Mercado de Tierras y Seguridad en La Tenencia, Horacio Rose, FUNIDES, Nicaragua, 29 SEPTIEMBRE 2011

Mercado de Tierras y Seguridad en la Tenencia.
FUNIDES
Mercado de Tierras y Seguridad en la Tenencia.
El presente borrador ha sido elaborado por Horacio J. Rose. Su contenido y opiniones son responsabilidad nica del autor y en ningn caso de FUNIDES. 30 de septiembre del 2011
Mercado de Tierras y Seguridad en la Tenencia. FUNIDES
Contenido
I. 1. 2. Determinando el Problema ......................................................................................................... 6 Derechos de Propiedad y Distribucin de la Tierra ................................................................. 7 Revisin de las Reformas Agrarias .......................................................................................... 7 2.1 2.2 2.3 3. 4. II. 1. 2. Las primeras leyes Agrarias ............................................................................................. 8 La Reforma Agraria de los 60 .......................................................................................... 9 La Reforma Agraria de los 80 ........................................................................................ 11
Resultados Relevantes de las Reformas Agrarias.................................................................. 12 Dimensionando el Problema Reciente de la Propiedad........................................................ 17 El marco Institucional para la administran el mercado de tierras ............................................ 21 Las polticas macroeconmicas, sectoriales y mercado de tierras ....................................... 23 Incentivos y dinmica del mercado de tierras ...................................................................... 25 2.1 2.2 2.3 Caractersticas bsicas del funcionamiento del mercado de tierras............................. 25 Obstculos que enfrenta el mercado de tierras de carcter fiscal y sectorial .............. 26 Obstculos que limitan la agilizacin de las transacciones en el mercado de tierras .. 28
3. 4.
Los organismos pblicos que administran el mercado de tierras ......................................... 35 Fortalecer la institucionalidad del sistema de administracin de tierras ............................. 42
1. Pasar de una visin de administracin de tierras agrupada en programas y proyectos a una visin institucional......................................................................................................................... 42 2. III. 1. 2. 3. 4. 5. Cambio de nfasis: de la titulacin al sistema de administracin de tierras. ....................... 43 Sntesis y Recomendaciones Principales ............................................................................... 44 Medias macro-econmicas y sectoriales .............................................................................. 46 Institucionalizar un sistema de administracin de tierras. ................................................... 47 Estimular una mayor dinmica del mercado de tierras. ....................................................... 49 Mejorar los servicios del sistema. ......................................................................................... 53 Otras reformas legales o de poltica para mejorar la seguridad en la tenencia. .................. 56
Contenido de Cuadros y Grficos

