Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

Repblica de Colombia

4.0.0.1 Bogot D.C.,

Asunto: Tratamiento presupuestal del IVA Referencia 11952.

Con relacin a su comunicacin del Asunto, a travs de la cual solicita concepto respecto al (...) tratamiento presupuestal del IVA que se factura por venta de servicios y el IVA que nos facturan los proveedores por adquisicin de bienes y servicios (...) , se considera: Dada la naturaleza jurdica de esa entidad, vale decir, Empresa Industrial y Comercial del Estado1, resulta pertinente, en primer lugar, hacer referencia al artculo 151 de la Constitucin Poltica, el cual determina que el Congreso expedir leyes orgnicas a las cuales estar sujeto el ejercicio de la actividad legislativa, entre las que menciona las normas sobre preparacin, aprobacin y ejecucin del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones. La Constitucin Poltica tambin indica sobre este tema: Artculo 352. Adems de lo sealado en esta Constitucin, la ley Orgnica del Presupuesto regular lo correspondiente a la programacin, aprobacin, modificacin, ejecucin de los presupuestos de la Nacin, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinacin con el Plan Nacional de Desarrollo, as como tambin la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar. En virtud de los preceptos constitucionales mencionados, se sancion la Ley 225 del 20 de diciembre de 1995, por la cual se modifica la Ley Orgnica de Presupuesto, que contempl: "Artculo 24. Autorzase al Gobierno Nacional para que pueda compilar las normas de esta ley, la Ley 38 de 1989 y la Ley 179 de 1994 sin cambiar su redaccin ni contenido, esta compilacin ser el Estatuto Orgnico de Presupuesto".

