CONSELHOS GESTORES DE POLTICAS PBLICAS:

DEMOCRACIA, CONTROLE SOCIAL E INSTITUIES

Eduardo Granha Magalhes Gomes

CONSELHOS GESTORES DE POLTICAS PBLICAS:

DEMOCRACIA, CONTROLE SOCIAL E INSTITUIES

Banca examinadora:

Prof. Orientadora Maria Rita Garcia Loureiro Durand Prof. Maria de Ftima Junho Anastasia Prof. Fernando Luiz Abrcio

FUNDAO GETLIO VARGAS

ESCOLA DE ADMINISTRAO DE EMPRESAS DE SO PAULO

EDUARDO GRANHA MAGALHES GOMES

CONSELHOS GESTORES DE POLTICAS PBLICAS:

DEMOCRACIA, CONTROLE SOCIAL E INSTITUIES

Dissertao apresentada ao Curso de Mestrado em Administrao Pblica e Governo da FGV/EAESP rea de concentrao: Governo e Sociedade Civil no Contexto Local, como requisito para obteno de ttulo de mestre em Administrao Pblica e Governo.

Orientadora: Maria Rita Garcia Loureiro Durand

So Paulo

2003

GOMES, Eduardo Granha Magalhes. Conselhos Gestores de Polticas Pblicas: Democracia, Controle Social e Instituies. So Paulo: EAESP/FGV, 2003, 110 p. (Dissertao de Mestrado apresentada ao Curso de Mestrado de Administrao Pblica e Governo da EAESP/FGV, rea de Concentrao: Governo Local e Sociedade Civil).

Resumo: A proliferao dos conselhos gestores de polticas pblicas enseja a avaliao do potencial desta nova institucionalidade, para aprofundar o contedo democrtico na gesto das polticas pblicas e para aumentar a eficincia destas por meio do controle social. Este estudo trata precisamente deste assunto, focalizando as dimenses representativa e deliberativa de democracia que permeiam os conselhos, bem como as possibilidades de controle sobre os governantes, sobre a poltica em si e sobre os resultados. Faz ainda, a partir de uma perspectiva institucionalista, o cotejamento do potencial, avaliado teoricamente, com uma abordagem institucional concreta, do Conselho Municipal de Sade de Santo Andr.

Palavras-chaves: Conselho; Democracia Deliberativa; Representao; Controle Social; Instituio.

3 SUMRIO Introduo ......................................................................................................... 4 Captulo 1 - Questes acerca da participao democrtica ....................... 17

1.1 1.2 A democracia ............................................................................................... 17 Problemas da democracia representativa ................................................. 21

1.3 Novas formas de participao da sociedade e o controle social................. 26

1.3.1 Governana e participao da sociedade .............................................................. 28 1.3.2 Controle social e outros controles .......................................................................... 30

Captulo 2 - Participao e controle social no Brasil: os conselhos municipais gestores de polticas pblicas................................................... 35
2.1 2.2 2.3 Participao popular no Brasil ................................................................... 35 Conselhos gestores de polticas pblicas: conceito ................................ 38 A febre conselhista no Brasil: disseminao e dificuldades ................ 40

Captulo 3 - O potencial dos conselhos municipais: representao, deliberao e controle ................................................................................... 44

3.1 3.2 3.3 Os conselhos e a questo da representao............................................. 46 Os conselhos e a questo deliberativa ...................................................... 50 Os conselhos, o controle e a responsabilizao ....................................... 56
As diferenas entre controle, accountability e responsabilizao ................ 57 O potencial dos conselhos como atores de controle social ........................... 60

3.3.1 3.3.2

Captulo 4 - A importncia do design institucional e o arcabouo institucional dos conselhos de sade .......................................................... 66
4.1 4.2 A importncia das instituies ................................................................... 66 Uma abordagem institucional dos conselhos ........................................... 69
Regras de representao .................................................................................... 74 Regras de deliberao......................................................................................... 81 Regras de controle social ................................................................................... 86

4.2.1 4.2.2 4.2.3

Concluso ....................................................................................................... 92 Referncias Bibliogrficas .......................................................................... 102

Introduo

A partir da Constituio de 1988 os conselhos gestores tornaram-se instituies importantes no mbito das polticas pblicas. Decorrentes, sobretudo, dos princpios constitucionais que prescrevem a participao da sociedade na conduo das polticas pblicas, das legislaes regulamentadoras que invariavelmente condicionam o repasse de recursos federais sua existncia e do processo de descentralizao, eles se disseminaram pelos municpios e estados brasileiros. Relacionados a um extenso leque de polticas e programas, como as polticas setoriais de sade e educao, as polticas transversais de direitos humanos, e iniciativas mais especficas, como merenda escolar, os conselhos se configuram como um novo espao de participao da sociedade em sua relao com o Estado, ao propiciar o acesso da populao e dos movimentos sociais s instncias decisrias.

Uma dimenso de tal processo ou da chamada febre conselhista (CARVALHO, 1998) revelada por pesquisa do IBGE de 1999 que constatou uma mdia de 4,9 conselhos por municpio, totalizando 26,9 mil conselhos presentes em 99% dos municpios do pas. Destaca-se ainda a alta proporo de conselhos com prerrogativas deliberativas, o que sugere o poder desta nova instituio: 82% dos conselhos de sade, 78% dos de educao e 73% dos de criana e adolescentes eram deliberativos. (IBGE, 2001).

No entanto, a expanso quantitativa dos conselhos gestores e mesmo o seu carter deliberativo no significam necessariamente seu sucesso em superar os desafios a eles interpostos. Este aspecto qualitativo , realmente, mais desalentador, como revelam relatos de experincias prticas: deficincias quanto representatividade dos conselheiros e quanto capacidade de deliberar e impor suas decises ao governo so freqentemente apontadas na literatura. (CARVALHO, 1998; TEIXEIRA, 2000a). Assim, diante da importncia desta nova institucionalidade, torna-se pertinente um trabalho destinado a estudar os limites e as possibilidades dos conselhos para alcanarem os objetivos propostos: a democratizao da gesto das polticas pblicas e maior

5 eficincia no controle direto da sociedade sobre os governos. Este precisamente o propsito deste estudo.

A reflexo sobre este tema exige, porm, algumas consideraes prvias. Antes de tudo, cabe lembrar que aos conselhos gestores coloca-se o desafio de constituir espao democrtico destinado a alcanar trs objetivos essenciais: promover a construo da cidadania e a educao poltica; viabilizar a identificao e captao permanente das demandas da sociedade; e exercer controle social sobre o governo. Estes objetivos podem ser depreendidos das circunstncias, contextos e debates que permearam a disseminao deste novo formato de participao da sociedade na gesto das polticas pblicas, ao longo das dcadas de 80 e 90.

A rigor, o desafio democrtico colocado aos conselhos decorre das crticas ao sistema representativo. Isto , ainda que a democracia representativa tenha se tornado inevitvel nas sociedades contemporneas, por razes de ordem demogrfica e de complexificao do escopo em discusso, o instituto da representao pode, de fato, impingir uma srie de obstculos soberania popular, decorrentes sobretudo de assimetria de informaes, deliberada ou no, entre representantes e representados, de deficincias de capacidade cognitiva dos atores, e da imperfeio dos instrumentos de sano destinados a controlar a relao de representao. (PRZEWORSKI et al., 1999). Estas consideraes, associadas com o fraco desempenho social, poltico e econmico de vrios regimes democrticos, mantm viva a viso marxista de democracia, representada pela doutrina socialista que prega, alm do sufrgio universal como direito poltico, objetivo ltimo do liberalismo, o aprofundamento do processo de democratizao por meio da democracia direta e a extenso, alm do poltico, dos mbitos sob deliberao popular. (BOBBIO, 1999, p.324).

Mas h tambm, implcito neste objetivo, o descontentamento com a viso contempornea minimalista de democracia, na qual esta reduzida a um procedimento de eleger governantes, desprovida portanto de valores substantivos de igualdade poltica, soberania popular ou alcance do bem comum. (PRZEWORSKI, 1994, p.25-26; DAHL, 1997, p.36; DAHL, 1989). Fruto

6 de um desencanto diante do desempenho nitidamente insatisfatrio, em termos econmicos e sociais, dos regimes democrticos vigentes, esta viso procedimental justifica o esvaziamento do contedo democrtico

rousseauniano negando a existncia de um nico bem comum a ser alcanado e a possibilidade de a democracia a ele convergir. Isto , devido estruturao social que envolve interesses conflitantes e impossibilidade prtica de uma ampla concertao de interesses que levasse a um caminho nico, torna-se bastante improvvel a existncia de um bem comum ou uma vontade geral rousseauniana nas sociedades capitalistas contemporneas; de forma que os resultados da prtica democrtica no esto dados de antemo sendo, ao contrrio, incertos. (PRZEWORSKI, 1994, p.25).

Mas a este esvaziamento do contedo democrtico contraposto, na segunda metade do sculo XX, o conceito habermasiano de esfera pblica, que representa um espao de natureza poltico argumentativa na qual indivduos, livres e iguais, discutem e deliberam democraticamente sobre questes polticas e onde prevalece o melhor argumento. (AVRITZER, 1999, p.30-31; GOHN, 2001, p.36; COHEN,1998, p.186). Para os idelogos da esfera pblica ou da democracia deliberativa, nestes espaos possvel simultaneamente promover uma melhor concertao de interesses e mitigar algumas deficincias do mtodo democrtico de simples agregao de preferncias. Notadamente assim, o movimento conselhista, ainda que no signifique propriamente a democracia direta, ao prescrever a participao da sociedade na gesto das polticas pblicas por meio de um colegiado deliberativo, inspira-se nas crticas ao sistema representativo e na perspectiva habermasiana.1

Particularmente no Brasil, este contexto mais amplo ainda reforado pelas condies em que ocorreu nossa recente transio democrtica, na qual a viso da centralizao decisria, identificada com o autoritarismo de vinte anos de ditadura, ajudou a promover a participao da sociedade e a descentralizao das polticas pblicas, prescries afinal compreendidas pela

Ressalva-se que o conceito habermasiano de esfera pblica preserva a sua autonomia frente ao Estado, o que no o caso dos conselhos dado seu carter estatal. (AVRITZER, 1999, p.34)

7 Constituio Cidad de 1988. Finalmente, sob este contexto que os conselhos gestores de polticas pblicas, com carter deliberativo e participao direta e constitutiva da sociedade, surgem, no Brasil, como espao institucional destinado aprofundar o contedo democrtico da vida poltica.

Desta forma, se pretendemos analisar o potencial ou mesmo o alcance dos conselhos quanto aos seus objetivos, particularmente quanto ao objetivo de constiturem espao democrtico de relao entre a sociedade e o Estado, torna-se fundamental entender a razo das crticas democracia

representativa e ao mtodo democrtico tradicional, bem como analisar as caractersticas da democracia deliberativa. Para tanto, baseado

essencialmente em DAHL (1989) e PRZEWORSKI et al. (1999), apresentamos neste estudo algumas consideraes sobre a teoria democrtica,

particularmente quanto s dificuldades de se obter, por meio do procedimento eleitoral, os desejados valores de igualdade poltica e soberania popular em uma sociedade capitalista complexa. Discutimos ainda as questes adicionais que incorrem durante o exerccio da representao, destacando os problemas de assimetria de informao entre representante e representado, de deficincias de capacidade cognitiva e da indisponibilidade de instrumentos de sano adequados.

Mais a frente, fundamentalmente baseados em ELSTER (1998) e COHEN (1998), discutimos as vantagens e restries do processo deliberativo democrtico, cotejando-os com os problemas da democracia representativa. Problemas estes que, concluindo nosso raciocnio, constituem desafios a serem enfrentados pelos conselhos.

Alm desta questo democrtica, aos conselhos tambm se apresenta uma questo de eficincia, referente ao cumprimento dos trs objetivos especficos mencionados. Neste estudo, no entanto, apenas o terceiro objetivo, o exerccio do controle social sobre os governantes, ao lado da questo democrtica, constitui o objeto de anlise. Os outros dois, relacionados educao poltica e identificao e captao de sinalizaes da sociedade, em que pesem serem

8 apresentados de forma breve no captulo 3, no sero tratados de forma mais aprofundada.

O controle social, por sua vez, refere-se aqui responsividade direta dos governantes s demandas da sociedade e capacidade desta em responsabiliz-los em caso contrrio. Este conceito, que surge a partir da crtica de cunho poltico relacionada insuficincia das eleies como mecanismo de controle sobre os representantes e sobre a burocracia, , no entanto, ampliado ao incorporar atribuies que visam ao aumento de eficincia econmica e social no uso dos recursos pblicos. Isto , dentro de um contexto em que o conceito de governo, numa reao s crticas neoliberais e crise do Welfare State, cede espao ao conceito mais amplo de governana, a participao da sociedade passa a ser vista como instrumento essencial para alcanar objetivos econmicos e sociais.

Ou seja, decorrente dos movimentos afetos aos processos de Reforma do Estado que surgem a partir da dcada de 80, o que o conceito de governana essencialmente traz o reconhecimento da existncia e, sobretudo, da convenincia da participao ativa das estruturas de poder, localizadas fora das instituies formais de governo, para o desenvolvimento social e econmico. (ONU-HABITAT, 2002). desta forma que novos papis so atribudos sociedade civil, particularmente o de propiciar maior eficincia econmica e social no uso dos recursos pblicos por meio do controle direto sobre os governos.

No Brasil esta questo do envolvimento da sociedade, com vistas maior eficincia na aplicao dos recursos, teve um componente adicional, representado pela descentralizao das polticas pblicas a partir de 1988. Alm de estimulada pela viso poltica j mencionada, que identificava a centralizao decisria com o autoritarismo do regime militar, a

descentralizao defendida pelo argumento, de cunho econmico, segundo o qual a proviso local e sob medida dos servios pblicos seria mais eficiente para aumentar o bem-estar da populao. Em que pesem algumas crticas em relao a esta posio, como por exemplo sobre a desconsiderao de um

9 eventual ganho de escala de um provimento centralizado, o fato que ao longo da dcada de 90 a descentralizao das polticas pblicas, particularmente da poltica de sade e mais recentemente da poltica de ensino fundamental, ocorreu e continua ocorrendo aparentemente de forma irreversvel.

Apesar disto, um componente vital das polticas pblicas, o seu financiamento, continuou dependente da transferncia de recursos federais, o que trouxe novos problemas de coordenao ao governo central. Assim, uma forma recorrente utilizada pelo governo para abordar este desafio foi a valorizao do controle pela sociedade, principalmente por meio de conselhos locais gestores de polticas pblicas, cuja existncia passou a ser freqentemente vinculada ao repasse de recursos.

Desta forma, cabe tambm aos conselhos exercer um efetivo controle sobre os governantes, sobre as polticas pblicas e sobre seus resultados, visando a objetivos econmicos e sociais. Torna-se ento importante, para avaliao de seu xito, aprofundar tal conceito e discutir as condies que o viabilizam. Este o segundo enfoque deste estudo. Para isto, aprofundamos o conceito de controle social, sua relao com o conceito de governana e sua contextualizao nos processos de reforma do Estado. Mais a frente, discutimos tambm as diferenas entre os conceitos de controle,

responsabilizao e accountability, recorrendo teoria administrativa e cincia poltica, e ponderamos sobre as condies e os loci possveis da incidncia do controle social: seja sobre os resultados das polticas, sobre as polticas pblicas em si ou sobre os agentes pblicos. Particularmente enfatizamos a possibilidade do controle ocorrer sem a necessidade da imposio externa, em uma espcie de responsividade self-enforced decorrente da introjeo de valores e princpios democrticos e republicanos pelo agente pblico.

Estas so portanto algumas das circunstncias que ambientam a constatada proliferao dos conselhos gestores de polticas pblicas no Brasil, que envolvem a participao direta da sociedade. Constituindo normalmente rgos pblicos de composio paritria, distribuda entre sociedade civil e governo,

10 criados por lei, de carter obrigatrio vinculado ao repasse de recursos federais, com atribuies consultivas, deliberativas e/ou de controle, os conselhos atuam em diversas frentes, como na gesto de polticas setoriais como sade e educao, no controle de aes focalizadas como merenda escolar ou financiamento do ensino fundamental ou ainda na atuao em temas transversais como direitos humanos e violncia contra a mulher. (TEIXEIRA, 2000, p.102). Constituem assim a principal novidade em termos de polticas pblicas neste novo milnio. (GOHN, 2001, p.7).

Em suma, diante do objetivo dos conselhos, qual seja o de se tornarem simultaneamente canal democrtico de relao entre o Estado e a sociedade e instncia de controle social sobre os governos, o presente estudo visa a avaliar o potencial dos conselhos gestores de polticas pblicas, particularmente dos conselhos municipais, em superar ou contornar as deficincias do sistema democrtico representativo e em exercer um efetivo controle sobre as polticas pblicas. Sinteticamente, o objetivo deste estudo avaliar o potencial dos conselhos em se tornarem, de fato, instncia de controle social democrtico.

Para isto estabelecemos uma definio mnima de conselho municipal gestor de poltica pblica como um colegiado institucionalizado, composto de um pequeno nmero de representantes do governo e da sociedade civil, estes designados democraticamente, que responsvel pela gesto de uma determinada poltica pblica. Esta definio implica, quanto questo democrtica, que os conselhos abranjam tanto aspectos representativos, uma vez que os conselheiros so representantes, quanto deliberativos, dado o seu carter colegiado. Inicialmente quanto ao aspecto da representao, o estudo aponta, de um lado, as dificuldades relativas pequena amplitude da participao da sociedade neste tipo de instncia, mas de outro, os benefcios trazidos pelo carter voluntrio da participao e pela mbito local e setorial em que ocorre a relao de representao. Quanto ao carter deliberativo dos conselhos, o estudo mostra como o processo colegiado de deciso pode contornar algumas das limitaes apontadas por DAHL (1989) e presentes no mtodo democrtico de tomada de deciso que se baseia na simples agregao de preferncias preestabelecidas.

11

Em relao questo do controle social, cabe ponderar que este objetivo intrnseco gesto das polticas pblicas, atribuio dos conselhos gestores, na medida em que entendemos tal conceito de gesto como a formulao e o planejamento da poltica pblica, o acompanhamento de sua implantao, a avaliao dos seus resultados e a retro-alimentao do sistema de gesto, incluindo o estabelecimento de aes corretivas e preventivas aos

comportamentos e/ou eventos desviantes. Isto implica para a sociedade as prerrogativas de, ininterruptamente e no apenas nas eleies, influenciar ou decidir sobre a escolha das polticas pblicas, exigir a prestao de contas no uso dos recursos, fiscalizar o cumprimento de suas deliberaes e sancionar os governantes. No entanto, na avaliao do potencial de controle que

fazemos dos conselhos, consideramos que o alcance e a profundidade deste controle so limitados. Por exemplo, a aplicao de vigorosas sanes polticas ou mesmo penais sobre os agentes pblicos improvvel, no somente pela indisponibilidade institucional de fortes instrumentos de sano punitiva, mas tambm devido a uma postura estratgica que visa a preservar o jogo cooperativo no interior do conselho. Isto no implica que nenhum grau de controle seja possvel: o carter deliberativo e local do conselho favorece uma melhor gesto sobre a poltica pblica em si e sobre seus resultados, alm de facilitar o compartilhamento de valores e princpios entre os agentes pblicos e a sociedade representada.

A avaliao do potencial dos conselhos, quanto s dimenses democrtica e de controle social, no encerra, no entanto, o presente estudo. A partir dela, em que apresentamos os limites e as possibilidades dos conselhos, procuramos discutir as condies em que a realizao deste potencial se sustentaria, enfatizando uma perspectiva institucional. Ou seja, em que pese

considerarmos que os resultados polticos decorrem fundamentalmente da combinao de trs fatores, os determinantes estruturais, o arcabouo institucional, e o comportamento dos atores, procedemos a um exerccio prtico restrito ao arcabouo institucional-legal dos conselhos de sade, particularmente do conselho municipal de sade de Santo Andr, cotejando-o com toda a problematizao terica realizada. Tal nfase no aspecto

12 institucional decorre fundamentalmente da importncia das instituies para a explicao dos fenmenos e resultados polticos e econmicos, o que vem sendo resgatado ao centro do debate acadmico pela corrente terica do neoinstitucionalismo. Isto , ao lado das condies estruturais, mbito dominante de anlise das Cincias Sociais nas dcadas de 60 e 70 na qual o estruturalismo marxista a maior referncia, e ao lado da nfase no comportamento individual e utilitrio dos atores polticos, particularmente trabalhado pela Teoria da Escolha Racional, as instituies surgem como variveis importantes, seja porque constituem o cenrio no qual os atores adaptam-se estrategicamente, seja porque podem promover a alterao de suas prprias preferncias.

Alm disso, em um regime liberal democrtico improvvel a ocorrncia de mudanas profundas e abruptas nas condies estruturais vigentes ou no comportamento dos atores relevantes. Apenas processos de ruptura ou revolucionrios poderiam promover alteraes, por exemplo, na estrutura de classes de uma sociedade. Assim, em que pese tambm ser improvvel mudanas radicais no arcabouo institucional, em um regime democrtico esta a via legtima para as mudanas possveis. Por meio das alteraes institucionais que produziremos efeitos, ainda que paulatinos, nas estruturas e nos comportamentos. Ou seja, inicialmente por meio das instituies que podemos mitigar os limites e valorizar as possibilidades apontadas para os conselhos realizarem o seu potencial democrtico e de controle sobre as polticas pblicas.

Quanto escolha do Conselho Municipal de Sade de Santo Andr, para a realizao deste exerccio prtico visando a identificar como os problemas tericos podem ser institucionalmente abordados, ela se justifica por duas razes: pelo contedo da poltica e pela orientao participativa e democrtica do governo local. A poltica de sade considerada, entre as polticas sociais, a que mais avanou em termos de descentralizao (ALMEIDA, 1996). Em maio de 2002, por exemplo, havia 5537 municpios habilitados no Sistema nico de Sade, o que tambm significa, pertinente ao objeto deste estudo, que possuam conselho municipal de sade institucionalizado, uma vez que

13 isto uma exigncia habilitao ao SUS. Alm disso, o conselho de sade talvez seja potencialmente o mais consolidado no Brasil, dada a histria de lutas comunitrias por sade nos anos 70 e ao movimento sanitarista. CARVALHO (1998), por exemplo, cita um estudo envolvendo 1422 secretrios municipais de sade, segundo o qual 62,7% deles consideraram o Conselho de Sade a fora municipal mais influente na definio das prioridades em sade, bem acima do Legislativo, de polticos isolados e de outros rgos municipais.

Em relao escolha do municpio de Santo Andr, governado pelo Partido dos Trabalhadores entre 1989 e 1992 e a partir de 1997, a orientao participativa e democrtica do governo pode ser exemplificada por algumas iniciativas como o Oramento Participativo, o planejamento participativo de longo prazo, denominado Cidade Futuro, ou mesmo pela Ouvidoria da Cidade, cujo ouvidor eleito autonomamente por um colegiado da sociedade civil. Alm disso e particularmente em relao poltica de sade, a atual legislao municipal que institucionalizou o conselho foi discutida e aprovada pelo atual governo, inclusive resgatando direitos que a gesto de 1993 a 1996 havia retirado dos conselhos de sade, como o seu carter deliberativo. (RIBEIRO, 1999)

Assim, no caso em anlise, as regras institucionais correspondem legislao, decretos, portarias e regimentos federal e municipal, que prescrevem a composio do conselho de sade de Santo Andr, a forma de escolha dos conselheiros, suas atribuies e deveres, o mbito de sua atuao, os instrumentos de sano disponveis, os procedimentos para a tomada de deciso, dentre outras regras.

