Captulo XI

Ao civil, pelo rito ordinrio,

decorrente da prtica de atos de
improbidade administrativa
SUMRIO: 1. Generalidades 2. Anlise da Lei 8.429/92 3. Estudo de caso.

1. Generalidades
O tema de improbidade administrativa um dos mais debatidos em
direito administrativo. Isto pela relevncia dos assuntos pertinentes aos
mecanismos de combate corrupo, em um pas de tantos desmandos e
vilipndio do interesse e do patrimnio pblicos.
A sede constitucional da improbidade administrativa se encontra no art.
37, caput (no mbito do princpio da moralidade) e seu 4 (que prev a
aplicaes de sanes aos atos de improbidade administrativa):

Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes

da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos
princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte:
...

4 Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos

direitos polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens
e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel.

Para regulamentar esse dispositivo, foi editada a Lei 8.429/92, que especifica, alm dos atos de improbidade e as sanes dele decorrentes, aspectos
relacionados legitimidade (ativa e passiva) da prtica do ato; obrigatoriedade da declarao de bens para nomeao; ao cabimento de uma ao
civil por atos de improbidade (legitimidades e participao do Ministrio
Pblico); prescrio, dentre outros.
Cabe, assim, em consonncia com a viso prtica do presente trabalho,
voltado, como se sabe, para a elaborao da pea profissional (petio inicial), o estudo (e as devidas anotaes) da referida Norma.

2. Anlise da Lei 8.429/92

LEI N 8.429, DE 2 DE JUNHO DE 1992. (Dispe sobre as sanes aplicveis aos agentes pblicos nos casos de enriquecimento ilcito no exerccio
de mandato, cargo, emprego ou funo na administrao pblica direta,
indireta ou fundacional e d outras providncias.)

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Jos Aras
O PRESIDENTE DA REPBLICA, Fao saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte lei:
CAPTULO I

Das Disposies Gerais

Art. 1 Os atos de improbidade praticados por qualquer agente pblico,

servidor ou no, contra a administrao direta, indireta ou fundacional
de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos
Municpios, de Territrio, de empresa incorporada ao patrimnio pblico
ou de entidade para cuja criao ou custeio o errio haja concorrido ou
concorra com mais de cinquenta por cento do patrimnio ou da receita
anual, sero punidos na forma desta lei.

99Nota: 1) Qualquer agente pblico, servidor, ou no, sujeito ativo da prtica do

ato de improbidade.

99Nota: 1.1.) A lei se vale de um conceito amplo de agente pblico, envolvendo

nesta acepo, conforme dico do seu art. 2, todos aqueles que exercem,
ainda que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio, nomeao, designao, contratao ou qualquer outra forma de investidura ou vnculo, mandato,
cargo, emprego ou funo nas entidades da administrao pblica;

99Nota: 1.2) So tambm sujeitos ativos da prtica do ato de improbidade os ter-

ceiros, que, induzam ou concorram para a prtica do ato de improbidade ou

dele se beneficiem sob qualquer forma direta ou indireta, conforme redao do
art. 3 desta lei;

99Nota: 2) Esses sujeitos ativos da prtica do ato de improbidade so os rus, ou

seja, sujeitos passivos DA AO por ato de improbidade;

99Nota: 3) Sujeito passivo do ato de improbidade ser qualquer entidade da ad-

ministrao pblica, assim como das entidades de que tratam o pargrafo nico
deste artigo;

99Nota: 3.1) Conforme art. 17 desta lei, so legitimados ativos DA AO por ato de improbidade o Ministrio Pblico ou as Entidades lesadas, as quais devero propor
as aes por meio de suas respectivas procuradorias (AGU, PGE ou PGM);

Pargrafo nico. Esto tambm sujeitos s penalidades desta lei os atos

de improbidade praticados contra o patrimnio de entidade que receba
subveno, benefcio ou incentivo, fiscal ou creditcio, de rgo pblico
bem como daquelas para cuja criao ou custeio o errio haja concorrido

Ao civil, pelo rito ordinrio, decorrente da prtica de atos...

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ou concorra com menos de cinquenta por cento do patrimnio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sano patrimonial repercusso do
ilcito sobre a contribuio dos cofres pblicos.

99Nota: Observe que nesses casos o objeto da ao ser a sano patrimonial limitada repercusso do ato sobre a contribuio dos cofres pblicos;

Art. 2 Reputa-se agente pblico, para os efeitos desta lei, todo aquele que
exerce, ainda que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio, nomeao, designao, contratao ou qualquer outra forma de investidura
ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo nas entidades mencionadas no artigo anterior.

99Nota: 1) Conceito amplo de agente pblico;

99Nota: 2) Segundo posicionamento adotado pelo STF na Reclamao Constitucional

2138-DF, esto fora da incidncia da lei de improbidade o Presidente da Repblica e os Ministros de Estado (e os que a ele se equiparam), sujeitando-se Lei
1.079/50, que prev os atos configuradores de crime de responsabilidade;

99Nota: 3) Governadores, prefeitos e demais agentes polticos continuam sujeitos

lei de improbidade, sendo aquele acionado perante o STJ e os prefeitos perante
o Juiz de primeiro grau.

Art. 3 As disposies desta lei so aplicveis, no que couber, quele que,

mesmo no sendo agente pblico, induza ou concorra para a prtica do ato
de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta.