Cuadro No. 1. Evolucin del rea en fincas por estratos. ............................................................. 14 Cuadro No. 2. Distribucin de la Tierra por Tipo de Tenencia y Tamao de Finca. CENAGRO ......... 16 Cuadro No. 3. rea afectada por la Reforma Agraria. 1979 - 1990 ............................................. 18 Cuadro No. 4. Banco de Tierras. Aos 90 ....................................................................................... 19 Cuadro No. 5. Costo de Legalizacin de la Propiedad. 2011 ............................................................. 30 Cuadro No. 6. Acceso al Crdito ........................................................................................................ 34
Grfico No. 1. Distribucin Nacional de la Tierra por Tamao de Finca. 1963- 2001 ............... 12 Grfico No. 2. Indicador de Estado de Derecho. 1996 - 2009....................................................... 22 Grfico No. 3. Costo de Legalizacin de la Propiedad. 2011 ............................................................. 38
3.1 Introduccin
El presente documento es el primer borrador del estudio sobre Mercado de Tierras y Seguridad en la Tenencia contratado por FUNIDES. Su propsito es el de analizar la problemtica de la gobernabilidad de la propiedad de la tierra en Nicaragua, con la intencin de identificar elementos sobresalientes para una agenda de reformas de la poltica de tierras en el contexto nicaragense actual. Desde esta perspectiva, el estudio busca responder a la siguiente pregunta: cules son las polticas de tierras claves que deben reformarse para que el mercado de tierras mejore su desempeo y contribuya a dinamizar el medio rural? Para ello, se estudiarn las polticas de tierras vigentes, el actual marco legal de los derechos de propiedad de la tierra, el rgimen institucional que lo custodia, as como el de las instituciones que garantizan la seguridad jurdica y la solucin de conflictos. Ha sido elaborado basado en entrevistas a personas expertas en el tema, estudios publicados, estadsticas oficiales publicadas tanto por el sector pblico como de instituciones internacionales que estudiado el tema. As miso, tambin se generaron estadsticas propias de la informacin contenida en las bases de datos el Censo Agropecuario del 2001 y la Encuesta Nacional de Medicin del Nivel de Vida del 2006. En la primera seccin se analiza el problema de la propiedad de la tierra en Nicaragua, a travs de una revisin de las reformas agrarias que ha vivido el pas, las cuales han estado a la base de los sistemas de administracin de tierras. En ella se hace un intento por dimensiona el problema actual de la propiedad y su relacin con la seguridad jurdica de la tenencia actual. En la segunda seccin se analiza el marco institucional del sistema de administracin de tierras vigente, reflexionando sobre las polticas en las que se desenvuelve, los obstculos que enfrenta, el marco institucional que lo caracteriza y las organizaciones que lo componen. El anlisis se hace con una visin crtica, resaltando los aciertos y dificultades que enfrenta, con propuestas de polticas o acciones para agilizar el mercado de tierras. Finalmente, en la seccin III, a manera de conclusin se hace una sntesis resaltando los temas prioritarios presentados en el documento. Conviene subrayar que este es un borrador, por lo que el lector est incentivado a criticarlo. Sus aportes, contribuirn a mejorarlo en calidad y contenido. Se advierte, que hay dos temas relevantes que estn en la lnea de investigacin y que por su complejidad an no estn incluidos: Las comunidades indgenas y el sector forestal, ambos tienen presente la relacin entre mercado de tierras y sostenibilidad ambiental.
I.
Determinando el Problema
La propiedad privada constituye, en Nicaragua, el derecho sobre el que descansa los intentos, exitosos y fallidos, de organizacin del Estado Nacional como un Estado Democrtico con una poblacin capaz de defender un territorio que declara como suyo, gobernado por leyes entre todos acordadas, que reconocen y respetan la libertad individual y la propiedad privada. La Constitucin de 1858, concertada inmediatamente despus de la Guerra Nacional, declara en su artculo 4 que: El Gobierno de la Repblica es popular representativo; su objeto, la conservacin de la libertad, igualdad, seguridad y propiedad de los asociados y en el artculo 78 seala que: La Constitucin asegura la inviolabilidad de la propiedad sin que nadie puede ser privado de ella, sino en virtud de sentencia judicial, o en el caso que la utilidad de la Repblica, calificada por la ley, exija su uso o enajenacin, indemnizndose previamente2. En la realidad de Nicaragua, donde la agricultura es la base de su vida econmica, la propiedad de la tierra y de la riqueza en ella contenida o por ella producida, constituye el soporte material y el activo ms importante del que puede disponer la poblacin para crecer y mejorar sostenidamente su bienestar. Sin embargo, a pesar que la mayora de los partidos polticos y los movimientos sociales, que destacan por su influencia en la sociedad, representan grupos con intereses vinculados directa o indirectamente a la apropiacin de la tierra o su producto, su liderazgo no se ha dirigido con determinacin a convenir reglas que permitan organizar un sistema de administracin de derechos de propiedad suficiente para estimular el desenvolvimiento de un mercado de tierras dinmico, que abra las oportunidades de acceso a todas las capas de la poblacin, como condicin necesaria para estimular el incremento de su capacidad productiva y con ello el aumento de la base de riqueza. Por lo tanto, las reglas adoptadas respecto a las formas de acceder a la propiedad de la tierra, as como las instituciones creadas para defenderla frente a terceros y facilitar su apropiacin privada determinan en buena medida las condiciones de desigualdad y empobrecimiento general que ha padecido y vive la poblacin nicaragense. Evidentemente, hay mucho consenso entre los acadmicos que el acceso amplio y seguro a derechos de propiedad sobre la tierra no es condicin suficiente para mejorar el bienestar de la poblacin rural, otras medidas que incentiven la inversin en el fundo para mejorar su productividad son necesarias. No obstante, cuando las polticas pblicas sobre los derechos de propiedad facilitan su concentracin en grupos reducidos de la sociedad, las rentas que genera su acaparamiento se convierten en un factor de poder que impide la concertacin de las polticas que incentivan su utilizacin como factor de produccin y hagan posible explotarlas de acuerdo a su potencial de generacin de riqueza.
Constitucin Poltica de la Repblica de Nicaragua, publicada el 19 de agosto de 1858.
De tal manera que las tierras, que forman la base material del sector agropecuario, han estado y siguen estando explotadas muy por debajo de su potencialidad. Esta realidad fue remarcada en el ao 1928 por el investigador Dr. Cumberland, quin al analizar el sector agropecuario concluy que: La produccin por manzana de 20 quintales de maz se considera satisfactoriaExisten pocas reas en Nicaragua que estn cultivadas y den rendimientos siquiera aproximados a los que deberan lograrse. La responsabilidad de esta situacin se debe atribuir mayormente a las clases superiores, que no han brindado liderazgo progresista, sino han adoptado la poltica de mantener a los obreros en un nivel de vida bajo, en vez de aumentar la productividad de cada persona empleadaDe aqu que la poblacin en conjunto y el Gobierno permanezcan pobres3. 1. Derechos de Propiedad y Distribucin de la Tierra Obsrvese en el grfico anterior que el del ao 2001 es 0.71 indicando una muy desigual distribucin de la propiedad agraria. As, el 7% de los propietarios concentran el 52% del rea en fincas, o dicho de otra manera, el 48% del rea en fincas se distribuye entre el 93% de las propiedades. No obstante, las polticas de tierras adoptadas entre 1980 y el ao 2001 estaran indicando pequeos pero significativos cambios en la distribucin de la tierra. Entre los aos 1995 y 2001 el ndice de GINI mejor 0.03 puntos (0.71 en 1995); el rea en fincas del estrato comprendido entre 10 y 100 manzanas pas 41% a 45%, mientras l de propiedades mayores de 500 mz gir de 18% al 15% en el mismo perodo. Adicionalmente, como se observa en el grfico del anexo, el ndice de GINI ha venido mejorando desde el ao 1970 ao cuando fue de 0.76, cuando las fincas mayores de 500 mz concentraba el 41% del rea pero nicamente el 1,4% de las propiedades. Empero, a pesar de estos avances, la distribucin de la tenencia de la tierra refleja el funcionamiento de un mercado de tierras poco dinmico, altamente concentrado e inadecuado para estimular el dinamismo del sector agropecuario. 2. Revisin de las Reformas Agrarias Los derechos de propiedad sobre la tierra ocupan un lugar privilegiado en el establecimiento de la estructura institucional y poltica a travs de la cual se ha organizado la economa y el Estado Nacional. As lo registra la legislacin sobre la propiedad de la tierra promulgada desde inicios de la repblica. En sus diferentes etapas, la trasformacin de los derechos de propiedad sobre la tierra ha dado origen tanto a nuevas formas de propiedad, como a nuevos tipos de propietarios que se han afianzado, en cada etapa, como grupos sociales de poder.
Cumberland, W, W,Nicaragua, Investigacin Econmica y Financiera, Preparda, a solicitud de Nicaragua , bajo los auspicios del Departamento de Estado, 1928, Coleccin Cultural Banco de Amrica, junio 1980. El estudio es solicitado por el rgimen conservador que ya agoniza en 1926 y se publica a finales de 1928, cuando ya ha habido elecciones presidenciales en que sale triunfante el Partido Liberal, rezan unas lneas de la nota explicativa.
2.1 Las primeras leyes Agrarias
La primera ley con propsitos de reforma agraria del pas se vota en 1887, con el nombre de ley agraria. Las necesidades de inversin para expandir el cultivo del caf y satisfacer la demanda externa de ganado en pie, requeran de reglas e instituciones que permitieran la apropiacin privada de la tierra jurdicamente protegida por el Estado. En esa poca, la mayor parte de la tierra era nacional por lo que dicha ley autoriza la adquisicin de terrenos baldos, hasta por 500 mz de extensin para la agricultura y 2000 mz para la ganadera; reconoce la manzana como medida obligatoria de superficie y obliga la medicin, deslinde, amojonamiento y levantamiento de plano de las tierras adquiridas a su amparo. Sin embargo, la oferta de tierras era casi monopolio del Estado, quin fijaba el precio y poda adjudicarlo gratuitamente, y la demanda, habida cuenta de la extensin territorial y la poblacin, era baja. Bajo su manto, los grandes propietarios intentan consolidar su hegemona poltica y econmica a travs de la titulacin en dominio pleno del latifundio. En los aos siguientes, el gobierno liberal nacido de la revolucin de 1893 promulga en 1904 el cdigo Civil, el Registro Pblico de la Propiedad, y el cdigo de Procedimiento Civil. De esta manera se moderniza el sistema el sistema institucional sobre derechos de propiedad y se organiza en un solo cuerpo de leyes las diferentes disposiciones respecto a los modos de adquirir la propiedad y sus diferentes modificaciones. Estas leyes, inspiradas en el derecho escrito romano y francs, introducen en el pas el pensamiento occidental sobre derechos de propiedad, dndole a la propiedad el rango de derechos individuales protegidos por la constitucin4, expropia las tierras de la Iglesia y termina con las manos muertas, las cuales proporcionan al Estado enormes extensiones de tierra susceptibles de ser apropiadas privadamente mediante adjudicacin gratuita o compra. Pero adems, se crea tcitamente el primer sistema de administracin de tierras, obligando a todos los que hubieren adquirido derechos de propiedad sobre bienes inmuebles bajo regmenes anteriores a inscribir sus ttulos de dominio, uso o posesin para que pudieran tener validez frente a terceros, creando el principio jurdico de ser primero en derecho el que es primero en el tiempo, refirindose al que primero inscribe, con lo que se da a la accin de registrar la potestad la de ser traslaticia de dominio. Por su parte, el cdigo de procedimiento civil estableci los procedimientos para medir, deslindar y amojonar las propiedades, as como los que regulan las formas de dirimir los conflictos sobre las propiedades, bajo la jurisdiccin del poder judicial, que ya contempla la mediacin por rbitros. En este perodo se agiliza el mercado de tierras, valorizadas por la produccin para la exportacin; poco a poco la tierra se considera ms que un factor de poder y prestigio social, un factor de produccin, y un grupo social nuevo emerge como grupo de poder, la llamada burguesa exportadora. Sin embargo, la apropiacin privada de la tierra durante este perodo se lleva a cabo al margen del sistema de administracin de tierras, se titulan tierras pertenecientes a las comunidades indgenas, no se registran una buena parte de las tierras
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Las modificaciones al derecho de propiedad se refiere a las distintas formas de disfrutar de la propiedad con derechos que son tambin enajenables como lo son el usufructo, uso, servidumbre y habitacin. El Cdigo Civil legisla adems sobre los derechos de propiedad relativos a la propiedad del sub-suelo como las minas, as como del bosque y a las aguas superficiales o subterrneas. En el arto. 876 se prescribe que el derecho de reivindicar las propiedades confiscadas es imprescriptible; an vigente.
expropiadas a la iglesia en manos de nuevos poseedores vinculados a los grupos de poder y muchos campesinos poseedores son despojados de sus derechos. No obstante, es la ley agraria de 1917 el primer intento de establecer un sistema moderno de administracin de tierras para brindar una mayor seguridad jurdica a su tenencia. Entre otras disposiciones, la ley agraria de 1917 reafirma la obligacin de inscribir los ttulos de derechos de propiedad sobre la tierra, adquiridos al amparo de esta ley, en el registro de la propiedad, sealando los procedimientos para adquirir los terrenos baldos, del cual deja excluido los que pertenecen a particulares, comunidades o corporaciones y prohbe la ocupacin fuera de lo permitido por la misma ley. As mismo, prescribe la obligacin de medir y levantar plano con indicacin de rumbos y distancia, el que se adjuntar al ttulo y sin el cual no se inscribira la propiedad en el respectivo registro. A pesar de lo moderno de la ley en cuanto a sistema de administracin de tierras, en los hechos, fue el instrumento de reapropiacin de tierras rurales por los grupos de poder tradicionales, cuyos latifundios fueron afectados por las leyes liberales. No obstante en la intencin de los gobernantes estaba la de modernizar el sistema econmico y poltico del pas, razn por la cual se encarg la elaboracin del Primer Plan Econmico, encargado a al Dr. W. Cumberland por el gobierno conservador que perdi las elecciones. Por otra parte, tanto el cdigo civil como esta ley, inspirada por la concepcin europea de derechos de propiedad, padecen del defecto de su rigidez, por lo que no toman en cuenta las prcticas sociales y culturales sobre derechos de propiedad propias del pas, como las relativas a las aceptadas por las comunidades indgenas y las usadas entre campesinos que disfrutaban de otros derechos de propiedad socialmente reconocidos en sus comunidades. Ello dio lugar a abusos y expropiaciones de parte de los grupos en el poder en contra de comunidades indgenas y campesinos. En consecuencia, la propiedad de la tierra adquirida al amparo de dicha ley, bien que se apoy en ttulos reconocidos e insertos legtimamente en el sistema de administracin de tierras, mayoritariamente a favor de las lites de poder, no fue totalmente reconocida por las poblaciones locales, generando conflictos, desorden en el sistema de administracin de tierras e inseguridad en la tenencia de la tierra. La seguridad jurdica principal era la violencia privada, protegida por el poder pblico, ejercida por los propietarios en defensa de sus propiedades.
2.2 La Reforma Agraria de los 60
La segunda etapa de modernizacin del sistema de administracin de derechos de propiedad y agilizacin tanto el mercado de tierras como la actividad agropecuaria se dio con la ley agraria de 1963. Esta ley reviste las caractersticas de una profunda reforma de la propiedad agraria impulsada por el Estado y da origen a la creacin y/o el fortalecimiento de un conjunto de instituciones requeridas para operar el proceso de redistribucin de la tierra, dar seguridad a la tenencia y propiciar el crecimiento de la actividad agropecuaria. Su contenido fundamental se inspira en el Plan de Desarrollo Econmico preparado para el Gobierno de Nicaragua por el Banco
Mundial en el ao 1953, cuyas recomendaciones en lo que concierne a la modernizacin del pas y del sector pblico se comenzaron a implementar desde mediados de los aos 505. Bajo esta ley se establece un lmite a las propiedades (500 mz); se crea el Instituto Agrario Nacional (IAN) para elaborar los planes de desarrollo agrario, que preceden el proceso de expropiacin y afectacin de tierras; se fomenta el rgimen de cooperativas o de explotacin asociativa, se introduce la figura de colonia agrcola como uno de los pilares de la reforma agraria y se crea la figura de propiedad familiar con igualdad de derechos para hombres y mujeres, entre las ms importantes. Adicionalmente, se fortalecen las instituciones claves para dinamizar el sector agrcola, en particular las financieras y las de desarrollo y adaptacin de tecnologas agrcolas. El Instituto de Fomento Nacional es reformado para ejercer su funcin de capitalizar las fincas y se fortalece el Banco Nacional de Nicaragua con una divisin de crdito rural para financiar la produccin campesina. En el campo del conocimiento se crea la Escuela Nacional de Agricultura y Ganadera, con rango de universidad, se desarrollan los institutos de investigacin en tecnologa agropecuaria y en conjunto con el sector privado se fomentan los servicios de mecanizacin y riego. La mayora de la reformas se apoyan el Plan de Desarrollo que elabor el Banco Mundial para el Gobierno en el ao 1963, citado. En lo que respecta al sistema de administracin de tierras al registro se agrega el catastro y el Instituto Agrario, con facultades para ejecutar todo el proceso de ordenamiento y legalizacin de las propiedades afectas a la reforma agraria. Todo este esfuerzo va acompaado por inversiones pblicas en las reas de educacin rural, desarrollo de la infraestructura de comunicaciones y la vivienda rural. Fue es este perodo que la educacin pblica primaria se extiende al campo6. En el fondo, la reforma agraria del 63 fue un eslabn fundamental, pero parte de una amplia poltica de desarrollo agropecuario y ordenamiento del territorio nacional, que inclua adems del ordenamiento de la propiedad agraria, la cuantificacin, zonificacin, uso y aprovechamiento racional de los recursos naturales. La reforma agraria y las polticas de desarrollo agro-rural de los aos 60s es en s mismo un tema de investigacin an no desbrozado suficientemente, en particular por haber sido un intento de vincular la reforma agraria tradicional de redistribucin de tierras, con una reforma agraria asistida por el mercado como medio para dinamizar el sector agropecuario y dinamizar la economa rural. Por el momento, baste sealar que esta experiencia produjo el mayor dinamismo y crecimiento econmico que ha conocido Nicaragua desde su fundacin. Empero, gener desorden en el sistema de administracin de tierras, dado que en general la ley se aplic con sentido inverso a su texto y a sus principios, y tampoco dio lugar a una mejor distribucin de la propiedad que era uno de sus objetivos centrales. Por ejemplo, amparados en dichas leyes se legalizaron las propiedades expropiadas a los alemanes durante la segunda guerra mundial, la cuales fueron intervenidas y posedas por los grupos de poder de la poca, pero no se legalizaron hasta finales de la dcada del
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Bank for Reconstruction and Development, The Economic Development of Nicaragua, 1953. Segn la ley agraria, los maestros rurales tambin eran sujetos de la reforma agraria teniendo el derecho a que se le adjudicaran unidades familiares en los lugares donde impartan su magisterio.
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50 durante la segunda guerra mundial. Sin embargo, en este acpite nos interesa resaltar sus resultados desde el punto de vista de la transformacin de la estructura rural.
2.3 La Reforma Agraria de los 80