Em suma este o escopo do presente estudo: avaliar o potencial dos conselhos municipais gestores de polticas pblicas em exercer um controle social democrtico e, a partir deste potencial, verificar, por meio do exemplo prtico de um arcabouo institucional-legal, como podem ser abordados os limites e as possibilidades dos conselhos e quais novas dificuldades podem surgir.

14 Para isto, o presente estudo est organizado da seguinte forma. No captulo 1 apresentamos algumas consideraes sobre a teoria democrtica,

particularmente quanto s dificuldades de se obter os desejados valores de igualdade poltica e soberania popular em uma sociedade capitalista complexa. Ressaltamos tambm, como j mencionado, as dificuldades associadas ao mtodo democrtico de tomada de deciso, notadamente em sua forma agregativa. Discutimos ainda os problemas adicionais introduzidos pelo inevitvel instituto da representao democrtica, justificado por questes demogrficas e de complexificao do escopo, mas cujas assimetrias de informao e capacidade cognitiva comprometem a relao entre

representante e representado.

Na terceira seo do captulo 1, um pouco como resposta aos problemas dos sistemas democrticos clssicos, mas essencialmente visando maior eficincia na utilizao dos recursos pblicos, so apresentadas novas formas de participao da sociedade no poder. Com estes objetivos discutimos, dentro do contexto da dcada de 90, os conceitos de governana e controle social.

O captulo 2 trata da realidade concreta do controle social no Brasil por meio dos conselhos gestores. Para isto discutimos os fatores motivadores que levaram sua institucionalizao, particularmente a abertura destes novos canais de participao da sociedade pela Constituio Federal de 1988 e a questo da descentralizao das polticas pblicas. Procuramos ainda estabelecer uma definio mais precisa de conselho gestor de poltica pblica e apresentamos relatos sobre as principais dificuldades e desafios enfrentados no dia a dia dos conselhos.

No captulo 3, tendo como pano de fundo os problemas democrticos tericos e as dificuldades concretas dos conselhos, procedemos a uma avaliao do seu potencial em super-los, particularmente focando os conselhos municipais. Abordamos inicialmente a dimenso representativa dos conselhos quanto ao seu potencial de, em atenuando os dficits de representao comuns ao sistema parlamentar, promover um processo democrtico de designao e controle dos conselheiros. Ressalvamos assim que sua legitimidade no

15 advm mesmo de um processo universal de participao da sociedade, como nas eleies parlamentares, o que no entanto pode ser atenuado pelo carter voluntrio e pelas caractersticas locais e setoriais da poltica pblica em questo.

Em seguida, destacamos o grande potencial que tem a dimenso deliberativa dos conselhos em viabilizar a igualdade e a democracia na gesto da poltica pblica. Essencialmente, consideramos como o processo deliberativo contribui para diminuir a assimetria de informaes e as demais desigualdades de recursos presentes na sociedade, permitindo a concertao de interesses diversos e a tomada de deciso compartilhada.

Terminamos o captulo 3 avaliando um objetivo mais especfico do conselho, que o de exercer o controle social sobre o governo, incluindo aqui a viabilizao de maior responsividade s demandas da sociedade e de responsabilizao dos governantes ou dos desvios da poltica pblica em si. Neste ponto, ressaltamos as dificuldades institucionais e estratgicas para o conselho vir a ser, de fato, uma instncia de responsabilizao, mais propriamente de sano punitiva, dos atores estatais. No entanto, apontamos seu potencial de gesto e controle ativo sobre os rumos da poltica em si e tambm a possibilidade de exercer um controle mais subjetivo, decorrente do compartilhamento de valores e princpios pblicos entre a sociedade e os agentes pblicos.

Finalmente, no quarto captulo, partindo de uma perspectiva institucionalista, que valoriza o papel das instituies na conformao da estratgia dos atores e na formao ou modificao de sua preferncias, avaliamos as condies institucionais favorveis realizao do potencial dos conselhos, em suas dimenses representativa, deliberativa e quanto ao seu objetivo de controle. Para isso, sem a pretenso de generalizao, utilizamos como exemplo prtico o arcabouo institucional-legal do Conselho Municipal de Sade de Santo Andr, cotejando-o com as possibilidades e dificuldades tericas apontadas nos captulos anteriores.

16 Ao fim, defendemos a importncia de se pensar cuidadosamente o design institucional dos conselhos gestores de polticas pblicas, como forma de favorecer a realizao de seu potencial, valorizando as caractersticas positivas inerentes ao formato e mitigando as dificuldades que ameaam tal inovao.

17

Captulo 1 - Questes acerca da participao democrtica

En s, la exigencia de la rendicin de cuentas traduce, en su sentido ms primigenio, la conciencia de que para que el poder sea democrtico no basta que derive de fuentes legtimas, sino que es preciso que su prprio ejercicio sea tambin legtimo, ... (CUNILL GRAU, 2000, p. 270).

1.1

A democracia

A anlise das experincias democrticas de diversos pases nas ltimas dcadas levou a um certo desapontamento com os resultados obtidos. Como destaca PRZEWORSKI (1994, p. 57), a experincia histrica tem demonstrado que a democracia compatvel com a pobreza e a desigualdade social e com a opresso nas fbricas, nas escolas, nas prises e nas famlias. Este desencanto com a democracia levou os cientistas polticos a repensarem a teoria democrtica e proporem novas concepes, alternativas concepo democrtica rousseniana que encerra valores substantivos relacionados igualdade poltica e soberania popular e, como decorrncia, ao alcance do bem comum supostamente da derivado.

Estas novas concepes so pragmticas e minimalistas em termos de valores, reduzindo a democracia a um mtodo de eleger governantes, em que h vencedores e perdedores, e os cidados guardam um certo nvel de controle sobre os governantes (PRZEWORSKI, 1994, p.25-26, DAHL, 1997, p.36; DAHL, 1989). Esta viso procedimental da democracia busca explicao para a constatada longevidade de muitos regimes democrticos, mesmo destitudos dos resultados scio-econmicos idealizados, nos incentivos que o modelo oferece aos perdedores. Incentivos estes que decorrem de avaliaes de custo - benefcio entre permanecer no modelo ou subverter a ordem democrtica. Na explicao de DAHL (1997, p.19), por exemplo, os custos da subverso aumentam com o aumento do nmero de atores polticos, estando a

18 sorte da democracia determinada, portanto, pelo grau de pluralismo da sociedade em anlise.

Assim para estes autores talvez o nico valor substantivo do modelo, mas no menos importante, refira-se garantia contra a violncia arbitrria e o correlato estmulo a convivncia tolerante, acrescido da capacidade, nem sempre plena, dos eleitores punirem ou premiarem periodicamente os representantes nas eleies.2

As teorizaes, a respeito das causas deste distanciamento da realidade com a democracia e seus ideais, so vrias. Mas fundamentalmente, como coloca SARTORI (1994, p.75), o idealismo, no o realismo, que produz a desiluso. Nesta linha, PRZEWORSKI (1994, p.33) questiona, por exemplo, a existncia de um bem estar comum a ser alcanado, como idealizava Rousseau, e tambm a suposio de que o processo democrtico a ele convergisse. Ambos, a existncia de um bem comum, de uma vontade geral, e a convergncia a ele, so bastante improvveis no contexto da democracia contempornea, dada a prpria estrutura de relaes sociais em que predominam interesses conflitantes e as dificuldades relativas a um amplo debate pblico que permitisse a escolha de um caminho nico.

Outra abordagem terica que visa a explicar os insucessos dos regimes democrticos em alcanar o ideal rousseaniano de igualdade feita por DAHL, ao identificar deficincias, em grande medida inevitveis, no prprio rito procedimental da democracia. Ele enumera oito condies que seriam necessrias, nos perodos eleitorais (ou de votao) e entre eleies, para que a democracia maximizasse os ideais de igualdade poltica e soberania popular. A enumerao destas condies, por si s, j sugere a complexidade de se obter valores superiores com o mtodo democrtico.
2

FRIEDRICH (1941, citado em SARTORI, 1994, p.209)refora um pouco esta ltima viso com sua regra das reaes antecipadas. Em que pese a democracia ser vista meramente como um mtodo competitivo, a expectativa de se submeter periodicamente ao escrutnio pblico nas eleies pode produzir resultados substantivos. A democracia seria ento o subproduto de um mtodo competitivo de renovao de lideranas.

19

No perodo eleitoral, as condies necessrias seriam (DAHL, 1989, p.70): 1. o voto de cada eleitor seria uma manifestao autnoma de preferncia entre as alternativas apresentadas; 2. cada manifestao teria o mesmo peso; 3. a alternativa mais votada seria declarada a vencedora; 4. qualquer membro que considerasse uma alternativa qualquer prefervel s alternativas disponveis para votao, poderia inseri-la entre as

apresentadas votao; 5. todos os indivduos deveriam possuir informaes idnticas sobre as alternativas; 6. as alternativas vencedoras (lderes ou polticas) substituiriam as alternativas perdedoras; 7. as ordens dos servidores pblicos eleitos seriam executadas. Aps as eleies, no interstcio eleitoral, seria ainda necessrio que: 8. todas as decises tomadas entre as eleies fossem subordinadas, decorrentes ou executivas das decises tomadas durante a fase de eleio, que seguiram as sete condies mencionadas; ou que as novas decises tomadas durante o perodo entre eleies tambm fossem determinadas pelas sete condies precedentes, operando, contudo, sob circunstncias institucionais diferentes.

Para DAHL um sistema poltico com graus relativamente altos nestas oito condies, considerado a democracia possvel. Mas qualquer anlise destas condies j sugere o quo distante esta democracia possvel, a democracia real, est da democracia ideal.3
3

O que inclusive leva DAHL a propor a designao dos modelos existentes por poliarquias (DAHL, 1989, p.31), que seriam regimes relativamente (mas incompletamente) democrticos. Do que discorda SARTORI (1994, p.23) ao lembrar a funo persuasiva do termo democracia, ou seja, em que pese a democracia real ser muito diferente da democracia normativa (ideal), a primeira reflete a segunda. Um empobrecimento dos ideais e valores na teoria normativa leva, em alguma medida, ao empobrecimento do contedo democrtico observado na prtica. ...a democracia precisa tanto de realismo (percepo dos fatos) quanto de idealismo (a presso do valor sobre os fatos). (SARTORI, 1994, p.225)

20

Antes de tudo, a abordagem de DAHL no discute com profundidade as condies que ambientam o perodo pr-eleitoral, justamente o perodo no qual h a formao das preferncias que se manifestaro na votao. razovel inferir que a desigualdade dos recursos distribudos na sociedade, sejam polticos ou econmicos, leva conformao de determinadas preferncias que, muitas das vezes, foge ao prprio interesse do eleitor soberano.

Se no bastasse, na votao propriamente dita tambm h uma srie de problemas e de condies irrealizveis. As condies 1 a 3 e 6 so, a rigor, possveis e constatadas nos sistemas democrticos conhecidos, ainda que para isso, consideramos os votos brancos, nulos e abstenes como manifestaes de preferncia e desconsideramos a possibilidade de

manipulao das preferncias antes das eleies, preservando a autonomia do eleitor. Quanto a condio 6, a imperatividade das polticas escolhidas, a possibilidade de seu atendimento nos sistemas conhecidos depende de uma atenuante: estas alternativas vencedoras serem apenas macro polticas orientadoras, de contedo genrico, e no mais que isto.

As condies 4 e 5 so inegavelmente mais difceis de se constatar e, a meu ver, impossveis em escalas maiores que um pequeno colegiado de escopo reduzido. A stima condio, em alguma medida similar a sexta condio, nos remete s concepes idealizadas de burocracia, fiel cumpridora das ordens dos polticos, e do poltico, fiel representante dos interesses dos eleitores.

Alm disso, as condies enumeradas no do conta de questes relativas s diferenas de intensidade das preferncias que os diversos atores polticos possam legitimamente ter, o que reduz a convenincia da segunda condio, nem da variao das preferncias no tempo, o que reduz a preciso da oitava condio.4

interessante a discusso de SARTORI (1994, p.303) sobre esta questo das intensidades quando afirma que, a rigor, em que pese a regra da maioria, o que de fato prevalece um governo das minorias intensas.

21 Enfim, nas sociedades complexas da atualidade no h condies razoveis para se esperar a realizao dos ideais rousseanianos pelo mtodo democrtico, uma vez que o prprio procedimento democrtico no igualitrio e no permite uma real expresso da soberania popular.

Cabe ressaltar, no entanto, que ao par do desencanto que tais constataes possam gerar, os valores instrumentais que o mtodo democrtico encerra j so suficientes para justific-lo. Como sintetiza BOBBIO (1986, p.37) o contedo mnimo do estado democrtico no encolheu: garantia dos principais direitos de liberdade, existncia de vrios partidos em concorrncia entre si, eleies peridicas a sufrgio universal, decises coletivas ou concordadas (nas democracias consociativas ou no sistema neocorporativo) ou tomadas com base no princpio da maioria, e de qualquer modo sempre aps um livre debate entre as partes ou entre os aliados de uma coalizo.

1.2

Problemas da democracia representativa

Entre os modelos democrticos, a democracia representativa tornou-se o modelo factvel das sociedades contemporneas. O suporte para esta afirmao encontrado, fundamentalmente, em justificativas de ordem demogrfica e de complexificao do escopo, normalmente em contraponto perspectiva ensejada pela democracia grega. Cabe aqui, por exemplo, o destaque de SARTORI sobre as diferenas que separam a democracia moderna e as democracias antigas, particularmente da plis grega, modelo sempre evocado pelos democratas mais radicais e que se aproximava muito da democracia direta. SARTORI (1994a, p.36) ressalta que no apenas as diferenas demogrficas e geogrficas, por seu turno j suficientes, impuseram um modelo alternativo ao modelo grego, mas tambm as diferenas de objetivos e valores. Em mais de dois mil anos, a civilizao moderna enriqueceu, modificou e articulou suas metas valorativas. Experimentou o cristianismo, o humanismo, a Reforma, uma concepo de direitos naturais da lei natural, e o liberalismo. Assim, o conceito de ideal democrtico que

22 temos hoje substancialmente diferente dos antigos gregos. Nada mais razovel que os meios para tentar alcan-los tambm o sejam.

Desta forma, alm das questes j enumeradas envolvendo a prpria democracia, relativas ao fato de o regime no encerrar valores substantivos e sua prtica no permitir, a rigor, a expresso da soberania popular, problemas adicionais foram introduzidos com o inevitvel instituto da representao. Rousseau, por exemplo, um dos crticos mais cidos da representao na democracia, era radicalmente ctico: o povo ingls pensa ser livre e muito se engana, pois o somente durante a eleio dos membros do parlamento; logo que estes so eleitos, ele escravo, no nada. (ROUSSEAU, citado em NASCIMENTO, 1998, p.235)

Mesmo SARTORI, crtico de alternativas como a democracia direta, tambm reconhece a precariedade das eleies para garantir a representao: em particular, as decises eleitorais so, enquanto decises, muito vagas: decidem apenas, ou em geral, `quem vai decidir`. (1994, p.192). Opinio esta compartilhada por BOBBIO (1986) que lembrava que nas eleies no se escolhe o que ser feito, o que podia encerrar valores substantivos, mas quem far.

Esta preocupao com a representao tambm est presente nas oito condies de DAHL abordadas acima, principalmente naquela relativa imperatividade dos representantes implantarem as alternativas vitoriosas nas eleies. 5

Mas quais os problemas do sistema representativo? PRZEWORSKI et al. (1999, p.2) utiliza a definio sumria de PITKIN (1967) para representao: agir no melhor interesse do pblico. Esta definio suscita a primeira questo: possvel pensar no interesse do representado segundo o seu prprio ponto de vista, mas tambm segundo o ponto de vista do representante. A possvel diferena entre estas duas vises decorre fundamentalmente do acesso
5

Como veremos mais a frente, esta imperatividade pode mesmo no ser desejvel.

23 informaes e de processos cognitivos, mas tambm de questes funcionais relativas prpria diviso de trabalho que naturalmente existe entre representantes e representados. Esta diferena de viso, no entanto, torna-se um srio desafio representao democrtica.

Outras consideraes de PRZEWORSKI et al. (1999, p.5 a 8) referem-se distino entre representao, responsiveness e accountability6. A

representao uma relao estabelecida entre interesses e resultados, enquanto podemos afirmar que um governo responsivo quando implanta polticas vinculadas s sinalizaes emitidas pelos eleitores. Este governo responsivo, entretanto, pode no ser representativo se os resultados obtidos pelas polticas escolhidas Ou seja, no a convergirem para os interesses representao dos e

representados.

correspondncia

entre

responsividade somente ocorreria se o eleitor tivesse as informaes necessrias para escolher a poltica que realizasse seus interesses, processasse corretamente estas informaes e se o governo fosse competente para implant-las. Certamente que algumas destas condies podem no estar presentes, permitindo uma dissonncia entre a representao e a

responsividade.

Outra relao que se estabelece no sistema representativo democrtico referese possibilidade de sano a que est submetido o representante. As eleies peridicas, por exemplo, so vistas como o mecanismo que permite ao cidado manter ou reconduzir ao cargo os bons representantes e destituir os ruins. Ser accountable portanto ser passvel de uma punio caso os resultados, vistos retrospectivamente, no sejam satisfatrios, ou de uma reconduo ao cargo em caso contrrio. Accountability assim uma relao entre resultados e sanes. No entanto, assim como no caso do governo responsivo, a rigor no h necessidade de ser accountable para ser representativo. Como coloca PITKIN (1967), citado por PRZEWORSKI et al.

Em lugar de responsiveness sero usados os termos (talvez neologismos) responsividade e responsivo. Para accountability ser usado responsabilizao, em que pese este ltimo abranger uma conotao moral de introjeo de valores pblicos pelo agente, no

24 (1999, p.165), reeleio no uma boa prova que ele um governo representativo; prova no mximo que os eleitores pensam assim. Mais uma vez a questo da disponibilidade da informao e da capacidade cognitiva do receptor da informao tornam-se fundamentais, alm claro da existncia de mecanismos de sano.

As dificuldades relacionadas acima acabaram tornando ponto pacfico a assuno que o mandato do representante no e no deve ser imperativo, em que pesem os cidados serem livres para discutir, criticar e demandar durante toda a vigncia do mesmo.

Se no bastassem estes problemas de pontos de vista divergentes, a segunda questo envolvida na representao se refere eventual dissonncia entre os interesses do representante e dos representados. PRZEWORSKI et al. (1999, p.3) enumera quatro razes genricas que poderiam levar os representantes a agir segundo o interesse dos representados7: 1. Os representantes tem esprito pblico e permanecem assim durante o mandato; 2. Ainda que os candidatos a representantes tenham interesses, motivaes e competncias diferentes, os cidados usaro seu voto para selecionar efetivamente aqueles cujos interesses coincidem com os dos eleitores ou aqueles que so e permanecero devotos ao servio pblico enquanto em exerccio; 3. Ainda que algum representante queira perseguir interesses diferentes do interesse pblico, os cidados usam seus votos efetivamente para ameaar e destituir o representante; 4. A separao de poderes no governo, que permite efetivos checks and balances, conduz a agir no melhor interesse pblico.

presente na conceituao de accountability. (CUNILL GRAU, 2000, p.269) 7 Aqui supe-se que os interesses dos representados coincidem com o interesse pblico. Caso sejam interesses particulares, as garantias so ainda menores.

25 As duas primeiras razes no so irrealizveis mas notadamente difceis de acontecer. A primeira encontra seu limite na atrao que o cargo de representante pode exercer sobre os cidados e que, a rigor, no pequeno. Como lembra LANE (1979), citado por PRZEWORSKI (1994, p.45) o principal problema do poder poltico que ele gera ganhos crescentes de escala, o que torna o cargo extremamente atraente para muitos, no somente queles de esprito pblico. A segunda razo seria uma forma razovel de se garantir uma boa representao, desde que os eleitores estivessem com as informaes verdadeiras sobre os candidatos e no sofressem qualquer tipo de manipulao. Esta condio tambm recai nos problemas de informao e cognio j mencionados.

A terceira razo mais factvel mas imperfeita, como j discutido acima ao tratar de accountability, alm de no tratar do perodo entre eleies. Finalmente a quarta razo, inspirada fundamentalmente em Montesquieu e adotada em diversos pases democrticos, como o Brasil e os EUA, ilude-se com uma diviso de poderes fortemente delimitada e precisamente equilibrada. A realidade revela uma fronteira fluida entre os poderes, em que a troca de atribuies entre legislativo e executivo comum, em que ocorre a politizao de uma burocracia concebida originalmente como mera executora das leis e onde h tentativas constantes de cooptao de um poder pelo outro, valendose dos recursos distribudos de forma desequilibrada. 8

Finalmente, esta questo da divergncia de interesses, entre representantes e representados, ainda torna-se mais complexa devido possibilidade do agravamento deliberado da assimetria de informaes entre as partes. PRZEWORSKI (1998, p.45) lembra que a relao estabelecida entre eleitores e polticos uma relao do tipo agente-principal, onde os agentes detm informaes e conhecimentos necessrios consecuo das atividades sob sua responsabilidade; informaes que os eleitores (principals) no possuem.
8

Claramente, como frisa DAHL (1989) legislativo, judicirio e executivo tambm no se constituem nas nicas foras polticas presentes no jogo democrtico, o que afeta o equilbrio idealizado pela separao de poderes de Montesquieu.

26 No entanto, adicionalmente aos problemas presentes numa relao agenteprincipal mais prosaica, como a que ocorre entre proprietrios de veculos e mecnicos, a relao entre os polticos e os representados apresenta uma diferena fundamental: os polticos eleitos, enquanto legisladores, tm a prerrogativa de definir o que os principals devem saber e podem fazer, alm de coagi-los a fazer (PRZEWORSKI et al., 1999, p.24).

Portanto, os problemas envolvendo a democracia representativa referem-se fundamentalmente a duas questes: a disponibilidade de informaes e de capacidade cognitiva, algo naturais dada a necessria diviso de trabalho entre representantes e representados; e a dissonncia de interesses entre estas duas partes.

Cabe ressaltar que um conjunto contendo alguns representantes com esprito pblico, alguns canais de informao e de esclarecimento imparciais e mecanismos de checks and balances com algum grau de eficincia uma condio perfeitamente factvel e observvel na sociedade atual. Sua existncia promove algum grau de representao, maior ou menor, mas suficiente para garantir a viabilidade e a perpetuao da democracia representativa em diversos pases. O que no impede que aprimoramentos ou complementaes sejam sempre buscados, como veremos na seo seguinte.

1.3 Novas formas de participao da sociedade e o controle social A despeito dos problemas relacionados representao, as eleies dos representantes guardam um papel central na relao entre a sociedade e os governos. Mesmo considerando os limites j esboados, quase

exclusivamente por meio delas que, nos regimes democrticos tradicionais, a sociedade manifesta-se diretamente, sinalizando as polticas desejadas e responsabilizando os governantes pelas aes praticadas e pelos resultados obtidos e/ou percebidos. Neste regimes, portanto nas eleies que as limitaes do mtodo democrtico, em ser democrtico, interagem com a vontade popular, consubstanciando-se na deciso tomada pela populao.

27

Esta realidade, no entanto, tem apresentado mudanas nas ltimas dcadas com o surgimento de novas formas de participao ininterrupta da sociedade, durante a vigncia dos mandatos dos representantes. Estes novos canais visam, de um lado, a ampliar o contedo democrtico da vida poltica, a partir de uma viso crtica do sistema representativo, e de outro, a propiciar maior eficincia econmica e social no uso dos recursos pblicos, dentro do contexto atual de reforma do Estado. Podemos ainda dizer que estes novos mecanismos de participao procuram ser simultaneamente espao de educao poltica e de construo e exerccio da cidadania e tambm fruns democrticos destinados ao controle do cumprimento dos compromissos feitos pelos governantes e identificao e captao de novas sinalizaes de polticas.

