Mudana, controle e desempenho: a experincia do Banco Central com o combate lavagem de dinheiro

Objeto do Estudo
Mudanas ocorridas na fiscalizao do Sistema Financeiro Nacional, ocorridas a partir de 1994-1998, que alteraram profundamente metodologias e processos de trabalho. Em particular, detm-se na reformulao da atividade de fiscalizao das operaes de cmbio, que passou a se ocupar do combate lavagem de dinheiro.

Contexto
Sistema Financeiro Nacional
Conselho Monetrio Nacional (CMN) BANCO CENTRAL CVM SUSEP SPC

Instituies Financeiras Cap. de Dep. Vista

Demais Instituies Financeiras

Outros Intermedirios ou Aux. Financeiros

Ligadas aos Sistemas de Previdncia e Seguro

Administrad. de Recursos de Terceiros

Sistemas de Liquidao e Custdia

Contexto
BANCO CENTRAL CVM SUSEP SPC

Sistema Financeiro Nacional

Instituies Financeiras Cap. de Dep. Vista Bcos. Mltiplos com Carteira Comercial Bancos Comerciais Caixas Econmicas Cooperativas de Crdito

Demais Instituies Financeiras

Outros Intermedirios ou Aux. Financeiros Bolsas de Mercad. e Futuros Bolsas de Valores Sociedades Corretoras de T.V.M. Sociedades Distribuid. de T.V.M., Sociedades de Arrendamento Mercantil Sociedades Corretoras de Cmbio Agentes Autn. de Invest.

Bcos. Mltiplos sem Carteira Comercial Bancos de Investimento Bancos de Desenvolvim. Sociedades de Crd., Financ. e Investimentos Sociedades de Crd. Imobilirio Companhias Hipotecrias Associaes de Poupana e Emprstimo

Contexto
BANCO CENTRAL CVM SUSEP SPC

Sistema Financeiro Nacional

Entidades Ligadas aos Sistemas de Previdncia e Seguros Entidades Fechadas de Previdncia Privada Entidades Abertas de Previdncia Privada Sociedades Seguradoras

Entidades Administradoras de Recursos de Terceiros Fundos Mtuos

Sistemas de Liquidao e Custdia Sistema Especial de Liquidao e de Custdia (SELIC) Central de Custdia e de Liquidao Financeira de Ttulos (CETIP) Caixas de Liquidao e Custdia

Clubes de Investimento

Carteiras de Investidores Estrangeiros

Sociedades de Capitalizao Sociedades Administradoras de SegurosSade

Administradoras de Consrcio

Contexto
Interno: ajuste conjuntural da economia aps Plano Real + expanso na concesso de crdito => insolvncia de diversas inst. Financeiras Externo: globalizao + integrao de mercados => volatilidade de capitais em transaes internacionais/expanso de atividades ilegais usando o Sistema Financeiro/necessidade de adoo de padres internacionais de superviso

Lavagem de dinheiro
Conjunto de operaes comerciais ou financeiras para incorporao, transitria ou permanente, na economia de cada pas, de recursos, bens e valores que se originam ou esto ligados a transaes ilcitas (corrupo, trfico de entorpecentes,etc.) A lavagem de dinheiro se d por diversos mecanismos, mas alguns setores da economia so mais visados, destacando-se os parasos fiscais, as bolsas de valores, o mercado de seguros, o mercado imobilirio, as loterias e jogos, e, principalmente, devido velocidade e abrangncia que d aos recursos lavados, as instituies financeiras.

Lavagem de dinheiro
1988 - Conveno contra o Trfico Ilcito de Entorpecentes e de Substncias Psicotrpicas, Viena. Declarao da Basilia, de 12.12.88, do Comit de Superviso Bancria. Lei 9613/98, tipifica o crime de lavagem de dinheiro, e cria o Conselho de Controle das Atividades Financeiras o COAF a fim de coordenar os vrios rgos governamentais incumbidos da implementao de polticas voltadas ao combate a este crime, entre eles o BACEN. Resoluo 2.554/98: implantao de controles internos pelas instituies financeiras. Circular BCB 2.852/98: procedimentos a serem adotados na preveno e combate s atividades relacionadas com a "lavagem de dinheiro pelas instituies financeiras comunicao de ocorrncias. Carta-Circular BCB 2.826/98: relao de operaes e situaes que configuram indcios de ocorrncia de crime de 'lavagem' de dinheiro.

