Interiores Haberes y Deberes

Haberes y deberes de la educacin en Mxico
Haberes y deberes de la educacin en Mxico
Rodolfo Tuirn
Universidad Autnoma de Sinaloa Mxico, 2012
D. R. Rodolfo Tuirn
D. R. U niversidad A utnoma de S inaloa ngel Flores s/n, colonia Centro, Culiacn, 80000 (Sinaloa) D ireccin de E ditorial
ISBN: 978-607-9230-46-3
Prohibida la reproduccin total o parcial por cualquier medio sin autorizacin escrita del titular de los derechos patrimoniales. Editado e impreso en Mxico
Contenido
Presentacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Vctor Antonio Corrales Burgueo Prlogo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Rafael Lpez Castaares I. La poltica de educacin superior: trayectoria reciente y escenarios futuros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 II. La educacin superior: escenarios y desafos futuros . . . . . 53 III. El desafo de universalizar la educacin superior . . . . . . . 69 IV. La educacin superior en Mxico: avances y desafos. . . . . 77 V. 90 aos de educacin en Mxico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 VI. Jvenes que no estudian ni trabajan: cuntos son?, quines son?, qu hacer?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217
Presentacin
La Universidad Autnoma de Sinaloa, por acuerdo de su H. Consejo Universitario, ha decidido distinguir a Rodolfo Tuirn, actor protagnico de la educacin superior de Mxico, con el doctorado honoris causa. La educacin superior accin permanente por debatir ideas, construir y aplicar el conocimiento, por trascender en la sociedad bajo un proyecto incluyente encuentra en el quehacer de quienes, como Rodolfo Tuirn, funden en una triada el saber, el hacer y el gestionar, para posibilitar el mejoramiento no solo cualitativo sino cuantitativo. La distincin del doctorado honoris causa es en reconocimiento a un quehacer sobresaliente y que es un paradigma a emular por la comunidad universitaria, la que, a travs de su mximo rgano de gobierno, lo entrega en un momento crucial de la historia de Mxico, pues hoy ms que nunca la educacin superior es el principal deber del Estado para construir un futuro deseable para el pas, por lo que esta tiene que constituirse en una prioridad compartida por todos los actores sociales y polticos. Qu mejor paradigma para los universitarios alguien que en los hechos ha sido un aliado estratgico de la educacin superior y en especial de la universidad pblica, lo que obliga doblemente, ya que es un paradigma no solo natural sino consustancial al quehacer de la comunidad universitaria. Si bien se ha expresado que el futuro de Mxico pasa necesariamente por los escenarios de la educacin superior debido a su carcter estratgico y prioritario, tambin es cierto que ello requiere de responsabilidad social de parte de la comunidad de la educacin superior, poniendo en el centro sus haberes y deberes, tal como lo ha enfatizado Rodolfo Tuirn Gutirrez en los ltimos aos y que lo sintetiz as recientemente:
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presesntacin
El barco de la educacin superior llega a puerto, despus de seis aos de viaje. Fue un trayecto en donde la experiencia acumulada nos permiti avanzar ms lejos que en periodos anteriores. Como todos pueden adivinar, el lugar ms seguro para un barco es su propio puerto, sin embargo los barcos fueron construidos para navegar y llegar a puertos, no para quedarse en ellos. Con la experiencia adquirida, la educacin superior deber de nueva cuenta soltar amarras para emprender un nuevo viaje. En este nuevo viaje ser necesario alcanzar metas an ms ambiciosas que las logradas en experiencias anteriores. Estoy seguro de que todas las instituciones aqu representadas habrn de perseverar con denuedo para que la educacin superior de nuestro pas alcance pronto el lugar prominente que merece en el concierto de las naciones y para que los desafos que enfrenta sean superados.
Para emular el paradigma de un quehacer sobresaliente, y de un personaje que es actor protagnico de la educacin superior, requiere de una brjula que nos oriente, y qu mejor que Rodolfo Tuirn. Dr. Vctor Antonio Corrales Burgueo Rector Universidad Autnoma de Sinaloa Noviembre de 2012
Prlogo
No es fcil, por justificado que sea, prologar un libro de un hombre que ocupa un lugar de primer orden en la educacin superior contempornea de nuestro pas, sobre todo cuando esta obra en particular es una de las razones con las que se celebra que la Universidad Autnoma de Sinaloa haya decidido otorgarle el grado de doctor honoris causa. En ella se sintetizan pensamientos cardinales sobre la educacin superior que deben estimular al lector a emular el paradigma del quehacer de la universidad, como nos invita Rodolfo Tuirn. De manera natural, y con el rigor de Rodolfo Tuirn, el libro nos adentra en los haberes y deberes de la educacin superior, en donde los primeros se relacionan con los avances y logros materializados gracias a su visin, mientras que los segundos se refieren a los desafos, o ms bien a oportunidades que enfrenta la educacin superior. En los ensayos que se renen en este volumen se pueden dimensionar los beneficios de la educacin superior producto de su liderazgo y cuya expresin ms clara son las ideas y programas de poltica pblica que han jugado un rol trascendental en el fortalecimiento y desarrollo de la universidad pblica. En estos haberes y deberes que Rodolfo Tuirn pone en blanco y negro con su proverbial responsabilidad y claridad, se expresa su slida formacin acadmica y su convencida apuesta por la educacin como palanca para el pleno desarrollo de las universidades y de Mxico. Esta obra es resultado del intercambio de ideas y proyectos que Rodolfo Tuirn tuvo con la comunidad de la educacin superior de Mxico, en la que los miembros de la Asociacin Nacional
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prlogo
de universidades e instituciones de educacin superior fuimos interlocutores de privilegio. Dr. Rafael Lpez Castaares Secretario General Ejecutivo Asociacin Nacional de Universidades e Instituciones de Educacin Superior Noviembre de 2012
I. La poltica de educacin superior: trayectoria reciente y escenarios futuros

en colaboracin con
Christian Muoz
I ntroduccin
La educacin superior en Mxico, no obstante las lneas de continuidad que pueden establecerse con las instituciones educativas del siglo xix, es una realizacin plena del siglo xx, especialmente de la segunda mitad del mis mo. La educacin superior abandon en este periodo la orientacin elitista que haba prevalecido durante la primera parte de la centuria para convertirse en uno de los eslabones fundamentales en la estructura de oportunidades del pas a principios del siglo xxi. El rezago educativo, las conflictivas relaciones entre el gobierno federal y la Universidad Nacional y la carencia de incentivos provenientes de una estructura econmica tradicional contribuyeron a obstaculizar el desarrollo de las universidades pblicas hasta muy avanzada la primera mitad del si glo xx. Ms tarde, el debilitamiento de esas condiciones coloc a las insti tuciones de educacin superior en una trayectoria de expansin que solo sera afectada por la crisis poltica de finales de los aos sesenta y principios de los setenta y por las contracciones econmicas recurrentes. El primer ciclo de expansin de la matrcula de educacin superior fue interrumpido por el estancamiento econmico en la dcada de los ochenta. La enseanza superior no solo vio reducida su capacidad para continuar expandiendo sus servicios, sino que tambin enfrent los efectos de un cre cimiento no planeado del sistema educativo en un contexto de restriccin presupuestal.
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la poltica de educacin superior: trayectoria reciente...
La revisin crtica de los fundamentos del sistema de ensean za superior dio lugar, ms tarde, a un importante giro en la poltica educati va, que pas a prestar cada vez ms atencin a aspectos como la calidad y la pertinencia. El sistema de educacin superior, mediante distintos mecanismos re formas constitucionales, creacin de leyes, poltica de financiamiento, ins trumentacin de distintos modelos de gestin, entre otros, ha buscado ajustar su funcionamiento a las demandas del entorno social, econmico y poltico. La eficacia y fuerza de estas medidas como toda poltica pbli ca siempre tuvo una relacin directa con las posibilidades que ofreca el rgimen poltico. Las reformas de la dcada de 1940 tuvieron continuidad porque se beneficiaron de la estabilidad institucional de un rgimen poltico que len tamente dejaba atrs las etapas de lgido enfrentamiento poltico e ideol gico. As se crearon las condiciones que estimularon el crecimiento de la matrcula universitaria durante las tres dcadas siguientes. La crisis de legitimidad del rgimen poltico, primero, y la contraccin econmica de los ochenta, despus, obligaron a redefinir las bases de sus tentacin del sistema de enseanza superior. Los primeros pasos dirigidos a transformar algunos aspectos de la arquitectura institucional comenzaron a darse durante los aos ochenta y noventa, pero no fue sino hasta la si guiente dcada cuando estas iniciativas empezaron a articularse en un mo delo diferente de gobierno y gestin del sistema de educacin superior.
