LA GESTIN AMBIENTAL COMO FUNCIN DEL ESTADO Braes califica como imponentes los obstculos que tendrn que

enfrentar los Estados para cumplir con su cometido ambientalista, sobre todo si se tiene en cuenta que en la mayora de los casos estamos frente a economas capitalistas dependientes donde la racionalidad econmica prevaleciente es la de la maximizacin de la ganancia en el plazo ms inmediato, y ms an si esos criterios son ampliamente compartidos por la sociedad en su conjunto, incluidos muchas veces los propios sectores productivos del gobierno. Esto da al Estado un margen limitado de posibilidades en el logro de sus objetivos ambientalistas. "La estrategia a seguirse para generar cambios ambientales desde el Estado -seala Braes- pasa necesariamente por su reforzamiento para el cambio a travs de su progresiva incorporacin de los sectores de la sociedad civil favorable al cambio ambiental. Esto significa superar el nivel puramente tcnico en el que ve el problema ambiental y politizarlo, es decir convertirlo en algo que interese a la sociedad en su conjunto". A nuestro criterio son dos tareas bsicas las que debe ejecutar el Estado para el cumplimiento del deber asumido en el tratamiento de la problemtica ecolgica: 1o. La creacin de un modelo de gestin ambiental adecuado ejecutando las reformas necesarias en su estructura administrativa , integrando los organismos existentes con competencias sobre la materia, a los que podran participar en la gestin y, a la sociedad en su conjunto,incluyendo aqui los grupos y organizaciones ecologistas. La incorporacin en sus planes de desarrollo de criterios ecolgicos, los mismos que deben tener una vigencia real en la ejecucin de los referidos planes, as como una poltica legislativa que permita asentar las relaciones del hombre con la naturaleza respetando las leyes de funcionamiento y evolucin de la bisfera como sistema autorregulable ntegro. Debe integrar completamente la economa y la ecologa al adoptar leyes y decisiones no solamente para proteger el medio ambiente, sino tambin para promover el desarrollo. Deben pues los Estados tener una intervencin sistemtica, eficiente y protagnica, como estamento planificador de la gestin ambiental. El cumplimiento de la funcin ambiental de los Estados, coincidiendo con las recomendaciones del informe "Nuestro Futuro Comn" debe traducirse en el logro de los siguientes objetivos: * A nivel nacional:

2o.

Disminuir el deterioro ecolgico. Op. Cit. (2), p. Op. Cit. (38), p.

Mantener los ecosistemas y procesos ecolgicos conexos necesarios para el funcionmamiento de la bisfera. Establecer normas adecuadas para la conservacin del medio ambiente y los recursos naturales. Realizar o exigir evaluaciones previas para asegurar que las polticas, proyectos y tecnologas que se adopten contribuyan a lograr el desarrollo sostenible. Mantener la diversidad biolgica asegurando su supervivencia y promoviendo la conservacin en sus habitats naturales de todas las especies de flora y fauna. Observar el principio del rendimiento ptimo duradero en la explotacin de los recursos naturales vivientes y los ecosistemas. Brindar la informacin pertinente y oportuna en comprometan la integridad fsica de la poblacin. casos de accidentes que

Garantizar el derecho de la poblacin de tener acceso a la informacin sobre el estado del medio ambiente y los recursos naturales, as como a ser consultado y a participar en la adopcin de las decisiones que puedan tener efectos importantes sobre el medio ambiente. Garantizar al individuo el derecho a recursos jurdicos y reparacin de quienes han sido o pueden ser afectados gravemente en su salud y en sus condiciones de vida por el deterioro ambiental. - A nivel internacional:

Adherirse o ratificar las convenciones mundiales o regionales que tienen por objeto el medio ambiente y el desarrollo, y luchar por lograr su cumplimiento. Examinar o revisar las convenciones pertinentes que precisan acordarse con la ms reciente informacin tcnica y cientfica disponible. Negociar nuevas convenciones o acuerdos mundiales o regionales destinados a promover la cooperacin y coordinacin en la esfera del medio ambiente y desarrollo. La situacion ambiental ha llevado a los Estados a buscar mecanismos de gestin ambiental que les permitan desarrollar bsicamente dos aspectos: 1o La intervencin en los espacios territoriales en los que la capacidad asimiladora y regeneradora de la naturaleza ha sido rebazada y en los que slo es posible su recuperacin con su accionar a travs del desarrollo de acciones ambientales adecuadas. 2o Incorporacin de criterios ecolgicos en la planificacin del desarrollo nacional con la finalidad de anticiparse y evitar acontecimientos econmicos, sociales y ecolgicos de gran impacto, en lugar de constituir meramente una reaccin a ellos. El segundo de estos dos aspectos es muy importante principalmente para los paises pobres que no cuentan con los recursos tcnicos y econmicos necesarios

para cubrir elevados y repetitivos costos ambientales requeridos para revertir situaciones de desequilibrios ecolgicos provocadas principalmente por la carencia de una planificacin y previsin de los efectos ambientales. Un factor limitante en el accionar de los Estados en los paises en desarrollo para llevar a la prctica una planificacin del desarrollo con criterios ecolgicos es el desafo de un crecimiento econmico inmediato frente a graves problemas econmicos y sociales que los aquejan. Lo que debe quedar claro para nuestros paises es que si bien es cierto una poltica de este tipo incurre en costos de planeamiento, de investigacin y de la accin preventiva, y a veces en retardos y modificaciones de determinados proyectos de desarrollo, en el largo plazo las ventajas son mayores, evitando errores que pueden hacer fracasar los esfuerzos del desarrollo, limitarlo y causar mayores gastos a paises carentes de recursos. Al quedar ms o menos definido el accionar de los Estados, asumiendo una gestin pblica del medio ambiente y los recursos naturales, se presentaba la necesidad de contar con una estructura jurdico administrativa que les permitiera cumplir de manera apropiada su funcin ambiental. Esto significaba una transformacin de sus estructuras, consistentes bsicamente en la apertura de espacios administrativos encargados de la gestin ambiental. Los resultados de una gestin pblica del ambiente est fuertemente influenciada por el tipo de estructura jurdico-administrativa que se adopte. En el entendido que una poltica ambiental es transectorial o debera serlo sino lo es, y la existencia de un Estado administrativamente sectorializado nos conducen inevitablemente a un cambio en la estructura administrativa de estos de tal manera que sean posibles un accionar eficaz y el logro de los objetivos de ordenacin racional del ambiente. La gestin pblica del ambiente desde sus inicios ha encontrado serios obstculos para su insercin en la estructura administrativa fuertemente sectorializada, contraria a la requerida para una buena gestin ambiental caracterizada por su naturaleza eminentemente transectorial. Estos criterios de sectorizacin o sub- sectorizacin determinantes de la estructura jurdico-administrativa del Estado, fueron los que predominaron inicialmente en el proceso de incorporacin de marcos institucionales y operativos de gestin ambiental. La mayora de los organismos encargados del ambiente que en el sector pblico se crearon eran de carcter sectorial y que an mantienen la mayora de ellos, han aperturado estructuras mixtas que combinan lo sectorial con una gestin transectorializada.