Contexto
Fiscalizao das atividades financeiras em geral DIFIS

DEFIS

DEPAD

Fiscalizao das operaes de cmbio DIREX

DECAM

DERIN

FIRCE

A Mudana
Fiscalizao DIFIS

DEFIS

DECIF

DEFIS: passa da atuao prescritiva, baseada no acompanhamento da situao econmico-financeira das instituies e na verificao da observncia aos regulamentos e limites para funcionamento, para a prudencial, centrada na avaliao do risco da atividade DECIF: criado para atuar de forma integrada ao COAF na preveno e combate lavagem de dinheiro, foi constitudo com a equipe de monitoramento de op. Cmbio, passando a atuar de forma preventiva, em oposio prospeco e represso anteriormente utilizada no DECAM

A Mudana
Fiscalizao das operaes de cmbio DIREX

Fiscalizao das atividades financeiras em geral DIFIS

DECAM

DERIN

FIRCE

DEFIS
DIVAP DIAUT DILIC DIMON GT

DEPAD

COCAM

COMON

Fiscalizao DIFIS

DEFIS

DECIF

DICAF

DIPAD

DIPRO

DIMON

GT

COPAD

COMON

A Mudana

Precedida pela reorganizao administrativa proposta pelo voto da Diretoria no 211/99 ( junho de 1999), que extinguiu as Delegacias Regionais: fim da subordinao administrativa das Unidades descentralizadas, consolidando a subordinao tcnica e administrativa ao Departamento central. O DECIF ficou incumbido das atividades de monitoramento das operaes de cmbio e da conduo de processos administrativos punitivos, originalmente desenvolvidas no Departamento de Cmbio (DECAM), subordinado DIREX, e no DEPAD, e ainda das atividades relacionadas preveno e combate lavagem de dinheiro. Sua criao foi justificada pela necessidade de aprimoramento da superviso e fiscalizao do sistema financeiro, distinguindo as atividades de superviso prudencial daquelas relativas a procedimentos operacionais e apurao de irregularidades praticadas no mercado financeiro

A Mudana
Alm da manuteno das atividades afetas ao monitoramento do mercado de cmbio, foram incorporados novos processos s atividades do novo departamento, dirigidos sua nova misso de prevenir e combater a lavagem de dinheiro: a verificao de controles internos e compliance e o exame das comunicaes efetuadas pelas instituies de situaes suspeitas de lavagem de dinheiro (Circ. 2.852)

Objetivos do estudo
Problema: at que ponto a mudana do mecanismo de

controle tradicional, baseado nas aes ou resultados e com enfoque repressivo, para um controle baseado nos procedimentos, focado na preveno, contribuiu para melhorar o desempenho do BACEN na fiscalizao contra a lavagem de dinheiro ?
Objetivo geral: analisar o desempenho do sistema de controle organizacional preventivo no combate lavagem de dinheiro atravs do Sistema Financeiro Nacional caracterizado pela verificao de compliance e comunicados da Circular 2852 em comparao com o sistema repressivo tradicional fiscalizao e monitoramento das operaes cambiais.

Objetivos do estudo/Perguntas de pesquisa

Quais so os critrios de desempenho organizacional para o subsistema de fiscalizao do BACEN, em especial para a equipe de monitoramento de cmbio? Como se caracteriza a mudana ocorrida no subsistema de fiscalizao do BACEN? Como se caracteriza a estrutura de controle anterior mudana ? Quais as caractersticas da estrutura de controle introduzida com as mudanas ? Quais so as diferenas entre as estruturas de controle anterior e posterior em relao aos critrios de desempenho ? Quais so, luz dos resultados obtidos e segundo os critrios e metodologia empregados, os pontos positivos e as deficincias do novo modelo organizacional ?