La
expansin de la educacin superior
La educacin superior hasta mediados del siglo pasado era ofrecida por un pequeo nmero de instituciones educativas principalmente pblicas, d bilmente articuladas entre s, orientadas a la formacin profesional y fuer temente comprometidas con la reproduccin de las lites (Camp, 2006; Loaeza, 1988). El exclu-
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sivismo social de las instituciones universitarias, sin embargo, no las protega de las fuertes presiones originadas en los pro cesos de 1 cambio social, poltico y econmico. La historia de las univer sidades mexicanas en la segunda mitad del siglo xx est marcada por la erosin de este modelo elitista y el surgimiento de un sistema ms abierto a las demandas sociales y econmicas. La industrializacin y la urbanizacin provocaron profundas transfor maciones en la estructura productiva y social que, entre otros efectos, pro piciaron una mayor presin sobre los servicios educativos. As, no solo aument la demanda de trabajadores manuales calificados, sino tambin la de profesionales y tcnicos capaces de desenvolverse en las nuevas organi zaciones que surgan al ritmo del proceso de modernizacin. No obstante, el crecimiento de la matrcula de educacin superior tar d en materializarse porque una serie de cuellos de botella bloqueaba la expansin tanto de la oferta como de la demanda de educacin superior. Los obstculos se originaban, entre otros factores, en el rezago educativo que se mantena como un lastre permanente y en el conflicto irresuelto entre el Estado y la Universidad Nacional, que se arrastraba desde la dcada de los treinta. El rezago educativo era de tal magnitud que slo una pequea propor cin de los jvenes conclua la enseanza media y poda continuar sus es tudios universitarios. En estas condiciones
1 Segn Roderic Ai Camp (2006: 182), las lites del poder utilizan la educacin para identificar, reforzar y remodelar valores que forman la base de una subcultura de lite. Las universidades pblicas, primero, y las particulares, despus, sirvieron como un espacio excepcional para la estructuracin de las redes de poder en Mxico. Las instituciones pblicas especialmente la Escuela Nacional Preparatoria y la unam sirvieron como escaleras de ascenso social para los miembros de las clases medias que buscaban abrirse espacios en los campos del servicio pblico y la poltica. Las escuelas particulares, por su parte, desempearon un papel crucial en la socializacin de las lites econmicas y empresariales. Para Camp (2006: 153), el grado de escolarizacin universitaria de la lite mexicana es comparable al observado en los pases desarrollados y superior al de los pases de similar desarrollo.
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solo era viable un modelo elitis ta de educacin superior. Aunque los gobiernos emanados de la Revolucin convirtieron la cuestin educativa en una alta prioridad, los logros en ma teria de escolarizacin eran notoriamente pobres tres dcadas despus de concluido el conflicto armado (Ornelas, 1995). De hecho, a principios de los aos cincuenta casi uno de cada dos hombres (46.6%) y cuatro de cada 10 mujeres (39.6%) eran analfabetas (Gutirrez, 1992).2 La aprobacin de una ley orgnica en 1945 contribuy a resolver el aejo problema de gobernabilidad de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (unam) al aportar un nuevo marco para la normalizacin de las relaciones Universidad-Estado. As, Universidad y gobierno disearon un mecanismo de convivencia mediante el cual el gobierno garantizaba el apo yo financiero y el respeto a la autonoma universitaria y la unam aseguraba la despolitizacin de sus procesos internos (Ordorika, 2003).3 La marginacin de las posiciones polticas ms radicales, tanto en el gobierno como en la unam, permiti la cristalizacin de un nuevo rgimen de gobierno de la Universidad (Ordorika, 2003).4 El acuerdo inaugur una prolongada etapa de expansin para las universidades, al tiempo que se li ber el terreno para que los
Ms an, en 1960, solo 2.3 y 1.9% de los hombres y mujeres mayores de 15 aos haban concluido la educacin media superior. Al respecto, vase inegi (2009a). 3 Las transformaciones en la estructura social y econmica de la dcada de los cuarenta crearon las condiciones para el surgimiento de lo que Loaeza (1988) ha llama do la querella escolar. El fortalecimiento de las clases medias acrecent la disputa por el control del campo educativo, crucial para las aspiraciones de movilidad y estabilidad social de estas clases. Para Loaeza, la importancia de la escuela reside en que es apara to de reproduccin en un doble sentido: desde un punto de vista real es el fundamento de su situacin econmica y, desde un punto de vista simblico, es la base de su perma nencia como grupo de prestigio (Loaeza, 1988: 56). 4 Al quedar la eleccin del rector acotada al terreno de la Junta de Gobierno, la posibilidad de que las expresiones de derecha e izquierda opuestas al rgimen ocuparan posiciones de gobierno en la Universidad quedaba acotada.
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gobiernos estatales impulsaran sus propias instituciones de educacin superior. El pacto de gobernabilidad form parte de un giro en la poltica edu cativa ms general, que pretenda abandonar la visin de la educacin como un campo de confrontacin ideolgica para convertirla en una herra mienta para la unidad y el desarrollo nacionales (Ornelas, 1995; Loaeza, 1988). En este marco se inscribe una serie de iniciativas dirigidas a ampliar la oferta educativa para atender una demanda que creca alentada por el cam bio econmico y demogrfico. El ms destacado de los programas fue el Plan de Once Aos (1959-1970), impulsado por Jaime Torres Bodet, que pretenda extender la cobertura de la educacin primaria y secundaria a todos los menores de 14 aos.5 Esta y otras medidas hicieron crecer luego la demanda de educacin superior. En esa poca, las instituciones universitarias, especialmente la unam, dieron pasos importantes hacia la profesionalizacin de la carrera acadmi ca, a la vez que adoptaron una serie de reformas dirigidas a fortalecer la docencia y la investigacin (Ordorika, 2003). Sin embargo, las trasforma ciones estructurales de la sociedad y la rigidez del sistema poltico erosio naron de nueva cuenta las bases de la relacin entre Estado y universidad. La crisis de legitimidad disparada por la represin del movimiento es tudiantil a finales de los sesenta mostr los lmites de las polticas de moder nizacin autoritaria impulsadas bajo el cobijo de las reformas de 1945. La crisis de modernizacin que afect a la educacin superior no solo obligaba a revisar las condiciones en que estaba ocurriendo la expansin del sistema, sino que tambin hizo evidente las limitaciones derivadas de las polticas pblicas instrumentadas en un contexto de democracia restringida.
5 Plan de Mejoramiento de la Enseanza Primaria y Secundaria (19591970).
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As, hacia finales de los setenta, el sistema de enseanza e investigacin superior haba alcanzado un considerable tamao y grado de diversifica cin. La oferta educativa estaba integrada por cinco instituciones federales, 28 universidades estatales, 17 institutos tecnolgicos y 52 instituciones particulares (vase el cuadro1). Sin embargo, tal infraestructura se mostrara insuficiente para absor ber las presiones sociales que demandaban una ampliacin de los canales de acceso a la educacin superior. El desequilibrio entre oferta y deman da se hizo evidente en la dcada de los setenta y dio lugar a un proceso de expansin de la matrcula que no pocos vieron con preocupacin (gr fica 1).6
Cuadro 1. Nmero de instituciones de educacin superior (ies) segn sostenimiento, subsistema y ao de fundacin (acumulado) Universidades tecnolgicas Universidades politcnicas Institutos tecnolgicos Privadas 0 0 2 6 17 Conacyt 0 0 0 0 0 Federal 19101919 19201929 19301939 19401949 19501959 2 2 3 4 5 Estatal 2 5 6 11 21
0 0 0 2 6
0 0 0 0 0
0 0 0 0 0
6 La cobertura aument de 6.4% en 1970 a 10.5% en 1975 y a 14.5% en 1980. Esta expansin coincidi con la etapa de ms rpido crecimiento de la poblacin de 19 a 23 aos de edad.
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19601969 19701979 19801989 19901999 20002008
5 8 9 9 9
28 34 35 38 38
17 50 65 120 120
0 0 0 38 61
0 0 0 0 23
0 12 20 26 27
52 135 341 744 1476
Importantes sectores de la lite acadmica no ocultaron sus temores acerca de los efectos negativos del aumento descontrolado de la poblacin universitaria (Ordorika, 2003). Otros, advertidos sobre la dinmica que podra tomar la expansin del sistema de educacin superior, recomenda ron la instrumentacin de reformas institucionales, acadmicas y pedaggi cas con el fin de preparar a las instituciones educativas para la etapa de mayor crecimiento que se avecinaba. La Asociacin Nacional de Universidades e Instituciones de Educacin Superior (anuies), en una serie de reuniones llevadas a cabo entre 1969 y 1974, elabor un programa ambicioso de reformas a la educacin superior que era complementario al inters del gobierno federal por impulsar la ampliacin de las oportunidades educativas. Este giro en la orientacin de la poltica educativa se manifestara en los debates que condujeron a la nueva Ley Federal de Educacin en 1973 (Rodrguez, 1999). Las propuestas incluan la creacin de un sistema de crditos comn para facilitar la movilidad de estudiantes y profesores, el establecimiento de un sistema nacional de exmenes, la expansin de los programas de pos grado, la realizacin de evaluaciones regulares a los programas e institucio nes, el fortalecimiento de las relaciones empresa-universidad, la creacin de un programa de formacin y actualizacin para profesores universitarios y el impulso a la modalidad abierta y a distancia.
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Grfica 1. Matrcula escolarizada y cobertura en educacin superior, 1950-2008

3 000 2 000 2 000
Matricula Tasa bruta de cobertura (TBC)
30 25 20 15 10 5 0
Miles
1 500 1 000 500 0

50 50 54 56 58 60 62 64 66 68 70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08
Nota: la cobertura se calcul utilizando como denominador a la poblacin de 19 a 23 aos. Fuente: inegi, 2009b (para el periodo 1950-1969); sep, 2009 (para el periodo 1970-2008).
Sin embargo, la implementacin de estas reformas nunca adquiri un carcter generalizado y su operacin qued acotada a mbitos instituciona les especficos.7 En contraste, el gobierno federal impuso su proyecto de ampliacin de la oferta de educacin superior. Este giro se vio ntidamente reflejado en el aumento de la matrcula de la educacin superior y en el crecimiento sostenido del financiamiento pblico. La expansin del sistema de enseanza superior se interrumpi abrup tamente en la dcada de los ochenta (grafica 12.1). El ritmo de crecimiento anual de la matrcula cay de un promedio superior a 10% en el periodo 1970-1982 a un nivel apenas superior a 2% entre los aos 1983 y 1994. El efecto de la contraccin afect
7 Las propuestas de reforma acadmica en la lnea sugerida por la anuies se aplica ron solo parcialmente en los espacios tradicionales de la educacin superior las insti tuciones autnomas y, por regla general, fue en las nuevas instituciones (como la Universidad Autnoma Metropolitana) donde ms rpido se avanz en la implementa cin de las nuevas orientaciones (Rodrguez, 1999).
