Impuestos Verdes

Impuestos Verdes: una herramienta para la poltica ambiental en Latinoamrica?
Nicols Oliva Prez Departamento de Estudios Tributarios del Centro de Estudios Fiscales Servicio de Rentas Internas Ana Rivadeneira Alava Departamento de Estudios Tributarios del Centro de Estudios Fiscales Servicio de Rentas Internas Alfredo Serrano Mancilla Universidad Pablo de Olavide - Sevilla Asociacin de Economa Ecolgica en Espaa Sergio Martn Carrillo Universidad Pablo de Olavide - Sevilla Asociacin de Economa Ecolgica en Espaa
JUNIO 2011
Nicols Oliva Prez

Mster en Economa del Desarrollo por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales FLACSO Ecuador. Economista por la Universidad Catlica del Ecuador. Investigador del Centro de Estudios Fiscales de Ecuador. Sus principales lneas de investigacin son en Poltica Tributaria, Evaluacin de Impacto Economtrico, Economia de la Desigualdad y Pobreza e Imposicin Ambiental.
Ana Rivadeneira Alava

Investigadora del Centro de Estudios Fiscales (CEF) del Servicio de Rentas Internas de Ecuador. Es Mster en Economa del Desarrollo por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales FLACSO Ecuador en el ao 2010; es Economista de la Pontificia Universidad Catlica del Ecuador (PUCE). Sus principales lneas de investigacin son Tributacin y Evasin, Desigualdad y Pobreza.
Alfredo Serrano Mancilla

Doctor en Economa por la Universidad Autnoma de Barcelona (UAB) en el ao 2003 y Mster en Economa Aplicada por la misma universidad. Es profesor de economa en la universidad Pablo de Olavide de Sevilla (UPO) y profesor invitado en FLACSO Ecuador. Miembro de comisin acadmica de la Maestra en Desarrollo econmico y sostenibilidad (UPO) y director del Doctorado en Economa Social en la UMSA (Bolivia). Sus principales lneas de investigacin son Economa Pblica, Economa de la Desigualdad y Pobreza, Desarrollo y Economa Mundial.
Sergio Martn Carrillo

Candidato a Doctor en Estudios Medioambientales en la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla. Es Licenciado en Administracin y Direccin de Empresas en el ao 2009 por la Universidad de Granada, y Mster en Desarrollo Econmico y Sostenibilidad (2010), en la universidad Pablo de Olavide de Sevilla. Sus principales lneas de investigacin son Economa Ecolgica y Ecologa Poltica, Desarrollo Econmico e Imposicin Ambiental.
Centro de Estudios Fiscales, CEF Servicio de Rentas Internas del Ecuador Garca Moreno N2-69 y Sucre, Quito. Telfono: (593-2) 258-2282 E-mail: cefbiblioteca@sri.gob.ec www.sri.gob.ec http://cef.sri.gov.ec/virtualcef/ Asociacin de Economa Ecolgica en Espaa (EcoEcoEs) Universidad Pablo de Olavide, Ctra. de Utrera, Km 1, 41013, Sevilla. Telfono: 0034 954 34 93 61 E-Mail: ecoecoes@ecoecoes.es www.ecoecoes.es Fundacin Friedrich Ebert, FES-ILDIS Av. Repblica 500 Edificio Pucar, 4to. Piso, of. 404 Casilla: 17-03-367 Telfono: (593-2) 2562-103 Fax: (593-2) 2504-337 E-mail: info@fes.ec www.fes-ecuador.org Diseo y diagramacin: Antonio Mena Impresin: Offset Grficas Araujo (084 490 582) ISBN: 978-9978-94-132-4 Derecho de autor: 035179
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ndice
1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Marco conceptual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.1 La Economa Ambiental frente a la Economa Ecolgica . . . . . . . . . . 2.2 La valoracin de medio ambiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3 La poltica fiscal y el medio ambiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.1 Los impuestos ambientales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.2 La reforma fiscal verde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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3. Impuestos verdes en la prctica: experiencias internacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Conclusiones para el caso latinoamericano . . . . . . . . . . 5. Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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a humanidad est cada vez ms consciente de la escasez de los recursos naturales y de la fragilidad de los ecosistemas. Esa conciencia quizs es producto de las consecuencias derivadas de ignorar los lmites fsicos de nuestro planeta en las decisiones econmicas a nivel micro y macro. Una de las secuelas ms visibles es el calentamiento global, porque segn el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climtico IPCC, por sus siglas en ingls (2007: 2) el calentamiento del sistema climtico es inequvoco, como evidencian ya los aumentos observados del promedio mundial de la temperatura del aire y del ocano, el deshielo generalizado de nieves y hielos, y el aumento del promedio mundial del nivel del mar. (IPCC, 2007: p. 2) El aumento de la temperatura media de la Tierra ha trado consecuencias mortales para los habitantes de algunos lugares del planeta: la ola de calor en Europa en el 2003, la precipitacin en forma de nieve en Hawi, el deshielo de los polos, la prdida del 14% de los arrecifes del mundo en los ltimos 19 aos, etc. son evidencias de dicho fenmeno. stos, entre otros acontecimientos de mayor o menor escala, se han observado a lo largo de las tres ltimas dcadas y han llevado a repensar la relacin entre los seres humanos y la naturaleza. El caso de Amrica Latina y el Caribe es muy particular. La regin posee grandes riquezas naturales, las cuales desafortunadamente han sufrido importantes presiones debido a las estrategias empleadas para superar la situacin de pobreza y desigualdad en la que vive su poblacin. Algunas cifras del Informe del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente PNUMA (2010b) son reveladoras: se estima que la regin tiene el 31% de los recursos de agua dulce del planeta; concentra ms del 10% de las reservas de petrleo mundial, cerca del 14% de la produccin y 8% de su consumo, y almacena el 32% de las existencias mundiales de carbono en bosque. Por otro lado, el consumo de energa elctrica de la regin se cuadruplic en el perodo 19702006; la demanda de agua se increment en un 76% (en el periodo 1990-2004) a consecuencia del crecimiento demogrfico; cerca del 64% de la prdida mundial de bosques observada entre 2000 y 2005 se dio en la regin; el 86% de las aguas residuales generadas en Amrica Latina se arroja a ros y ocanos sin ningn tratamiento, esta cifra asciende al 90% en el Caribe; la quinta parte de las enfermedades reportadas en la regin pueden atribuirse a los cambios ambientales, etc.
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Nicols Oliva, Ana Rivadeneira, Alfredo Serrano, Sergio Martn
1. Introduccin
Aunque ya se han tomado cierto tipo de medidas, sobre todo regulatorias, para proteger a la naturaleza, la situacin demanda acciones ms prcticas por parte de los hacedores de poltica, tanto a nivel nacional como a nivel regional.
El cambio climtico, la prdida de biodiversidad, el deterioro ambiental, las emergencias causadas por los desastres naturales, la escasez de agua y la urbanizacin acelerada hacen urgentes cambios firmes y decididos en la gestin ambiental, pero en particular en la integracin de la misma en los programas de desarrollo de los pases. (PNUMA, 2010b: 5)
Sin embargo, un cambio que tenga un impacto importante requiere la participacin de toda la sociedad, por ello
Es indispensable hacer evidente la relacin de dependencia que las poblaciones humanas tienen con los ecosistemas y los bienes y servicios que stos prestan. () Se requiere internalizar en los procesos de toma de decisiones sobre el desarrollo, los beneficios de los ecosistemas y los servicios que prestan, as como los costos de su degradacin. (PNUMA, 2010b: 5)
HERRAMIENTA PARA LA POLTICA AMBIENTAL EN LATINOAMRICA?
El camino histrico que ha recorrido la regin latinoamericana en la bsqueda del desarrollo ha significado la especializacin en la explotacin de los recursos naturales y la comercializacin de materias primas. Esto junto con la expansin de las fronteras agrcolas y el rpido crecimiento de la poblacin ha impuestos grandes presiones a los ecosistemas. A pesar de ello, el poco espacio de discusin que hasta hace pocos aos haba generado el tema ambiental, ha impedido que la sociedad se sensibilice y vele por el cuidado de su entorno natural. Este hecho ha limitado las propuestas de poltica y las acciones encaminadas a la proteccin y gestin del medio ambiente. En la actualidad, se reconoce la necesidad de que se reavive el debate, si bien en muchas ocasiones este se ha enfocado en los problemas ambientales de ndole global, lo cual ha desviado la atencin de los problemas locales que no son pocos ni insignificantes. Surge, entonces, la urgencia de que el Estado delimite una poltica ambiental que concientice y regule los comportamientos de personas y empresas. Esto ltimo es especialmente relevante en lugares donde an no se han alcanzado las condiciones de vida adecuadas para toda la gente y que, en consecuencia, no pueden descuidar el mbito productivo, como es el caso de muchos pases de Amrica Latina. Entonces, para qu esperar que se exacerbe la degradacin ambiental propia de los procesos productivos si se puede trabajar en forma conjunta para el nacimiento de una cultura productiva ms limpia y respetuosa de los distintos ecosistemas y formas de organizacin social de nuestros pases? La principal forma que ha tomado la poltica ambiental en Amrica Latina ha sido la de regulacin administrativa (lmites, requerimientos, multas y sanciones). Sin embargo, su efectividad ha sido bastante limitada. En Amrica del Sur se observa un aumento de la superficie protegida. Sin embargo, en muchas de esas reas no se han implementado medidas efectivas de proteccin, no existen planes de manejo o son muy limitados,
IMPUESTOS VERDES: UNA
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y la dotacin de recursos humanos y financieros es limitada (Centro Latinoamericano de Ecologa Social CLAES, 2010). Existen otro tipo de medidas complementarias que han sido poco exploradas, salvo algunas excepciones como la iniciativa Yasun ITT (Ecuador), los permisos negociables de descarga (Chile) o las cargas al uso del agua (Colombia). Uno de los principales mecanismos de intervencin del Estado en la economa la poltica fiscal ofrece herramientas que se han probado efectivas para alcanzar algunos objetivos medioambientales. Qu se puede hacer desde la poltica fiscal para minimizar los daos causados a los ecosistemas? La respuesta, entre otras cosas, pasa por llevar a cabo un anlisis y replanteamiento de aquellas polticas de ingresos y gastos que pueden tener efectos perjudiciales para la naturaleza. Este es un objetivo ambicioso y, sin duda, hacia all se deber avanzar. Sin embargo, este documento se circunscribir a realizar un anlisis preliminar de lo que se puede hacer desde el sistema tributario. Dentro de los instrumentos de poltica ambiental, los impuestos verdes son alternativas que ya se han implementado en el contexto internacional y que, correctamente combinados con otras medidas, ofrecen resultados esperanzadores. El objetivo de este documento es explorar las posibilidades de implementar impuestos para la proteccin del medio ambiente en los pases de Latinoamrica. Se trata, sin embargo, slo de un primer paso pues, como se podr leer en las siguientes pginas, el uso de herramientas fiscales verdes ha generado un acalorado debate y, por sus repercusiones, demanda el anlisis de gran cantidad de factores: los impactos a nivel del medio ambiente, los incentivos o desincentivos que generan, las medidas complementarias como la generacin y difusin de informacin para crear ms conciencia, las capacidades institucionales vigentes y las que a futuro se requerirn, la necesidad de coordinacin entre distintas unidades gubernamentales, la incidencia distributiva, la viabilidad social y poltica, etc. El documento est organizado de la siguiente manera: la seccin 2 est dedicada a la discusin de la relacin entre economa y medio ambiente desde el punto de vista terico; incluye tambin los desarrollos sobre poltica fiscal ambiental. La seccin 3 hace un breve recorrido por las experiencias internacionales en la aplicacin de impuestos verdes. Finalmente, la seccin 4, como conclusin, busca responder la pregunta que da nombre a este artculo: son los impuestos una herramienta vlida y factible para alcanzar los objetivos de la poltica ambiental en Latinoamrica?
