Expte. n 7890/11 Mndez de Sequeira, Yolanda c/ GCBA s/ amparo (art.

14 CCABA) s/ recurso de inconstitucionalidad concedido

Buenos Aires, 15

de junio de 2011.

Vistas: las actuaciones indicadas en el epgrafe, resulta: 1. A fs. 1/19 la seora Yolanda Mndez de Sequeira promovi accin de amparo contra el GCBA tendiente a que se declare manifiestamente ilegal y arbitraria la decisin del demandado respecto de la licencia de taxi n 13.155, en tanto le retir la documentacin habilitante del taxmetro y la oblea hologrfica, y le requiri la entrega del reloj, todo ello antes de ser oda y mientras se sustanciaban actuaciones administrativas tendientes a determinar la existencia de infraccin, e incluso antes de disponer la caducidad de la licencia. Relat que mediante la correspondiente acta policial se constat que el chofer del taxmetro de su propiedad tena su tarjeta magntica vencida por ms de 120 das. Al formular su descargo destac que el seor Miguel ngel Paz, conductor del vehculo, no estaba trabajando al momento de labrarse la infraccin, sino llevando el taxi al mecnico. Sin perjuicio de ello, explic que ella siempre ha cumplido cuidadosamente todas las obligaciones y disposiciones que reglamentan la actividad, y que tom el recaudo de requerirle al chofer que renueve su tarjeta y de darle el dinero necesario para ello. Posteriormente, segn sus dichos, el seor Paz le expres que haba renovado la tarjeta, y ella dio por sentado que ello habra ocurrido, motivo por el cual no tena razones para no permitirle la conduccin del rodado. Afirm que su ignorancia del hecho (que el conductor estaba ejerciendo su actividad con la tarjeta vencida) da prueba de su buena fe y no permite considerarla sancionable. Manifest que la decisin del GCBA arriba enunciada constituye una condena sin juicio previo, que le impide trabajar de manera regular, pues le confiscaron los elementos del taxi al mismo tiempo que se le solicit formular el descargo. Entendi que dicha accin es arbitraria y solicit la inconstitucionalidad del art. 41 bis de la Ordenanza 41.815, de la ley 787 modificatoria de la norma anterior, y de toda norma dictada de conformidad con dicha ley y con el artculo enunciado de la ordenanza citada.

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2. A fs. 266/73 contest demanda el GCBA. Plante la inadmisibilidad de la va intentada por la actora por no existir arbitrariedad o ilegalidad manifiestas. Agreg que la accionante no ha demostrado tampoco que la remisin a los medios judiciales regulares le originara un dao irreparable. Remarc que la propia actora reconoci expresamente que el conductor de su vehculo no haba renovado la tarjeta de chofer en debido tiempo y forma, y que el acta de infraccin objeto de esta litis no ha sido oportunamente impugnada ni redargida de falsa, por lo que ha sido consentida. Asimismo, resalt la funcin del GCBA de seguridad y defensa del bien comn comprometido en este caso con un servicio pblico impropio, como lo es el de transporte pblico de pasajeros, y agreg que en su actuar tuvo como propsito fundamental evitar un acto lesivo del bien comn, priorizando los derechos de todos los habitantes por encima del inters particular de la actora a trabajar, todo ello por razones de seguridad pblica. Finalmente, solicit se rechace el planteo de inconstitucionalidad expresado en la demanda. 3. A fs. 364/7, el Sr. juez de primera instancia fall HACIENDO LUGAR A LA DEMANDA DE AMPARO incoada por Yolanda Mndez de Sequeira slo en lo atinente a ORDENAR al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires se abstenga de aplicar a la actora la sancin emergente del acta de infraccin N 03902704 por no haberse respectado las normas del debido proceso (los resaltados pertenecen al original). Para resolver de esta forma consider que la naturaleza de los derechos debatidos en la causa (principalmente la proteccin del trabajo), y la consabida demora que necesariamente conllevara el procedimiento de la accin contenciosa normado en el Cdigo Contencioso Administrativo y Tributario local, llevan al convencimiento de que remitir la presente a una accin ordinaria implicara un menoscabo al derecho a la tutela judicial efectiva. En cuanto a la manifiesta ilegalidad y/o arbitrariedad de la conducta del GCBA, expres que al momento de efectivizarse la conducta de la demandada no le fueron informados a la accionante los recursos que podra oponer ni los plazos para hacerlo. Por ltimo, agreg que la sancin ha sido impuesta sin el dictado del pertinente acto administrativo. 4. La demandada apel la sentencia (a fs. 373/7). Sus agravios no fueron contestados por la actora. A fs. 399/402, la Sala II de la Cmara de Apelaciones del fuero Contencioso Administrativo y Tributario de la CABA resolvi confirmar la sentencia apelada.