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de manera desigual a los sectores pblico y particular. Mientras que el crecimiento de la matrcula en las instituciones pblicas continu contrayndose hacia finales de los ochenta y principios de los noventa, la recuperacin fue rpida en las instituciones particulares. La consecuencia directa de la contraccin de la matrcula fue que entre 1983 y 1994 la cobertura se mantuvo casi constante (en torno a 14 o 15% de la poblacin de 19 a 23 aos de edad) o incluso disminuy ligeramente. El estancamiento de la matrcula universitaria signific una dcada perdida para la educacin superior (cuadro 2).
Cuadro 2. Tasa de crecimiento medio anual de la matrcula de las ies segn tipo de sostenimiento, 1970-2008
Matrcula Particulares Pblicas Total 19711976 10.1 12.8 12.5 19771982 17.7 10.5 11.6 19831988 1.0 3.0 2.3 19891994 9.0 0.9 2.4 19952000 12.6 3.5 6.0 20012006 3.4 3.3 3.3 20072008 2.5 3.5 3.1
Fuente: elaborado con base en la informacin disponible en sep, 2009.
En la configuracin de este escenario influy de manera decisiva la crisis de la deuda y su impacto sobre las finanzas pblicas. La contraccin de los ingresos pblicos hizo caer la inversin y, con ello, se cancel la po sibilidad de seguir ampliando la oferta de educacin superior. El ritmo de crecimiento anual del gasto pblico en educacin superior declin notable mente al pasar de 11.9% entre 1977 y 1982 a un crecimiento negativo de 3.2% entre 1983 y 1989 (cuadro 3). A su vez, el deterioro econmico debilit la capacidad de los hogares para apoyar el acceso y la permanencia de los jvenes en la educacin su perior. La creacin de nuevas instituciones pblicas prcticamente se inte rrumpi y el crecimiento de la oferta se desplaz parcialmente al sector privado. Aunque sobresaliente (se crearon ms de doscientas instituciones parti culares en la
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dcada de los ochenta), el aumento de la capacidad instalada en las instituciones particulares fue insuficiente para compensar la contrac cin en las instituciones pblicas.
Cuadro 3. Crecimiento anual promedio del gasto federal en educacin, 1977-1989 (porcentajes) Periodo 1977-1982 1983-1989 1977-1989
Fuente: Kent et al., 1999.
Bsica 7.9 0.5 1.0
Media 14.6 0.9 3.7
Superior 11.9 3.2 0.9
El abrupto crecimiento de la matrcula en los aos setenta y la contrac cin del financiamiento pblico durante los ochenta se combinaron para hacer visible uno de los rezagos ms graves del sistema de educacin supe rior: la deficiente calidad de sus servicios. Si bien el deterioro afect todas las esferas relacionadas con la vida universitaria (infraestructura, instalacio nes, equipamiento, entre otras), en ninguna los efectos fueron tan severos como en la de los recursos humanos (Gil, 1994). La necesidad de atender cohortes de estudiantes cada vez ms numero sas oblig a las instituciones a contratar como profesores a profesionales re cin egresados, carentes de la experiencia ne8 cesaria. En torno a esta necesi dad se articul un mecanismo de
Esta afirmacin solo puede sostenerse como una descripcin general del sistema de educacin superior. Aunque el contexto econmico de los aos ochenta era clara mente desfavorable, la complejidad y heterogeneidad del sistema de educacin superior abra la posibilidad de mltiples y diferenciados efectos y, por lo tanto, daba cabida a la estructuracin de distintas experiencias de desarrollo profesional acadmico. Roco Grediaga (2000) ha destacado que las trayectorias de insercin y desarrollo profesional de los acadmicos ha seguido patrones altamente diferenciados. El campo disciplinario, la institucin de pertenencia, el tipo de contrato laboral y las preferencias individuales son factores que, ms all de las condiciones adversas del entorno, moldearon la evolu cin del campo profesional acadmico en Mxico.
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reproduccin del deterioro educativo que pona en cuestin uno de los propsitos de las instituciones de educacin superior pblicas y privadas: la formacin de recursos humanos calificados. Ello ocurri en el marco de un modelo de regulacin notoriamente inadecua do para atender los problemas de las instituciones de educacin superior. El sistema de planeacin que se intent instrumentar a finales de los aos setenta busc cimentar la gestin y direccin del sistema de educacin supe rior sobre nuevas bases institucionales.9 El proyecto, sin embargo, no prospe r por dos razones: primero, porque la crisis evapor los recursos necesarios para financiar un programa de esta naturaleza y, segundo, porque el modelo de planeacin se mostraba inadecuado para operar en un medio cuya com plejidad haba crecido con el aumento de la matrcula, la diferenciacin de las instituciones de educacin superior y la expansin territorial de la oferta edu cativa. A ello haba que agregar el hecho de que un nmero significativo de las instituciones de educacin superior sustentadas en la autonoma uni versitaria poda sustraerse al control pblico directo (Rodrguez, 1999).
La
educacin superior al inicio del siglo xxi
La educacin superior en la primera dcada del siglo xxi presenta ya muchos de los rasgos que seguramente marcarn la evolucin del sector en los prxi mos aos. La oferta educativa se ha diversificado en respuesta a los cambios en los mercados de trabajo y la estructura productiva, la gobernabilidad del sistema ha ganado
9 En 1978 se formula el primer Plan Nacional de Educacin Superior y tambin se crea el Sistema Nacional Permanente de la Educacin Superior. En esta instancia parti cipaban las Comisiones Estatales para la Planeacin de la Educacin Superior (coepes), los Consejos Regionales para la Planeacin de la Educacin Superior (corpes) y la Coordi nacin Nacional para la Planeacin de la Educacin Superior (conpes) (Rodrguez, 1999).
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en complejidad debido al mayor nmero de actores y de funciones exigidas a las instituciones de educacin superior y el mapa social de las instituciones es cada vez ms heterogneo como resultado de la am pliacin de la cobertura a los estratos sociales menos favorecidos. En el ciclo escolar ms reciente (2008-2009), 2539 instituciones de educacin superior brindaron servicios educativos de nivel superior a poco ms de 2093000 alumnos. Un tercio de la matrcula (34.2%) est inscrita en 1677 instituciones particulares y el resto es atendida por 843 institucio nes pblicas. En el sistema pblico coexisten instituciones de viejo cuo, como las 56 universidades pblicas estatales y de apoyo solidario (30.1% de la matrcula), cuatro universidades federales (13.6%), 268 escuelas nor males pblicas (3.2%) y 239 institutos tecnolgicos (12.4%), con las insti tuciones y subsistemas de ms reciente creacin, como las 31 universida des politcnicas, las 67 universidades tecnolgicas y las nueve universidades interculturales. En conjunto, las 337 instituciones del subsistema tecnol gico institutos y universidades politcnicas y tecnolgicas absorben casi un sexto de la matrcula total (15.9%) (grfica 2). La dinmica de la matrcula dentro del sistema muestra tendencias di vergentes. Entre 2000 y 2008 la matrcula en normales se contrajo de ma nera muy pronunciada (5.1%), mientras que la matrcula del emergente subsistema de universidades tecnolgicas aument 2.2 veces.10 Factores demogrficos como la contraccin de la base de la pirmide demogrfica e institucionales como el aumento de la cobertura de la edu cacin bsica en los aos previos han provocado una cada en la demanda de profesionales de la educacin. A su vez, la diversificacin de los progra mas educativos
La matrcula del subsistema de escuelas normales se contrajo de 200 900 a 131 800 estudiantes entre los ciclos 2000 y 2008. Por el contrario, la matrcula de las universidades tecnolgicas creci de 36 200 a 79 800 entre 2000 y 2008.
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(con el surgimiento de carreras ms afines a las demandas actuales del mercado laboral) ha abierto otras oportunidades educativas y facilitado el proceso de transicin.
Grfica 2. Matrcula total de educacin superior, 2008-2009 (nmero de ies por modalidad)
Normales Particulares Otras IES pblicas Universidades 37 990(192) 77 106(143) federales 398 063(4)
IES particulares 962 884 (1 485)
Universidades pblicas estatales y AS 882 551(58) Universidades interculturales 4 748 (9) Universidades politcnicas 79 165(67) Normales pblicas Institutos Universidades tecnolgicos 93 773 (268) politcnicas 363 422 (239) Centros de 24 571(31) investigacin pblicos 3 247 (27)
Notas: incluye unam, uam, ipn y upn. Las dems instituciones pertenecientes al mbito federal estn incluidas en la categora Otras ies pblicas. La matrcula total del ciclo fue de 2 931 000 alumnos inscritos en 2539 instituciones de educacin superior. Fuente: Subsecretara de Educacin Superior, Formato 911.