Como exemplos destas novas formas de participao, cada qual com maior nfase em um ou outro objetivo, podemos citar as audincias pblicas normalmente realizadas pelos legislativos para debater projetos, as ouvidorias ou ombudsman destinadas a mediar reclamaes e denncias dos cidados quanto aos servios pblicos, os conselhos gestores de polticas pblicas que tm participao da populao e os referendos.

Todas estas iniciativas procuram viabilizar uma maior e mais constante proximidade com a sociedade, seja com objetivos polticos, econmicos e/ou sociais. No entanto, o poder decisrio desta parcela da populao presente nestes novos canais varia de um mecanismo de participao a outro. De toda forma, naquelas instncias nas quais a sociedade toma decises, nas quais a sociedade faz escolhas, como por exemplo nos conselhos deliberativos, as deficincias do mtodo democrtico, apontadas por DAHL para o caso das eleies, tornam-se tambm uma questo relevante. Este um dos assuntos de interesse deste estudo: circunscrito a um destes novos mecanismos de participao, os conselhos municipais gestores de polticas pblicas, procuramos avaliar se estes conseguem mitigar as deficincias associadas ao mtodo democrtico de tomada de deciso, particularmente em relao ao controle do cumprimento dos compromissos e conseqente

28 responsabilizao dos governantes, ou se incorrem nos mesmos problemas constatados nas eleies.

Mas antes de tratar especificamente destes conselhos, atores por sua vez de uma categoria mais ampla de controle, o controle social, cabe mencionar o contexto em que se inserem.

1.3.1 Governana e participao da sociedade Como j mencionado, a novidade em termos de controle sobre os governantes nas ltimas dcadas refere-se a novos mecanismos que se valem da sociedade como agente central, uma vez que, alm das razes relativas a valores democrticos, a participao da sociedade passou tambm a ser vista como instrumento de boa governana, um conceito mais amplo que o conceito de governo e que encerra objetivos econmicos e sociais.

As razes histricas desta nova viso so encontradas na premente necessidade de relegitimao social e poltica do Estado em diversos pases, enfraquecidos pelas crises econmicas, pelos seus permanentes e at crescentes dficts sociais e, enfim, pelo refluxo da crtica neoliberal, o que levou a profundas alteraes no modelo do Estado de Bem-Estar vigente. Neste contexto a minimizao do Estado e, em contrapartida, o privilegiamento do mercado e da sociedade, mesmo que aqui apenas como espao de manifestao dos interesses privados, consistiram a tnica da retrica neoliberal.

Entretanto, em que pese tal retrica, as mudanas em curso na sociedade nestes processos de reforma tm levado a conformaes intermedirias: nem uma sociedade aptica diante de um Estado assistencialista nem um extremado individualismo liberal. Como menciona TELLES (1994, p.46) entre o projeto estatista de sociedade e o modelo privatista do mercado, a sociedade civil est emergindo como alternativa de conciliar desenvolvimento, equidade e justia social.

29

Acredito que a justificativa para esta conciliao encontrada num contexto em que a configurao tradicional dos governos, principalmente relativa a sua funo executiva, cedeu espao ao conceito mais amplo de governana ou o exerccio da autoridade poltica, econmica e administrativa no gerenciamento dos assuntos do pas em todos os nveis, (....) compreendendo mecanismos, processos e instituies pelos quais os cidados e os grupos articulam seus interesses, exercem seus direitos, encontram suas obrigaes e medeiam suas diferenas. Fundamentalmente este conceito reconhece a existncia e, sobretudo, a convenincia da participao ativa das estruturas de poder localizadas fora das instituies formais de governo, no desenvolvimento sustentvel dos pases. desta forma que novos papis so atribudos sociedade civil, ao setor privado, aos outros nveis de governo ou s organizaes no-governamentais, dentre outros agentes. (ONU-Habitat, 2002).

Este conceito de governana, em que pese enxergar primeiramente o envolvimento da sociedade como um recurso para aumentar a eficincia econmica e social do Estado, acaba por convergir com algumas demandas polticas de vis marxista que advogam o aprofundamento do contedo democrtico da vida poltica. BOBBIO, por exemplo, ao pensar a evoluo da democracia poltica real, defendia a ampliao dos espaos democrticos: percebe-se que uma coisa a democratizao do Estado (ocorrida com a instituio dos parlamentos), outra coisa a democratizao da sociedade, donde se conclui que pode muito bem existir um estado democrtico numa sociedade em que a maior parte de suas instituies da famlia escola, da empresa gesto dos servios pblicos no so governadas

democraticamente. E continuava hoje, se se quer apontar um ndice de desenvolvimento democrtico este no pode mais ser o nmero de pessoas que tm direito de votar, mas o nmero de instncias (diversas daquelas polticas) nas quais se exerce o direito de voto; sinttica mas eficazmente: para dar um juzo sobre o estado de democratizao num dado pas o critrio no deve mais ser o de quem vota, mas o do onde se vota (e fique claro que aqui entendo o votar como o ato tpico e mais comum do participar, mas no

30 pretendo de forma alguma limitar a participao ao voto). (BOBBIO, 1986, p.55-56).

Esta posio de BOBBIO coaduna com a perspectiva de uma boa governana, uma vez que esta enseja a criao de novos espaos pblicos e a incorporao de atores no-estatais, oriundos do mercado e da sociedade, na gesto da coisa pblica. neste contexto portanto, de cesso pelo Estado da exclusividade na elaborao, consecuo e gesto de polticas pblicas e na prestao de servios pblicos, que a participao da sociedade ganha novas dimenses, no apenas como recurso poltico, mas tambm econmico e social, visando a aumentar a eficincia na utilizao dos recursos e a eficcia das polticas pblicas. Ou seja, como coloca GOHN (2001, p.43), estes novos mecanismos participativos includos na governana se baseiam no

engajamento popular como um recurso produtivo central, utilizando da participao como fonte de informaes e diagnsticos sobre os problemas pblicos, gerando conhecimentos e subsdios elaborao de estratgias para resoluo dos problemas e dos conflitos envolvidos. Atributos aos quais poderamos acrescentar a funo de controle da sociedade sobre os governantes, com vistas ao aumento da eficincia na alocao dos recursos pblicos. Pode-se sugerir afinal que, participao democrtica entendida como um valor poltico em si, a estes novos mecanismos est associada uma participao da sociedade como valor instrumental para o desenvolvimento social.

1.3.2 Controle social e outros controles Como j mencionado, os novos espaos de participao democrtica so estruturados com diversos objetivos, como o de constiturem espaos de construo da cidadania ou em fruns de identificao e captao de demandas da sociedade, e tambm em espao destinado a viabilizar o controle permanente da sociedade sobre os governantes. Entretanto, em que pese a sociedade, nos regimes democrticos tradicionais, no estar a rigor diretamente presente nos interstcios eleitorais, h arranjos institucionais

31 prprios que cuidam, ou pretendem cuidar, do controle e da responsabilizao ininterrupta dos governos no perodo compreendido entre as eleies, bem como da identificao e da captao de novas sinalizaes de polticas pela sociedade. Estes arranjos so importantes, uma vez que complementam os novos mecanismos de controle, que sero vistos mais a frente.

Em seo anterior foi colocado que PRZEWORSKI et al. (1999, p.3) faz meno aos checks and balances entre os poderes constitudos, como uma das possveis garantias para que os representantes agissem no melhor interesse pblico. De fato, h uma srie de mecanismos institucionais envolvendo a diviso de poderes que busca promover um controle mtuo entre eles, com vistas fundamentalmente a garantir valores liberais, associados limitao de poder e garantia contra o uso do poder tirnico, e valores republicanos, relativos ao respeito lei e coisa pblica (CLAD, 2000, p.32).

Particularmente na diviso clssica de poderes entre executivo, legislativo e judicirio, possvel identificar algumas prerrogativas que determinado poder constitudo possui e que representa uma forma de controle externo sobre o outro. Citando alguns exemplos, o controle parlamentar sobre o executivo pode ser usualmente observado na exigncia deste ltimo submeter o oramento aprovao do legislativo ou mesmo na necessria aprovao das nomeaes para funes importantes do executivo, como a submisso ao Senado do indicado para a presidncia do Banco Central no Brasil. Quanto a questo relativa a ouvir a sociedade no perodo entre eleies, torna-se cada vez mais freqente a realizao de audincias pblicas pelos parlamentos, ou mesmo pelo poder executivo, para discutir projetos de lei ou programas

governamentais; alm da possibilidade constitucional da realizao de referendos, como ocorreu no Brasil no incio da dcada de 90, quanto a escolha entre presidencialismo e parlamentarismo.

Afora este controle parlamentar que encerra aspectos polticos outras formas, tambm clssicas de controle entre os poderes, constituem mecanismos essencialmente burocrticos de verificao do cumprimento dos procedimentos e da legislao. Os principais objetivos destes controles so republicanos, ou

32 seja, destinados fundamentalmente a zelar pela probidade e impessoalidade dos atos dos agentes governamentais no manejo da coisa pblica, respeitando os direitos dos cidados. Alguns exemplos destes controles so as comisses administrativas de fiscalizao financeira e corregedorias, ambas internas aos executivos, mas tambm os organismos externos como os tribunais de contas e o Poder Judicirio (CLAD, 2000, p.43). No Brasil, ultimamente tem se destacado o Ministrio Pblico como um importante controlador sobre o executivo.

No entanto, o deslocamento da responsabilidade pela gesto da coisa pblica do governo para os atores de uma boa governana enseja a criao de novas formas de controle, em complementao aos controles clssicos, parlamentar e judicial, mais adequados a uma perspectiva onde a centralidade no mais exclusiva do governo ou dos trs poderes constitudos.

Algumas destas novas formas de controle, conforme recente livro do CLAD (2000), so o controle por concorrncia administrada, o controle por resultados e o controle social. O primeiro constitui-se basicamente em uma forma de controle tipicamente de mercado, baseado no estabelecimento ou no acirramento administrado da competio entre prestadores de servios pblicos, estatais ou no, com vistas a quebrar os monoplios na prestao dos servios e propiciar ao usurio-cidado a possibilidade de sada, o que levaria a presses permanentes por maior eficincia e eficcia na prestao do servio. Por sua vez, o controle por resultados consiste no estabelecimento de metas e resultados a serem alcanados, sob os quais as organizaes privadas ou pblicas, financiadas com recursos pblicos, ficam comprometidas. A avaliao retrospectiva dos resultados obtidos torna-se a condio para a renovao dos compromissos ou a suspenso dos mesmos. Estes controles inserem-se na agenda de reforma do Estado dentro da perspectiva de uma mudana da lgica burocrtica, onde h um excessivo apego aos procedimentos e regras (meios), para uma lgica gerencial, de nfase nos resultados.

33 A terceira nova forma de controle o objeto deste trabalho. Mas cabe destacar que as formas de controle no so alternativas, mas complementares. Assim como a sociedade, como consumidora, tem um papel importante na definio de quem permanecer no mercado no caso da concorrncia administrada, tambm comum haver colegiados, envolvendo a sociedade, na definio e avaliao dos parmetros dos contratos envolvendo o controle por resultados. Ou seja, h elementos de controle pela sociedade tambm nestas formas administrativas. No entanto o enfoque deste trabalho recai precisamente sobre uma forma de controle da sociedade, onde a dimenso poltica se expressa mais fortemente: o controle social por meio dos conselhos municipais gestores de polticas pblicas.

Controle social um conceito clssico da sociologia que significa o conjunto de meios de interveno, quer positivos ou negativos, acionados por cada sociedade ou grupo social a fim de induzir os prprios membros a se conformarem normas que a caracterizam.... Ou seja, um controle exercido pela sociedade sobre seus membros individualmente e, em decorrncia, sobre si mesma. Tambm na poltica o uso do termo no recente, apesar das diferenas extremas entre o conceito antigo e o atual. No tocante ao Estado, o conceito antigo de controle social se referia, aps a crise da ideologia liberal, s intervenes estatais na sociedade com vistas a promover uma situao de segurana social. (GARELLI, 1983:285).

Mas o conceito atual, o conceito de controle social que aqui se trata, relativo s relaes polticas, , ao contrrio, um controle ascendente. Associa-se responsividade e responsabilizao do governo numa relao constante e no eleitoral com a sociedade. Isto implica para a sociedade, como nas eleies, o direito de exigir a prestao de contas no uso dos recursos, influenciar ou decidir sobre escolha das polticas pblicas, fiscalizar o cumprimento de suas deliberaes e sancionar, dentre outras prerrogativas, sendo que tal controle empreendido de forma direta ou por meio de instncias de representao distintas da representao parlamentar, como os conselhos gestores deliberativos.

34 por meio dos novos mecanismos deste controle social que se pretende amenizar os problemas associados insuficincia das eleies, satisfazer em maior grau a necessidade de uma responsabilizao ininterrupta, aumentar a eficcia e eficincia das polticas pblicas, contribuir para a relegitimao do Estado pela sociedade e, enfim, aprofundar o contedo democrtico da vida poltica.

No captulo seguinte, apresentaremos algumas questes que cercam um destes mecanismos ou atores que vm assumindo grande importncia nas iniciativas de controle social: os conselhos municipais gestores de polticas pblicas.

35

Captulo 2 - Participao e controle social no Brasil: os conselhos municipais gestores de polticas pblicas

Os conselhos constituem, no incio deste novo milnio, a principal novidade em termos de polticas pblicas. (GOHN, 2001, p.7).

2.1

Participao popular no Brasil

A questo do controle da sociedade sobre as polticas pblicas ganhou contornos diferentes no Brasil, com a Constituio de 1988. Reflexo de uma longa histria de lutas e conquistas visando a maior participao popular, e tambm do forte ambiente pr-redemocratizao presente no ocaso do Regime Militar, quando a centralizao decisria confundia-se com o autoritarismo dos vinte anos de ditadura, a Constituio Cidad inovou ao incorporar a participao direta dos cidados no exerccio do poder.

Esta inovao pode ser constatada nas vrias disposies reguladoras de ingerncia decisria da sociedade civil nas aes do governo. O artigo 14, por exemplo, estabelece que a soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal (...) e, nos termos da lei, mediante: I plebiscito; II referendo; III iniciativa popular. No captulo sobre Seguridade Social, o artigo 194 estabelece: Compete ao Poder Pblico, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos: carter democrtico e descentralizado da administrao, mediante gesto quadripartite, com

participao dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos rgos colegiados (inciso VII). No artigo 198, inciso III: as aes e servios pblicos de sade integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema nico, organizado de acordo com a seguintes diretrizes: participao da comunidade. J na seo sobre Assistncia Social, encontramos no artigo 204: As aes governamentais na rea de assistncia social sero (...) organizadas com base nas seguintes diretrizes: participao

36 da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao de polticas e no controle das aes em todos os nveis (inciso II). (MOREIRA, 2002:20 e CF: 2001)

Ainda que no encerrando detalhes normativos, os princpios constitucionais acabaram por condicionar diversas normas, principalmente a legislao ordinria das aes na rea social, tornando esta institucionalizao um marco divisor na histria da participao da sociedade no Brasil. At ento e de forma geral, a participao popular evoluiu de uma concepo de participao como a mera incorporao dos indivduos em aes assistenciais e comunitrias, predominante nos anos 50, at os movimentos populares reivindicativos, de forte conotao poltica, da dcada de 80 (GOHN, 2001, p.50). Com a abertura e oferta de novos canais de participao pelo Estado e sua implementao ao longo da dcada de 90, a relao com a sociedade se alterou profundamente. Os movimentos sociais passaram de uma atitude predominantemente reativa, antagnica e contestadora da legitimidade do Estado na gesto da sociedade, a uma postura mais propositiva, que passa a entend-lo como espao de disputa, que busca conquistar espaos no seu interior, alargando o leque de interlocutores e ampliando sua legitimidade. A participao entendida e realizada como confronto d lugar participao entendida como disputa e negociao. A reivindicao de participao popular, formulada pelos movimentos sociais, torna-se a reivindicao de participar da gesto da sociedade. (CARVALHO, 1998)

Assim, a participao comunitria e a participao popular caracterstica dos movimentos da dcada de 80 cedem lugar participao cidad, em que a categoria central deixa de ser a comunidade e o povo e passa a ser a sociedade, com todo o seu pluralismo de interesses (GOHN, 2001, p.56).

Alm das razes essencialmente polticas que levaram ampliao dos canais de participao da sociedade, outra condicionante que marca os novos tempos da administrao pblica, e que tambm est inequivocamente presente na Constituio de 88, refere-se descentralizao de polticas pblicas. Um dos argumentos pr-descentralizao, advindo da teoria do federalismo fiscal,

37 que os habitantes das diferentes unidades tm preferncias diferentes. Sendo assim, a proviso local, descentralizada e sob medida dos servios pblicos seria mais eficiente para aumentar o bem-estar da populao, em contraponto a uma oferta centralizada, distante e uniforme de polticas pblicas, caracterstica dos governos centralizados. Este argumento econmico, que visa fundamentalmente ao aumento da eficincia na alocao dos recursos pblicos, ganhou fora dentro de um contexto de profunda crise do modelo de Estado do Bem-Estar. Outra linha de argumentos em favor da descentralizao encontrada nos objetivos da participao poltica. Como diz BORJA (1988, p.18), o objetivo principal da participao o de facilitar, tornar mais direto e mais cotidiano o contato entre cidados e as diversas instituies do Estado, e possibilitar que estas levem mais em conta os interesses e opinies daqueles antes de tomar decises ou de execut-las. E no governo local que este participar se torna mais concreto, no sentido de aproximar a participao ativa dos resultados dela decorrentes. A realidade em jogo no nvel municipal mais palpvel e objetiva que nos outros nveis de governo, o que estimula a participao.

Finalmente, outra considerao importante que o governo local , a princpio, mais passvel do controle direto pela sociedade. Se por um lado, os governos centrais ficam sob alvo da mdia, por outro so os governos locais que, devido maior proximidade da comunidade, esto mais susceptveis a um controle direto. Assim, dentro de um contexto de fortes crticas ao Estado de Bem Estar devido ao comportamento rent-seeking dos agentes estatais, a

descentralizao, incorporada da perspectiva de um controle mais eficaz da sociedade sobre os governantes, surge como uma alternativa minimizao do Estado defendida pelo neoliberalismo.

Estas vises em favor da descentralizao, no entanto, no esto imunes a crticas, uma vez que a maior proximidade tambm pode levar ao estreitamento das relaes pessoais, facilitando o clientelismo e a captura do poder pblico pelas elites locais. Outra crtica, tambm pertinente, refere-se no considerao de uma eventual ineficincia de oferta na prestao do servio no

38 nvel local, seja por deficincias de qualificao tcnica das burocracias locais, via de regra menos qualificadas que as burocracias do governo central, seja pela maior vulnerabilidade corrupo, dada a maior e constante proximidade com os grupos de interesse e a pequena ateno dada pela mdia, ou mesmo devido perda de eventuais ganhos de escala, econmicos e de escopo, que uma oferta centralizada poderia propiciar (PRUDHOMME, 1995).

Independentemente destes riscos, o fato que houve uma significativa transferncia de recursos e atribuies do governo central para os governos locais, elevando o status jurdico, poltico e financeiro destes.

No entanto, estes movimentos descentralizadores e seus riscos inerentes acarretaram novos desafios de coordenao para o governo central, via de regra o detentor da maior parte dos recursos destinados a polticas sociais. Assim, uma forma recorrente utilizada pelo governo nacional para abordar este desafio foi a valorizao do controle pela sociedade, principalmente por meio de conselhos locais gestores de polticas pblicas.

2.2 Os

Conselhos gestores de polticas pblicas: conceito princpios constitucionais de participao popular, as legislaes

regulamentadoras das polticas sociais e o processo de descentralizao estimularam a implantao de diversos conselhos setoriais nos estados e municpios. Sucintamente, os conselhos so canais de participao que articulam representantes da populao e membros do poder pblico estatal em prticas que dizem respeito gesto de bens pblicos. (GOHN, 2001, p.7).

Mas esta forma de organizao, em que pese a existncia de profundas variaes, no nova na histria.9 Particularmente no Brasil, a forma conselhos se insere na agenda poltica dos anos 70 e 80, adaptando-se aos modelos de participao vigentes. Assim, so criados pelo poder pblico
9

Para algumas experincias internacionais conhecidas de conselhos, ver GOHN (2001, p.65) e TEIXEIRA (1996, p.7)

39 conselhos comunitrios para negociar demandas dos movimentos populares e, pelo lado dos prprios movimentos, conselhos populares no

institucionalizados, autnomos e reivindicativos. Estas experincias e os embates em torno da definio de sua natureza, cuja discusso central referiase a ser ou no o conselho um rgo embrionrio de um novo poder, de uma forma de democracia direta, com autonomia em relao ao Estado, tornaramse referncias importantes para a Assemblia Constituinte. Nesta, acabou prevalecendo a viso do conselho como uma das formas de participao visando a mudanas na gesto pblica e na elaborao de polticas, tendo em vista sua democratizao e transparncia, portanto, como canal de relao entre Estado e sociedade, espao de administrao de conflitos; uma forma distinta dos dois modelos, comunitrio e popular, at ento experimentados. (TEIXEIRA, 1996, p.8)

Assim, conforme GOHN (2000), como canais de participao que propiciam um novo padro de relaes entre o Estado e a sociedade ao viabilizarem a participao dos diferentes segmentos sociais na formulao das polticas sociais, os conselhos possibilitam populao o acesso aos espaos onde se tomam decises polticas e criam condies para um sistema de vigilncia sobre as gestes pblicas, implicando em maior cobrana de prestao de contas do executivo.

Os conselhos constituem-se normalmente em rgos pblicos de composio paritria entre a sociedade e o governo, criados por lei, regidos por regulamento aprovado por seu plenrio, tendo carter obrigatrio uma vez que os repasses de recursos ficam condicionados sua existncia, e que assumem atribuies consultivas, deliberativas e/ou de controle.

Seus formatos variam conforme estejam vinculados implementao de aes focalizadas, atravs de conselhos gestores de programas governamentais (merenda ou alimentao escolar, ensino fundamental, financiamento), ou elaborao, implantao e controle de polticas pblicas, atravs de conselhos de polticas setoriais, definidos por leis federais para concretizarem direitos de carter universal (sade, educao, cultura). H tambm conselhos envolvidos

40 com temas transversais que permeiam os direitos e comportamentos dos indivduos na sociedade (direitos humanos, violncia contra a mulher, etc.) (TEIXEIRA, 2000, p.102).

2.3

A febre conselhista no Brasil: disseminao e dificuldades

A importncia dos conselhos no modelo institucional brasileiro pode ser sugerida, no mnimo quanto ao aspecto quantitativo, por recente pesquisa do IBGE, informada em reportagem da Gazeta Mercantil de 18/04/2001 (LESSA, 2001): o perfil dos municpios traado pela pesquisa do IBGE mostra que o Brasil est se transformando numa repblica sovitica. Afinal, a traduo da palavra russa soviete conselho e os conselhos passaram a fazer parte definitivamente da gesto dos municpios brasileiros: em 1999, a mdia constatada pela pesquisa municipal foi de 4,9 conselhos por municpio, um total de 26,9 mil sovietes, espalhados por 99% dos municpios do pas.10 CARVALHO (1998) tambm, j em 1998, mencionava a existncia de mais conselheiros que vereadores nos municpios brasileiros, o que d a dimenso desta forma de participao popular. Quanto a sua importncia qualitativa, CARVALHO cita um estudo recente envolvendo 1422 secretrios municipais de sade, onde 62,7% deles consideram o Conselho de Sade a fora municipal mais influente na definio das prioridades em sade, bem acima do Legislativo, de polticos isolados e de outros rgos municipais.

Assim, participando da gesto de boa parte das polticas pblicas, desde sade e educao at turismo e meio-ambiente, vinculados ou no ao repasse de recursos federais, os conselhos chegam a ser vistos como um poder paralelo, alm dos clssicos poderes legislativo, executivo e judicirio. A alta proporo de conselhos deliberativos sugere este poder: 82% dos conselhos de sade, 78% dos de educao e 73% dos de criana e adolescentes so deliberativos.