99Nota: Incidncia da lei sobre os terceiros, a exemplo de licitantes e contratados

pela administrao pblica;

Art. 4 Os agentes pblicos de qualquer nvel ou hierarquia so obrigados

a velar pela estrita observncia dos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade no trato dos assuntos que lhe so afetos.

Art. 5 Ocorrendo leso ao patrimnio pblico por ao ou omisso, dolosa

ou culposa, do agente ou de terceiro, dar-se- o integral ressarcimento do
dano.
Art. 6 No caso de enriquecimento ilcito, perder o agente pblico ou terceiro beneficirio os bens ou valores acrescidos ao seu patrimnio.
Art. 7 Quando o ato de improbidade causar leso ao patrimnio pblico
ou ensejar enriquecimento ilcito, caber a autoridade administrativa responsvel pelo inqurito representar ao Ministrio Pblico, para a indisponibilidade dos bens do indiciado.

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Jos Aras

99Nota: O pedido de indisponibilidade dos bens do indiciado deve ser feito em

ao cautelar preparatria ou (mais recomendado) atravs de requerimento de
LIMINAR no bojo da ao civil, pelo rito ordinrio, proposta em razo da prtica
do ato de improbidade;
Pargrafo nico. A indisponibilidade a que se refere o caput deste artigo
recair sobre bens que assegurem o integral ressarcimento do dano,
ou sobre o acrscimo patrimonial resultante do enriquecimento ilcito.

99Nota: Segundo orientao jurisprudencial, a indisponibilidade pode abranger os

bens adquiridos antes da prtica do ato, a fim de assegurar o ressarcimento

integral do dano, incluindo-se neste ressarcimento a multa futuramente aplicada
pelo Judicirio;
Art. 8 O sucessor daquele que causar leso ao patrimnio pblico ou se
enriquecer ilicitamente est sujeito s cominaes desta lei at o limite do
valor da herana.

99Nota: As sanes de ordem patrimonial alcanam os sucessores do ru, at o

limite da herana recebida;
CAPTULO II

Dos Atos de Improbidade Administrativa

99Nota: 1) A lei tipifica trs tipos de atos de improbidade, indicados, exemplificativamente, nos arts. 9 (enriquecimento ilcito), 10 (prejuzo ao errio) e 11 (violao
aos princpios);

99Nota: 2) Cada um desses atos consistiro, na petio inicial, indicao da causa

de pedir (remota e prxima). Ou seja, o enunciado da questo ir narrar determinados fatos, cabendo ao concursando o enquadramento desses diferentes fatos
nos atos de improbidade tipificados na lei;

99Nota: 3) O art. 12, por sua vez, como veremos, traz as sanes aplicveis a cada

prtica de ato de improbidade, de modo que essas sanes correspondero ao

PEDIDO (mediato) quando da elaborao da petio inicial;

99Nota: 3.1) Explica-se: o mencionado art. 12 dispe, em trs incisos, as penalidades

aplicveis aos diferentes tipos de ato de improbidade. Cabero as sanes do

inciso I, se o ato de improbidade se enquadrar no art. 9; as do inciso II, se o ato
de improbidade for aquele do art. 10 e as penalidades do inciso III, se a prtica
tipificar atos previstos no art. 11;

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99Nota: 3.2) Desta correlao legal resultar (e no poderia deixar de ser), numa

correlao lgica entre a causa de pedir e o pedido, de modo que a formulao

do pedido mediato (para...) dever guardar correlao com o respectivo ato de
improbidade narrado no enunciado da questo;

99Nota: 3.3) Vale ressaltar que as sanes tm a mesma natureza (divergindo ape-

nas quanto ao grau de punio), de modo que, se ao mesmo tempo o ato de

improbidade configurar enriquecimento ilcito e violao a princpios da administrao pblica, responder, o indiciado, pelas sanes mais graves, ou seja
previstas no inciso I do art. 12.

99 a mesma coisa que acontece, por exemplo, quando um indivduo mata outro

por meio de uma leso corporal, respondendo pelo homicdio (mais grave) e no
pela leso.

99Nota: 4) A configurao desses diferentes atos exige a presena de elemento subjetivo;

Seo I

Dos Atos de Improbidade Administrativa que Importam Enriquecimento Ilcito

Art. 9 Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilcito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida
em razo do exerccio de cargo, mandato, funo, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1 desta lei, e notadamente:

99Nota: Atos somente praticados de forma dolosa;

I receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem mvel ou imvel, ou qualquer outra vantagem econmica, direta ou indireta, a ttulo de comisso,
percentagem, gratificao ou presente de quem tenha interesse, direto ou
indireto, que possa ser atingido ou amparado por ao ou omisso decorrente das atribuies do agente pblico;

II perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitar a aquisio, permuta ou locao de bem mvel ou imvel, ou a contratao de
servios pelas entidades referidas no art. 1 por preo superior ao valor
de mercado;
III perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitar a alienao, permuta ou locao de bem pblico ou o fornecimento de servio
por ente estatal por preo inferior ao valor de mercado;

IV utilizar, em obra ou servio particular, veculos, mquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou disposio
de qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta lei, bem como o

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Jos Aras
trabalho de servidores pblicos, empregados ou terceiros contratados por
essas entidades;
V receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indireta,
para tolerar a explorao ou a prtica de jogos de azar, de lenocnio, de narcotrfico, de contrabando, de usura ou de qualquer outra atividade ilcita,
ou aceitar promessa de tal vantagem;