Asimismo, la ampliacin de la cobertura territorial se ha consolidado en los aos recientes. Una caracterstica sobresaliente del sistema de educa cin superior en sus primeras etapas fue la elevada concentracin geogrfi ca de la oferta de servicios. A principio de los sesenta, tan solo el Distrito Federal lleg a concentrar ms de 60% de la matrcula de educacin supe rior. El proceso de desconcentracin de la oferta se dej ver con fuerza a partir de los aos ochenta, cuando el peso de la matrcula del Distrito Fe deral se redujo a 28.8% en 1981 y a 23.4% en 1990 (Rodrguez, 1999). En 2000, las dos entidades federativas con mayor matrcula Distrito Federal y Nuevo Len concentraban casi un cuarto (23.2%) de la matrcula na cional; ms recientemente,
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en 2008, el peso de la matrcula en estas entida des se redujo a un quinto (20.4%).11 La desconcentracin territorial de la oferta educativa superior ha segui do dos patrones: por un lado, las entidades federativas han impulsado la oferta por medio de las universidades pblicas estatales o de las nuevas opciones de educacin superior; por otro, la oferta educativa ha trascendi do la frontera de los grandes asentamientos urbanos para extenderse a las ciudades de menor tamao e incluso a los contextos semiurbanos. Una caracterstica adicional del sistema de educacin superior es la expansin reciente del posgrado nacional y de la educacin abierta y a dis tancia. La matrcula de los programas de posgrado ha crecido de manera significativa debido a la demanda de cuadros altamente calificados por par te del propio sistema educativo y por segmentos del mercado de trabajo demandantes de profesionales especializados. Despus de un periodo de rpida expansin de la matrcula en este nivel a finales de los noventa, la dinmica se estabiliz al inicio de esta dcada y de nuevo ha mostrado un repunte en los ltimos aos.12 En el ciclo 2008-2009, ms de 211000 es tudiantes estaban inscritos en algn programa de este nivel, cifra que repre sent ms de 7% de la matrcula total de educacin superior. A su vez, la flexibilidad de los programas impartidos bajo la modalidad no escolarizada ha permitido dar cabida a una amplia variedad de demandas edu cativas que, por su especificidad y tamao relativo, solan no encontrar res puesta en los programas tradicionales. Actualmente, casi 217000 personas realizan estudios de licenciatura o para tcnico superior universitario en pro gramas no escolarizados en el pas y poco ms de 26000 en el posgrado. Es decir, quienes eligen opciones abiertas y a distancia
Los datos correspondientes a 2000 y 2008 se obtuvieron del Formato 911. La matrcula de posgrado creci entre 1995 y 2000 a un ritmo promedio anual de 12.5% y en el periodo 2001-2006 el crecimiento disminuy a un promedio anual de 4.7%. En los dos ltimos ciclos (2007-2008) la matrcula de posgrado se ha expandido a una tasa anual de 6.8% (datos del Formato 911).
12 11
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representan actualmente alrededor de uno de cada 12 estudiantes de educacin superior en el pas.13 Aunque el tono dominante en la evolucin reciente del sistema de edu cacin superior ha sido el cambio, tambin es posible identificar rasgos de estabilidad. Destaca, por ejemplo, la persistente concentracin de la matr cula en los programas del rea de ciencias sociales y administrativas y, en menor medida, en las carreras del rea de ingeniera y tecnologa. La coexistencia de la oferta pblica y privada de servicios educativos tambin se ha mantenido en las preferencias de los estudiantes. Se trata de una coordinacin que no fue programada ni mucho menos acordada. Mien tras que las instituciones particulares concentraron su oferta educativa en los programas acadmicos del rea de ciencias sociales y administrativas y, en menor medida, en las ingenieras, las instituciones pblicas continuaron ofreciendo alternativas en prcticamente todas las reas del conocimiento. Esta suerte de divisin del trabajo ha asegurado que, por un lado, el sistema de educacin superior d cabida a las preferencias de los estudian tes por ciertas carreras que el sector pblico considera innecesario conti nuar expandiendo y, por otro lado, sostiene la necesaria diversificacin de los programas educativos en reas emergentes, que no necesariamente tie nen una demanda slidamente establecida pero que son fundamentales o estratgicos para el desarrollo nacional.
Casi 8% de la matrcula de nivel licenciatura est inscrita en algn programa de este tipo y en el nivel de posgrado la proporcin es an mayor (12.4%). La nueva ofer ta de educacin superior en la modalidad abierta y a distancia por parte de Secretara de Educacin Pblica es uno de los intentos ms recientes dirigidos a consolidar y expan dir esta modalidad. Esta nueva opcin quedar formalmente institucionalizada en 2010 con la creacin de la Universidad Abierta y a Distancia de Mxico.
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M odernizacin
del sistema de educacin superior
El sistema de educacin superior fue producto de un periodo de crisis su mamente afectado en sus condiciones de operacin. Su disfuncionalidad rivalizaba hasta ese momento con las aportaciones positivas que pudieran atribursele. As, era preciso atender los graves problemas de funcionamiento, organiza cin y calidad de las instituciones y programas educativos. Se poda estar en desacuerdo acerca de cules eran las estrategias ms adecuadas para atacar el problema, pero el diagnstico era ampliamente compartido por los actores relevantes (Kent, 2005): la educacin superior requera una reforma integral si se deseaba cumplir con los fines que de ella se esperaban. Esta reforma haba que encararla en el marco ms general de una socie dad sometida a un profundo proceso de cambio social, econmico y polti co (Muoz, 2006; Rodrguez y Casanova, 2005). La transformacin de las relaciones entre sociedad, economa y Estado no poda pasar inadvertida para las universidades. La poltica de ajuste estructural aplicada en Mxico era alentada por una doctrina que pugnaba por ampliar la esfera de influen cia de las fuerzas del mercado, al tiempo que se buscaba reducir el tamao del Estado. Estos cambios en la posicin relativa del Estado frente a la sociedad y la economa repercutieron profundamente en el diseo de las polticas p blicas. Nociones como la descentralizacin de la toma de decisiones, la eficiencia y efectividad de las acciones pblicas, la coordinacin, la rendi cin de cuentas y la flexibilizacin rpidamente se convirtieron en los prin cipios que guiaran la operacin de las polticas pblicas. En este marco de transformaciones, las prioridades y los objetivos de la educacin superior fueron profundamente redefinidos. La calidad de la edu cacin se convirti en una meta mayor porque de ella se esperaba una con tribucin sustantiva para la modernizacin de la economa, la produccin de conocimiento e innovaciones y la formacin de una fuerza de trabajo califi
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cada. Adems, la vinculacin de las instituciones educativas con el mundo empresarial y la esfera productiva comenz a ser concebida no solo como una contribucin de la universidad al desarrollo del pas, sino como condi cin necesaria para participar exitosamente en el proceso de globalizacin. La experiencia de los aos setenta arroj, aos ms tarde, claras indi caciones sobre los riesgos ocasionados por la expansin no regulada de la educacin superior. Mxico, a diferencia de otros pases de la regin, no instrument una reforma integral de la educacin superior como antesala del proceso de expansin de la matrcula superior (Klein y Sampaio, 2002). En su lugar, se opt por una poltica de ampliacin de la oferta educativa que no fue acompaada por las medidas necesarias para asegurar la calidad de los programas educativos. Esta decisin dej a las instituciones educati vas mal preparadas para enfrentar el abrupto crecimiento de la demanda en los aos siguientes.14 La crisis econmica de los ochenta y sus efectos sobre los ingresos pblicos mostraron la fragilidad de los cimientos del sistema de educacin superior. El dficit en materia de cobertura, calidad y equidad oblig a dar un giro a las polticas pblicas a partir de los noventa, sobre todo a partir de la segunda mitad de la dcada. A semejanza de lo ocurrido casi veinte aos atrs, se opt por sumar iniciativas en
14 Durante la primera mitad de los setenta se debatieron varias propuestas de refor ma a la educacin superior que no lograron convertirse en un programa integral. Sin embargo, en ellas se reconoca la magnitud de los retos: acreditacin, equidad, forma cin profesional y movilidad acadmica, fortalecimiento del posgrado, enfoques peda ggicos y curriculares. Segn algunos autores, el fracaso de la reforma puede atribuirse a la falta de consenso entre las universidades autnomas (Rodrguez, 1999). Sin embar go, que la anuies haya sido la principal impulsora de estas reformas espacio donde las universidades autnomas tienen un gran peso sugiere que el gobierno consider la opcin de la reforma como una alternativa incierta y poco atractiva frente a la necesidad de responder a las demandas por la ampliacin de espacios educativos. Esta disyuntiva podra contribuir a explicar la decisin de acotar la poltica de educacin superior a la expansin cuantitativa del sistema.
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distintas arenas de la vida acadmica e institucional antes que por una reforma integral del sistema, pero a diferen cia de lo ocurrido entonces los cambios transformaron profundamente los mecanismos de regulacin y gobierno de la educacin superior. El clima ideolgico de principios de los noventa dot de legitimidad al proyecto reformista. La sociedad mexicana estaba imbuida en un proceso de transformaciones que inclua la privatizacin de empresas pblicas, la descentralizacin de servicios sociales (como la salud y la educacin), la apertura comercial y la desregulacin. En el mbito de la administracin se comenzaron a delinear iniciativas que cuestionaban los estilos tradicionales de ejercicio del poder pblico y de instrumentacin de las polticas pblicas. Estas iniciativas fueron paula tina y selectivamente adoptadas tanto en la hechura de las polticas pbli cas en general como en la ms especfica de las polticas educativas. As, nociones como rendicin de cuentas, evaluacin y gestin orientada a los consumidores, entre otras, comenzaron a poblar el lxico de las polticas pblicas y a dar forma a las acciones gubernamentales (Pardo, 2004). A ello hay que sumar el importante reflujo de los movimientos socia les, estudiantil y gremial, que tanto haban influido en la evolucin de las universidades en los decenios anteriores. No menos importante fue el ago tamiento del discurso originado en la tradicin del nacionalismo revolucio nario. Este vaco poltico favoreci la aparicin de nuevos cdigos, reglas e instituciones impulsadas por los reformistas (Acosta, 2000). Las reformas iniciadas a finales de los ochenta y continuadas hasta ahora se desenvolvieron en dos mbitos fundamentales para la gobernabi lidad del sistema de educacin superior: el de las relaciones entre el Estado y las instituciones de educacin, y el de las relaciones entre estas institucio nes y los actores sociales relevantes (profesores, investigadores, estudiantes y trabajadores administrativos) (Ibarra, 2002). El marco jurdico de la educacin superior se haba limitado principal mente a la regulacin de las relaciones entre el Estado
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y las instituciones educativas. Gran parte de este esfuerzo puede seguirse en la trayectoria de su ms importante concepto jurdico: la autonoma. Con base en esta no cin, las universidades pblicas autnomas se reservaban un control am plio de los asuntos institucionales y dejaban en manos de la administracin central la responsabilidad del financiamiento y la definicin de polticas de orden general. Las polticas de modernizacin, en su intento por renovar las instan cias y mecanismos de gobierno y gestin de las instituciones de educacin superior, indujeron un cambio significativo en las relaciones de poder entre los actores del mundo acadmico, especialmente en las instituciones regi das por el principio de autonoma. Los funcionarios de las universidades se cuentan entre los principales beneficiarios de este proceso. Sin embargo, las trayectorias de modernizacin seguidas por las instituciones en gran medida fueron moldeadas por la situacin interna de cada institucin. Las reformas pudieron anclarse ms firmemente adquirieron legiti midad all donde existan comunidades acadmicas cohesionadas que regularmente tomaban parte del proceso de toma de decisiones en sus ins tituciones. Por medio de los cuerpos colegiados, los acadmicos pudieron negociar la adopcin de las polticas de modernizacin y acomodarlas a las particularidades del entorno institucional. Por el contrario, los estilos ver ticales de gestin y gobierno perduraron en aquellas instituciones donde las comunidades acadmicas eran ms bien dbiles (Kent, 1999). Las medidas inicialmente esbozadas en esos aos y consolidadas en los posteriores propiciaron una importante redefinicin del Estado en su relacin con la educacin superior: abandonaba el papel pasivo, retrotra do a la nica funcin de proveedor de recursos financieros, para asumir un papel ms activo en la regulacin y orientacin del sistema de educacin superior. Este desplazamiento, sin embargo, lo hizo sin recurrir a la herramienta de la planeacin centralizada; por el contrario, apel a una serie de
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meca nismos, mucho ms afines al espritu de la poca, que ponan el acento en la direccin a distancia de los procesos. El abanico de medidas inclua la nueva poltica de financiamiento y el fortalecimiento de la prctica de la evaluacin en todos los niveles de gestin y operacin. Tambin se imple mentaron medidas especficas para impulsar la profesionalizacin de la planta de profesores y la diversificacin de la oferta educativa. Las acciones se desenvolvieron en forma gradual y, en conjunto, desencadenaron una profunda reforma del sistema de educacin superior.