10

Cabe destacar a natureza distinta dos sovietes russos do incio do sculo XX. Estes eram organismos de classe, compostos por operrios, soldados e intelectuais revolucionrios, que chegaram a submeter os partidos polticos e sindicatos, e desempenharam tarefas pblicas antes de responsabilidade do Estado, como na rea de sade, segurana pblica e gesto de processos de produo. (GOHN, 2001, p.67)

41 Neste aspecto, cabe ressaltar a lembrana de RAICHELIS (2000, p.43) de que a forma conselho no nova. O papel deliberativo sobre a poltica pblica e a dimenso poltico-institucional que assumem que representam a novidade nessa experincia conselhista atual.

No entanto, a disseminao dos conselhos pelos municpios brasileiros no significa necessariamente o sucesso qualitativo deste novo espao de participao. A literatura sobre o tema revela uma srie de problemas associados sua representatividade democrtica e sua eficcia em debater, decidir e fazer cumprir suas polticas.

Como exemplo, a mesma reportagem que mostra a disseminao dos sovietes coloca que a maioria dos conselhos ainda no participa da administrao pblica. Sua influncia costuma depender da vontade poltica do executivo, uma vez que no h estruturas jurdicas que tornem as decises do conselho imperativas ao executivo. Em relao gesto direta de recursos, os ndices tambm so mais tmidos: na rea de sade, 49% deles decidem onde colocar os recursos do SUS; na rea de educao, 41%, e na assistncia social, 42% gerem dinheiro. Para Queiroz Ribeiro, da UFRJ, outros problemas relacionam-se ao precrio fluxo de informaes entre o executivo e os conselhos, baixa capacidade propositiva e de avaliao dos conselheiros e a representatividade incipiente, visto que com a populao organizada que, ao fim ao cabo, se estabelecem as ligaes do conselho. CARVALHO (1998), por sua vez, alerta para esta `febre conselhista`, que absorve um grande nmero de lideranas, alm de segmentar a participao social, setorizando o encaminhamento de polticas, reduzindo a capacidade da sociedade de ocuplos todos com qualidade...

Um outro trabalho do CEPAM, em parceria com a Diviso Regional de Sade de Osasco-SP, tambm aponta alguns problemas envolvendo os conselhos. De 15 municpios sob jurisdio desta diviso, 70% apresentavam problemas legais quanto composio e representatividade dos conselheiros de sade. Dentre outras irregularidades, constataram a presena de vereadores na composio dos Conselhos. Outro estudo do CEPAM, em todo o estado,

42 tambm constatou que apenas 2% dos Conselhos Municipais de Assistncia Social foram criados antes da LOAS (Lei Orgnica de Assistncia Social), sugerindo que a grande maioria tenha sido de fato criada apenas para cumprir uma exigncia legal vinculada ao repasse de recursos (CRUZ, 2000, p.75).

TEIXEIRA (2000a, p.93) sumariza as dvidas quanto eficcia dos conselhos. Segundo ele, para falar de eficcia, entendida como a capacidade de deliberar, controlar e fazer cumprir suas decises, preciso antes falar em efetividade, em trs aspectos. Primeiro, em relao paridade, que no pode ser apenas numrica, legal e normativa, mas uma paridade de condies de acesso a informaes, de capacitao tcnico-poltica dos conselheiros e de

disponibilidade de tempo e recursos fsicos, humanos e tecnolgicos.

Em segundo lugar, quanto ao aspecto da representatividade preciso garantir, do lado da sociedade civil, que as escolhas dos conselheiros sejam democrticas e que os mesmos tambm sejam submetidos a procedimentos de controle e responsabilizao. A rigor, somente os organismos eleitos por sufrgio universal ou que recebem delegao explcita teriam o poder decisrio num regime democrtico, em que a regra da maioria princpio basilar que se traduz na eleio por voto universal. Porm, estamos diante de um processo de mudanas das relaes entre Estado e sociedade em que vrios espaos de interlocuo e de negociao comeam a surgir. Estes passam a ter uma legitimidade que denomina substantiva, embora no se pautem pelas regras de uma legitimidade procedimental, provinda de eleies ou deciso de maiorias. Embora no sejam eleitos como representantes da maioria da populao, a legitimidade dos membros do Conselho decorre da sua estreita vinculao sociedade atravs das entidades representadas e do processo de interlocuo que estas desenvolvem ou podem desenvolver com a populao. Vinculao que precisa ser atentamente preservada.

Ainda quanto a representao, do lado da representao governamental necessrio exigir a designao de representantes legtimos do governo, com capacidade e autoridade para decidir.

43 Finalmente, ao buscar a efetividade, a experincia tem mostrado que os conselhos precisam recorrer ao apoio e mobilizao da sociedade civil para que, de fato, suas deliberaes tenham mais fora. Assim, necessrio enfatizar a publicizao do conselho, a divulgao das suas aes e a discusso pblica da sua pauta. Por outro lado, preciso esclarecer que os conselhos so principalmente um lugar de interlocuo e de discusso de propostas entre a sociedade civil e o governo. um espao institucional, e no um espao dos movimentos sociais, que surgem e se qualificam independentes do governo. O desempenho do conselho, portanto, no depende apenas dos representantes da sociedade civil, mas de um intenso processo de negociao.

Alguns outros desafios que so usualmente apontados aos conselhos referemse conquista da unio e do entendimento entre os representantes das diversas entidades da sociedade civil, conquista de unanimidade junto aos representantes do governo e, mais uma vez, a garantia do suporte e mobilizao permanente das entidades as quais os conselheiros representam. Os conselhos precisam configurar-se mais como um espao de participao do que de representao, sob o risco de tornar-se semelhante, em seus pontos negativos, distante representao parlamentar. (SANTOS, 2000)

Enfim, a institucionalizao dos conselhos e sua disseminao pelos municpios brasileiros os tornaram importantes instrumentos disposio da sociedade para o exerccio do controle social sobre as polticas pblicas. No entanto, a literatura sugere que tais instrumentos possuem mais potencial do que eficcia, nas atuais condies. Problemas no desenho institucional, na forma de organizao e capacitao dos conselheiros, na representatividade e nas condies polticas so encontrados no dia a dia dos conselhos.

44

Captulo 3 - O potencial dos conselhos municipais: representao, deliberao e controle

Entre todos os povos do mundo, no em absoluto a natureza, mas a opinio, que decide a escolha de seus prazeres. Melhorai as opinies dos homens, e seus costumes purificar-se-o por si mesmos. Ama-se sempre aquilo que belo ou que se julga belo. (ROUSSEAU, citado em NASCIMENTO, 1998, p.237)

As dificuldades apresentadas pela realidade dos conselhos no Brasil levantam dvidas sobre a viabilidade deste espao de participao da sociedade atingir os objetivos a que se prope, essencialmente de constituir espao de controle social democrtico. Como visto no captulo anterior, muitas das dificuldades levantadas nos remetem aos mesmos problemas, relativos teoria democrtica e aos sistemas representativos, que foram apresentados no captulo 1: questes quanto legitimidade da representao, falta de transparncia ou baixa qualificao dos conselheiros no so afinal diferentes dos problemas de informao e de capacidade cognitiva, apontados como causas da insuficincia democrtica do sistema representativo tradicional e fatores essenciais a um controle efetivo sobre as polticas pblicas. No so, tambm, elementos ausentes nas causas que concorrem para a deficincia do mtodo democrtico em alcanar os valores de igualdade e soberania popular, conforme colocado por DAHL. Desta forma, pertinente questionar se os conselhos estariam destinados a incorrer nos mesmos erros e deficincias a que se propem a amenizar.

Para responder a este questionamento, antes de tudo preciso especificar melhor quais so os objetivos dos conselhos. Ou seja, de uma forma mais precisa, de acordo com as motivaes polticas, sociais e econmicas que estimulam a abertura de novos canais de participao da sociedade na gesto da coisa pblica, mencionados nos captulos anteriores, aos conselhos est colocado o desafio de constiturem espao democrtico destinado:

45 1. 2. ao exerccio e construo da cidadania e educao poltica; identificao e captao constante das preferncias quanto aos fins e

quanto s polticas para alcan-los, incluindo aqui a considerao das intensidades destas preferncias, e a sua transformao em polticas pblicas compatveis;11 3. ao controle social sobre as polticas pblicas, incluindo a responsividade

s demandas da sociedade e a responsabilizao dos governantes.

Constituindo este espao e exercendo tais funes, os conselhos tenderiam alcanar os fins ltimos de maior democracia e maior eficincia econmica e social na alocao dos recursos pblicos. O intuito deste estudo precisamente discutir a possibilidade de os conselhos alcanarem com sucesso estes objetivos, especialmente o controle social luz das questes democrticas apontadas no captulo 1. Em seguida, visa a verificar, a partir de uma perspectiva terica, o arcabouo institucional que cerca o conselho gestor de poltica pblica mais consolidado no Brasil: os conselhos de sade.

Para isto, uma definio mnima dos conselhos, objeto deste estudo, define conselho municipal gestor de
13

poltica

pblica

como

um

colegiado

institucionalizado, composto de um pequeno nmero de representantes do governo e da sociedade civil12 , estes designados democraticamente, que

responsvel pela gesto de uma determinada poltica pblica. Por gesto, defino desde a formulao e o planejamento da poltica pblica, o
11

A intensidade das preferncias, como j comentado no captulo 1, uma varivel no captada pelo sistema eleitoral tradicional, onde cada indivduo tem o mesmo peso, ou seja, o direito a um (01) voto. Nos espaos de participao como os conselhos, no entanto, dados os custos que envolvem o ato de participar, razovel supor que h uma outra legitimidade das decises que decorre da intensidade das preferncias ali manifestadas, cuja proxy seria o prprio comportamento participativo. 12 Colegiado definido no Dicionrio Aurlio (1986) como rgo dirigente cujos membros tm poderes idnticos. 13 SARTORI (1994, p.304), em sua descrio de comits, que possuem algumas caractersticas semelhantes aos conselhos, permite supor que um comit pequeno poderia ter entre 03 e 40 membros. No entanto, enfatiza que o tamanho eficiente mximo definido pela forma de funcionamento do comit e do grau de concordncia em torno dela. Um comit pode atuar mal com dez membros e ter um desempenho excelente com quarenta tudo depende de seus membros concordarem inteiramente com o modo (ou cdigo) de operao...

46 acompanhamento de sua implantao, a avaliao dos seus resultados e a retro-alimentao do sistema de gesto, incluindo o estabelecimento de aes corretivas e preventivas aos comportamentos e/ou eventos desviantes.

Com esta definio possvel identificar, relativos questo democrtica, dois pontos distintos de anlise: o conselho encerra tanto aspectos relacionados democracia representativa, uma vez que os conselheiros so representantes, e democracia deliberativa, dado o carter plural e colegiado da gesto.

3.1

Os conselhos e a questo da representao

Conforme visto anteriormente, as justificativas para o carter representativo da democracia ancoram-se em razes de ordem demogrfica, geogrfica e relativas complexidade do escopo em discusso. Estas condies, em que pesem as diferenas de grau existentes, tambm esto presentes nos municpios brasileiros. Portanto, a participao da sociedade civil na gesto de uma determinada poltica pblica, nos conselhos gestores, tambm se faz por meio de representantes. Ou seja, cabe perguntar em que medida o modelo de democracia representativa de designao dos conselheiros da sociedade civil enfrenta e supera os problemas (ou dficits) de representao usualmente discutidos quanto s instituies representativas clssicas, como o parlamento.

Antes de tudo, esta discusso envolve, no mbito dos conselhos, um componente adicional, no abordado anteriormente: a no universalidade do sufrgio para escolha destes representantes, legitimidade que garantida no sistema eleitoral tradicional. Isto , mesmo que por algumas razes as eleies tambm sejam freqentemente questionadas quanto sua legitimidade, por exemplo devido manipulao da mdia, elas tm um alcance universal, seguem regras institucionais consolidadas, inclusive tornando o voto

compulsrio, e so submetidas a controles, como da prpria mdia, cuja severidade depende do nvel de governo a que se referem. Ou seja, as instituies eleitorais nacionais e seus desdobramentos estaduais e municipais

47 procuram garantir uma disputa democrtica em torno dos poderes executivo e legislativo.

No entanto, no mbito dos conselhos, estas instituies no chegam. As regras institucionais, que devem zelar pela extenso do sufrgio, pelo sistema eleitoral e enfim pela representatividade dos conselheiros, so locais; cabe a este nvel de governo, potencial e relativamente sob menos controle institucional que os demais, defini-las, institucionaliz-las e aplic-las. Da decorrem os questionamentos quanto a legitimidade democrtica do processo de escolha dos conselheiros, representantes que sero co-responsveis pela gesto de uma determinada poltica pblica para todo o municpio.14

Cabe ressaltar, entretanto, que no inteno dos conselhos municipais alcanar uma representao similar, por exemplo, Cmara de Vereadores, mas sim representaes de amplitude temtica ou territorial, decorrentes principalmente de participao cidad voluntria, de onde emana um outro tipo de legitimidade. Este carter voluntrio, por exemplo, dados os custos envolvidos na participao, pode significar a manifestao de uma varivel importante no captada pelo sistema eleitoral tradicional, em que atribudo o mesmo peso a todos os atores: a intensidade das preferncias sobre determinada poltica. Assim, alcanar um equilbrio entre a representao parlamentar e as deliberaes nos conselhos, entre os eleitores compulsrios e suas escolhas de polticas e os cidados participantes ativos e suas escolhas de polticas, torna-se de fundamental importncia na discusso dos conselhos. Os conselhos municipais enfrentam portanto esta situao: sua limitada representatividade, ao menos quantitativa, se comparada s instituies cujos representantes so eleitos pelo sufrgio universal, o que atenuado pelo carter voluntrio da participao.

Alm da legitimidade eleitoral dos conselheiros, h outras questes que envolvem a relao de representao entre conselheiro e representado. Na
14

Isto no significa que, ao longo de seu amadurecimento, o prprio conselho no possa deliberar e garantir formas mais democrticas para renovao da sua composio. Esta crtica refere-se essencialmente ao momento anterior institucionalizao dos conselhos.

48 discusso sobre representao, responsividade e accountability, feita no captulo 1, foi abordada a existncia de pontos de vista diferentes entre representantes e representados que decorrem da assimetria de informao e de deficincias cognitivas, ambas inerentes s desigualdades sociais, naturais diviso de trabalho presente na relao e/ou ainda agravadas por um comportamento associadas auto-interessado inexistncia de do representante. de Estas deficincias, dos

mecanismos

responsabilizao

comportamentos desviantes, seriam as causas fundamentais dos dficts de representao.

Tais dificuldades de informao assimtrica, capacidade cognitiva e de responsabilizao so facilmente imaginadas quando tratamos de uma distante e especializada representao parlamentar. No entanto, estas consideraes podem ser amenizadas na relao de representao que ocorre entre conselheiros municipais gestores de polticas pblicas e representados, uma vez que: 1. os papis dos conselheiros e dos representados no se enquadram numa perspectiva de diviso de trabalho ou seja, o representante no se especializa em ser conselheiro e nem assume esta profisso, ao contrrio de um parlamentar. Assim no h justificativas naturais para a existncia de assimetria de informaes e diferenas de capacidade de processamento das mesmas; 2. a menor atratividade do cargo de conselheiro, dado seu carter no remunerado, e em que pese a perspectiva de poder que o cargo enseja, um fator que contribui para a reduo do universo de candidatos, favorecendo aqueles que de fato possuem esprito pblico, o que reduziria a probabilidade de comportamentos auto-interessados15;

15

H uma questo envolvendo esta pequena atratividade do cargo de conselheiro, que a possibilidade desta instncia se tornar uma hegemonia inclusiva, segundo a categorizao de DAHL (1997, p.30). Ou seja, uma instncia onde h um alto grau de participao, mas um baixo grau de competio poltica, levando a uma hegemonia de representao de alguns setores. A rotatividade dos conselheiros e da populao representada deve ser uma preocupao presente.

49 3. a durao geralmente mais curta dos mandatos dos conselheiros gera uma expectativa de responsabilizao mais freqente, o que pode induzir a um comportamento mais responsivo; 4. o carter municipal do mbito de representao, em que pese a existncia de municpios de grande porte, favorece ainda uma maior proximidade entre representado e conselheiro, de forma que a captao de preferncias e o feedback relacionado s polticas pblicas escolhidas pode ser mais direto e mais freqente; 5. a inexistncia de intermediao, como por exemplo da mdia, tambm dificulta aes deliberadas do representante no sentido de agravar a assimetria de informaes; 6. a participao e o envolvimento voluntrio dos representados, nas instncias de escolha dos seus conselheiros, permitem inferir uma maior propenso ao exerccio de uma participao tambm mais ativa e interessada no controle futuro das aes do conselheiro, quando comparada parlamentar; 7. o carter setorial ou temtico do conselho reduz e especializa o escopo em discusso, permitindo um acompanhamento direcionado, em contraposio a uma representao parlamentar em que a complexidade e diversidade dos assuntos tornam mais difcil e difuso um controle sobre o desempenho do representante; 8. o mbito local torna mais palpvel a relao entre poltica pblica e resultados, permitindo aos representados sentir na pele as conseqncias dos atos dos conselheiros e responsabiliz-los de forma pertinente, inclusive subsidiando com informaes o ciclo de gesto da poltica pblica. ao acompanhamento de uma distante representao

Certamente tais atenuantes so potenciais e no garantias. Um municpio de grande porte, por exemplo, perderia boa parte das vantagens associadas ao fato de ser local, precisando ento estabelecer outros arranjos institucionais que resgatem tal benefcio. Como proporemos mais a frente, h que se estabelecer arranjos institucionais que ajudem a viabilizar a realizao destas atenuantes.

50 Portanto, a questo da representao democrtica dos conselhos municipais gestores de polticas pblicas, ao menos quanto relao que se estabelece entre os conselheiros da sociedade civil e a prpria sociedade, abrange, de um lado, crticas quanto pequena extenso do sufrgio e portanto quanto a sua legitimidade, mas de outro, perspectivas de uma melhor representao dos interesses daqueles envolvidos no processo. Na seo seguinte, discutiremos a relao que se estabelece entre os conselheiros e o governo.

3.2

Os conselhos e a questo deliberativa

Na primeira seo do captulo 1, apontamos as dificuldades de se pensar a democracia inequivocamente associada a valores substantivos como bem comum ou igualdade. Como colocamos, esta dificuldade deve-se predominncia dos interesses conflitantes na estrutura de relaes sociais tpica da sociedade capitalista contempornea, o que dificulta um amplo e concertado debate pblico que permita a escolha de uma vontade nica.

Ainda no mesmo captulo, enumeramos algumas condies necessrias ao mtodo democrtico de tomada de deciso. Aps anlise daquelas condies, compartilhamos a concluso de DAHL de que, na sociedade complexa em que vivemos, no garantida a realizao dos ideais rousseanianos de igualdade e soberania popular pela democracia, uma vez que o prprio procedimento democrtico j no igualitrio e no permite uma real expresso desta soberania.

Considerando-se estes argumentos, possvel inferir que h somente duas formas de democratizar a democracia: melhorando o mtodo e/ou reduzindo a complexidade da sociedade. O que tentarei argumentar aqui que os conselhos municipais gestores de polticas pblicas, dado seu carter local e setorial e dado, fundamentalmente, seu carter deliberativo, so instncias de tomada de deciso democrtica em que ambas as possibilidades podem se realizar em grau considervel.

51 Esta perspectiva torna-se possvel ao considerarmos que h duas concepes diferentes de democracia, com relao forma de tomada de deciso coletiva. A concepo mais tradicional, e qual as crticas do captulo 1 se referem, consiste na deciso tomada a partir de um processo de simples agregao de preferncias individuais, preestabelecidas e para as quais se atribui o mesmo peso, tendo na regra da maioria um de seus pilares. Como exemplo emblemtico, cabe lembrar a concepo rousseauniana de deciso coletiva: uma espcie de agregao pura que estabelece que os indivduos devem formar suas preferncias em total isolamento, com o objetivo de garantir sua imunidade contra os riscos de serem corrompidos pela eloquncia e demagogia. (ELSTER, 1998, p.6).

No entanto, esta concepo de tomada de deciso coletiva no nica. Como contraponto democracia agregativa h a democracia deliberativa, segundo a qual uma deciso coletiva apenas quando emerge de arranjos de escolha coletiva que estabelecem condies de argumentao pblica e livre entre iguais, que so governados pelas decises (COHEN, 1998, p.186)16. Essencialmente, o que emerge nesta concepo a possibilidade de a democracia promover no apenas a agregao de preferncias, mas tambm sua transformao por meio da discusso pblica (ELSTER, 1998, p.1) ou ao menos uma concertao com as demais preferncias visando tomada de deciso coletiva (COHEN,1998, p.199).

Tal perspectiva, que abre novas possibilidades para a questo democrtica, tem como marco na teoria democrtica o conceito habermasiano de esfera pblica, que AVRITZER define como o espao no qual ...os indivduos interagem uns com os outros, debatem as decises tomadas pela autoridade poltica, debatem o contedo moral das diferentes relaes existentes no nvel da sociedade e apresentam demandas em relao ao Estado... Os indivduos
16

A igualdade aqui no significa igualdade de origem ou de pensamento: o pluralismo da sociedade reconhecido e irrestrito. H sim uma igualdade de autoridade, uma vez que cada um pode propor matrias para a agenda, propor solues para as matrias da agenda, oferecer razes para apoiar ou criticas as propostas. E cada um tem voz igual na deciso. (COHEN,1998, p.193-194)

52 no interior de uma esfera pblica democrtica discutem e deliberam sobre questes polticas, adotam estratgias para tornar a autoridade poltica sensvel suas discusses e deliberaes. (AVRITZER, 1999, p.30-31).

Ou, como coloca GOHN (2001, p.36), ...uma esfera que comporta a interao entre grupos organizados da sociedade, originrios das mais diversas entidades, organizaes, associaes, movimentos sociais, etc. A natureza dessa esfera essencialmente poltica argumentativa. um espao para o debate, face a face, dos problemas coletivos da sociedade, diferenciado do debate no espao estatal propriamente dito. Nele, prevalece a autoridade do melhor argumento.

Ou seja, na esfera pblica, e isto que incentiva AVRITZER (1999, p.30) a considerar tal conceito a renovao mais importante da teoria democrtica da segunda metade do sculo XX, vislumbra-se uma alternativa para superar as crticas e justificaes que levaram ao esvaziamento do conceito de democracia e conseqente formulao da procedimental, quais sejam, a impossibilidade de se pensar a existncia de um bem comum e a inviabilidade de uma concertao de interesses numa sociedade complexa.17

O ponto que se pretende chegar aqui que os conselhos deliberativos gestores de polticas pblicas se assemelham esfera pblica.18 Sua composio colegiada, envolvendo representantes do governo e da sociedade civil, permite inferir que as decises tambm so tomadas aps a discusso de
17

AVRITZER (1999), assim como este estudo, procura identificar no conceito habermasiano de esfera pblica e em seus desdobramentos possveis, a possibilidade de superao das condies da realidade social capitalista que esto na origem da teoria procedimental de democracia. Acredito que a diferena que, como veremos no presente estudo, limito esta possibilidade de superao ao universo local (pequenos municpios ou sub-regies destes) e ao escopo setorial e restrito da poltica em discusso, alm de enfatizar mais uma melhora no mtodo de deciso do que uma reduo da complexidade das relaes. 18 Ressalva-se, apenas, que o conceito original, o conceito habermasiano, preserva a autonomia da esfera pblica e a informalidade do processo de formao de opinio. A transformao da vontade poltica construda nestes espaos em polticas pblicas concretas se daria por meio de uma ao comunicativa, pela mera influncia nas decises governamentais, legislativas ou do executivo. O que no o caso dos conselhos, dados seu carter estatal e institucionalizado.