VI receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indireta,

para fazer declarao falsa sobre medio ou avaliao em obras pblicas
ou qualquer outro servio, ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade
ou caracterstica de mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta lei;
VII adquirir, para si ou para outrem, no exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo pblica, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional evoluo do patrimnio ou renda do agente pblico;

VIII aceitar emprego, comisso ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento para pessoa fsica ou jurdica que tenha interesse suscetvel
de ser atingido ou amparado por ao ou omisso decorrente das atribuies do agente pblico, durante a atividade;
IX perceber vantagem econmica para intermediar a liberao ou aplicao de verba pblica de qualquer natureza;

X receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para omitir ato de ofcio, providncia ou declarao a que esteja
obrigado;

XI incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimnio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta lei;
XII usar, em proveito prprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes
do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta lei.
Seo II

Dos Atos de Improbidade Administrativa que Causam Prejuzo ao

Errio

99Nota: Atos praticados de forma dolosa ou culposa;

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa leso ao
errio qualquer ao ou omisso, dolosa ou culposa, que enseje perda
patrimonial, desvio, apropriao, malbaratamento ou dilapidao dos
bens ou haveres das entidades referidas no art. 1 desta lei, e notadamente:

I facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporao ao patrimnio particular, de pessoa fsica ou jurdica, de bens, rendas, verbas ou
valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no
art. 1 desta lei;

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II permitir ou concorrer para que pessoa fsica ou jurdica privada utilize

bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta lei, sem a observncia das formalidades legais ou regulamentares aplicveis espcie;
III doar pessoa fsica ou jurdica bem como ao ente despersonalizado,
ainda que de fins educativos ou assistncias, bens, rendas, verbas ou valores do patrimnio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta
lei, sem observncia das formalidades legais e regulamentares aplicveis
espcie;
IV permitir ou facilitar a alienao, permuta ou locao de bem integrante do patrimnio de qualquer das entidades referidas no art. 1 desta lei,
ou ainda a prestao de servio por parte delas, por preo inferior ao de
mercado;
V permitir ou facilitar a aquisio, permuta ou locao de bem ou servio
por preo superior ao de mercado;

VI realizar operao financeira sem observncia das normas legais e regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidnea;
VII conceder benefcio administrativo ou fiscal sem a observncia das formalidades legais ou regulamentares aplicveis espcie;

VIII frustrar a licitude de processo licitatrio ou dispens-lo indevidamente;

IX ordenar ou permitir a realizao de despesas no autorizadas em lei
ou regulamento;

X agir negligentemente na arrecadao de tributo ou renda, bem como no

que diz respeito conservao do patrimnio pblico;
XI liberar verba pblica sem a estrita observncia das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicao irregular;

XII permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriquea ilicitamente;

XIII permitir que se utilize, em obra ou servio particular, veculos, mquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade
ou disposio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta lei,
bem como o trabalho de servidor pblico, empregados ou terceiros contratados por essas entidades.
XIV celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestao de servios pblicos por meio da gesto associada sem observar as
formalidades previstas na lei; (Includo pela Lei n 11.107, de 2005)

XV celebrar contrato de rateio de consrcio pblico sem suficiente e prvia dotao oramentria, ou sem observar as formalidades previstas na
lei. (Includo pela Lei n 11.107, de 2005)
Seo III

Dos Atos de Improbidade Administrativa que Atentam Contra os Princpios da Administrao Pblica

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Jos Aras
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os
princpios da administrao pblica qualquer ao ou omisso que viole
os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade s
instituies, e notadamente:

99Nota: Atos somente praticados de forma dolosa;

I praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competncia;
II retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofcio;

III revelar fato ou circunstncia de que tem cincia em razo das atribuies e que deva permanecer em segredo;
IV negar publicidade aos atos oficiais;

V frustrar a licitude de concurso pblico;

VI deixar de prestar contas quando esteja obrigado a faz-lo;

VII revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da

respectiva divulgao oficial, teor de medida poltica ou econmica capaz
de afetar o preo de mercadoria, bem ou servio.
CAPTULO III
Das Penas

99Nota: 1) As penas, como visto correspondero ao pedido mediato que formula-

remos na petio inicial, de acordo com cada situao (causa de pedir) retratada
no enunciado da questo;

99Nota: 2) Observe que as sanes tm a mesma natureza, divergindo, apenas, quanto

aos prazos e montante de multa, estabelecendo, destarte, uma hierarquiaentre
os diferentes atos de improbidade, ou seja, so mais graves e, por isso, punveis
mais severamente os atos de improbidade que gerem enriquecimento ilcito do
agente (art. 9) e assim sucessivamente;
Art. 12. Independentemente das sanes penais, civis e administrativas previstas na legislao especfica, est o responsvel pelo ato de
improbidade sujeito s seguintes cominaes, que podem ser aplicadas
isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato: (Redao
dada pela Lei n 12.120, de 2009).