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2.1 La Economa Ambiental frente a la Economa Ecolgica
ras la Segunda Guerra Mundial, muchos estados empezaron a poner en sus agendas los problemas derivados de la degradacin y el deterioro medioambiental cada vez ms evidentes. As, la cada vez mayor preocupacin por la naturaleza y su conservacin hicieron necesario el paso de una defensa basada en la tica y la esttica (posiciones bastante romnticas pero carentes de la fuerza necesaria) hacia el campo ms pragmtico de la reflexin econmica (Naredo, 2006). Esto signific poner en evidencia el inmenso hueco de la economa tradicional que, al estudiar un sistema cerrado y circular, aislado de las reglas del mundo fsico, consider a los recursos naturales como meros insumos de produccin y dej fuera de su red analtica lo que se convertira en un importante objeto de estudio. Con el afn de responder a esta demanda de la sociedad, y ante el indiscutible vaco dejado en casi un siglo de predominancia del pensamiento econmico marginalista, se trazaron dos senderos desde los cuales retomar el tema de la naturaleza y sus recursos: el primero consisti en extender a los elementos del medio fsico, la misma lgica econmica basada en la valoracin en trminos de costos, precios y beneficios monetarios, utilizando la metodologa y el instrumental tradicional; el segundo consisti en aplicar los conocimientos de las ciencias naturales a la gestin del entorno de los seres humanos, lo cual implicaba circunscribir los procesos econmicos y considerarlos como un subsistema dentro de la bisfera, sujeto a sus leyes y restricciones (Naredo, 2006). El primero de estos enfoques es el de la economa ambiental, que no es ms que la respuesta del paradigma neoclsico vigente a la necesidad de incorporar los servicios proporcionados por los ecosistemas a las decisiones econmicas y al diseo de polticas. Desde esta visin, los recursos naturales siguen siendo una fuente de materiales pero requieren un manejo particular por tener caractersticas diferentes de los bienes producidos por la industria: su uso produce externalidades que deben ser consideradas dentro de los procesos econmicos. Se busca, entonces, una tasa ptima, sea de extraccin o de insercin en el medio fsico. Todo esto se hace desde los mismos principios y con la misma metodologa del anlisis econmico tradicional, es decir, mediante meca-9-
2. Marco Conceptual
nismos de mercado. Su principal objetivo es asignar un valor monetario al impacto de los procesos productivos y de consumo en la naturaleza, as como a los bienes y servicios que ella presta, de tal forma que los agentes econmicos puedan incorporar esta informacin en sus decisiones. Tales correcciones en los mercados permiten llevar a cabo el tradicional anlisis costo-beneficio entre otras metodologas de evaluacin y evitar, as, varios de los problemas de contaminacin y de explotacin excesiva del medio ambiente. En otras palabras, la economa ambiental () canaliza todos sus esfuerzos a poner precios a las externalidades para poder reducir los problemas a una nica dimensin monetaria y aplicarles, al fin, el anlisis coste-beneficio para llegar a soluciones pretendidamente objetivas (Naredo, 2006: 17). Dado su carcter de sub-disciplina de la escuela neoclsica, la economa ambiental hace uso de modelos matemticos, lo cual le otorg credibilidad y le permiti un poderoso desarrollo terico en sus inicios; pero a la vez, su excesiva teorizacin la arrastr cada vez ms lejos de la resolucin y el manejo de los asuntos ambientales reales. As mismo, ha sido capaz de incorporar temas tan importantes como la disponibilidad de recursos naturales para las generaciones futuras (valores de legado) o la existencia de las especies (valor de existencia), y simultneamente reducirlos a discusiones sobre una tasa de descuento que deja de lado temas ticos como la equidad intergeneracional (Spash, 1999).
Las crticas a la economa ambiental abarcan desde su subordinacin a la teora convencional, su incapacidad de lograr el cambio poltico necesario para abordar y solucionar los imperantes problemas ambientales, la omisin de variables fsicas, territoriales, socio-polticas y consideraciones ticas, hasta la tensin que existe entre adaptarse y querer cambiar el enfoque econmico de la corriente prevaleciente. El segundo enfoque, la economa ecolgica, surge como una respuesta a toda la crtica hacia la corriente ambientalista1. Se caracteriza por ser transdisciplinaria, pues se fund bajo la idea de unir dos grupos de acadmicos: los ecologistas, entrenados en la metodologa falsacionista de las ciencias naturales, y los economistas neo-clsicos, formados en el positivismo lgico (Spash, 1999). En trminos de Kuhn, la economa ecolgica podra considerarse una revolucin cientfica o un salto de paradigma (Funtowicz y Ravetz, 1993; Funtowicz y Ravetz, 1994; Mller, 2003; Castro e Silva y Teixeira, 2011). Uno de los precursores de la economa ecolgica fue el economista rumano Nicholas Georgescu-Roegen, quien, en la dcada de los sesenta, hizo una de las mayores contribuciones en el campo epistemolgico: arriesgarse a realizar un anlisis interdisciplinario en un mundo donde la separacin de las diversas ciencias estaba consolidado (Carpintero, 1999). Busc la unificacin de la fsica, la biologa y la economa de tal forma que se pudiera devolver a esta ltima el fundamento biofsico que haba perdido como consecuencia de la mecanizacin de su mtodo en la corriente principal. Para Georgescu-
No hay que olvidar que, hasta cierto punto, la economa ecolgica recoge la visin de la economa de las primeras corrientes de pensamiento: la fisicrata y una parte de la clsica.
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Roegen, toda la historia econmica de la humanidad comprueba sin lugar a dudas que la naturaleza, tambin, juega un rol importante en el proceso econmico, as como en la formacin de valor econmico (en Daly, 1973). Desde la economa ecolgica se pone en tela de juicio la invencin del homo conomicus; la representacin mecnica circular del flujo econmico, como un movimiento pendular (por tanto reversible) entre la oferta (produccin) y la demanda (consumo); la concepcin de los recursos naturales como meros insumos de produccin de igual o menor categora que el trabajo y el capital, la atemporalidad y generalidad que caracteriza al anlisis econmico estndar. La economa ecolgica considera los procesos econmicos como una parte de la bisfera y, por lo tanto, estudia el flujo de materia y energa entre ambos; para la economa ecolgica no existe la separacin entre las actividades humanas y el medio en el que estas se realizan, por lo que en lugar de tratar de minimizar su impacto, lo que busca es analizar y comprender el metabolismo de los sistemas y su interaccin, de tal forma que se pueda gestionar la actividad humana en trminos de eficiencia y compatibilidad con los ecosistemas biolgicos. Reconoce que los sistemas ambientales y humanos, y por ende los econmicos, no llegan a equilibrios, sino que estn en continuo movimiento e interaccin, la cual es a veces impredecible, por lo que la dinmica co-evolutiva (Norgaard, 1994) es un aspecto importante de la economa ecolgica. La economa ecolgica se completa con la preocupacin de la ecologa poltica, pues trata de analizar los efectos distributivos de las polticas ambientales, se preocupa por las consecuencias de sus argumentos en la toma de decisiones, adopta posiciones ticas y no neutrales, acepta que los valores pueden ser inconmensurables, da prioridad a los problemas de distribucin (Spash, 1999). Otro de los puntos divergentes de ambos enfoques acerca de la relacin economa medio ambiente es la idea de sustituibilidad versus complementariedad entre los recursos naturales y el capital manufacturado. La economa ambiental supone que los recursos naturales constituyen otro tipo de capital dentro del proceso productivo el capital natural, y por lo tanto pueden ser medidos en trminos monetarios y reemplazados 2 por el capital de origen humano (human-made capital) (Gudynas, 2000). Este concepto se conoce como sustentabilidad dbil: el capital de origen humano es un sustituto casi perfecto del capital natural (Costanza y Daly, 1992). Sin embargo, existen varios argumentos que contradicen tanto el uso de la acepcin de capital natural (por ejemplo Gudynas, 2000) como la aceptacin de la sustentabilidad dbil. En cuanto a esta ltima se pueden citar tres crticas (Costanza y Daly, 1992): (i) Si hubiera sustituibilidad perfecta entre ambos tipos de capital, el capital natural tambin sera sustituto perfecto del capital de origen humano y no hubiera nacido la necesidad de crear y acumular ste ltimo; histricamente, el capital de origen huma2 Costanza y Daly (1992) definen al capital natural como el stock de recursos naturales que produce flujos de bienes y servicios, el cual puede ser, en trminos generales, de dos tipos: renovable o activo y no renovable o inactivo. Por otro lado, el capital de origen humano est integrado por el capital manufacturado (fbricas, edificios, herramientas) y por el capital humano (conocimiento, habilidad, salud de las personas).
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no naci como complemento del primero. (ii) El capital manufacturado est hecho de capital natural, por lo cual la sustitucin completa es imposible. (iii) Est comprobado que la produccin es slo un proceso de transformacin, el cual tiene como punto de partida un flujo de recursos naturales (dichos recursos se convierten en productos mediante el capital humano y el manufacturado). Los argumentos mencionados, junto con la inconmensurabilidad de toda la diversidad y heterogeneidad interna de la naturaleza y el hecho de que la sostenibilidad de los procesos ecolgicos est determinada por una dinmica ecolgica, que opera de forma compleja y distinta a la econmica (Gudynas, 2000), respaldan el concepto de sustentabilidad fuerte que emplea la economa ecolgica. La sustentabilidad fuerte seala que el capital natural no puede ser sustituido por otras formas de capital, al menos esta imposibilidad se mantiene para cierta parte del capital natural considerada como crtica para el equilibrio de los ecosistemas. Esto implica que lo relevante es la medicin fsica (no monetaria) de las reservas y los flujos de recursos crticos (Martnez-Alier et al., 1998; Dietz y Neumayer, 2007). De todo lo anterior se puede concluir que integrar el medio fsico en la reflexin econmica (o ms bien, considerar a la economa como el subsistema que es y corregir las concepciones excesivamente simplistas o errneas de los enfoques tradicionales) y proponer que la humanidad se desarrolle sobre una base ms sostenible es la nica forma de precautelar el futuro ante la incertidumbre que representa la crisis ecolgica (punto de vista catastrfico de los ecologistas) y los logros de la tecnologa como sustituto de ciertos recursos naturales (optimismo tecnolgico de los economistas).
