NOTAS 44

O oramento da Unio e a Constituio de 1988

INTRODUO

Notas decidiu dedicar esta edio ao exame das alteraes introduzidas pela Constituio de 1988 no Oramento Geral da Unio. Embora um percentual razovel de congressistas tenha sido reconduzido a seus postos pelas ltimas eleies, muitos estaro no Congresso pela primeira vez, o que justifica o carter didtico desta edio. Alm disso, alguns dos parlamentares em segunda investidura no dispem de conhecimento pleno sobre as responsabilidades e prerrogativas que lhes cabem na aprovao do Oramento Geral da Unio e sobre a importncia desse instrumento para a Nao. Nos prximos nmeros, NOTAS vai retomar a questo, analisando a mensagem do Executivo que encaminha o oramento ao Congresso, bem como as partes importantes dos anexos e apndices que acompanham o Projeto de Lei do Oramento de 1995, e ainda oferecer propostas que tornem o oramento mais transparente para a sociedade.

AS PRINCIPAIS MUDANAS

A Constituio Federal de 1988 determinou significativas mudanas na abrangncia, no contedo e no processo de elaborao dos instrumentos formais de

planejamento e oramento. Grande parte delas permanece desconhecida da sociedade em geral, de parcelas significativas dos formadores de opinio e, at mesmo, de segmentos da burocracia, inclusive dentro do prprio Poder Executivo. Entre as mudanas merecem destaque as seguintes: 1) O Oramento Geral da Unio (OGU) foi substitudo por uma Lei Oramentria Anual, que engloba trs oramentos: a. O Oramento Fiscal, que compreende, exceo das despesas relativas s aes de seguridade social, o universo das despesas dos trs Poderes da Unio, representados por seus fundos e rgos da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, empresas pblicas e sociedades de economia mista em que a Unio detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto. Neste ltimo caso, ressalvam-se aquelas que no recebam recursos do Tesouro Nacional ou que o recebam apenas sob a forma de participao acionria, de pagamentos de servios prestados ou sob a forma de bens fornecidos (ex.: a PETROBRS recebendo o pagamento por asfalto fornecido), e de ressarcimento de emprstimos e financiamentos concedidos (ex.: o Banco do Brasil recebendo os pagamentos de emprstimos concedidos ao Ministrio da Sade). b. O Oramento da Seguridade Social, com abrangncia semelhante do Oramento Fiscal, em termos de rgos e entidades integrantes, que compreende exclusivamente as despesas relativas s aes de seguridade social, tal como definidas no art. 194 (A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes ... destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social.), observado ainda o disposto no art. 200, inciso IV (que considera o saneamento bsico parte integrante do conceito de direito sade). c. O Oramento de Investimentos das empresas pblicas e sociedades de economia mista, onde a Unio, direta ou indiretamente, detm a maioria do capital social com direito a voto. Por falha do legislador constituinte, existe dupla contagem, pois as despesas com investimento das empresas que recebem recursos do Tesouro (exceto nas condies ressalvadas no item 1) aparecero tanto no Oramento Fiscal ou no da Seguridade Social, quanto neste Oramento de Investimentos. 2) Foi instituda a Lei de Diretrizes Oramentrias LDO, que deveria estabelecer normas, prioridades e metas anuais s quais a Lei Oramentria Anual teria que se subordinar. Essas prioridades e metas anuais, por sua vez, estariam subordinadas a prioridades e metas para um perodo maior (por enquanto, do segundo ano de um mandato Presidencial ao primeiro ano do mandato seguinte), definidas em um Plano Plurianual a ser aprovado, por lei, pelo Congresso Nacional. Assim, ao

contrrio do que parece indicar o ttulo, a LDO no uma lei que ordene o processo oramentrio, tendo que ser reeditada a cada exerccio fiscal. 3) As receitas prprias das entidades da administrao indireta que integram os Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, embora vinculadas a gastos no seu mbito, passaram a integrar esses Oramentos e, portanto, a Lei Oramentria Anual. Dessa forma, ficaram extintos os denominados Oramentos Prprios, que vigoravam at ento.