En 1979 la naciente revolucin nacional implementa un amplio proceso de reforma agraria dividido en dos etapas marcadas por dos leyes de reforma agraria. La primera iniciada inmediatamente despus del triunfo de la revolucin se inicia amparada en los decretos 3 y 38 de confiscacin de las propiedades de la familia Somoza y sus allegados, pero se formaliza en con el Decreto-Ley 782 de agosto de 1981. Dicha ley legisla sobre los derechos de propiedad agraria en general, enfocndose en dos objetivos principales que fueron la disminucin del latifundio y la ampliacin del acceso a la tierra de los campesinos pobres a travs del arrendamiento obligatorio para quienes ya tenan contratos del ciclo agrcola anterior o para quienes tenan tierra en posesin y estar en disposicin de producir, dando al Instituto Nicaragense de Reforma Agraria (INRA) atribuciones para fijar el canon de arriendo en todo el pas. Mediante esta ley, no solo se autoriza la renovacin automtica de los contratos de arrendamiento vigentes, sino que adems se fijan los cnones de arriendo cuyo precio es disminuido en casi 5 veces. Adicionalmente se otorgan arriendos forzados a todos los que estando en posesin de tierras estn en disposicin de producirla durante ese ciclo agrcola. Por otra parte se establecen lmites a la propiedad (500 mz en el Pacfico y centro del pas y 1000 mz en el resto), se prohbe la enajenacin de bienes adquiridos mediante ttulo de reforma agraria. Otras medidas dirigidas a dinamizar la actividad agropecuaria la acompaaron como la ampliacin del crdito al campo y la facilitacin, mediante el apoyo de los servicios de mecanizacin estatales, del uso de maquinaria agrcola. En general las capas medias del campo se ven poco afectadas por la reforma agraria, y el latifundio se ve notoriamente disminuido. Como lo seala Baumeister: La poltica seguida tuvo como parmetros principales: a] constituir un sector estatal con las fincas confiscadas a los somocistas, llamada rea Propiedad del Pueblo (APP) como parte del INRA (Instituto Nicaragense de Reforma Agraria; b] ceder parte de las tierras confiscadas, pero sin entregar ttulos de propiedad, a trabajadores de las fincas, o a campesinos que lucharon por la tierra en esos lugares, para que la trabajen de forma colectiva a travs de las Cooperativas Agrcolas Sandinistas (CAS);5 c] disminucin de la renta del suelo y obligatoriedad de arrendar; d] ampliacin del crdito para todos los sectores; e] estatizacin de parte del comercio interior y total en el caso del comercio exterior7. La segunda fase, plasmada en la Ley 14 de Reforma Agraria de enero de 1986, ampla la legislacin sobre los derechos de propiedad agraria incluyendo las zonas de desarrollo agropecuario en cuyas reas el MIDINRA puede establecer regulaciones especiales sobre el uso y distribucin de la tenencia de la tierra. Se establece formalmente la figura de tierras en abandono u ociosas como
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Baumeister, Eduardo, Un balance del Proceso de Reforma Agraria Nicaragense, Cuadernos Polticos, nmero 43, Mxico, D.F., editorial Era, abril-junio de 1985, pp. 55-66.
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causal de expropiacin, incluyendo todos los bienes muebles de la propiedad. Establece los procedimientos para afectaciones (confiscacin) y otorga al MIDINRA la facultad para resolver los conflictos en primera instancia y crea el Tribunal Agrario para conocer de las afectaciones en segunda instancia. Los ttulos de reforma agraria son intransferibles y pueden ser revocados. Puede decirse que este proceso de reforma agraria fue transitando de una reforma agraria clsica un modelo basado ms en una visin socialista de la transformacin del sector rural. La distribucin de la tierra al campesino en propiedad individual cedi a las formas forzadas de organizacin colectiva en cooperativas y de las empresas estatales que dominaron como formas de produccin de la tierra y definen la caracterstica principal del modelo de reforma agraria de la poca. Esta lectura puede inferirse de la distribucin de la tenencia de la tierra a la que se lleg en el ao 1988. El rea titulada en forma individual hasta ese ao represent el 8% de la tierra, mientras la dela sector estatal fue del 50% y el de las cooperativas del 42%, como puede se describe ms adelante. Solo fue hasta el perodo enero-abril de 1990 cuando se emprendi un proceso masivo de titulacin en forma individual, donde se titul el 42% del total de ttulos emitidos por la reforma agraria de la poca. 3. Resultados Relevantes de las Reformas Agrarias.
3.1 La distribucin en la Tenencia de la Tierra
Una posible explicacin se encuentra en la distancia que separa las reglas acordadas de su efectivo cumplimiento. Las instituciones y el sistema jurdico formal de los derechos de propiedad han sido sin duda de carcter universal, pero a juzgar por los resultados, los contenidos concretos de su aplicacin diaria parecieran haber sido de carcter personal. Es como si para cada norma universal el sistema tutelar de los derechos de tierras encontrara una expresin particular que se
Grfico No. 1. Distribucin Nacional de la Tierra por Tamao de Finca. 1963- 2001
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acomodara a las pretensiones personales de los grupos sociales ms poderosos del agro. As, no obstante lo moderno para su poca de la constitucin librrima de 1893, de corte liberal, en cuanto a la proteccin de derechos de propiedad y de trabajo, as como del moderno cuerpo de cdigos promulgado, como el Cdigo Civil de 1904 que sanciona los derechos de propiedad sobre la tierra y regula las relaciones de mercado, tanto como las leyes con incidencia agraria que le han sucedido hasta nuestros das para dar seguridad en la tenencia y acceso a amplias capas de la sociedad, la propiedad de la tierra sigue siendo concentrada. Obsrvese en el grfico que el ndice de GINI8 en el ao 2001 fue de 0.69, denotando una enorme desigualdad en la distribucin de la tenencia de la tierra. La curva de Lorenz azul presentada en el grfico, que corresponde al ao 2001, es de forma convexa y muy alejada de la primer bisectriz. Su lectura muestra que 9% de las fincas concentran el 57% del rea. Escrito de otra manera, la curva expresa que el 91% del total de fincas apenas abarca el 43% del rea. No obstante, como se muestra en el grfico, en los ltimos 40 aos la distribucin de la tierra ha evolucionado en un sentido positivo. El ndice GINI en 1963 fue de 0.78, muy cercano a la desigualdad total. Como se aprecia en la curva de Lorenz color rojo, en ese ao el 64% de las fincas apenas posea el 7% del rea total en fincas, indicando la presencia de un mayoritario grupo de pequeas propiedades. En el perodo que va de 1963 a 1971, las curvas de Lorenz roja y amarilla, no se nota prcticamente ningn cambio, revelando que la reforma agraria del 63 aunque dinamiz la actividad agropecuaria notablemente, muy poco sirvi para ampliar el acceso a la tierra a un mayor nmero de propietarios. Pero adems, el grfico muestra que hasta 1971 las diferentes leyes sobre la propiedad agraria, sobre estas lneas descritas, probablemente dieron seguridad jurdica a la tenencia de la tierra apoyada en un sistema de administracin de tierras, pero tuvieron una incidencia muy pequea en su distribucin, que fue siempre uno de sus propsitos formales. Ahora bien, entre los aos 1995 y 2001 se nota una mejora no despreciable. En este perodo el ndice de GINI pasa de 0.75 a 0.69. La curva de Lorenz verde se vuelve menos convexa moviendo su vrtice hacia la primer bisectriz hasta alcanzar la curva de Lorenz azul que corresponde al ao 2001, Los deciles comprendidos entre el 60% y el 90% de las fincas ocupan una mayor proporcin del rea total en fincas, dando lugar a una mejor distribucin de la tierra, como lo refleja el ndice de GINI antes mencionado.
Los parmetros del ndice van de 0 a 1, siendo 0 la distribucin que coincide con la primer bisectriz y da la distribucin ptima. En el grfico de Lorenz, la primer bisectriz muestra la distribucin equitativa, donde a cada decil de fincas le corresponde un decil equivalente en rea, con lo que la curva corta el grfico en dos partes iguales.
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3.2 La Evolucin del rea en Fincas por Estratos de Tenencia
Ahora bien, conviene analizar la evolucin del rea en fincas por estratos para tener una mejor imagen de los resultados concretos de las reformas agrarias que se han sucedido desde 1963 hasta la fecha. En el cuadro siguiente se presenta la evolucin del rea en fincas por estratos entre 1963
Cuadro No. 1. Evolucin del rea en fincas por estratos. 1963 1971 1988 - 2001
Evolucin del rea en fincas por estratos 1963 - 1971- 1988 - 2001
Estratos
(manzanas) Hasta 10 Ms de 10 a 50 Ms de 50 hasta 200 Ms de 200 hasta 500 Ms de 500 rea en fincas rea 364,074 440,159 1447,603 961,015 2248,311 5461,162 1963 Estructura 7% 8% 27% 18% 41% 100% rea 129,685 646,920 1401,824 923,316 2814,860 5916,605 1971 Estructura 2.2% rea 250,263.0 1988 Estructura 3.1% 16.7% 28.4% 26.6% 25.2% 100.0% rea 402,076 1787,004 3270,217 1965,705 1510,018 8935,020 2001 Estructura 4.5% 20.0% 36.6% 22.0% 16.9% 100.0%
10.9% 1348,191.0 23.7% 2292,732.0 15.6% 2147,418.0 47.6% 2034,396.0 100.0% 8073,000
y el 2001. En dicho cuadro se ilustran los efectos distributivos sobre la propiedad que han tenido las reformas agrarias recientes. En primer lugar, se notan los cambios ocurridos entre 1963 y el ao 1971, ao del ltimo censo agropecuario9. La ley agraria de 1963 expresamente seala como uno de sus objetivos la redistribucin de la propiedad de la tierra, utilizando como uno de sus instrumentos el de limitar en 500 mz el rea mxima que un propietario puede tener en dominio pleno. A pesar de ello, se pueden observar tres en este perodo tres cambios importantes. En primer lugar, el rea en fincas de las propiedades mayores de 500 mz aumenta 6,4% (455.4 miles de mz), todo lo contrario de lo que era de esperarse. En segundo lugar, el rea total en fincas aumenta de 455.4 miles de manzanas. Finalmente, el rea en fincas de la pequea propiedad - menor a las 10 mz - disminuye el 64% (234.4 miles de mz), denotando una estructura de tenencia dominada por la mediana y gran propiedad, sobre todo las de tamao medio. Las propiedades con un tamao entre 50 y 500 mz representaron el 39% del rea total y fueron, seguramente, las que jugaron el papel ms dinmico en el desenvolvimiento del sector agropecuario. As por ejemplo, en la produccin de algodn del ciclo 1971/72 los
Fuente: Propia en base a datos de Censo Agropecuario 1963, 1971 y 2001, lo datos de 1988 en base a informe de Intendencia de la propiedad , Direccin de Planificacin, Estadsticas de la Titulacin de Tierras al Sector Reformado en diferentes perodos, octubre de 1999
El censo agropecuario de 1971 se destruy con el terremoto, pero el Instituto de Estadsticas y Censo reconstruy la informacin del mismo.
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productores comprendidos entre 30 y 500 mz representaron 65.3% del rea sembrada y los del rango contenido entre 30 y 300 mz constituyeron casi la mitad de la siembra total (46.7%)10. Entre 1971 y 1988 la evolucin del rea en fincas conoce cambios relevantes, los cuales no obstante mantener una alta concentracin, mejor significativamente la estructura de la tenencia de la tierra. Suponiendo que entre 1971 y 1978 hubo pocos cambios en la estructura de tenencia, podra decirse que los cambios de este perodo son el resultado de las reformas agrarias de la dcada de los 80s, pero tambin de la ampliacin del rea total en fincas, posiblemente por ampliacin de la frontera agrcola. El rea en fincas aument 2.2 millones de manzanas equivalente a un incremento del 36% (126.8 miles de mz por ao en promedio) y las propiedades de ms de 500 mz perdieron 780.5 miles de manzanas correspondiente a un decremento de 28%. Durante este perodo, en trminos de rea, las principales beneficiarias fueron las fincas entre 50 y 500 mz que acrecentaron su rea 2.1 millones de mz. Cabe remarcar que el 57% del incremento de rea fue a los rangos entre 200 y 500 mz (1.2 millones de mz), de tal forma que, como se lee en el cuadro anterior, las propiedades comprendidas en estos rangos alcanzaron en 1988 el 55% del rea total en fincas, favorecindose de un incremento de 15.7 puntos porcentuales respecto a la estructura de 1971. Por su parte, la pequea propiedad11 (menor de 50 mz) conoci un aumento en rea de 821.9 miles de mz, equivalente a una ampliacin de 6.7 puntos porcentuales respecto a la abarcada en 1971. Vistos las estadsticas anteriores podra hacerse la hiptesis que la reforma agraria de los aos 80s bien que mejor notablemente la distribucin del rea en fincas por tamao de propiedad, tuvo como objetivo fortalecer las propiedades de tamao medio que fueron sus principales beneficiarias. Por falta de tiempo, no se puede profundizar esta idea, pero una investigacin ms profunda que analizara por departamento, uso y calidad del suelo de la tierra distribuida por estrato podra contribuir mucho a desbrozarla. El ltimo perodo es el comprendido entre el ao 1988 y el 2001, cuando se realiz el ltimo censo agropecuario. La estadstica del cuadro muestra que la distribucin del rea en fincas ha venido evolucionando en positivamente, en el sentido de una mejor distribucin. En efecto, 1.6 millones de manzanas acrecen el rea en fincas de las propiedades menores de 200 mz las que pasan de representar el 48% al 61% del rea total. Las propiedades mayores de 200 mz pierden en trminos absolutos 706.1 miles de manzanas y en trminos relativos pierden 13 puntos porcentuales respecto a su peso en el ao 1988. Las propiedades mayores de 500 manzanas continan la tendencia decreciente pasando del 25.2% al 16.9% del rea total en fincas, aunque concentrada en el 0.8% (1594 fincas) del nmero de fincas. Empero, lo que es nuevo en este perodo es la disminucin del rea del estrado ubicado entre 200 y 500 manzanas que pierde 4.2 puntos porcentuales respecto al ao 1988 cuando abarc el 26.6%
10
Rose, Horacio et al, Bases para la determinacin de una poltica de precios para el algodn, Borrador para discusin interna, MIDINRA, 1982. 11 La ley de 14 de reforma agraria de 1986 establece que no son afectos a la reforma agraria las propiedades de menos de 50 mz en el pacfico y de 100 mz en el resto del pas. Arto. 2 inciso e.
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del rea total en fincas. El proceso de reforma agraria de los ltimos 20 aos produce una mejor distribucin de la propiedad y dado que no existieron expropiaciones sino adquisiciones por el Estado o los particulares denota un mercado de tierras con mayor dinamismo. Por otra parte, contrario a la reforma de los 80, los estratos que aumentan su participacin son los menores de 200 manzanas cuya rea se incrementa en 1,6 millones de manzanas. De este incremento, el 37% beneficia a las propiedades menores de 50 manzanas. El resultado es una mejora importante de la distribucin del rea en fincas, la cual, sin embargo, sigue estando altamente concentrada.
3.3 Caractersticas de las Fincas Agropecuarias por Tipo de Tenencia y Tamao
Todos estos procesos dieron lugar a las diferentes formas de tenencia que acusa actualmente el sector rural. En el siguiente cuadro se observa que el 60% de las fincas son propias con algn tipo de ttulo. Las tituladas por la reforma agraria apenas representan el 8% del total de explotaciones. Ntese tambin el bajsimo uso del alquiler como forma de acceso a la tierra. nicamente el 4% del total de explotaciones es tenida bajo la figura de arrendamiento. Sin embargo este porcentaje vara segn los estratos. El comprendido entre 1 y 2 manzanas aumenta la tenencia bajo arriendo al 18% y el comprendido entre 2 y 5 mz alcanza el 29%, lo cual quiere decir que bajo esta forma de tenencia, la pequea propiedad est incrementado su acceso a la tierra.
Cuadro No. 2. Distribucin de la Tierra por Tipo de Tenencia y Tamao de Finca. CENAGRO
Por otra parte, obsrvese que el 36% de las fincas no est legalizada, que en valores absolutos son 76,000 explotaciones. Por tipo de tenencia las fincas no legalizadas son el 14% en proceso de legalizacin y el 22% sin ttulo u otra forma de tenencia informal o ilegal como las tierras invadidas, las cuales en valores absolutos son 29,710 explotaciones. Las explotaciones con tenencia informal se concentran en los estratos de la pequea propiedad, fincas menores de 50 mz lo que podra estar indicando que estamos frente a un potencialmente agudo conflicto social. Otro dato importante en la distribucin de la tenencia por tamao de finca que se observa en el cuadro es que los principales beneficiarios de la reforma agraria son los estratos menores de 50 mz en particular el estrato comprendido entre 20 y 50 mz que se ha beneficiado con el 30% de los 16
ttulos. Pero tambin hay beneficiarios en explotaciones mayores a las 100 mz y an en el estrato superior a las 500 mz los que tericamente no tienen derecho segn la ley. De los datos del CENAGRO se observan que un mismo tenedor tiene diferentes formas de tenencia. Por ejemplo, el 3% de los que declararon tener escritura, tambin fincas en proceso de legalizacin, o ya tienen otras fincas tituladas por la reforma agraria, o fincas sin escritura, o bajo otra forma de tenencia. Pero tambin de los que declararon no tener escrituras el 2% tienen otra finca con escritura, o con ttulo de reforma agraria, o mancomunada, o en proceso de legalizacin o bajo otra forma de tenencia. Finalmente, de los que estn en proceso de legalizacin, tambin tienen otra finca con escritura, o con ttulo de reforma agraria, o mancomunada, o bajo otra forma de tenencia. Y esto sucede en todos los estratos de finca. De esto se infiere que los procesos de saneamiento y legalizacin son an bastante imperfectos y no tienen un sistema eficiente para detectar los beneficiarios de la reforma agraria que ya han sido titulados de alguna manera o que no son legtimos beneficiarios de la reforma agraria con forme las leyes. Explicaciones varias pueden justificar las estadsticas mostradas, pero en cualquier caso el propsito principal es el de hacer un llamado de atencin respecto al proceso y el sistema de saneamiento, que merece una investigacin ms enfocada. 4. Dimensionando el Problema Reciente de la Propiedad.
4.1 La reforma agraria de los aos 80 y el problema de la propiedad en el sector reformado
El problema reciente de la seguridad en la tenencia del sector reformado, se deriva de la forma desordenada y al margen del sistema vigente de administracin de tierras con que se implement la reforma agraria de los 80s. Las propiedades confiscadas conformes los decretos 3 y 38 no siempre fueron inscritas a nombre del Estado. En particular, el decreto 38 autoriz al procurador a intervenir preventivamente las propiedades de los allegados al gobierno anterior por lo que generalmente solo se tom posesin de las mismas sin utilizar los procedimientos legales vigentes, vale decir, secuestrarlas o embargarlas segn sus nmeros registrales, identificarlas catastralmente en las zonas catastradas e inscribirla en el registro respectivo. Adicionalmente, la mayor parte de las mismas nunca fueron confiscadas legalmente para luego ser inscritas con nuevo asiento a nombre del Estado. Por otra parte, las tierras ociosas o aquellas cuyos arriendos o posesin fue autorizada por el INRA o el MIDINRA, con fundamento en las leyes agrarias, fueron quedando en posesin de sus ocupantes, los cuales o recibieron ttulos de reforma agraria que se inscribieron mayoritariamente en el registro agrario o adquirieron el derecho a reivindicar un ttulo agrario segn las leyes de final del perodo, o se incorporaron al rea de fincas posedas por las empresas estatales que a inicios de los aos 90 quedaron bajo la administracin de la CORNAP. El cuadro siguiente ilustra la magnitud del problema de seguridad en la tenencia generado por el proceso antes descrito. Puede notarse que hasta el ao 1988 el proceso de reforma agraria afect 27% de las fincas, abarcando el 42% del rea en fincas. Entre enero y abril de 1990 se implement un proceso acelerado de titulacin y afectacin de propiedades que recay sobre fincas posedas 17
por particulares pero que an no estaban afectadas legalmente por la reforma agraria o sobre fincas en posesin de las empresas del Estado que fueron tituladas a favor de beneficiarios privados. El rea incorporada a la reforma agraria en dicho perodo represent el 19% del rea total afectada por la reforma agraria (675,229 mz), el 11% del rea total en fincas y el 18% del total de ttulos entregados en todo el perodo12. Sin embargo, si excluimos los ttulos del IAN (30,996) la titulacin del primer trimestre de 1990 representa el 42% del total de ttulos emitidos a beneficiarios individuarles o cooperativas (23,890) y el 29% del rea total afectada por la reforma agraria (3 millones de manzanas). Como se puede leer en el cuadro, el rea total afectada por la reforma agraria hasta abril de 1990 modific de alguna manera los derechos de propiedad del 39% de las fincas, las cuales ocupaban un rea igual al 55% del rea total en fincas del pas, equivalente a 4,5 millones de manzanas, un extensin igual al 75% del rea total en fincas que tena el pas en el ao 1971. En total se emitieron 54,886 ttulos de reforma agraria los cuales podan ser sujetos de revisin segn el decreto 11-90 de revisin de confiscaciones.
Cuadro No. 3. rea afectada por la Reforma Agraria. 1979 - 1990
rea afectada por la Reforma Agraria 1979-1990
rea mz No. Ttulos rea/ttulo % rea RA % total ttulos % rea fincas % total fincas
Reforma Agraria 1988 /1