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La valoracin del medio ambiente
Uno de los puntos de mayor discordancia entre la economa ambiental y la economa ecolgica es el origen del valor de los elementos que conforman la naturaleza. A este respecto nacen varias preguntas: qu es aquello susceptible de valorarse?, quin y cmo se asignan esos valores? Dentro de la teora econmica han existido varias teoras del valor que tratan de explicar su concepto, su origen y su medicin. Entre ellas predomina aquella que separa el valor de uso del valor de cambio que poseen las cosas (basada en la tica aristotlica). Desde entonces las diversas escuelas de pensamiento se han concentrado en explicar dicha diferencia, pero sobre todo en entender la formacin del valor de cambio, al ser ste la premisa necesaria para la existencia de los mercados, que son el objeto de estudio de la economa tradicional. Dejando de lado la teora del valor trabajo de los economistas clsicos3, a continuacin se analizan los planteamientos de la economa neo-clsica (que son los que se adop3 La teora del valor trabajo, formulada por A. Smith, seala que los bienes tienen un valor igual a la cantidad de trabajo necesaria para producirlos. Smith tambin sugiri una teora del valor del costo de produccin, segn la cual los salarios, la renta de la tierra y la ganancia del capitalista son los determinantes de los precios de las mercancas. Smith tambin hizo referencia a la teora del valor de la desutilidad del trabajo (Naredo, 2006).
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tan dentro de la economa ambiental). La escuela marginalista se enriqueci de varias corrientes de pensamiento del siglo XX para formular su teora del valor. Se parte de la importancia de la utilidad, percibida por el consumidor, y de la escasez como las variables explicativas del valor de cambio. Menger, en sus Principios de Economa (2007), distingue varias categoras de necesidades y deseos, de un orden alto (necesidades fisiolgicas) a un orden bajo (como recreacin, bienes suntuarios), que son evaluados subjetivamente dentro de cada persona y jerarquizados de acuerdo a su importancia. Tambin manifiesta que una unidad adicional de un bien reducir la intensidad de su deseo, lo que se conoce como la utilidad marginal decreciente. Como la gente tiene diferentes categoras de necesidades y deseos, no puede existir un trade-off entre ellos: generalmente las personas querrn satisfacer primero las necesidades de un orden ms alto y slo despus se harn relevantes las de un menor orden, por lo tanto no hay costo de oportunidad entre una categora o nivel de necesidad y otro. Pero tambin existen necesidades bsicas (como amor, aceptacin, libertad, belleza, etc.) que las personas pueden considerar invaluables en el sentido de que no pueden ser compradas con tiempo o con dinero. Ante esta situacin se plantea una tecnologa de consumo que hace que la persona evale no los bienes en s sino sus caractersticas; as, aquellos bienes que sean fuente de iguales caractersticas sern intercambiables. Aqu es donde aparece un primer problema y una explicacin, no una justificacin, para la exclusin de los recursos naturales del anlisis econmico: sus caractersticas no son tecnolgicamente intercambiables con otros bienes, por lo que no pueden ser correctamente valoradas por los individuos4. Siguiendo con la formacin del valor, se propone que para sacar el mayor provecho al consumo de distintos bienes se requiere destinarlos a distintos usos hasta que sus utilidades marginales se igualen. Esto explica la formacin de los valores de cambio, con lo cual queda completa la teora del valor marginalista. Excepto por el hecho de que, bajo esta lgica, tambin se comprueba que los valores de cambio pueden reflejar, en parte, el valor de uso. Adems, la moneda se convierte en la unidad de medida de este valor, pues como la utilidad se define en el margen y los individuos asignan sus recursos a los diversos usos de manera ptima, la utilidad marginal del dinero se mantiene. Es precisamente la teora del valor marginalista la que sustenta la valoracin econmica de los bienes y servicios ambientales que se realiza desde el paradigma neoclsico, pues, segn se explic anteriormente, con los mtodos adecuados se puede medir el valor de uso de dichos recursos. Entre los distintos mtodos estn: los de preferencias declaradas, que preguntan a los individuos su disposicin a pagar (o a recibir) por alguna mejora en la calidad del medio ambiente; los de preferencias reveladas que observan el comportamiento de los individuos en cuanto el consumo de bienes y servicios sustitutos o complementarios a los medioambientales; y los del coste de viaje. Una vez
4 Cuando surgi la economa como una disciplina aparte, algunos de los recursos naturales se crean abundantes e infinitos. Por lo tanto, no posean la caracterstica de la escasez y quedaron sin un valor de cambio (entonces se los consideraba como bienes libres, con precio cero). Sin embargo, esto no significa que no proporcionaran satisfaccin a las personas. El valor de uso de los recursos naturales ha existido siempre.
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valorados monetariamente aquellos bienes y servicios ambientales, que inicialmente haban quedado fuera del anlisis de mercado, precisamente por no disponer de este valor monetario, es importante resaltar los mtodos de evaluacin, entre los que destaca el conocido anlisis costo-beneficio. Pero adems del valor de uso, la economa ambiental reconoce valores de no uso para llegar a estimar el valor econmico total (VET) de los activos ambientales. El VET toma en cuenta los usos actuales que se hacen de un bien ambiental (valor de uso); los posibles usos que se le podra dar en el futuro (valor de opcin), y el valor por el simple hecho de que el bien ambiental exista y se mantenga en el estado en el que se encuentra hoy independientemente de su uso actual o futuro (valor de existencia) (Griffiths y Wall, 2004). El valor de opcin considera la incertidumbre de todo lo que el bien ambiental puede aportar y que an se desconoce. El valor de existencia refleja, hasta cierto punto, el altruismo de las personas, pues est motivado por razones de herencia, donacin o simpata por otros seres vivos. Dado que la teora marginalista se fundamenta en la satisfaccin de los deseos de cada persona, la nocin de valor es enteramente antropocntrica o instrumental:
Mientras el valor puede significar la contribucin a una meta, objetivo, condicin deseada, etc., el modelo mental generalmente utilizado por los economistas es el valor que se basa en la satisfaccin del deseo, el placer o las metas de utilidad. Las cosas tienen valor en la medida en la que lleven a los individuos hacia el cumplimiento de los objetivos de placer y necesidad (Farber et al., 2002: 379).
Esto implica que la visin de la economa ambiental sigue siendo la de considerar el mundo no humano como un depsito de recursos que proporcionan un valor instrumental a las personas. Es en ese nico sentido que se busca la preservacin de la naturaleza, como un recurso necesario para mantener la calidad de vida de la gente (el statu quo). Por otro lado est lo que la economa ecolgica considera valioso. Si se define el valor como el grado en que un objeto contribuye a la consecucin de un objetivo o condicin dentro de un sistema (definicin que es vlida tambin en el caso analizado anteriormente), entonces es fcil ver que cada elemento, por ms pequeo que sea, al cumplir determinada funcin dentro de un ecosistema, tiene valor. Dado que dentro de un ecosistema las especies interactan, la idea de co-evolucin abre la posibilidad de considerar a determinada especie como valiosa para la supervivencia de otra y, en ese sentido, los ecosistemas biolgicos son valiosos para la existencia de los seres humanos. La tica para todo lo que respecta a temas medioambientales dista de la tica utilitarista, antropocntrica e instrumental, es ms bien deontolgica; reconoce que los ecosistemas tienen derechos similares a los de los seres humanos y asume el deber de proteger tales derechos como un compromiso adquirido con toda la sociedad (Chee, 2004). Esto, en trminos de valoracin, se traduce a que todas las formas de vida tienen un valor intrnseco independientemente de si tienen o no utilidad para el ser humano.
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La crtica al enfoque de la ecologa, que es tambin el de la economa ecolgica, est por el lado de su orientacin metafsica, el cual hace que se la considere opaca y carente de fundamentos fuertes (Iyer, 1999). Los paradigmas en los que la economa ecolgica se basa requeriran tales cambios sociales, econmicos y polticos que se hace difcil encontrar una metodologa capaz de llevarlos a la prctica. Sin embargo, esta crtica est ya superada pues muchos economistas ecolgicos llevan ms de tres dcadas proponiendo alternativas viables (Martnez-Alier, Naredo, Aguilera, Roca, Daly, Norgaard, entre otros). Adems de las diferencias encontradas en las fuentes del valor, existen otros cuestionamientos relevantes sobre la valoracin econmica del medio fsico y sus elementos. Hay problemas no slo conceptuales sino morales cuando se trata de valorar cambios ambientales, sobre todo porque estos operan en diferentes horizontes temporales o, incluso, con irreversibilidades (Funtowicz y Ravetz, 1994), por lo que los verdaderos efectos de la intervencin humana pueden no ser cabalmente comprendidos por quienes otorgan o no valor a determinado ser o conjunto de seres, segn el enfoque neoclsico de la economa ambiental. A esto se suman las dificultades de valorar econmicamente la resistencia (resilience) de los ecosistemas (Chee, 2004): la capacidad de que stos mantengan sus patrones, estructuras, funciones y procesos caractersticos despus de alguna perturbacin. La dificultad se debe a las interdependencias entre los distintos tipos de servicios ambientales que hacen posible la regeneracin de las propiedades de un ecosistema, es decir, no se pueden separar los elementos que lo componen o las funciones que cumplen pues esto dejara de lado la sinergia con la que stos actan para mantener un ecosistema adecuado para las personas. No cabe duda de que la actividad humana afecta el entorno natural en el que sta se desenvuelve y, en consecuencia, tendr repercusiones para el futuro. Esto pone de manifiesto dilemas de justicia y equidad que van ms all de un uso de los recursos naturales bajo las pautas de la eficiencia econmica. Surge la necesidad de incorporar los criterios ecolgicos y sociales dentro de las polticas pblicas: se hace urgente el diseo de una poltica ambiental apropiada, que haga uso de los mecanismos ms eficaces para la proteccin del medio ambiente; la poltica fiscal y la tributaria, en particular, pueden jugar un papel importante en la consecucin de objetivos ambientales a travs de la generacin de (des)incentivos.
2.3 La poltica fiscal y el medio ambiente Debido a la falta de consideracin de los lmites fsicos en el sistema econmico, como se mencion anteriormente, las decisiones de consumo y produccin no toman en cuenta las consecuencias que pueden tener sobre terceros que nada tuvieron que ver con la toma de esas decisiones; tales efectos se conocen como externalidades (Griffiths y Wall, 2004) y pueden ser positivas o negativas. La existencia de las externalidades hacen que los costos privados y los costos sociales de una actividad econmica sean diferentes: cuando las externalidades son negativas, como la contaminacin causada
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por las aguas servidas de la industria textil, los costos sociales son mayores que los costos privados; cuando las externalidades son positivas, como la captura de carbono generada por los rboles sembrados para la rehabilitacin de un parque dentro de una ciudad, los costos sociales son menores que los costos privados (en este caso, valdra la pena hablar de beneficios sociales mayores que los beneficios privados). El anlisis del medio ambiente y los recursos naturales desde la economa tambin va por el lado de los bienes pblicos. En el caso de problemas ambientales, las externalidades negativas generadas afectan bienes o servicios pblicos como la atmsfera, las fuentes de agua, los bosques, etc. Al tratarse de bienes o servicios no excluyentes, por definicin, se generan problemas de free riding porque no hay un incentivo directo para que los individuos contribuyan para su mantenimiento. Esto significa que, sin intervencin estatal, el mercado proveer una menor cantidad (menor calidad) de dichos bienes que la que sera socialmente deseable. Aqu es importante mencionar que esta condicin no incluye an otros principios ticos ni ecolgicos. Para la correccin de dichas fallas de mercado externalidades y bienes pblicos an la teora econmica ms ortodoxa justifica la intervencin del Estado. Su rol es ms evidente cuando estos fallos estn ntimamente ligados a la consecucin de un objetivo (la calidad del medio ambiente) del cual depende la calidad de vida de la poblacin y, en ltima instancia, la supervivencia humana y de otras especies.