4) A receita da denominada Contribuio sobre Folha de Pagamento, em face do disposto no art. 195, inciso I, 1 passou a ser uma receita do Tesouro Nacional, embora vinculada s aes de seguridade social (inclusive sade e assistncia social, e no apenas s de previdncia social, como muitos acreditam), e continua sendo arrecadada pelo INSS. 5) As receitas das Contribuies para o PIS e para o PASEP, em face do disposto no art. 239, passaram a integrar as receitas do Tesouro Nacional, embora permaneam vinculadas ao Fundo de Amparo ao Trabalhador FAT, para aplicao exclusiva no pagamento do Seguro-Desemprego e do Abono Salarial (14 salrio para trabalhadores com renda mensal at dois salrios mnimos) e em financiamentos de projetos de desenvolvimento econmico, atravs do BNDES. 6) A Lei N 4.320/64, por fora do art. 165, 9, 2 passou a ter status de lei complementar. Esse fato, aliado no-existncia na nova Constituio de dispositivo semelhante ao art. 69 da Constituio anterior, teve, como conseqncia mais visvel, o desaparecimento dos argumentos jurdicos, at ento esgrimidos, para a noincluso integral das despesas com o servio da dvida pblica mobiliria federal na Lei Oramentria Anual (no Oramento Fiscal). 7) Os recursos do Tesouro Nacional passaram a ter que ser depositados no Banco Central do Brasil, o que praticamente tornou a execuo oramentria um instrumento de poltica monetria, na medida em que a arrecadao fiscal se transformou em mecanismo de enxugamento da base monetria; conseqentemente, o gasto pblico se transformou em mecanismo de expanso. Em virtude de o projeto de lei do Oramento Geral da Unio para 1989 j se encontrar tramitando no Congresso quando ocorreu a promulgao da nova Constituio (outubro de 1988), a implementao de suas disposies em matria oramentria somente comeou a ocorrer a partir de meados de 1989, e a primeira Lei Oramentria Anual, com a abrangncia definida na Constituio de 1988, foi a de 1990. Cabe ainda destacar o ocorrido no segundo semestre de 1989, quando, por proposta do Executivo (originada na ento Secretaria de Oramento e Finanas da
1 Art. 195. A seguridade social ser financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos oramentos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, e das seguintes contribuies sociais: I dos empregadores, incidente sobre a folha de salrios, o faturamento e o lucro; 2 9 - Cabe lei complementar: I dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual; II estabelecer normas de gesto financeira e patrimonial da administrao direta e indireta, bem como condies para a instituio e funcionamento de fundos.

SEPLAN), foi determinado, em lei: 8) o pagamento decendial, pelo Banco Central, de correo monetria sobre os saldos dos depsitos do Tesouro Nacional, como forma de preservar-lhes o valor real e de trazer um mnimo de equanimidade ao relacionamento entre o Banco Central e o Tesouro Nacional, pois este pagava (e paga) correo monetria e juros sobre os ttulos de sua emisso na carteira do Banco Central; e 9) a transferncia semestral, aps cada balano, do resultado do Banco Central para o Tesouro Nacional (procedimento j existente em diversos outros pases, inclusive nos EUA), embora ficando os recursos correspondentes vinculados a despesas com o pagamento de servio de dvida. As esperadas reaes da burocracia e dos escales polticos e decisrios do Poder Executivo perda de seus nichos de poder, aliadas ao relativo desinteresse de parte do Congresso Nacional no efetivo exerccio de suas prerrogativas em matria de planejamento e oramento, tm impedido o cumprimento efetivo e integral do texto constitucional. Na medida em que os congressistas se dessem conta de que o exerccio de suas prerrogativas contribui para o equilbrio entre os poderes, haveria maior ordenao e transparncia no gasto pblico federal e, como decorrncia, o setor privado teria a tranqilidade necessria para empreender e gerir seus negcios.

AS PRINCIPAIS CONSEQNCIAS

Como decorrncia da combinao entre a reao do Executivo perda de poder e o desinteresse por parte do Congresso em impor as suas legtimas prerrogativas, cabe destacar os seguintes fatos: inexistncia de um Plano Plurianual com contedo que efetivamente balizasse a programao dos gastos do Governo Federal. No existem quaisquer indcios de que a situao ser modificada a partir de 1995; falta de prioridades e metas precisas a serem cumpridas e viabilizadas nas LDOs aprovadas e, conseqentemente, nas Leis Oramentrias Anuais. Tem-se verificado, em algumas delas, a simples incluso de listas de intenes sem qualquer vinculao a fontes de financiamento. Ressalte-se que ainda no se vislumbraram sinais de mudanas de atitude com relao ao prximo Governo, pois a incluso de metas nas LDOs considerada pelo Executivo como um engessamento da Lei Oramentria; em outras palavras, como uma perda de poder. bvio que a alterao de postura s poder ter origem por presso do Legislativo;