99Nota: Observe que a ao de improbidade no tem natureza penal;

I na hiptese do art. 9, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de oito a dez anos,
pagamento de multa civil de at trs vezes o valor do acrscimo patrimonial e proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios

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ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por

intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de
dez anos;

II na hiptese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos

bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio, se concorrer esta
circunstncia, perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de
cinco a oito anos, pagamento de multa civil de at duas vezes o valor do
dano e proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios
ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por
intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de
cinco anos;
III na hiptese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver,
perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de trs a cinco
anos, pagamento de multa civil de at cem vezes o valor da remunerao
percebida pelo agente e proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de trs anos.
Pargrafo nico. Na fixao das penas previstas nesta lei o juiz levar em
conta a extenso do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente.
CAPTULO IV

Da Declarao de Bens

99Nota: Regras pertinentes declarao de bens, como forma da administrao

acompanhar a evoluo patrimonial do agente, notadamente a sua compatibilidade com seus ganhos lcitos;
Art. 13. A posse e o exerccio de agente pblico ficam condicionados apresentao de declarao dos bens e valores que compem o seu patrimnio
privado, a fim de ser arquivada no servio de pessoal competente. (Regulamento)

1 A declarao compreender imveis, mveis, semoventes, dinheiro,

ttulos, aes, e qualquer outra espcie de bens e valores patrimoniais, localizado no Pas ou no exterior, e, quando for o caso, abranger os bens e
valores patrimoniais do cnjuge ou companheiro, dos filhos e de outras
pessoas que vivam sob a dependncia econmica do declarante, excludos
apenas os objetos e utenslios de uso domstico.
2 A declarao de bens ser anualmente atualizada e na data em que o
agente pblico deixar o exerccio do mandato, cargo, emprego ou funo.

3 Ser punido com a pena de demisso, a bem do servio pblico,

sem prejuzo de outras sanes cabveis, o agente pblico que se recusar a
prestar declarao dos bens, dentro do prazo determinado, ou que a prestar falsa.

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Jos Aras

99Nota: A recusa ou a prestao falsa configura sano funcional, implicando na

demisso do agente a bem do servio pblico, ou seja, sem chances de retornar
ao servio pblico, ainda que por meio de novo concurso;

4 O declarante, a seu critrio, poder entregar cpia da declarao anual

de bens apresentada Delegacia da Receita Federal na conformidade da legislao do Imposto sobre a Renda e proventos de qualquer natureza, com
as necessrias atualizaes, para suprir a exigncia contida no caput e no
2 deste artigo.
CAPTULO V

Do Procedimento Administrativo e do Processo Judicial

99Nota: Chamamos a ateno quanto s normas deste captulo, tendo em vista estabelecerem importantes aspectos necessrios elaborao da petio inicial da
ao civil por ato de improbidade;

Art. 14. Qualquer pessoa poder representar autoridade administrativa competente para que seja instaurada investigao destinada a apurar a
prtica de ato de improbidade.

99Nota: Observe que qualquer pessoa pode apenas representar e no propor a

ao;

1 A representao, que ser escrita ou reduzida a termo e assinada, conter a qualificao do representante, as informaes sobre o fato e sua autoria e a indicao das provas de que tenha conhecimento.

2 A autoridade administrativa rejeitar a representao, em despacho

fundamentado, se esta no contiver as formalidades estabelecidas no 1
deste artigo. A rejeio no impede a representao ao Ministrio Pblico,
nos termos do art. 22 desta lei.
3 Atendidos os requisitos da representao, a autoridade determinar
a imediata apurao dos fatos que, em se tratando de servidores federais,
ser processada na forma prevista nos arts. 148 a 182 da Lei n 8.112, de
11 de dezembro de 1990 e, em se tratando de servidor militar, de acordo
com os respectivos regulamentos disciplinares.
Art. 15. A comisso processante dar conhecimento ao Ministrio Pblico e ao Tribunal ou Conselho de Contas da existncia de procedimento administrativo para apurar a prtica de ato de improbidade.

99Nota: Cincia no apenas ao Parquet, mas tambm ao rgo de Controle Externo;

Pargrafo nico. O Ministrio Pblico ou Tribunal ou Conselho de Contas

poder, a requerimento, designar representante para acompanhar o procedimento administrativo.

Ao civil, pelo rito ordinrio, decorrente da prtica de atos...

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Art. 16. Havendo fundados indcios de responsabilidade, a comisso representar ao Ministrio Pblico ou procuradoria do rgo para que
requeira ao juzo competente a decretao do sequestro dos bens do
agente ou terceiro que tenha enriquecido ilicitamente ou causado dano
ao patrimnio pblico.

99Nota: O pedido de sequestro dos bens do indiciado deve ser feito em ao cau-

telar preparatria ou (mais recomendado) atravs de requerimento de LIMINAR

no bojo da ao civil, pelo rito ordinrio, proposta em razo da prtica do ato de
improbidade;
1 O pedido de sequestro ser processado de acordo com o disposto nos
arts. 822 e 825 do Cdigo de Processo Civil.
2 Quando for o caso, o pedido incluir a investigao, o exame e o
bloqueio de bens, contas bancrias e aplicaes financeiras mantidas
pelo indiciado no exterior, nos termos da lei e dos tratados internacionais.

99Nota: Amplo alcance do pedido, justamente como forma de assegurar o integral

ressarcimento do dano;

Art. 17. A ao principal, que ter o rito ordinrio, ser proposta pelo Ministrio Pblico ou pela pessoa jurdica interessada, dentro de trinta
dias da efetivao da medida cautelar.

99Nota: 1) Como j mencionado, possvel (porm no recomendado em provas, a

no ser que o enunciado induza) a propositura de uma ao cautelar, de carter
preparatrio, antes da propositura da ao civil por ato de improbidade (que,
nesses casos, ser a ao principal);

99Nota: 1.1) Nessas hipteses, a ao principal dever ser proposta no prazo de

trinta dias do incio da efetivao da medida cautelar (isto , da liminar deferida

na ao cautelar preparatria), seguindo-se as regras dos arts. 796 e ss. do CPC,
notadamente o art. 806, que estabelece este prazo;

99Nota: 2) Para efeito de concursos, recomendado a propositura de uma ao

civil, pelo rito ordinrio, decorrente da prtica de atos de improbidade administrativa1, com pedido de liminar;

1.