DECRETO NUMERO 878 DE 1998 (mayo 13) por el cual se aprueba el Acuerdo nmero 005 del 11 de febrero de 1998, que modifica el Acuerdo 003 de 1997 en el cual se adoptan los estatutos internos del Canal Regional de Televisin Teveandina Ltda. (...) La Sociedad Canal Regional de Televisin Teveandina Ltda., es una sociedad entre entidades pblicas organizada como Empresa Industrial y Comercial del Estado, que tiene el carcter de entidad descentralizada indirecta perteneciente al orden Nacional, vinculada a la Comisin Nacional de Televisin y podr utilizar la sigla "Teveandina Ltda".
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De esta manera, se expidi el Decreto 111 del 15 de enero de 1996, por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la ley 225 de 1995, que conforman el Estatuto Orgnico del Presupuesto. Ahora bien, dado que se trata de recursos pblicos, 2 resulta pertinente hacer referencia al principio de legalidad presupuestaria, el cual se traduce de una parte en el artculo 345 de la Constitucin Poltica, el cual seala la obligatoriedad de obedecer reglas y procedimientos predeterminados en relacin con el recaudo de los dineros estatales, y de otra, en que todo gasto debe corresponder, entre otros, a una de las fuentes consagradas en el artculo 346 ibdem. 3 En ese sentido, el Estatuto Orgnico indica lo siguiente: Artculo 3. Cobertura del Estatuto: (...) Un segundo nivel que incluye la fijacin de metas financieras a todo el sector pblico y la distribucin de los excedentes financieros de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, y de las Sociedades de Economa Mixta con el rgimen de aquellas, sin perjuicio de la autonoma que la Constitucin y la Ley les otorga. A las Empresas Industriales y Comerciales del estado y las Sociedades de Economa Mixta con el rgimen de aquellas se les aplicarn las normas que expresamente las mencione. (...) Artculo 96. A las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y a las Sociedades de Economa Mixta con rgimen de Empresa Industrial y Comercial del Estado, dedicadas a actividades no financieras, le son aplicables los principios presupuestales contenidos en la Ley Orgnica del Presupuesto con excepcin del de inembargabilidad. Le corresponde al Gobierno establecer las directrices y controles que estos rganos deben cumplir en la elaboracin, conformacin y ejecucin de los presupuestos, as como de la inversin de sus excedentes. (). (Se Resalta).
En virtud del principio de legalidad, la destinacin de recursos pblicos a objetivos no previstos por la ley es contraria a derecho y no puede cumplirse por ningn organismo o persona que administre recursos pblicos, y mucho menos por personas privadas que los administren como colaboradores del Estado. El principio de legalidad es demasiado inflexible para condescender con el manejo a discrecin de los recursos pblicos, bien sea por las autoridades oficiales o por los particulares. Corte Constitucional Sentencia C-308 de 1994. M.P. Antonio Barrera Carbonell. 3 En torno al tema de la responsabilidad patrimonial del Estado, cabe precisar que los artculos 345 y 346 de la Constitucin Poltica, relativos al presupuesto, consagran lo que la doctrina y la jurisprudencia han llamado el principio de legalidad del gasto pblico, en virtud del cual, el recaudo y aplicacin de los dineros estatales deben manejarse de conformidad con reglas y procedimientos predeterminados y contables, de manera que, para que una erogacin pueda ser efectivamente realizada, tiene que haber sido previamente decretada por ley, ordenanza o acuerdo, e incluida dentro del respectivo presupuesto. Ciertamente, no se podrn hacer erogaciones con cargo al tesoro que no se encuentren previstas en el presupuesto de gastos y no hayan sido aprobadas por el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos municipales, ni incluir partida alguna en la ley de apropiaciones que no corresponda a un crdito judicialmente reconocido, a un gasto decretado conforme a una la ley anterior, a uno propuesto por el gobierno para atender el funcionamiento de las ramas del poder pblico, el servicio de la deuda, o a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo. (...) En relacin con el alcance del principio de legalidad, la Corte ha venido sealando que el mismo constituye uno de los fundamentos ms importantes de las democracias constitucionales, ya que se erige en un mecanismo de control poltico de los rganos de representacin popular sobre el ejecutivo en materia presupuestal; de manera que, si bien al ejecutivo [en sus distintos niveles] corresponde presentar anualmente el proyecto de ley anual de presupuesto, y ejecutarlo, la aprobacin por parte del Congreso [y dems organismos de representacin popular] de las rentas y gastos que habrn de percibirse y ejecutarse, tiene el alcance de limitar las facultades gubernamentales en materia presupuestal y asegurar la correspondencia de su ejercicio con los objetivos de planificacin concertados en el Congreso, que por su conformacin pluralista permite la expresin de las diferentes corrientes de pensamiento e intereses nacionales. Sentencia C-428 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
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En virtud de la facultad conferida al Gobierno Nacional en esos preceptos, se expidi el Decreto 115 de 1996 Por el cual se establecen normas sobre la elaboracin, conformacin y ejecucin de los presupuestos de las Empresas Industriales y Comerciales del estado y de las Sociedades de Economa Mixta sujetas al rgimen de aquellas, dedicadas a actividades no financieras, el cual dispone: Artculo 1. El presente Decreto se aplica a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y a las Sociedades de Economa Mixta sujetas al rgimen de aquellas, del orden nacional dedicadas a actividades no financieras, y a aquellas entidades del orden nacional que la ley les establezca para efectos presupuestales el rgimen de Empresas Industriales y Comerciales del Estado. En adelante se denominarn empresas en este decreto. A la luz de la norma transcrita, resulta claro que el campo de aplicacin del Decreto 115 de 1996 se circunscribe a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado del nivel nacional dedicadas a actividades no financieras, y a las dems entidades nacionales que la Ley les establezca el rgimen de dichas Empresas para efectos presupuestales. El citado Decreto 115, dispone: Artculo 12. El presupuesto de ingresos comprende la disponibilidad inicial, los ingresos corrientes que se esperan recaudar durante la vigencia fiscal y los recursos de capital. El presupuesto de las empresas podr incluir la totalidad de los cupos de endeudamiento autorizados por el Gobierno.4 ARTICULO 14. En el Presupuesto de gastos slo se podr incluir apropiaciones que correspondan: a) Crditos judicialmente reconocidos; b) Gastos decretados conforme a la ley anterior; c) Las destinadas a dar cumplimiento a los Planes y Programas de Desarrollo Econmico y Social y a las obras pblicas de que tratan los artculos 339 y 341 de la Constitucin Poltica, que fueren aprobadas por el Congreso Nacional; y d) Las normas que organizan las empresas De lo expuesto se concluye que tanto el presupuesto de ingresos como las apropiaciones deben ser previamente decretadas por los cuerpos colegiados pertinentes y todas las erogaciones deben contar con un ttulo constitutivo de gasto, en los trminos previstos en la Constitucin Poltica y en el Decreto 115 de 1996.