Un
modelo de financiamiento con mayores
niveles de flexibilidad
El financiamiento pblico de la educacin superior no solo determina el nivel de recursos a disposicin de las instituciones (y, de este modo, influye en el desempeo de las mismas), sino que tambin es un componente cen tral de las polticas de regulacin del sistema de educacin superior. La poltica de financiamiento adquiri a partir de los noventa una centralidad que no tena antecedentes. La asignacin del subsidio ordinario, aunque segua la evolucin de la matrcula, era profundamente inequitativo porque los resultados dependan en ltima instancia de la capacidad de negocia cin poltica de cada institucin. Si bien el subsidio ordinario federal contina siendo inequitativo e inercial (aunque ahora determinado principalmente por las plantillas de las universidades), se ha buscado que el desempeo de las instituciones edu cativas tenga cada vez mayor peso en la determinacin del financiamiento pblico. Este cambio fue resultado de la atencin puesta en los cuellos de botella que constrean el desarrollo de las instituciones educativas. La incorporacin de criterios de desempeo en la asignacin de los recursos pblicos oblig a los funcionarios y a los actores acadmicos a prestar mayor atencin a lo que ocurra en sus instituciones.
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La instrumentacin de estas medidas sent las bases para el desarrollo de un aparato administrativo capaz de producir la informacin necesaria para alimentar la toma de decisiones. Este proceso, que apenas se insinu en el transcurso de los aos noventa, se aceler y profundiz con el cambio de siglo. As fue que, en forma paralela al gradual cambio en el esquema de financiamiento, se desarrollaron nuevos mecanismos de gestin y gobierno de las actividades acadmicas. Las evaluaciones se implementaron en un comienzo para retroalimentar el proceso de planeacin, pero conforme se consolidaron otros mecanismos como la acreditacin de programas, la planeacin estratgica y la transparencia comenz a configurarse un nuevo rgimen de gobierno del sistema de educacin superior (Kent et al., 1999; Ibarra, 2002). La presin ejercida por estos procesos oblig a las instituciones de edu cacin superior a desarrollar una planta de funcionarios mejor preparada para enfrentar las presiones del entorno. El giro adoptado en la poltica de financiamiento no modific sustancialmente la segmentacin entre los sec tores pblico y privado. Las instituciones privadas continuaron basando su financiamiento en las colegiaturas y en el apoyo de fundaciones y empresas. Tampoco se modific de manera importante el balance entre los aportes federales y estatales. La Federacin continu aportando la mayor parte de los recursos financieros requeridos por el sistema de educacin superior. A la par del financiamiento a las universidades por medio del subsidio ordinario se instrument por primera vez en esos aos una modalidad de asignacin de recursos extraordinarios basada en los requerimientos y en los resultados de las instituciones de educacin superior. Programas como el promep (Programa de Mejoramiento del Profesorado) o el pifi (Programa Integral de Fortalecimiento Institucional) inauguraron una nueva modali dad
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de inversin en la educacin superior que tendra una notable expan sin en la dcada siguiente.15
Los fondos extraordinarios

Los fondos extraordinarios permitieron canalizar recursos hacia reas crti cas por su incidencia en la calidad educativa. Los recursos canalizados con tribuyeron a impulsar la profesionalizacin del personal docente, la forma cin de cuerpos acadmicos, la introduccin de innovaciones pedaggicas en planes y programas de estudio, la adopcin de nuevas tecnologas, la actualizacin de planes y programas de estudio y la atencin de problemas estructurales (como las pensiones). En un marco en el que gran parte de los recursos del subsidio ordinario se destinan al gasto corriente, el surgimien to de los fondos extraordinarios coloc en la agenda de las instituciones de educacin superior el tema de la inversin a mediano y largo plazos (Kent et al., 1999; Rubio, 2006). Mediante este tipo de mecanismos de financiamiento, la autoridad po ltica buscaba asegurarse de que en el mediano plazo los actores dirigieran los recursos a la atencin de los asuntos que afectaban de manera ms di recta la calidad de la enseanza. En un sentido amplio, estas reformas sen taron las bases para una reestructuracin de la relacin entre la autoridad educativa en especial la federal y las instituciones de educacin supe rior: paulatinamente, las relaciones muy centralizadas y discrecionales se vieron complementadas con las nuevas formas de articulacin
Rollin Kent et al. (1999) plantean que el gran problema presupuestal no reside en los montos asignados a la educacin superior, sino en la distribucin de los mismos entre los subsistemas e instituciones. Las disparidades del gasto por alumno de licencia tura entre instituciones es enorme. Esta desigual distribucin interna de los recursos reflejara la desigual capacidad de las instituciones de educacin superior para influir en la poltica presupuestal. La pregunta es si la poltica de fondos extraordinarios tiene el potencial para corregir estos problemas de distribucin.
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sustentadas en los nuevos esquemas de planeacin y coordinacin. El subsidio pblico, adems de este cambio en el modelo de asigna cin, creci de manera constante. La poltica de incrementos constantes en el financiamiento, sostenida desde principios de los aos noventa, fue interrumpida por la crisis econmica de 1995, con la consecuencia de que el financiamiento federal a las universidades permaneci estancado hasta 1997. En aos recientes los recursos federales destinados a la educacin superior crecieron regularmente: aumentaron a un ritmo promedio anual de 1.4% durante el periodo 2001-2006 y en los ltimos aos (2007-2009) el crecimiento aument en trminos reales a 3.7% (Mendoza, 2009) (gr fica 3).
Grfica 3. Gasto federal en educacin superior, 2000-2009
90 80
Miles de millones de pesos
70 80 50 40 30 20 10 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fuente: Mendoza, 2009.
El ejercicio de los recursos extraordinarios, a diferencia del subsidio ordinario, est sujeto a una serie de mecanismos que aseguran no solamen te el ejercicio eficaz y la aplicacin transparente de los recursos, sino tam bin la realizacin de las metas establecidas en los proyectos. Los recursos comenzaron a distribuirse con base en un proceso de planeacin que iden tifica las
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reas de oportunidad en cada institucin; la evaluacin ofrece elementos objetivos para analizar el efecto de la aplicacin de los recursos y los procedimientos de rendicin de cuentas y de transparencia restan espacio a la arbitrariedad. Un paso decisivo en la articulacin de estos esfuerzos fue la puesta en operacin del pifi a partir de 2001. Dicho programa fortaleci los procesos participativos de autoevaluacin y planeacin realizados en las dependen cias acadmicas y las instituciones de educacin superior y orient la pla neacin a los objetivos de ampliar la capacidad acadmica, mejorar el des empeo y la competitividad de las instituciones, fortalecer la gestin institucional y promover la adopcin de innovaciones educativas. En la primera dcada del nuevo siglo, sobre todo a partir de la segun da mitad, los fondos extraordinarios se han consolidado como mecanis mo de asignacin del presupuesto. Por un lado, el sistema alcanz un mayor grado de integralidad en su funcionamiento al mejorarse la coordi nacin entre los mecanismos de financiamiento, los procedimientos de evaluacin y acreditacin y la planeacin estratgica de cada institucin. Por otro lado, el diseo de los fondos gan en precisin al enfocarse cada uno de ellos a atender problemas especficos como las necesidades de ampliacin de la oferta y la matrcula, la atencin de problemas financie ros estructurales o el reconocimiento de plantillas acadmicas y adminis trativas. Adems, la asignacin de los fondos extraordinarios trascendi recientemente las fronteras del subsistema de universidades pblicas es tatales para comenzar a aplicarse en el subsistema de normales, los insti tutos y universidades del sistema tecnolgico y las universidades intercul turales (tabla 1). La multiplicacin del nmero de fondos extraordinarios se ha visto acompaada por montos crecientes asignados por esta va.16 Como resulta do, estos fondos representan una mayor pro16 Entre 2007 y 2009 se distribuy entre las instituciones pblicas de educacin superior, a travs de este esquema de financiamiento, un monto acumu-
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porcin en el gasto federal de dicado a la educacin superior. De hecho, su peso relativo se duplic en la ltima dcada al aumentar de 7.9% en 2000 a 17.5% en 2009.