Para as decidir, la Cmara tuvo en cuenta los antecedentes normativos y los debates parlamentarios que dieron origen a la infraccin en cuestin, y concluy que la consagracin de la grave sancin de caducidad apunt solamente a la prevencin del delito en la Ciudad, y que aun admitiendo que estas normas tienen un espectro mucho mayor que el control del delito, no lo es menos que figuras infraccionales relativas a tales faltas poseen sanciones menores que en ningn supuesto implican la caducidad de la licencia. 5. A fs. 406/22 el GCBA interpuso recurso de inconstitucionalidad contra dicha sentencia. Sus agravios fueron los siguientes: a) la decisin de la Cmara controvierte el alcance del poder de polica de seguridad y control de servicios pblicos que le reconoce la Constitucin local a los Poderes Legislativo y Ejecutivo (arts. 80 inc. 2, 102 y 104 CCBA); b) interpreta errneamente el art. 14 CCBA en tanto admite formal y materialmente una pretensin de amparo sin que estn reunidos sus presupuestos constitucionales; c) vulnera las garantas de defensa en juicio (art. 18 CN) y de propiedad del GCBA; y d) es arbitraria y dogmtica. Los agravios fueron respondidos por la parte actora a fs. 427/31. A su turno, la Cmara del fuero resolvi conceder el recurso de inconstitucionalidad interpuesto, excepto en lo que se refiere a la invocacin de la doctrina de la arbitrariedad, por entender que las cuestiones tratadas y decididas versaron sobre la interpretacin del alcance del derecho de defensa en juicio (fs. 433/4). 6. A fs. 442/5, el Sr. Fiscal General sostuvo que el auto que concedi el recurso adolece de una escueta fundamentacin, toda vez que se bas en vagas referencias del recurrente al derecho de defensa. Explic asimismo, el titular del Ministerio Pblico Fiscal, que los agravios del GCBA referidos al derecho de defensa se vincularon, por una parte, con el correspondiente a la improcedencia del amparo, y de otro lado, con la arbitrariedad denunciada por el recurrente. Segn el fiscal, el primero de estos agravios no puede prosperar por haber sido introducido extemporneamente, recin al momento de interponer el recurso de inconstitucionalidad, mientras que el segundo no fue concedido por la Cmara. En virtud de ello, propuso que se declare mal concedido el recurso. Fundamentos La jueza Ana Mara Conde dijo:

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1. El recurso de inconstitucionalidad fue correctamente concedido por la Cmara, toda vez que el GCBA logr demostrar, de manera clara y concreta un genuino caso constitucional. El recurrente afirm que no existen en autos elementos que permitan merituar como irrazonable el actuar de la Administracin, toda vez que su actividad se ajust a las reglas contenidas en la Ordenanza 41.815 (fs. 417vta.); y que la Cmara resolvi sobre la base de un menoscabo meramente hipottico o conjetural, ya que no se haba aplicado sancin alguna a la aqu amparista. Ello importa una clara ingerencia(sic) de la justicia en las facultades que son propias del Gobierno de la Ciudad, con relacin al inalienable ejercicio del poder de polica local (fs. 418. El resaltado pertenece al original). 2. La pretensin de la actora tuvo por objeto evitar que la administracin le retire la documentacin habilitante, la oblea hologrfica y el reloj taxmetro antes de disponer la caducidad de la licencia, es decir, durante la tramitacin del sumario administrativo que eventualmente podra concluir con un acto administrativo que dispusiera dicha caducidad. Asimismo, solicit la declaracin de inconstitucionalidad del art. 41 bis de la ordenanza 41815, de la ley 787 y de todo precepto dictado de conformidad con dichas normas, o los que vayan a dictarse en el futuro en tanto de modo inadmisible no contempla justificacin alguna que impida disponer la baja de una licencia an cuando ella exista (fs. 1). El art. 41 bis (texto segn ley n 787) cuya inconstitucionalidad e inaplicabilidad se pretende, expresa, en lo que aqu interesa: Ser considerada infraccin gravsima la prestacin de servicio de taxi mediante un conductor no habilitado o cuya habilitacin se encuentre vencida por ms de ciento veinte (120) das. La sancin a aplicar por esta infraccin ser la caducidad de la licencia pudiendo incluso disponerse la inhabilitacin del responsable por el trmino de cinco (5) aos para ejercer la actividad. En estos casos, la autoridad de aplicacin dispondr el secuestro inmediato del vehculo, al slo efecto de retirarle la documentacin habilitante del taxmetro, incluida la oblea hologrfica y el correspondiente reloj taxmetro. Una vez dispuesta la caducidad de la licencia, el organismo tcnico competente deber eliminar las caractersticas identificatorias del servicio de taxi, incluyendo la leyenda distintiva y la pintura del techo. Como puede apreciarse de la transcripcin de la norma, esta primera parte del artculo presenta dos aspectos: el primero, relativo a la sancin a aplicar al infractor; y el segundo, referente a las medidas precautorias que debe tomar la administracin durante el procedimiento administrativo sancionador. Es este ltimo aspecto el que debe considerarse cuestionado por la actora en su demanda, puesto que ella se dirigi contra el procedimiento establecido, que contempla el retiro

de la documentacin habilitante, la oblea y el reloj taxmetro antes de determinarse la existencia de infraccin. Pero en modo alguno puede discutirse, en este estado del proceso la razonabilidad de la sancin establecida en la norma (en el caso la caducidad de la licencia), toda vez que en el sumario administrativo no se ha aplicado an sancin alguna en contra de la amparista. En consecuencia, no existe a este respecto todava un caso, causa o controversia susceptible de ser planteado y resuelto por un rgano judicial, sino ms bien una situacin conjetural e hipottica. 3. La pretensin principal de la actora fue cautelarmente aceptada a fs. 217. All, el Sr. juez de primera instancia dispuso: HACER LUGAR A LA MEDIDA CAUTELAR SOLICITADA, previa caucin juratoria prestada en forma personal por la actora, ORDENANDO se devuelva a la amparista Yolanda Mendez de Sequeira, la documentacin que le fuera retenida en ocasin de labrarse el acta de infraccin N 03902704, licencia de taxi N 13.155. Ello, hasta tanto se dicte sentencia definitiva en las presentes actuaciones (el resaltado pertenece al original). Sin embargo, la sentencia de fondo fue ms all del anlisis de la legalidad del actuar de la administracin en el procedimiento y orden al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires se abstenga de aplicar a la actora la sancin emergente del acta de infraccin N 03902704 por no haberse respectado las normas del debido proceso (fs. 366vta.). Dicha sentencia fue confirmada por la Cmara. Entonces, los jueces de la causa se pronunciaron prematuramente y excedieron el objeto del amparo, impidiendo de esta forma que la administracin siga adelante con el procedimiento sancionador, aun antes de conocerse cul sera su resultado. En estos trminos, la sentencia recurrida debe ser revocada, y debern devolverse las actuaciones a fin de que se dicte otro pronunciamiento acorde con el objeto del litigio. Esto es, un pronunciamiento que decida de acuerdo a las particularidades del caso y a las pruebas producidas por las partes si durante la tramitacin del sumario tendiente a determinar la existencia de infraccin, fueron ilegales o arbitrarias las medidas precautorias llevadas a cabo por la administracin (retiro de la documentacin habilitante, de la oblea hologrfica y requerimiento del reloj taxmetro del vehculo propiedad de la Sra. Mndez de Sequeira, licencia n 13.155), o si, por el contrario, ellas resultan ajustadas a derecho. La solucin que se propicia, permitir a la administracin seguir adelante con el sumario, y no impedir a la actora, en caso de resultar sancionada en sede administrativa, discutir la penalidad que eventualmente se le aplique mediante la accin judicial pertinente.