Individuales 1988 Cooperativas IAN APP 1988
3371,395 154,758 808,441 1459,996 948,200 1292,348 595,668 696,680 868,429 675,229 193,200 4470,543
750,426 1505,121 1459,996
38,578 5,431 2,151 30,996 16,308

13,529 2,779 10,136
87 28 376 47 79
44 251 86
75% 3% 18% 33% 21% 25%

13% 16% 19% 15% 4%
70% 10% 4% 56% 30%

25% 5% 18%
42% 2% 10% 18% 12% 14%

7% 9% 11% 8% 2%
27%
4% 2% 22%
Reforma agraria 1989-abril 90

Individuales Cooperativas Tituldas enero-abril 1990 Nuevas posedas no tituladas enero-abril 1990 rea titulada disminuida del APP
12%
10% 2% 7%
Reforma Agraria 1979-1990 /2

Individuales Cooperativas Titulacin IAN Empresas APP
54,886
18,960 4,930 30,996
81 40 305 47
100%
17% 34% 33% 17%
100%
35% 9% 56%
55%
9% 19% 18% 9%
39%
13% 3% 22%
755,000
rea en Fincas y # de fincas 1988 /3
8073,000
141,703.00
1/ Estadsticas de la Titulacin de Tierras al Sector Reformado en Diferentes Perodos, Direccin de Planificacin, Intendencia de la Propiedad, O.T.R., octubre 1999 . 2/ Elaboracin propia en base a datos de fuente 1 y para empresas APP,Cabral, Leonardo, Reforma y Tenencia de la Tierra, abril 1999, cuadro 3 de estudio. 3/ El nmero de fincas es un aproximado; fue estimado agregando al # de fincas de 1971 los ttulos emitidos por la Reforma Agraria.
Ahora bien, los ttulos de reforma agraria se emitieron en su mayora sin que los derechos de propiedad que transmitan se hubieran legalizado a nombre del Estado y en la gran mayora de casos sin planos ni medidas precisas. Estos ttulos se inscribieron en unos casos en el registro de ttulos agrarios, en otros en el registro de la propiedad abriendo nuevo nmero registral sin eliminar el que ya le corresponda a la misma finca, creando dos nmeros para la misma propiedad; en otros se inscribieron en el registro de la propiedad directamente a nombre del beneficiario en el asiento siguiente al del propietario afectado, sin haberse inscrito antes a nombre del Estado, y en otros el beneficiario solamente se conserv la posesin sin inscribir el ttulo en ningn registro. Adicionalmente, como las zonas catastradas eran inferiores al 20% del territorio y que, en la mayora de los ttulos emitidos, no se verific el rea, ni se levantaron planos con
12
Un error cometido con frecuencia al hacer la contabilidad del rea afectada por la reforma agraria de los 80s, es considerar el rea total titulada entre enero-abril 1990 como rea incremental a la afectada por la reforma agraria hasta diciembre de 1989, lo cual sobredimensiona el rea total afectada por la reforma agraria. En este trabajo la hemos ajustado de la siguiente manera: El rea total distribuida entre febrero y abril de 1990 fue de 868,249 mz. Sin embargo, a dicha hay que restarle la disminucin del APP entre diciembre de 1988 y abril de 1990 igual a 193,200 mz, lo que deja un rea nueva afectado en el perodo de 675,229 mz.
18
rumbos y distancias para cada ttulo, los derechos que se transmitieron fueron confusos, irregulares e imprecisos, fuente principal de la inseguridad en la tenencia que se mantiene hasta la fecha, que se est tratando de subsanar bajo los programas llamados de regularizacin u ordenamiento de la propiedad.
4.2 La reforma agraria en los 90
Desde inicios de los aos 90 se implement un proceso de titulacin agraria, derivada de los acuerdos de paz, que tuvo como beneficiarios principales los desmovilizados del ejrcito y la resistencia. De acuerdo a las estadsticas consultadas el rea disponible fue de alrededor de 1 milln de manzanas, incluyendo 755,000 mz que estaban en posesin de la empresas estatales, aunque una buena parte de las mismas no tena ttulos de dominio pleno inscritos a favor del Estado.
Cuadro No. 4. Banco de Tierras. Aos 90
Banco de Tierras aos 90 294,917 Tierras adquiridas en los 90 90-96 250,000
COBANICSA
rea Estatal abril 1990 Total Banco de Tierras
44,917 755,000 1049,917
El Estado adquiri cerca de 300,000 mz a travs de liquidaciones de hipotecas u otras liquidaciones de propiedades en su mayora insolventes con la banca estatal, as como las adquiridas por las quiebras bancarias que fueron administradas por COBANICSA. De tal manera que el Estado tuvo disponibles 3,3 millones de manzanas (sin incluir 1,5 millones del rea remanente del IAN no titulada) que luego de ser saneadas, deberan ser inscritas a nombre del Estado para luego ser tituladas a los beneficiarios de la reforma agraria, que ahora inclua, como se mencion los desmovilizados. De tal manera que al someterse a revisin los ttulos de reforma agraria emitidos en la dcada de los 80s y agregrsele las reas de las empresas estatales no tituladas con las nuevas adquiridas, los gobiernos de la dcada de los 90 y tuvieron un banco de tierras superior al rea total titulada por la reforma agraria anterior (3305,464 mz). Vistos desde otro ngulo, solo el rea no titulada
del banco de tierras fue superior al rea titulada en el perodo enero-abril de 1990.
Esto signific una gran oportunidad para emprender un proceso ordenado de reforma agraria que profundizara el proceso de distribucin de la tierra, agilizara el mercado de tierras y consolidara el sistema de administracin de derechos de propiedad, brindando una mayor seguridad jurdica a la tenencia de la tierra. No es propsito de esta investigacin evaluar las polticas agrarias de la poca, baste sealar que las tensiones sociales derivados de los conflictos de propiedad ocuparon buena parte de la agenda de dichos gobiernos y dieron lugar a numerosos acuerdos polticos, vigentes hasta nuestros das, reflejados en las leyes que se votaron en la asamblea nacional relacionadas con la propiedad.
19
20
II.
El marco Institucional para la administran el mercado de tierras
Al inicio, es conveniente aclarar que en esta seccin institucin no es sinnimo de organismo. Aqu se entiende por institucin el conjunto de reglas, normas, polticas, proceso u organizaciones que hacen posible el funcionamiento de un mercado. Hay que tener presente esta advertencia al revisar el contenido de la seccin. No obstante los procesos de reforma agraria y los esfuerzos emprendidos para agilizar el mercado de tierras mediante mejoraras importantes al sistema de administracin de los derechos de propiedad agraria, los resultados alcanzados no han sido alentadores. La distribucin de la tierra aunque ha mejorado sigue mostrando altos ndices de desigualdad, la pobreza y la extrema pobreza son altas y se concentran en el sector rural, y la respuesta del sector agropecuario ha sido tmida, con una actividad que se desenvuelve por debajo de su potencial. Las estadsticas de evolucin de la tenencia de la tierra parecieran estar indicando que Nicaragua sigue padeciendo de un mercado de tierras rgido y segmentado. Aunque hay escasez de informacin registrada de forma sistemtica sobre el mercado de tierras, las consultas a las pginas de anuncios de los peridicos y las que aparecen en internet, pareciera indicar que no existe intercambio de informacin fluido, ni transacciones importantes a nivel nacional entre las fincas grandes y las fincas de menor tamao; pero adems los propietarios de fincas grandes cuando ofrecen lo hacen por toda la finca y no por parcelas. Por otra parte, al analizar las estadsticas agropecuarias se concluye que la mayor parte de tierras bajo cultivo se dedica a la produccin de cultivos de bajo valor con tcnicas extensivas de produccin y que existe subutilizacin de la tierra arable. As lo muestran los rendimientos de casi todos los productos cultivados, cuyos rendimientos muestran ligeras variaciones, y estn largos de la capacidad productiva del suelo y de la tecnologa actualmente disponible. Evaluados segn el uso potencial de la tierra tenemos que existen 2 millones de manzanas aptas para cultivos de anuales a perennes de las cuales estn en produccin alrededor de 1 milln de manzanas, lo cual deja casi la mitad de la tierra apta para cultivos en usos que no aprovechan su potencial (tacotales). Pero adems, al mismo tiempo que hay reas sin cultivo, la frontera agrcolas avanza a un ritmo estimado de 100 mil ha por ao, provocando enormes daos medio ambientales. El 80% del rea en produccin se destina a cultivos de consumo interno laborados en su mayora por los pequeos propietarios y el 20% restante se destina a los cultivos de exportacin de mayor valor, donde los estratos medios (entre 50 y 500 mz) son dominantes. Es en estos estratos y cultivos donde se ha modernizado la agricultura nacional con la utilizacin de prcticas mecanizadas y uso intensivo de agroqumicos. Estas evidencias parecieran indicar que el mercado de tierras no est haciendo posible movimientos fluidos de tierras hacia usos de mayor valor en tierras con mayor productividad, ni est siendo un elemento facilitador del incremento de la inversin en las fincas. En suma, nos encontramos ante un mercado de tierra con una baja eficacidad. 21
Varias razones pueden explicar este comportamiento, pero una de las principales es sin duda fallas en la Gobernanza del Sistema de Tierras, derivadas de desarreglos en el funcionamiento de las instituciones que lo componen, que hace posible la existencia de una distancia importante entre la intencin del legislador que cre las instituciones y la aplicacin en la prctica de la misma. As lo reconoce el Marco General del Polticas de Tierras cuando en su Principio Rector IV, Transparencia, Probidad y Calificacin en la Administracin de Tierras enuncia lo siguiente: Nicaragua cuenta con un entramado legal e institucional disperso, con traslapes, vacos e
inconsistencias, que vuelven incierto el entorno jurdico dificultando la actividad econmica. Con frecuencia la inestabilidad laboral, los mrgenes de autonoma y discrecionalidad de funcionarios pblicos generan incertidumbre en los ciudadanos, sobre la capacidad del Estado de proveer, a travs de sus agentes, los mecanismos para el ejercicio seguro y la defensa de los derechos de propiedad sobre la tierra. Para promover el cambio hacia un sistema de derechos seguro, es condicin imprescindible la modernizacin de las instituciones, promover el cambio en la cultura organizacional, en el sistema de valores y principios ticos que conlleven a la calidad y transparencia en la prestacin de servicios a la poblacin.
Por otra parte, el indicador de Estado de Derecho que public el Banco Mundial, donde se encuentran los indicadores relevantes del sistema de administracin de tierras muestra para Nicaragua, un deterioro importante entre los aos 1996 y 2009, como se observa en el grfico, donde los valores mayores indican una mejor calificacin del Estado de Derecho13.
Grfico No. 2. Indicador de Estado de Derecho. 1996 - 2009
La agilizacin del mercado de tierras requiere cuando menos de una poltica macroeconmica que estimula la actividad agropecuaria, sin sesgos a sectores o productos, vinculada a una poltica abarcadora de desarrollo rural. Pero adems, de una legislacin clara y amplia respecto a los derechos de propiedad que se adquieren con la tierra, tanto como la libertad para enajenarlos; del funcionamiento transparente, flexible y efectivo de las instituciones que lo administran, as como de un sistema de incentivos para estimular las transacciones.
13
http://info.worldbank.org/governance/wgi/sc_chart.asp#
22
1. Las polticas macroeconmicas, sectoriales y mercado de tierras En la seccin anterior hemos revisado lo que concierne a la legislacin. La literatura econmica tiene un amplio consenso en cuanto la importancia de la titulacin y la seguridad jurdica del ttulo para facilitar la inversin en el predio. Aumentos de la inversin permiten convertir la propiedad en capital, dndole un valor de activo, aumentan la productividad del predio y el valor neto de las ganancias que genera. En Nicaragua Deninger y Chamorro estimaron que los valores de la tierra que se registra son casi un 30% superior a la de la tierra que no registrada14. Sin embargo, la titulacin y la seguridad de los derechos que confiere el ttulo son slo un elemento que contribuye al incremento de la inversin en los predios en general y en el caso de las tierras agrcolas, de la agricultura en particular. Las polticas macroeconmicas y sectoriales cuentan por mucho para propiciar el crecimiento del sector agrcola y de la inversin. En dicho sector se observa una tasa de crecimiento pobre y por debajo de su potencial, con una inversin por persona insuficiente para empujar el crecimiento. Una de las explicaciones principales para entender este comportamiento se encuentra en las polticas que inciden en el tipo de cambio real, en particular la poltica cambiaria que no es coherente con la poltica sectorial y por lo tanto desalinea el comportamiento de los precios relativos entre los bienes domsticos y las exportaciones del sector. Su resultado es una deprecie el tipo de cambio real de las exportaciones agrcolas, estimulando su dinmica, pero una apreciacin de los productos de consumo interno, deprimiendo la actividad15. En consecuencia la produccin agrcola de exportacin ha crecido en detrimento de la produccin para consumo interno, cuando por el contexto de precios internacionales pudo haber crecido en ambos sectores4. Los programas de titulacin en curso, particularmente fuertes en el sector de la pequea produccin campesina, que en su mayora produce bienes para el consumo nacional, no estn teniendo el impacto econmico esperado, por enfrentar precios de sus bienes que restringen la rentabilidad de dichos productos. Por otra parte, tambin influyen las insuficiencias en cuanto a las regulaciones y reglas de competencia, en la medida que adicionan obstculos para el logro de una transmisin ms completa de precios internacionales a precios internos, como se ha observado en el caso de Nicaragua. Esto es particularmente importante en un contexto tendencial de aumento de los precios internacionales. En tal sentido es importante fortalecer los sistemas de regulacin y competencia en los mercados agropecuarios dominados para la mayora de bienes agrcolas y agroindustriales por oligopolios16. Considerando las dificultades de reformas en la poltica cambiaria, reformas en las polticas sectoriales y de competencia son esenciales para que la actividad agrcola aporte el peso que le corresponde en la dinmica del crecimiento.
14
Deininger, Klaus, Chamorro, Juan Sebastin, Investment and Income Effects of Land Regularization, The Case of Nicaragua, World Bank, January 2002. Por tierra registrada se entiende la aquella que posee un ttulo seguro de propiedad, sin imprecisiones, ni conflictos e inscrita. 15 De Franco Mario, Nicaragua: Agricultural Sector Assessment, Nicaragua Empresa, Empleo, CARANA/USAID, agosto, 2011
16
dem nota 13
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Conviene entonces reformar la poltica sectorial en lo que concierne al sistema de proteccin arancelaria tanto para los bienes agrcolas como para los insumos. En particular, las exoneraciones otorgadas a bienes intermedios y de capital para la agricultura, as como la proteccin a algunos bienes importados de consumo interno que compiten con la produccin domstica, al igual que las polticas que inciden en la formacin de los precios de insumos claves para la actividad como la energa y del agua para riego que estn, en promedio, por encima de los precios pagados por los competidores de Nicaragua en la regin. De manera que una poltica de seguridad en la tenencia y regularizacin de la propiedad que no sea acompaada por una poltica econmica de estmulo a la inversin y crecimiento del sector, seguramente no tendr en los predios agrcolas los impactos descontados de incremento en el valor del predio, as como de inversin en activos productivos. Aunque no es evidente, los sesgos de la poltica sectorial tienen incidencia importante en el mercado de tierras. Una poltica sectorial que protege arbitrariamente algunos productos, bienes intermedios o de capital, tiene como efecto cambios en los precios relativos de dichos bienes, los cuales sesgan la asignacin de recursos productivos en su favor e inducen indirectamente cambios en la demanda relativa de tierra para efectos de incrementar la produccin de los bienes protegidos, con lo que se afecta los precios de la tierra. Pero adems, cuando hay barreras adicionales para una efectiva transmisin de precios internacionales a precios nacionales, como por ejemplo cuando existen monopolios para algunos bienes, estos cambios en los en los precios relativos amplifican los sesgos de la poltica arancelaria, aumentando la renta de los sectores protegidos e indirectamente la demanda de tierra para producir los mismos. Pero adems deprime artificialmente la demanda de otros grupos de productores que podran dar un uso ms eficiente a la tierra. Por ejemplo, existe una alta competencia por la tierra apta para cultivo de caa, man o soya, con lo que se ha incrementado notablemente el precio de la tierra apta para los mismos, a tal punto que en ciertas zonas de occidente el precio de la tierra ha crecido tanto que hace negativa la ganancia neta17. Por lo general los sectores protegidos estn presentes en los estratos de tenencia medios, que representan la agricultura moderna, con tecnologa de produccin ms intensiva en capital. Con lo cual se induce una inadecuada utilizacin de la mano de obra disponible, la cual tampoco encuentra alternativas en otros sectores de la economa. De tal manera que la mano de obra en el campo tiene en su contra tanto la reducida oferta de empleo en otros sectores, como las barreras de proteccin y las excesivas regulaciones del mercado de trabajo, que encarecen su costo de oportunidad. Adicionalmente, la ausencia de una poltica vigorosa y coherente de desarrollo rural no facilita el acceso de la poblacin del campo a los bienes y servicios que se requieren para emprender actividades productivas como las comunicaciones, la capacitacin, la transferencia de tecnologas,
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El tema de esta reflexin es dirigir la reflexin hacia los efectos que producen los sesgos de la poltica sectorial en la agricultura y en el precio de la tierra. Evidentemente en el ejemplo citado hay una influencia importante de los factores externos que estn impactando el precio de muchos productos e insumos agrcolas, pero la poltica sectorial sesgada impide a los agricultores encontrar mejores combinaciones de sus factores productivos para logar se competitivos sostenidamente sin el apalancamiento fiscal. En el corto plazo es innegable que el modelo funciona pero nicamente para los productores, por lo que en el largo plazo los resultados sectoriales en su conjunto son los que observamos.
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los mercados, o el crdito, como ya se mostr es el caso de Nicaragua. Por tanto, las numerosas capas empobrecidas de pequeos propietarios del sector rural, encuentran su subsistencia o en la produciendo de bienes agrcolas con rentabilidades bajas, como los granos bsicos o en la migracin. Y esto porque tienen disponibles en sus mismas parcelas la mayora de los insumos para producir, como la semilla, el espeque o la mano de obra familiar cuyos costos no se carga al costo de produccin, dando la apariencia de la que la rentabilidad de las fincas pequeas es superior al promedio de fincas. As, la mayor parte de la tierra de labranza es utilizada por pequeos productores en cultivos de bajo valor y cuando esta no se encuentra disponible por las rigideces y la segmentacin del mercado de tierras o amplan la frontera agrcola con graves costos ambientales, o aumentan la presin sobre la tierra en las zonas de alta concentracin de poblacin mediante protestas o invasiones. De tal manera que la combinacin de todas estas polticas, macro-econmica, sectoriales, del mercado de trabajo y de desarrollo rural, que sintetizan en la prctica la poltica vigente de desarrollo dan por resultado la coexistencia de una agricultura empresarial moderna, de alta renta, generalmente vinculada a la exportacin, con otra de escaza rentabilidad y ms relacionada con la produccin de bienes domsticos, ambas sub-utilizando la abundante mano de obra disponible dando lugar a un enorme desperdicio de recursos y graves consecuencias sociales. Pero adems, denota la existencia de un mercado de tierras ineficiente, incapaz, ni con las reformas agrarias, ni con paternalismo estatal, de mejorar el acceso a la tierra y el nivel de vida del sector rural. Es en esta dinmica en donde podra encontrarse una explicacin a la realidad que vive Nicaragua, donde coexisten tasas razonables de crecimiento en el sector exportador con una amplia pobreza en el sector rural. 2. Incentivos y dinmica del mercado de tierras Adoptar polticas que agilicen el funcionamiento del mercado de tierras es importante por cuanto un mercado de tierras efectivo contribuye slidamente a una asignacin de los recursos productivos ms en lnea con el potencial (uso eficiente) de la tierra con efectos claros en el crecimiento y en el empleo del sector agropecuario.
2.1 Caractersticas bsicas del funcionamiento del mercado de tierras
El mercado de tierras en Nicaragua es segmentado, ilquido, con un alto grado de informalidad y rgido. Segmentado por cuanto hay numerosos estudios que sealan que la mayor parte de las transacciones se dan principalmente entre grupos de los mismos estratos18. Ilquido por cuanto la inseguridad de la tenencia impide disponer del bien para obtener recursos financieros rpidamente, sea como colateral para garanta de crditos o como activo de inversin. Informal, por cuanto el hecho de que exista inseguridad en la tenencia no ha limitado las transacciones. De hecho el mercado informal de tierras es muy activo. Se transan entre otros derechos de posesin an en terrenos invadidos, derechos de arrendamiento, ttulos agrarios con o sin
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Carter, M., Boucher, S, Bradford, L. (2005): The Impact of Market-Friendly Reforms on Credit and Land Market in Honduras and Nicaragua. World Development, Vol. 33, No.1, p. 107-128
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solvencia, derechos de propiedad o posesin prohibidos por la ley como los que se dan para ttulos agrarios an restringidos para venta o en reas protegidas o en terrenos de las comunidades indgenas. Y finalmente es rgido porque como ya se seal anteriormente no hay agilidad en los cambios de uso de la tierra hacia aquellos que son econmica y socialmente ms productivos. Y esto es as, porque el mercado enfrenta un conjunto de obstculos que es necesario atenuar o suprimir.
2.2 Obstculos que enfrenta el mercado de tierras de carcter fiscal y sectorial
(a) Polticas sectoriales y tributarias inadecuadas. Rentas extraordinarias Se ha criticado al sector agropecuario de tener una contribucin tributaria muy baja tanto en relacin a otros sectores, como a su participacin en la generacin del Producto Interno Bruto. Esta situacin es relativamente cierta. Es relativa por cuanto los sesgos sectoriales introducen distorsiones en los precios relativos campo-ciudad, dando lugar a transferencias importantes de los productores agrcolas a los consumidores urbanos. Transferencia que de no existir dichos sesgos daran lugar a transferencias de recursos pblicos hacia sectores pobres, por ejemplo, dado que aumentaran los precios agrcolas, como los alimentos. As mismo, estos sesgos hacen posible que muchos de los productos no protegidos generen una renta demasiado baja o de subsistencia como es el caso de la pequea produccin de granos o la ganadera de pequea escala, con lo que queda poco o nada de renta a tributar. Sin embargo, estos mismos sesgos permiten que algunos productos se beneficien de rentas extraordinarias que presionan los precios de la tierra apta para producirlos. Estas rentas derivadas de las exoneraciones es una de las principales crticas de la sociedad civil al sistema tributario del sector agrcola. Evidentemente es un tema polmico puesto que en algunas circunstancias puede ser vlido otorgar un colchn de proteccin, como cuando se enfrentan choques exgenos, pero por otra parte la polmica no debera transformarla en endmica, debe tener unas reglas estables y un lmite de tiempo. Pero por otra parte, un tratamiento impositivo especial para la agricultura podra estar tambin teniendo consecuencias en la recaudacin de otros sectores de la economa, pues al tener el sector el carcter de refugio fiscal podra dar lugar al cruce de gastos e ingresos de la produccin de bienes no agrcolas hacia los agrcolas, con lo que la tierra se torna una inversin atractiva por el tratamiento fiscal especial que recibe. Estas poltica aumentan artificialmente los precios de la tierra al incrementar su demandad por parte de quienes tienen acceso al beneficio del refugio fiscal y no necesariamente incrementan el uso eficiente de la tierra a nivel general, ni la fluidez en el mercado de tierras hacia los usos ms eficientes, como se observa en Nicaragua al revisar los rendimientos promedio de del sector agrcola en la mayora de los productos agrcolas y los indicadores tcnicos de la ganadera. Ntese que este incremento artificial del precio sobre las tierras aptas para la produccin de algunos bienes protegidos limita tambin el acceso de grupos de productores de estratos pobres.
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Adicionalmente, otro tipo de renta sectorial pero no vinculada a la produccin, que estimula la tenencia de tierra con usos ineficientes es la que se deriva del acceso al crdito subsidiado, pues incrementan el beneficio de poseer tierras al poder acceder al mismo cuando se es tenedor de tierra. Por ejemplo, cuando las polticas pblicas permiten el no pago de los crditos contrados o la disminucin de las tasas de inters corrientes o moratorios pactados, sin que medie un caso fortuito o fuerza mayor como un huracn o una sequa. Una investigacin especfica sobre este tema es necesaria con el propsito de medir el impacto que las polticas enunciadas tienen en el mercado de tierras y la dinmica sectorial. En definitiva todos estos tratamientos especiales da lugar a la formacin de rentas las cuales contribuyen a distorsionar el precio de la tierra puesto que ste tendra artificialmente un precio base (la suma de rentas) independiente de los beneficios netos potencial que puede generar la misma. (b) Impuesto sobre la tierra A este respecto, el impuesto sobre la tierra podra ser una medida eficaz para inducir el crecimiento de las transacciones de tierras, en particular las de compra-venta en territorios que muestran la presencia de propiedades extensas utilizadas muy debajo de su potencial. El impuesto sobre la tierra podra entonces estimular la divisin y puesta en venta de propiedades extensas que permanecen incultas, facilitando la des-segmentacin del mercado de tierras con impacto en la distribucin de la propiedad y la dinmica sectorial. La ausencia de un sistema de impuestos y de recaudacin adecuados incentiva la tenencia de la tierra inculta y la posesin sin costo de grandes extensiones, pero tambin es un incentivo para evadir tributos o esconder capitales. Por otra parte, cuando las transacciones a travs de ttulos son pocas, tambin el valor del ttulo es bajo; aumentar el valor del ttulo adems requiere aumentar el volumen de transacciones con ttulos vlidos para toda la sociedad. Con el impuesto sobre la tierra su propietario tendra que decidir entre mantenerla con fines de prestigio social o especulativo y pagar el impuesto correspondiente; invertir para aumentar su capacidad generadora de ganancias de acuerdo a su potencial; o vender partes para disminuir su carga fiscal. En todos los casos los impactos son positivos. Al invertir se aumenta la produccin, el empleo y el valor de la tierra tender a reflejar su valor de activo productivo, incrementando la demanda de tierras para fines de produccin. Pero adems un impuesto sobre la tierra bien diseado, que presione por el saneamiento de las propiedades, puede aumentarse el volumen de transacciones seguras y los ingresos fiscales, particularmente de los municipios, contribuyendo a darle sostenibilidad a algunos elementos del sistema de administracin de tierras como el catastro, pero tambin generando al municipio recursos que pueden ser usados como contra-partida para el financiamiento de acciones de desarrollo rural. Esto podra lograrse por ejemplo, si el impuesto se cobra en primer lugar a quin est en posesin de la tierra, dejndole sin embargo, la posibilidad de alegar no ser el propietario o de estar la tierra en conflicto, con lo que podra ser apoyado por el sistema de administracin de tierras para identificar al presunto propietario, resolver la disputa y sanear la propiedad. Adicionalmente, el impuesto podra servir tambin para fortalecer el sistema de catastro al exigir a 27
los productores que no tiene plano, por ejemplo, pagar la primera vez bajo declaracin jurada de rea y la segunda sobre su plano elaborado por un topgrafo autorizado por catastro municipal. Pero tambin la discusin sobre su pertinencia abarca la parte operativa. Por una parte, es natural que los grandes propietarios se resistan a dicho impuesto, -el tema de impuestos es un asunto siempre molesto - limitando el alcance de consensos sociales, y por otra las administraciones municipales pueden resistirse al tener que lidiar con electores influyentes, adems de adaptar sus capacidades para poder recaudar ampliamente. Empero, no hay que olvidar que los impuestos son potestad delegada por los ciudadanos a la administracin pblica para obtener los recursos que necesita para financiar sus programas econmicos y sociales, y por eso son impuestos. En la legislacin actual existe el impuesto del 1% sobre bienes inmuebles de la propiedad urbana y rural (IBI), administrado por las municipalidades. Sin embargo, la evidencia muestra que su aplicacin es parcial e inconsistente (baja recaudacin) debido entre otros a problemas de organizacin administrativa en unos casos o de voluntad poltica en otros, pero tambin a debilidades en el sistema de catastro fsico; considrese que nicamente el 20% del territorio es cubierto por el sistema de catastro. Una solucin podra ser la de establecer un sistema simple con un impuesto sobre la propiedad rural por un monto fijo y bajo por manzana, con tres nicas excepciones: 1. Un mnimo de manzanas exento (20 mz o menos.); 2. Las tierras forestales; 3. Los territorios indgenas. En el camino podran salir a luz los problemas de imprecisin de linderos, doble folio real u otro tipo de conflictos, por lo que habra que tener una cierta flexibilidad para tratar cada caso. Con todo, se alimentara el sistema de administracin de tierras con informacin sobre problemas de propiedad, dando lugar a dimensionar mejor las necesidades de fortalecer las instituciones de resolucin de conflictos. Podra considerarse adems la disminucin del impuesto a las transacciones como un incentivo para agilizar las transacciones de tierras y darle ms consenso social al impuesto. Ya se tuvo una experiencia en Nicaragua en el ao 1997, la cual habra que evaluar para evitar cometer los mismos errores y aprovechar los aciertos. Una segunda opcin, es evaluar los obstculos a superar por el actual sistema, adoptar algunas medidas que incentiven al usuario a ponerse al da con el impuesto, as como emprender una campaa de educacin y comunicacin para buscar consensos y motivar a la poblacin para interiorizar las ventajas de asegurar su propiedad mediante ttulos de dominio pleno, que seran adems aceptados como declaraciones legtimas de rea pagar el impuesto, evitando la discrecionalidad y arbitrariedades con que operan en algunos casos los recaudadores. En todo caso, el tema es la importancia del impuesto sobre la tierra como un elemento relevante para dinamizar el mercado de tierras.
2.3 Obstculos que limitan la agilizacin de las transacciones en el mercado de tierras
El mercado de tierras padece igualmente un conjunto de barreras que impiden su efectivo funcionamiento destacando, la inseguridad en los derechos de propiedad, los altos costos de transaccin, las mltiples leyes que obscurecen y restringen los derechos de propiedad, las 28
barreras para adoptar formas asociativas de propiedad, las infraestructuras de comunicaciones y la disponibilidad de financiamiento. (a) La inseguridad en los derechos de propiedad El 50% de las propiedades rurales tiene escritura, pero 36% de las propiedades estn en proceso de legalizacin o no tiene ttulo de propiedad, equivalente en valores absolutos a 76,221 fincas, el 85% de las cuales son inferiores a 50 mz. Este dato es bastante alto, sobre todo si se considera que los propietarios del sector no reformado no tienen sus documentos en regla se estima entre un 20 30% de (herencias no legalizadas, compra -ventas no inscritas, compras- ventas con documentos privados, etc). De manera que es de suponer que los derechos de propiedad en Nicaragua son bastante inseguros, no obstante los esfuerzos que se han realizado y los recursos que se han invertido en mejorar el sistema de admiracin de tierras durante los ltimos 20 aos. Sus consecuencias son el aumento de las transacciones informales, evidentemente a precios inferiores que los que tendra una finca saneada. Limitan el acceso al crdito formal, particularmente de los pequeos agricultores y es una barrera muy relevante para el incremento de la inversin en las fincas. Y limita el volumen de transacciones, circunscribindolas a las que se pueden efectuar en las localidades donde cada quin conoce la situacin de una propiedad, entre las ms relevantes. Mejorar el sistema de administracin de tierras, particularmente en catastro y registro, es entonces fundamental para brindar mayor seguridad a los derechos de propiedad y agilizar el mercado de tierras. Aunque los esfuerzos del PRODEP van es esa direccin, el sistema es an percibido como un proyecto, que corre el riesgo de desmejorarse si no se toman decisiones para darle vida institucional dentro de los organismos de la administracin pblica. Esta propuesta se retoma con ms detalles en la parte del marco institucional. (b) Altos costos de transaccin El funcionamiento efectivo del mercado de tierras tambin se ve limitado por la presencia de regulaciones excesivamente burocrtica para la formalizacin de la transaccin, las dificultades de cobertura y acceso a los organismos relevantes del sistema de administracin de tierras como el catastro y el registro. Las asimetras de informacin entre vendedor y comprador, reforzada por ausencia o escasa informacin sobre las transacciones que contienen el valor al que se han transado predios vecinos, o las caractersticas topogrficas o del uso potencial y actual de suelos de los predios, incluyendo la de los recursos naturales del subsuelo como el agua, y los costos de negociacin, que comprende el de desplazamientos al sitio para inspeccionar la propiedad reforzada y la determinacin de su valor en funcin de las caractersticas de la finca y el valor subjetivo que se da a la tierra y sus mejoras. Este ltimo caso se da como consecuencia del insuficientemente desarrollo del mercado de tierra, que no incentiva el crecimiento de empresas especializadas en valoracin de este tipo de activos, las cuales cuando existen no estn por lo general al alcance de los pequeos sin recursos monetarios para costersela, ni de los habitantes de las zonas alejadas. Esto puede notarse revisando las pginas amarillas de los diarios de 29
circulacin nacional y las que publican algunas empresas especializadas en bienes races en las pginas de Internet. La publicacin de Doing Business respecto a los costos de legalizacin de las propiedades que se muestra en el cuadro siguiente indica que est toma 124 das y un costo de 3.9% del valor de la transaccin. Por ejemplo, una propiedad de 50 manzanas (considerada pequea por la reforma agraria) en tierras del pacfico, cercana a una carretera podra constar US$ 1,000 dlares la manzana, de donde su costo de legalizacin sera de $1,950 dlares, casi el doble del ingreso per cpita promedio. Este costo de formalizacin explica en buena medida por qu el mercado de tierras es un mercado ilquido, comparado por ejemplo con un Certificado de Depsitos a Plazo en
Cuadro No. 5. Costo de Legalizacin de la Propiedad. 2011
Costo de Legalizacin de la Propiedad. 2011
Nmero de Procedimientos Tiempo Costo (% del valor de la propiedad)