As pues, el Estado puede hacer uso de varios instrumentos de poltica ambiental. Por un lado estn las medidas de comando y control, que se refieren a regulaciones a travs de la normativa legal (lmites, prohibiciones, licencias de funcionamiento, especificacin de requerimientos a productos, etc.). Por el otro lado estn los mecanismos de mercado o instrumentos econmicos, denominados as porque buscan corregir los precios de bienes y servicios para que incorporen el costo social, adems del privado, incurrido en su produccin o consumo; ejemplos de estos son los impuestos ambientales y los permisos de emisin negociables. Esta clasificacin, no implica de ninguna manera que la poltica ambiental opte por un tipo de instrumentos u otro; por lo general, ambos se complementan. Dentro de los instrumentos econmicos, la poltica fiscal puede jugar un rol importante en la consecucin de ciertos objetivos ambientales, a travs de dos vas: (i) la recaudacin de impuestos (y otras figuras tributarias como tasas o cnones) y (ii) el uso de los fondos pblicos. La primera de ellas, los impuestos, acta a travs del cambio en la estructura de incentivos de los hogares y empresas lo cual afecta las decisiones de consumo, inversin y produccin. La segunda, el gasto gubernamental, influye no slo mediante los gastos recurrentes sino tambin mediante la inversin en infraestructura, el apoyo al desarrollo tecnolgico, el fomento de sectores encaminados a proteger o mejorar la calidad del medio ambiente o a reducir los impactos negativos de las actividades econmicas (PNUMA, 2010a).
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La poltica fiscal tradicionalmente tiene 3 roles: asignacin, distribucin y estabilizacin (Musgrave, R.A. y Musgrave, P.B., 1991). La fiscalidad ambiental aade a stos un objetivo ms: la penalizacin (motivacin) de ciertas conductas con el fin de coadyuvar a la poltica ambiental. Este nuevo objetivo es extrafiscal ya que no se centra en el financiamiento del Estado, si bien sta es una ventaja que se consigue con la aplicacin de ciertas medidas como los impuestos verdes o la subasta de permisos de emisin negociables. Antes de pasar al tema puntual de los impuestos ambientales, vale la pena mencionar que el concepto de la fiscalidad ambiental toma en cuenta los impactos en el medio ambiente que tienen el sistema fiscal actual y las posibles reformas. En esa lnea, cualquier intento de enverdecer la poltica fiscal debe necesariamente pasar por una evaluacin del efecto de las estructuras vigentes sobre el medio ambiente. Dentro de los instrumentos fiscales que podran aplicarse en la poltica ambiental estn: los impuestos, que pueden ser creados con fines ambientales o recaudatorios pero que recaen sobre la sustancia perjudicial para el medio ambiente o sobre bienes cuyo uso est directamente relacionado con la sustancia contaminante; los cargos y tasas por el uso de los recursos naturales o de los servicios ambientales que prestan, que estn destinados a cubrir los costos operativos de los servicios (como la provisin de agua o la gestin de residuos) o algn programa que controle el abuso y la contaminacin generada; los incentivos fiscales como el gasto tributario (tarifas reducidas, exenciones, depreciacin acelerada), los subsidios o las subvenciones. Generalmente, tales incentivos estn dirigidos a promover actividades con externalidades ambientales positivas (Acquatella, 2005). De todas estas herramientas de poltica, debido al alcance de este estudio, la siguiente seccin analiza el tema tributario con ms profundidad.
2.3.1
Los impuestos ambientales
En general, los impuestos son pagos forzosos desde el sector privado hacia el Estado, por los cuales no existe una contraprestacin por parte de este ltimo (Musgrave, R.A. y Musgrave, P.B., 1991). Los impuestos ambientales, o impuestos verdes, son aquellos que recaen sobre bienes o servicios contaminantes. De forma ms general, la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos OCDE (2005) seala que un impuesto ambiental es aquel cuya base imponible es una unidad fsica, o una aproximacin, que tiene un impacto negativo especfico comprobado en el medio ambiente. Sin embargo, existen otras definiciones que toman en cuenta los objetivos de los impuestos as como sus efectos, ms que la base gravada5. Los impuestos ambientales, desde el punto de vista terico, surgen con la propuesta del economista Arthur Pigou (1920), quien plante la necesidad de la intervencin del Estado ante la existencia de discrepancias en los beneficios marginales sociales y priva-
Esta es una definicin bastante amplia que incluye aquellos impuestos creados especficamente con fines ambientales y aquellos que, aunque no hayan sido creados con esa finalidad, tienen un impacto ambiental positivo para la naturaleza.
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dos. Aunque Pigou no habl de forma especfica acerca de externalidades medioambientales, su anlisis permiti la aplicacin posterior a este tema. As, un impuesto que recaude el valor monetario de los daos ambientales permitira corregir este fallo ya que internaliza los costos externos causados por las actividades contaminantes; la tasa ptima sera aquella que haga que el costo marginal privado coincida con el costo marginal social. As, los precios corregidos permitiran que se alcance un nivel de contaminacin ptimo, diferente de cero, por supuesto. Los impuestos pigouvianos son la base de la visin tradicional de la economa ambiental y, por lo tanto, su nico afn es la bsqueda de la eficiencia econmica mediante la correccin de las externalidades. De esta formulacin naci el principio quien contamina paga que ha regido la poltica ambiental de los pases de la OCDE, desde 1972, y, ms adelante, la de toda la comunidad internacional (Mendezcarlo et al., 2010). Aunque son herramientas de mercado, los impuestos ambientales son aceptados por la economa ecolgica, si bien con ms reservas acerca de sus bondades. Para que un impuesto tenga el carcter de ecolgico, ste debe guardar una relacin estrecha entre lo que se busca corregir y la base imponible; su objetivo no debe ser recaudar sino incentivar cambios de comportamiento (finalidad extrafiscal), por ello un impuesto ecolgico cae dentro de la clase de impuestos reguladores6 (Roca, 1998). Dado que no se puede hacer una valoracin monetaria exacta de los impactos ambientales de una determinada actividad, los impuestos se consideran slo una herramienta complementaria a otro tipo de medidas (regulacin e informacin), todas encaminadas al cumplimiento de los objetivos ambientales definidos por la sociedad. Esto hace indispensable la coordinacin entre las distintas reas del gobierno, sobre todo la ambiental y la financiera, y la construccin de una capacidad administrativa y de una institucionalidad fuerte (PNUMA, 2010a). Adems, es importante que el impuesto considere un criterio de la salud del ecosistema, que permita fijar un objetivo con respecto al cual evaluar su efectividad ambiental. Uno de los lmites puede ser la carga crtica el mximo de concentracin de una sustancia contaminante que un ecosistema puede soportar sin sufrir dao significativo o cambios en su funcionamiento (European Environment Agency EEA, 2011), u otros indicadores fsicos que tendrn que ser cuidadosamente elegidos y medidos; y en el caso de desconocimiento de cules deberan ser los lmi7 tes a la contaminacin, es preferible guardar el principio de precaucin (Martn, 2010). El uso de impuestos ambientales (y otros instrumentos de mercado) tiene ciertas ventajas en comparacin con la implementacin de medidas de comando y control. (i) Eficiencia esttica: la implementacin de los impuestos permite conseguir un mismo
Aunque en algunos casos se mantiene la distincin entre impuestos ambientales e impuestos ecolgicos para hacer nfasis en distintos enfoques o intensidades, generalmente estas denominaciones son utilizadas de forma intercambiable (Gago y Labandeira, 1997). La diferencia entre ambos trminos se considera importante, en este trabajo, en virtud de la discusin previa sobre economa ambiental y ecolgica. La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (1992), seala que la falta de certeza cientfica no debe posponer la aplicacin de medidas efectivas para prevenir la degradacin ambiental. Este es el principio de precaucin, el cual visto desde otra perspectiva seala que donde haya una amenaza de daos serios o irreversibles al medio ambiente, se deben adoptar las medidas de precaucin necesarias.