Nosotros siguiendo los trabajos "Reflexiones sobre la incorporacin de la dimensin ambiental en el marco institucional y operativo del sector pblico en Amrica Latina y el Caribe" y "Estrategias para el Fortalecimiento de la calidad

ambiental en el ciclo de Proyectos de Desarrollo del BID" de Alicia Brcena y Francisco Szekely respectivamente, y haciendo un seguimiento del proceso en 18 pases de Amrica Latina y el Caribe hemos concluido en la existencia de por lo menos ocho modelos. 1o Ministerios o agencias sectoriales del rea productiva de la economa a las cuales se les otorgan nuevas atribuciones para conducir e instrumentar la poltica ambiental. 2o Creacin de unidades ambientales dentro de Ministerios o Agencias del rea social. 3o Creacin de Ministerios o Unidades a partir de reformas hacia una estrategia de ordenamiento territorial y una planificacin regional. 4o Creacin de Ministerios o Unidades Autnomas del Ambiente. 5o Creacin de oficinas ambientales dentro del Ministerio de Economa o de Unidades de Planificacin con alto peso poltico. 6o Creacin de Comisiones Ejecutivas o Agencias Centrales dependientes de la Presidencia de la Repblica o del ms alto nivel del Gobierno, de carcter intersectorial. 7o Creacin de Agencias o Unidades regionales o locales, Intersectoiriales. 8o Creacin de un Sistema Nacional del Ambiente. Los modelos citados presentan a la vez ventajas y desventajas, por ello valdra la pena analizarlos uno a uno: En "Consulta sobre el Medio Ambiente, Anales de la Reunin con Organismos Pblicos responsables de la proteccin ambiental y la conservacin de recursos naturales en Amrica Latina y El Caribe". BID, Washington D.C., 13-15 de mayo de 1987. o Comisiones

Estado compensador y nuevos extractivismos

Las ambivalencias del progresismo sudamericano Eduardo Gudynas Este artculo es copia fiel del publicado en la revista Nueva Sociedad N 237, enero-febrero de 2012, ISSN: 0251-3552, <www.nuso.org>.
Tiempo atrs, se hablaba de un Estado desarrollista interesado en sustituir importaciones; su cada fue seguida por Estados que varios describieron como burocrtico-autoritarios1. Ms reo

En "Consulta sobre el Medio Ambiente, Anales de la Reunin con Organismos Pblicos responsables de la proteccin ambiental y la conservacin de recursos naturales en Amrica Latina y El Caribe". BID, Washington D.C., 13-15 de mayo de 1987.

cientemente, se difundi un Estado que aceptaba las reformas de mercado, se encoga y defenda discursos que varios definieron como neoliberales. 128 En la actualidad, en el caso de Amrica del Sur, el Estado est enmarcado en circunstancias no solo novedosas sino tambin muy particulares. En forma resumida, en la mayor parte de los pases sudamericanos, el Estado est en manos de agrupamientos poltico-partidarios que se definen como progresistas o de la nueva izquierda y que navegan en una globalizacin turbulenta; 129 Todas las administraciones impulsan estrategias que pueden ser esquematizadas como una defensa del crecimiento econmico como motor del desarrollo, que se sustentara especialmente en dos pilares: exportaciones e inversiones. 130 Aun reconociendo las diferencias con administraciones conservadoras o de la derecha clsica, y tambin aceptando las diversas posturas que existen en el seno del progresismo sudamericano, es impactante advertir que se sigue apostando al crecimiento econmico mediado por exportaciones e inversiones. Y que esto se defienda en el contexto de una recurrente crisis del capitalismo en los pases industrializados no deja de ser llamativo. En general, pese a ciertos discursos, se observa que la nueva izquierda gobernante ha aceptado ser reformadora dentro del capitalismo4. 130 El extractivismo se caracteriza por la explotacin de grandes volmenes de recursos naturales, que se exportan como commodities y dependen de economas de enclave (que pueden estar localizadas, como los campos petroleros o las minas, o bien ser espacialmente extendidas, como el monocultivo de soja). 131 Bajo este empuje es necesario distinguir entre dos tipos de extractivismo. Por un lado, uno que podra calificarse como clsico, en tanto fue el ms comn en las ltimas dcadas y es propio de gobiernos conservadores (como la Colombia de lvaro Uribe y ahora Juan Manuel Santos, o el Per de Alan Garca). En este modelo, las empresas transnacionales tienen un rol determinante, el Estado es funcional a esa transnacionalizacin y existen regulaciones y controles acotados (incluyendo regalas y tributos bajos). Se apuesta a que ese extractivismo genere crecimiento econmico y a que este, a su vez, promueva derrames hacia el resto de la sociedad. Al mismo tiempo, se minimizan, niegan o reprimen las protestas ciudadanas por los impactos sociales y ambientales de la explotacin. 132 Pero bajo los gobiernos progresistas tuvieron lugar varios cambios sustanciales. Los ms llamativos han sido las llamadas nacionalizaciones de los recursos (los ejemplos ms conocidos son los del sector petrolero y gasfero de Bolivia, Ecuador y Venezuela). Sin embargo, un examen ms riguroso muestra que tambin hay muchas continuidades, y en consecuencia es ms adecuado describir un estilo heterodoxo: persisten algunos elementos del pasado junto con otros nuevos, sus articulaciones son diferentes y, sobre todo, el extractivismo es defendido desde otras bases conceptuales. Esta nueva postura ha sido llamada neoextractivismo progresista7. 132 E. Gudynas: Diez tesis urgentes sobre el nuevo extractivismo. Contextos y demandas bajo el progresismo
sudamericano actual en aavv: Extractivismo, poltica y sociedad, caap / claes, Quito, 2009.