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4. A mayor abundamiento, huelga aclarar que si bien la Cmara confirm la sentencia apelada, en su parte expositiva expres: La sancin impuesta a la actora es equivalente a la que se aplica a cualquier titular de licencia que facilite la utilizacin de su taxmetro a un tercero que carezca de toda documentacin habilitante. Ella es la ms grave sancin de las alternativas previstas en la norma. En tales circunstancias, el control judicial de la disposicin atacada se dirige a valorar la proporcionalidad entre la medida y la finalidad de prevencin y punicin de la ley. De lo que se trata es de corregir en esta sede el exceso en la punicin, lo que no implica descalificar las facultades de la administracin en la materia. Tal exceso surge de la confrontacin de la falta cometida con su consecuente sancin, de acuerdo con los elementos adjuntados a la causa (fs. 401vta./402). Al respecto, el presupuesto necesario para evaluar y juzgar el exceso de punicin es, precisamente, que la punicin haya existido, es decir, que una sancin haya sido aplicada al administrado. De este modo, slo en estos casos la justicia podr juzgar si la sancin impuesta ha sido o no excesiva. Ello as, pues no es suficiente para habilitar el control judicial el solo hecho de que la sancin est prevista en la norma por el legislador, antes de que la administracin haya valorado y resuelto, mediante el correspondiente procedimiento, si la aplica o no al particular. De otra forma, se estara juzgando la razonabilidad de una norma en abstracto, sin apoyarse en un sustento fctico sino en un mero supuesto de hecho eventual. En mrito a lo anteriormente expuesto, voto por: 1) hacer lugar al recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el GCBA; 2) revocar la sentencia de fs. 399/402; y 3) devolver las actuaciones a la Cmara en lo Contencioso Administrativo y Tributario a fin de que, por medio de otros jueces, proceda a dictar un nuevo fallo de conformidad con lo expresado en el considerando. Costas por su orden, en atencin a las particularidades de la causa. El juez Luis Francisco Lozano dijo: Comparto los argumentos brindados en el voto de la jueza de trmite, Ana Mara Conde. Como bien pone de resalto mi colega, resulta prematuro un pronunciamiento judicial acerca de la validez de una sancin administrativa que todava no ha sido aplicada, mientras que no es extraa a una accin judicial una pretensin dirigida a evitar los efectos que prev el art. 41 bis de la Ordenanza 41.815 (texto segn ley n 787) desde el momento de la constatacin de la infraccin, sin que ello implique abrir juicio sobre la solucin que corresponde al fondo del asunto. En consecuencia, los jueces de

mrito han incurrido en un exceso jurisdiccional al pronunciarse sobre la validez de una hipottica sancin futura y emitir una decisin acerca de cuestiones meramente conjeturales, lo que no se ajusta al concepto de causa que delimita los asuntos que pueden ser tramitados mediante un accin de amparo (ley n 2145 y art. 14 y 106 de la CCBA). Ello es as incluso en el caso que se sostenga que la nica posibilidad que cabe a la Administracin es la de aplicar la sancin, pues no se ha indicado cul el derecho que slo se podra resguardar adelantando la decisin y dejando de lado las reglas legislativas que imponen la necesidad de un pronunciamiento en sede administrativa en forma previa al control judicial. Por lo dems, sin que ello implique pronunciarse sobre el punto, an cuando pueda sostenerse que la pretensin en cuestin es de aquellas pasibles de ser tramitadas mediante una accin declarativa de certeza en los trminos del art. 277 del CCAyT, ese no fue el cause procesal por el que opt la actora y por el cual tramit el proceso, razn por la que no fue materia de evaluacin si se encontraban cumplidos los requisitos propios de ese tipo de acciones, en virtud de los cuales, debera haberse analizado, por ejemplo, cmo juega ese cause procesal a la luz de la reglamentacin con las regulaciones que establecen las circunstancias necesarias para que una causa de esta especie se encuentre suficientemente madura como para ser llevada ante el Poder Judicial (cfr. art. 24 y cc. de a ley n 1217). Para un mayor desarrollo de la cuestin, remito a mi voto in re GCBA s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en: Asociacin Argentina de Agencias de Publicidad c/ GCBA s/ impugnacin de actos administrativos, expte. n 4889/06, sentencia del 21 de marzo de 2007. Por las razones expuestas, voto por hacer lugar al recurso de inconstitucionalidad y devolver las actuaciones para que, por medio de otros jueces, se dicte un nuevo pronunciamiento con acuerdo a lo aqu establecido. Costas por su orden (art. 14 CCBA). El juez Jos Osvaldo Cass dijo: 1. Adhiero a los fundamentos que en sentido concordante expresan en sus votos respectivos mis colegas los doctores Ana Mara Conde y Luis Francisco Lozano. 2. Si bien he sostenido que la aplicacin automtica del art. 14 bis de la ordenanza n 41.815, texto segn leyes n os 667 y 787 (que dispone la caducidad de la licencia de taxi al constatarse la prestacin del servicio mediante un conductor no habilitado o con su tarjeta vencida por ms de 120 das, acciones que se encuadran en la