La Direccin General del Presupuesto Nacional en el texto Aspectos Generales del Proceso Presupuestal Colombiano ha definido la disponibilidad inicial como el saldo de caja, bancos e inversiones temporales, proyectado a 31 de diciembre de la vigencia en curso; los ingresos corrientes, como aquellos que se perciben ordinariamente en funcin de la actividad de la empresa y aquellos que por disposiciones legales, le hayan sido asignados; y los recursos de capital como los ingresos provenientes de los recursos del crdito interno y/o externo, aportes de capital y donaciones.
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Ergo, las entidades pblicas slo pueden incluir en su presupuesto, las obligaciones que correspondan a las fuentes legales de gasto mencionadas en el canon 346 de la Constitucin Poltica y desarrolladas por el artculo 14 del Decreto 115 de 1996. Adicionalmente, como lo seala la doctrina constitucional, correlativamente a la aplicacin del principio de legalidad del gasto, se encuentra el principio de especializacin, conforme al cual Las apropiaciones deben referirse en cada empresa a su objeto y funciones, y se ejecutarn estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas. 5 Sobre el particular, la Corte Constitucional ha indicado: 17- De otro lado, esta Corte ha sealado, en forma reiterada, que el principio de legalidad del gasto es un importante fundamento de las democracias constitucionales, y en virtud de l, corresponde al Congreso autorizar cmo se deben inver tir los dineros del erario pblico 6 . Ahora bien, un anlisis sistemtico de la Carta muestra que ese principio se proyecta en diversos momentos y tiene distintos alcances. As, conforme al artculo 346 superior, el Gobierno incluye dentro del proyecto de presupuesto las partidas que considera que deben ser ejecutadas dentro del perodo fiscal respectivo, partidas que deben corresponder a un crdito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder pblico, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo. Esto muestra ya dos aspectos diferenciados del principio de legalidad pues, como esta Corte lo ha destacado, en general las erogaciones no slo deben ser previamente decretadas por la ley (CP art. 346) sino que, adems, deben ser apropiadas por la ley de presupuesto (CP art. 345) para poder ser efectivamente realizadas 7 . Esto significa que, en primer trmino, el principio de legalidad opera previamente a la aprobacin del presupuesto, pues en la ley anual slo pueden ser incorporadas partidas que correspondan a gastos decretados en ley previa, salvo las excepciones previstas por la propia Carta, a saber, (i) un crdito judicialmente reconocido, o gastos propuestos por el Gobierno para (ii) atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder pblico, o (iii) al servicio de la deuda, o (iv) destinados a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo. 18- En segundo trmino, el principio de legalidad explica tambin la llamada fuerza jurdica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, segn la cual, las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental, de suerte que las autoridades no pueden hacer
Artculo 8 Decreto 115 de 1996. Ver, entre otras, las sentencias C-695/96. Fundamentos No 9 y ss y C-192 de 1997, Fundamentos 5 y ss. 7 Sentencia C-685 de 1996. MP Alejandro Martnez Caballero, fundamento 9.
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erogaciones distintas a las previstas en la ley de apropiaciones. Esta fuerza restrictiva del presupuesto, tal y como esta Corte lo ha sealado, opera en tres dimensiones: (i) en el campo temporal, pues las erogaciones deben hacerse en el perodo fiscal respectivo; (ii) a nivel cuantitativo, pues las apropiaciones son las cifras mximas que se pueden erogar; y, (iii) finalmente, en el campo sustantivo o material, pues la ley no slo seala cunto se puede gastar sino en qu se deben emplear los fondos pblicos 8. Por ello, tal y como lo ha sealado esta Corte, una obvia consecuencia de la legalidad del gasto es el llamado principio de "especializacin", segn el cual, el Gobierno no puede utilizar una partida de gasto aprobada por el Congreso para una finalidad distinta de aquella para la cual sta fue apropiada. As, el artculo 18 del decreto 111 de 1996 o Estatuto Orgnico del Presupuesto especifica los alcances del principio de especializacin y establece que " l as apropiaciones deben referirse en cada rgano de la administracin a su objeto y funciones, y se ejecutarn estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas". Y no poda ser de otra forma pues poca eficacia tendra el principio de legalidad si, una vez aprobado el presupuesto, el Gobierno pudiera variar a su arbitrio los montos de las partidas o la destinacin de las mismas 9. 19- Finalmente, el principio de legalidad se proyecta tambin en el campo de la ejecucin presupuestal, pues corresponde al Gobierno y a las otras autoridades ordenadores del gasto, ejecutar, esto es, comprometer efectivamente las correspondientes partidas hasta los montos mximos aprobados por el Congreso y conforme a los dictados de la ley anual de presupuesto (CP art. 189 ord. 20). Este principio de legalidad en la ejecucin presupuestal tiene consecuencias en distintos mbitos, como puede ser la realizacin de proyectos y programas de inversin. As, el artculo 68 del estatuto orgnico presupuestal (Decreto 111 de 1996) establece que no podr ser ejecutado ningn programa o proyecto que haga parte del presupuesto general de la Nacin hasta tanto se encuentre evaluado por el rgano competente y registrado en el Banco Nacional de Proyectos de Inversin, que, conforme al artculo 9 de ese mismo estatuto, es un conjunto de actividades seleccionadas como viables, previamente evaluadas social, tcnica, econmicamente y registradas y sistematizadas en el Departamento Nacional de Planeacin. 10 Es claro que la Administracin Pblica no puede realizar gastos diferentes a los autorizados en el presupuesto; lo contrario, vulnerara los principios de legalidad del gasto y de especializacin. Ahora bien, como los recursos a que alude su consulta son recaudos que realiza esa Empresa con destino a otras entidades, no deberan ser reflejados en su presupuesto.

