto estratgia de recursos e desempenho para o PSF.

Fonte: Modelo adaptado a partir dos conceitos de Kaplan e Cooper (1998).

A demanda de recursos implica os principais recursos a serem orados, so compostos por pessoal (mo de obra), materiais de consumo/manuteno e servios prestados por terceiros.

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Gesto estratgica de recursos pblicos: avaliao das variveis restritivas efetividade na execuo do programa de sade da famlia Quanto mensurao do desempenho baseado em atividade, sobre o item consumo de recursos, a metodologia apresentada no Fluxograma 1 oferece, por meio dos geradores de consumo de recursos, a identificao e separao imediata das variveis restritivas, referentes aos atos antiticos de superfaturamento, desvios de unidades etc. E, quanto mensurao do desempenho das atividades, a metodologia tambm oferece, por meios dos geradores de consumo de atividades, a identificao e separao das impercias e desperdcios ocorridos nas atividades. Com isso, a metodologia (Fluxograma 1) possibilita demonstrar por meio do oramento e da mensurao do desempenho, os servios prestados sem as indesejveis variveis restritivas efetividade do Programa de Sade da Famlia, ou de maneira contnua, contribuindo para a diminuio do que Porter e Teisberg (2007) chamam de combinao txica de altos custos, qualidade inconsistente, erros frequentes e acessos limitados assistncia. 6 Concluso Embora se tenha verificado nesta pesquisa que o Brasil dispe de metodologia de gesto contempornea com correspondncia tecnolgica, estratgica e de aprendizagem com as boas metodologias internacionais, ainda no se consegue evitar a ocorrncia de variveis restritivas efetividade de programas pblicos com a dimenso social, por exemplo, do Programa de Sade da Famlia. Os resultados evidenciados mostraram que a extenso da combinao de prticas inconsistentes e de erros frequentes excesso de variveis restritivas efetividade de programas pblico-sociais continuam ocorrendo, mesmo j contando com tecnologias de gesto geis e conceitualmente contemporneas. A lgica conceitual apresentada na parte cinco, por meio do fluxograma de orientao gesto estratgica de custos e desempenho (Fluxograma 1), se mostra como uma ideia que, levada adiante, certamente contribuir para o desenvolvimento da gesto estratgica de recursos de programas pblicos, como o caso do Programa de Sade da Famlia. Conclui-se, portanto, que a metodologia Activity Based-Costing ABC representada com adaptao no Fluxograma 1, ao contemplar o oramento e a mensurao do desempenho, pode significar uma relevante resposta ao desafio foco da pesquisa, j que possibilita associar a arquitetura terica da gesto estratgica de recursos do Programa Sade da Famlia com os vetores de eliminao da ocorrncia de variveis restritivas ao sucesso deste programa.

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