Este neoextractivismo se caracteriza por mantener, e incluso profundizar, la extraccin minera y petrolera, sea por un aumento en los rubros clsicos o por la incorporacin de nuevos recursos (por ejemplo, pases tradicionalmente no mineros que intentan la megaminera como Uruguay, o pases mineros que buscan nuevos rubros como el litio en el caso de Bolivia). A su vez, el modo extractivista de organizar la produccin se expande a otros sectores, en particular los monocultivos de exportacin. 132 El Estado juega un papel mucho ms activo que en el extractivismo clsico, sea por una participacin directa (por ejemplo, por medio de empresas estatales como la petrolera venezolana pdvsa) o por medios indirectos (asistencias financieras, subsidios, apoyos en infraestructura, etc.). El neoextractivismo va ms all de la propiedad de los recursos, sean estatales o no, ya que termina reproduciendo la estructura y las reglas de funcionamiento de los procesos productivos capitalistas, volcados a la competitividad, la eficiencia, la maximizacin de la renta y la externalizacin de los impactos sociales y ambientales. El empresariado transnacional no desaparece, sino que reaparece bajo otros modos de asociacin, tales como la migracin a

contratos por servicios en el sector petrolero o joint-ventures para la comercializacin (tal como sucede, por ejemplo, en Bolivia). 133 Este estilo tiene fuertes efectos territoriales. Por unas vas, se mantiene o acenta la fragmentacin territorial que implica la existencia de sitios de explotacin directamente vinculados a la globalizacin, mientras extensas zonas permanecen desatendidas por el Estado. Por otras vas, se impone una nueva geografa basada en bloques de concesin petrolera o licencias mineras que desplazan a comunidades locales, anulan otros circuitos productivos o rompen con territorios ancestralmente delimitados. Tambin hay fuertes impactos ambientales y sociales. Los problemas por contaminacin, prdida de biodiversidad y otros efectos ambientales persisten, y en algunos casos se agravan. 133 Bajo el neoextractivismo progresista, el Estado capta, o al menos intenta captar, mayores proporciones del excedente generado por los sectores extractivistas, apelando a medidas como regalas o tributos ms altos. Sin duda, en varios pases, como las economas andinas, el extractivismo sigue brindando un aporte crucial a los tesoros nacionales. A su vez, todos estos gobiernos defienden estas prcticas, y el propio extractivismo, sosteniendo que permiten recaudar fondos que son utilizados en programas de lucha contra la pobreza. 134 Pero ms all de los recursos financieros verdaderamente captados a partir de las actividades extractivas, el hecho sustancial es que todos los gobiernos progresistas defienden ese estilo, y uno de sus argumentos predilectos consiste en ligarlo a los planes contra la pobreza u otros tipos de programas en el campo de la justicia social. De esta manera ganan una legitimacin social y poltica sustantiva. 134 afirma que el Estado progresista ser ms eficiente e intensivo en ese aprovechamiento, y se acopla un discurso modernizador que alaba el xito empresarial y comercial y el uso de innovaciones cientfico-tcnicas y anuncia beneficios para toda la sociedad, especialmente los relacionados con el acceso al consumo material. De esta manera, se reconstruyen con otros componentes y distintas articulaciones las ideas tradicionales del desarrollismo sudamericano basado en el progreso y en la apropiacin intensa de la naturaleza. 134 es posible examinar algunas tensiones presentes en el Estado progresista actual y, en particular, aquellas relevantes para una ecologa poltica del extractivismo. 137: En tercer lugar, el Estado puede simplemente ignorar o enquistar las demandas y los conflictos, o incluso rechazarlos. Esto es comn frente al extractivismo, ya que muchos reclamos parten de grupos ciudadanos numricamente pequeos, como comunidades campesinas o indgenas, que no generan presin poltica suficiente ni significan un riesgo electoral, y adems reciben poca atencin en los centros urbanos por estar localizados en sitios remotos. Ejemplos de esta situacin son las posturas de minimizar los impactos ambientales de las grandes represas amaznicas sostenidas por Lula, o la condescendencia irnica de Mujica con los ecologistas. 138 el Estado progresista busca lograr delicados equilibrios entre sus concesiones al capital y la necesidad de regularlo, entre alentar el extractivismo y amortiguar sus impactos sociales, y as sucesivamente. Buena parte de los instrumentos que le permiten manejar esas tensiones tienen una limitada efectividad. Los controles y la fiscalizacin siguen siendo dbiles, pero las compensaciones econmicas se vuelven ms visibles y exitosas, y a partir de eso se cosecha legitimidad social y poltica. No obstante, las compensaciones no resuelven problemas de fondo, como generacin del empleo o diversificacin productiva, y entonces el Estado siempre est enfrentando nuevas tensiones que obligan a renovar el equilibrio. Un horizonte multidimensional del bienestar queda drsticamente reducido (sea en una versin clsica de inspiracin europea o incluso en las ideas sudamericanas actuales del buen vivir). Por lo tanto, por ahora no prevalece un camino hacia un Estado de Bienestar. 139 se conforma lo que podra llamarse un Estado compensador, cuyo elemento clave son los equilibrios, para los que se utilizan varios instrumentos, entre los que se destacan las compensaciones econmicas. Son equilibrios dinmicos, tambin inestables e incluso riesgosos, ya que buena parte de los ingresos dependen de flujos de exportacin de materias primas cuyo precio o demanda esos gobiernos no controlan. En algunos