Evaluacin y acreditacin
Un modelo de financiamiento como el que comenz a perfilarse en los aos noventa requera un escrutinio meticuloso del desempeo de las institucio nes de educacin superior. Si el monto de los fondos extraordinarios se definira en funcin del desempeo institucional, entonces era imperioso contar con un sistema fluido de informacin que pudiera indicar las reas prioritarias para dirigir el gasto pblico. La diferenciacin de los programas e instituciones de educacin supe rior ha convertido la enseanza superior en un territorio difcil de transitar sin la ayuda de mapas que faciliten la navegacin. La complejidad dificulta la orientacin de los actores interesados en conocer ese territorio: acadmi cos, estudiantes, padres, empresarios, polticos. Este rasgo caracteriza a to dos los sistemas de educacin que han abandonado el modelo de educa cin para las lites. En estas condiciones ya no operan los mecanismos tradicionales fundados en el conocimiento directo. La confianza en la era de la masificacin no puede descansar en la buena voluntad de los involu crados: se requieren procedimientos y mecanismos pblicos explcitamen te diseados para garantizar una mayor transparencia de las instituciones. La acreditacin y el aseguramiento de la calidad de los programas tie nen como fin la construccin de un sistema de educacin superior cada vez ms transparente, responsable y profesionalizado. La ausencia de estos me canismos eleva la incertidumbre y los riesgos que toman los actores a la hora de adoptar una decisin.
lado de 21250 millones de pesos, cifra que no tiene precedentes en la historia reciente de la educacin superior.
Tabla 1. Vigencia temporal de los programas de financiamiento extraordinarios, 2000-2009

2000 o antes
Nombre del fondo
2001
2002
2003
2004
2005
2006 2007
2008
2009
Modernizacin de la Educacin Superior (fomes)
Programa de Mejoramiento del Profesorado (promep)
Aportaciones Mltiples (fam)
Fondo de Inversin de las Universidades con Evaluacin de anuies (fiupea)
Modelo de Asignacin Adicional al Subsidio Federal Ordinario (cupa)
Consolidacin de las upe* y upeas**
Apoyo para la calidad de los institutos tecnolgicos
Apoyo para la calidad de las universidades tecnolgicas
Apoyo a la infraestructura de las universidades interculturales
Programa de Mejoramiento Institucional de las Normales Pblicas
Incremento de la matrcula en educacin superior a las upe y upeas
Ampliacin de la oferta educativa de nivel superior
Ampliacin de la oferta educativa de los institutos tecnolgicos
Apoyo para reformas estructurales de las upe
Reconocimiento de la plantilla de las upe
Apoyo para saneamiento financiero de las upe por debajo de la media nacional en subsidio por alumno *upe: universidades pblicas estatales. ** upeas: universidades pblicas estatales de apoyo solidario. Fuente: Secretara de Educacin Pblica.
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En Mxico coexisten distintas instituciones encargadas de evaluar y acreditar programas e instituciones sin que todava se haya conformado un sistema articulado.17 La evaluacin y acreditacin de instituciones y progra mas creci a un ritmo lento porque estos procedimientos todava no estaban articulados de una manera estrecha con los dems mecanismos de gobierno y regulacin del sistema, especialmente el financiamiento. Las condiciones cambiaron cuando las reglas de asignacin de los fondos extraordinarios comenzaron a exigir a las instituciones de educacin que sometieran sus programas al escrutinio de las agencias de evaluacin y acreditacin. Los primeros pasos se dieron con la creacin de la Comisin Nacional de Evaluacin de la Educacin Superior (conaeva) como instancia encar gada de crear y operar el Sistema Nacional de Evaluacin (1989). Poco despus se crearon los Comits Interinstitucionales de Evaluacin de la Educacin Superior (ciees), encargados de la evaluacin externa y la acre ditacin de los programas. Se esperaba que la evaluacin siguiera tres l neas: a) la autoevaluacin por parte de las instituciones de educacin supe rior, b) la evaluacin del sistema y subsistemas a cargo del conaeva y c) la evaluacin de los programas a cargo de los ciees. Aunque el proyecto no prosper por problemas de coordinacin (De Vries, 2007), el nmero de instancias de acreditacin continu creciendo durante esos aos. El Centro Nacional de Evaluacin (Ceneval), creado en 1994, ten dra el encargo de estudiar y medir el desempeo acadmico de los estudiantes en
Estas instituciones son el Consejo para la Acreditacin de la Educacin Superior (copaes, 2000) y los Comits Interinstitucionales de Evaluacin de la Educacin Supe rior (ciees, 1990). La sep y el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (conacyt) tie nen a su cargo la evaluacin de los programas acadmicos de posgrado; a su vez, la Federacin de Instituciones Mexicanas Particulares de Educacin Superior (fimpes) acredita a las instituciones particulares de educacin superior.
17
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las instituciones educativas del nivel medio superior y superior.18 Ms tarde, en el ao 2000, se cre el Consejo para la Acreditacin de la Educacin Supe rior (copaes) como instancia reguladora de los organismos de acreditacin. De esta manera, el sistema de evaluacin y acreditacin qued confor mado por los ciees, el Sistema Nacional de Investigadores, el Padrn Na cional de Posgrado, el Programa de Carrera Docente, el ceneval y los or ganismos reconocidos por el copaes.19 Actualmente se ha desarrollado un complejo y diversificado modelo que comprende la evaluacin de alum nos, egresados, docentes e investigadores, y la evaluacin externa y acredi tacin de instituciones y de programas acadmicos de licenciatura y pos grado (De la Garza, 2009). Aunque no se trata propiamente de un sistema nacional de evaluacin y acreditacin, son varios e importantes los pasos dados en esa direccin. La evaluacin y acreditacin externas son cada vez ms una condicin para tener acceso al financiamiento extraordinario. Adems de impulsar las soli citudes de evaluacin y acreditacin, esta exigencia ha favorecido una me jor coordinacin entre los distintos componentes educativos del sistema. El aseguramiento de la calidad de los programas educativos se complementa con el Reconocimiento de Validez Oficial de Estudios Superiores (rvoe) que otorga la autoridad educativa a los programas acadmicos que satisfa cen ciertas condiciones exigidas en cuanto a la planta de profesores, las instalaciones y los planes y programas de estudio.20
18 El sector privado mexicano impuls un sistema propio y diferenciado de acredi tacin institucional (modelo norteamericano) en 1993. 19 Los programas acadmicos acreditados por el copaes crecieron de 156 a 1707 entre 2002 y 2008 (en http://www.copaes.org.mx/publicaciones/copaesenero.pdf). A su vez, los programas evaluados hasta 2008 por los comits (ciees) en los niveles 1, 2 y 3 eran 2086, 956 y 333, respectivamente. 20 El Acuerdo 279 establece los procedimientos y normas a seguir para el otorga miento del Reconocimiento de Validez Oficial de los Estudios Superiores (rvoe) a las instituciones particulares. La norma se public en el Diario Oficial
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Desde el punto de vista de la calidad de sus programas, las instituciones de educacin superior en el pas son fundamentalmente heterogneas. En la actualidad, slo 151 instituciones de educacin superior cuentan con 75% o ms de su matrcula en programas acadmicos acreditados. Este grupo se integra por instituciones de todos los subsistemas, entre otras, por 48 uni versidades tecnolgicas, 28 universidades pblicas estatales, 31 institu tos tecnolgicos, dos universidades politcnicas, 20 normales y 15 institu ciones particulares, adems del Instituto Politcnico Nacional y la unam. La expansin del sistema de evaluacin y acreditacin, y la adopcin de estas prcticas permitieron que la proporcin de la matrcula evaluable inscrita en programas reconocidos por su buena calidad creciera de 9.6% en 2001 a 43.8% en 2006 y a 58.5% en 2009 (De la Garza, 2009). Adems de continuar aumentando los estndares de calidad acadmi ca y de mejorar la coordinacin entre los distintos componentes regulato rios, la evaluacin y acreditacin de programas acadmicos estn llamadas a desempear un papel importante en el proceso de internacionalizacin de la educacin superior. En ese sentido, se requiere que en forma com plementaria a la consolidacin interna de esta funcin se fortalezca y di versifique la coordinacin con otros sistemas regionales e internacionales de acreditacin.
Equidad en el sistema de educacin superior

Si bien todava es temprano para hablar de una masificacin de la educa cin superior, muchos de los problemas asociados con este fenmeno co mienzan a esbozarse. El ms relevante desde el
de la Federacin el 10 de julio de 2000. Aunque el rvoe no forma parte del sistema de acreditacin, en los hechos garantiza que los programas de estudio ofrecidos por las instituciones particula res cumplan con los requisitos acadmicos necesarios y estn bajo la constante supervi sin de una autoridad educativa.
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punto de vista de la equidad es la creciente heterogeneidad social de la matrcula. La cuestin no reside simplemente en ampliar la capacidad para albergar a un nmero crecien te de estudiantes, sino en responder de manera adecuada a una demanda que aporta tradiciones, expectativas y aspiraciones diferenciadas de manera creciente. La realizacin plena de la equidad en la educacin superior, como en otros mbitos de la vida social, requiere un papel activo de las polticas pblicas. El enfoque tradicional, que responda a la demanda mediante la ampliacin de la capacidad fsica, se ha mostrado insuficiente e inadecuado para enfrentar los retos contemporneos de la equidad y del desarrollo. La ampliacin de las oportunidades de educacin necesita polticas que en primer lugar reconozcan y atiendan la complejidad del fenmeno. En Mxico solo cinco de cada 100 jvenes del decil ms bajo de ingreso tiene acceso a la educacin superior, en contraste con 60 de cada 100 en el decil de mayores ingresos (grfica 4). Las barreras que obstaculizan la amplia cin de las oportunidades educativas a los sectores ms desfavorecidos son mltiples y operan en distintas etapas de la experiencia de la formacin superior. Los efectos de la desigualdad social se hacen ver con fuerza en el acceso a la universidad, pero tambin se expresan durante la permanencia de los jvenes en la educacin superior y, ya como egresados, en los merca dos laborales. Mxico no contaba, hasta principios de la presente dcada, con un programa de becas y estmulos econmicos para promover la incorpora cin a la enseanza superior de jvenes provenientes de estratos sociales vulnerables. La carencia de un instrumento de este tipo reduca la probabi lidad de que un joven egresado de la enseanza media superior sin los re cursos econmicos suficientes progresara en sus estudios al siguiente nivel. Incluso si el joven lograba realizar el trnsito a la enseanza superior, era muy probable que las presiones econmicas y acadmicas lo impulsaran a abandonar los estudios.