O nome da ao pode ser apenas ao civil, pelo rito ordinrio. Nos concursos para o Ministrio
Pblico sugerimos a indicao de ao civil pblica, pelo rito ordinrio. Utilizaremos a nomenclatura mais extensa apenas por questo de cautela, j que so diversos os nomes de batismo desta
ao judicial;

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Jos Aras

99Nota: 2.1) A formulao do pedido de liminar segue o mesmo modelo j visto na

ao popular, mandado de segurana etc., ou seja, com a indicao dos requisitos
da fumaa do bom direito e do periculum in mora;

99Nota: 3) A ao somente pode ser proposta pelo Ministrio Pblico ou pela pes-

soa jurdica que tenha sofrido a leso (interessada), por meio de sua respectiva
procuradoria;
1 vedada a transao, acordo ou conciliao nas aes de que trata o caput.

99Nota: Ratifica a indisponibilidade das aes envolvendo atos de improbidade;

2 A Fazenda Pblica, quando for o caso, promover as aes necessrias

complementao do ressarcimento do patrimnio pblico.
3 No caso de a ao principal ter sido proposta pelo Ministrio Pblico,
aplica-se, no que couber, o disposto no 3 do art. 6 da Lei n 4.717, de
29 de junho de 1965.

99Nota: Cincia pessoa jurdica lesada para participar do feito;

4 O Ministrio Pblico, se no intervir no processo como parte, atuar

obrigatoriamente, como fiscal da lei, sob pena de nulidade.

99Nota: Requerimento da notificao do representante do Ministrio Pblico nas

aes propostas pelas procuradorias das pessoas jurdicas lesadas pelo ato de
improbidade;
5 A propositura da ao prevenir a jurisdio do juzo para todas
as aes posteriormente intentadas que possuam a mesma causa de
pedir ou o mesmo objeto.
6 A ao ser instruda com documentos ou justificao que contenham
indcios suficientes da existncia do ato de improbidade ou com razes
fundamentadas da impossibilidade de apresentao de qualquer dessas
provas, observada a legislao vigente, inclusive as disposies inscritas
nos arts. 16 a 18 do Cdigo de Processo Civil.
7 Estando a inicial em devida forma, o juiz mandar autu-la e ordenar a notificao do requerido, para oferecer manifestao por escrito, que poder ser instruda com documentos e justificaes, dentro do
prazo de quinze dias.

99Nota: 1) Requerimento de notificao para o requerido apresentar sua defesa

prvia;

Ao civil, pelo rito ordinrio, decorrente da prtica de atos...

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99Nota: 2) Trata-se de um procedimento especfica previsto nesta lei que envolve o

recebimento da petio pelo Juiz antes de angularizar, com a citao, a relao
processual;

99Nota: 3) Observe que antes do recebimento, no se fala de ru, mas sim de

requerido;

99Nota: 4) Este, portanto, ser o primeiro requerimento que formularemos dentro

do item DOS PEDIDOS DEFINITIVOS;

99Nota: 4.1) O modelo, extrado da prpria lei, ser o seguinte: DOS PEDIDOS

DEFINITIVOS.
Em face do exposto, requer a Vossa Excelncia:
a) a notificao do requerido, para oferecer manifestao por escrito, dentro do
prazo de quinze dias;;

99Nota: 4.2) Ou seja, basta copiar os verbetes grifados na sua prpria lei!
8 Recebida a manifestao, o juiz, no prazo de trinta dias, em deciso
fundamentada, rejeitar a ao, se convencido da inexistncia do ato
de improbidade, da improcedncia da ao ou da inadequao da via
eleita.

99Nota: Possibilidade de rejeio da ao;

9 Recebida a petio inicial, ser o ru citado para apresentar contestao.

99Nota: 1) Requerimento de citao aps e recebimento da petio inicial;

99Nota: 2) O modelo ser o seguinte:

a)...;
b) que receba a petio inicial, determinando a citao do ru para apresentar contestao, sob pena de aplicao dos efeitos da revelia;
10. Da deciso que receber a petio inicial, caber agravo de instrumento.

99Nota: Natureza interlocutria do decisum;

264

Jos Aras
11. Em qualquer fase do processo, reconhecida a inadequao da ao de
improbidade, o juiz extinguir o processo sem julgamento do mrito.

12. Aplica-se aos depoimentos ou inquiries realizadas nos processos

regidos por esta Lei o disposto no art. 221, caput e 1, do Cdigo de Processo Penal.
Art. 18. A sentena que julgar procedente ao civil de reparao de dano
ou decretar a perda dos bens havidos ilicitamente determinar o pagamento ou a reverso dos bens, conforme o caso, em favor da pessoa
jurdica prejudicada pelo ilcito.

99Nota: 1) Dica para a formulao do pedido imediato: julgar procedente a ao

civil;

99Nota: 2) Diferentemente do que ocorre na ao civil pblica, os valores arrecadados no iro para um fundo e sim sero revertidos pessoa lesada;
CAPTULO VI

Das Disposies Penais

Art. 19. Constitui crime a representao por ato de improbidade contra

agente pblico ou terceiro beneficirio, quando o autor da denncia o sabe
inocente.
Pena: deteno de seis a dez meses e multa.