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nivel de reduccin de la contaminacin a un menor costo total pues stos son lo suficientemente flexibles para que cada agente elija cunto reducir segn sus costos marginales particulares; a lo anterior se suma el hecho de que la adopcin de un impuesto le ahorra al gobierno la necesidad de informacin individualizada sobre los costos de reduccin de emisiones (si bien los problemas de informacin asimtrica aparecen tambin a la hora de determinar la tasa ptima del impuesto). (ii) Eficiencia dinmica: surge del incentivo permanente que generan los impuestos ambientales pues gravan desde la primera unidad de contaminacin para adoptar tecnologas limpias e innovar en los procesos productivos de tal forma que se reduzcan las emisiones y, en consecuencia, la obligacin tributaria; con un lmite normativo, por ejemplo, no existe ningn estmulo para que las personas o las empresas reduzcan sus emisiones por debajo de lo permitido. (iii) Tratamiento generalizado: la introduccin de impuestos hace que todos los contaminadores se enfrenten a una misma tasa, con independencia de sus caractersticas tecnolgicas y econmicas individuales y, sin embargo, pueden ajustar el nivel de reduccin segn dichas particularidades; lo importante es que desaparece la necesidad de que la entidad reguladora tenga que negociar de forma individual con cada agente y reduce, en consecuencia, el riesgo de manipulacin que pueden ejercer los contaminadores para su beneficio, como suele suceder en el caso de las regulaciones (este es un factor que reduce la efectividad ambiental de este tipo de herramientas). (iv) Potencial recaudatorio: aunque la generacin de rentas no es, en principio, el objetivo de este tipo de impuestos, stos generan ingresos para el fisco, si bien la idea es que estos sean cada vez menores si el impuesto ha de ser ambientalmente exitoso. La cuestin de cmo estos recursos son utilizados o canalizados es un tema importante que an est en debate (Fullerton et al., 2008). Por un lado, se cree que la recaudacin generada por los impuestos verdes debera estar destinada a financiar programas de poltica ambiental, sea de prevencin o de remediacin (impuestos afectados o finalistas). Por otro lado, aunque se reconoce que sta puede ser una estrategia que facilite la introduccin del impuesto en trminos de aceptacin de la sociedad, los impuestos afectados introducen rigideces excesivas en las finanzas pblicas (Gago y Labandeira, 1997; PNUMA, 2010a; Roca, 1998). A la vez, la aplicacin de impuestos verdes tiene ciertas dificultades y desventajas que hacen necesario un anlisis previo que considere las especificidades de los distintos escenarios. Como se mencion antes, los impuestos no son el nico y, en ciertos casos, tampoco son el mejor instrumento de poltica ambiental. Hay ocasiones en las que una prohibicin es ms factible y efectiva (Fullerton et al., 2008) cuando hay de por medio consecuencias que ponen en riesgo la salud de las personas o cuando los procesos de mitigacin son prohibitivamente caros, entre otros. Asimismo, la eficiencia de un impuesto verde puede verse reducida en situaciones en las que el dao causado depende de la fuente de emisin; aunque este problema podra solucionarse aplicando tipos diferenciados, una regulacin puede ser ms factible si se requiere un tratamiento diferente para cada fuente (Fullerton et al., 2008). Otro punto dbil de la imposicin ambiental es que su efectividad depende de cmo reaccionen las personas y las empresas, lo cual muy pocas veces coincidir con los
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supuestos tericos (comportamiento optimizador) (Roca, 1998). Es ms, puede darse el caso de que se generen reacciones adversas a los impuestos ecolgicos si los contribuyentes asumen que el pago les da el derecho o el permiso para contaminar. Lo anterior sera ms grave si los impuestos, ms all de cierto nivel, desplazan la responsabilidad (intrnseca) de las personas hacia el cuidado de la naturaleza, como argumentan Bazin et al. (2004), lo cual reducira la efectividad del instrumento e, incluso, podra causar impactos perjudiciales para el medio ambiente. El logro de los objetivos ambientales tambin est sujeto a factores como la elasticidad de los bienes gravados, la existencia de sustitutos, la cantidad y la calidad de la informacin que posea la gente, la consideracin de criterios ecolgicos en el diseo del impuesto (como la capacidad de asimilacin de los ecosistemas), etc. En cuanto al tema distributivo, dado que los impuestos ambientales gravan bienes como la energa, los combustibles y otros, pueden tener un impacto adverso en la equidad si los hogares de menos recursos gastan proporcionalmente ms en este tipo de bienes. Adicionalmente, los impactos distributivos tambin se extienden a los beneficios de la poltica: en este aspecto, el tema se vuelve ms complejo pues dentro del conjunto de beneficiarios estn las generaciones futuras (equidad inter-generacional) y, en el caso de problemas ambientales de gran escala, quienes se benefician estn dispersos en todo el mundo (sin que tengan que soportar el costo de la medida) (Roca, 1998). Lo cierto es que el verdadero impacto distributivo de un impuesto ambiental depende del bien o actividad gravada, del diseo especfico del impuesto, etc. Sin embargo, si el resultado de aplicar un impuesto verde coincide con la percepcin de que ste es regresivo por ser indirecto, se puede tomar algn tipo de medidas compensatorias debidamente focalizadas, como la desgravacin de un tramo bsico de consumo, la inclusin de tasas progresivas, la creacin de subsidios temporales, etc. Las medidas compensatorias mencionadas, adems de amainar los efectos perversos en la equidad, pueden servir para obtener mayor aceptacin por parte de la sociedad y mayor apoyo poltico, lo cual resulta un punto clave en pases como el nuestro, donde la poltica ambiental ha sido laxa y el pago de impuestos una opcin ms que una obligacin. Esto no quiere decir que se deba recurrir a la aplicacin de tratamientos especiales siempre, pues complican el impuesto y socavan su efectividad ambiental (PNUMA, 2010a).
2.3.2
La reforma fiscal verde
El uso de impuestos como complemento de las otras medidas de poltica ambiental se fue expandiendo hacia el empleo de otras herramientas fiscales. As, durante la dcada de los 90, los pases desarrollados asistieron a reformas fiscales que buscaban trasladar las cargas fiscales desde los impuestos tradicionales hacia impuestos sobre la contaminacin y la degradacin del medio ambiente. Este tipo de reforma de los sistemas tributarios tom el nombre de reforma fiscal verde. La introduccin de impuestos ambientales est acompaada de dos concepciones bsicas complementarias y controversiales: la existencia de una doble ganancia o doble dividendo y la necesidad de mantener la neutralidad de los ingresos (Roca, 1998).
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La hiptesis del doble dividendo surge de la combinacin de los 2 objetivos de la tributacin: el fiscal, recoleccin de ingresos, y el extrafiscal, correccin de fallos de mercado, en particular, de externalidades. Son estos objetivos complementarios o contrarios? La hiptesis del doble dividendo descansa en la premisa de la necesidad de que cualquier aumento de impuestos ambientales debera ir acompaado por una reduccin de otros impuestos recaudatorios la neutralidad en los ingresos; adems se asume que los impuestos verdes tienen un efecto incentivador positivo mientras que los otros impuestos tienen efectos distorsionadores negativos. Entonces, la reforma fiscal verde conlleva un primer beneficio la mejora del medio ambiente porque crea incentivos para patrones de consumo y produccin menos contaminantes y ms eficientes en el uso de recursos y un segundo dividendo dado por la reduccin de las distorsiones del sistema impositivo tradicional ante la disminucin de impuestos directos: a la renta o al empleo (Jaeger, 2003). En palabras de Repetto et al. (1992), una reforma fiscal verde implica transferir la carga tributaria desde los bienes econmicos empleo, produccin, consumo, ahorro hacia los males ambientales la polucin. Adicionalmente, se refin el concepto de doble dividendo:
Goulder (1994) diferencia, en este sentido, entre el doble dividendo fuerte y dbil de la imposicin ambiental. Existe un doble dividendo dbil cuando los ingresos ambientales son reciclados para reducir otros impuestos distorsionantes y con ello contraer los costes de bienestar creados por el impuesto ambiental, frente a la alternativa de devolverlos a los ciudadanos mediante transferencias de tanto alzado. Por el contrario, existir un doble dividendo fuerte cuando los costes de bienestar no ambientales creados por una reforma fiscal verde son nulos o negativos. Es decir, cuando la suma de los costes primarios y el efecto interaccin fiscal son compensados por los beneficios proporcionados por el efecto reciclaje. (Referenciado en Rodrguez Mndez, 2005).
Sin embargo, no hay consenso acerca de lo que implica la hiptesis del doble dividendo ni sobre las pruebas que deberan llevarse a cabo para validar o refutar dicha hiptesis (Jaeger, 2003). Las crticas van tambin en otras direcciones. Para Roca (1998), el argumento de los efectos econmicos negativos de los tributos convencionales es exagerado pues los precios relativos dependen de muchos otros factores que los distorsionan y no slo de los impuestos. Adems se olvida que uno de los objetivos ms importantes de ciertos impuestos es la redistribucin. En ese sentido, los gravmenes convencionales, imponen un costo que no es tan contraproducente, sobre todo si permite el cumplimiento de otros objetivos sociales. En esta lnea se puede argumentar que, debido a que vivimos en un mundo lleno de distorsiones, los impuestos ambientales podran interactuar negativamente con los existentes; si el efecto de tal interaccin supera el efecto positivo generado por la reduccin de algn impuesto tradicional ms distorsionador que el ambiental, entonces el resultado final ser un aumento de costos y no habra doble dividendo (Acquatella, 2005). Roca (1998) tambin critica la condicin de la neutralidad de los ingresos porque sta restringe los beneficios que se podran obtener de recaudaciones adicionales, como financiar servicios tiles con poco o nulo impacto ambiental, o simplemente disminuir
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la insuficiencia en caso de que los ingresos pblicos an no alcanzaran un nivel suficiente; este ltimo punto es especialmente importante en los pases en desarrollo como seala Acquatella (2005: 38)
Los pases de Amrica Latina y el Caribe, en su estado actual de desarrollo institucional, ms que sustituir impuestos tradicionales por otros cuyo costo social sea menor, como en el caso de las reformas citadas, estn buscando consolidar y fortalecer sus regmenes fiscales. En este sentido, el anlisis presentado resalta nuevamente las ventajas que pueden ofrecer los impuestos ambientales como opciones para expandir la base impositiva mediante tributos que impliquen un menor costo social y contribuyan, al mismo tiempo, a crear incentivos para el mejoramiento de la calidad ambiental de los pases.
Adems, el requerimiento de neutralidad pone nfasis en los objetivos recaudatorios de los impuestos ambientales, lo cual contradice su objetivo principal, la efectividad ambiental, que ms bien apunta hacia la cada de la recaudacin a medida que se erosiona la base imponible del impuesto. A esto se suma el hecho de que la introduccin de impuestos verdes puede requerir mayor gasto pblico, para compensar los efectos sociales negativos, por ejemplo, y, en tal caso, la neutralidad sera una condicin excesivamente restrictiva (Roca, 1998). Si bien los procesos de reforma fiscal verde han seguido caminos diversos, se ha podido obtener ciertas lecciones que tambin pueden ser aplicadas en el caso de la introduccin de un impuesto verde puntual. Como se seal anteriormente, una de las claves para llevar a cabo una reforma fiscal ambiental exitosa, sobre todo para los pases en desarrollo, es la existencia de la adecuada capacidad administrativa para la implementacin y el seguimiento y control del cumplimiento de la normativa ambiental, as como la disposicin de las autoridades ambientales a trabajar en equipo con las fiscales (Acquatella, 2005). Esto requerira en principio la recoleccin de informacin pertinente que permita el diseo, el monitoreo y la elaboracin de indicadores que permitan conocer las interacciones entre el medio ambiente y la economa (PNUMA, 2010a). Otro punto importante es la introduccin gradual del paquete o del impuesto ambiental, pues no hay que olvidar que los cambios de comportamiento tomarn un tiempo, que puede ser mayor o menor dependiendo de las estructuras de los mercados (acceso a sustitutos ms amigables con el medio ambiente, calidad de dichos sustitutos, etc.) y de otros factores ms subjetivos (como la comprensin de las consecuencias de cierto tipo de conducta o la conciencia de escasez de un recurso). En otra instancia se considera que las cargas son ms efectivas que los subsidios para lograr los objetivos ambientales (OCDE, 2010a). En este tema, un primer paso debera ser la reforma de subsidios (y otros tratamientos preferenciales) ambientalmente nocivos (como los subsidios a los combustibles, tasas reducidas a los bienes energticos) ya que stos promueven actividades no sostenibles, son costosos para el fisco y no siempre tienen un beneficio importante para los hogares ms pobres (son regresivos). Por el otro lado, subsidios transitorios y bien direccionados podra darle mayor viabilidad poltica a una reforma fiscal verde, y ayudar a industrias que enfrenten problemas de
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competitividad internacional causadas por el alza de precios de algunos insumos o a aquellas que tengan barreras tecnolgicas durante un perodo de ajuste. Dentro de este tema, debe limitarse el uso excesivo de otros mecanismos de compensacin como exenciones o reducciones de las tasas a las industrias clave, porque debilitaran el objetivo principal de la reforma fiscal verde (PNUMA, 2010a). En cuanto la introduccin puntual de impuestos ambientales se recomienda hacer un balance entre la cercana de la base imponible al mal que se intenta controlar y la capacidad de gestin de la agencia que estara a cargo de manejar el impuesto. La fijacin de la tasa tambin es un tema controvertido toda vez que, an si se quisiera implementar un impuesto pigouviano (ptimo terico), los costos marginales sociales de los distintos tipos de contaminacin son difciles de estimar en la prctica. El asunto es an ms complejo, si lo que se pretende es poner una tasa que tome en cuenta las incertidumbres a las que estamos expuestos por no tener un conocimiento cabal de todo lo que la alteracin de un ecosistema conlleva (dada la imposibilidad de trasladar a valores monetarios este y otros daos subjetivos, como seala la economa ecolgica). A esto se suma la necesidad de considerar la capacidad de carga o el nivel de carga crtica del socio-ecosistema que se pretende proteger al momento de disear el impuesto. Otra alternativa es elegir una tasa impositiva lo suficientemente alta para inducir los cambios en el comportamiento requeridos. Asimismo el diseo del tributo debera incluir una planificacin de cmo evolucionar en el tiempo, pues los efectos sern distintos en el corto y largo plazos debido a que las inversiones en tecnologa limpia o la reingeniera de procesos, e incluso los patrones de consumo. Se recomienda que al menos las tasas se ajusten a la evolucin de los precios para que mantengan el mismo incentivo o que, incluso, estas vayan incrementndose a futuro, de tal forma que haya una mayor penalizacin para quienes se rehsan a cambiar su comportamiento contaminador (PNUMA, 2010a). Finalmente, no se puede cerrar esta discusin sin mencionar la necesidad de una coordinacin a nivel internacional, sobre todo si la carga de los impuestos verdes recae de forma importante en los bienes transables. Pero adems de los temas de competitividad, estn los de procurar el cumplimiento de objetivos que nos conciernen a todos: este es el caso de problemas ambientales como el calentamiento global. De todo lo visto hasta ahora, se puede concluir que sea la introduccin de un impuesto ambiental puntual o sea la propuesta de una reforma fiscal verde, existen varios factores a tomar en cuenta. Desde los intereses creados en contra de este tipo de medidas, el costo poltico de optar por nuevos impuestos, la definicin de una poltica ambiental clara que delimite el uso de herramientas fiscales, la evaluacin previa y ex post de los efectos, hasta la necesidad de construir capacidades y crear conciencia en las instituciones y en la poblacin en general, requieren de un gran esfuerzo que slo ser posible si ste responde a las prioridades y anhelos de la sociedad.