Fuete: Doing Business 2011.
Nicaragua 8 124 3.9
Amrica Latina 6.8 68.6 5.9
OECD 4.8 32.7 4.4
la Banca Nacional o con un Bono de Indemnizacin de la Propiedad emitido por el Gobierno en pago de las propiedades que resultaron afectas a la reforma agraria sin causa justificada y que por circunstancias de ndole social no podan ser regresadas a sus legtimos propietarios. Puede observarse igualmente que en cuanto a costo el sistema est abajo del promedio de la OECD y de Amrica Latina, aunque el tiempo que se toma es 1.8 superior al de Amrica Latina y 3.79 veces el de los pases de la OECD. Vale resaltar, que estos costos son fijos por unidad de rea, de donde los costos de formalizar pequeas parcelas son superiores que los de fincas ms grandes. De otra forma, los costos de parcializar son superiores a los costos de vender grandes fincas o los costos de unificar varias fincas son inferiores por unidad de rea a los de legalizar una parcela. Disminuir los costos de transaccin significa igualmente un incentivo central para dinamizar el mercado de tierras. Pero adems son un estmulo para agilizar las transacciones entre estratos, en particular la que opera en la direccin de fincas grandes, desmembradas en lotes ms pequeos, hacia pequeos adquirentes, propiciando con ello una mejor distribucin de la propiedad apoyada por el funcionamiento ms eficiente del mercado. En esta lnea de ideas, es de suma importancia acercar el sistema a la poblacin. Esto es ms cierto en Nicaragua, donde la distancia promedio de las fincas a la carretera en el ao 2006 se estim en 82 Km19. Una forma muy operativa de hacerlo es incrementando la delegacin y competencias de los municipios en materia de catastro municipal. Diferentes estudios indican que ya existe una capacidad instalada aceptable en muchos municipios del pas la cual no ha sido aprovecha suficientemente por celos institucionales o formalismos burocrticos. Adems de las ventajas ya
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Economic Intelligence Unit (2006): Nicaragua Country Profile 2006. London
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sealadas para la administracin del impuesto sobre la tierra, una accin de esta naturaleza reviste una gran importancia para disminuir el costo de legalizacin y de negociacin en las transacciones. Pero adems, y no menos relevante, es el aspecto cultural y de arraigo en las comunidades de reconocimiento del valor de la titulacin segura, transmitiendo al ttulo el valor social que la costumbre ya dio a propietarios reconocidos socialmente pero no titulados. Adicionalmente, el incremento en la recaudacin por impuesto a la propiedad dara lugar a un incremento en las transferencias, lo que permitira hacer llegar a las comunidades beneficios tangibles en trminos de programas de desarrollo rural que incentiven el crecimiento de la actividad agropecuaria. As mismo, tambin el registro puede acercarse al municipio. Aunque su red de atencin es ms extendida pues est presente en todos los departamentos, no alcanza los municipios que no son cabeceras departamentales. Con la cobertura actual del Internet, podra perfectamente facilitarse el registro de transacciones sin conflictos, por ejemplo, utilizando medios electrnicos, que luego los registradores podran verificar y emitir la correspondiente anotacin por la misma va, la cual se adjuntara al ttulo. Ya el proyecto de nuevo cdigo de procedimiento civil contempla el valor legal de las comunicaciones electrnicas para ciertos actos como las notificaciones. La legislacin podra ampliarse para facilitar tambin las solicitudes de registro electrnico y su confirmacin legal por el mismo medio. En sntesis, las propuestas sealadas apuntan a disminuir los costos de transaccin asociados a la legalizacin de las transacciones en lo que respecta a las regulaciones que pueden ser modificadas por el sector pblico. Las otras, como los costos de negociacin y bsqueda, que dependen del mercado, tendern a disminuir en la medida que el mercado de tierras se torna ms dinmico y competitivo. Por lo tanto, reformas en el primero inducen ms eficiencia y menores costos en los segundos. (c) Otras restricciones que limitan la dinmica del mercado de tierras. Multiplicidad de leyes, limitaciones a los derechos de propiedad y arrendamiento. Existen adems otro conjunto de leyes y regulaciones que son serios obstculos a la transmisin de derechos de propiedad. Entre las ms importantes se encuentran las relativas a la multiplicidad de leyes que regulan los derechos de propiedad, algunas no derogadas por descuido del legislador; otras derivadas de los arreglos polticos y sociales para defender los derechos de propiedad adquiridos, donde la desconfianza de las partes dio origen a una legislacin con pretensiones de legislar sobre cada aspecto de la vida, generando leyes muchas veces contradictorias, imprecisas u obscuras. Es entonces recomendable aprovechar la disposicin actual de elaborar un proyecto de nuevo Cdigo Civil para incluir en un solo cuerpo de ley los temas fundamentales relativos a la propiedad, sus modos de adquirirla y sus modificaciones, integrado de una vez, los usos y costumbres socialmente reconocidos. El mercado de tierras no se refiere nicamente a la compra-venta, sino tambin a los contratos que susceptibles de modificar los derechos de propiedad o que transmiten diferentes derechos de uso y disfrute, como el arrendamiento, el usufructo, o la anticresis. Pero tambin la legislacin 31
deber ser muy explcita y clara respecto a los derechos de propiedad que se transmiten con la misma como las relativas al agua, el vuelo forestal, el subsuelo etc. Hay que subrayar que en la legislacin se ha abusado imponiendo lmites a los derechos de propiedad, en particular las leyes agrarias de las ltimas dcadas. Las dos ltimas leyes agrarias prohibieron absolutamente la venta de las tierras tituladas a su amparo. Recientemente ha dejado de tener vigencia la prohibicin para vender la tierra de las cooperativas. Medidas de esta naturaleza deben evitarse absolutamente, pues deprimen el mercado de tierras formal, pero incentivan el informal y hasta el ilegal, en perjuicio, sobre todo, de los pequeos productores que al acudir al mercado informal venden muy por debajo del valor real de sus propiedades. Por otra parte, el arrendamiento de tierras ha sido objeto de legislaciones prohibitivas, expropiatorias o laxas que han deprimido notablemente este mercado, uno de los ms prometedores para brindar acceso a la tierra a los pequeos productores sin incurrir en costos fiscales (ver leyes en anexo). Muchas de las leyes agrarias han abusado de este derecho desde las de 1887. A fines del siglo pasado, las dos ltimas leyes agrarias (aos 81 y 86) usaron del derecho de arrendamiento como una medida de intervencin de fincas, fijando los cnones de arriendo y adems dejaron abierta la posibilidad de transformar los arrendamientos o el simple uso para cultivo, en propiedad. Esta disposicin sobre el arriendo, en la prctica, no est totalmente en desuso, puesto que los desahucios por incumplimiento de contratos de arriendo son actualmente largos y difciles, adems que la polica, por lo general, encuentra una explicacin para no auxiliar los desalojos. Esta prctica de no respeto a los contratos de arriendo, que ya data de muchos aos, se ancl en el imaginario de los propietarios quienes temen perder sus propiedades cuando arriendan a alguien que no goza del reconocimiento social de la comunidad, con lo cual el mercado de arriendo se ha deprimido. Se mostr al describir las caractersticas de las fincas que solo el 4% del total de fincas est bajo arriendo, aunque esta proporcin crece significativamente en los estratos ms pequeos. Por ejemplo, en el estrato de 1 a 2 mz sube al 18% y llega al 29% en el estrato de 2 a 5 mz. Lo cual muestra que son sobre todo los campesinos pobres los que se sirven mayoritariamente del arriendo como modo de acceder a la tierra. Aunque hay que aclarar que este tipo de contrato reviste en el campo diferentes modalidades como la aparcera o mediera, donde el canon de arriendo se paga parte en especies (de la cosecha) o parte en trabajo o ambos u otros arreglos no monetarios. Estas figuras jurdicas han sido tildadas de mtodos semi-feudales o explotadoras, cuando en realidad son modos de acceder a la tierra de muchos pequeos, por lo que se debera hacer es formalizarlos el reconocimiento de que gozan en las comunidades mediante una legislacin adecuada. No es propsito del estudio evaluar los beneficios y costos de estas medidas. Pero si puede decirse que las restricciones al arrendamiento de tierras impiden entre otros un uso ms eficiente de la tierra, pues limita la entrada de productores que no disponen de capital para la compra de tierras pero que tienen experiencia como de productores. Esto es particularmente vlido cuando existen altos costos de transaccin como los ya mencionados. Adicionalmente el arriendo de 32
tierras, al ofrecer acceso a la tierra a menores costos, permite tambin que productores con una gran cultura agrcola, pero sin tierra, pongan bajo cultivo propiedades extensas que de otra forma permanecern incultas. As mismo, restringe el acceso al crdito al no tener un contrato formal de uso de la tierra. Finalmente, los mercados informales siempre encuentran la manera de sortear la legalidad, generndose un mercado informal de arrendamientos ms inseguro y costoso. (d) Limitaciones para adoptar formas asociativas de propiedad. Las cooperativas Polticas adicionales para agilizar el mercado de tierras se refieren al rgimen de cooperativas. Aunque el movimiento cooperativista es de larga data en el pas, durante los aos 80 se introdujeron en el campo dos formas de cooperativas, las cooperativas de produccin y las de crdito y servicios. Sin embargo, estas formas de organizacin no reflejaban ni la costumbre en el campo ni, en la mayora de los casos, el deseo explcito de los cooperados. De tal forma que fue un movimiento inducido desde arriba, sin mucho asidero cultural, llegando en algunos casos a ser organizadas con fines militares. Por tal razn, estas formas asociativas no se consolidaron en las creencias del sector campesino. Pero adems, las formas adoptadas para su organizacin limitaban la transmisin de los derechos adquiridos por sus miembros, en particular el derecho de transmisin del alcuota de su propiedad. Como resultado, cuando la presin desde arriba ces, en los aos 90, amn de otras razones de poltica econmica, la mayor parte de ellas perdieron vigencia y se desintegraron. Sin embargo, an existen un cierto nmero de cooperativas que ahora se rigen bajo una nueva ley de cooperativas. Considerando la importancia del tema, las ventajas de la asociatividad y su relevancia para el mercado de tierras conviene considerar las siguientes opciones de reestructuracin de las cooperativas a ser escogidas por ellas mismas: a. Titular complemente en forma individual y en dominio pleno la cooperativa. b. Titular en forma individual y en dominio pleno la tierra pero mantener la asociacin para cooperativas empresariales para los bienes de capital (maquinaria, equipo de riego, silos, etc.) o para la comercializacin de insumos o comercializacin de productos. c. Transformar la cooperativa en una especie de sociedad annima, pero manteniendo las ventajas del rgimen cooperativo. Para tal propsito cada miembro podra ser titular de un certificado de participacin de acuerdo a su aporte a la cooperativa y en caso de querer vender la cooperativa tenda la primera opcin de compra. De esta forma el miembro que lo desee podra salir de la cooperativa y recuperar el valor del activo entregado a la asociacin. De esta forma se mejoraran los incentivos y los resultados econmicos de las cooperativas y contribuira a disminuir la tasa de desercin que sufren actualmente. Pero adems de traer ventajas a los beneficiarios de la reforma agraria, contribuira a disminuir la tendencia a buscar tierras mediante las invasiones. No hay que perder de vista que la presin sobre la tierra tiene races econmicas y sociales, por lo que las medidas de ndole punitiva como los desalojos y la aplicacin firme de la ley solo es efectiva cuando es acompaada de polticas que se atacan las races verdaderas de la presin sobre la tierra. Experiencias como las sealadas han si aplicadas con cierto xito en otros pases de la regin como El Salvador y Honduras. 33
(e) El acceso al financiamiento. Dinamizar el mercado de tierras tiene mucho que ver con ampliar el abanico de oportunidades de acceso por parte de todos los grupos sociales a la tierra. Dos aspectos son a considerar. El primero es el acceso limitado del sector agrcola en general, y de los pequeos productores en particular, al crdito de corto y largo plazo. El segundo se refiere a la ausencia de financiamiento hipotecario para la adquisicin de tierras. Financiamiento para el sector agrcola. Respecto al primero, la poltica monetaria debe ser ms activa para permitir el crecimiento del crdito al sector agropecuario a tasas de inters compatibles con las internacionales. Pero adems, la poltica de tierras, en particular la que brinda proteccin y seguridad en la tenencia debe ser un atributo de gran relevancia de dicha poltica. Asegurar el debido respeto a la propiedad mediante el uso de los sistemas pblicos de cumplimiento forzoso, as como para el cumplimiento de los contratos que implican transferencias de derechos sobre la propiedad, como la hipoteca o el arrendamiento, y los contratos de prstamos. Consentir, aunque sea tcitamente, el no pago de los crditos, es percibido por las instituciones crediticias como un riesgo importante para financiar cualquier tipo de actividad, interfiriendo negativamente en la efectividad de una poltica monetaria activa. El dbil desarrollo de los servicios financieros en el sector rural y el limitado acceso al crdito por parte de los agricultores es uno de los principales cuellos de botella que enfrenta el sector rural y el sector agropecuario, a la vez que podra ser un buen incentivo para agilizar la dinmica del mercado de tierras, otorgndole al ttulo la fuerza suficiente para garantizar de manera segura los
Cuadro No. 6. Acceso al Crdito
Acceso al Crdito
Solicitaron Recibieron
CENAGRO
22% 15%
crditos. En el cuadro anterior puede analizarse el enorme problema de acceso al crdito por parte de los tenedores de fincas agropecuarias. Segn el Censo Agropecuario slo el 22% del total de tenedores solicitaron crdito y de estos lo recibieron nicamente el 15%. El crdito al campo no llega. Por otra parte, con datos de la encuesta de nivel de vida del 2006, de los que solicitaron crdito con documento legal el 68% lo recibi. Esta proporcin se reduce al 47% para los que no tienen documento formal, lo que indica la importancia del contrato de tenencia para acceder al crdito, toda vez que ste estuviera disponible. Por otra parte, tambin hay serias limitaciones de acceso a fondos de inversin. Esta restriccin puede ser de gran relevancia en el mercado de tierras y ser una de las razones por las cuales los propietarios de extensiones grandes las mantienen incultas. Pudiera ser que estos propietarios no 34
tengan ni la cultura ni la capacidad para explotarlas eficientemente, pero adems no incurren en costos de tenencia, al no pagar un impuesto sobre su tenencia20, por lo cual tampoco tienen incentivo para ponerlas a producir. Pero por otra parte, agricultores emprendedores con gran capacidad de manejo agrcola podran, si hubieran fondos de largo plazo disponibles, adquirir parte de las grandes explotaciones, arredrarlas a largo plazo, y desarrollar en ellas inversiones productivas, como el riego, depsitos, infraestructura agrcola, haciendo producir la tierra en bienes competitivos de mayor valor, obteniendo entonces mayores beneficios netos, pero no encuentran fondos de prstamos para inversin. El financiamiento de largo plazo para la inversin y compra de activos vinculados a un proyecto es entonces una condicin esencial para dinamizar el mercado de tierras y dinamizar la actividad agrcola. Por supuesto, toda vez que se hayan suprimido las restricciones de polticas que aseguran el acceso a rentas no productivas, como las sealadas al inicio, pues de otra forma el precio al cual el propietario de grandes extensiones estara dispuesto a vender podra superar el que el inversionista puede pagar de acuerdo al su proyecto de inversin. Financiamiento para la compra de tierras. Este tipo de intervencin tambin ha sido llamado reforma agraria asistida por el mercado. En lo que concierne al financiamiento para compra de tierras conviene reflexionar sobre la creacin de un banco de tierras. El objetivo de dinamizar el mercado de tierras solo se lograr adecuadamente si se dispone de financiamiento para la compra-venta de tierras. La mayora adoptan la forma de una institucin bancaria especializada de segundo piso y en el caso de la pequea produccin, generalmente se integran al plan de negocios de proyectos agro-empresariales, dado que el beneficiario debe pagar el crdito hipotecario obtenido para la compra del activo tierra. En muchos casos, el sistema bancario privado, mediante ciertos incentivos, ha asumido esta modalidad de financiamiento de tierras. Hay experiencias internacionales al respecto, una de las cuales se ha implementado con cierto xito en un pas vecino, Honduras. Pero tambin hay experiencias nacionales como las ejecutadas por el Fondo de Desarrollo Local (FDL) de NITLAPAN, o por la ONG, PRODESA. Empero, con independencia de la forma que se adopte, este tema debe estar incorporado en la agenda de agilizar el mercado de tierras. 3. Los organismos pblicos que administran el mercado de tierras En el informe de Doing business que evala 183 economas, Nicaragua mejor pasando del puesto 119 en el 2010 al 117 en el 2011; y en cuanto al indicador de registro de la propiedad pas del puesto 144 al 142 en el mismo perodo21. En cuanto a las organismos respecta hay que subrayar que el desorden en el sistema de administracin de derechos de propiedad se origina desde la poca de la repblica conservadora a finales del siglo IXX. En las ltimas dcadas del presente siglo se han hecho esfuerzos notables para disminuir la multiplicidad de instituciones y los traslapes de atribuciones. En el actual gobierno, la Intendencia de la Propiedad se concentr bajo la rectora de la Procuradura General de la Repblica, asumiendo todas las responsabilidades
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Existe el Impuesto sobre Bienes Inmuebles recaudado por las Alcaldas Municipales del 1% sobre el valor catastral del inmueble, pero la capacidad de recaudarlo es muy baja. 21 http://info.worldbank.org/governance/wgi/sc_chart.asp#
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relacionadas con la propiedad transmitida bajo la reforma agraria con un mandato claro en cuanto a su regularizacin, saneamiento y ordenamiento. Se promulg en el 2005 la nueva ley de catastro bajo la rectora de INETER con la responsabilidad de mantener y actualizar el sistema nacional de catastro de la propiedad inmueble y la obligacin de integrar gradualmente la informacin catastral con la del registro, hasta generar un sistema nico de informacin predial, as como la de capturar y publicar la informacin relevante de los predios respecto a los suelos, los recursos naturales que contiene y las regulaciones sobre el ordenamiento del territorio en que se encuentra el predio. As mismo, se regul la participacin de la municipalidades como coadyuvantes del catastro fsico, mediante la creacin del catastro municipal bajo la rectora tcnica de catastro y se estableci la obligacin de contar con un certificado catastral o de una constancia catastral municipal, donde dicha atribucin ha sido delegado, para inscribir en el registro pblico la trasmisin de derechos de propiedad sobre los fundos con informacin precisa y homognea. Actualmente son zonas catastradas con oficinas delegatarias de catastro los departamentos de Chinandega, Len, Managua, Carazo, Masaya, Granada, Rivas y Estel. Sin embargo, en las ltimas dcadas el catastro ha padecido un fuerte deterioro, debido entre otros a las inconsistencias acarreadas desde los aos 60, a la obsolescencia de los sistema de control y registro, al incumplimiento de la ley en cuanto a la transmisin de derechos, a las leyes de reforma agraria y de la propiedad que dejaron vacos o eludieron los trmites obligatorios o de catastro en las zonas catastradas. En consecuencia la zona catastrada del pas continu siendo la misma que fue cubierta entre 1967 y 1972, que ya incluida irregularidades, con excepcin de los departamentos de Estel y Rivas que fueron declarados zonas catastradas a inicios de 1980, todo lo cual ha contribuido a generar desconfianza en los usuarios del catastro y aumentar la inseguridad en los derechos de propiedad. As mismo, su cobertura territorial actual alcanza 22,300 Km2 equivalente al 19% del territorio nacional22, abarcando mayoritariamente en la zona del pacfico incluyendo el rea urbana de 7 cabeceras departamentales. La acciones de mantenimiento y actualizacin se llevan a cabo en las ocho cabeceras departamentales donde el registro tiene delegaciones, no obstante se estima que los datos del catastro fsico se encuentras desactualizados en aproximadamente un 40%, tanto en lo que concierne a la situacin de la parcela, que no siempre coincide con la informacin de los mapas catastrales, como respecto a la coincidencia de los datos registrales con la informacin catastral. A pesar de ocupar un lugar no muy alentador en la percepcin de hacer negocios, la mejora mostrada en el informe de Doing business, puede atribuirse a los esfuerzos que Nicaragua ha emprendido para mejorar la seguridad de la tenencia y proteger los derechos de propiedad. Considerando el desorden persistente en la seguridad jurdica de los derechos de propiedad y las deficiencias del sistema de administracin de tierras, los gobiernos de finales de los noventa y en particular en la ltima dcada han emprendido acciones tendientes a fortalecer el sistema
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La extensin territorial de Nicaragua es de 130,370 Km2 y la superficie en tierra es de 121,416 Km2.