casos el equilibrio se rompe, y el Estado debe recomponer las relaciones bajo nuevas condiciones o incluso debe apelar a una relegitimacin por medios plebiscitarios (como ha hecho recientemente Rafael Correa en Ecuador). 139 Si bien el estilo extractivista busca un salto modernizador hacia la globalizacin, de todos modos sigue atado a las materias primas y alejado de la industrializacin. Fernando Coronil apunta en la direccin correcta al sealar que, all donde los ingresos dependen de la mercantilizacin de la naturaleza, la captura de la renta condiciona la organizacin de las actividades econmicas y del Estado12. 140 El extractivismo y el Estado compensatorio necesariamente implican que el progresismo acepta el capitalismo y que considera que sus impactos negativos pueden ser rectificados o amortiguados. La pretensin de una compensacin posible se hace funcional a ese capitalismo, y las opciones de transformaciones sustanciales quedan acotadas o bien se ensayan en terrenos que no ponen en riesgo ni los procesos de acumulacin ni la insercin global. 142 la imagen que se defiende es la de un capitalismo benvolo. Se reconocen sus imperfecciones y se sostiene que el Estado las podr reducir, amortiguar o compensar. 142 el enorme protagonismo que han ido tomando el extractivismo y las medidas de compensacin monetaria estn encontrando sus lmites, y las capacidades que tienen de legitimacin poltica y apaciguamiento social son ahora ms limitadas. En varios casos esto se debe a los agudos impactos del extractivismo: esos efectos alcanzan tal envergadura que ya no existen compensaciones econmicas aceptables para las comunidades locales. O bien, esos impactos afectan dimensiones no mercantiles que las poblaciones locales consideran innegociables. El extractivismo est chocando contra lmites democrticos, sociales, culturales y ambientales en varios pases, lo que desencadena una protesta ciudadana creciente. 144 existen situaciones en las que el Estado no acepta demandas que se expresan en dimensiones no econmicas, tales como los valores culturales, religiosos o ecolgicos de un sitio. Si las reconociera, debera aplicar restricciones que volveran inviables muchos emprendimientos extractivistas. 145

Estado y mercado en Amrica Latina: una pareja despareja

Cuando el mercado es plural y el Estado es heterogneo
Eduardo Gudynas
Este artculo es copia fiel del publicado en la revista Nueva Sociedad N 221, mayo-junio de 2009, ISSN: 0251-3552, <www.nuso.org>.
o

el Estado es muy heterogneo en las condiciones actuales, y sus esfuerzos de intervencin y regulacin econmica sufren tensiones y contradicciones propias del capitalismo contemporneo. 55 el Estado-nacin protege cierto tipo de relaciones econmicas, asegura los flujos de capital (en especial la inversin extranjera), manipula las exigencias sociales y ambientales para que no impidan recibir inversiones o mantener flujos exportadores (notablemente en cuestiones de minera, hidrocarburos y agropecuaria) y asegura la proteccin, incluso policial y militar, de los enclaves extractivos. 57 El enorme peso del mercado capitalista contemporneo tambin ha llevado a invisibilizar y ocultar otras formas de mercado, en especial sus expresiones no capitalistas3. Existen otros mercados basados en principios distintos: los espacios econmicos de solidaridad y asistencia, si bien tienen un componente capitalista, tambin discurren por otras lgicas, y corresponden a las llamadas economas solidarias. Hay mercados restringidos a crculos de amigos, o comunidades que operan por el valor de uso antes que por el valor de cambio. Tambin persisten mercados que operan mediante el trueque y la reciprocidad, por ejemplo en las comunidades campesinas andinas. 57 El papel del Estado-nacin en las intervenciones sobre los mercados es clave y, por lo tanto, es necesario analizar algunos aspectos destacados. Como punto de partida, hay que sealar que la intencin de

intervencin y regulacin es positiva, y que muchas de las medidas que en este sentido han sido adoptadas en los ltimos tiempos representan un paso adelante frente al inmovilismo de tiempo atrs 6. 58
E. Gudynas, Rubn Guevara y Francisco Roque: Heterodoxos. Tensiones y posibilidades de las polticas sociales en los gobiernos progresistas de Amrica del Sur, Claes / Oxfam, Montevideo, 2008, disponible en <www.democraciasur.com/heterodoxos/>.

la intervencin estatal sobre los espacios econmicos debe lidiar con las tentaciones de aprovechar estos mecanismos para obtener ventajas polticas, incrementar el apoyo gubernamental, buscar beneficios electorales o apaciguar la protesta social. Es un tema delicado, pero que no puede ser evitado, ya que es una sombra que acosa a las democracias delegativas con fuertes liderazgos presidenciales tpicas de la regin. 60 El mercado es una categora plural, donde la presencia del Estado es necesaria para sostener y legitimar algunas de sus variantes, mientras que otros tipos de mercado sobreviven casi al margen del Estado. Asimismo, el Estado puede estar presente en los mercados con roles muy diversos (regulador, administrador, consumidor, vendedor, empresario en el caso de empresas estatales, socio en el caso de empresas mixtas, etc.). A su vez, la contracara de los mercados seran los espacios de interaccin social no mercantil, algunos de los cuales pueden ser estatales, pero muchos otros se sitan en la esfera no estatal. 63 En primer lugar, es necesario asumir la pluralidad de los mercados, lo que implica permitir y alentar la visibilizacin de otros mercados y otras economas. Esos diferentes mercados requieren distintas formas de regulacin y articulacin. Por un lado, es necesario fortalecer y proteger los mercados solidarios y sostener la economa tradicional campesina, mientras que por el otro es urgente controlar severamente la especulacin en los mercados financieros globales. Esta diversidad de intervenciones y regulaciones solo es posible si se deconstruye la categora mercado y se identifican sus diferentes expresiones, sus distintas lgicas y sus mltiples actores. 64 El Estado tambin debe estar sujeto a una regulacin social, entendida en forma amplia, como ejercicio ciudadano para reapropiarse de la poltica y la gestin de las estrategias de desarrollo. Esto involucra medidas simples, pero urgentes, como la democratizacin de la toma de decisiones, por ejemplo a travs de la participacin de los congresos, junto con mecanismos de acceso a la informacin y participacin ciudadana ms directos. Esos debates y decisiones debern incorporar la incerteza y apuntar, sobre todo, a enfrentar los riesgos. 65