Fundamentao Terica

Mudana Organizacional Controle Organizacional Desempenho Organizacional

Mudana
Abordagem: processo Elementos: Motivao Planejamento Forma Extenso (grau) Autores: MOTTA, Paulo Roberto. Transformao organizacional: a teoria e a prtica de inovar. Rio de Janeiro: Qualitymark, 1997. WILSON, David C. A strategy of change: concepts and controversies in the management of change. London: Routledge, 1992

Controle
Evoluo, perspectivas e tipologias Elementos Caractersticas Impactos Autores:
HALL, Richard H. Organizaes: estruturas e processos. 3 ed, Rio de Janeiro: Prentice Hall do Brasil, 1984. MINTZBERG, Henry. Criando organizaes eficazes: estruturas em cinco configuraes. S.Paulo: Atlas, 1995. BURRIS, Beverly H. Technocratic Organization and Control. Organization Studies. USA, v.10, n.1, p.01-22, 1989. ROSEN, M., BAROUDI, J. Computer-based technology and the emergence of new forms of managerial control, 1992.

Desempenho
Tipos: Eficincia e Eficcia Modelos e mensurao Desempenho em organizaes pblicas Autores:
HALL, Richard H. Organizaes: estruturas e processos. 3 ed, Rio de Janeiro: Prentice Hall do Brasil, 1984. FLYNN, Norman. Public Sector Management. London: Harvester Whetsheaf, 1993. LANE, Jan-Erik. The Public Sector: concepts, models and approaches. London: Sage, 1993. ZEY-FERRELL, Mary. Dimensions of organizations: environment, context, structure, process and performance. California: Goodyear Publishing Company, 1979.

Metodologia

Mudana

Definio constitutiva: A mudana pode ser vista como imperativo ambiental, objetivando readaptar a organizao s necessidades provocadas pelo ambiente em que se insere. A mudana adaptao ou redirecionamento em funo de cenrios alternativos, baseado nos valores da eficincia e eficcia.

Mudana
Definio operacional: Ser feita pela descrio das estruturas de controle antes e depois da mudana. ANTES: DIREX/DECAM nfase nas aes e resultados Enfoque prospectivo e repressivo DEPOIS: DIFIS/DECIF nfase nos procedimentos Enfoque preventivo

Mudana
A varivel mudana operacionalizada atravs dos seguintes indicadores: Deciso da mudana: deliberao racional (inteno estratgica)/necessidade de resolver problemas organizacionais (a reao adaptativa)/ /circulao de idias existentes na organizao ( o aprendizado contnuo). Planejamento da mudana: planejamento estratgico (voluntarismo) / decorrncia de fatos que a provoquem (determinismo). Forma da mudana: incremental/radical. Grau de mudana: status quo, reproduo expandida, transio evolucionria e transio revolucionria

Mudana
Grau de Mudana Nvel operacional/ nvel estratgico Caractersticas

Status Quo
Reproduo Expandida Transio Evolucionria

1 Pode ser tanto operacional quanto estratgico

2 Principalmente operacional 3 Principalmente estratgica

Sem mudanas nas prticas correntes

Mudanas envolvem produzir mais as mesmas coisas (bens ou servios) Mudanas ocorrem dentro de parmetros existentes na organizao (muda, mas mantm estruturas existentes, tecnologia, etc.) Mudanas envolvem substituir ou redefinir parmetros existentes. Por, exemplo, estrutura e tecnologia provavelmente mudam.

Transformao Revolucionria

4 Predominantemente estratgica

Controle
Definio constitutiva: forma de alinhar comportamentos individuais ao plano racional da organizao (Tannembaum,1968) As estruturas organizacionais, que refletem a diviso e diferenciao do trabalho, trazem embutidos controles que garantem a conformidade individual ao processo produtivo

Controle
Definio operacional: Ser feita pela descrio das variveis que definem o tipo de controle, a saber: Forma de controle: direto/burocrtico/difuso Complexidade: diferenciao horizontal diferenciao vertical disperso espacial Formalizao Centralizao