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l uso de impuestos y otro tipo de instrumentos econmicos en la poltica ambiental tuvo sus inicios en los pases europeos, hacia el final de la dcada de 1980. Segn Ekins (1999) el inters en este tipo de herramientas se despert por: (i) la mayor conciencia del poder y el potencial de los mercados en la poltica pblica; (ii) el reconocimiento de las limitaciones del Estado y, en particular, de los sistemas de comando y control en la poltica ambiental; (iii) la preocupacin de que las regulaciones tradicionales no estaban solucionando los problemas ambientales sino imponiendo costos sustanciales, lo cual gener la necesidad de instrumentos de poltica ambiental ms rentables, y (iv) el deseo de progresar en la implementacin del principio quien contamina paga, de internalizar los costos ambientales en los precios relevantes y de integrar la poltica ambiental con otras reas. A esto se le sum la difcil situacin econmica que atravesaban los pases desarrollados a inicios de los 90, lo cual aument la preocupacin por el desempleo y dio lugar a la posibilidad de reducir los impuestos al trabajo con la introduccin de impuestos ambientales que compensaran la recaudacin.
Para Gago (2004), la introduccin de impuestos verdes fue parte de la evolucin normal de la reforma que los sistemas tributarios europeos haban iniciado a mediados de los 80; tales reformas pusieron como prioridad los principios de eficiencia, equidad horizontal y sencillez, lo cual inspir los esquemas compensatorios y la inclinacin hacia los impuestos indirectos (para ello se opt por la reduccin de las tasas marginales mximas y de las tarifas nicas del impuesto a la renta de personas y sociedades, respectivamente, conjugada con la extensin de bases imponibles, la eliminacin de tratamientos preferenciales, el incremento de los tipos mnimos del IRPF y del IVA, etc.). En este sentido, el siguiente paso la Reforma Fiscal Verde consista en afianzar la tendencia hacia la reduccin de las tarifas mximas y otros impuestos que encarecan el empleo (como las contribuciones a la seguridad social) con la implementacin de impuestos verdes (que cumplan con los principios prioritarios y generaban beneficios adicionales los ambientales). Precisamente, la forma en la que se introdujo la imposicin ambiental (como la contraparte de una reduccin de impuestos directos para mantener el nivel de ingreso) dio origen a la idea de que la Reforma Fiscal Verde permitira obtener un doble dividendo a los pases que la implementaran.
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3. Impuestos verdes en la prctica: experiencias internacionales
A pesar de ello, slo un grupo de pases llev a cabo cambios en todo su sistema fiscal, entre ellos estn: Finlandia, Suecia, Noruega, Dinamarca, Holanda, Reino Unido, Alemania, Italia y Austria. Mientras que otros como Estados Unidos, Blgica y Suiza introdujeron impuestos verdes mediante leyes, pero no como parte de una reforma global. Gago (2004).
Cuadro 1. Recaudacin de impuestos ambientales como porcentaje del PIB. Pases de la OECD. Varios aos.
Pas Australia Austria Belgium Canada Chile Czech Republic Denmark Finland France Germany Greece Hungary Iceland Ireland Italy Japan Korea Luxembourg Mexico Netherlands New Zealand Norway Poland Portugal Slovak Republic Spain Sweden Switzerland Turkey United Kindom United States Arithmetic average Weighted average
1994 2,53 1,90 2,21 1,67 1,19 2,73 4,00 2,70 2,26 2,41 3,53 2,89 2,74 3,21 3,77 1,69 1,98 3,23 1,67 3,41 1,50 3,43 1,52 3,47 2,77 2,19 2,76 1,96 1,11 2,80 1,10 2,46 1,89
2000 2,43 2,42 2,25 1,37 1,53 2,64 4,80 3,15 2,22 2,34 2,71 3,04 2,98 2,84 3,22 1,75 2,73 2,78 1,32 3,75 1,36 2,89 1,97 2,73 2,11 2,14 2,74 2,07 2,38 3,01 0,96 2,47 1,78
2008 1,84 2,40 1,96 1,09 1,01 2,68 4,25 2,73 1,74 2,19 2,13 2,89 1,97 2,37 2,52 1,59 2,52 2,51 -1,59 4,49 1,10 2,40 1,94 2,62 1,96 1,65 2,59 2,00 3,34 2,36 0,77 2,13 1,59
NOTA: las tasas y contribuciones no estn incluidas Fuente: OECD (2010b). http://www2.oecd.org/ecoinst/queries/TaxInfo.htm Elaborado por: Centro de Estudios Fiscales
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En 1994 (5 - 6 aos despus de que la Unin Europea diera nfasis a los instrumentos econmicos en la poltica ambiental), el uso de instrumentos de mercado se haba diseminado hacia los pases miembros, especialmente los escandinavos y Blgica, Holanda y Luxemburgo, aunque tambin pases como el Reino Unido, Francia, Italia y Alemania ya haban empezado a aplicarlos. Asimismo, a pesar de ciertas trabas de implementacin, tambin Polonia, Hungra y Estonia haban iniciado el uso de impuestos y tasas ambientales, y en los pases asiticos, como Taiwn, Corea, Malasia, Tailandia y Singapur, los instrumentos de mercado ya eran complemento de las regulaciones y estndares (Ekins, 1999). El cuadro 1 muestra la importancia de los ingresos generados por los impuestos ambientales en los pases de la OCDE. Se puede observar que, en promedio, el aporte de estos impuestos ha cado entre 1994 y 2008, del 2,46% del PIB al 2,13% (1,89% a 1,59% si se toma el promedio ponderado). Tambin su importancia dentro de los ingresos tributarios se ha reducido en los pases miembros entre 1994 y el 2007: los impuestos ambientales pasaron de recaudar el 7,3% del total a recaudar el 6,5% en promedio (6,1% a 5,2% con ponderaciones) durante el perodo mencionado. Esta tendencia, en parte, responde a la cada de la demanda de combustibles fsiles debido al incremento en los precios internacionales (OCDE, 2010a). Otras razones son la reduccin de los impuestos a la energa desde 1999, as como el decrecimiento de la intensidad de la energa (medida del consumo de energa por unidad de PIB) (Eurostat, 2010). A pesar de que los impuestos verdes se han implementado no slo en los pases desarrollados sino tambin en las economas emergentes, an hace falta incrementar y mejorar su uso: por ejemplo, es comn que las tasas que se cobran por la provisin de agua, tratamiento de desechos y el uso de los recursos naturales estn infra-valoradas. Adems, la OCDE estim que si todos los pases industrializados redujeran sus emisiones, hasta el 2020, en un 20% comparado con las de 1990, mediante impuestos, ese ao los recaudos alcanzaran el 2,5% del PIB en todos ellos. (OCDE, 2010a). La Unin Europea reconoce cuatro subgrupos de impuestos ambientales, segn la base imponible: (i) Los impuestos a la energa que incluyen a los bienes energticos usados para el trasporte (ej. diesel, gasolina) y para usos estacionarios (ej. gas natural, electricidad); tambin los impuestos al carbono o al CO2 se incluyen en este grupo, para fines de estimacin de las estadsticas, aunque stos correspondan a la tercera categora. (ii) Los impuestos al transporte que gravan la propiedad o el uso de vehculos motorizados. (iii) Los impuestos a la contaminacin que recaen sobre las emisiones al aire y al agua, as como tambin al manejo de residuos y al ruido. (iv) Los impuestos a los recursos que se refieren ms bien a su uso o a la extraccin de materiales (Eurostat, 2010). Una recopilacin ms amplia de las bases imponibles de los impuestos verdes existentes en Europa se indica en el grfico 1.
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Grfico 1. Bases imponibles de los impuestos ambientales

Fuente: Instituto Nacional de Estadstica - Espaa, http://www.ine.es/daco/daco42/ambiente/aguasatelite/metimpuestos.pdf Elaborado por: Centro de Estudios Fiscales.