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apuntada disposicin como infraccin gravsima) puede resultar irrazonable en determinadas circunstancias muy puntuales bsicamente, si se comprueba en algn caso concreto que el GCBA al dictar el acto administrativo que resuelve la caducidad de la licencia se ha desentendido de las particularidades del caso y de la finalidad que tuvo en miras el legislador al dictar la norma de mencin, por ejemplo, ante un supuesto de inculpabilidad plenamente probada [cf. mi voto in re: Genovese, Carlos Hernn c/ GCBA s/ amparo (art. 14 CCABA) s/ recurso de inconstitucionalidad concedido , expte. n 6623/09, sentencia del 25/09/2009], es evidente que tal criterio no resulta aplicable al sub examine, en tanto los jueces de la causa, con su decisin, se han adentrado en la consideracin de una situacin prematura excediendo incluso lo reclamado inicialmente por la amparista. En efecto, del escrito de inicio se desprende que la Sra. Mndez de Sequeira cuestiona el accionar estatal que segn alega le impide desarrollar la tarea para la que fue oportunamente autorizada mientras se sustancian las actuaciones administrativas que le permitirn al GCBA evaluar el incumplimiento que se imputa en el acta de comprobacin labrada, para decidir en consecuencia con audiencia previa de la interesada y emisin de dictamen jurdico respectivo. En este sentido la actora se agravia, en sus palabras, porque: SE ME SANCIONA DE ENTRADA Y SIN OIRME, PUESTO QUE LA ENTREGA DEL RELOJ ME IMPIDE TRABAJAR (fs. 8 vta., el destacado en maysculas obra en el escrito original), entendiendo que no puede impedrseme trabajar mientras dura la sustanciacin de las actuaciones, puesto que ello es igual que castigarme sin ser oda () (fs. 9 vuelta). 3. Desde esta perspectiva, comparto el enfoque dado a la cuestin por mis colegas los Dres. Conde y Lozano, ya que, al confundirse el objeto del presente juicio, la decisin objetada por el GCBA mediante la presentacin de su recurso de inconstitucionalidad se traduce en una declaracin de invalidez de una sancin administrativa que an no se ha dictado y en la inaplicacin al caso concreto de una norma que, en rigor, no se ha aplicado ms que en un aspecto precautorio, situacin esta ltima que s podra juzgarse en el presente proceso dado que remite a la consideracin de una cuestin aparentemente actual y que ha sido planteada por la interesada. En consecuencia, corresponde hacer lugar al recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el GCBA; revocar la sentencia de fs. 399/402; y devolver las actuaciones a la Cmara en lo Contencioso Administrativo y Tributario a fin de que, por medio de otros jueces,

proceda a dictar un nuevo fallo de conformidad con lo aqu resuelto. Costas por su orden (art. 14 CCBA). As lo voto. Por ello, emitido el dictamen por el Sr. Fiscal General Adjunto, el Tribunal Superior de Justicia resuelve: 1. Hacer lugar al recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. 2. Revocar la sentencia de fs. 399/402. 3. Devolver las actuaciones a la Cmara en lo Contencioso Administrativo y Tributario a fin de que, por medio de otros jueces, proceda a dictar un nuevo fallo de conformidad con lo expresado en el considerando 3 del voto de la jueza Ana Mara Conde. 4. Imponer las costas por su orden. 5. Mandar que se registre, se notifique y, oportunamente, se devuelva al tribunal remitente
La jueza Alicia E. C. Ruiz no vota por estar en uso de licencia.

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