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nacional de catastro, apoyados por la cooperacin internacional, como el Banco Mundial, la cooperacin danesa y la Cuenta Reto del Milenio entre otros. Destacan dos programas apoyados por el Banco Mundial por un valor de $82,5 millones de dlares: el Programa Nacional de Catastro, Titulacin y Registro (PNCTR) que inici en el ao 1994 y finaliz en el ao 2002 y el Proyecto de Ordenamiento de la Propiedad (PRODERE) que inici en el ao 2003 y finalizar en el 2013 destacando el liderazgo de dos programas del Banco Mundial, PNCTR y el PRODEP actualmente en ejecucin. El catastro, con el apoyo del programa PRODEP, emprendi acciones tendientes a su modernizacin que comprende, entre las ms destacadas, la descentralizacin de todas las dependencias en la prestacin de servicios incluyendo la coordinacin con las municipalidades para el fortalecimiento del catastro municipal, la coordinacin con el registro para el desarrollo gradual de un sistema de Informacin Integrado en Catastro y Registro (SIICAR), as como una fuerte cooperacin entre las instituciones gubernamentales y la sociedad civil a fin de generar confianza entre los actores de la sociedad civil y privados. De manera concreta se acord ejecutar con el apoyo del programa, la implementacin de un proceso legal catastral sistemtico basado en las parcelas para los departamentos de Estel, Madriz y Chinandega como proyecto piloto. Esto incluye el mapeo, red geodsica, el catastro legal, el esclarecimiento de los derechos legales, la resolucin de conflictos y el registro de los derechos de propiedad. Dicho proceso incluir tambin la demarcacin fsica de 11 reas protegidas en esos departamentos, as como la demarcacin y titulacin de 9 territorios Indgenas ( RAAN y RAAS)23. En cuanto al registro, en el 2009 se promulg la nueva ley general de los registros pblicos, bajo la tutela del Poder Judicial, con el objetivo mejorar la seguridad de las transacciones inmobiliarias, modernizar los sistemas de inscripcin y agilizar los procesos registrales, as como brindar una atencin ms efectiva a los usuarios. En dicha ley se crea el sistema nacional de registro autorizndolo a utilizar de forma gradual sistemas automatizados en los procesos de inscripcin de documentos, as como la integracin de la informacin registral con la catastral. La sostenibilidad del sistema se asegura mediante aranceles pagados por los usuarios de sus diferentes servicios. Cabe sealar, que con el auxilio de catastro, se ha microfilmado la informacin para las propiedades existentes hasta 1972 en zonas catastradas de los departamentos de Chinandega, Len, Managua, Carazo, Masaya, Granada, Rivas y Estel, con la cual se ha pude restituir o verificar datos registrales que fueron destruidos o deteriorados. En cuanto al acceso, aunque existen oficinas de registro en todas las cabeceras departamentales y en las dos regiones autnomas de la Costa Atlntica, no existe presencia en los municipios que no son cabeceras departamentales. En promedio cada oficina atiende en rea de 765,000 km2 y alrededor de 324,000 personas. Considrese que la distancia a los registros es un obstculo para la generacin de la confianza y la creacin de una cultura de registro de la propiedad. Por lo tanto hay que reflexionar en mtodos de intervencin innovadores que acerquen al usuario, lo que se ha venido remarcando a lo largo de la investigacin.
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El programa tiene un costo total de US$48.5 millones de dlares de los cuales el Banco Mundial financi US$42.6
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Para los propsitos del sistema de administracin de tierras es de suma importancia encontrar alternativas a la falta de oficinas de registro en la mayora de los municipios del pas, particularmente en los menos comunicados. La ausencia de oficinas de registro en los municipios encarece el costo de transaccin por el simple desplazamiento a registrar la propiedad, generalmente pagada a algn notario o comisionista que se encarga del trmite. Pero adems, constituye uno de los desincentivos para legalizar mediante registro, los ttulos de propiedad particularmente en aquellas comunidades que dan un reconocimiento social de propiedad en derecho pleno, a la propiedad simplemente poseda, cuya no aceptacin como forma de adquirir la propiedad ha sido uno de los errores cometidos por todas las reformas agrarias y disposiciones sobre los derechos de propiedad.
Grfico No. 3. Costo de Legalizacin de la Propiedad. 2011
Esta pudiera ser, igualmente, una de las explicaciones a la tendencia de incremento de los costos de legalizacin como porcentaje del valor de la propiedad de Nicaragua, que se muestra el grfico anterior, que es contraria a la tendencia promedio de Amrica Latina. Esfuerzos importantes restan por hacer en este campo. Aunque se han disminuido los pasos para legalizar una propiedad en promedio a 8 an son inferiores al promedio de Amrica Latina y casi el doble de los pases de la OCDE y el tiempo que toma el proceso (124 das) es casi cuatro veces superior al de los pases de la OCDE, como se seal anteriormente. Por otra parte, investigaciones preliminares efectuadas en el curso de este estudio parecieran revelar algunas deficiencias importantes en la implementacin del proyecto de fortalecimiento del sistema catastro-registro apoyado por PRODEP, las cuales, por su relevancia, deberan ser incorporadas en la evaluacin formal que se haga de la ejecucin del programa. Es vlido subrayar que el sistema catastro-registro constituye la piedra angular del sistema de administracin de derechos de propiedad. En primer lugar, por defectos propios del mismo programa que gestiona las bases de datos, el registro y el catastro no han logrado integrar sus informaciones en el SIICAR, ni an en la zona piloto de Chinandega. La nica conexin de informacin entre ambos es la relativa a los nmeros registrales. Este defecto sera un obstculo al objetivo de transparencia y publicidad perseguido, dado que solo sera pblica una parte de la informacin clave de los derechos de propiedad transmitidos.
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En segundo lugar, el programa supone que los datos que recibe son de parcelas que han sido saneadas, pero no reconoce el ingreso de datos inconsistentes. Es decir, si el sistema no est en capacidad hacer una integracin completa de la parte fsica (catastro) y la parte legal (registro) que le permita automticamente rechazar los registros inconsistentes, es tcnicamente posible registrar el mismo lote de tierra dos y ms veces, o registrar lotes con traslapes fsicos de rea. Al no tener el sistema capacidad para comparar a nivel fsico los planos, no puede detectar si el derecho que se registra puede crear conflictos con los planos ya existentes, como podra ser en el caso de traslapes de rea, muy comunes en Nicaragua. Pareciera ser que el sistema SIICAR no tiene sta caracterstica, sino que ms bien depende de la revisin manual y de la voluntad de los operadores o registradores detectar si se est en presencia de una propiedad con esas caractersticas para rechazar su ingreso. La posibilidad de error humano es siempre superior al de la electrnica cuando el programa tiene el diseo adecuado. Cuando en su diseo el sistema de informacin cuenta con criterios que admiten por un lado la entrada de datos inconsistentes e incoherentes, como muchos de los casos de la situacin actual en registro y catastro, pero que por el otro "etiqueta" (tag) estos conflictos e identifica los involucrados, es posible establecer criterios adicionales firmes que permitan, segn la ley, dar pase o no al registro de las propiedades en conflicto. Por ejemplo, la ley podra permitir dar pase al registro de cambio de dueo por herencia de una propiedad con dos nmeros registrales a nombre del mismo causante, pero prohibir la modificacin de los derechos de propiedad que involucran a terceros como hipotecas, desmembraciones, unificaciones etc. que podran complicar un conflicto pre-existente. As mismo, pareciera que el sistema solo hace referencia al nmero catastral del certificado, pero no detecta si dicha parcela ya tiene otro nmero catastral con datos registrales diferentes. Adicionalmente, el sistema solo permite registrar los planos pero no modificarlos cuando el caso lo exige. Por lo tanto no es til para aislar las parcelas que presentan algn tipo de problema en la tenencia. En sntesis, pareciera que el sistema adaptado no gestiona las inconsistencias de registro, ni viejas ni nuevas, sino presupone que lo que se ingresa es consistente y saneado en todas sus caractersticas. Otro sealamiento que se hace al sistema se refiere a las etapas del proceso. Tcnicamente se lleva a cabo en dos etapas separadas: Uno, la etapa de documentacin y dos, la etapa de limpieza. En la de documentacin se crea el sistema computarizado, el cual integra fsicamente la informacin catastral (planos) y registral (cuentas, asientos etc.). Fsicamente quiere decir que es el mismo sistema el que detecta, al comparar los planos, traslapes. Y documentacin quiere decir que cuando haya contradicciones, traslapes o inconsistencia entres cuentas y registros, el sistema las marca, permitiendo, como ya se seal, indagar automticamente si hay o no otra cuenta que se refiere a la misma parcela. Con el mismo procedimiento, se le da seguimiento a las desmembraciones o uniones24 y a la consistencia de la informacin donde la descripcin del permetro y del rea debe coincidir, en caso contrario se etiqueta la inconsistencia. La etapa de
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En las desmembraciones o uniones el sistema suma o resta el rea desmembrada o unida al lote original, comprobando que la suma o resta de las partes debe coincidir con el rea total del predio desmembrado o unido.
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limpieza consiste en resolver paso a paso las inconsistencias y contradicciones ya sea bajo la forma de barrido catastral o caso por caso, cuando se da una transaccin que requiere limpieza previa. Uno de los errores que se seala se han cometido es que se han hecho ambos procesos al mismo tiempo. En consecuencia se ha podido lograr -a pesar de los esfuerzos de PRODEP - ni una documentacin veraz y completa de las propiedades con sus problemas, ni una reduccin sustancial de las propiedades en conflicto. Este sealamiento pareciera ser bastante correcto dado que actualmente es bastante difcil cuantificar de manera precisa la cantidad de ttulos que deberan ser objeto de saneamiento y explicara por qu algunos estudios sealan que nadie en Nicaragua sabe exactamente cunta tierra se registra en el Registro de la Propiedad, pero las estimaciones van desde dos a seis veces la superficie total del pas. Esto implica que la mayora de la tierra tiene actualmente ms de un propietario registrado. As, si las deficiencias antes sealadas fueran correctos, se mantendra desactualizado un sistema que ya arrastra inconsistencias altas, pero adems el proceso de saneamiento y titulacin no estara cumpliendo totalmente con uno de sus objetivos estratgicos de titular en dominio pleno propiedades totalmente saneados, minando la confianza del usuario en el sistema de administracin de derechos de propiedad y en consecuencia la seguridad jurdica de la tenencia de la tierra. Finalmente un comentario sobre el costo de implementacin del sistema. Segn datos de INETER25, el costo de establecer el castro es alrededor de US$1,380 dlares por Km2. Si se considera que hay aproximadamente 100 mil Km2 por catastrar el costo total sera de US$138 millones de dlares y abarcara un perodo no menor a los diez aos. Este monto, aunque reportara beneficios muy superiores en trminos de agilizacin del mercado de tierras, puede ser significativo para un pas como Nicaragua, particularmente cuando el presupuesto ejecutado por INETER en el ao 2010 fue de unos US$3,6 millones (C$80,110,092)26. Sin embargo si se compara con el valor de la deuda emitida en bonos de indemnizacin de la propiedad (BPI), cuyos propiedades tendran ttulos con mayor seguridad jurdica, el costo no es significativo. Cualquiera que sea el ngulo de anlisis, es importante revisar las modalidades de implementacin de catastro y sus costos a la luz de las nuevas tecnologas disponibles. Por ejemplo, usando tcnicas GPS y generando un nuevo nmero catastral en base de GPS (centroide), se puede introducir a catastro y registro de cualquier pedazo de tierra en cualquier parte de Nicaragua, independiente si sus alrededores ya fueron catastrados o no. Si en un paso cero -previsto, que podra ser completado con el apoyo del Banco Mundial si fuere necesario, se logra geo-referenciar toda la informacin (planos, mapas) ya existente -un proceso de puro "gabinete" - entonces an para ese pedazo "aislado" se puede detectar si tropieza con algo ya existente o no. Esto permitira a profesionales y ONGS, pero sobre todo a las municipalidades tener las competencias para catastrar parcelas, por ejemplo en los municipios del interior para las nuevas enajenaciones, a
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Gutirrez, Claudio, Experiencia Catastral en la Regularizacin de la Tenencia de la Tierra en Nicaragua, INETER, abril 2005. Informe de Liquidacin del Presupuesto General de la Repblica de 2010, Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, pgina Web del MHCP.
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costos mucho ms bajos y permitira cumplir obligatoriamente en todo el pas con la disposicin de las leyes de catastro y registro que obliga disponer de un plano y un certificado catastral para cualquier transmisin de derechos de propiedad. El costo es de particular importancia para la agilizacin del mercado de tierras de los estratos pequeos, cuando se considera que uno de los obstculos que enfrenta este mercado es precisamente el alto costo de transaccin agregado por el proceso de catastro para este grupo de tenedores pobres. El costo de mercado solo para verificar la legalidad y seguridad de los datos catastrales y registrales que carga el sistema financiero nacional a sus clientes es de 2.5% del valor catastral de la propiedad. Para una propiedad de 2 mz con un valor de US$500 por manzana representa un gasto de US$25, equivalente al 20% del ingreso de una persona que gana el salario mnimo, como suele ser en el campo para los aparceros o campesinos sin o con poca tierra. De confirmarse las dificultades antes sealadas cabe hacer las siguientes recomendaciones: (a) En primer lugar debe considerarse como una prioridad fundamental acercar el sistema de administracin de tierras a las comunidades, una alternativa muy factible por las competencias que se han desarrollado en muchos municipios es mediante la integracin, descentralizacin y municipalizacin de catastro y registro, lo cual puede verse facilitado por la profundidad de la red nacional de internet que permite el acceso remoto sin problemas desde cualquier parte del territorio nacional a cualquier parte de la Repblica. Pero tambin puede ser combinando la integracin, descentralizacin y municipalizacin de catastro en las municipalidades, con la de servicios de inscripcin en lnea, mediante la habilitacin de algunos notarios en sitos alejados, para realizar al mismo tiempo la funcin de notario y registrador habilitado. La mayor parte de las poblaciones rurales cuentan con acceso a las redes de internet y en muchos de ellos se ha desarrollado los servicios de Ciber cafs, los cuales pueden ser utilizados por estos registradores habilitados para ofrecer el servicio de registro. Esta opcin, de la cual se tiene experiencia en Honduras, contribuira tambin a la disminucin de los costos de formalizacin del ttulo al integrar en una sola persona las funciones de notara y registro. Evidentemente queda por revisar el riesgo moral pero esos son detalles operativos que pueden surgir de un estudio sobre el tema. (b) Tomar las medidas que permitan una verdadera integracin de la parte fsica (catastro) y la parte legal (registro) de tal forma que resulte tcnicamente imposible registrar el mismo lote de tierra dos y ms veces. (c) Revisar la arquitectura del sistema registral para que por un lado permita la entrada de datos inconsistentes, pero que por el otro "etiquete" (tag) estos conflictos y permite identificar los involucrados, con criterios legislados de cuando el sistema debe dar paso la transaccin y cuando no. (d) Dar los pasos necesarios para implementar en todo el territorio nacional un sistema de catastro que se sirva de las nuevas tecnologas disponibles para ampliar aceleradamente la cobertura de catastro en el territorio nacional a menor costo.
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(e) Reflexionar sobre la posibilidad de unificar Catastro, Registro, Catastro Fiscal y Catastro Municipal bajo el manejo operativo de los municipios, pero bajo la tutela, regulacin y supervisin por la Corte Suprema de Justicia e INETER, de tal forma que el sistema revista caractersticas multifuncionales, sirviendo a la vez instrumento para dar seguridad jurdica, resolver los conflictos de propiedad, facilitar a los municipios la recaudacin del Impuesto sobre Bienes Inmuebles o sobre la tierra, e incorporar la aceptacin de la cultura y costumbres sociales como medio de acceder a la propiedad. Hay experiencias al respecto en otros pases. (f) Confirmar por legislacin, de manera firme e ineludible, la obligacin de levantar plano y tener certificado catastral para la transmisin de derechos de propiedad sobre la tierra. Los servicios de informacin sobre las tierras. Hay que subrayar que uno de los costos de transaccin ms importante es el que se refiere al costo de negociacin (costo de bsqueda, desplazamiento y valoracin) por lo que el sistema debe facilitar las condiciones de eficiencia en dicho mercado. La informacin del sistema no debe limitarse nicamente a la de registro o los planos catastrales, para dinamizar el mercado de tierras es conveniente disponer de informacin respecto al nmero de transacciones en un municipio determinado, el valor de la tierra transada, la disponibilidad y costo de tierra de alquiler; la calidad de la tierra, sus usos potenciales y actuales, la disponibilidad de agua y sus posibilidades de aprovechamiento agrcola entre otros y todos de fcil acceso a todos los grupos sociales. El servicio de informacin, que incluye el de ordenamiento del territorio, es un componente fundamental del sistema de administracin de tierras. 4. Fortalecer la institucionalidad del sistema de administracin de tierras Los esfuerzos por mejorar la seguridad de la tenencia de la tierra han sido notables. Sin embargo, la experiencia en Nicaragua muestra que los mismos no se dirigen a establecer un sistema de servicios de administracin de tierras de fcil entrada y de alto reconocimiento social que aseguren un cmodo acceso a la informacin y el otorgamiento de derechos de propiedad seguros, slidos y transferibles. Para ello hay cuando menos dos aspectos que requieren una atencin especial: 1. Pasar de una visin de administracin de tierras agrupada en programas y proyectos a una visin institucional; 2. Cambiar el nfasis de las intervenciones, de una centrada en la regularizacin (saneamiento, titulacin etc.) a uno dirigido a hacer ms eficiente los distintos servicios que comprenden el sistema de administracin de tierras a travs de iniciativas flexibles con mltiples opciones. 1. Pasar de una visin de administracin de tierras agrupada en programas y proyectos a una visin institucional Como se seal, en la actualidad se han emprendido acciones importantes para disminuir la dispersin y duplicidad de competencias e intervenciones institucionales alrededor de la tenencia de la tierra; as mismo, el marco legal de los derechos de propiedad ha sido en algunos casos simplificados y otros mejor adaptados a los propsitos de brindar mayor seguridad en la tenencia. 42
Sin embargo la mayora de las acciones para mejorar los servicios de admiracin de tierras (catastro, registro, informacin, titulacin) han podido concebirse y ejecutarse gracias al liderazgo de los programas y proyectos, en particular del PRODEP. Pero la experiencia internacional y nacional ensea que transformaciones importantes en los servicios pblicos tiene vida efmera cuando estos no son asumidos plenamente por la administracin pblica. En general los avances logrados por los programas finalizan cuando termina el programa, de manera que a un poco ms de una ao de la finalizacin del PRODEP, es tiempo de derivar las lecciones aportadas por este programa a una institucin que asuma la funcin de liderar los servicios de administracin de tierras. Tarea compleja cuando se considera que este servicio no solo es multi-disciplinario, sino que tambin involucra a mltiples instituciones y Poderes del Estado. No obstante, lo fundamental es promover la voluntad poltica y los consensos sociales necesarios para avanzar en este objetivo. Una solucin viable podra ser iniciar con arreglos administrativos que otorguen las funciones de proponer polticas y evaluar su cumplimiento a una sola institucin y mantener su ejecucin en otras; preparando el terreno para ir integrando funcionalmente primero y orgnicamente luego, servicios claves como el de catastro y registro, hasta lograr establecer un servicio de administracin de tierras funcional, coherente, fiable, de fcil acceso e institucionalmente liderado por la administracin pblica. Sobre el tema es conveniente hacer una evaluacin a profundidad respecto a la enriquecedora experiencia de PRODEP y otros programas presentes en el servicio de administracin de tierras para poder tener elementos suficientes que hagan operativa y posible una propuesta de esta naturaleza. 2. Cambio de nfasis: de la titulacin al sistema de administracin de tierras. Hay que subrayar que una visin sistmica de la administracin de derechos de propiedad, ms all de reconocer la importancia del saneamiento y regularizacin de los derechos de propiedad en beneficio de los ms pobres, implica reconocer que estos procesos forman parte de la base de un nico sistema transparente y sostenible de administracin de los derechos de propiedad con finalidades mltiples. En esta misma direccin, el cambio de nfasis en la visin del servicio de administracin de tierras se funda en el principio que la regularizacin es parte importante -pero al fin de cuentas parte del servicio de administracin de tierras como un todo. En todo caso, la regularizacin y titulacin masiva es posible con seguridad y continuidad, cuando se han desarrollado las infraestructuras bsicas de informacin que lo soportan. Ciertamente hay un equilibrio a respetar, pero la informacin precisa y confiable precede la titulacin que est supuesta a transferir ttulos saneados, precisos, seguros y con derechos de propiedad plenos a todos los grupos sociales. Con una visin de esta naturaleza sera ms factible encontrar soluciones prcticas a servicios como los de catastro, que necesitan iniciativas flexibles y con mltiples opciones. Por ejemplo, el barrido catastral es posible y viable en reas que cuentan con bases de mapas del territorio y donde su uso ha sido reconocido por los usuarios para la transmisin segura de derechos de 43
propiedad. Hacer un barrido donde esta cultura no ha sido socialmente reconocida podra llevar a un desperdicio de recursos, puesto que el usuario no se servir del castro para las subsiguientes transacciones del predio; con ello se obtiene una foto del territorio, pero que rpidamente se desactualiza, con la consecuente prdida de los recursos invertidos. Desde otra perspectiva, hay territorios en los cuales, an en ausencia de ttulos que cuentan con catastro y registro, los predios son ampliamente reconocidos por la sociedad como propiedad legtima de una persona o comunidad. Estas situaciones podran ser aprovechadas por los administradores del servicio para introducir las actividades de catastro y registro, acercando los organismos al territorio, como sera el desconcentrar el catastro en las municipalidades y aprovechar la cobertura de internet para facilitar el registro desde los municipios, como se ha sealado. De manera que el reconocimiento local trascienda al reconocimiento nacional e internacional, posibilitando as el crecimiento del nmero de transacciones en dichos territorios y con ello el valor de los ttulos catastrados y registrados. En este caso, el reconocimiento social del sistema de administracin de tierras estimulado por la confirmacin legal de derechos consuetudinarios inducira un crecimiento del volumen de transacciones y de la aceptacin del sistema catastro-registro en la comunidad. De esta forma es el sistema confiable de administracin de los derechos de propiedad el que da seguridad y reconocimiento social al proceso de titulacin.
III.
I.
Sntesis y Recomendaciones Principales