 ausncia de discusso e definio prvias de prioridades e metas, nos vrios setores de atuao do Governo e, dentro de cada um deles, de programas e subprogramas (o que deveria ocorrer no Plano Plurianual e na LDO). Isso tem transferido para a Lei Oramentria Anual toda a carga da definio do gasto pblico. Em turno nico, a discusso de prioridades e metas setoriais e regionais atropelada pela definio do varejo, impedindo uma correta elaborao do Projeto de Lei, tornando o Congresso Nacional vulnervel s pres-ses locais e individuais que o levam a discutir apenas a aprovao ou no de pequenas emendas. Independentemente do mrito especfico das dotaes que venham a constar da Lei Oramentria, isso conduz, em cenrio de escassez de recursos, a que o gasto pblico no traga resultados palpveis e, principalmente, auferveis por parcelas significativas da sociedade; uso constante e indiscriminado do instituto da medida provisria (MP) para tratar de matria oramentria, quando a Carta Magna estabelece que isso somente poderia ocorrer para autorizao de abertura de crditos extraordinrios, ou seja, para atender despesas que fossem ao mesmo tempo imprevisveis e urgentes, como as decorrentes de calamidade pblica, guerra ou comoo interna. Entretanto, no se tem assistido a nenhuma reao efetiva do Congresso ou dos segmentos representativos da sociedade a esse procedimento; consolidao de um novo significado para o verbo fixar: passou a ser autorizar (em lugar de determinar ou estabelecer, como consta dos dicionrios). E, com base nesse neologismo interpretativo, as Leis Oramentrias Anuais no tm sido cumpridas. Em lugar de elaborar projetos de lei alterando as Leis Oramentrias, o Executivo tem editado decretos e portarias que determinam o seu nocumprimento, titulando-os de formas as mais variadas, como contingenciamento , programao financeira e limites de realizao. Em 1991, o Governo, atravs de decretos, contingenciou a execuo da programao oramentria, salvo as despesas de pessoal e da dvida, e deu ao Ministro da Economia o poder de, ao longo do exerccio, liberar a execuo de alguns subprojetos/subatividades. Em 1992/93 o Governo, atravs de decretos, limitou a execuo oramentria de cada Ministrio a um percentual do aprovado na Lei Oramentria, ficando sob a responsabilidade de cada Ministro selecionar os subprojetos/subatividades (com os respectivos montantes) a serem executados; ausncia nas Leis Oramentrias Anuais da integralidade das despesas relacionadas com a dvida pblica mobiliria federal e das operaes dos programas de negociao da dvida externa e de privatizao. A par dos aspectos legais envolvidos,

isso impede o conhecimento pela sociedade da exata dimenso dessas operaes, em termos de suas conseqncias para o Tesouro Nacional e da aplicao dos recursos pblicos federais.

CONTUDO E APRESENTAO DA LEI ORAMENTRIA ANUAL

Problemas para identificao da efetiva destinao dos recursos A Lei Oramentria Anual deve ser composta por um texto e um conjunto de anexos: O texto, segundo dispe o art. 165, 8 da Constituio, no pode conter dispositivo estranho previso da receita e fixao da despesa, salvo no que tange autorizao para abertura de crditos suplementares3 e contratao de operaes de crdito (inclusive atravs da emisso de Ttulos da Dvida Agrria TDA, conforme art. 184, 4, da C.F.), ainda que por antecipao da receita; o conjunto de anexos integrado por quadros demonstrativos e discriminativos, nomeadamente: 1. quadros demonstrativos das despesas e da previso das receitas dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social,4 segundo as categorias econmicas (correntes e de capital), e, dentro dessas, no caso das receitas, segundo a sua fonte ou origem (tributria, de contribuies, patrimonial, agropecuria, industrial, de servios, de transferncias, de operaes de crdito, de alienao de bens, de amortizao de emprstimos concedidos e outras); no caso das despesas, segundo o grupo de despesa (pessoal e encargos sociais, juros e encargos de dvida, outras despesas correntes, investimentos, inverses financeiras e outras despesas de capital). Esses quadros tm apresentao semelhante de um balancete; 2. quadros-resumo da previso da receita dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social por categoria econmica e fonte de receita, destacadas as receitas do Tesouro daquelas da administrao indireta; 3. quadros-resumo da despesa dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social por categoria econmica e grupo de despesa, destacadas as despesas conta de 3 Crditos suplementares so aqueles destinados a reforo de dotaes j existentes na Lei Oramentria. 4 Um demonstrativo relativo ao Oramento Fiscal, outro relativo ao Oramento da Seguridade Social e um
terceiro que engloba as despesas e receitas dos dois Oramentos.