Dilogos Latinoamericanos 16, 2009 136

El referndum contra el status quo Anlisis de Ecuador, Venezuela, Per y Bolivia Yanina Welp Los mecanismos de democracia directa (MDD) no son algo nuevo en Amrica Latina, aunque han ganado un peso considerable en la ltima dcada, en la que se ha producido el 40% de las consultas realizadas en medio siglo (Welp 2009) 136 El rechazo o la defensa de los MDD -definidos como aquellos mecanismos mediante los que la ciudadana toma una decisin directamente, a travs de las urnas- polariza un debate entre quienes describen la emergencia de una democracia delegativa (O'Donnell 1994) o formas neopopulistas de

gobierno3 y quienes demandan ms participacin de la ciudadana en la toma de decisiones. 137 Ms tarde, y especialmente desde los aos noventa, la mayora de las reformas constitucionales realizadas incorporaron o ampliaron mecanismos de democracia directa4 (Barczak, 2001; Altman, 2005; Zovatto, 2006; Welp y Serdlt, 2009; Breuer, 2008). 138 Ecuador haba sido uno de los primeros y pocos pases en incluir el plebiscito en su Constitucin de 1869, conocida como la 'Carta Negra'. Esta Constitucin condicionaba el derecho de ciudadana a la profesin del catolicismo y converta en palabras de Morales Viteri (2009: 199)- 'al Presidente designado en un dictador con tintes de legalidad...' Ms de un siglo despus, en 1978, tras un largo perodo de inestabilidad, la misma reintroduccin de mecanismos de democracia directa form parte del proceso de transicin a la democracia. El rgimen de facto que gobern el pas durante 1976-1978, denominado Consejo Supremo de Gobierno, organiz la transicin a la democracia mediante la creacin de tres comisiones encargadas de la elaboracin de un proyecto nuevo de Constitucin Poltica de la Repblica; la elaboracin de un proyecto de reformas de la Constitucin Poltica de 1945; y la elaboracin de las leyes de Elecciones, de Partidos Polticos, y de referndum. De este modo, la consulta directa a la ciudadana form parte del proceso de construccin del nuevo rgimen poltico. Las leyes de partidos y de referndum buscaban reducir la fragmentacin partidaria, el bajo ndice de nacionalizacin de los partidos y la volatilidad de las preferencias, volatidad que se evidencia, entre otros, en que ningn representante ha logrado repetir en su cargo desde la recuperacin de la democracia (Conaghan 1995: 246). 138 Bolivia ha sido uno de los ltimos pases de la regin en incorporar mecanismos de democracia directa a su carta constitucional. Aunque finalmente perdieron las elecciones de 2002, Evo Morales y Felipe Quispe se haban presentado como candidatos por el Movimiento al Socialismo (MAS) y el Movimiento Indgena Pachakuti (MIP) defendiendo la creacin de una democracia participativa inspirada en las estructuras comunitarias indgenas (Mayorga, 2005). El nuevo presidente fue Gonzalo Snchez de

Lozada (MNR), quien poco tiempo despus enfrent un grave conflicto al plantear la exportacin de hidrocarburos a Estados Unidos a travs de Chile (debido al arraigado sentimiento antichileno originado en la Guerra del Pacfico, 1879-1884). La decisin desat la indignacin popular y llev el debate a las condiciones de explotacin de los recursos naturales. En octubre de 2003, en lo que se dio en llamar la 'guerra del gas', se produjo una movilizacin de sindicatos, organizaciones campesinas y juntas vecinales que pedan la dimisin de Snchez de Lozada. La magnitud de los enfrentamientos (con 59 muertos) produjo la renuncia de Snchez de Lozada, quien fue sustituido por el vicepresidente Carlos Mesa. Mesa se comprometi a llamar a un referendo vinculante sobre el gas. Para convocarlo, era necesario crear el marco legal correspondiente. El 20 de febrero de 2004 se promulg la reforma de la Constitucin y en julio el Congreso aprob la Ley 2769 del referndum, con una disposicin transitoria autorizando la consulta extraordinaria sobre hidrocarburos. A partir de este momento el referndum pasa a ocupar un lugar central en la poltica boliviana como mbito de enfrentamiento entre el gobierno y la oposicin. 140 Con las nuevas constituciones de 2008 y 2009 tanto en Ecuador como en Bolivia los mecanismos de democracia directa han sido ampliados considerablemente. 141 Ecuador es el pas en que ms consultas se han realizado en el perodo. Desde 1979, se han registrado ocho convocatorias en el nivel nacional. En la mayora de los casos fueron convocadas 'desde arriba', por el presidente (1986, 1994, 1995, 1997, 2006, 2007) mientras la ltima fue convocada por el Tribunal Supremo Electoral para ratificar la constitucin de 2008 (de acuerdo al procedimiento establecido en el reglamento de funcionamiento de la asamblea constituyente). La consulta de 1986 fue convocada por el presidente Len Febres Cordero (1984-1988), constaba de una pregunta sobre la participacin de los independientes en elecciones populares de tendenciosa formulacin y que buscaba modificar la ley de partidos, que exige la afiliacin de los candidatos. Aunque las encuestas previas mostraban que la opinin de la ciudadana era favorable a la reforma, el rechazo al gobierno condujo al rechazo a la propuesta mostrando el condicionamiento de las preferencias de voto a la aceptacin o rechazo de la figura del Presidente o del gobierno ms que al tema en cuestin. Cabe mencionar que esto no es una

particularidad del pas, numerosos autores han discutido sobre 'el orden de preferencias' puesto en marcha en estasconsultas, sealando la existencia de unas preferencias de segundo orden (la opinin sobre el gobierno) que podran imponerse sobre las de primer orden (la ley o reforma propuesta) 8. En 1994 y 1995 se realizaron dos consultas convocadas por el presidente Sixto Durn (1992-1996). Ambas incluan un gran nmero de preguntas y propuestas de reforma, pero mientras la primera fue aprobada, la segunda fue rechazada, en el contexto de un gran descrdito y denuncias de corrupcin. Algunos especialistas han sealado la dificultad de abrir un debate ante consultas complejas, con gran cantidad de preguntas que luego se reducen en el debate pblico al apoyo o rechazo al gobierno (Morales Viteri 2009). La consulta tambin ha sido utilizada como un instrumento legitimador en casos de grave crisis institucional. En 1997, el poder legislativo declar cesante al presidente Abdal Bucaram (agosto de 1996-febrero de 1997) amparndose en el artculo 100 de la Constitucin, que estableca la facultad del Parlamento de actuar de esta forma en caso de que el primer mandatario presentara 'incapacidad mental para el ejercicio del cargo'. En medio de la crisis, el presidente interino, Fabin Alarcn, realiz una consulta sobre 14 cuestiones, buscando legitimar la destitucin y reemplazo del presidente Bucaram. La consulta obtuvo el apoyo de la ciudadana dando un barniz de legitimidad al gobierno interino. En 2006, el presidente Alfredo Palacio (abril de 2005-enero de 2007) consult sobre polticas de educacin, salud, presupuesto de sanidad y el destino de los recursos provenientes de excedentes petroleros. La convocatoria gener debate, por plantearse junto a las elecciones presidenciales, pero finalmente se llev a cabo y las tesis del gobierno obtuvieron un voto afirmativo. Una vez ms, el contexto y la imagen del Presidente promotor de la consulta son las variables que explican los resultados, ms que la discusin y toma de posicin sobre los temas consultados. Las elecciones de 2006 marcan un hito en la reconfiguracin del sistema de partidos ecuatoriano. Pese al multipartidismo y la volatilidad de las preferencias, existieron ciertas pautas que sealaban el proceso de institucionalizacin de los partidos, considerando su arraigo regional (Freidenberg y Sez 2001). Desde las ltimas elecciones, sin embargo, fuerzas polticas creadas en los aos recientes como el Partido Renovacin Institucional Accin Nacional (PRIAN), el Partido Sociedad Patritica (PSP) o la misma Alianza Pas han desplazado a los partidos tradicionales que fueron importantes actores en el espectro poltico durante las dcadas anteriores. Tambin creci el voto nulo (21,61%), en parte estimulado por la campaa de Correa contra la 'partidocracia' y prometiendo convocar a