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Manteniendo la clasificacin de la Eurostat, para los 27 pases miembros de la Unin 8 Europea (UE-27 ), en el 2007, los impuestos a la energa fueron los ms representativos en trminos de recaudacin: el 72% de los recaudos de impuestos verdes correspondi a los energticos, el 24% a los de trasporte y el restante 4% ingres por las otras dos categoras (recursos y contaminacin). Los impuestos a la energa de los 27 estados miembros, alcanzaron casi el 2% del PIB, en promedio, para el 2007. Bulgaria es el pas que ms recauda (en proporcin) este tipo de impuestos (3% de su PIB). En cuanto a los impuestos al transporte, los ingresos generados por la UE alcanzan el 0,6% del PIB, y Dinamarca es el que mayor proporcin al PIB presenta en este tipo de impuestos ambientales: sobre el 2% de su PIB. Tambin en pases como Malta, Chipre, Holanda, Noruega, Irlanda y Finlandia estos impuestos son importantes; representan ms del 1% del PIB. Finalmente, los ingresos generados por los impuestos al uso de recursos y a la contaminacin apenas alcanzaron el 0,2% del PIB de la UE-27; Dinamarca, una vez ms present la mayor recaudacin por este tipo de impuestos, la cual represent el 1,4% del PIB. (Eurostat, 2010). Ms all de las cifras de recaudacin, es importante notar que, aunque limitada, ya existe evidencia sobre la efectividad de las reformas tributarias verdes. Por ejemplo, el estudio de Barker et al. (2009) concluye que las reformas tributarias energticas lograron reducir la emisin de gases de efecto invernadero (GEI) alrededor del 6% en pases como Suecia y Finlandia, y entre 2 y 3% en Alemania y Dinamarca; asimismo, el incremento de los precios de los combustibles (altamente inducido por impuestos) se asocian a una cada del 13% en la demanda de estos productos en 9 aos (PNUMA, 2010a). En Amrica Latina, gran parte de pases tiene impuestos que gravan a los combustibles; son impuestos ambientales en su concepcin ms amplia, si bien su creacin ha respondido principalmente a las necesidades de recaudacin. Por ejemplo, segn datos 9 de la CEPAL CEPALSTAT , en el 2009, Argentina recaud algo ms del 1% del PIB por concepto de impuestos a los combustibles (que incluyen combustibles lquidos, gas oil, diesel oil y kerosene, y gas natural comprimido); Paraguay recaud 1,55% del PIB por igual concepto (impuesto selectivo al consumo y combustibles). Chile tambin recaud un porcentaje considerable (0,82% del PIB) por medio de su impuesto a los productos especficos a los combustibles que contempla: derechos de explotacin, combustibles automotrices, petrleo diesel, automviles a gas licuado y otros. Pases ms cercanos al Ecuador, como Colombia (con el Impuesto Global que es una tasa fija en moneda nacional para las gasolinas y el diesel ms la sobretasa de un 25% sobre el precio de venta al pblico de referencia por galn para las gasolinas y de un 6% para el Diesel) y Per (con el impuesto selectivo al consumo - combustibles), recaudaron 0,28% del PIB y el 0,57% del PIB, respectivamente, en el 2009.
La UE-27 est compuesta por los siguientes pases miembros: Austria, Blgica, Bulgaria, Chipre, Repblica Checa, Dinamarca, Estonia, Finlandia, Francia, Alemania, Grecia, Hungra, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, Holanda, Polonia, Portugal, Romania, Eslovaquia, Eslovenia, Espaa, Suecia y el Reino Unido. http://websie.eclac.cl/sisgen/ConsultaIntegrada.asp
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Adems de los impuestos a los combustibles, hay varios casos de otros impuestos verdes en pases de la regin que vale la pena mencionar: En Mxico, resulta interesante observar, entre otros, la introduccin de derechos de descarga de aguas residuales desde 1991. En la Ley Federal de Derechos (Estados Unidos Mexicanos, 1981), se grava el uso o aprovechamiento de bienes del dominio pblico de la nacin como cuerpos receptores de las descargas de aguas residuales. Actualmente, el impuesto se cobra sobre el desecho, continuo u ocasional, de aguas residuales en cualquiera de los cuerpos receptores (terrenos, ros, mar, humedales u otros bienes nacionales), por parte de personas naturales o morales. Los montos a pagar estn en funcin de: (i) el volumen de agua descargada, (ii) la concentracin de contaminantes, y (iii) el cuerpo receptor. Los factores (i) y (ii) se determinan de forma mensual, trimestral o semestral segn la demanda qumica de oxgeno (DQO) y los slidos suspendidos totales (SST), expresados en miligramos por litro. Se grava slo aquellas unidades de contaminantes que sobrepasan los lmites mximos permisibles de DQO y SST. Tanto los lmites como las descargas estn definidos por tipos de cuerpo receptor, los cuales son de tipo A (ros, aguas costeras y suelo), B (ros, embalses, aguas costeras, estuarios, humedales naturales) o C (ros, embalses, aguas costeras, estuarios, humedales naturales), segn su capacidad de asimilacin10. Por ejemplo, para el 2011, se debe pagar una cuota de $ 0,3508 pesos mexicanos por cada kilogramo de COD, y de $ 0,6022 por cada kilogramo de SST descargados en un cuerpo receptor tipo B en un trimestre (en dlares estas tarifas equivalen a 0,03 y 0,05, respectivamente). Segn cifras de la OCDE (2011a), este impuesto recaud US$ 13 millones en el 2009 y US$ 17,6 millones en el 2010; estos fondos estn destinados Comisin Nacional del Agua (CONAGUA), el ente encargado de administrar y preservar los recursos hdricos en Mxico. Una experiencia similar se encuentra en Colombia con las tasas retributivas por contaminacin hdrica (Acquatella, 2005). Hay varias lecciones que se pueden extraer de este caso: dado que por ley se requiere que a partir de ciertos caudales, cada contribuyente tenga aparatos de medicin de forma obligatoria, se contempla la posibilidad de que los contribuyentes se deduzcan del impuesto causado los costos justificados de los aparatos de medicin y su instalacin. Otro punto interesante es que los contribuyentes podran recuperar parte o la totalidad del impuesto pagado si pone en marcha proyectos de tratamiento de sus aguas residuales. Finalmente, se debe recalcar el hecho de que el diseo de estos derechos tome en cuenta las distintas capacidades de asimilacin de los cuerpos receptores. Chile hace uso de varios instrumentos de mercado para el manejo y la proteccin de sus recursos naturales, desde patentes mineras hasta permisos negociables para la emisin de fuentes fijas de xidos de nitrgeno (NOx), de partculas en suspensin y para la extraccin de agua. En cuanto a gravmenes, resulta de inters debido a la importancia de esta industria en el pas y como proveedor principal de cobre en el mundo el impuesto especfico a la actividad minera, que se cre en el 2005 dentro de la Ley
10 Los cuerpos receptores de cada tipo estn enlistados en la mencionada Ley Federal de Derechos.
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sobre el Impuesto a la Renta. El impuesto grava con una tasa fija del 5% de la renta imponible a los operadores mineros cuyas ventas anuales superan el valor equivalente a 50.000 toneladas mtricas de cobre fino; y la tasa vara progresivamente entre el 0,5% y al 4,5% para los explotadores mineros con ventas anuales equivalentes a entre 12.000 y menos de 50.000 toneladas mtricas de cobre fino (Chile, 2005). Aquellos que tienen ventas inferiores al equivalente a 12.000 toneladas mtricas, no pagan este impuesto. En el 2009, la recaudacin alcanz los US$ 150,2 millones, lo cual signific una cada respecto de los US$ 218,2 recolectados el ao anterior (OCDE, 2011b). La ltima modificacin de este impuesto fue en octubre de 2010, cuando se introdujo un esquema progresivo a las tasas que deben pagar los explotadores mineros con ventas superiores a las 50.000 toneladas mtricas: las tasas oscilan entre el 4% y el 19,5% segn se incrementa el margen operacional minero11 para los aos 2010, 2011 y 2012. Para los aos siguientes, las tasas estarn entre el 5% y el 34,5% (Chile, 2010). Si bien este impuesto est dentro de la base de impuestos ambientales de los pases de la OCDE, hay muchas crticas acerca de la verdadera naturaleza del mismo. Una de las principales crticas es que si bien grava una actividad extractiva de recursos naturales, contempla a la vez una clusula de invariabilidad del impuesto especfico, de las regalas y de las patentes mineras durante 15 aos, contados desde la fecha de la firma del contrato, para las inversiones extranjeras de US$ 50 millones o ms (Alcayaga, 2005). Aunque la ltima modificacin al impuesto especfico tiene dentro de sus motivaciones el reconocimiento de que los recursos mineros son no renovables, se podra decir que este es un gravamen cuyo objetivo principal es recaudar con lo cual se pone en tela de duda su calificacin como impuesto ambiental. En otros pases de la regin se han implementado frmulas fiscales ms bien orientadas hacia los incentivos tributarios. Por ejemplo, Colombia contempla exclusiones del impuesto a las ventas (IVA) para las inversiones en sistemas de control y monitoreo, en maquinaria de reciclaje, depuracin o tratamiento de aguas residuales, emisiones atmosfricas o residuos slidos, etc., y prev deducciones del impuesto a la renta para inversiones en control y mejoramiento del medio ambiente, entre otras (Gmez, 2005). Brasil tambin presenta una iniciativa novedosa en fiscalidad ambiental, aunque no es por el lado de la implementacin de un impuesto verde sino de la transferencia de lo recaudado por el Impuesto sobre la circulacin de bienes y servicios (ICMS) el equivalente al IVA desde los gobiernos estatales hacia los locales. Lo interesante es que desde 1990 se cre un mecanismo de asignacin que incorpora criterios de gestin ambiental un ndice ecolgico a la frmula que determina la reparticin de los recaudos estatales del ICMS a cada municipio dentro de un estado. Dicho ndice ecolgico se calcula para cada municipio, en funcin de las reas protegidas en su territorio y de ponderaciones que dependen del manejo de dichas reas (estacin de investigacin ecolgica, reserva biolgica, parque, bosque, rea de proteccin, entre otras). El primer estado en hacer uso de esta metodologa fue Paran (Ring, 2004).
11 La Ley 20469 define al margen operacional minero como el cociente, multiplicado por cien, entre la renta imponible operacional minera y los ingresos operacionales mineros del contribuyente.