Subdimenso Forma organizacional bsica Forma de controle predominante

Controle

Indicadores meios de agrupamento nveis hierrquicos funcionalizao superviso direta padronizao especializao treinamento e educao internalizao de premissas de comportamento delegao participao detalhamento de normas e procedimentos quantidade de normas subdivisao das tarefas (dif. horizontal) amplitude das tarefas profundidade das tarefas intercambialidade hierarquia (dif. vertical) disperso espacial dispositivos de contato fluxo vertical de comunicao fluxo horizontal de comunic. fluxo externo de comunicao

Classificao funcional/prod.serv/merc.alvo muitos/poucos alta/baixa alta/baixa processos/sadas/habilidades alta/baixa profisional/cultural alta/baixa alta/baixa alta/baixa alta/baixa alta/baixa ampla/estreita simples/complexa alta/baixa alta/baixa alta/baixa influncia/grupo/natural compartilhamento/segregao compartilhamento/segregao compartilhamento/segregao

Centralizao Formalizao Complexidade

Comunicaes

Desempenho
Definio constitutiva: desempenho organizacional um termo que engloba os conceitos de eficcia, eficincia, conflito, inovao, mudana e satisfao, refletindo principalmente: o resultado de atividades, quantificvel atravs de medidas (equivalente, pois, eficincia); o que atingido dos objetivos formais (equivalente eficcia).

Desempenho
Fig. 2: Fluxo de anlise e providncias derivadas do processo informaes

P.A.

BACEN (Pt)

arquivamento

BACE NArqu ivo

comunicao
BACEN (P.A.) COAF

comunicao MP

comunicao
SRF

Eficincia
Definio operacional: QTM=produtividade total em monitoramento de operaes de cmbio: operacionalizado pela quantidade total de operaes de cmbio verificadas na atividade de monitoramento no perodo de um ano. QTMmed=produtividade mdia em monitoramento de operaes de cmbio: operacionalizado pela razo entre a produtividade total e o nmero de analistas dedicados atividade de monitoramento (monitores de cmbio).

Eficcia
QPT=quantidade total de processos iniciados na organizao estudada QPA=quantidade total de processos administrativos punitivos (P.A.) iniciados QMP=quantidade total de comunicaes ao MP QSRF=quantidade total de comunicaes SRF efetuados

A Pesquisa
Trata-se de um estudo de caso, de tipo seccional, com perspectiva longitudinal, que pretende descrever o processo de mudana organizacional em curso no BACEN/DECIF a partir das novas atribuies e perspectivas, bem como sua influncia sobre a eficcia da organizao. Nvel de anlise: organizacional Unidades de anlise: Diretoria, Departamento, Gerncia Tcnica e Coordenadoria. Efetuou-se predominantemente coleta de dados secundrios, por meio de pesquisa documental e acesso a bases de dados. Os dados primrios foram coletados por meio de contatos informais com os servidores e, principalmente, da observao direta do autor. No tratamento dos dados de desempenho, para cada srie histrica daqueles dados quantitativos foi analisada a regularidade dos valores, a fim de caracterizar possveis padres.

Caractersticas do monitoramento de cmbio no DECAM

Metas e objetivos: Gerenciamento do mercado de cmbio, a fim de ajustar os processos operacionais utilizados por seus agentes aos objetivos das polticas governamentais no campo econmico. (PRESENA/ORIENTAO/BASE DE DADOS) Principais processos: 1) Planejamento e programao de trabalhos 2) Seleo de operaes a verificar 3) Verificaes 4) Acertos no SISBACEN 5) Acompanhamento de pendncias 6) Exame de processos sobre irregularidades cambiais, diligncias e procedimentos que antecedem a proposta de instaurao de PAs 7) Propositura de instaurao de PAs 8) orientao s instituies financeiras sobre a aplicao da legislao cambial 9) Atendimento a demandas da SRF, do MP, do Poder Judicirio, do Poder Legislativo e de outros rgos de governo

Caractersticas do monitoramento de cmbio no DECIF

Metas e objetivos: Misso institucional do BACEN: "garantir o poder de compra da moeda e a solidez do SFN" Objetivo do macroprocesso Regulao e Superviso do SFN: observncia de padres e prticas internacionais, com vistas manuteno da estabilidade do sistema no pas.

Misso do DECIF: prevenir e combater o uso do SFN para fins ilcitos.