una asamblea constituyente, por lo que su partido no present candidatos a las elecciones legislativas. Tras una campaa electoral muy polarizada, en la que atac a los partidos polticos, Correa se convirti en Presidente. Cumpliendo con sus propuestas electorales, llam a un referndum para que la ciudadana apruebe o rechace la convocatoria a una asamblea constituyente con plenos poderes para cambiar el marco institucional del Estado y elaborar una nueva Constitucin. Pese al rechazo de la mayora de los partidos representados en el parlamento, el SI obtuvo un 81,72% de votos aunque con una abstencin del 49%. Tras este triunfo comenz a funcionar la asamblea constituyente, en paralelo al congreso y en el marco de una polarizacin y enfrentamiento crecientes. Finalmente, en setiembre de 2008, la constitucin aprobada por la asamblea fue ratificada con el 64% de los votos a favor en una consulta en la que participaron el 51% de los ciudadanos9. 142-144 Bolivia: de la guerra del gas al conflicto tnico La mencionada 'guerra del gas' (2003) condujo a la reforma constitucional que permiti llamar a referndum (vase apartado 1). El mismo se realiz el 18 de julio del 2004 y deriv en un triunfo contundente del SI, aunque con diferencias entre las cinco preguntas planteadas ya que las tres primeras preguntas (orientadas a rechazar las polticas conducidas por Sanchez Losada y nacionalizar los hidrocarguros) recibieron en promedio el 68.5% de los votos emitidos, mientras que las dos ltimas (orientadas a legitimar las polticas del Presidente Mesa) tuvieron en promedio el 41.9%11, lo que se interpret como un triunfo relativo de Evo Morales (que haba pedido el voto a las tres primeras mientras rechazaba las dos ltimas). Un problema inesperado de esta consulta provino de la misma amplitud y ambigedad en la formulacin de las preguntas, que a pesar de los resultados permiti un amplio espectro de interpretaciones en la efectiva toma de decisiones. 'Como resultado, el Congreso emiti una ley distinta de la iniciativa presidencial, que estipulaba que el gas en boca de pozo era de propiedad estatal, estableciendo una regala de 18% y un impuesto de 32%. Mesa no refrend la ley, pero tampoco ejerci su facultad de veto' (Salazar Elena, 2009). Al asumir Morales, aprob un decreto que orden a las empresas extranjeras ceder a Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos (YPFB) la produccin, transporte, refinacin, almacenamiento, distribucin y actividades comerciales e industriales de produccin de hidrocarburos; estableci que el Estado deba controlar al menos el 51% del capital accionario de las empresas privatizadas durante los 90 y de las dos

refineras de Petrobrs, y fij un impuesto de 82% para las explotaciones gasferas ms grandes. Para ese momento, la oposicin ya haba comenzado a gestar el referndum autonmico. Pese a ser una vieja demanda y tema pendiente en la poltica boliviana, con el triunfo de Morales adquiri nuevos tintes, no exentosde racismo (Salazar Elena, 2009). Este referendo se convoc en 2006, consiguiendo el apoyo mayoritario de los cuatro departamentos ms ricos (los de la medialuna) (con 62.2% de los votos vlidos en promedio), mientras que en el resto la respuesta negativa obtuvo el mayor nmero de votos (con 63.3% de los votos vlidos en promedio). Por el peso poblacional de este segundo grupo de regiones, en el agregado nacional el S obtuvo el 39.4% de los votos emitidos, frente a un 53.5% para el NO. De ah en ms el espiral de conflicto continu creciendo. El ao 2008 fue especialmente conflictivo en Bolivia y el referndum se instal en el centro de la puja. Los prefectos (gobernadores) de la oposicin convocaron referendos ratificatorios de sus nuevos estatutos de autonoma mientras Morales intentaba hacer lo mismo con la nueva constitucin. La corte desestim ambas consultas alegando que se daban las condiciones mnimas para proceder a un acto eleccionario. Sin embargo los prefectos continuaron adelante con las iniciativas, por lo que tras el referndum en Santa Cruz, Morales emiti un decreto para someter a ratificacin popular su mandato, el del vicepresidente y el de ocho de los nueve prefectos de las regiones. El gobierno del MAS fue ratificado por una amplia mayora, como tambin seis prefectos (los de Chuquisaca, Oruro, Potos, Tarija, Santa Cruz, Pando y Beni). Dos prefectos opositores fueron removidos de sus cargos (La Paz y Cochabamba). Pocos meses ms tarde el gobierno volva a plantear un referndum, en enero de 2009, para ratificar la Constitucin, que obtuvo el respaldo del 61% de la poblacin, aunque con una distribucin muy desigual segn los territorios y nuevamente en el marco de un polarizado debate, marcado por la agresin verbal y no exento de violencia. Uggla seala que el referndum en Bolivia muestra las limitaciones del referndum como mecanismo de decisin poltica dado que 'en ausencia de un trasfondo poltico estable ninguna de las victorias (o derrotas) que han sido fruto del uso de este mecanismo han generado una situacin duradera (...) no ha logrado terminar con el empate catastrfico que sigue marcando la poltica en Bolivia' (Uggla, 2008: 19).12 147-148
VER BIBLIOGRAFA Y TABLES EN ESTE TEXTO