53 idias entre indivduos investidos do mesmo grau de autoridade, onde prevalece o melhor argumento. E isto implica, e aqui temos um pressuposto a ser confirmado, que este formato de instncia democrtica gera, de fato, decises mais eficientes e mais democrticas, quando comparadas quelas resultantes de um processo de simples agregao de preferncias como uma votao.

A sustentao do pressuposto mencionado pode ser feita enumerando algumas caractersticas de um processo de argumentao pblica e livre entre iguais para a tomada de deciso.19 Ou seja, podemos sugerir que a deciso por meio da argumentao melhor porque (ELSTER, 1998, p.11;

GAMBETTA,1998, p.22; FEARON,1998, p.45-55; MARCH e OLSEN, 1989, p.121): 1) revela informaes que no esto pblicas, distribuindo melhor as informaes; 2) diminui ou supera o impacto da bounded rationality20, propiciando inclusive mais criatividade nas solues; 3) reduz a prevalncia das preferncias dos atores que possuem

endowments (recursos, capacidades, informao, autoridade) iniciais superiores; 4) desestimula comportamentos auto-interessados devido a exigncia das justificaes se fazerem em pblico, o que torna o interesse pblico a nica justificativa aceitvel; 5) desestimula dissimulaes, uma vez que o discurso em prol do bem comum induz a alguma necessidade de consistncia nos atos privativos, devido

19 Segundo ELSTER (1998, p.5-6;10), h trs formas de deciso coletiva: argumentao, barganha e voto. Mas, logicamente, o mtodo de argumentao anterior aos demais, uma vez que at a defesa de outro, como o melhor mtodo, no prescindiria de argumentao. Outra considerao importante que os argumentos que sustentam a rejeio dos mandatos imperativos dos representantes, o fazem baseado na sua incompatibilidade com a natureza deliberativa do exerccio democrtico. (BURKE, 1942, citado em KINZO, 1998, p.29) 20 Condio que se refere a capacidade cognitiva limitada para receber, armazenar, recuperar e processar informao. (WILLIAMSON, 1996, p.377).

54 necessidade de lidar com a dissonncia cognitiva que discurso e atos divergentes podem trazer21; 6) legitima a escolha feita, uma vez que alcana consensos maiores reforando o compromisso com a implantao e as conseqncias da mesma. Os participantes se vem na deciso; 7) desejvel per si, pois melhora a qualidade intelectual e moral dos participantes, disseminando princpios de public-life, alm de propiciar certas habilidades e/ou virtudes, como eloquncia, retrica, empatia, cortesia, imaginao, raciocnio, preparao; 8) alcana decises mais eficientes, uma vez que so tomadas a partir de argumentao racional justificada com informaes e submetida a mltiplas vises.

Tendo em vista estas caractersticas, possvel sugerir que as condies enumeradas por DAHL como necessrias a um processo democrtico, principalmente aquelas que foram apontadas como improvveis num processo de agregao de preferncias, podem ser substancialmente atendidas em um processo deliberativo. Por exemplo a colocao, por qualquer membro, de uma nova alternativa entre as alternativas disponveis (4a condio), no s factvel, como parte integrante do modus operandi do processo de deliberao.

A necessidade de todos os indivduos possurem informaes idnticas sobre as alternativas (5a condio) tambm mais bem atendida neste espao, uma vez que as argumentaes devem ser fundamentadas, muitas das vezes com a revelao de informaes antes privativas. Alm disso, o carter setorial dos conselhos contribui para a especializao das informaes necessrias devido reduo do escopo em anlise.

21

Dissonncia cognitiva: basicamente, as pessoas buscam uma sensao de equilbrio entre suas crenas, atitudes e comportamentos, uma consistncia cognitiva. A discrepncia entre discurso e atitude, por exemplo, tem como resultado psicolgico um desconforto ou incmodo que impele a pessoa a diminuir o desequilbrio, alterando um ou outro. (BOWDITCH, 1992, p.72)

55 A adoo das alternativas vencedoras em substituio s perdedoras, bem como a reduo do problema do agente-principal entre a burocracia e os representantes (6a e 7a condies, respectivamente) tambm so mais bem atendidas neste espao, dado o carter deliberativo e a proximidade entre representantes, burocracia e os resultados objetivos da poltica pblica escolhida, o que favorece o controle sobre o governo. Cabe destacar tambm que os interlocutores da burocracia do Estado, nos espaos como os conselhos setoriais, no so normalmente nefitos na poltica pblica em questo, possuindo de antemo um conjunto de conhecimentos especficos, que lhes permitem uma discusso mais informada e menos sujeita a manipulao tcnica. Quanto ao aspecto das decises tomadas durante o mandato (8a condio), cabe lembrar que os conselhos so rgos perenes, cuja freqncia de reunio e deliberao deve ser determinada por regras.22 No entanto, h de se supor que as decises importantes e pertinentes so tomadas aps discusso neste frum, sempre que necessrio.

Alm disso, o processo deliberativo tambm permite a manifestao da intensidade das preferncias pela argumentao, superando as limitaes de se atribuir pesos iguais a intensidades diferentes, caracterstica de um processo de simples agregao.

Ou seja, por meio da deliberao nos conselhos possvel, por um lado, aprimorar o mtodo democrtico de tomada de deciso, baseado nas consideraes sobre melhor distribuio da informao e o aprimoramento da capacidade de interpretao e julgamento destas por meio da argumentao. Por outro lado, esta deliberao democrtica pode levar a melhores resultados
22

Esta questo da perenidade dos conselhos tambm contribui para a cooperao entre os atores. SARTORI (1994, p.307)afirma que em havendo um fluxo de decises contnuo e intensidades desiguais dos atores quanto s preferncias, esses aceitam compensaes futuras e no apenas imediatas, o que viabiliza a negociao, facilita a cooperao, podendo levar a resultados de soma positiva. precisamente a lgica de cooperao que ocorre, segundo a Teoria dos Jogos, quando os jogadores participam de jogos que se repetem indefinidamente (PUTNAM, 1996, p.175)

56 devido maior facilidade de se obter uma concertao de interesses, que no tem a pretenso de atingir um consenso ou revelar um improvvel bem comum, mas que qualifica e viabiliza a tomada de decises coletivas.

3.3

Os conselhos, o controle e a responsabilizao

Alm de constituir um espao democrtico, como foi colocado no incio deste captulo, de acordo com as motivaes polticas, sociais e econmicas que justificam ou conduzem a novas formas de participao da sociedade, aos conselhos gestores esto colocados trs objetivos mais especficos: promoo da cidadania e da educao poltica; identificao, captao e ponderao constante das preferncias da sociedade, com vistas formulao de polticas pblicas; e controle social sobre estas, incluindo a responsividade s demandas da sociedade e a responsabilizao dos governantes.

De uma forma bastante breve e geral, podemos aceitar que quanto construo da cidadania e formao poltica, estes espaos de participao, de fato, tendem a promov-las. A simples abertura de novos espaos de reivindicao, de interlocuo poltica, de discusso em torno de recursos escassos e necessidades pblicas e coletivas tende a produzir melhores cidados.23 Apesar disto, necessria uma avaliao mais aprofundada sobre a forma que os conselhos abordam este desafio ou o grau de eficincia em que o alcanam, assuntos que no so de interesse deste estudo.

O segundo objetivo dos conselhos, viabilizar a manifestao, a identificao e a captao de preferncias da sociedade, considerando seus aspectos de intensidade variada e de variabilidade no tempo, permitindo a formulao de polticas pblicas compatveis, trata-se fundamentalmente de uma questo pertinente necessidade de maior eficincia econmica e social na alocao dos recursos pblicos. Ou seja, dentro de um contexto de boa governana, a abertura de um espao de manifestao constante da sociedade permitiria ao
23

Para uma discusso mais aprofundada sobre este aspecto, ver STUART MILL (1991, citado em FUNGERIK e WRIGHT, 1999, p.119) e BENEVIDES (1994).

57 Estado identificar as necessidades prioritrias e ainda receber aporte de conhecimento quanto melhor forma de abord-las.24 Este objetivo, que no recebe neste estudo uma ateno especfica, refere-se fundamentalmente questes relativas representatividade dos conselheiros ou das preferncias captadas, assunto abordado na seo 4.1, e tambm eficcia do processo deliberativo envolvido na formulao das polticas.

No entanto, e assim passamos ao terceiro objetivo, o seguimento ou cumprimento das polticas pblicas formuladas pelo conselho, a partir das preferncias e deliberaes, passam a ser uma questo de controle. Ou seja, a responsividade estas preferncias manifestadas depende de o conselho conseguir ser, de fato, uma instncia de controle social sobre o governo, assunto que o objeto desta seo.

Conforme colocado no captulo 01, este conceito de controle social refere-se a um controle ascendente, abrangendo a responsividade e a responsabilizao do governo numa relao direta ou semi-direta com a sociedade, por meio da influncia na escolha de polticas pblicas, da exigncia de prestao de contas no uso de recursos, da fiscalizao do cumprimento de suas deliberaes e da sano punitiva ou de recompensa. Para prosseguir, no entanto, acredito que seja pertinente elucidar brevemente as diferenas existentes entre os conceitos de controle, accountability e responsabilizao, que temos usado.

3.3.1 As diferenas entre controle, accountability e responsabilizao Da teoria administrativa, o controle, ao lado do planejamento, da organizao e da direo, uma das quatro funes clssicas da administrao. (URDAN, 1997). Assim, dos compndios da teoria, podemos extrair de FAYOL a seguinte definio: o controle consiste em verificar se tudo est correndo em
24

Os conselhos funcionariam aqui como um meio de insero da burocracia do Estado na sociedade, permitindo a contnua negociao de metas e polticas, o que remete analogamente questo da autonomia inserida defendida por EVANS (1997, p.125) ao analisar os fatores de sucesso dos Estados desenvolvimentistas.

58 conformidade com o plano adotado, as instrues emitidas e os princpios estabelecidos. Seu objetivo apontar as faltas e os erros para que se possa retific-los e evitar a sua reincidncia. Aplica-se a tudo: coisas, pessoas e atos. (FAYOL, 1976:143).

Por accountability entendo a susceptibilidade ao controle, particularmente ao controle sobre os resultados (sobre as coisas), executado por mecanismos objetivos e exteriores ao responsvel. Esta definio refora a perspectiva de o accountability estar associado exclusivamente a uma imposio externa ao indivduo, abandonando qualquer ligao a uma conotao moral relativa introjeo de valores pblicos pelo agente. Assim, o processo de

accountability envolve, essencialmente, quatro eventos seqenciais: a apurao dos resultados; seu julgamento como adequados ou inadequados ao previsto; a identificao dos responsveis; e a sano dos mesmos.25

Por sua vez, o conceito de responsabilizao engloba e vai alm do conceito de accountability por duas razes. Primeiramente, porque aplica-se tambm aos meios e no apenas aos resultados, numa espcie de accountability exante ou preventiva.26 Constitui assim uma garantia prvia do comportamento responsivo, ou seja, uma forma externa de assegurar que as polticas adotadas correspondam quelas escolhidas e que os comportamentos dos atores correspondam ao esperado. Reportando definio de FAYOL, seria o controle preventivo aplicado tambm s pessoas e aos atos; anterior portanto aos resultados.

Em segundo lugar, e aqui h uma extrapolao do conceito de controle de FAYOL, h uma dimenso moral na responsabilizao, ausente no conceito de accountability (CAMPOS, 1990, p.33; CUNILL GRAU, 2000, p.269). Ela referente possibilidade de o agente comportar-se de acordo com valores
25

Cabe observar que, no caso do conceito de accountability, talvez fosse mais correto falar de controle a partir dos resultados ao invs de controle sobre os resultados, uma vez que este ltimo sugere a possibilidade de influenciar os resultados preventivamente. 26 Esta concepo de accountability ex-ante, ou seja, sobre aes futuras e no apenas sobre resultados, adotada por outra corrente de autores. Ver CUNILL GRAU (2000, p.270) e MARCH e OLSEN (1989, p.154).

59 republicanos e democrticos devido introjeo destes valores e no devido imposio externa. Ou seja, seria uma responsividade self-enforced em contraponto responsividade assegurada por mecanismos externos de responsabilizao; representaria a diferena entre responsabilizar-se por e ser responsabilizado por.

Talvez esta dimenso moral possa ser incorporada ao conceito de controle se, conforme DAHL, entendermos controle como influncia ou ... uma relao entre atores de tal forma que preferncias, desejos e intenes de um ou mais atores conformam aes, ou predisposies para agir, de outro ou outros atores. Controle assim uma relao causal: as aes de um ator so interpretadas como decorrncia, ou causadas pelas preferncias de outros atores. (DAHL, 1982, p.16-17). Esta conceituao suficientemente abrangente para incorporar tambm a possibilidade de o agente ser influenciado pelos valores do pblico, ainda que de forma no intencional, e passar a se comportar autonomamente de forma responsiva. Tal perspectiva importante porque, em que pese tal dimenso moral no estar presente nas definies administrativas de controle27, a responsabilizao dos agentes por meio da socializao de princpios e valores de public life , como veremos, um potencial instrumento de controle social, particularmente em instncias mistas e deliberativas de governo como os conselhos gestores.

Portanto, o conceito de controle social que aqui ser usado, alm da responsividade, abrange o conceito de responsabilizao em todas as suas dimenses. Ou seja, significa o controle sobre os meios ou polticas, sobre as pessoas ou agentes e a partir dos resultados, valendo-se tanto de imposies externas quanto de constrangimentos subjetivos interiores.

27

Esta noo de controle como influncia se assemelha ao conceito de direo da teoria administrativa, outra das quatro funes clssicas da administrao. (URDAN,1997).

60

3.3.2 O potencial dos conselhos como atores de controle social A questo que se coloca aqui se os conselhos municipais gestores de polticas pblicas constituem potencial agente de um efetivo controle social. Ao lado das questes j mencionadas de assimetria de informao, capacidade cognitiva e disponibilidade de instrumentos de sano, que abordaremos mais frente, uma importante problemtica em relao ao controle pelos conselhos refere-se consideraes sobre a co-gesto, isto , sobre a participao constitutiva da sociedade no conselho e nas suas deliberaes, o que os impediria de se configurar em sujeito eficaz e imparcial de controle sobre o Estado.

Sobre este ponto, CUNILL GRAU (2000, p.280), por exemplo, taxativa: la cogestin es irreconciliable com el control. Para ela a eficcia do controle diretamente dependente da independncia e autonomia que os atores do controle social mantm em relao ao Estado. Sua justificativa para tal afirmao, no entanto, no se baseia numa possvel incompatibilidade tcnica acerca da coexistncia das funes de deliberao e controle em um mesmo rgo; mas sim em evidncias empricas de que a institucionalizao da participao cidad na Amrica Latina tem favorecido determinadas categorias de interesses particulares, bem como direcionado o contedo a ser submetido ao controle, buscando apenas a colaborao funcional da sociedade no exerccio da poltica e no a influncia e controle sobre ela. (CUNILL GRAU, 1998, p.153). Ou seja, a restrio de CUNILL GRAU decorre de problemas do desenho institucional relativo representao da sociedade e ao contedo em questo, e no de uma impossibilidade terica de se consubstanciar, num mesmo rgo, as funes diretivas e de controle.

Outra referncia importante, eventual necessidade de separao entre controlado e controlador, a teoria de separao de poderes de Montesquieu, curiosamente inspirada no modelo parlamentarista ingls. Conforme

ALBUQUERQUE (1998, p.120), no entanto, tal separao refere-se a um problema poltico e no a um problema jurdico-administrativo de organizao

61 de funes. Isto , a teoria da separao de poderes refere-se, originalmente, s diferentes bases sociais que do origem ao poder e no s diferentes funes que os poderes venham a assumir. O objetivo evitar a tirania de uma determinada frao social sobre as demais, permitindo que tenham poderes equivalentes; no se trata, portanto, de estabelecer que uma funo deve ser exercida exclusivamente por um ou outro poder. 28

Desta forma, no acredito na impossibilidade administrativa de o conselho gestor se encarregar, de fato, da gesto completa da poltica pblica, o que como j definido, envolve desde a formulao e o planejamento da poltica pblica at a avaliao e controle dos seus resultados. No entanto, cabe reconhecer que ao menos uma etapa do ciclo de gesto pode ficar parcialmente prejudicada: o estabelecimento de aes corretivas e preventivas mais drsticas aos comportamentos desviantes. Isto , a utilizao de mecanismos mais rigorosos de sano pelos conselheiros pode ser limitada, no mbito dos conselhos, por quatro motivos: sua inexistncia institucional, o fato de os conselheiros da sociedade civil serem co-responsveis pelos desvios, a paralisia que pode trazer ao governo e o efeito negativo que isto implicaria na relao cooperativa do conselho.

No caso dos instrumentos de sano, como coloca CUNILL GRAU (2000, p.79), indispensvel que a sociedade disponha de recursos coercitivos respaldados legalmente que possam aumentar a eficcia das sanes simblicas eventualmente disponveis. Isto porque estas no tm efeitos mandatrios, ficando sua eficcia dependente da capacidade de gerar escndalos ou protestos que cheguem grande mdia. Entretanto, isto uma prerrogativa definida pelo arcabouo institucional-legal. No caso especfico do Brasil, os conselhos gestores no possuem estes mecanismos: so rgos
28

Cabe mencionar tambm que na perspectiva do conceito de responsabilizao que adotamos aqui, no so apenas os controles externos que importam, em que pese a descrena de MADISON em outros tipos de controle. Ver DAHL (1989, p.83) para uma crtica nfase de Madison nos controles constitucionais prescritos e no nos controles sociais operantes, nos controles constitucionais recprocos e no nos controles sociais mtuos. ...na ausncia de certas condies sociais prvias, nenhum arranjo constitucional pode criar um repblica no tirnica.

62 com funo de controle, contudo, no correicionais, base da tentativa de anulao do poder poltico-administrativo. MOREIRA (2002, p.20)29

Mas independentemente da disponibilidade dos instrumentos de sano, um outro ponto relevante que coloca em dvida a viabilidade da sociedade civil constituir ator efetivo de controle social, o fato de os conselheiros da sociedade civil participarem constitutivamente das deliberaes do conselho. Ou seja, na hiptese de o governo ser responsivo s decises do conselho e as polticas ento adotadas produzirem resultados no representativos, no sentido de representao de PITKIN (1967, citado em PRZEWORSKI et al., 1999, p.2), ou seja, resultados que no levem ao melhor interesse pblico, a prpria sociedade representada deveria sancionar-se a si mesma? 30

A terceira questo que pode tornar tais mecanismos de sano no recomendveis, refere-se ameaa que representa ao andamento da poltica. Como colocam MARCH e OLSEN, excesso de accountability pode levar a procrastinao e excessiva considerao de possibilidades, reduzindo a assuno de riscos, tornando os decisores mais receosos dos erros que podem se tornar pblicos, e estimulando-os a permanecerem em cursos de ao que aparentemente j falharam. Lembram que por trs do conceito de accountability est a presuno de liberdade do agente, sem a qual no faria sentido falar em controle. (MARCH e OLSEN, 1995, p.146).

Finalmente, a quarta e mais importante razo para a no utilizao de recursos externos e extremos de sano no conselho, para punir atos graves de irresponsabilidade de um agente do governo, repousa no fato de que talvez sua utilizao no seja mesmo adequada s relaes de confiana e cooperao que se espera que ocorram em uma gesto participativa. Ou seja, o carter
29

No captulo seguinte, ser discutida a possibilidade de recurso ao Ministrio Pblico ou outros instrumentos jurdicos. 30 Esta questo pertinente caso o governo seja responsivo ao conselho. No entanto, como lembra DANIEL (1988, p.35), o governo local no monoltico, o que abre espaos para uma no responsividade da frao executora do governo em relao frao do governo representada no conselho. Neste caso uma outra relao agenteprincipal passa a ser o foco, tornando-se provavelmente um problema hierrquico.

63 deliberativo do conselho e seu funcionamento continuado favorecem a interao face a face, o compartilhamento de dificuldades e solues, o conhecimento e a identificao com o outro, a promoo de respeito, confiana e empatia mtuos. Favorecem portanto condies para uma relao cooperativa ou de soma positiva que, estrategicamente, devem ser preservadas.

Alm disso, como colocam MARCH e OLSEN (1989, p. 118), a viso de accountability, baseada na imposio de sanes externas ao comportamento no responsivo, decorre da assuno que o comportamento dos agentes pblicos segue uma agenda privada e maximizadora de sua utilidade. Assim, a soluo encontrada estabelecer incentivos de tal forma que os agentes, agindo racionalmente em seu prprio interesse, tambm agiriam no sentido do interesse pblico.

No entanto, em contraponto a esta viso, MARCH e OLSEN (1989, p.118-119) defendem o que chamam de uma concepo integradora do processo poltico, na qual o comportamento individual segue outro padro, baseado em histria, cultura, identidades, obrigaes morais e razo. O comportamento no responsivo do agente seria ento um problema de integridade profissional, de tal forma que a soluo passaria pela socializao dos mesmos em princpios e valores ticos e coletivos. Desta concepo, o importante aqui que a caracterstica deliberativa dos conselhos pode favorecer tal socializao, e portanto o controle social, uma vez que, em compensao ausncia de mecanismos externos de sano, promoveria a introjeo de valores pblicos pelo agente. 31

Estas reflexes, sobre a indisponibilidade e tambm sobre a inadequao estratgica dos instrumentos de sano e sobre a co-gesto da sociedade civil

31

Cabe ressaltar, como coloca SANTOS (2000) ao discorrer sobre os conselhos de sade, que esta socializao, alm de facilitar o controle social sobre os gestores da poltica de sade, favorece tambm o controle do conselho sobre as prprias entidades da sociedade civil que o compem. Esta ltima atribuio fundamental, visto que visa a promover a concertao dos interesses diversos,

64 com o Estado, permitem algumas concluses quanto a amplitude e a profundidade possveis do controle social pelos conselhos gestores.

Basicamente, elas levam a constatao que os conselhos tm condies para agir corretivamente sobre as polticas e a partir dos resultados; mas no tm capacidade e nem incentivos para sancionar, com rigor, os agentes do governo ou os conselheiros. Resgatando a definio de FAYOL sobre controle, as aes corretivas profundas somente ocorreriam, a rigor, quanto aos desvios nos procedimentos (atos) e nos resultados (coisas), mas no quanto aos desvios de comportamentos (pessoas).

Apesar disto, refletindo sobre os mbitos possveis de um controle efetivo, seja sobre a poltica em si, seja a partir dos resultados, e ressalvados os potenciais problemas de representao tratados na seo 3.1, possvel afirmar que o processo de deliberao, caracterstico dos conselhos, favorece duas condies essenciais responsividade s preferncias e responsabilizao do governo ou, mais propriamente, ao corretiva sobre os rumos da poltica: a reduo da assimetria de informaes e o aumento da capacidade cognitiva para sua interpretao e julgamento. Primeiramente, a interlocuo

argumentada com os conselheiros da sociedade civil permite burocracia do Estado precisar e apurar melhor as preferncias sinalizadas, o que favorece a aderncia destas com as polticas adotadas.

Quanto responsabilizao, a deliberao entre os representantes do governo e da sociedade civil e o sentir na pele os resultados da poltica, favorecem, como j discutido, a uniformizao de informaes e o julgamento argumentado das mesmas, viabilizando ao fim uma maior coerncia entre comportamentos, aes ou resultados e as aes corretivas, ainda que brandas, aplicadas nos desvios respectivos.