Pargrafo nico. Alm da sano penal, o denunciante est sujeito a indenizar o denunciado pelos danos materiais, morais ou imagem que houver
provocado.
Art. 20. A perda da funo pblica e a suspenso dos direitos polticos s se
efetivam com o trnsito em julgado da sentena condenatria.

Pargrafo nico. A autoridade judicial ou administrativa competente poder determinar o afastamento do agente pblico do exerccio do cargo, emprego ou funo, sem prejuzo da remunerao, quando a medida se fizer
necessria instruo processual.
Art. 21. A aplicao das sanes previstas nesta lei independe:

I da efetiva ocorrncia de dano ao patrimnio pblico, salvo quanto

pena de ressarcimento; (Redao dada pela Lei n 12.120, de 2009).

II da aprovao ou rejeio das contas pelo rgo de controle interno ou

pelo Tribunal ou Conselho de Contas.

99Nota: Ratificao do princpio da independncia das instncias, mesmo porque

as decises do TCs tm natureza administrativa, de modo que no fazem coisa
julgada material;

Ao civil, pelo rito ordinrio, decorrente da prtica de atos...

265

Art. 22. Para apurar qualquer ilcito previsto nesta lei, o Ministrio Pblico,
de ofcio, a requerimento de autoridade administrativa ou mediante representao formulada de acordo com o disposto no art. 14, poder requisitar
a instaurao de inqurito policial ou procedimento administrativo.
CAPTULO VII
Da Prescrio

Art. 23. As aes destinadas a levar a efeitos as sanes previstas nesta lei
podem ser propostas:

99Nota: A lei prev duas situaes quanto contagem da prescrio;

I at cinco anos aps o trmino do exerccio de mandato, de cargo em

comisso ou de funo de confiana;

99Nota: Nesses casos, conta-se a prescrio aps o trmino do exerccio, impedindo,

destarte, que a permanncia do agente possa implicar na sua impunidade, j que,

enquanto estiver em exerccio, o ato ser devidamente escondido;
II dentro do prazo prescricional previsto em lei especfica para faltas disciplinares punveis com demisso a bem do servio pblico, nos casos de
exerccio de cargo efetivo ou emprego.

99Nota: 1) Tratando-se de servidores federais, a Lei 8.112/90 estabelece os prazos

de prescrio no art. 142.

992) Vale lembrar, conforme o 2, que se o mesmo ato tipificar crime, prevalecer a
prescrio penal, conforme regras do art. 109 do Cdigo Penal.

992.1) Abordamos essa problemtica na questo OAB/GO/ 2007.1, no item 2.3 do captulo 6, deste livro;

CAPTULO VIII

Das Disposies Finais

Art. 24. Esta lei entra em vigor na data de sua publicao.

Art. 25. Ficam revogadas as Leis ns 3.164, de 1 de junho de 1957, e 3.502,

de 21 de dezembro de 1958 e demais disposies em contrrio.

Rio de Janeiro, 2 de junho de 1992; 171 da Independncia e 104 da Repblica.

FERNANDO COLLOR
Clio Borja

266

Jos Aras

3. Estudo de caso
AGU/CESPE 2009. I (PROVA DISCURSIVA P3 PARTE1 PEA):
O Ministrio X, iniciando a implementao de projeto de acesso amplo
da populao carente a determinado servio, procedeu a processo licitatrio visando adquirir 40 vans para viabilizar o atendimento mvel ao
pblico. Mediante pesquisa efetuada pelo setor competente, verificou-se que o preo mdio de cada veculo seria aproximadamente R$ 55
mil. O Diretor Administrativo do Ministrio X, Francisco, competente para
decidir sobre procedimentos licitatrios, determinou comisso de licitao que a licitao fosse desmembrada, a fim de serem adquiridos
separadamente os veculos e os equipamentos necessrios execuo
do servio, optando-se pela modalidade convite, de forma que fossem
adquiridos em cada um dos procedimentos, respectivamente, uma van e
os materiais para equip-la.
A comisso de licitao, formada por Carlos, seu presidente, Lauro e
Marcos, verificou que a aquisio dos veculos e dos equipamentos em
separado elevaria o preo de cada veculo para R$ 80 mil, alm de a
forma determinada para a aquisio contrariar a legislao de regncia.
Francisco explicou aos membros da comisso que tal procedimento poderia ser benfico para todos, dado o fato de seu filho, Antnio, ser
proprietrio da empresa Filantropia, de revenda dos equipamentos necessrios prestao do servio, e de seu sobrinho, Zeus, ser gerente da
Revendedora de Veculos Honestidade, no Distrito Federal. Assim, segundo Francisco, cada um dos envolvidos no processo licitatrio perceberia
algum dinheiro extra ao final do processo, caso a aquisio fosse efetuada na forma por ele prevista.
Em reunio posterior, presentes o diretor administrativo, Zeus, Antonio
e os trs membros da comisso, ficou acertado que os veculos seriam
adquiridos por R$ 110 mil, a fim de que a diferena entre o preo real e
o de venda fosse dividida entre eles. Assim, a comisso de licitao, sem
recorrer consultoria jurdica do Ministrio e visando demonstrar que as
exigncia legais estavam sendo cumpridas, passou a enviar, a cada semana, uma carta-convite empresa Filantropia, e outra concessionria
Honestidade, alm de encaminhar outras duas cartas a pessoas jurdicas inexistentes, que, mediante fraude perpetrada por Zeus e Antonio,
apresentavam proposta com valor bastante elevado. Assim, somente as

Ao civil, pelo rito ordinrio, decorrente da prtica de atos...