Julio C. Postigo, Mariana Montoya CONFLICTOS EN LA AMAZONA: UN ANLISIS DESDE LA ECOLOGA POLTICA Debate Agrario 44
los conflictos sociales expresan casi siempre tensiones que involucran a la sociedad, al Estado y al mercado (bajo la forma de empresas). En apariencia, estas tensiones tienen como nodo (punto de encuentro y divergencia) el uso contencioso de uno o ms recursos naturales por las partes involucradas. 129 En todos los casos los actores son grupos indgenas, empresas extractivas y el Estado; sin embargo, cada uno de estos conflictos tiene diferentes mecanismos para procesar las tensiones y sus distintos resultados. 131 De manera alternativa, los grupos indgenas han buscado formas ms acordes con su cultura y costumbres para la proteccin de su territorio y para poder tener alguna seguridad jurdica sobre l. 132 Formas complejas de acceso y control sobre territorios indgenas y relaciones no equitativas de poder entre el Estado, las compaas petroleras y las comunidades indgenas afectan crticamente la distribucin de los beneficios, los riesgos y los costos de la exploracin y explotacin petrolera. 135 El primer elemento de la ecologa poltica que se usar en este artculo es la consideracin de la influencia de los procesos en la esfera de la economa poltica nacional y global sobre los sistemas locales, fundamentalmente en lo que se refiere a las transformaciones que se llevan a cabo en este mbito para marginar a la sociedad local del acceso y control de sus recursos y enajenarla de ellos. 136 El segundo elemento es la creciente mercantilizacin de la naturaleza por medio de la internalizacin de las externalidades23 y la humanizacin de la naturaleza gracias a la biotecnologa, la nanotecnologa y la prospeccin biolgica.24 137 El tercer elemento es la tridimensionalidad de los conflictos ambientales. En relacin con ellos, la ecologa poltica sostiene que no solo se refieren al acceso y control de los recursos,28 sino tambin a la preservacin de los sistemas ecolgicos y a la imposicin de la racionalidad econmica capitalista sobre racionalidades de subsistencia o de la economa moral;29 por ltimo, se trata tambin de conflictos culturales entre la tendencia homogeneizadora de la cultura occidental capitalista y las culturas locales tradicionales. 138 La ecologa poltica provee tambin el concepto de escala como el mbito en el cual el sujeto o grupo social accede a recursos sociales y naturales que se encuentran ms all de su esfera inmediata de operacin.31 La capacidad de acceso y gestin de estos recursos se obtiene mediante formas sociales por las cuales el sujeto o grupo se apropia de y utiliza estos recursos. 138-139 Los conflictos que enfrentan a las comunidades indgenas con las industrias

extractivas y el Estado son (des)encuentros entre actores con poderes desiguales: por una parte, los nativos dotados de sus ancestrales conocimientos y prcticas, y una pobreza que se va haciendo tradicional. Por la otra, el Estado y las empresas que tienen el poder de las leyes, el capital, el conocimiento occidental, la palabra escrita y la ideologa de la modernizacin. El Estado apuntala el desarrollo econmico empresarial con polticas neoliberales, siguiendo un enfoque de mercado y no de derechos. 150

Despus de la dcada de los pueblos indgenas, qu?

El impacto de los movimientos indgenas en las arenas polticas de Amrica Latina Salvador Mart i Puig
Este artculo es copia fiel del publicado en la revista Nueva Sociedad No 227, mayo-junio de 2010, ISSN: 0251-3552, <www.nuso.org>.
En las ltimas dcadas del siglo xx se hizo evidente la emergencia en Amrica Latina de diversos actores polticos que tenan como identidad social bsica el indigenismo. 68 movimientos sociales- oportunidades polticas. Los cambios acontecidos en las tres dimensiones en Amrica Latina incidieron en la emergencia del movimiento indgena5. 70 El concepto de governance alude al cambio sucedido en los 90 no solo en la forma de las instituciones de los Estados latinoamericanos (a raz de la ola de procesos de transicin hacia regmenes democrticos), sino tambin en la erosin en su soberana que supuso el proceso de globalizacin6. En este contexto se consolid el concepto (y el debate sobre) la governance7, un debate que da cuenta de la progresiva desaparicin de la poltica desarrollada bajo los parmetros de la sociedad estatal clsica 8 a partir del desplazamiento del poder y del control estatal hacia otras instancias: hacia arriba upward, es decir hacia las organizaciones internacionales, las redes transnacionales y las grandes empresas globales; hacia abajo upward, hacia los gobiernos locales, departamentales y regionales; y hacia fuera outward, hacia comunidades y organizaciones sin fines de lucro del tercer sector, tales como ong y quangos9. 71 El impacto de este triple proceso de desplazamiento del poder en los gobiernos latinoamericanos ha sido a menudo incontrolado debido a ladificultad que han encontrado a la hora de dirigirlo y orientarlo. Por ello, muchas veces se ha manifestado en una prdida de capacidad institucional 10. Esta debilidad del Estado no ha sido ajena a la emergencia de los movimientos indgenas, en tanto que ha supuesto una ventana de oportunidad por arriba, por abajo y desde fuera en la que encontraron aliados y recursos. 72 Por arriba, aparecieron redes transnacionales de activistas11 que centraron su trabajo en los derechos de los pueblos indgenas y en la conservacin ecolgica; por abajo, una generacin de antroplogos comprometidos coincidi con una nueva doctrina pastoral de la Iglesia catlica beligerante con los desposedos y temerosa por la nueva competencia religiosa en la regin; y por ltimo, por afuera confluyeron los recursos de las ong para el desarrollo (y etnodesarrollo) ante el proceso de terciarizacin y liberalizacin de servicios impulsado por los Estados. 72 Cada uno de los tres huecos por los que los pueblos indgenas encontraron aliados fue relevante y crucial. Con todo, en el plano poltico fueron las redes transnacionales las que desarrollaron una tarea vital que gener un gran impacto: impulsaron la creacin de un conjuntos de principios, normas, reglas y procedimientos de toma de decisiones en el rea temtica de los derechos de los pueblos indgenas. El trabajo que realizaron fue tan intenso y fructfero que la literatura especializada coincide en afirmar que durante los 90 se cre un rgimen internacional sobre los derechos de los pueblos indgenas, ala vez que se conquistaron espacios en el sistema internacional12 (entre los que se destaca el Foro Permanente para las Cuestiones Indgenas y la figura del Relator Especial13). 72- 73 Los impactos en las arenas polticas nacionales: Aqu nos centraremos en tres aspectos que creemos centrales: la inclusin en las constituciones de muchos pases latinoamericanos de una nueva jurisprudencia sobre pueblos indgenas; la regulacin sobre los territorios indgenas a travs del autogobierno;