Ver sentencia C-685 de 1996, Fundamento 10. Sentencia C-685 de 1996, Fundamento 10. 10 Sentencia C-1168 de 2001, Magistrado Ponente, Eduardo Montealegre L.
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Lo anterior, segn lo dispuesto en el artculo 34 del Decreto 115 de 1996, al tenor del cual : Cuando una empresa est facultada para recaudar ingresos que pertenecen a otras entidades no realizar operacin presupuestal alguna, sin perjuicio de la vigilancia que deban ejercer los correspondientes rganos de control. En el presupuesto de ingresos de las organismos pblicos, slo se encuentran incluidos aquellos recursos que se espera percibir en una anualidad determinada, y que le son asignados, con el propsito de atender los gastos all autorizados. Por tanto, la obligacin a que hace referencia su consulta, no podra ampararse en ninguna de las clasificaciones contempladas en las normas sealadas supra. En concepto 53011.75, que se anexa, sobre el tratamiento presupuestal del IVA, el Jefe de la Divisin de Normativa y Doctrina Tributaria, de la Oficina Jurdica de la Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, expres: Respecto del tratamiento presupuestal y de PAC del IVA facturado, es necesario precisar que las Declaraciones del Impuesto sobre las Ventas deben ser presentadas bimestralmente por los responsables cancelando a su vez el saldo a pagar del periodo, teniendo en cuenta que el impuesto debe ser recaudado una vez se cause, siendo a cargo de los responsables las polticas de crdito que otorguen a sus clientes, en este orden de ideas es de anotar que el impuesto facturado por los organismos estatales por servicios prestados no forma parte del presupuesto nacional ni del PAC del organismo correspondiente. Ergo, con el recaudo de los ingresos propiedad de otras entidades, no se realizara operacin presupuestal alguna. Cordial saludo, CAROLINA RENTERA Directora General del Presupuesto Pblico Nacional
Anexo: Copia del concepto 53011.75 en dos (2) folios.
EGS/JLTA

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