Em suma, o potencial de controle social a partir dos conselhos tmido, se falarmos da prerrogativa de vigorosas sanes polticas sobre os responsveis, mas pode ser bastante promissor se tratarmos do controle sobre as dimenses
particularistas, universalistas. em benefcio de interesses mais gerais,

65 tcnica e administrativa da poltica pblica em si e tambm do processo de socializao paulatina dos participantes do colegiado, agentes pblicos e conselheiros da sociedade civil, em valores e princpios democrticos e republicanos.

66

Captulo 4 - A importncia do design institucional e o arcabouo institucional dos conselhos de sade

A maior ou menor participao antes um problema do Estado e de seu governo que da sociedade. (BORJA, 1988, p. 14)

... As opinies de um povo nascem de sua constituio. Embora a lei no regulamente os costumes, a legislao que os faz nascer;... (ROUSSEAU, citado em NASCIMENTO, 1998, p.237)

O captulo anterior abordou o que denominamos potencial dos conselhos municipais em constiturem espaos democrticos e efetivos de controle social sobre os governos e as polticas pblicas. O passo seguinte seria, para os pontos que consideramos potencialmente realizveis, analisar sobre quais condies, sejam polticas, sociais, culturais, institucionais, histricas, tal potencial se realizaria.

Por exemplo, e de forma breve, possvel supor que um governo com orientao poltica democrtica e participativa seja mais permissivo ao controle social do que um governo tecnocrtico, mantidas iguais as demais condies. Da mesma forma, possvel inferir que uma sociedade civil forte, autnoma e participativa tenha mais condies de impor ao Estado alguma espcie de controle do que uma sociedade aptica. Os exemplos citados, no entanto, nos remetem a uma questo anterior: que condies so capazes de produzir governos orientados democraticamente e sociedades civis ativas?

4.1

A importncia das instituies

Este estudo no tem a pretenso de responder a tais questes. Mesmo reconhecendo que as condies histrico-estruturais e o comportamento e a estratgia dos atores so tambm fatores importantes para a compreenso dos processos polticos, nosso enfoque aqui se restringe uma abordagem

67 institucionalista, ou seja, em examinar as condies institucionais que favorecem o controle social democrtico, no nosso caso, por meio dos conselhos municipais gestores de polticas pblicas.

Este enfoque institucional relevante por dois motivos. O primeiro, como coloca BORJA ao tratar de participao cidad, deve-se necessidade de se institucionalizar a interlocuo entre a sociedade e o Estado: a participao requer certo grau de institucionalizao , de regulao jurdica, sem a qual nem as autoridades locais nem as administraes pblicas se sentem obrigadas a concertar-se com as organizaes sociais, nem estas ltimas se vem reconhecidas e estimuladas no exerccio de seus direitos formais a implicados... (BORJA, 1988, p.25)

Ou ainda como colocam ANASTASIA e AZEVEDO (2002, p.81), ao tratar de governana e accountability, ... a maior ou menor capacidade de governana [condiciona-se] possibilidade de criao de canais institucionalizados, legtimos e eficientes, de mobilizao e envolvimento da comunidade na elaborao e implementao de polticas...

Porm, em que pesem estas colocaes, o mesmo BORJA (1988, p.25) adverte para os perigos da formalizao: medida que a regulao jurdica tende a construir uma ordem esttica, h uma tenso inevitvel entre participao direta e institucionalizao formal . Ou ainda como coloca TEIXEIRA (1996, p.12), ... a institucionalidade tem um carter contraditrio. Por um lado, pode concretizar e consolidar mudanas sociais, dando-lhes permanncia e continuidade. Por outro, pode estabilizar situaes e prticas rgidas que dificultam mudanas, exigindo dos atores um processo crtico e reflexivo permanente, e das estruturas regras flexveis que possam ser renegociadas e reelaboradas, conforme as necessidades.

Ou seja, a imperatividade de se institucionalizar a participao, associada aos riscos inerentes a esta mesma institucionalizao, suscita a importncia de se discutir a convenincia deste ou daquele design institucional em favorecer o alcance dos objetivos a que o movimento participativo se prope. No nosso

68 caso especfico, em favorecer o alcance dos objetivos para os quais esto investidos os conselhos municipais gestores de polticas pblicas.

O segundo motivo para a nfase no aspecto institucional, e que relaciona-se com a necessidade de institucionalizao mencionada, deve-se crescente importncia que as instituies tm recebido nos estudos de teoria poltica. Sob a denominao de neoinstitucionalismo, esta corrente analtica trouxe as instituies ao centro do debate acadmico, destacando sua importncia para a explicao dos fenmenos polticos. 32

Como coloca NORTH (1990, p.6), o principal papel das instituies na sociedade reduzir a incerteza, estabelecendo uma estrutura estvel, embora no necessariamente eficiente, para as interaes humanas. Elas representam um conjunto de constrangimentos escolha dos atores, reduzindo o rol de alternativas possveis e influenciando, assim, os resultados polticos. Por exemplo, sob condies de informao limitada e capacidade de apreenso da realidade tambm limitada, as regras podem reduzir os custos da interao dos atores, estabelecendo garantias ou distribuindo melhor as informaes, quando se compara a um hipottico mundo sem instituies.

O neoinstitucionalismo, no entanto, vai alm do entendimento das instituies apenas como um cenrio no qual atores adaptam-se estrategicamente. Como apontam MARCH e OLSEN (1995, p.28), as instituies tambm modificam as preferncias, de tal forma que a ao poltica no comearia apenas com interesses, preferncias e antecipaes racionais das conseqncias de determinada escolha, mas com regras, identidades e papis. Um exemplo disto, pertinente ao objeto deste estudo, citado por CUNILL GRAU (1997, p.142) ao tratar de atividade e inatividade poltica. Ela menciona um estudo de ROSENSTONE e HANSEN (1993) sobre participao eleitoral e envolvimento

32

Por instituies entende-se, segundo a conceituao de NORTH (1990, p.4), tanto regras formais como leis ou constituio, quanto informais como convenes ou cdigos de conduta e comportamento. LEVY (1991, citada em MARQUES, 1997, p.76), por outro lado, critica esta amplitude, restringindo as instituies quelas com aspecto legal. No presente trabalho, adotada a posio de LEVY, sendo portanto nosso

69 nas atividades do governo, e conclui que o grau de participao cidad significa menos uma manifestao de escolhas individuais relacionadas a engajamento ou apatia, satisfao ou descontentamento, do que um reflexo do sistema poltico vigente. Ou seja, em consonncia com a viso institucionalista, a participao ativa seria um indicativo de um sistema que possui mecanismos ou instituies que mitigam os custos da participao, constrem identidades e papis voltados participao, e moldam as preferncias em direo ao interesse pblico. Destaca-se assim, a importncia potencial das instituies em controlar ou influenciar o comportamento poltico e social.

Finalmente, mesmo reconhecendo que os resultados polticos decorrem essencialmente da combinao de trs fatores interdependentes, o arcabouo institucional, os determinantes estruturais e o comportamento dos atores, individuais ou coletivos, em um regime liberal democrtico improvvel a ocorrncia de transformaes profundas e abruptas nestes dois ltimos fatores. Apenas processos de ruptura ou revolucionrios poderiam promover

alteraes, por exemplo, na estrutura de classes de uma sociedade. Assim, em que pese tambm serem improvveis movimentos radicais no arcabouo institucional, em um regime democrtico esta a via legtima e de maior alcance para as mudanas possveis. Por meio das alteraes institucionais que produziremos efeitos, ainda que paulatinos, nas estruturas e nos comportamentos.

4.2

Uma abordagem institucional dos conselhos

O propsito das consideraes da seo anterior foi portanto destacar a relevncia, se no o carter imprescindvel, de um adequado arcabouo institucional, para os conselhos alcanarem seus objetivos.33 Feito isto, podemos retornar questo com a qual iniciamos este captulo: quais as
objeto de anlise, as instituies legais definidoras da relao Estado-sociedade nos conselhos. 33 Cabe frisar novamente que no desconsideramos a importncia de comportamentos e condies polticas para facilitar o controle social, principalmente na ausncia de instituies favorveis. Mas como colocam MARCH e OLSEN (1990, p.24) as instituies so construdas tambm devido s ameaas de turnover dos governantes.

70 condies institucionais que favorecem e viabilizam o controle social, no nosso caso, por meio dos conselhos municipais gestores de polticas pblicas? Mais precisamente, quais as regras institucionais necessrias composio e ao funcionamento democrtico dos conselhos (ou s suas dimenses

representativa e deliberativa) e ao exerccio efetivo do controle social sobre o governo que favorecem, se no garantem, a realizao do potencial dos conselhos?

Para responder a estas questes, cabe definir melhor o que entendemos por instituies neste estudo. Em que pesem alguns autores tratarem tambm como instituies as convenes ou cdigos de comportamento social ou cultural (NORTH, 1990, p.36), a este estudo interessam exclusivamente as instituies formais ou legais, alinhadas com o conceito de regra de ELINOR OSTROM. Segundo ela, regras so prescries conhecidas, aceitas e usadas por um grupo de participantes e que definem quais aes so requeridas, permitidas ou proibidas em uma dada situao, e cuja desobedincia implica em responsabilizao.34 Assim, as regras estabelecem o conjunto de posies e papis e as condies nas quais os participantes so escolhidos para ocuplos ou deix-los; definem o escopo, o conjunto de aes e os resultados que podem ser afetados por cada uma das posies e papis, e os incentivos ou custos envolvidos em cada um dos resultados; e prescrevem as regras de deciso, de informao e comunicao e as compensaes ou custos

impingidos aos participantes. (OSTROM,1986, p.5-6 e19).

Alm disso e fundamentalmente, regras so dispositivos sujeitos interveno humana e mudana, por meio das quais ns interviemos para mudar a estrutura de incentivos em uma determinada situao. OSTROM (1986, p.5-6).

34 OSTROM (1986, p.6) diferencia regras de leis formais, ao considerar que estas no so necessariamente conhecidas e self-enforced. Neste estudo no fao esta diferena, assumindo que as leis, decretos, regimentos, etc., so cumpridas. Embora sejam tambm verificadas a existncia e a abrangncia das regras que impem o cumprimento das regras.

71 Assim, segundo este conceito e no caso particular dos conselhos gestores municipais, a sua institucionalizao abrange legislaes federais, estaduais e municipais, alm dos regimentos internos, que prescrevem os sujeitos do controle social, a composio dos conselhos, a forma de escolha dos conselheiros, suas atribuies e deveres, o mbito de sua atuao, os instrumentos de sano disponveis, os procedimentos para a tomada de deciso, dentre outras regras.

Sero sobre estas regras institucionais, no nosso entender essenciais ao exerccio do controle social democrtico pelos conselhos gestores, que nos debruaremos para examinar se so ou no favorveis realizao do potencial dos conselhos, quanto s suas dimenses representativa, deliberativa e quanto ao controle em si.

Para tanto, usaremos como referncia prtica o arcabouo institucional-legal da poltica de sade, e particularmente, as regras institucionais que governam o Conselho Municipal de Sade de Santo Andr, So Paulo. Antes de tudo, cabe esclarecer que no h a pretenso de configurar estas escolhas em amostras, a partir das quais faramos generalizaes, nem em aprofundar um estudo de caso no conselho de Santo Andr. O objetivo to somente utiliz-las como um exerccio prtico de uma possvel aplicao institucional, de forma que possamos cotejar os problemas tericos levantados at aqui com a regra institucional pertinente.

De toda forma, considero que as escolhas so relevantes. A escolha da poltica de sade, por exemplo, deve-se ao fato de que, entre as polticas sociais, considerada a que mais avanou em termos de descentralizao (ALMEIDA, 1996). Alm disso, um indicador recente de descentralizao mostra a sua importncia quando nos referimos aos conselhos: em maio de 2002, 5537 municpios estavam habilitados no SUS, o que significa que possuam conselho municipal de sade institucionalizado, uma vez que isto uma exigncia habilitao.

72 Com relao aos conselhos, o conselho de sade talvez seja potencialmente o mais consolidado no Brasil, dada a histria de lutas comunitrias por sade nos anos 70 e ao movimento sanitarista. Um indicador presente de tal importncia apontado por CARVALHO (1998), quando cita um estudo envolvendo 1422 secretrios municipais de sade, sendo que 62,7% deles consideraram o Conselho de Sade a fora municipal mais influente na definio das prioridades em sade, bem acima do Legislativo, de polticos isolados e de outros rgos municipais.

Por sua vez, a escolha do municpio de Santo Andr justifica-se por se tratar de um governo de orientao poltica democrtica e participativa. O Partido dos Trabalhadores governou Santo Andr entre 1989 e 1992 e governa atualmente desde 1997. Algumas programas que revelam esta orientao participativa do governo so o Oramento Participativo, o planejamento participativo de longo prazo, denominado Cidade Futuro, e a Ouvidoria da Cidade, cujo ouvidor eleito de forma independente por um colegiado de entidades da sociedade civil. Particularmente em relao poltica de sade, a experincia de Santo Andr tambm relevante, uma vez que na gesto municipal iniciada em 1993, para a qual o PT perdeu a eleio, o governo destituiu o conselho municipal de sade e retirou o seu carter deliberativo. Quando o partido retomou o governo em 1997, rapidamente foi elaborado um projeto de lei com a participao dos movimentos sociais, para resgatar o carter deliberativo do conselho, o que mostra a preocupao do governo com a garantia dos direitos. Em abril de 1997, a lei 7.489 que institucionaliza o Conselho Municipal de Sade, foi aprovada na Cmara de Vereadores. (RIBEIRO, 1999).

Alm disso, o municpio de Santo Andr est habilitado no Sistema nico de Sade (SUS) na condio de Gesto Plena do Sistema Municipal, compondo um universo de apenas 564 municpios no Brasil, conforme dados de maio de 2002; os demais 4973 estavam habilitados na Gesto Plena da Ateno Bsica. (ARRETCHE e MARQUES, 2002:13). Esta habilitao para a gesto de todo o sistema significa maior complexidade, abrangncia e autoridade para o gestor local do SUS, e, portanto, maiores responsabilidades para o conselho municipal de sade.

73

Enfim, acredito que este arcabouo um bom exemplo, uma vez que h condicionantes estruturais favorveis, relacionados poltica de sade, e condies polticas tambm favorveis, relativas orientao poltica do governo municipal. Ou seja h condies que favorecem a existncia de um arcabouo institucional adequado, em consonncia com as necessidades tericas apontadas, para o conselho exercer o controle social democrtico sobre as polticas pblicas.

Voltando ao arcabouo institucional da poltica de sade, a legislao que trata do Sistema nico de Sade (SUS) e que regulamenta os dispositivos constitucionais est consubstanciada na Lei Federal n 8.080, de 19 de setembro de 1990, que dispe sobre as condies para a promoo, proteo e recuperao da sade, a organizao e o funcionamento dos servios correspondentes. Particularmente sobre o envolvimento da sociedade, ela prescreve:
Art. 7 As aes e servios pblicos de sade e os servios privados contratados ou conveniados que integram o Sistema nico de Sade (SUS), so desenvolvidos de acordo com as diretrizes previstas no art. 198 da Constituio Federal, obedecendo ainda aos seguintes princpios: VIII - participao da comunidade;

Esta participao, no entanto, s comea a ser regulamentada pela Lei Federal n 8.142 de 28 de dezembro de 1990, que dispe sobre a participao da comunidade na gesto do Sistema nico de Sade (SUS) e sobre as transferncias intergovernamentais de recursos financeiros na rea da sade:
Art. 1 O Sistema nico de Sade (SUS), de que trata a Lei n 8.080, de 19 de setembro de 1990, contar, em cada esfera de governo, sem prejuzo das funes do Poder Legislativo, com as seguintes instncias colegiadas: II - o Conselho de Sade. 2 O Conselho de Sade, em carter permanente e deliberativo, rgo colegiado composto por representantes do governo, prestadores de servio, profissionais de sade e usurios, atua na formulao de estratgias e no controle da execuo da poltica de sade na instncia correspondente, inclusive nos aspectos econmicos e financeiros, cujas decises sero homologadas pelo chefe do poder legalmente constitudo em cada esfera do governo.

74 Todas as demais regras institucionais, decretos, portarias, leis estaduais e municipais decorrem da lei 8.142/97, como veremos a seguir, ao tratar mais especificamente das regras de representao, deliberao e controle social.

4.2.1 Regras de representao As dificuldades na questo especfica da representao podem ser divididas em dois pontos: a representao da sociedade civil e a representao do governo no conselho. No captulo anterior (seo 3.1), avaliamos que o potencial de representao da sociedade civil abrange, de um lado, um problema fundamental relativo no universalidade da participao na indicao dos conselheiros; e de outro, uma srie de atenuantes positivos decorrentes da maior proximidade fsica e de capacidade entre representantes e representados, do menor escopo em discusso, da menor atratividade do cargo de conselheiro, do mandato mais curto e do carter essencialmente voluntrio dos participantes. Desta forma, um desenho institucional que

favorecesse o controle social, caminharia no sentido da ampliao da participao e do reforo das atenuantes apontadas.

Em relao ao primeiro ponto, a criao de instituies que promovam a ampliao da participao passa pela identificao dos custos dissuasivos do envolvimento participativo. Seria imaginvel, desta forma, para mitigar o problema da no universalidade da participao nas iniciativas envolvendo os conselhos e a eleio dos conselheiros, a institucionalizao da

obrigatoriedade da participao, seja nas eleies abertas dos conselheiros seja nas entidades da sociedade civil que indicam representantes. Assim, por meio do aumento dos custos da no participao, como multas ou outras sanes aplicadas ao no comparecimento s eleies, a sociedade passaria a ter incentivos para participar.

No entanto, algumas dificuldades e objees cercam esta soluo. A primeira e principal objeo refere-se interveno estatal num domnio que acredito pertencer sociedade: sua autonomia e liberdade de escolha entre participar

75 ou no dos negcios pblicos. Neste mbito as instituies devem ser indutoras, educadoras, mas no compulsrias. Outra dificuldade, de ordem operacional, decorre da considervel gama de conselhos temticos existente, o que tornaria impraticvel ou no mnimo extremamente custosos a realizao de procedimentos eleitorais amplos ou o controle da participao em entidades da sociedade civil.

Outra restrio a esta soluo o carter voluntrio da participao, o que confere outro tipo de legitimidade ao processo. Desta forma, a tarefa das instituies de promover a ampliao da participao para garantir maior representatividade, deveria ser a de enfatizar a gerao de incentivos e oportunidades para a participao voluntria e ativa da sociedade. A questo crucial torna-se ento a de identificar quais os custos a envolvidos, com vistas criao de instituies que os mitiguem.

Em relao a isto, LOWNDES et al. (2001a, p. 450-451) identificaram alguns fatores dissuasivos e motivadores da participao35. Nos dissuasivos, o primeiro deles refere-se uma viso negativa do governo, decorrente de experincias frustradas na relao com uma burocracia ineficiente, do distanciamento entre discurso e prtica dos governantes, ou mesmo de preconceito ou senso comum. O segundo fator de dissuaso apontado a ausncia de conhecimento acerca das oportunidades de participao, sendo que uma questo-chave no tocante s oportunidades refere-se ao horrio e local disponveis e ainda possibilidade de, no mesmo frum, ser tratada uma ampla faixa de assuntos e servios. Um terceiro, tambm relacionado com as oportunidades, refere-se a questes relativas auto-excluso ou percepo de que aquilo no para gente como eu ou de que no h espaos e sempre predominaro os mesmos lderes.

35

Estes fatores fazem parte da concluso de uma pesquisa feita com 30 grupos focais de discusso, envolvendo pessoas que j tinham participado de iniciativas junto ao governo local, ativistas da sociedade, jovens e cidados comuns, em 11 governos locais da Inglaterra. As iniciativas de participao incluem processos deliberativos.

76 J entre os fatores que favorecem a participao, o principal a participao reativa visando proteo de interesses imediatos, pessoais ou de sua comunidade. Mas tambm observou-se que a perspectiva de aquisio de habilidades e conhecimento, maior auto-estima e identidades comunitrias mais fortes, benefcios estes menos tangveis, tambm so fatores de incentivo. (LOWNDES et al., 2001a, p. 447-448)

Estes fatores apontados no fogem muito do senso comum, mas permitem uma melhor sistematizao da abordagem institucional que deve ser feita. Inicialmente, a viso negativa do governo, o desconhecimento das

oportunidades de participao e a postura apenas reativa requerem iniciativas de divulgao ampla e de esclarecimento sobre as atribuies, modo de funcionamento e alcances de cada espao de participao. O uso intenso de mdia oficial, vinculada ao conselho, parece ser uma soluo adequada para a sensibilizao da sociedade.

Quanto s oportunidades de participao, horrios e locais de acesso devem favorecer o comparecimento. A distribuio territorial das unidades de escolha e designao de representantes uma possibilidade; as reunies noturnas, outra. Alm disso, importante que os representantes do governo, presentes neste eventos, sejam capazes de encaminhar minimamente assuntos diferentes do contedo especfico dos conselhos.

No arcabouo legal do Conselho Municipal de Sade Santo Andr (CMS) que inclui fundamentalmente a lei federal 8.142/90, a lei municipal 7.489/97 e o Regimento Interno de setembro de 1997, no h nenhuma clusula propositadamente destinada atrao de novos participantes ao processo, nem definies quanto a horrio de reunio ou quanto estrutura para encaminhamentos de assuntos no diretamente pertinentes ao conselho de sade. A ampliao da participao parece restrita s, vagamente

especificadas, entidades representadas nos conselho. Isto , a lei 7.489/90, seguindo a paridade da representao dos usurios definida na lei federal 8.142/90 (art. 2o, 4o), estabelece a composio do conselho da seguinte forma:

77

Artigo 13 - O Conselho ser composto por um conjunto paritrio de membros, atendendo os seguintes segmentos sociais: I. de um lado, a representao dos promotores de atividades relacionados sade; II. de outro lado, a representao dos usurios do SUS. 1 - O conjunto paritrio de membros ter o limite mximo de 16 (dezesseis) pares. 2 - Cada membro titular dever ter seu respectivo suplente igualmente indicado ou eleito pelo segmento que represente. Artigo 14 - A representao de que trata o inciso I do artigo anterior observar a seguinte distribuio: I. 05 (cinco) representantes do Poder Executivo Municipal, sendo membro nato o Titular da Secretaria Municipal de Sade; II. 01 (um) representante do Gestor Estadual do Sistema nico de Sade; III.01 (um) representante do Setor Privado de Sade; IV. 01 (um) representante das Instituies de Ensino Superior, das entidades representativas dos Docentes e Acadmicos; V. 02 (dois) representantes dos Conselhos e Associaes de Profissionais de Sade; VI. 06 (seis) representantes dos Trabalhadores da Sade. Artigo 15 - A representao dos usurios do SUS far-se- com a participao da populao atravs das seguintes entidades e movimentos: I. 03 (trs) representantes do segmento dos Usurios nos Conselhos Diretores dos Servios de Sade; II. 02 (dois) representantes das Centrais Sindicais de Trabalhadores e Sindicatos no filiados s mesmas; III - 05 (cinco) representantes dos Movimentos Populares e Entidades representativas de Usurios do Sistema nico de Sade; IV. 06 (seis) representantes de outras Entidades e Movimentos Sociais vinculados, direta ou indiretamente, s questes de sade e no contemplados nos incisos anteriores.

Ou seja, como no h nenhuma regra atribuindo algum papel de mobilizao ao conselho, supe-se que esta tarefa caber to somente s entidades designadas, por meio de suas dinmicas prprias. E alm disso, dada a baixa preciso nesta designao (como pode ser visto tanto na representao dos promotores de sade quanto na dos usurios) constata-se que no h restrio legal para evitar que a definio dos usurios com direito representao, siga eventualmente uma lgica menos legtima e menos democrtica, se comparada a uma lei aprovada na Cmara de Vereadores. A simplicidade do nico artigo que se refere forma de indicao dos representantes dos usurios ilustrativa desta suposio:
Artigo 18 - Os representantes das entidades ou movimentos sero indicados mediante ofcio, acompanhado da ata da reunio que consignou a indicao. Pargrafo nico - No caso dos representantes de entidades que tiverem seu mandato encerrado, ou no fizerem mais parte das mesmas, podero ser substitudos no Conselho pelo perodo que faltar para o trmino do mandato dos demais membros do Conselho.