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Si bien hay cierta experiencia en el uso de instrumentos fiscales ambientales en Amrica Latina, la mayora se centra en el otorgamiento de incentivos tributarios. An est en duda la efectividad de las herramientas fiscales en la reduccin de la contaminacin o en la mejora del medio ambiente, entre otras cosas, debido a la falta de seguimiento de las polticas emprendidas por parte de las autoridades ambientales; el problema se agrava cuando se trata de incentivos tributarios. Un factor comn es, sin duda, que todas las iniciativas han estado sujetas a cambios a lo largo del tiempo, conforme al ajuste de los contribuyentes y de los mismos organismos encargados de la administracin de estos impuestos. El hecho de que la mayora de pases tengan impuestos a la energa como un componente importante de los impuestos ambientales tiene lgica debido a las ventajas que este tipo de tributo presenta. En primer lugar, y esto es cierto para la mayora de impuestos verdes, debido a que los problemas ambientales estn inter-relacionados, la correccin de uno de ellos tambin mejorar otras reas (Ekins, 1999); sin embargo, el uso de energas se asocia a gran cantidad de problemas que afectan ms de cerca a la gente (contaminacin atmosfrica, congestin, ruido), lo cual hace ms fcil lograr el apoyo necesario. En segundo lugar, se podra gravar a las pocas fuentes de energa de un pas a un menor costo y con las consecuencias magnificadas a nivel de consumidores. Tercero, la relacin entre el uso de los principales tipos de combustibles fsiles y las emisiones es conocida, estable y predecible. La cuarta ventaja, que resulta especialmente importante para los pases en desarrollo, es que los combustibles fsiles constituyen una base imponible amplia, por lo que un impuesto a este tipo de bienes (que generalmente est diseado para controlar ms que para evitar su uso) puede ser una fuente de ingresos relativamente estable. (Prust, 2005). Si bien los objetivos recaudatorios de los impuestos ambientales primaron en un inicio, la realidad es diferente hoy, al menos en los pases desarrollados. En efecto, los impuestos verdes se han convertido en un componente de planes mucho ms ambiciosos, que van ms all de una reforma fiscal verde, hacia una economa verde. La evidencia innegable de los problemas ambientales y su impacto en la salud, la economa y hasta las relaciones sociales, junto con la crisis econmica que estall en el 2007, son hechos, entre otros, que han puesto en entredicho los patrones de acumulacin tradicionales y han impulsado acciones hacia la construccin de economas caracterizadas por inversiones en sectores que mejoran el medio ambiente o reducen los riesgos ambientales y la escasez de recursos naturales como la energa renovable, las tecnologas limpias, la mejora en el tratamiento de residuos, la agricultura sustentable, el manejo de bosques, etc. (un ejemplo es la Iniciativa Economa Verde12 impulsada por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente). Ante la importancia que ha cobrado el manejo adecuado de recursos y la conservacin de la naturaleza, se ha hecho imperante la necesidad de una poltica ambiental ms efectiva, que conjugue tanto el rol del Estado como el de los sectores privados de la
12 Ms informacin sobre esta iniciativa se puede encontrar en: www.unep.org/greeneconomy/
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sociedad en la bsqueda de una vida digna a largo plazo, sostenible. Las experiencias de otros pases, si bien no son concluyentes, dan un indicio de que la aplicacin de impuestos ambientales tiene impactos positivos en el medio ambiente; los efectos positivos podran ser an mayores si las iniciativas partieran desde los principios de la economa ecolgica para el diseo los instrumentos fiscales. Poco o nada evidente ha sido la existencia de un doble dividendo, al igual que la posibilidad real de que los pases en desarrollo puedan beneficiarse de ste, pues la mayora an se enfrenta a presiones fiscales bajas y, dadas las necesidades pendientes de gran parte de la poblacin, se requiere incrementar las bases imponibles ms que compensar los nuevos ingresos con recortes en otros. El camino recorrido es distinto en cada zona del planeta, lo cierto es que este tema an es materia de acalorados debates a nivel internacional. Lo importante es que esa discusin se traslade al mbito nacional y regional, que es donde se pueden generar impactos a mediano plazo, y que se sigan generando experiencias novedosas encaminadas a proteger nuestro planeta.
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a implementacin de herramientas fiscales en la poltica ambiental es un proceso paulatino, que varios pases de la regin ya han emprendido, si bien lo han hecho ms en el afn de reforzar sus ingresos tributarios. Se ha observado la incorporacin de cierto tipo de impuestos, con caractersticas particulares en cuanto a la base imponible y a su evolucin en la recaudacin, como un complemento de las polticas tradicionales empleadas para el cumplimiento de algunos objetivos ambientales: la conservacin, el manejo adecuado y la regeneracin de los recursos naturales. Pero an queda un largo camino por recorrer para la consolidacin de ste tipo de medidas en la poltica ambiental en la regin, y esto requiere un compromiso que slo puede ser el resultado de la concienciacin de la poblacin en cuanto a la interdependencia entre la naturaleza y el ser humano: las restricciones que impone el medio fsico sobre la sociedad pero tambin, y sobre todo, las consecuencias que ha tenido la actividad antropognica en el medio ambiente. Otro requisito indispensable y no nicamente para este propsito es la creacin de capacidades administrativa e institucional tanto de los organismos hacedores de poltica como de los ejecutores. Lo que se busca es una coordinacin en la evaluacin de las polticas fiscales y ambientales existentes as como en el diseo de las que vendrn, de tal forma que partan de objetivos complementarios y no contradictorios, como sucede en la actualidad (con el mantenimiento de subsidios perversos tanto para el fisco como para la naturaleza). Dentro de este tema, tan o ms importante resulta la construccin de capacidades locales, pues gran parte de los conflictos socio-ambientales se generan a esta escala y son ms fciles de resolverlos desde lo local. En la actualidad, la mayora de pases cuenta con secretaras o departamentos de medio ambiente en los municipios, pero an hace falta una correcta armonizacin con los rganos centrales, en cuanto a polticas claras a seguir, sin coartar su independencia para tomar cierto tipo de medidas (fiscales) que mitiguen los daos causados y que financien los mecanismos adicionales necesarios para emprender los programas de remediacin de las zonas de su influencia.
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4. Conclusiones para el caso latinoamericano
En este punto, vuelve a surgir la importancia del apoyo de la ciudadana, como sustituto de la fortaleza institucional que sufren nuestros pases en la relativamente nueva rama ambiental, y como un complemento ms adelante. Lo anterior se refiere a que sean las mismas personas los veedores del comportamiento de sus conciudadanos, de las industrias que les pertenecen o que los emplean, de sus gobiernos locales y nacionales, en el cumplimiento de las reglas pero tambin en aquellas conductas no normadas que deterioren el medio ambiente y menoscaben el bienestar comn. Como se seal anteriormente, la introduccin de un impuesto o de toda una reforma fiscal verde es un proceso que debera considerar algunos aspectos importantes en la etapa inicial: (a) generar y/u organizar la informacin sobre el estado y la evolucin del medio ambiente, de los recursos naturales, de las interacciones entre stos y la economa nacional en la regin este tema es de extrema relevancia en virtud de que muchos pases se sustentan en gran parte en la extraccin de petrleo o de otros minerales, as como en la industria turstica que se beneficia de un medio ambiente saludable pero que tiene repercusiones nada despreciables y negativas en l, y entre el medio natural y las distintas formas de organizacin de la sociedad, con un nfasis especial en los pueblos indgenas y en otros grupos de poblacin marginada; (b) realizar un diagnstico inicial de los instrumentos fiscales que resultan perjudiciales para el medio ambiente, pues generalmente resultan social y financieramente costosos; (c) incorporar criterios ambientales a aquellos instrumentos fiscales (impuestos) ya existentes. En este ltimo punto las opciones son diversas: modificar los impuestos a la propiedad o uso de vehculos de tal forma que un componente de la base imponible sean las emisiones de CO2, de material particulado u otros gases contaminantes; modificar las tarifas de impuestos como el IVA o el ICE para motivar una sustitucin hacia el consumo de bienes y servicios menos contaminantes mediante la diferenciacin de los precios finales; modificar las tasas que se pagan por servicios como electricidad, agua, recoleccin de residuos, de tal forma que no slo estn dirigidas a cubrir la provisin de los servicios sino que tambin promuevan un uso ms razonable de los recursos. Finalmente, la implementacin de impuestos verdes o de reformas fiscales verdes debe llevar de la mano, junto con el principio quien contamina paga, los lmites que impone el medio fsico a la actividad productiva y de consumo por medio de las cargas crticas de los ecosistemas, por ejemplo, y el criterio de la capacidad de pago. La combinacin de lo fiscal y lo ambiental se sustentara en las dos dimensiones de la equidad: la intra- y la inter-generacional. As, en Amrica Latina se debera incluir un criterio de solidaridad o de subsidiariedad en el diseo de un impuesto ambiental. El principio quien contamina paga requiere que el pago sea realizado por las mismas actividades o personas causantes del problema; por otro lado, el de capacidad de pago requiere que quien ms recursos tiene pague una proporcin mayor del impuesto. La conjuncin de ambos principios demandara un impuesto en el que todos los que generen la contaminacin paguen pero lo hagan de forma distinta: que aquellos que tienen la posibilidad cubran parte de lo que les correspondera a quienes no pueden hacerlo, en la medida de lo posible13. En caso de incompatibilidades insalvables, siempre hay alterna13 Para una discusin ms profunda y terica sobre este tema, referirse a Serrano y Oliva (2011).
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tivas para paliar los efectos negativos que podran generar ciertos impuestos verdes en la distribucin de la renta: compensaciones, programas focalizados a la poblacin ms necesitada, etc. Esta importante consideracin tiene que ver con las estructuras prevalecientes en las economas latinoamericanas, en las que ciertos sectores artesanales o donde prevalecen las micro y pequeas empresas sean altamente contaminantes; asimismo, ciertas prcticas que responden a la situacin de pobreza de muchos hogares (el uso de lea como combustible, por ejemplo) pueden provocar impactos nocivos para la naturaleza. Un requisito indispensable en el proceso de enverdecer un impuesto o de crear uno desde cero es contar con evaluaciones ex ante y ex post, con el afn de conocer qu tanto se cumplen los objetivos. Y segn la discusin del prrafo anterior, la evaluacin debe hacerse en dos ejes: el ambiental y el social. Sus resultados permitirn realizar los ajustes necesarios a la herramienta para el mejor cumplimiento de las metas, sin olvidar que gran parte de dichos resultados dependen de la administracin y de la capacidad institucional detrs de stas. Asimismo, la efectividad depender de las alternativas con las que cuenten las personas y empresas: un adecuado sistema de transporte pblico, sistemas modernos de manejo de residuos, posibilidades de reciclar, etc. No hay que perder de vista que los instrumentos de la poltica fiscal son slo eso, medios para conseguir distintos objetivos y, en el caso de los fines ecolgicos, deben estar acompaados de otros instrumentos econmicos y regulatorios segn sea el problema a mitigar. La respuesta a si es o no factible el uso ms generalizado de instrumentos econmicos, especficamente de impuestos, en la reduccin de los problemas y/o en la gestin adecuada del medio ambiente es s, y esto lo demuestran pases como Mxico, Chile o Colombia, que los han venido aplicando desde hace varios aos. Dicha afirmacin tiene varios matices, claro, los cuales dependen de la situacin particular de cada pas, pero tambin de las oportunidades que nacen en los procesos de integracin regional. La materia ambiental debera ser uno de los pilares de estos procesos, el manejo de cuencas, la proteccin de ecosistemas frgiles, son cuestiones que sobrepasan las fronteras polticas. Es cierto tambin que no ser fcil introducir estos cambios, se requiere un reordenamiento de las prioridades en las agendas personales y nacionales, pero dichos cambios son los primeros pasos del camino a emprender si se quiere conservar algo de la riqueza natural que caracteriza a la regin latinoamericana.
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Impuestos Verdes: una herramienta para la poltica ambiental en Latinoamrica?

Nicols Oliva Prez

Ana Rivadeneira Alava

Alfredo Serrano Mancilla

Sergio Martn Carrillo

1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Marco conceptual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Nicols Oliva, Ana Rivadeneira, Alfredo Serrano, Sergio Martn

HERRAMIENTA PARA LA POLTICA AMBIENTAL EN LATINOAMRICA?