267

propostas da Revendedora de Veculos Honestidade e da empresa Filantropia eram aceitas.

Encerradas as aquisies em dezembro de 2007, Marcos, por distrao,
revelou a dois antigos colegas de trabalho, Celso e Dario, que a compra
dos veculos destinados ao projeto de acesso amplo da populao carente ao mencionado servio rendera-lhe mais do que esperado e, assim,
conseguira adquirir uma casa de dois quartos com piscina no Distrito
Federal.
Intrigados, Celso e Dario perguntaram-lhe como isso havia sido possvel.
Na certeza de que estes gostariam de participar de um esquema dessa
natureza, Marcos revelou-lhes como ocorrera a aquisio dos veculos,
a qual possibilitara que cada um dos envolvidos tivesse auferido o lucro
de R$ 200 mil.
Celso, aps o acontecimento dos fatos, contou o fato narrado por Marcos
ao consultor jurdico do Ministrio X. De posse de tais informaes, o
referido consultou requisitou os autos do processo licitatrio e verificou
as irregularidades cometidas por Francisco, Carlos, Lauro, Marcos, Zeus
e Antonio. Em seguida, representou o fato ao Ministrio do Estado, que,
ato contnuo, instaurou processo disciplinar, cuja comisso constituda
ouviu os depoimentos dos envolvidos no processo licitatrio bem como
os de Celso e de Dario, tendo estes relatado tudo que havia sido contato
por Marcos.
Os depoimentos dos envolvidos bem como as suas declaraes de bens
apontaram ter havido, aps o trmino do processo licitatrio, incremento
no patrimnio de cada um deles incompatvel com a renda declarada. Em
2008, Francisco adquirira uma chcara no valor de R$ 190 mil, Lauro, um
veculo importado no valor de R$ 185 mil, Antonio, um apartamento no
valor de R$ 190 mil e Zeus, uma casa no valor de R$ 200 mil.
Diante das irregularidades verificadas no processo licitatrio e de posse
do relatrio final da comisso responsvel pelo processo disciplinar, o
consultor jurdico do Ministrio X encaminhou cpias das informaes e
de todos os documentos colhidos Procuradoria-Regional da Unio da
1 Regio.
Considerando essa situao hipottica, elabore, na qualidade de Advogado da Unio, a petio inicial da ao apropriada, deduzindo as
matrias de mrito e processuais aplicveis ao caso.

268

Jos Aras

MODELO (ELABORADO A PARTIR DO ESPELHO DE CORREO FORNECIDO PELO

PRPRIO CESPE)
EXCELENTSSIMO SENHOR DOUTOR JUIZ FEDERAL DA VARA DA SEO JUDICIRIA DO DISTRITO FEDERAL.
(10 linhas)
Unio, pessoa jurdica de direito pblico interno, com sede na..., por
seu procurador, estabelecido na..., vem perante Vossa Excelncia,
com fulcro no art.37, 4 da CF e na Lei 8.429/92, propor a presente
AO CIVIL, PELO RITO ORDINRIO, DECORRENTE DA PRTICA DE ATOS DE
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, com pedido de liminar, contra Antonio,
Zeus, Francisco, Marcos, Lauro e Carlos2, estados civis, profisses, residentes e domiciliados na..., ante os fatos e fundamentos a seguir
expostos:
DO CABIMENTO
Registra a Demandante o cabimento da presente ao civil em decorrncia de atos de improbidade administrativa, na forma do disposto
no art. 37, 4, da CRFB, in verbis:
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes
da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos
princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte:
...
4 - Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos
direitos polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens
e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei, sem
prejuzo da ao penal cabvel.;

DOS FATOS3
O Ministrio X, iniciando a implementao de projeto de acesso amplo da populao carente a determinado servio, procedeu a processo licitatrio visando adquirir 40 vans para viabilizar o atendimento
mvel ao pblico.
Ocorre que os Rus, servidores pblicos e terceiros, donos de empresas, engendraram uma verdadeira fraude consistente no fracionamento da licitao visando a aquisio dos veculos e equipamentos
2.
3.

O gabarito oficial no apontou como rus as pessoas jurdicas. No obstante, conforme posicionamento jurisprudencial, as pessoas jurdicas tambm englobam o plo passivo das aes decorrentes
da prtica de atos de improbidade, razo pela qual orientamos no sentido de sua incluso, de acordo
com os dados fornecidos pelo enunciado da respectiva questo;
Resumimos a indicao dos extensos fatos narrados no enunciado desta pea;

Ao civil, pelo rito ordinrio, decorrente da prtica de atos...