recursos do Tesouro daquelas conta de receitas prprias da administrao indireta; 4. quadros discriminativos da previso da receita dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, com o detalhamento, por fonte, das subfontes (ex.: na receita tributria receita de impostos e receita de taxas) e, sucessivamente, das rubricas (ex.: na receita de impostos impostos sobre o co-mrcio exterior), das alneas (ex.: na receita de impostos sobre o comrcio exterior imposto sobre a importao e imposto sobre a exportao) e dos itens (ex.: no imposto sobre produtos industrializados sobre produtos do fumo e sobre outros produtos). Esses quadros so acompanhados de listagem contendo a indicao atualizada da legislao pertinente s diversas receitas; 5. para cada rgo/Unidade Oramentria (ex.: Presidncia/Secretaria da Administrao Federal, Ministrio dos Transportes/DNER, Ministrio da Fazenda nesse caso, trata-se de programao da administrao do Ministrio), quadros detalhados contendo a programao de despesa no mbito dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social expressa de acordo com a classificao denominada funcional programtica e, no mesmo nvel dessa classificao, de acordo com o grupo de despesa. A classificao funcional programtica hierarquiza as despesas da seguinte forma: a funo de governo, os programas, os subprogramas, os projetos ou atividades e, por fim, os subprojetos/subatividades. Estes, por sua vez, tm os seguintes significados: funes reas ou setores de atuao de governo; programas instrumentos de ao para alcanar os objetivos pretendidos dentro de uma funo; subprogramas objetivos parciais identificveis dentro do produto final de um programa; projetos conjunto de aes, limitadas no tempo, destinadas materializao de objetivos dos subprogramas; atividades conjunto de aes que se realizam de modo contnuo e permanente, destinadas materializao de objetivos dos subprogramas; subprojetos e subatividades desdobramentos de projetos e atividades. A nvel de cada subprojeto ou subatividade a despesa , ainda, desdobrada e identificada de acordo com a esfera oramentria, ou seja, conforme pertena ao Oramento Fiscal letra F ou ao Oramento da Seguridade Social letra S. Nos Projetos de Lei, para facilitar a anlise pelo Congresso da proposta do Executivo, as LDOs tm determinado que, a nvel de subprojeto/subatividade e para cada esfera oramentria, sejam identificadas as fontes de financiamento; 6. quadros contendo a programao da despesa no mbito do Oramento de Investimento das empresas estatais, para cada rgo/Unidade Oramentria, expressa de acordo com a classificao funcional programtica, bem como quadros contendo a identificao das fontes de financiamento dessas despesas (para cada rgo/Unidade

Oramentria) em nvel de detalhamento estabelecido at agora anualmente pela LDO.

De acordo com disposies contidas na LDO, que tm variado ano a ano, alguns outros quadros tm acompanhado ou integrado a Lei Oramentria Anual, assim como vrios outros tm acompanhado os projetos dessas Leis ou as Mensagens Presidenciais correspondentes para facilitar sua anlise pelos parlamentares e seus assessores.