78 Enfim, tanto em termos de ampliao da participao quanto da especificao da populao a ser representada, os constrangimentos institucionais ou so inexistentes ou so superficiais.

Voltando pesquisa de LOWNDES, um outro fator dissuasivo da participao, fortemente apontado, refere-se percepo ou experincia que as decises tomadas de forma colegiada no se realizam de fato. Esta constatao reforada pela pesquisa feita com o outro lado, as autoridades locais, na qual apenas um tero considerou que a participao teve impacto significativo na deciso final. (LOWNDES et al., 2001a, p.450-451; LOWDES et al., 2001b, p.212). Este talvez seja o maior problema das iniciativas de participao: a percepo que as decises das esferas de participao no so cumpridas. Ou seja, preciso criar mecanismos que imponham, para dentro do governo, a agenda decidida nos conselhos, sob risco de desacreditar o processo. Afinal, a representao do governo nos conselhos deveria ser capaz de compatibilizar as prioridades, condies e restries internas com as decises do conselho.

Neste caso, a lei federal 8.142/90, explicitando o carter e atribuies do conselho, define no seu Artigo 1o, 2o, que ...[suas] decises sero homologadas pelo chefe do poder legalmente constitudo em cada esfera de governo. A lei municipal correspondente no precisa neste aspecto, mas o Regimento Interno define no artigo 14o :
Compete ao presidente, alm das outras atribuies que lhe so conferidas por lei: VIII Comunicar oficialmente as deliberaes do Conselho ao Poder Executivo Municipal, requerendo sua homologao; IX Fazer publicar na forma da lei, as deliberaes do Conselho.

O presidente referido , como disposto no artigo 22o da lei municipal, o Secretrio Municipal de Sade. No entanto, como explicitado no inciso VIII, ele apenas requer a homologao, sendo que pela lei federal as deliberaes do conselho deveriam ser impostas ao poder executivo. Esta questo, mais propriamente associada responsividade frente as deliberaes do conselho ser retomada mais a frente quando discutirmos o controle propriamente dito. Por enquanto ficamos com a constatao que o formato institucional adotado, seja federal ou municipal, no favorece a reduo dos custos dissuasivos da

79 participao voluntria, no incentivando assim o alargamento da sociedade representada.

Mas, bem ou mal escolhidos os conselheiros da sociedade civil, outras regras passam a ser necessrias para incentivar uma verdadeira relao de representao com a populao participante: prestao de contas peridica sobre as aes do conselheiro e do conselho; publicizao dos resultados das poltica de sade; rotatividade dos representantes suficiente a uma real expectativa de responsabilizao e destinada a evitar a profissionalizao dos conselheiros na funo; no remunerao dos conselheiros, de forma a diminuir a atratividade do cargo e prestigiar aqueles com esprito pblico; disponibilizao de instrumentos de sano, como revogao do mandato do conselheiro, tanto por iniciativa voluntria dos representados, quanto por descumprimento de normas internas ao conselho.

Estas condies so parcialmente atendidas na legislao municipal e no regimento do CMS de Santo Andr, enquanto a lei federal 8.142/90 no desce a este nvel de detalhe. Quanto prestao de contas das aes dos conselheiros e do conselho s entidades e populao, no h nenhuma prescrio legal. H apenas um inciso, no artigo 12o da lei municipal 7.489/97, que trata da publicizao da situao da poltica de sade, e no da atuao dos representantes, atribuindo ao conselho:
XII. adotar medidas que possibilitem o amplo conhecimento do SUS/SA pela populao, atravs da divulgao de informaes e estatsticas sobre sade e servios de sade.

Em relao ao mandato dos conselheiros, h por sua vez uma srie de disposies legais que caminham no sentido de uma representao menos auto-interessada como discutimos no captulo anterior:
Artigo 16 - Os membros do Conselho Municipal de Sade tero mandato de 02 (dois) anos, a contar da primeira reunio de que participarem, admitindo-se sua reeleio ou reconduo por mais 01 (um) mandato. Artigo 19 - No caso de afastamento temporrio ou definitivo de um dos membros titulares, assumir o suplente com direito a voto.

80
Artigo 20 - Ser destitudo aquele representante que deixar de comparecer a trs reunies ordinrias consecutivas ou cinco alternadas, exceto quando houver justificativa por escrito. Artigo 21 - A funo de membro do Conselho ser exercida gratuitamente e considerada servio pblico relevante.

O regimento interno aprofunda o artigo 20o da lei municipal, acrescentando em seu artigo 13o:
Artigo 13 - O Conselheiro que se ausentar por trs reunies consecutivas, ou cinco alternadas, salvo se devidamente justificadas, ad referendo da plenria, perder o cargo, sendo-lhe resguardado o princpio da ampla defesa, atravs da constituio de Comisso Especial de tica. Pargrafo nico A Comisso de tica constituda de, no mnimo, 03 (trs) e, no mximo, 05 (cinco) membros indicados pelo conselho, tratar de temas referentes conduta dos Conselheiros e ao cumprimento do presente regimento, averiguando e emitindo parecer que ser submetido a Plenria Geral.
o

Estas disposies contribuem para a expectativa de responsabilizao e para uma pequena atratividade do cargo; como o objetivo despertar o interesse apenas de representantes com esprito pblico, o arranjo correto. Falta, no entanto, a previso de mecanismo legal que permita a revogao do mandato do conselheiro por iniciativa da prpria entidade ou da populao, durante a vigncia do mesmo.

O outro lado da representao refere-se aos promotores de atividades relacionadas sade, incluindo o governo municipal, representantes do setor privado, de associaes profissionais e dos trabalhadores de sade. uma composio bastante plural que segue a prescrio do artigo 1o, 2o, da lei federal 8.142/90. E aparentemente abre espao para a participao de atores relevantes para os rumos da poltica de sade, como a burocracia de carreira, provavelmente representada na categoria trabalhadores da sade. Mas tambm, assim como a representao dos usurios, a especificao bastante genrica. A nica definio bem precisa a participao do Secretrio Municipal de Sade, como um dos conselheiros do governo. Quanto aos demais integrantes do governo, no h nenhuma prescrio que garanta representantes com compromisso poltico e com autoridade necessria interlocuo com a sociedade, alm de ser permitida uma rotatividade no

81 condizente com a formao de um colegiado gestor comprometido com os destinos da poltica de sade:
Artigo 17 - Os membros representantes da Administrao Municipal e Estadual podero ser substitudos a qualquer tempo e exercero suas funes enquanto investidos em cargo pblico.

Enfim, quanto a questo da representao e da abordagem institucional que julgamos necessria tentativa de realizar o seu potencial, a concluso que, mesmo em uma poltica cujo histrico apresenta condies favorveis ao seu avano, e mesmo em um municpio cuja orientao democrtica e participativa favorece a institucionalizao com vistas preservao dos direitos e o fortalecimento da sociedade civil, o arcabouo institucional-legal , no mnimo, extremamente tmido em termos democrticos. No incentiva deliberadamente a ampliao do envolvimento e da participao voluntria da populao nos assuntos do conselho e estabelece disposies demasiadamente abertas para a definio da sociedade com direito representao, relegando a regulamentao mais precisa a condicionantes no institucionais.

4.2.2 Regras de deliberao Quando falamos do potencial democrtico dos conselhos no captulo anterior, uma grande nfase foi dada sua forma deliberativa de tomada de deciso. Uma vez garantido o pluralismo da sociedade no corpo deliberativo, expusemos o argumento que a deliberao pblica favorece a que os atores se comportem de fato como iguais, de forma que ao invs da prevalncia das assimetrias de informao, de poder ou de recursos diversos, tpica dos processos de agregao, prevaleceria o compartilhamento do melhor argumento. Enumeramos ento uma srie de fatores potenciais que conferiria a este mtodo de deciso um perspectiva mais democrtica e eficiente.

Naquela discusso, no entanto, no falamos de algumas problemas potenciais que cercam o processo deliberativo e ameaam a realizao das vantagens referidas. Algumas questes relevantes so o tamanho do colegiado, a abertura das sesses participao pblica e o grau de diversidade das

82 preferncias dos membros. Primeiramente, o tamanho do colegiado,

representado pelo nmero de membros participantes, extremamente importante para o sucesso do processo deliberativo. Como coloca ELSTER (1998a, p.109), os debates em grandes assemblias tendem a ser dominados por um pequeno nmero de retricos e carismticos interlocutores, que dificultam a busca coerente e sistemtica do melhor argumento. Nestes casos, em que pese a aparncia de deliberao, a fora motivadora das decises torna-se a paixo ao invs da razo.

A opo por colegiados menores assim mais aconselhvel, em que pese colidir com a presuno de um espao democrtico, o que inclusive pode diminuir a probabilidade da presena de especialistas em todos os lados das contenda. Assim, o desafio encontrar uma composio em que, independentemente do nmero de representantes de cada lado, o maior nmero possvel de pontos de vista esteja representado (ELSTER,1998, p.14).

Quanto a este aspecto, acredito que a composio dos conselhos municipais de sade, cujos atores so definidos pela lei federal 8.142/90, e particularmente a composio quantitativa do conselho de Santo Andr, definida pela lei municipal, so favorveis manifestao dos pontos de vista relevantes e de todos os participantes. Como j visto, a lei 8.142/90 prescreve a participao dos representantes do governo local, dos prestadores de servio, dos profissionais de sade e dos usurios. A lei municipal acrescenta a participao do governo estadual e de instituies de ensino superior e ainda subdivide a participao dos profissionais de sade entre associaes profissionais e trabalhadores de sade. Ou seja, uma composio bastante plural e, acredito, potencialmente representativa dos pontos de vista da sociedade, para fins de deliberao.

Em relao quantidade, em que pese o nmero de pontos de vista ser substancialmente menor, um colegiado de 32 conselheiros, como o de Santo Andr, parece excessivo para um processo deliberativo eficiente.36 No entanto,
36

Esta representao mltipla de um mesmo ponto de vista, como por exemplo a presena de 16 conselheiros representando os usurios,

83 observando o artigo 23o da lei municipal 7.489/97 e o artigo 5o do Regimento Interno do conselho, verifica-se que o mesmo constitudo de 5 comisses, designadas a fazer a anlise prvia de temas pertinentes e a apresentar pareceres ou indicaes Plenria Geral (artigos 10o e 15o). Esta formao certamente permite um processo de argumentao
o

mais

adequado,

preservando a soberania da Plenria Geral (artigo 6 ).

De toda forma, como colocado por SARTORI (1994, p.304), o tamanho eficiente determinado mais pelo modo de funcionamento do colegiado e pelo grau de concordncia em torno dele, do que precisamente pelo nmero de integrantes. Sobre isto, a lei municipal 7.489/97 estabelece que de competncia do prprio conselho a elaborao e aprovao de seu Regimento Interno (art. 12o, inciso XVI), favorecendo uma das condies de SARTORI. Quanto ao modo de funcionamento, h na lei municipal e no regimento alguns pontos favorveis e outros nem tanto. O artigo 27o da lei e o disciplinador artigo 19o do regimento procuram garantir a participao igualitria de todos:
Art. 27 - Pargrafo nico - As deliberaes sero precedidas de debates, assegurando-se o direito de manifestao sobre o assunto aos membros presentes. Artigo 19 Ao fazer uso da palavra, o Conselheiro no poder desviar-se do assunto em debate, falar sobre matria vencida, ignorar as advertncias do Presidente ou ultrapassar o tempo regimental a que tem direito.
o o

Em sentido oposto, o artigo 18o do regimento estabelece, duplicando potencialmente o nmero de manifestaes:
Artigo 18 - Durante as sesses, s podero fazer uso da palavra, os Conselheiros, seus respectivos suplentes e pessoas convidadas a tomar parte da sesso. Pargrafo nico A participao de convidados dever ter sido previamente aprovada pelo Presidente.
o

Esta ltima questo, da participao dos suplentes nas sesses, remete a outro ponto importante: a abertura das sesses ao pblico em geral. ELSTER (1998a, p.111) lembra que quanto mais pblico, maiores os constrangimentos

tambm tem sua utilidade: reduz a probabilidade das pessoas sem conhecimento do assunto serem levadas a argumentos falsos, preocupao manifestada por PRZEWORSKI (1998, p.145): someone who held no beliefs about particular matter can be told and accept falsehood.

84 ao uso de justificativas que no sejam em benefcio do interesse pblico. Por outro lado, esta publicidade tambm traz srias e negativas conseqncias ao processo deliberativo: reduz a possibilidade dos representantes mudarem de idia aps a argumentao racional; transforma a audincia em uma potencial caixa de ressonncia de retrica e paixes; e pode distorcer o processo democrtico ao impor aos representantes a posio ativista de determinado grupo. Acredito que o conselho de Santo Andr aborda corretamente esta questo, conforme observado no artigo 18o do regimento, citado acima, quando restringe o uso da palavra e a presena de convidados.

O terceiro ponto que alguns autores consideram vital para as possibilidades de uma concertao de interesses via argumentao, refere-se a quo divergentes so as preferncias e interesses dos membros participantes. As dificuldades decorrem do fato de quanto mais as preferncias do orador diferirem daquelas da audincia, menos informao poder ser transmitida com credibilidade. (FEARON,1998, p.47). COHEN, na linha de MARCH e OLSEN (1995, p. 28), rebate esta dificuldade ao afirmar que a extenso da diversidade de preferncias no est fixada, nem dada de antemo da deliberao poltica (1998, p.199), sendo portanto condicionada pela prpria instituio deliberativa.

No caso da legislao do conselho de sade de Santo Andr, observamos que no h nenhuma imposio de posies ou restrio de alternativas aos integrantes; apenas a prescrio da Comisso Especial de tica, conforme o artigo 13o do regimento, que tem abrangncia para tratar de problemas de conduta dos conselheiros. Alm disso, outra forma de favorecer o jogo cooperativo entre os participantes se d por meio da periodicidade mensal das reunies ordinrias, conforme determinado no artigo 25 da legislao municipal; uma outra disposio institucional do regimento interno (artigo 53o) permite o convite a tcnicos de reconhecido saber e experincia comprovada por deliberao do conselho, o que pode favorecer a prevalncia do melhor argumento. Entretanto, se de fato for inevitvel o desacordo em relao s deliberaes, o regimento prev a deciso por meio de agregao ou votao:

85
Artigo 11 Ser exigido o voto da maioria simples dos Conselheiros presentes para aprovao das deliberaes que tratarem sobre matria indicada. o 2 As sesses plenrias devero ter um qurum de 50% mais um de seus Conselheiros.
o

Enfim, quanto as regras institucionais que governam o processo deliberativo no conselho municipal de sade de Santo Andr acredito, ao contrrio das regras de representao, que elas contornam satisfatoriamente as preocupaes tericas. Primeiramente, a composio da plenria suficientemente plural, o que alm de potencialmente significar uma ampla representao da sociedade no debate, facilita o processo deliberativo. Lembrando SARTORI (1994, p.306), a intensidade desigual de preferncias de cada parte sobre uma determinada matria e a expectativa de um fluxo permanente de decises (e retribuies), esta ltima assegurada pela periodicidade mensal das reunies e o mandato de 2 (dois) anos, so as condies que viabilizam a cooperao. [...] a qualquer momento, os membros menos intensos em relao a um problema esto dispostos a ceder aos membros que sentem muito intensamente em relao a ele.

Outro ponto importante do arcabouo institucional-legal o fato de haver uma mltipla representao do mesmo ponto de vista, principalmente dos usurios. Este ponto particularmente relevante diante da desafiadora dvida institucional de ELSTER (1998, p.15), representada pela seguinte pergunta: qual mecanismo institucional pode garantir que um acordo aps a deliberao induzido pelos argumentos e no por conformismo interno ou externo? Acredito que uma resposta possvel a multiplicao dos representantes de mesmo ponto de vista, minimizando a probabilidade de comportamentos gratuitamente conformistas. Esta soluo, no entanto, somente se aplica no caso de Santo Andr se supusermos a homogeneidade de interesses dentro das categorias representadas. Mas isto uma questo de representao.

Finalmente, possvel tambm afirmar que as diversas disposies institucionais, que definem o modo de funcionamento do processo de deliberao, asseguram a manifestao igualitria do pluralismo representado.

86

4.2.3 Regras de controle social Em relao ao controle social exercido pelos conselhos gestores, no captulo anterior indicamos que o potencial de controle limitado, se pretender a sanes mais severas sobre os agentes pblicos, mas promissor se pretender ao controle das dimenses tcnica e administrativa da poltica pblica, bem como socializao paulatina dos participantes do colegiado em valores pblicos. Boa parte da argumentao, que levou a esta anlise, destacou o carter deliberativo do conselho como uma das condies importantes para, por exemplo, distribuir melhor as informaes e melhorar a capacidade cognitiva, de interpretao e julgamento, dos assuntos em pauta, alm de promover a cooperao entre os participantes.

Como as condies institucionais que favorecem a deliberao no conselho municipal de sade de Santo Andr j foram discutidas na seo anterior, nesta nos reteremos s disposies legais que tratam da responsividade aos pleitos do conselho, imposio do conselho como rgo controlador, das suas atribuies relacionadas ao controle social, das informaes a ele

obrigatoriamente destinadas, e tambm dos mecanismos de sano, internos ou externos, que o conselho pode recorrer.

Antes de tudo, a importncia da institucionalizao do conselho de sade como rgo de controle reforada pela sua vinculao ao fundo, ao plano municipal de sade e habilitao do municpio ao SUS. Conforme a Instruo Normativa 01/98 de 02 de janeiro de 1998 do Ministrio da Sade, em seus artigos 10o e 12o, as habilitaes so condicionadas aprovao pelo Conselho Municipal de Sade. Alm disso, conforme o Decreto Federal no 1.232 de agosto de 1994, que dispe sobre as condies e a forma de repasse de recursos do Fundo Nacional de Sade para os fundos de sade estaduais, municipais e do Distrito Federal:
Art. 2 A transferncia de que trata o art. 1 fica condicionada existncia de fundo de sade e apresentao de plano de sade, aprovado pelo respectivo Conselho de
o o

87
Sade, do qual conste a contrapartida de recursos no Oramento do estado, do Distrito Federal ou do Municpio. Art. 3 Os recursos transferidos pelo Fundo Nacional de Sade sero movimentados, em cada esfera de governo, sob a fiscalizao do respectivo Conselho de sade, sem prejuzo da fiscalizao exercida pelos rgos do sistema de Controle Interno do Poder Executivo e do tribunal de Contas.
o

Ou seja, em termos de autoridade formal, os conselhos esto respaldados por leis federais e so atores imprescindveis em pelo menos trs atividades fundamentais: a aprovao do plano de sade, a habilitao ao sistema e o controle sobre os recursos.37 Esta necessria aprovao do plano de sade pelo conselho favorece a primeira dimenso do controle social, que a responsividade aos seus pleitos. Isto , a agenda do conselho pode ser ali imposta. Esta questo reforada pela lei federal 8.080/90 que estabelece:
Art. 36. O processo de planejamento e oramento do Sistema nico de Sade (SUS) ser ascendente, do nvel local at o federal, ouvidos seus rgos deliberativos, compatibilizando-se as necessidades da poltica de sade com a disponibilidade de recursos em planos de sade dos Municpios, dos Estados, do Distrito Federal e da Unio.

Apesar disto, a lei municipal 7.489/97 que institucionaliza o conselho de sade, impe uma srie de restries que dificultam esta responsividade:
Artigo 12 - So atribuies do Conselho Municipal de Sade: I. aprovar, controlar, acompanhar e avaliar o Plano Municipal de Sade do Municpio, respeitadas as diretrizes do Plano Diretor do Municpio; III. definir diretrizes e controlar o Fundo Municipal de Sade (FMS); IV. analisar e deliberar, em seu mbito, sobre as propostas oramentrias elaboradas pela Secretaria Municipal de Sade, segundo as diretrizes fixadas na Conferncia Municipal de Sade e no processo de Oramento Participativo; VI. indicar aos rgos do Poder Executivo Municipal, responsveis pela elaborao do Oramento-Programa, as propostas aprovadas nos termos do inciso IV, deste artigo.

Ou seja, a abrangncia e o alcance das deliberaes do conselho so limitadas por outras institucionalidades, quais sejam o Plano Diretor aprovado pela Cmara de Vereadores, a Conferncia Municipal de Sade, o Oramento Participativo e os rgos do Poder Executivo para os quais apenas indica-se
37

O nico seno a esta constatao que o Fundo Municipal de Sade responsvel por apenas parte do oramento da poltica de sade. Em Santo Andr, especificamente, ele respondeu por 32% dos recursos no 1o semestre de 2002, enquanto 67% foram de receita prpria do municpio, parcela sobre a qual o conselho no tem ingerncia. (Relatrio da Secretaria de Sade de Santo Andr).

88 as propostas oramentrias. Isto certamente forma um emaranhado de instituies e legitimidades que dificultam o exerccio de soberania pelo conselho sobre a prpria matria que, a rigor, deveria ser de sua exclusiva competncia.

Mas uma vez elaborado e aprovado o plano de sade, o controle do seu cumprimento passa a ser a segunda dimenso do controle social. Nesta questo, tornam-se fundamentais a disponibilizao de informaes, a presena de instrumentos de ao corretiva ou sano e os mecanismos que favorecem o treinamento, a educao poltica, enfim, a socializao dos conselheiros em valores e princpios pblicos. A funo fiscalizadora do conselho municipal estabelecida da seguinte forma pela lei municipal 7.489/97, detalhando a prescrio do artigo 1o da lei federal 8.142/90:
Artigo 12 - So atribuies do Conselho Municipal de Sade: I. aprovar, controlar, acompanhar e avaliar o Plano Municipal de Sade do Municpio, respeitadas as diretrizes do Plano Diretor do Municpio; II. avaliar e fiscalizar o funcionamento e a qualidade do Sistema nico de Sade de Santo Andr (SUS/SA); III. definir diretrizes e controlar o Fundo Municipal de Sade (FMS); V. avaliar a execuo oramentria do exerccio anterior; VII. analisar e deliberar, em seu mbito, sobre contas dos rgos integrantes do SUS/SA; VIII. deliberar sobre contratos ou convnios com Entidades de Sade e acompanhar e controlar seu cumprimento; XIII. estabelecer critrios gerais de controle e avaliao do SUS/SA;

No entanto, nem na lei municipal tampouco no regimento interno, h qualquer meno prestao de contas, sua periodicidade e seu contedo de informaes. Estas condies so, no entanto, contempladas pelo Decreto Federal no 1.651 de 28 de setembro de 1995, que regulamenta o Sistema Nacional de Auditoria (SNA) no mbito do SUS. Este decreto prescreve algumas informaes a serem submetidas periodicamente aos conselhos:
Art. 6 A comprovao da aplicao de recursos transferidos aos Estados e aos Municpios far-se-: I para o Ministrio da Sade, mediante: b) relatrio de gesto, aprovado pelo respectivo Conselho de sade, se repassados diretamente do Fundo nacional de sade para os fundos estaduais e municipais de sade. o 3 O relatrio de gesto compem-se dos seguintes elementos: I programao e execuo fsica e financeira do oramento, de projetos, de planos e de atividades;
o

89
II comprovao dos resultados alcanados quanto execuo do plano de sade de o que trata o inciso III do art. 4 da Lei 8.142 de 1990; III demonstrao do quantitativo de recursos financeiros prprios aplicados no setor sade, bem como das transferncias recebidas de outras instncias do SUS; IV documentos adicionais avaliados nos rgos colegiados de deliberao prpria do SUS. Art. 9 A direo do SUS em cada nvel de governo apresentar, trimestralmente, ao Conselho de Sade correspondente e em audincia pblica, nas Cmaras de Vereadores e nas assemblias legislativas respectivas, para anlise e ampla divulgao, relatrio detalhado contendo, dentre outros, dados sobre o montante e a fonte de recursos aplicados, as auditorias concludas ou iniciadas no perodo, bem como sobre a oferta e produo de servios na rede assistencial prpria, contratada ou conveniada. Art. 10 Em caso de qualquer irregularidade, assegurado o direito de defesa, o rgo competente do SNA encaminhar, segundo a forma de transferncia do recurso prevista o no art. 6 , relatrio ao respectivo Conselho de sade e ao DCAA, sem prejuzo de outras providncias previstas nas normas do estado ou Municpio.
o o

Ou seja, mesmo ressalvando que o Decreto Federal no 1.651 no estabelece a periodicidade do relatrio de gesto, o contedo de informaes a ser apresentado e aprovado pelo conselho de sade bastante rico, o que permite ao conselho a verificao da execuo financeira e dos resultados da aplicao do plano. importante observar que este controle a posteriori, ou seja, a partir de relatrios de atividades j executadas, refere-se ao conceito de accountability de PRZEWORSKI et al. (1999, p.5-8). No entanto, como o conselho participa tambm do planejamento da poltica, cujo produto o plano de sade, ele apenas se abstm da execuo propriamente dita. Assim, a autonomia e liberdade do agente, reclamadas por MARCH e OLSEN (1995, p.146) para justificar o prprio controle, estaria portanto na execuo da poltica o que, dependendo da extenso do planejamento, significa a escolha dos meios.