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En 2001 comenz a operar el Programa Nacional de Becas para la Edu cacin Superior (pronabes) como la primera respuesta sistemtica dirigida a mitigar los efectos de la desigualdad en el acceso a la enseanza superior. Pronabes apoya a los estudiantes de instituciones pblicas universitarias o tecnolgicas provenientes de familias con un ingreso menor a cuatro salarios mnimos mensuales. Las instituciones acadmicas participan en el programa ofreciendo tutoras para respaldar el desarrollo acadmico de los jvenes. El Programa comenz en 2001 con la distribucin de 44400 becas; estas prcticamente se duplicaron al ao siguiente (94500) y en los aos posteriores el programa mantuvo un ritmo de crecimiento sostenido. En el ciclo escolar 2008-2009 la oferta ya haba crecido a 267 400 becas (grfica 5). Adems, la expansin del programa no ha perdido su orientacin hacia los estratos sociales ms desfavorecidos. En los ciclos 2006-2007 y 2007-2008 la cobertura del programa entre los estudiantes provenientes de hogares con bajos recursos aument de 31.3 a 40%21 y se prev que en el ciclo 2011-2012 alrededor de 7 de cada 10 (68.3%) estudiantes con desventajas sociales estarn protegidos por una beca del programa. El programa ha comenzado a revertir una antigua deficiencia del siste ma de educacin superior: la incapacidad para atraer y retener a los jvenes provenientes de los estratos sociales de bajos ingresos.
21 Datos provenientes del sistema de informacin de pronabes. La cobertura de Pronabes en esos ciclos escolares creci de 9.9 a 12.4% de la matrcula en instituciones pblicas.
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Grfica 4. Poblacin de 19 a 23 aos que tiene acceso a educacin, por decil de ingreso monetario per cpita, 2008
70 60 50
Porcentaje
40 30 20 10 0 I II III IV V VI VII VIII IX X
Deciles
Fuente: estimaciones de la Subsecretara de Educacin Superior, con base en inegi, Encuesta Na cional de Ingresos y Gastos de los Hogares (enigh), 2004, 2005 y 2008.
C onclusiones
El nuevo modelo de gestin y regulacin de la educacin superior sent las bases para que las principales funciones de la educacin superior estu vieran coordinadas: el financiamiento comenz a estar cada vez ms ligado a los procesos de evaluacin en los distintos niveles de operacin; la pla neacin de carcter participativo favoreci la atencin de los problemas sustantivos de las instituciones acadmicas; la acreditacin de programas acadmicos increment la transparencia del sistema, y los programas aca dmicos se elaboraron en ms estrecha articulacin con las demandas so ciales y el entorno productivo. As, el modelo garantiz un marco ms es table para impulsar la expansin de la matrcula y la diversificacin de la oferta educativa.22
22 El programa de modernizacin avanz sin que fuera necesario emprender gran des reformas al marco legal de la educacin superior. En ese sentido, podra decirse que el enfoque basado en los incentivos le gan la partida al de tipo nor-
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Grfica 5. Total de becas pronabes asignadas por ciclo escolar, 2001-2008

300 000
207 285
250 000 200 000

161 787
214 217
183 047
150 000
122 642
137 162 94 539
100 000
44 477
50 000 0
2001-2
2002-3
2003-4
2004-5
2005-6
2006-7
2007-8
2008-9
Fuente: Pronabes, 2009.
Sin embargo, al decir de algunos observadores, el programa moderni zador est lejos de haber concretado sus promesas. El desencanto tiene dos vertientes. Por un lado, se ha insistido en la multiplicacin de los efectos no deseados de esas polticas. Con independencia del grado en que alcanzan su cometido formal las polticas modernizadoras, estas suelen producir efectos no deseados o consecuencias no anticipadas que reproducen algu nas condiciones que se pretendan remover. As, por ejemplo, se afirma que la urgencia por obtener las credenciales exigidas por el proceso de profesio nalizacin ha obligado a muchos a incursionar en programas de posgrado sin reparar en la calidad y pertinencia de los mismos; la evaluacin minu ciosa se ha transformado en una pesada carga burocrtica para las trayec torias acadmicas de docentes e investigadores; se plantea tambin que la transferencia de poder en las instituciones de educacin superior ha favo recido a los estamentos burocrticos antes que a los acadmicos; y, final mente, se ha sealado que los nuevos modelos de gestin y gomativo que busca sancionar las prcticas y conductas no deseables. El dilema de la evolucin futura del sistema de enseanza en parte tiene que ver con superar la dicotoma entre las concep ciones racional y normativa de los sujetos.
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bierno no se han articulado apropiadamente con las tradiciones universitarias locales (Acosta, 2006; Ibarra, 2002; Gil, 2000). Por otro lado, tambin se ha argumentado que los actores del campo acadmico a menudo han logrado escapar a las constricciones planteadas por las polticas de incentivos basados en el actor racional. Desde esta perspectiva se suele decir que los incentivos y estmulos no han sido sufi cientes para construir al acadmico, el planeador y los estudiantes tpicos de la organizacin moderna. En su lugar, se afirma, los actores despliegan estrategias que les han permitido acomodarse a las exigencias del entorno (evaluaciones, auditoras, exmenes) sin que ello est asociado con cam bios significativos en las prcticas acadmicas. En este tipo de contextos, las prcticas acadmicas tradicionales suelen encontrar condiciones propi cias para reproducirse: las redes clientelares en algunas instituciones de educacin superior pblicas se han acomodado para retener su control (Kent, 2005) y la profesionalizacin de los cuerpos docentes y de investi gacin no ha impedido que las viejas prcticas de trabajo individual y com petitivo continen dominando el escenario universitario (Acosta, 2006; Gil, 1994, 2000). A pesar de los desencantos que han acompaado la instrumentacin de las polticas modernizadoras, las virtudes de los nuevos modelos de gestin no son pocas ni intrascendentes. Las instituciones han ganado po der para elaborar su propia agenda de desarrollo y planear su evolucin por lo menos en el mediano plazo; ello ha redituado en un fortalecimiento de los vnculos con el entorno social y econmico local; la competencia basada en el mrito ha permitido una mejor distribucin de los recursos; los pro gramas, currculos y contenidos han ganado en calidad y pertinencia; y tam bin se han implementado acciones dirigidas a ampliar el acceso de grupos tradicionalmente excluidos de la educacin superior. La institucionalizacin de las prcticas promovidas en el marco de las recientes reformas probablemente seguir dos derroteros: por un lado, la consolidacin del rgimen democrtico en el pas
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deja poco margen para impugnar las polticas de educacin superior desde el ngulo del dficit de legitimidad del sistema poltico. Los atributos del viejo estilo de diseo e instrumentacin de polticas el centralismo, los consensos acotados, la opacidad de los procesos han perdido su eficacia como herramientas de conduccin de los asuntos pblicos bsicamente porque ya no existe el r gimen que las sustentaba. Por otro lado, la institucionalizacin de las prc ticas y valores que la reforma educativa impulsa requerir decisiones expl citas en ese sentido. En gran medida, el xito depender de la capacidad de la poltica pblica para fortalecer los vnculos de cooperacin y confianza entre los actores del sistema de educacin superior y con los dems actores relevantes. La poltica pblica debe promover una mayor cooperacin con los actores que antao aspiraba a controlar. El hecho de contar con polticas pblicas ampliamente aceptadas no solo redundar en una mayor legitimi dad de las mismas, sino que tambin ganarn en eficiencia. La apertura del proceso de diseo de la poltica de educacin superior a los actores debera apuntar a desarrollar un modelo en el que el tradicio nal estilo de las polticas pblicas desde arriba hacia abajo, tan firmemen te arraigado en la cultura poltica nacional (Pardo, 2004), comenzara a ce der espacios a los nuevos estilos de gestin pblica, ms flexibles y atentos a las demandas originadas en el entorno. Para ello ser necesario fortalecer an ms los espacios y canales de comunicacin entre los tomadores de decisiones en los distintos niveles, los actores del mundo acadmico y los sujetos relevantes de los mbitos social y econmico. La poltica de educacin superior podra beneficiarse ampliamente con los aportes de los nuevos modelos de gestin pblica. Un impulso innova dor hacia este tipo de modelos de gestin proviene de los cambios ms profundos y de ms largo aliento que estn transformando el lugar ocupa do por la ciencia y el conocimiento en las sociedades modernas. La natura leza cooperativa de la produccin del conocimiento en las sociedades
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con temporneas obliga a las instituciones de educacin superior a replantear sus relaciones con los actores del entorno social y econmico. El surgimiento de la sociedad del conocimiento ha creado las condicio nes para el establecimiento de un nuevo contrato entre ciencia y sociedad (Gibbons, Limoges y Nowotny, 1994): un pacto en el que los objetivos y las orientaciones del campo cientfico y de la enseanza superior ya no se definen en el mbito acotado de las instituciones especializadas, sino en el contacto fluido con la sociedad.