El contexto
La propiedad privada es la forma predominante de propiedad. Alrededor del 70% de la tierra es de dominio privado, sin embargo, los productores agrcolas que tienen sus ttulos registrados alcanzan el 49%. As mismo, entre el 35% y 40% de toda la tierra tiene conflictos de propiedad y se estima que 30% de la tierra rural no tiene documentos legales, con una incidencia mucho ms alta en el grupo de pequeos y medianos productores27. En los conflictos de propiedad, la doble titulacin y la imprecisin de linderos destacan como las causas ms importantes. En el sistema de administracin de tierras, los desrdenes en el registro y la falta de planos catastrales influyen notablemente en estos hechos28. Nadie en Nicaragua sabe exactamente cunta tierra se registra en Registro de la Propiedad, pero las estimaciones van desde dos a seis veces la superficie total del pas. Esto implica que la mayora de la tierra tiene ms de un propietario registrado.
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Hllinger, Frank, Davis, Roger, Nota de Polticas sobre el Acceso a la Tierra en Nicaragua, Versin Final, Julio 7, 2007
Registros paralelos fueron creados por exigencia de los procesos de reforma de la propiedad. En el sector rural, al registro de la propiedad inmueble se agreg el registro de ttulos de reforma agraria y la posesin por parte de determinados grupos sociales fue considerada suficiente para adquirir en dominio pleno. En consecuencia en muchos casos se rompi el tracto sucesivo y una misma propiedad posee ms de un nmero registral a nombre de propietarios diferentes y en muchos casos diferentes de quin la posee. Por tanto, el registro de la propiedad
inmueble presenta errores, imprecisin y desactualizacin de la informacin registral, aumentando las posibilidades de conflicto y de fraude.
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El catastro cubre nicamente el 20% del territorio nacional y el sistema de registro an no incorpora sistemticamente los datos catastrales. En consecuencia, la propiedad de la tierra es bastante insegura de jure con efectos importantes en la dinmica econmica del sector rural en general y del mercado de tierras en particular. En el informe de Doing business que evala 183 economas, Nicaragua mejor pasando del puesto 119 en el 2010 al 117 en el 2011; y en cuanto al indicador de registro de la propiedad pas del puesto 144 al 142 en el mismo perodo. A pesar de ocupar un lugar no muy alentador en la percepcin de hacer negocios, la mejora puede atribuirse a los esfuerzos que Nicaragua ha emprendido para mejorar la seguridad de la tenencia y proteger los derechos de propiedad. Destacan dos programas apoyados por el Banco Mundial por un valor de $82,5 millones de dlares: el Programa Nacional de Catastro, Titulacin y Registro (PNCTR) que inici en el ao 1994 y finaliz en el ao 2002 y el Proyecto de Ordenamiento de la Propiedad (PRODERE) que inici en el ao 2003 y finalizar en el 2013. Este ltimo concebido como un amplio proyecto para la modernizacin del sistema de administracin de tierras en Nicaragua, se propone desarrollar el marco legal, institucional, tcnico y participativo para la administracin de los derechos de propiedad en el territorio de Nicaragua, as como demostrar la viabilidad de un programa de sistemtico de regularizacin de derechos sobre la tierra. En el marco de contribuir a fortalecer el sistema de administracin de tierras, otros programas de menor envergadura financiera pero no menos importantes se han implementado por organismos no gubernamentales e instituciones financieras como las experiencias en fondos para la adquisicin de tierras del Fondo de Desarrollo Local (FDL) de NITLAPAN y PRODESA. Todos ellos aportan importantes lecciones que es importante formular como propuestas de polticas que contribuyan a mejorar la seguridad de la tenencia de la tierra en el campo y a imprimir una mayor dinmica al mercado de tierras. II. Propuestas de Polticas
La presente nota enfoca las reformas de polticas para mejorar el funcionamiento del mercado de tierras a travs de cinco intervenciones fundamentales: La primera, referida a obstculos que limitan la agilizacin del mercado de tierras afirma que el ttulo en dominio pleno, asegurado por un sistema efectivo de administracin de tierras, es una condicin necesaria pero no suficiente para estimular un mercado de tierras ms dinmico y una mejora del bienestar de los beneficiarios. Otras polticas son necesarias destacando las polticas macro-econmicas y sectoriales. La segunda releva la importancia primordial de institucionalizar un sistema eficiente y socialmente reconocido de administracin de derechos de propiedad, como elemento imprescindible para los procesos de regularizacin y saneamiento de la propiedad rural. La tercera, referida exclusivamente a las polticas que contribuyen a dinamizar las transacciones sobre la propiedad rural, se dirige fundamentalmente a fortalecer el rgimen de derechos de propiedad en el campo, mira a establecer medidas encaminadas a erradicar las races econmicas de la presin sobre la tierra, agilizando las transacciones sobre derechos de propiedad y ampliando las oportunidad de acceso a la tierra a los ms pobres. La cuarta ms operativa, se 45
refiere a medidas para mejorar los servicios del sistema de administracin de tierras, en el marco de un sistema institucionalizado que soporta un mercado de tierras ms dinmico. Finalmente la quinta proporciona elementos de reformas puntuales, aunque controversiales, que se consideran obstculos reales al objetivo fortalecer tanto el sistema de administracin de tierras, como el de brindar una solidad seguridad a la tenencia de la tierra. 1. Medias macro-econmicas y sectoriales La literatura econmica tiene un amplio consenso en cuanto la importancia de la titulacin y la seguridad jurdica del ttulo para facilitar la inversin en el predio. Aumentos de la inversin permiten convertir la propiedad en capital, dndole un valor de activo, aumentan la productividad del predio y el valor neto de las ganancias que genera. En Nicaragua Deninger y Chamorro estimaron que el ttulo de propiedad legtimo incrementa en un 30% el valor del activo. Sin embargo, la titulacin y la seguridad de los derechos que confiere el ttulo son slo un elemento que contribuye al incremento de la inversin en los predios en general y en el caso de las tierras agrcolas, de la agricultura en particular. Las polticas macroeconmicas y sectoriales cuentan por mucho para propiciar el crecimiento del sector agrcola y de la inversin. En dicho sector se observa una tasa de crecimiento insuficiente y por debajo de su potencial, con una inversin por persona insuficiente para empujar el crecimiento. Una de las explicaciones principales para explicar este comportamiento se encuentra en las polticas que inciden en el tipo de cambio real, en particular la poltica cambiaria que no es coherente con la poltica sectorial y por lo tanto desalinea el comportamiento de los precios relativos entre los bienes domsticos y las exportaciones del sector. Su resultado es una deprecie el tipo de cambio real de las exportaciones agrcolas, estimulando su dinmica, pero una apreciacin de los productos de consumo interno, deprimiendo la actividad. En consecuencia la produccin agrcola de exportacin ha crecido en detrimento de la produccin para consumo interno, cuando por el contexto de precios internacionales pudo haber crecido en ambos sectores29. Los programas de titulacin en curso, particularmente fuertes en el sector de la pequea produccin campesina, que en su mayora produce bienes para el consumo nacional, no estn teniendo el impacto econmico esperado, por enfrentar precios de sus bienes que restringen la rentabilidad de dichos productos. Por otra parte, tambin influyen las insuficiencias en cuanto a las regulaciones y reglas de competencia, en la medida que adicionan obstculos para el logro de una transmisin ms completa de precios internacionales a precios internos, como se ha observado en el caso de Nicaragua. Esto es particularmente importante en un contexto tendencial de aumento de los precios internacionales. En tal sentido es importante fortalecer los sistemas de regulacin y competencia en los mercados agropecuarios dominados para la mayora de bienes agrcolas y agroindustriales por oligopolios30. Considerando las dificultades de reformas en la poltica
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De Franco Mario, Nicaragua: Agricultural Sector Assessment, Nicaragua Empresa, Empleo, CARANA/USAID, agosto, 2011 De Franco, dem nota 3
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cambiaria, reformas en las polticas sectoriales y de competencia son esenciales para que la actividad agrcola aporte el peso que le corresponde en la dinmica del crecimiento. Conviene entonces reformar la poltica sectorial en lo que concierne al sistema de proteccin arancelaria tanto para los bienes agrcolas como para los insumos. En particular, las exoneraciones otorgadas a bienes intermedios y de capital para la agricultura, as como la proteccin a algunos bienes importados de consumo interno que compiten con la produccin domstica, al igual que las polticas que inciden en la formacin de los precios de insumos claves para la actividad como la energa y del agua para riego que estn, en promedio, por encima de los precios pagados por los competidores de Nicaragua en la regin. De manera que una poltica de seguridad en la tenencia y regularizacin de la propiedad que no sea acompaada por una poltica econmica de estmulo a la inversin y crecimiento del sector, seguramente no tendr en los predios agrcolas los impactos descontados de incremento en el valor del predio, as como de inversin en activos productivos. 2. Institucionalizar un sistema de administracin de tierras. Los esfuerzos por mejorar la seguridad de la tenencia de la tierra han sido notables. Sin embargo, la experiencia en Nicaragua muestra que los mismos no se dirigen a establecer un sistema de servicios de administracin de tierras de fcil entrada y de alto reconocimiento social que aseguren un cmodo acceso a la informacin y el otorgamiento de derechos de propiedad seguros, slidos y transferibles. Para ello hay cuando menos dos aspectos que requieren una atencin especial: 1. Pasar de una visin de administracin de tierras agrupada en programas y proyectos a una visin institucional; 2. Cambiar el nfasis de las intervenciones, de una centrada en la regularizacin (saneamiento, titulacin etc.) a uno dirigido a hacer ms eficiente los distintos servicios que comprenden el sistema de administracin de tierras a travs de iniciativas flexibles con mltiples opciones. La institucionalidad del sistema de administracin de tierras En la actualidad se han emprendido acciones importantes para disminuir la dispersin y duplicidad de competencias e intervenciones institucionales alrededor de la tenencia de la tierra; as mismo, el marco legal de los derechos de propiedad ha sido en algunos casos simplificados y otros mejor adaptados a los propsitos de brindar mayor seguridad en la tenencia. Sin embargo la mayora de las acciones para mejorar los servicios de admiracin de tierras (catastro, registro, informacin, titulacin) han podido concebirse y ejecutarse gracias al liderazgo de los programas y proyectos, en particular del PRODEP. Pero la experiencia internacional y nacional ensea que transformaciones importantes en los servicios pblicos tiene vida efmera cuando estos no son asumidos plenamente por la administracin pblica. En general los avances logrados por los programas finalizan cuando termina el programa, de manera que a un poco ms de una ao de la finalizacin del PRODEP, es tiempo de derivar las 47
lecciones aportadas por este programa a una institucin que asuma la funcin de liderar los servicios de administracin de tierras. Tarea compleja cuando se considera que este servicio no solo es multi-disciplinario, sino que tambin involucra a mltiples instituciones y Poderes del Estado. No obstante, lo fundamental es promover la voluntad poltica y los consensos sociales necesarios para avanzar en este objetivo. Una solucin viable podra ser iniciar con arreglos administrativos que otorguen las funciones de proponer polticas y evaluar su cumplimiento a una sola institucin y mantener su ejecucin en otras; preparando el terreno para ir integrando funcionalmente primero y orgnicamente luego, servicios claves como el de catastro y registro, hasta lograr establecer un servicio de administracin de tierras funcional, coherente, fiable, de fcil acceso e institucionalmente liderado por la administracin pblica. En particular, vistas las dificultades funcionales y operativas que enfrenta el sistema catastro-registro se han propuesto las siguientes acciones: Sobre el tema es conveniente hacer una evaluacin a profundidad respecto a la enriquecedora experiencia de PRODEP y otros programas presentes en el servicio de administracin de tierras para poder tener elementos suficientes que hagan operativa y posible una propuesta de esta naturaleza. Cambio de nfasis: de la titulacin al sistema de administracin de tierras. Hay que subrayar que una visin sistmica de la administracin de derechos de propiedad, ms all de reconocer la importancia del saneamiento y regularizacin de los derechos de propiedad en beneficio de los ms pobres, implica reconocer que estos procesos forman parte de la base de un nico sistema transparente y sostenible de administracin de los derechos de propiedad con finalidades mltiples. En esta misma direccin, el cambio de nfasis en la visin del servicio de administracin de tierras se funda en el principio que la regularizacin es parte importante -pero al fin de cuentas parte del servicio de administracin de tierras como un todo. En todo caso, la regularizacin y titulacin masiva es posible con seguridad y continuidad, cuando se han desarrollado las infraestructuras bsicas de informacin que lo soportan. Ciertamente hay un equilibrio a respetar, pero la informacin precisa y confiable precede la titulacin que est supuesta a transferir ttulos saneados, precisos, seguros y con derechos de propiedad plenos a todos los grupos sociales. Con una visin de esta naturaleza sera ms factible encontrar soluciones prcticas a servicios como los de catastro, que necesitan iniciativas flexibles y con mltiples opciones. Por ejemplo, el barrido catastral es posible y viable en reas que cuentan con bases de mapas del territorio y donde su uso ha sido reconocido por los usuarios para la transmisin segura de derechos de propiedad. Hacer un barrido donde esta cultura no ha sido socialmente reconocida podra llevar a un desperdicio de recursos, puesto que el usuario no se servir del castro para las subsiguientes transacciones del predio; con ello se obtiene una foto del territorio, pero que rpidamente se desactualiza, con la consecuente prdida de los recursos invertidos.
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Desde otra perspectiva, hay territorios en los cuales, an en ausencia de ttulos que cuentan con catastro y registro, los predios son ampliamente reconocidos por la sociedad como propiedad legtima de una persona o comunidad. Estas situaciones podran ser aprovechadas por los administradores del servicio para introducir las actividades de catastro y registro, de manera que el reconocimiento local trascienda al reconocimiento nacional e internacional, posibilitando as el crecimiento del nmero de transacciones en dichos territorios y con ello el valor de los ttulos catastrados y registrados. En este caso, el reconocimiento social del sistema de administracin de tierras estimulado por la confirmacin legal de derechos consuetudinarios inducira un crecimiento del volumen de transacciones y de la aceptacin del sistema catastro-registro en la comunidad. De esta forma es el sistema confiable de administracin de los derechos de propiedad el que da seguridad y reconocimiento social al proceso de titulacin. 3. Estimular una mayor dinmica del mercado de tierras. La estructura concentrada de la tenencia de la tierra en Nicaragua y el bajo nivel de inversiones que acusa el sector agrcola revelan un mercado de tierras adormecido, con un bajo nivel de transacciones, incidiendo negativamente el crecimiento sectorial y en el bienestar de la poblacin que obtiene sus ingresos de la dinmica agropecuaria. Amn de los aspectos antes sealados, hay que subrayar que la seguridad de la tenencia es una condicin necesaria pero no suficiente para imprimir mayor dinmica al mercado de tierras. Como se seal, otras medidas de poltica econmica y social para el sector rural son necesarias. Sin embargo, tres sobresalen por su impacto en el sector: 1. La poltica fiscal sobre la propiedad; 2. La poltica de infraestructura rural; 3. La poltica de financiamiento rural. En realidad stas polticas contribuyen a incrementar el acceso a la tierra, lo cual es un factor importante para reducir la frecuencia de invasiones, es decir fortalecer la seguridad en la tenencia de la tierra y la paz social. La poltica fiscal. A este respecto, el impuesto sobre la tierra podra ser una medida eficaz para inducir el crecimiento de las transacciones de tierras, en particular las de compra-venta en territorios que muestran la presencia de propiedades extensas utilizadas muy debajo de su potencial. De esta manera puede aumentarse el volumen de transacciones seguras y los ingresos fiscales, particularmente de los municipios, contribuyendo a darle sostenibilidad a algunos elementos del sistema de administracin de tierras como el catastro, pero tambin generando al municipio recursos que pueden ser usados como contra-partida para el financiamiento de acciones de desarrollo rural. Con el impuesto sobre la tierra su propietario tendra que decidir entre mantenerla con fines de prestigio social o especulativo y pagar el impuesto correspondiente; invertir para aumentar su capacidad generadora de ganancias de acuerdo a su potencial; o vender partes para disminuir su carga fiscal. En todos los casos los impactos son positivos. Pero tambin la discusin sobre su pertinencia abarca la parte operativa. Por una parte, es natural que los grandes propietarios se resistan a dicho impuesto, -el tema de impuestos es un asunto 49
siempre molesto - limitando el alcance de consensos sociales, y por otra las administraciones municipales pueden resistirse al tener que lidiar con electores influyentes, adems de adaptar sus capacidades para poder recaudar ampliamente. En la legislacin actual existe el impuesto del 1% sobre bienes inmuebles de la propiedad urbana y rural (IBI), administrado por las municipalidades. Sin embargo, la evidencia muestra que su aplicacin es parcial e inconsistente (baja recaudacin) debido entre otros a problemas de organizacin administrativa en unos casos o de voluntad poltica en otros, pero tambin a debilidades en el sistema de catastro fsico; considrese que nicamente el 20% del territorio es cubierto por el sistema de catastro. Una solucin podra ser la de establecer un sistema simple con un impuesto sobre la propiedad rural por un monto fijo y bajo por manzana, con tres nicas excepciones: 1. Un mnimo de manzanas exento (20 mz o menos.); 2. Las tierras forestales; 3. Los territorios indgenas. Adicionalmente, el impuesto podra servir tambin para fortalecer el sistema de catastro al exigir a los productores, por ejemplo, pagar la primera vez bajo declaracin jurada de rea y la segunda sobre su plano elaborado por un topgrafo autorizado por catastro. Podra considerarse adems la disminucin del impuesto a las transacciones como un incentivo para agilizar las transacciones de tierras y darle ms consenso social al impuesto. Ya se tuvo una experiencia en Nicaragua en el ao 1997, la cual habra que evaluar para evitar cometer los mismos errores y aprovechar los aciertos. Una segunda opcin, es evaluar los obstculos a superar por el actual sistema, adoptar algunas medidas que incentiven al usuario a ponerse al da con el impuesto, as como emprender una campaa de educacin y comunicacin para buscar consensos y motivar a la poblacin para interiorizar las ventajas de asegurar su propiedad mediante ttulos de dominio pleno, que seran adems aceptados como declaraciones legtimas de rea pagar el impuesto, evitando la discrecionalidad y arbitrariedades con que operan en algunos casos los recaudadores. En todo caso, el tema es la importancia del impuesto sobre la tierra como un elemento relevante para dinamizar el mercado de tierras. Las infraestructuras rurales. Vale remarcar que no es una poltica aislada la que contribuye contundente y sostenidamente a dinamizar el mercado de tierra. Ms bien dinamizar el mercado de tierras es una de las polticas sectoriales que proporcionan a los productores agrcolas seales de mercado coherentes y suficientes para aumentar la actividad agropecuaria. En esta lnea, las polticas de infraestructura que acercan los productos al mercado son de gran importancia, sobre todo cuando se sabe que la mayor parte de la red vial rural no est pavimentada y se encuentra en malas condiciones; y la distancia promedio entre la finca de un productor y la carretera pavimentada ms cercana es de 82 km. Los propsitos de titulacin deben incorporar dentro de sus criterios la dotacin de infraestructuras de comunicacin en las zonas donde se pretende regularizar la propiedad, tanto como una medida econmica de estmulo al crecimiento del sector, como de incentivo a la aceptacin del sistema. 50
Operativamente debera haber una jerarqua para decidir donde regularizar la propiedad. Dadas las restricciones de recursos financieros, en primer lugar pueden estn las zonas mejor comunicadas y con una alta dinmica productiva y as ir bajando las prioridades hasta alcanzar las zonas ms aisladas, donde adems con toda seguridad, el ttulo no tiene un gran valor social. No obstante, prioridades sociales pueden indicar la necesidad de regularizar en algunas zonas remotas con fuerte presin sobre la tierra. En estos casos, la regularizacin debe ir de la mano con algunos programas de desarrollo rural de construccin de caminos y/o suministro de redes de energa, de manera que el ttulo efectivamente sirve para transformar el valor de uso de la tierra en un valor de activo. Esta poltica tiene as mismo implicaciones importantes en el sector forestal y en la conservacin del medio ambiente. La ganadera es un buen ejemplo. Con frecuencia uno de los incentivos para deforestar en las zonas de frontera y convertir los bosques en pasto es precisamente la ausencia de caminos. El ganado puede transportarse por s solo, adems que implica menos riesgo de prdidas por problemas climticos y muestra precios ms estables. Pero tambin la creencia - inducida por una poltica de tierras errtica - que pueden ser titulados ms fcilmente en terrenos deforestados.
El financiamiento. Dinamizar el mercado de tierras tiene mucho que ver con ampliar el abanico de oportunidades de acceso por parte de todos los grupos sociales a la tierra. Dos aspectos son a considerar. El primero es el acceso limitado del sector agrcola en general, y de los pequeos productores en particular, al crdito de corto y largo plazo. El segundo se refiere a la ausencia de financiamiento hipotecario para la adquisicin de tierras. Financiamiento para el sector agrcola. Respecto al primero, la poltica monetaria debe ser ms activa para permitir el crecimiento del crdito al sector agropecuario a tasas de inters compatibles con las internacionales. Pero adems, la poltica de tierras, en particular la que brinda proteccin y seguridad en la tenencia debe ser un atributo de gran relevancia de dicha poltica. Asegurar el debido respeto a la propiedad mediante el uso de los sistemas pblicos de cumplimiento forzoso, as como para el cumplimiento de los contratos que implican transferencias de derechos sobre la propiedad, como la hipoteca o el arrendamiento, y los contratos de prstamos. Consentir, aunque sea tcitamente, el no pago de los crditos, es percibido por las instituciones crediticias como un riesgo importante para financiar cualquier tipo de actividad, interfiriendo negativamente en la efectividad de una poltica monetaria activa. El dbil desarrollo de los servicios financieros en el sector rural y el limitado acceso al crdito por parte de los agricultores es uno de los principales cuellos de botella que enfrenta el sector rural y el sector agropecuario, a la vez que podra ser un buen incentivo para agilizar la dinmica del mercado de tierras, otorgndole al ttulo la fuerza suficiente para garantizar de manera segura los crditos. Financiamiento para la compra de tierras. Este tipo de intervencin tambin ha sido llamado reforma agraria asistida por el mercado. En lo que concierne al financiamiento para compra de tierras conviene reflexionar sobre la creacin de un banco de tierras. El objetivo de dinamizar el mercado de tierras solo se lograr adecuadamente si se dispone de financiamiento para la 51