269

em valores mais altos do que os praticados no mercado, a fim de que

a diferena entre o preo real e o de venda fosse dividida entre eles,
o que, de fato, aconteceu, logrando enriquecimento ilcito, s custas
do errio.
Cumpre registrar que, descoberta a fraude, foi instaurado processo
administrativo disciplinar contra os mencionados servidores pblicos,
cujas concluses seguem em anexo, notadamente a comprovao de
que, aps o trmino do processo licitatrio, houve um incremento no
patrimnio de cada um dos rus incompatvel com a renda declarada, valendo registrar que, em 2008, Francisco adquirira uma chcara
no valor de R$ 190 mil, Lauro, um veculo importado no valor de R$
185 mil, Antonio, um apartamento no valor de R$ 190 mil e Zeus, uma
casa no valor de R$ 200 mil.
A conduta dos Rus, como se v, tipifica a prtica de atos de improbidade administrativa, seja por enriquecimento ilcito, seja por causarem leso ao errio, a merecer a reprimenda desse Douto Juzo.
DO DIREITO
O ordenamento jurdico ptrio estabelece que as aquisies procedidas pela administrao pblica devem obedecer, como regra, a
processo licitatrio, consoante balizas fixadas no art. 37, XXI, da CF,
in verbis:
XXI ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios,
compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao
pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com
clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir as
exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia
do cumprimento das obrigaes.

No caso dos autos, entretanto, o processo licitatrio utilizado pelos Rus violou os mais elementares princpios de direito, dentre os
quais, os postulados da competitividade, legalidade e eficincia, malferindo, por completo, a regra constitucional acima transcrita.
Com efeito, dentre diversas ilegalidades, os Rus malferiram a Lei de
Licitaes e Contratos Administrativos, na medida em que fracionaram, dolosamente, a aquisio dos bens, possibilitando, destarte, a
utilizao da modalidade de convite, atravs da qual, devido publicidade mitigada ante a desnecessidade de publicao de edital, lhes
foi possvel o cometimento das fraudes acima indicadas.
Nesse sentido, a lei 8.666/93 inequvoca ao vedar o fracionamento
de licitao, conforme se v do seu art. 23, 5, abaixo transcrito:

270

Jos Aras
5. vedada a utilizao da modalidade convite ou tomada de preos,
conforme o caso, para parcelas de uma mesma obra ou servio, ou ainda
para obras e servios da mesma natureza e no mesmo local que possam
ser realizadas conjunta e concomitantemente, sempre que o somatrio de
seus valores caracterizar o caso de tomada de preos ou concorrncia,
respectivamente, nos termos deste artigo, exceto para as parcelas de natureza especfica que possam ser executadas por pessoas ou empresas de
especialidade diversa daquela do executor da obra ou servio.

Cumpre registrar, ainda, a no requisio, por parte dos agentes pblicos, ora Rus, do pronunciamento da procuradoria jurdica quanto aos editais e contratos administrativos, tudo isso a demonstrar
a evidente inteno destes em realizar licitaes fraudadas, e, com
elas, enriquecerem ilicitamente, causando, como se disse, prejuzo
aos cofres pblicos.
Patente, assim, pelos fatos descritos acima, a prtica de atos de improbidade pelos rus, agentes pblicos e terceiros envolvidos nas
prticas ilcitas contra a Administrao, consoante previses insertas
nos arts. 9 e 10, da Lei 8.429/92, literis:
Art. 9 Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilcito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em
razo do exerccio de cargo, mandato, funo, emprego ou atividade nas
entidades mencionadas no art. 1 desta lei, e notadamente...;
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa leso ao
errio qualquer ao ou omisso, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriao, malbaratamento ou dilapidao dos bens
ou haveres das entidades referidas no art. 1 desta lei, e notadamente...

DO PEDIDO DE LIMINAR
A fumaa do bom direito reside nos argumentos de fato de direito
acima expostos.
O periculum in mora, por sua vez, consiste no risco de leso aos cofres pblicos ante a possibilidade de dilapidao do patrimnio dos
rus obstando, por conseguinte, o ressarcimento integral dos danos
causados administrao.
Assim, requer a concesso de liminar para determinar a indisponibilidade dos bens dos rus, oficiando4 o Detran e os Cartrios de
Registro de Imveis para o registro da medida junto aos cadastros

4.

O pedido de ofcio fundamental para dar efetividade deciso liminar. Assim, inclusive, foi cobrado nesse certame;

Ao civil, pelo rito ordinrio, decorrente da prtica de atos...

271

dos veculos e junto s matrculas dos imveis, acima mencionados,

at final deciso.
DOS PEDIDOS DEFINITIVOS
Em face do exposto, requer a V. Exa.:
a) a notificao dos requeridos para manifestao por escrito, no
prazo de 15 dias;
b) que receba a petio inicial, determinando a citao dos rus
para apresentarem contestao, sob pena de aplicao dos efeitos da revelia;
c) a intimao do ilustre representante do Ministrio Pblico;
d) a procedncia dos pedidos para condenar os rus nas penas
de perda dos bens acrescidos ilicitamente ao patrimnio, ressarcimento integral do dano, perda da funo pblica, suspenso
dos direitos polticos, pagamento de multa civil e proibio de
contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por
intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, na
forma do art. 12, I, da Lei 8.429/92, confirmando a liminar acima
requerida, determinando a reverso do ressarcimento em favor
da Autora;
e) a condenao do Ru nos nus da sucumbncia, notadamente
honorrios advocatcios e custas processuais;
f) a produo de todos os meios de prova em direito admitidos,
especialmente documental;
g) a juntada dos documentos em anexo, notadamente, relatrio da
comisso de processo administrativo disciplinar.
D causa o valor de R$ 2.200.000,00 (dois milhes e duzentos mil
reais)5.
Pede deferimento.
Local, data...
Advogado da Unio...,
OAB...
5.

Valor da causa fixado no montante do prejuzo sofrido pelo errio, de acordo com o espelho oficial
de correo;