Objetivo: examinar e identificar os procedimentos que apresentem indcios de ilcitos cambiais ou financeiros, especialmente aqueles que se traduzem em situaes suspeitas de "lavagem de dinheiro". Principais processos: 1) Monitoramento das operaes de cmbio e TIR 2) Exame das comunicaes de operaes ou situaes suspeitas (Circular 2.852) 3) Avaliaes de controles internos e compliance 4) Rastreamento de movimentaes financeiras por demanda do poder judicirio

Anlise da mudana
Deciso: deliberao racional (inteno estratgica) Fatores internos: desmembramento do monitoramento de cmbio foi sugerido pela Auditoria Interna, em 1992 e proposto pela consultoria externa em 1997; predominncia da DIFIS sobre a DIREX na disputa pelo poder determinou o momento. Fatores externos: integrao global de mercados exige liberalizao e adoo de padres internacionais, que so determinados pelas convenes ratificadas pelo Brasil. Planejamento: fatores internos indicam elementos de planejamento estratgico (voluntarismo) enquanto os externos apontam para fatos que a motivam (determinismo). Forma: programa de mudanas radicais, com nfase nos processos (reengenharia). Grau: transformao revolucionria, envolvendo, predominantemente, o nvel estratgico da organizao .

Subdimenso

Anlise do controle
Indicadores meios de agrupamento nveis hierrquicos funcionalizao

DECAM funcional/merc.alvo poucos alta

DECIF funcional/merc.alvo poucos alta

Forma organizacional bsica

Forma de controle predominante

Centralizao Formalizao Complexidade

superviso direta padronizao especializao treinamento e educao internalizao de premissas de comportamento delegao Participao
detalhamento de normas e procedimentos quantidade de normas Dif. Horizontal: amplitude das tarefas profundidade das tarefas intercambialidade Dif. Vertical Disperso espacial dispositivos de contato fluxo vertical de com. fluxo horizontal de com. fluxo externo de com.

alta processos: baixa baixa profissional: baixa baixa

baixa alta alta alta ampla complexa baixa baixa alta influncia/natural segregao segregao segregao

baixa processos/sadas: baixa alta profissional: baixa alta

alta alta alta alta ampla complexa baixa baixa alta influncia/grupo compartilhamento compartilhamento compartilhamento

Comunicaes

Anlise do desempenho
Observa-se, em resumo: 1) 2) 3) aumento do nmero de funes especializadas, com reduo no nmero total de analistas; reduo do nmero de operaes verificadas no monitoramento; reduo no nmero de Pts instaurados para apurao de ilcitos, conjugada com uma melhoria no ndice de Pts instaurados por operao verificada; nada se pode concluir em relao evoluo da quantidade de PAs instaurados; Em relao s comunicaes de ilcitos ao MP e SRF, dependendo da forma de contabiliz-las em relao ao processo que lhes deram causa, vai-se da indiferena reduo de eficcia.

4) 5)

A reduo na eficincia, medida pelo nmero de operaes verificadas, refletese na eficcia, pois em virtude da amostra menor de operaes, menor nmero de Pts iniciado (embora o nmero de irregularidades detectadas seja proporcionalmente maior em relao s situaes verificadas, o que se relaciona melhor seletividade nas verificaes).

Concluses
Diferenas entre as estruturas de controle anterior e posterior: A estrutura formal permaneceu praticamente inalterada (mesmas forma organizacional, diferenciao vertical e disperso espacial), devido principalmente ao padro de estrutura do BACEN, que impe limitaes; A forma de controle evoluiu da superviso direta para o controle burocrtico, indireto;

A centralizao alterou-se, com a maior participao das unidades regionais, mas manteve-se centralizado o processo decisrio;
O ambiente tornou-se mais complexo, com novas tarefas e novas formas de conhecimento a serem adquiridas; As comunicaes alavancaram a mudana, proporcionando, com a tecnologia empregada, compartilhar informaes e agilizar o processo decisrio; Agregaram-se as estruturas de controle das instituies financeiras estrutura de controle do DECIF, a partir da atividade de avaliao de compliance.