compra-venta de tierras. La mayora adoptan la forma de una institucin bancaria especializada de segundo piso y en el caso de la pequea produccin, generalmente se integran al plan de negocios de proyectos agro-empresariales, dado que el beneficiario debe pagar el crdito hipotecario obtenido para la compra del activo tierra. En muchos casos, el sistema bancario privado, mediante ciertos incentivos, ha asumido esta modalidad de financiamiento de tierras. Hay experiencias internacionales al respecto, una de las cuales se ha implementado con cierto xito en un pas vecino, Honduras. Pero tambin hay experiencias nacionales como las ejecutadas por el Fondo de Desarrollo Local (FDL) de NITLAPAN, o por la ONG, PRODESA. Empero, con independencia de la forma que se adopte, este tema debe estar incorporado en la agenda de agilizar el mercado de tierras. Otras polticas. Polticas adicionales para agilizar el mercado de tierras se refieren al rgimen de cooperativas. Aunque el movimiento cooperativista es de larga data en el pas, durante los aos 80 se introdujeron en el campo dos formas de cooperativas, las cooperativas de produccin y las de crdito y servicios. Sin embargo, estas formas de organizacin no reflejaban ni la costumbre en el campo ni, en la mayora de los casos, el deseo explcito de los cooperados. De tal forma que fue un movimiento inducido desde arriba, sin mucho asidero cultural, llegando en algunos casos a ser organizadas con fines militares. Por tal razn, estas formas asociativas no se consolidaron en las creencias del sector campesino. Pero adems, las formas adoptadas para su organizacin limitaban la transmisin de los derechos adquiridos por sus miembros, en particular el derecho de transmisin del alcuota de su propiedad. Como resultado, cuando la presin desde arriba ces, en los aos 90, amn de otras razones de poltica econmica, la mayor parte de ellas perdieron vigencia y se desintegraron. Sin embargo, an existen un cierto nmero de cooperativas que ahora se rigen bajo una nueva ley de cooperativas. Considerando la importancia del tema, las ventajas de la asociatividad y su relevancia para el mercado de tierras conviene considerar las siguientes opciones de reestructuracin de las cooperativas a ser escogidas por ellas mismas: a. Titular complemente en forma individual y en dominio pleno la cooperativa. b. Titular en forma individual y en dominio pleno la tierra pero mantener la asociacin para cooperativas empresariales para los bienes de capital (maquinaria, equipo de riego, silos, etc.) o para la comercializacin de insumos o comercializacin de productos. c. Transformar la cooperativa en una especie de sociedad annima, pero manteniendo las ventajas del rgimen cooperativo. Para tal propsito cada miembro podra ser titular de un certificado de participacin de acuerdo a su aporte a la cooperativa y en caso de querer vender la cooperativa tenda la primera opcin de compra. De esta forma el miembro que lo desee podra salir de la cooperativa y recuperar el valor del activo entregado a la asociacin. De esta forma se mejoraran los incentivos y los resultados econmicos de las cooperativas y contribuira a disminuir la tasa de desercin que sufren actualmente. Pero adems de traer ventajas a los beneficiarios de la reforma agraria, contribuira a disminuir la tendencia a buscar tierras mediante las invasiones. No hay que perder de vista que la presin sobre la tierra tiene races econmicas y sociales, por lo que las medidas de ndole punitiva como los desalojos y la 52
aplicacin firme de la ley solo es efectiva cuando es acompaada de polticas que se atacan las races verdaderas de la presin sobre la tierra. Experiencias como las sealadas han si aplicadas con cierto xito en otros pases de la regin como El Salvador y Honduras. Resumiendo, la poltica de tierras debe ser consistente con la poltica de desarrollo rural en su conjunto, donde la titulacin per se no alcanza a tener los impactos esperados. 4. Mejorar los servicios del sistema. Catastro y Registro. La infraestructura de servicios se mejora cuando se integra la descripcin y referencia legales de la propiedad a travs de registros, con los atributos y caractersticas fsicas de la misma a travs de catastro. Pero sobre todo, cuando estos servicios llegan a ser socialmente reconocidos como importantes para el aseguramiento de los derechos de propiedad. Dentro del sistema de administracin de tierras, integrar ambos servicios en una sola institucin parece ser la tendencia internacional reciente. Sin embargo, cuando no hay consenso o voluntad poltica slida habr que pensar en darle fuerza institucional mediante ley a los acuerdos sobre los procesos y los sistemas de informaciones que dichos servicios demanda y suministran. Un proyecto piloto con buen suceso en Nicaragua se est en implementacin en Chinandega, SIICAR, pero se requiere darle fuerza institucional y aprovechar sus lecciones para superar sus limitaciones y expandirlo. En particular, bien que se ha promulgado una nueva ley de catastro y ms recientemente (2009) una nueva ley de registro, an queda por reflexionar respecto a: La integracin funcional de registro y catastro a travs de un solo sistema de informacin. Un sistema de registro digitalizado de mucha seguridad vinculado a la informacin catastral fehaciente es factible desde el punto de vista informtico, pero requiere de la voluntad poltica de INETER y la Corte Suprema de Justicia, para asegurar la confianza en sus sistematicidad y sostenibilidad. De lo contrario se minara la credibilidad de la poblacin en el registro, como lo muestra, a pesar de sus problemas, los enormes recursos que recibe el registro por concepto de aranceles registrales. Se estima que por sus servicios el registro recibe en concepto de pago de aranceles US$2,5 millones de dlares por ao. Para alcanzar tal objetivo se han propuesto las siguientes acciones: (a) En primer lugar debe considerarse como una prioridad fundamental acercar el sistema de administracin de tierras a las comunidades, una alternativa muy factible por las competencias que se han desarrollado en muchos municipios es mediante la integracin, descentralizacin y municipalizacin de catastro y registro, lo cual puede verse facilitado por la profundidad de la red nacional de internet que permite el acceso remoto sin problemas desde cualquier parte del territorio nacional a cualquier parte de la Repblica. Pero tambin puede ser combinando la integracin, descentralizacin y municipalizacin de catastro en las municipalidades, con la de servicios de 53
inscripcin en lnea, mediante la habilitacin de algunos notarios en sitos alejados, para realizar al mismo tiempo la funcin de notario y registrador habilitado. La mayor parte de las poblaciones rurales cuentan con acceso a las redes de internet y en muchos de ellos se ha desarrollado los servicios de Ciber cafs, los cuales pueden ser utilizados por estos registradores habilitados para ofrecer el servicio de registro. Esta opcin, de la cual se tiene experiencia en Honduras, contribuira tambin a la disminucin de los costos de formalizacin del ttulo al integrar en una sola persona las funciones de notara y registro. Evidentemente queda por revisar el riesgo moral pero esos son detalles operativos que pueden surgir de un estudio sobre el tema. (b) Tomar las medidas que permitan una verdadera integracin de la parte fsica (catastro) y la parte legal (registro) de tal forma que resulte tcnicamente imposible registrar el mismo lote de tierra dos y ms veces. (c) Revisar la arquitectura del sistema registral para que por un lado permita la entrada de datos inconsistentes, pero que por el otro "etiquete" (tag) estos conflictos y permite identificar los involucrados, con criterios legislados de cuando el sistema debe dar paso la transaccin y cuando no. (d) Dar los pasos necesarios para implementar en todo el territorio nacional un sistema de catastro que se sirva de las nuevas tecnologas disponibles para ampliar aceleradamente la cobertura de catastro en el territorio nacional a menor costo. (e) Reflexionar sobre la posibilidad de unificar Catastro, Registro, Catastro Fiscal y Catastro Municipal bajo el manejo operativo de los municipios, pero bajo la tutela, regulacin y supervisin por la Corte Suprema de Justicia e INETER, de tal forma que el sistema revista caractersticas multifuncionales, sirviendo a la vez instrumento para dar seguridad jurdica, resolver los conflictos de propiedad, facilitar a los municipios la recaudacin del Impuesto sobre Bienes Inmuebles o sobre la tierra, e incorporar la aceptacin de la cultura y costumbres sociales como medio de acceder a la propiedad. Hay experiencias al respecto en otros pases. (f) Confirmar por legislacin, de manera firme e ineludible, la obligacin de levantar plano y tener certificado catastral para la transmisin de derechos de propiedad sobre la tierra. Guardar equilibrio entre tecnologa y procesos. En esta lnea de ideas es importante enfatizar en la necesidad de guardar equilibrio y coherencia entre los cambios en los procesos y en la tecnologa. Pareciera que en Nicaragua se ha puesto bastante peso en las tecnologas y menos en los procesos. Hay que remarcar que para que la tecnologa tenga impactos positivos se necesitan cambios en los procedimientos. Su adecuada combinacin permite una mayor eficacia de los servicios generando informacin ms oportuna, segura, accesible y a menor costo. Dar estabilidad al personal tcnico. Por otra parte, es importante formalizar y estabilizar los equipos de mantenimiento del sistema. La arquitectura del sistema y su implantacin debe seguirse contratando externamente con empresas especializadas, no as su 54
mantenimiento. La tecnologa por lo general sigue la ley de la regla de tres; en tres aos se torna obsoleta, aunque en sistemas de informacin este cambio puede ser mucho ms corto. No obstante, el proyecto debe tener en su diseo un ciclo de vida, para que mediante evaluaciones de impacto sobre el cambio tecnolgico se puedan mantener los sistemas operando correctamente y decidir cuando conviene migrar a un sistema de nueva generacin. Evitar ambigedades en leyes y acuerdos de integracin de informacin. En todo caso, mientras se toman decisiones estratgicas como las apuntados conviene evitar las ambigedades en los acuerdos o en las bases legales que los refrendan en lo que concierne a la necesidad de integrar informaciones entre registro y catastro con el propsito reducir al mnimo la discrecionalidad de los funcionarios en el proceso de fortalecimiento e implementacin del sistema de informacin. Por ejemplo, suprimir la palabra podr por deber en todos los casos donde se legisle o se firmen convenios, como se escribi en el artculo 150 de la ley 698, Ley General de los Registros Pblicos, al referirse a la integracin de la informacin registral y catastral. Hoy pueden haber funcionarios con mucho conocimiento y con gran voluntad un sistema de administracin de derechos necesita estabilidad y seguridad de largo plazo. Acercar los registros a las comunidades. Aunque el registro cuenta con 17 oficinas en los diferentes departamentos y regiones autnomas del pas, sus parmetros estn an fuera de los estndares internacionales. En promedio cada oficina atiende en rea de 765,000 km2 y alrededor de 324,000 personas. Considrese que la distancia a los registros es un obstculo para la generacin de la confianza y la creacin de una cultura de registro de la propiedad. Por lo tanto hay que reflexionar en mtodos de intervencin innovadores que acerquen al usuario. Entre estos tenemos los servicios de inscripcin en lnea, mediante la habilitacin de algunos notarios sitos en poblaciones alejadas para realizar al mismo tiempo la funcin de notario y registrador habilitado. La mayor parte de las poblaciones rurales cuentan con acceso a las redes de internet y en muchos de ellos se ha desarrollado los servicios de Ciber cafs, los cuales pueden ser utilizados por estos registradores habilitados para ofrecer el servicio de registro. Esta opcin, de la cual se tiene experiencia en Honduras, contribuira tambin a la disminucin de los costos de formalizacin del ttulo al integrar en una sola persona las funciones de notara y registro. Evidentemente queda por revisar el riesgo moral pero esos son detalles operativos que pueden surgir de un estudio sobre el tema. Enfoques flexibles para expandir el catastro-registro a menor costo. El tema del catastro es un poco ms complicado. En el ordenamiento de la propiedad solo el Banco Mundial ha invertido en los ltimos 16 aos alrededor de US$85 millones de dlares, buena parte de los cuales han sido asignados a las tareas de catastro y registro. Sin embargo, solo el 20% del territorio nacional est catastrado. La modalidad que se ha escogido para la implantacin fiable del catastro ha sido la de barrido catastral. Sobre esto habr que ser flexible y combinar en los territorios, segn sus caractersticas, mtodos de barrido con mtodos que aproveche las nuevas tecnologas como la de GPS, y sean ms adaptados a sus realidades. Nadie discute la importancia de contar con mapas catastrales precisos 55
como parte del sistema de administracin de tierras. No obstante es recomendable establecer prioridades en cuanto a qu mtodo, en qu lugar, para qu propsito. Por ejemplo INETER debera compartir con las municipalidades rurales la funcin de mantener el catastro fsico, bajo su control de calidad y entrenamiento. A su vez, las municipalidades podran establecer acuerdos con las asociaciones de topgrafos y las facultades de ingeniera de las universidades para generar mapas catastrales en los predios que lo requieran para efectos del pago de sus impuestos. La informacin catastral generada por las municipalidades debera ser compartida con los registros para completar el crculo registro-catastro. Una vez generado un plano de una propiedad, con su correspondiente identificacin, quedara en manos de la municipalidad su actualizacin, para lo cual el registro debera exigirlo como requisito de subsiguientes transacciones sobre el mismo fundo. Finalmente, el componente de regularizacin podra gozar de un sistema de subsidio directo (cupones) a los beneficiarios de la reforma agraria o productores en condiciones de pobreza que deseen regularizar su tenencia, usando de los servicios acordados con asociaciones de abogados o universidades. El resto de usuarios debera pagar por el servicio para hacer sostenible este sistema, donde adems los recursos se comparten entre varias instituciones. Lo que hay que retener en este debate es que lo ms importante del sistema, cualquiera que sea la opcin, es que a los ojos del habitante rural, el sistema registro-catastral sea confiable, sus beneficios evidentes y los costos de un ttulo seguro, incluyendo los tiempos de espera y tramitacin, estn a su alcance. Servicios de informacin sobre las tierras. Hay que subrayar que uno de los costos de transaccin ms importante es el que se refiere al costo de negociacin (costo de bsqueda, desplazamiento y valoracin) por lo que el sistema debe facilitar las condiciones de eficiencia en dicho mercado. La informacin del sistema no debe limitarse nicamente a la de registro o los planos catastrales, para dinamizar el mercado de tierras es conveniente disponer de informacin respecto al nmero de transacciones en un municipio determinado, el valor de la tierra transada, la disponibilidad y costo de tierra de alquiler; la calidad de la tierra, sus usos potenciales y actuales, la disponibilidad de agua y sus posibilidades de aprovechamiento agrcola entre otros y todos de fcil acceso a todos los grupos sociales. El servicio de informacin, que incluye el de ordenamiento del territorio, es un componente fundamental del sistema de administracin de tierras. 5. Otras reformas legales o de poltica para mejorar la seguridad en la tenencia. A lo largo de muchos aos, los conflictos sociales y polticas, originados en la base por razones econmicas, combinadas con un dbil sistema de administracin de tierras han resultado en una distribucin poco equitativa de la tierra, una fuerte presin sobre la misma y un sistema de tenencia con un fuerte grado de inseguridad. No obstante, evaluaciones sobre la evolucin de la tenencia en los ltimos aos demuestran que los mecanismos de mercado, acompaados de reformas en los sistemas de administracin de 56
tierras ofrecidos por el Estado han mejorado las oportunidades de acceso a la tierra. En efecto evaluaciones propias usando las informaciones del MAGFOR y del CENAGRO 2001 muestran que el ndice Gini pas de 0.746 en 1995 a 0.708 en el ao 2001, siendo el estrato comprendido entre 5 y 100 manzanas el que ms ha ampliado su participacin. La distribucin sigue siendo bastante concentrada pero se mueve en la buena direccin. Los datos que arroje el CENAGRO 2011, permitirn reevaluar o validar esta tendencia. Sin embargo, la presin social y poltica sobre la tierra en los ltimos aos ha conducido a adoptar decisiones legales o tcitas que atentan contra la seguridad en la tenencia de la tierra y la agilizacin del mercado de tierras, cuyos mayores beneficiaros son los pobres rurales. Por lo tanto es necesario considerarlas para reformarlas. Las principales son las siguientes. La suspensin de los desalojos. No solo atenta contra la seguridad de la tenencia, sino que tambin incentiva las invasiones y ocupaciones ilegales. La no intervencin de la polica para hacer respetar la perturbacin en la posesin inmediatamente que esta se produce. En muchos casos por instrucciones polticas, la polica se niega a prestar el auxilio debido a los propietarios legtimos que son perturbados en su dominio de forma inmediata y en un buen nmero de casos ni con mandatos judiciales. La suspensin de los juicios para el otorgamiento de ttulos supletorios y su desvalorizacin como una forma legtima de adquirir la propiedad. Ciertamente se ha abusado mucho de la figura de ttulo supletorio, pero la ley contempla medidas para enjuiciar a quienes lo hacen. Lo que se requiere es voluntad poltica para tomar acciones punitivas que disminuyan los abusos. El ttulo supletorio es una forma legal de acceder a la propiedad confirmando una posesin legtima. Muchos casos existen en el pas, particularmente en el la regin norte y centro, donde la posesin es legtima, ancestral, transmitida consuetudinariamente por herencia, y reconocida socialmente. Sin embargo, el poseedor tiene limitado su derecho a obtener un ttulo legtimo inscrito sobre el fundo y beneficiarse de sus bondades. El tiempo de 10 aos requerido a para que opere la prescripcin ordinaria por posesin pacfica, debera reducirse a 5 aos. Una manera de agilizar el mercado de tierras usada internacionalmente con xito es la disminucin del tiempo para la prescripcin ordinaria cuando la posesin es legtima. Esta medida, en consonancia con la de los ttulos supletorios contribuye significativamente a aumentar el nmero de transacciones. El poco reconocimiento social a la aparcera como mecanismo de acceso a la tierra. Muchos trabajadores sin tierra o con poca tierra se sirven de esta figura para acceder a la propiedad. Abusos de esta figura por parte de los grandes propietarios ha desvalorizado la aparcera, aunque en el sector rural se contina usando como una figura socialmente reconocida, pero con poca proteccin legal, lo cual permite que se preste a abusos. El respeto consuetudinario y legal a la figura de arrendamiento de corto y largo plazo, y en ningn caso debe dar lugar a reclamo de posesin para acceder a la propiedad en dominio pleno. Una de las figuras de mayor impacto para propiciar un acceso amplio a la tierra 57
cuando se tienen fuertes restricciones de capital es la figura del arrendamiento. En Nicaragua es culturalmente aceptado en muchas regiones del pas, generalmente por un ao agrcola. Incentivar el arrendamiento exige sin embargo una revisin de la legislacin civil en el sentido de mejorar el arrendamiento de largo plazo, de manera que de seguridad al arrendatario para realizar inversiones de capital en el fundo, pudiendo pactarse el arrendamiento con opcin a compra. Fortalecer los organismos de resolucin de conflictos de tenencia de la tierra en las zonas donde existe una mayor presin sobre la tierra. Muchos de los temas antes sealados, podran resolverse en forma gil y justa ampliando en el territorio las instituciones de solucin alterna de conflictos, lo cual ayudara notablemente a restablecer la confianza de los usuarios en el sistema de administracin de tierras. El incentivo al no pago debe ser explcitamente reprochado por su impacto negativo tanto en la seguridad de la tenencia, cuando hay hipotecas o bienes en garanta, como en la disposicin del sistema de financiamiento rural a ampliar los servicios financieros. La figura de expropiacin con fines de utilidad pblica. Las leyes y reglamentos que regulan la figura de expropiacin con fines de utilidad pblica deben ser fortalecidas explicitando sin ambigedades los casos donde sta es permitida y el procedimiento para la valoracin de la indemnizacin debe asegurar el debido proceso para el expropiado. Toda medida que restringe el disfrute de un derecho de propiedad debe basarse en consideraciones de inters general y ser ampliamente conocida, si se quiere avanzar sistemticamente en la consolidacin de la seguridad de la tencia. Finalmente, pero no menos importante es la revisin de todo el cuerpo de leyes que regulan los derechos de propiedad y ordenarlos en un nico cuerpo de leyes que evite las ambigedades, las contradicciones entre las normas y la confusin en cuanto a la seguridad en los derechos de propiedad. Actualmente existen cuando menos veinte leyes que regulan de alguna manera derechos de propiedad. Podra aprovecharse la iniciativa en curso de formulacin de un nuevo cdigo civil para integrar en ste cuerpo legal el tema de la propiedad y sus formas de acceder.
Las consideraciones expuestas, en este borrdor, tienen como nica pretensin relevar en el debate nacional los temas de poltica de tierras susceptibles de fortalecer la construccin de un sistema de administracin de tierras robusto y socialmente reconocido, como instrumento fundamental para asegurar los derechos de propiedad, agilizar el mercado de tierras y contribuir al crecimiento fuerte y sostenido del sector agropecuario, cuyos mayores beneficiarios son los pobres rurales.
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Bibliografa
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Mercado de Tierras y Seguridad en La Tenencia, Horacio Rose, FUNIDES, Nicaragua, 29 SEPTIEMBRE 2011

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Contenido de Cuadros y Grficos

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Constitucin Poltica de la Repblica de Nicaragua, publicada el 19 de agosto de 1858.

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2.1 Las primeras leyes Agrarias

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3.2 La Evolucin del rea en Fincas por Estratos de Tenencia

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Reforma Agraria 1988 /1

38,578 5,431 2,151 30,996 16,308

75% 3% 18% 33% 21% 25%

70% 10% 4% 56% 30%

42% 2% 10% 18% 12% 14%

Reforma agraria 1989-abril 90

Reforma Agraria 1979-1990 /2

rea en Fincas y # de fincas 1988 /3

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44,917 755,000 1049,917

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El marco Institucional para la administran el mercado de tierras

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Costo de Legalizacin de la Propiedad. 2011

Nmero de Procedimientos Tiempo Costo (% del valor de la propiedad)

Nicaragua 8 124 3.9

Amrica Latina 6.8 68.6 5.9

OECD 4.8 32.7 4.4

Economic Intelligence Unit (2006): Nicaragua Country Profile 2006. London

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La extensin territorial de Nicaragua es de 130,370 Km2 y la superficie en tierra es de 121,416 Km2.

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Grfico No. 3. Costo de Legalizacin de la Propiedad. 2011

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