y la aparicin de nuevas formaciones polticas indgenas y su presencia en instituciones nacionales y regionales. 73 Nuevo tipo de constitucionalismo en Amrica Latina, al que calific de multicultural14. Segn esta autora, es posible hablar de un constitucionalismo multicultural cuando una Constitucin contiene al menos tres de estos seis elementos: a) el reconocimiento formal de la naturaleza multicultural de las sociedades y la existencia de pueblos indgenas como colectivos subestatales distintos; b) el reconocimiento de la ley consuetudinaria indgena como oficial y como derecho pblico; c) el reconocimiento de los derechos de propiedad y restricciones a la alienacin y divisin de las tierras comunales; d) el reconocimiento del estatus oficial de las lenguas indgenas en el territorio y los espacios donde los pueblos estn ubicados; e) la garanta de una educacin bilinge; y f) el reconocimiento del derecho a crear espacios territoriales autnomos. 74 el desarrollo legal y el alcance de las polticas implementadas en cada administracin estatal son muy desiguales. 74 En este contexto, es necesario destacar el caso de la Constitucin boliviana de 2009. De considerable extensin, con 411 artculos, supone un paso ms que el multiculturalismo arriba planteado16. La consagracin de una cuota de parlamentarios indgenas a travs de una circunscripcin especial; el equiparamiento del derecho consuetudinario con el ordinario; la creacin de un Tribunal Constitucional Plurinacional donde estn presentes los dos sistemas; la consagracin de la autonoma indgena a travs de instituciones y entidades territoriales para los 36 pueblos originarios; y el control de los recursos forestales en manos de las comunidades indgenas; todos estos puntos demuestran que se trata de un paso ms en este camino. La cuestin, en este caso, es cmo se implementa este ordenamiento jurdico. Y si, en caso de suponer avances significativos en el bienestar de los pueblos indgenas de Bolivia, funcionar como ejemplo (y reclamo) en otros pases. 75
Territorios y autonoma. El segundo aspecto a partir del cual evaluamos el impacto poltico de la emergencia

de lo indgena en Amrica Latina es la autonoma y el autogobierno. Se ha observado en los ltimos aos, en el discurso de los lderes indgenas, un estrecho vnculo entre territorialidad, autogobierno y jurisdiccin, como expresiones del derecho a la libre determinacin. Este planteo ha dado lugar a la bsqueda de regmenes de autonoma por parte de los poderes legislativos de diferentes pases. 75 Fue durante la dcada de los 90 cuando los pases de la regin elaboraron su legislacin acerca del autogobierno indgena17. En este proceso se tomaron en consideracin los dos precedentes ms importantes que haba en Amrica Latina, a saber, por un lado, las comarcas panameas (que abarcan prcticamente 20% de la superficie del pas) en tanto que instituciones que pueden ser homologables al municipio y, por otro, las Regiones Autnomas del Atlntico Norte y del Atlntico Sur de Nicaragua, que prevn el funcionamiento de entidades territoriales subnacionales de carcter multitnico con una Cmara Representativa y con cierta capacidad ejecutiva y financiera. 75-76 La tercera dimensin desde la cual es til analizar el impacto poltico es la aparicin de partidos que incluyen entre sus reclamos fundamentales la defensa de los pueblos indgenas. Estas formaciones han sido definidas por los politlogos como partidos tnicos20, entendindolos como organizaciones autorizadas a competir en elecciones en las cuales la mayora de los lderes se identifican como miembros de un grupo tnico no dominante y en cuyas propuestas programticas estn presentes demandas relacionadas con cuestiones culturales y tnicas21. 77 No hay acuerdo en la literatura sobre el concepto de partido tnico. En este texto se utiliza
el concepto acuado por Van Cott, pero es cierto que a menudo estas fuerzas son coaliciones de formaciones diversas antes que partidos propiamente tnicos; en este sentido, tienen un carcter sobre todo pluritnico. D. Van Cott: From Movements to Parties, cit.

En cierta forma, se podra afirmar que, para que existan partidos indgenas relevantes, debe ocurrir que una elite indgena tome decisiones estratgicas a sabiendas de que estas solo tendrn sentido en un entorno institucional abierto respecto al reconocimiento de la diferencia (una Constitucin multicultural?), con una organizacin territorial del poder descentralizada que les suponga un fcil acceso a recursos institucionales, con unas reglas de juego electorales permeables y en un entorno donde los actores polticos clsicos estn fraccionados o en crisis25. 79-80 Durante los ltimos aos parece haberse agotado el ciclo de grandes movilizaciones y, sobre todo, de la preeminencia en la agenda poltica nacional de las demandas indgenas. En ese sentido, pareciera que las ventanas de oportunidad que se abrieron en los 80 y 90 (y que se sealaron a inicio del presente texto) se estn cerrando. A ello hay que aadir que dos aliados fundamentales de las comunidades indgenas, la Iglesia catlica y la red de ong, estn cambiando de posicin, en el primer caso, y de inters, en el segundo. 80

La relevancia del movimiento indgena ecuatoriano ha sufrido un importante retroceso desde fines del gobierno de Lucio Gutirrez y a partir de la llegada de Rafael Correa al poder, en tanto que en Bolivia, por primera vez desde hace una dcada, los diputados del mas elegidos en 2009 no son mayoritariamente indgenas. 81 Con ello no se pretende anunciar que los movimientos y las demandas indgenas dejen de estar presentes en la regin; incluso es posible que se produzca un incremento de la conflictividad entre organizaciones indgenas y otros actores (ya sean autoridades pblicas o empresas privadas). 81