As informaes recebidas por meio dos relatrios permite aos conselheiros uma eventual tomada de aes corretivas nos rumos da poltica de sade. Mas alm disto, o outro fator importante aqui so os instrumentos de sano. Em que pesem as reticncias quanto ao uso dos mesmos, visto a possibilidade de prejudicar a cooperao entre os conselheiros e inviabilizar um processo de compartilhamento de valores, o conselho possui alguns recursos institucionais. O decreto federal no 1.651, por exemplo, que trata do Sistema Nacional de Auditoria (SNA), estabelece que:

90

Art. 12 Os Conselhos de Sade, por maioria de seus membros, podero, motivadamente, recomendar, discrio dos rgos integrantes do SNA e da Comisso Corregedora Tripartite, a realizao de auditorias e avaliaes especiais.

Alm disso, o recurso ao Ministrio Pblico, embora no previsto em legislao especfica da poltica de sade, uma outra possibilidade. Conforme colocado por FRISCHEISEN, a Constituio de 1988 define o papel do Ministrio Pblico como rgo fiscalizador dos poderes constitudos, sendo uma instituio que intermedeia de forma autnoma as demandas da sociedade civil perante o Judicirio, o Executivo e o Legislativo. Se por um lado, cabe ao MP enfrentar em igualdade de condies o Poder Executivo, que muitas vezes no cumpre o previsto nas polticas pblicas, por outro, cabe a ele a fiscalizao da legalidade do funcionamento dos conselhos. No caso de implementaes de polticas, deliberada pelo conselho, mas no prevista no oramento e recusada pelo Executivo, pode ser feita uma Ao Civil Pblica, atravs do MP. A cobrana de demandas Administrao Pblica pode ser feita por Inqurito Civil Pblico. (FRISCHEISEN , 2000, p.79)

A terceira possibilidade, internamente ao prprio SUS, refere-se prerrogativa do conselho de no aprovar o plano de sade e assim bloquear os recursos destinados ao municpio, conforme o artigo 2o do Decreto Federal no 1.232/94. Mas tambm para esta alternativa, no h incentivos, uma vez que tal deciso prejudica o municpio no curto prazo e uma soluo definitiva no mdio e longo prazo, como o afastamento dos agentes, imprevisvel.

Talvez esta questo de controle autnomo e isento pudesse ser abordada se houvesse uma diviso rgida de funes das comisses internas ao conselho de sade de Santo Andr, criadas pelo Regimento Interno no seu artigo 5, de forma a criar uma autonomia de uma frente s outras. No entanto, no h a prescrio de uma hipottica comisso de fiscalizao e controle, nem a especificao das atribuies de cada comisso e, lembremos, a plenria do conselho permanece soberana.

91 A ltima, mas no menos relevante questo do controle social, a possibilidade, defendida por MARCH e OLSEN (1989, p.118-119), do controle se realizar por meio da socializao dos conselheiros, principalmente dos representantes do governo, em princpios e valores ticos e coletivos. Como j visto, o processo de deliberao encerra em si alguma tendncia neste sentido. Por sua vez, no arcabouo institucional do conselho de sade, somente o Regimento Interno de Santo Andr faz alguma meno neste sentido prescrevendo, alm da criao de uma Comisso de tica (artigo 13o), a seguinte objeo:
Artigo 37 O Conselheiro dever declarar-se impedido de participar da discusso e o votao de assuntos do seu interesse particular, ou de parentes consangneos at 3 grau, dispensada, em tal hiptese, qualquer justificativa.
o

No entanto, acredito que institucionalmente seria possvel avanar mais. Por exemplo, por meio da prescrio de treinamentos cvicos e da definio mais precisa dos representantes do governo, privilegiando aqueles que, de fato, representem institucionalmente o governo e tenham compromissos polticos com a populao.

A sntese desta avaliao do potencial de controle social frente ao arcabouo institucional legal do conselho de sade de Santo Andr complexa. De um lado, verifica-se que h claras disposies que conferem a autoridade do controle social ao conselho, alm de disponibilizarem uma profuso de informaes; de outro, que a atuao e a soberania do conselho esbarra em outras institucionalidades do municpio. Finalmente, no h quase nenhuma disposio voltada educao poltica.

92 Concluso

Nossa concluso sobre o potencial dos conselhos gestores de polticas pblicas em favorecer a democratizao da gesto das polticas pblicas e o aumento da sua eficincia por meio do controle social, ou seja, de constiturem espao de controle social efetivo e democrtico, abrange duas linhas: o produto das consideraes tericas e as indicaes propiciadas pela anlise institucional do Conselho Municipal de Sade de Santo Andr.

Inicialmente quanto ao objetivo de aprofundamento democrtico, consideramos que a disseminao dos conselhos gestores enquadra-se fundamentalmente em duas perspectivas: de crtica ao sistema representativo e ao esvaziamento do contedo democrtico pelas teorias elitista e procedimental de democracia e de defesa da democracia deliberativa como alternativa obteno de igualdade poltica e de soberania popular. Assim, mitigar as deficincias do sistema representativo e do mtodo democrtico de agregao e fortalecer as condies que viabilizam um processo deliberativo igualitrio tornam-se os desafios democrticos colocados s regras institucionais dos conselhos.

Especificamente

em

relao

dimenso

representativa

da

questo

democrtica, lembramos que, via de regra, os conselheiros da sociedade civil no possuem a legitimidade conferida pelo sufrgio universal prescrito por leis nacionais, como ocorre com os vereadores e deputados. Assim, respeitando a pluralidade de representantes genericamente prevista na lei federal 8.142/90, cabe aos governos locais definir a extenso do sufrgio, o sistema eleitoral e enfim a representatividade dos conselheiros. Esta prerrogativa sugere um paradoxo, na medida em que o controlado define quem sero os controladores. Alm disso, a designao de entidades da sociedade civil, como origem dos conselheiros, ao invs da populao em geral, transfere a responsabilidade pela escolha democrtica para as dinmicas prprias destas entidades, sobre as quais o Estado e a sociedade mais ampla no tm ingerncia institucional.

No entanto, a despeito destas consideraes, a relao de representao nos conselhos guarda algumas particularidades que favorecem

93 representatividade da sociedade, quando comparada aos sistemas

representativos parlamentares. Inicialmente, ela possui um outro tipo de legitimidade que decorre da participao cidad voluntria. Isto porque a participao voluntria dos atores sugere alguns aspectos positivos como a maior propenso ao exerccio de uma participao tambm mais ativa e interessada no controle futuro das aes do conselheiro. Alm disto, devido aos custos envolvidos na participao, o carter voluntrio pode figurar como uma espcie de proxy da intensidade das preferncias em torno de determinada poltica, uma dimenso legtima no considerada pelo sistema eleitoral tradicional, que atribui o mesmo peso a todos os atores.

Como complemento a esta questo, outras condies favorecem uma relao mais representativa entre conselheiros e sociedade representada, quando comparada ao sistema representativo parlamentar. A pequena atratividade do cargo, dado seu carter no remunerado e mesmo considerando a perspectiva de poder que enseja, favorece a reduo do universo de candidatos e assim a probabilidade de escolha de conselheiros que, de fato, possuem esprito pblico; a durao geralmente mais curta dos mandatos promove uma expectativa de responsabilizao mais freqente; o carter local e setorial da poltica em discusso, ao favorecer a maior proximidade e o escopo mais reduzido, permite tambm uma relao mais informada de representao.

Ou seja, estas condies positivas, que considero atenuantes ao no envolvimento de toda a sociedade, permitem inferir que h um certo potencial de que a democracia representativa, nos conselhos municipais gestores de polticas pblicas, possa aprofundar o contedo democrtico, mormente durante a vigncia dos mandatos, se comparada a uma distante representao parlamentar.

No exemplo prtico do conselho de sade de Santo Andr, como j mencionado, a atribuio de prescrever as condies que favorecem a realizao do potencial democrtico da representao contemplada, parcial e to somente, pelas regras municipais, principalmente pela lei 7.489/97, que institucionaliza o conselho, e pelo Regimento Interno de setembro de 1997, que

94 disciplina o seu funcionamento. Sendo que neste arcabouo institucional no constatamos, quanto democracia representativa, nenhuma regra destinada ampliao da participao voluntria e mitigao dos seus custos e dos fatores dissuasivos da participao. Alm disto, h regras relativamente vagas quanto designao da sociedade representada, em que pese haver uma ampliao dos atores com direito representao, quando comparada prescrio federal. Desta forma as regras institucionais no prescrevem nenhum papel de mobilizao, para o governo ou para o conselho, e relegam a representatividade democrtica dos conselheiros s dinmicas prprias das entidades da sociedade civil, tambm genericamente especificadas na legislao.

No h ainda, no arcabouo institucional, regras destinadas a impor e governar a prestao de contas dos conselheiros aos representados, em que pesem a durao reduzida do mandato dos conselheiros e o exerccio no remunerado desta funo, ambas prescries do regimento interno do conselho, contriburem para uma expectativa de responsabilizao mais freqente e para uma menor atratividade do cargo.

Em suma, em relao questo da representao, o arcabouo institucional do Conselho Municipal de Sade de Santo Andr peca ao no estimular o envolvimento voluntrio da populao nos assuntos do conselho, estabelece disposies demasiadamente genricas para a designao da sociedade com direito representao e omite-se em relao prestao de contas dos conselheiros da sociedade civil, durante a vigncia dos mandatos.

segunda

questo

democrtica

envolvendo

os

conselhos

decorre

essencialmente do seu carter deliberativo e colegiado. Tais caractersticas permitem que as deficincias presentes no mtodo tradicional de tomada de deciso, como as assimetrias de informao ou de endowments iniciais, sejam atenuadas. Ou seja, como mencionamos, em contraponto democracia agregativa, em um espao de democracia deliberativa como os conselhos a deciso emerge de processos de argumentao pblica e livre entre iguais, neste caso entre governo e sociedade civil, em que prevalece o melhor

95 argumento. Assim, assemelhando-se esfera pblica habermasiana, embora institucionalizados, os conselhos surgem como uma possvel alternativa tanto s limitaes do mtodo democrtico tradicional quanto s condies que ensejam o esvaziamento ou a retirada dos valores substantivos da democracia pela teoria procedimental.

Por exemplo, uma condio apontada por DAHL (1989, p.70), como necessria igualdade poltica, era a possibilidade de qualquer membro, que considerasse novas alternativas preferveis s alternativas disponveis para votao, pudesse inseri-las entre as primeiras. Ora, esta possibilidade parte integrante do modus operandi de um processo de deliberao entre iguais. Uma outra condio, mais comum, refere-se assimetria de informaes e de capacidade cognitiva que envolvem os atores. Tambm no espao de deliberao, tal assimetria tende a ser reduzida, devido necessidade de se justificar as posies em pblico o que leva revelao de informaes antes privativas e sua interpretao e entendimento mtuos. Uma terceira considerao importante sobre o processo de deliberao refere-se perspectiva de formar melhores cidados e agentes pblicos, devido ao compartilhamento continuado de valores e princpios pblicos.

Ou seja, por meio do processo deliberativo nos conselhos e devido ao seu carter setorial possvel, por um lado, aprimorar o mtodo democrtico de tomada de deciso, baseado nas consideraes sobre escopo mais reduzido, melhor distribuio da informao e o aprimoramento da capacidade de interpretao e julgamento destas por meio da argumentao. Por outro lado, tal deliberao democrtica pode facilitar a concertao de interesses entre os atores da sociedade, sem necessariamente pretender a atingir um consenso ou revelar um improvvel bem comum, mas a qualificar e viabilizar a tomada de decises coletivas.

Com relao a esta questo deliberativa, o arcabouo institucional de Santo Andr, diferente da forma como aborda a dimenso representativa, mais cioso. O artigo 27o da lei municipal, por exemplo, prescreve a igualdade entre os participantes ao definir que as deliberaes sero precedidas de debates,

96 assegurando-se o direito de manifestao sobre o assunto aos membros presentes. Alm disto, o pluralismo prescrito pela lei federal 8.142/90, para a composio do conselho, intensificado pela lei municipal ao prescrever a participao do governo estadual, de instituies de ensino superior e subdividir a parcela dos profissionais de sade entre associaes profissionais e trabalhadores de sade, o que procura atender necessidade da presena do maior nmero possvel de pontos de vista afetos poltica em discusso. (ELSTER, 1998, p.14).

Um outro ponto importante do arcabouo institucional-legal de Santo Andr o fato de haver no colegiado uma mltipla representao do mesmo ponto de vista, principalmente dos usurios. Este ponto relevante para evitar que os acordos sejam induzidos, de fato, por conformismo interno ou externo, e no pelos argumentos. Alm disso, mesmo garantindo esta sobre-representao, as regras mostram preocupao com o tamanho do colegiado, varivel fundamental para o processo deliberativo, ao prescreverem seu funcionamento a partir de comisses internas, ainda que mantendo a legtima soberania da plenria, e ao restringirem o direito ao uso da palavra apenas aos conselheiros e convidados. Esta ltima prescrio particularmente importante para mitigar algumas ameaas representadas pelo carter pblico das sees, como a prevalncia da posio ativista de determinado grupo ou a resistncia dos representantes em mudarem sua posio, mesmo aps uma argumentao racional, devido audincia.

Em suma, quanto ao objetivo de aprofundamento democrtico, conclumos que o arcabouo institucional do conselho municipal de sade de Santo Andr incipiente, se tratamos da sua dimenso representativa, porm bastante promissor, quando nos referimos ao processo deliberativo envolvendo a sociedade representada.

Ao lado desta questo democrtica, mencionamos que aos conselhos tambm est colocada uma questo de eficincia, particularmente quando nos referimos ao objetivo de se tornar mecanismo de controle social sobre os governantes e sobre as polticas pblicas. Isto , uma vez formuladas e

97 definidas democraticamente as polticas pblicas, cabe aos conselhos impor a responsividade a elas e responsabilizar os governantes em caso contrrio. Neste caso, as variveis crticas sobre as quais se sustenta o potencial dos conselhos referem-se essencialmente disponibilidade de informaes, capacidade dos atores sociais de process-las, existncia, adequao e eficcia dos instrumentos de sano e ao grau de autonomia da sociedade civil para o exerccio do controle.

Inicialmente, cabe ressaltar que a participao constitutiva da sociedade na gesto da poltica pblica pode ser inibidora da efetividade deste controle social. Isto , a composio paritria do conselho implica que no h uma separao precisamente demarcada entre controlado e controlador, entre governo e sociedade; ao contrrio, h uma co-responsabilidade em torno das deliberaes do conselho e at um compartilhamento, para o bem ou para o mal, das dificuldades e posies do governo e dos conselheiros da sociedade.

Em que pesem estas consideraes, no acreditamos na impossibilidade de o conselho se incumbir, de fato, da gesto completa da poltica pblica, o que inclui o controle e a sano aos comportamentos desviantes. Apenas ponderamos que a utilizao de instrumentos de punio mais rigorosos, alm de limitada pela sua disponibilidade no arcabouo institucional, pode ser estrategicamente inadequada se h a pretenso de valorizar a cooperao e o compartilhamento de valores no interior do conselho.

Isto , o carter deliberativo do conselho e seu funcionamento continuado facilitam o conhecimento mtuo, a aprendizagem compartilhada, a identificao com o outro e a promoo de confiana e empatia. Favorecem, portanto, algumas condies necessrias a uma interao cooperativa ou de soma positiva, numa linguagem prpria teoria dos jogos, segundo a qual a cooperao somente ocorre se as interaes forem repetidas indefinidamente, houver um pequeno nmero de participantes e cada um possuir informaes completas sobre o comportamento anterior do outro. (NORTH,1990, p.12).

98 Alm disto, favorecem tambm o compartilhamento de valores entre os participantes ou, conforme MARCH e OLSEN (1989, p.118-119), a socializao dos agentes pblicos em valores e princpios democrticos e republicanos. Esta questo particularmente importante pois resgata uma dimenso esquecida, que se refere ao papel, identidade e integridade profissional do agente pblico; contrapondo, portanto, a viso individualista predominante que supe que o agente segue um comportamento egosta e maximizador de utilidade, de tal forma que o nico controle possvel repousa na aplicao de incentivos externos que promovam a convergncia entre os interesses pblicos e a agenda privada do agente.

Em ambos os casos, considerando as condies necessrias cooperao segundo a teoria dos jogos ou a concepo integradora do processo poltico, a questo que fortes antagonismos devem ser estrategicamente evitados. Assim, no mbito dos conselhos e em termos de responsabilizao dos governantes, considerarmos vivel apenas a possibilidade de sanes subjetivas, visando a obter uma espcie de responsividade self-enforced decorrente da introjeo de valores e princpios pblicos pelo agente.

Apesar disto, os conselhos tm grandes potencial de exercer um controle mais rigoroso e concreto sobre a poltica pblica em si e sobre seus resultados, devido a reduo da assimetria de informaes e o aumento da capacidade cognitiva para sua interpretao e julgamento, condies favorecidas pelo processo de deliberao.

A anlise das regras federais e municipais da poltica de sade, afins ao objetivo de controle social, revela uma constatao diferente da questo democrtica. Aqui, as regras federais so muito mais exaustivas do que as regras municipais as quais, inclusive, dificultam o exerccio da soberania pelo conselho. Ou seja, as disposies legais que tratam da responsividade aos pleitos do conselho, da imposio do conselho como rgo controlador, das suas atribuies relacionadas ao controle social, das informaes a ele obrigatoriamente destinadas, e tambm dos mecanismos de sano, internos ou externos, a que podem recorrer, so, em sua maioria, federais.

99

Nestas, os conselhos figuram como atores imprescindveis em pelo menos trs atividades fundamentais: a aprovao do plano de sade, a habilitao ao sistema e o controle sobre os recursos. Esta necessidade de aprovao do plano de sade pelo conselho, por exemplo, viabiliza a responsividade, a primeira dimenso do controle social, uma vez que a agenda do conselho pode ser, nele, imposta.

Entretanto, a lei municipal 7.489/97 que institucionaliza o conselho de sade limita este alcance ao restringir sua autonomia agenda de outras institucionalidades, como o Oramento Participativo e o Plano Diretor, que possuem legitimidades diferentes. Isto certamente uma limitao soberania do conselho municipal de sade sobre a matria que, a rigor, deveria ser de sua exclusiva competncia. No caso de Santo Andr, h tambm outra restrio, uma vez que a parcela de recursos federais transferidos para a poltica de sade municipal, parcela sobre a qual o conselho tem ingerncia institucional por lei federal, representa apenas 32% do total de recursos aplicados, conforme dados do primeiro semestre de 2002. Assim, conforme as regras institucionais vigentes, no possvel afirmar que o conselho o gestor de toda a poltica de sade do municpio.

De toda forma, uma vez elaborado o plano de sade do municpio, o controle do seu cumprimento passa a ser a segunda dimenso do controle social. Mais uma vez um decreto federal, de no 1651/95 e que trata do Sistema Nacional de Auditoria (SNA), que prescreve a submisso aprovao do conselho do relatrio de gesto, conjunto de informaes essenciais que inclui a programao e a execuo fsica e financeira de oramento, projetos e planos e a comprovao dos resultados alcanados pela poltica de sade.

Com relao aos instrumentos de sano, este mesmo decreto faculta aos conselhos o acionamento dos rgos federais integrantes do Sistema Nacional de Auditoria em caso de suspeitas motivadas, ou ainda o bloqueio dos recursos destinados ao municpio, por meio da no aprovao do plano de sade. Alm destes mecanismos, em que pese no constar na legislao prpria dos

100 conselhos, h o recurso ao Ministrio Pblico como uma alternativa. No entanto, cabe lembrar que no h incentivos para o uso destes instrumentos de sano.

Finalmente, a ltima mas no menos relevante questo do controle social, a possibilidade da socializao dos conselheiros, visando introjeo de princpios e valores pblicos pelo agente, no tratada nas instituies analisadas. H apenas um artigo no regimento interno de Santo Andr que estabelece o impedimento, do conselheiro, de participar de discusses e votaes, caso seja parte interessada.

Em suma, conclumos que os conselhos tm grande potencial para se tornarem instncia de controle social democrtico, essencialmente devido ao seu carter plural e deliberativo, ao mbito local e ao escopo setorial da poltica pblica. Ressalva-se, no entanto, algumas limitaes de difcil superao, como as dificuldades relacionadas designao democrtica dos conselheiros da sociedade civil ou inadequao estratgica do uso de mecanismos mais rigorosos de responsabilizao dos governantes.

Quanto s perspectivas para uma mudana institucional, que vise a garantir a realizao do potencial apontado, ressaltamos as lacunas constatadas no arcabouo do conselho de Santo Andr, como a ausncia de prescries para a prestao de contas dos conselheiros e para o estmulo ao alargamento da participao voluntria nos assuntos dos conselhos. Mas destacamos tambm algumas questes mais complexas como a necessidade de considerar a imensa diversidade de porte entre os municpios brasileiros, o que torna as decantadas vantagens do carter local uma questo imprecisa; a existncia de outras institucionalidades municipais, como o Oramento Participativo, que restringem a autoridade dos conselhos gestores; o carter parcial da soberania do conselho sobre a poltica pblica, uma vez que parte do financiamento advm da receita prpria do municpio, parcela sobre a qual as regras federais no tm ingerncia, podendo levar fragmentao da gesto da prpria poltica.

101 Finalmente, cabe considerar que a dificuldade apontada para os conselhos, quanto dimenso representativa do seu objetivo democrtico, sugere como uma possvel soluo vai alm do Estado e suas instituies, em direo sociedade e suas entidades e movimentos organizados. De forma similar, em que pese o valor das regras institucionais para estimular e amplificar a manifestao de determinados valores e princpios, a dimenso subjetiva da responsabilizao revela a importncia dos padres de comportamento intrnsecos sociedade, questo talvez afeta mais propriamente ao conceito clssico ou sociolgico de controle social.

Especificamente com relao s possibilidades da mudana institucional, as lacunas e questes apontadas sugerem a complexidade envolvida no arcabouo institucional dos conselhos, uma vez que, mesmo considerando a existncia de incentivos objetivos ou recomendaes normativas, tal mudana condicionar-se-ia fundamentalmente s condies polticas presentes, tanto na dinmica poltica local quanto nas intrincadas relaes federativas.

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