Concluses
Pontos positivos do novo modelo organizacional: Ampliao do universo pesquisado, com a incorporao das instituies financeiras estrutura de controle do DECIF; Manuteno do mesmo quantitativo de pessoal com ampliao do escopo das atribuies; Metas e objetivos formulados de maneira mais precisa e focada, em consonncia com as expectativas da sociedade, produzindo maior legitimidade interna e externa da ao empreendida, alm de tornar mais visveis as aes do BACEN neste particular; Estrutura mais flexvel, com melhor fluxo de comunicaes interno e externo, e processo decisrio mais participativo;

Empowerment dos processos de trabalho, atravs da conjugao de um

objetivo partilhado pela organizao e seus colaboradores, do melhor fluxo de comunicaes e do estmulo criatividade e participao dos servidores; Introduo da preveno no combate lavagem de dinheiro.

Concluses
Deficincias do novo modelo organizacional: Perda gradual da cultura de cmbio, com a reduo das atividades de monitoramento no DECIF e a ausncia de atuao neste sentido pelo DECEC; Vcuo de atuao em matria cambial pelo BACEN, enfraquecendo o controle sobre o fluxo de capitais;

Diviso de atribuies em matria cambial entre Departamentos de Diretorias diversas, com focos de atuao distintos, resultando em surgimento de rea de atrito na orientao s instituies financeiras e na manuteno dos contratos de cmbio; Pouca agilidade no tratamento das Comunicaes da Circ. 2.852;
Conflitos entre instncias de investigaes MP, SRF, Polcia Federal devido fraca coordenao exercida pela COAF, resultando em investigao menos eficaz; Desequilbrio de volume de trabalho entre jurisdies, em conseqncia da concentrao das instituies financeiras e operaes de cmbio em S.Paulo.

Concluses
baseado nas aes ou resultados e com enfoque repressivo, para um controle baseado nos procedimentos, focado na preveno, contribuiu para melhorar o desempenho do BACEN na fiscalizao contra a lavagem de dinheiro ?
Constatou-se, pela metodologia adotada, que a mudana no contribuiu para melhorar o desempenho na fiscalizao contra a lavagem de dinheiro, observando-se queda no desempenho aferido pelos indicadores empregados. Limitao: modelo de avaliao de desempenho no permite avaliar a contribuio que a atividade de compliance d ao desempenho (no quantificvel na mesma medida que as outras atividades e no existia na estrutura anterior). O pior desempenho no deve ser creditado mudana de objetivos da organizao, pois os objetivos da nova estrutura so mais focados nos resultados que os anteriores. Observou-se que o prprio processo de mudana influiu diretamente na queda do desempenho. Problema: at que ponto a mudana do mecanismo de controle tradicional,

Concluses
Retrao observada nos indicadores de desempenho est ligada ao processo de mudanas .
Absoro e legitimao da nova forma de trabalho no se faz sem contradies internas. Resistncia mudana: na falta de compreenso dos novos dirigentes da importncia do papel orientador do mercado que o monitoramento de cmbio detinha, os prprios servidores se desdobraram na manuteno do servio a que estavam acostumados, enquanto aguardavam a melhor definio das atribuies por parte das unidades centrais, o que explica a manuteno, no primeiro ano integral de atividades do DECIF, 2000, do mesmo padro observado no DECAM em relao s operaes verificadas, aos Pts instaurados e s comunicaes ao MP e SRF efetuadas neste exerccio. Primeiros trabalhos com os novos instrumentos so bem sucedidos, com a descoberta de importantes esquemas de lavagem de dinheiro a partir de denncias efetuadas pelas instituies nas Comunicaes da Circ. 2.852. A legitimao da nova estrutura de controle e do novo processo de trabalho redirecionou os esforos dos monitores, que passaram a dedicar menos tempo s verificaes de operaes de cmbio e TIR e mais s novas atividades.

Concluses
No devem ser desprezados os ganhos em legitimidade decorrentes da adequao do BACEN s expectativas da sociedade em relao lavagem de dinheiro.
Constata-se que que a mudana atendeu preferencialmente a mecanismos isomrficos com o ambiente institucional, em contraste com os ganhos de produtividade e eficcia do ambiente tcnico, que o novo processo de trabalho e a nova forma de controle poderiam propiciar.