A DESTINAO DOS RECURSOS PBLICOS

Apesar da abundncia de informaes contidas na Lei Oramentria Anual e em seus Projetos, determinada pela Constituio, pela Lei N 4.320/64 ou pela LDO correspondente, existe certa dificuldade (impossibilidade, em boa parte dos casos) para a identificao da efetiva destinao dos recursos pblicos. Isso se deve, basicamente, ao seguinte: os ttulos hoje utilizados para as funes, programas e subprogramas, em virtude dos ajustamentos realizados ao longo do tempo (de 1974 at hoje), para atender interesses polticos especficos, por efeito da prpria dinmica da atuao do Estado, e, tambm, por imperfeies de natureza conceitual, no traduzem com clareza e fidelidade as reas de atuao do Governo, os objetivos pretendidos dentro de cada uma delas e as macroaes necessrias ao seu atingimento. Assim, por exemplo, a funo Desenvolvimento Regional, criada para atender ao ento Ministro do Interior, invade vrias outras, como transportes, energia e sade; a prpria utilizao dos ttulos vigentes, independente-mente das imprecises e imperfeies supracitadas, tem-se feito, nos ltimos tempos, de forma incorreta, algumas vezes premeditadamente, com o objetivo de impedir a adequada identificao da alocao dos recursos; os ttulos atribudos aos projetos/atividades, que deveriam retratar com preciso as aes especficas para atingimento dos objetivos em cada rea de atuao (com destaque para o aspecto de localizao da ao), a fim de permitir o seu efetivo acompanhamento pela sociedade, so, na sua grande maioria, expresses genricas, verdadeiros guarda-chuvas sob os quais uma gama imensa de aes pode ser executada. No oramento do atual Ministrio da Integrao Regional encontramos o projeto Apoio a Projetos Prioritrios, e no oramento do Ministrio dos Transportes encontramos o subprojeto Eliminao de Pontos Crticos. Isso se deve a uma atitude consciente do Poder Executivo, sob o argumento da necessidade de flexibilidade administrativa; os ttulos dos subprojetos/subatividades, desdobramento introduzido a partir

da Lei Oramentria de 1990 visando exatamente conseguir a abertura dos guardachuvas, tm seguido progressivamente o padro daqueles atribudos aos projetos/atividades a que se vinculam, tornando-se, portanto, apenas um complicador a mais para a leitura da pea oramentria. Em muitos casos, o ttulo do subprojeto idntico, ou, at mesmo, mais genrico do que o do projeto a que se vincula; em desrespeito ao disposto no art. 165, 5, incisos I e III 5 da Constituio, parcela significativa das receitas e a programao das despesas de grande parte dos fundos, inclusive dos denominados Fundos Regionais Constitucionais, no constam da Lei Oramentria Anual.6 includa apenas, e sob ttulo genrico, uma dotao correspondente ao valor total da receita vinculada estimada para o exerccio (no sendo includa a que decorre do retorno das aplicaes anteriormente efetuadas e as aplicaes propriamente ditas). Essa situao se agravou com a criao do Fundo Social de Emergncia e do Fundo de Amortizao da Dvida Pblica que, nos Projetos de Lei Oramentria para 1994 e 1995, aparecem apenas como fontes de financiamento de despesas no mbito de outras Unidades Oramentrias; no h, nas Leis Oramentrias Anuais, vinculaes entre as despesas e as suas respectivas fontes de financiamento (isso ocorre, apenas e em carter indicativo, nos projetos de lei). A vinculao somente determinada por um instrumento interno, editado no mbito de cada um dos Poderes da Unio, denominado Quadro de Detalhamento da Despesa QDD, o qual, pelo seu carter infralegal, apresenta grande flexibilidade para mudanas ao longo do prprio processo de execuo oramentria. Sobre o uso de ttulos genricos para projetos ou atividades e subprojetos ou subatividades, trs aspectos devem ser ainda ressaltados: a rea econmica do Executivo, dentro da poltica de gerir a coisa pblica a partir do guich da tesouraria, tem incentivado o uso desses ttulos genricos, pois a ausncia de ttulos claros se traduz na inexistncia prvia de compromissos claros, o que, por sua vez, facilita a aplicao dos j mencionados expedientes de contingenciamento (ou outro apelido que os represente); as despesas originrias de emendas aprovadas por parlamentares tm
5 5 - A lei oramentria anual compreender: I o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico; III o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico.

6 Exemplo: no oramento do Fundo de Investimentos do Nordeste FINOR , as receitas de origem

tributria vinculadas a esse fundo aparecem integralmente alocadas a um nico e genrico subprojeto Subscrio Aes/Debntures de Empresas Agropecurias, Industriais e Prest. de Serv. Bsicos do Nordeste, subordinado a um projeto de ttulo exatamente igual.

apresentado uma titulao mais clara e precisa para os subprojetos/subatividades, talvez porque isso facilite a luta do parlamentar pela efetiva realizao da despesa, alm de atestar com mais preciso, junto aos lobbies que defenderam a apresentao da emenda, o sucesso do seu trabalho; as dotaes oramentrias sob ttulos genricos, ou de difcil compreenso, constituem grandes avenidas por onde transitam o exerccio discricionrio do poder e a disputa de interesses, que constituem ingredientes bsicos para a corrupo no uso dos recursos oriundos da sociedade contribuinte.