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II. La educacin superior: escenarios y desafos futuros

en colaboracin con Jos
Luis vila
La educacin superior constituye uno de los activos ms valiosos de la sociedad contempornea. No solo es un medio que favorece la movilidad y cohesin sociales, sino que resulta crucial para impulsar el desarrollo de los pases. Esto explica que a menudo diversas voces manifiesten su preocupacin y alarma por la insuficiente cobertura y calidad de la educacin superior en Mxico y enfaticen la necesidad de redoblar el paso para superar estos rezagos. La cobertura total de la educacin superior en Mxico alcanza en la actualidad el equivalente a 3 de cada 10 jvenes de 19 a 23 aos. No obstante los avances recientes, esta cifra es muy baja si la comparamos no solo con la registrada por los pases ms avanzados (donde los niveles de cobertura se elevan a 60 o 70%), sino tambin por los pases de desarrollo relativo similar como Argentina y Chile (que cuentan con una cobertura de 68 y 55%, respectivamente). La superacin de este rezago es imprescindible para lograr una insercin favorable en la emergente economa del conocimiento y reducir las brechas que nos separan de otros pases. Para construir un futuro deseable en la educacin superior, se requiere, entre otras muchas tareas, anticipar desafos y oportunidades en la materia, delinear cursos de accin alternativos, evaluar sus costos y consecuencias, fijar metas socialmente compartidas y lograr el compromiso de todos los actores relevantes para lograrlas. Con ese propsito, en este trabajo nos apoyamos en un ejercicio de prospectiva para valorar, con base en un nmero limi53
54
la educacin superior: escenarios y desarfos futuros
tado de trayectorias alternativas, la magnitud de los esfuerzos que el pas tendra que emprender en los prximos aos para aumentar de manera significativa la cobertura de la educacin superior. Los resultados de este ejercicio de prospectiva sugieren que para alcanzar metas cada vez ms ambiciosas, es preciso alinear esfuerzos, establecer objetivos comunes y avanzar hacia la configuracin de una poltica con visin de Estado. Dicha poltica debe articular un proyecto nacional en la materia, fijar prioridades y compromisos y garantizar el adecuado sustento financiero de las instituciones educativas.
El
punto de partida
En los aos recientes la matrcula y la cobertura de la educacin superior han crecido de manera significativa: mientras que en el ciclo 2006-2007 el nmero de estudiantes (sin considerar el posgrado) era ligeramente superior a 2.5 millones de alumnos, en el ciclo 2010-2011, de acuerdo con estimaciones preliminares, se super la cota de los tres millones. Este dinamismo de la matrcula permiti elevar la cobertura total de la educacin superior a ms de 30% en el ltimo ciclo escolar. Cabe sealar que casi 70% del aumento de la matrcula en el periodo reciente se origin en el esfuerzo de las instituciones pblicas de educacin superior. Este nuevo impulso requiri, entre otras tareas, crear 92 instituciones y 52 extensiones de instituciones ya existentes, llevar a cabo 1343 proyectos de ampliacin y mejora de los campus e instalaciones universitarias, aprovechar ms adecuadamente la capacidad instalada de algunos subsistemas educativos y aumentar la matrcula en las modalidades no presenciales. A pesar de estos esfuerzos, la cobertura actual no es la que cabra esperar del grado de desarrollo de Mxico ni de las expectativas y aspiraciones de los mexicanos.
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Se requiere, en consecuencia, redoblar el paso para ampliar el acceso de las y los jvenes a la educacin superior. As lo reconoce, por ejemplo, la Asociacin Nacional de Universidades e Instituciones de Educacin Superior (anuies), instancia que ha fijado la meta de elevar la cobertura de la educacin superior a 48% en 2020.1 Recientemente, otros actores han propuesto alcanzar en ese mismo ao una cobertura de 60%. Se trata de propuestas que exigiran esfuerzos y recursos considerables, aunque con ritmos diferenciados. Para contribuir a valorar la envergadura de los desafos, se exploran a continuacin los siguientes cuatro escenarios al 2020 y 2030: El primer escenario (A) deriva de extrapolar el aumento promedio anual de la cobertura de educacin superior logrado durante el primer trienio de la administracin del Presidente Caldern para las prximas dos dcadas; El segundo escenario (B) supone mantener constante hasta 2030 el aumento observado en la cobertura de educacin superior durante el ltimo ciclo escolar (de 1.47%), que es con mucho el ms elevado en los ltimos 13 aos; El tercer escenario (C) se define a partir de las exigencias que supone alcanzar una meta de cobertura de 48% en el 2020.2 El cuarto y ltimo escenario (D) supone lograr en ese ao una cobertura de 60%.
1 anuies, Consolidacin y avance de la educacin superior en Mxico. Elementos de diagnstico y propuestas, Mxico, anuies, 2007 2 Los escenarios C y D se ajustaron con una funcin logstica, la cual modela el crecimiento en tres etapas: al inicio el crecimiento se aproxima a una evolucin exponencial, inmediatamente despus crece cada vez a mayor velocidad hasta que encuentra un punto crtico y modera el crecimiento y en la tercera etapa el crecimiento tiende a estabilizarse.
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En la grfica y el cuadro 1 se presenta la evolucin de la cobertura y la matrcula asociada a cada uno de estos cuatro escenarios.3 En el escenario A la cobertura seguira un ascenso suave por la adicin de aproximadamente 1.05 puntos porcentuales por ao. Bajo este escenario, la matrcula alcanzara 4.0 millones en 2020 y 4.2 millones en 2030. El escenario B descansa en una adicin constante de aproximadamente 1.47 puntos porcentuales por ao a la tasa de cobertura educativa. Con esta dinmica, la matrcula se elevara a 4.4 millones en 2020 y a 4.9 millones en 2030. El escenario C incorpora la meta propuesta por anuies en 2020, lo que implica una matrcula de 4.7 millones en 2020 y casi 5.4 millones en 2030. Finalmente, bajo el escenario D, el vertiginoso ritmo de crecimiento en la cobertura de educacin superior implicara una matrcula de 4.5 millones en 2015, 5.9 millones en 2020 y 6.7 millones en 2030.
El
desafo de la convergencia regional
de las oportunidades educativas
Los cuatro escenarios identificados exigiran un aumento significativo de la matrcula de educacin superior en todas las entidades federativas, sobre todo en los estados rezagados, lo cual provocara una gradual convergencia regional de las oportunidades educativas.4 Si bien las brechas por entidad federativa seguiran siendo significativas en el horizonte de proyeccin de una o dos
Para el clculo de la cobertura bruta en los cuatro escenarios se consider la proyeccin de la poblacinde 19 a 23 aos de edad elaborada por el Consejo Nacional de Poblacin. Disponible en www.conapo.gob.mx. 4 Los cuatro escenarios estn formuladas con base en la hiptesis de convergencia de la cobertura de educacin superior por entidad federativa en el 2050.
3
57
dcadas, todos los estados mejoraran su cobertura e ingresaran, con mayor o menor velocidad, a una etapa de masificacin de la educacin superior. En esa trayectoria influye sin duda el punto de partida de la proyeccin, ya que un nmero cada vez mayor de entidades alcanza en la actualidad una cobertura de al menos 25%. Hace apenas diez aos nicamente siete entidades federativas presentaban una cobertura igual o mayor a 25%; su nmero aument a 15 entidades en el ciclo escolar 2006-2007, y para el ciclo 20092010 ya eran 24 entidades las que superaban ese umbral.
En el cuadro 2 se identifican, para los cuatro escenarios, los diez estados donde el crecimiento de la cobertura sera ms elevado entre 2010 y 2030:
Bajo el escenario A sera necesario aumentar las coberturas entre 85 y 146% en esas diez entidades federativas; El escenario B implicara incrementos de entre 115 y 199%; En el escenario C los aumentos iran de 136 a 227%; En el escenario D, que es el ms exigente, los aumentos se ubicaran en el rango de entre 190 y 323%. El esfuerzo sera monumental en el ltimo escenario, pues implicara, en el caso de Quintana Roo, aumentar la matrcula de 25001 a 109625 estudiantes entre 2010 y 2030, y en el estado de Mxico de 326081 a 1027415 estudiantes en el mismo periodo.
D imensionando
el esfuerzo requerido
Los cuatro escenarios presentados, con sus complejas expresiones regionales, aportan valiosos elementos para estimar los diferentes esfuerzos implicados en la ampliacin, a ritmos diferenciados, de
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las oportunidades educativas de nivel superior. Cada uno de los escenarios implicara volmenes significativos de inversin. Sin embargo, como veremos ms adelante, la magnitud y complejidad de los desafos no se agota en el esfuerzo presupuestal.
F inanciamiento
de la educacin superior
No obstante que la escasez de recursos ha sido un rasgo endmico del sistema de educacin superior, en los aos recientes el financiamiento federal ha crecido de manera significativa, permitiendo una sensible mejora de diversos indicadores financieros del sistema. Por ejemplo, la inversin educativa como porcentaje del producto interno bruto pas de 0.54% en 2006 a 0.65% en 2010. Sin embargo, todava estamos lejos de destinar el 1% del producto interno bruto para la educacin superior, meta establecida como deseable por diversos actores. Asimismo, la inversin federal por alumno aument de 39385 pesos en 2006 a 47939 pesos en 2010, aunque estos montos son insuficientes si se les compara con la que realizan otros pases de mayor desarrollo o de desarrollo relativo similar. En este contexto, la factibilidad de los distintos escenarios depende en buena medida de la realizacin de esfuerzos cada vez ms significativos en materia de financiamiento. Si como ha ocurrido en el pasado reciente, alrededor del 68% del aumento de la matrcula se originara en el rgimen de sostenimiento pblico, sera necesario incorporar entre 2010 y 2020 alrededor de 680000 (escenario A), 962000 (escenario B), 1141000 (escenario C) y 1880000 estudiantes (escenario D). Como se puede advertir, el aumento en la matrcula de las instituciones pblicas asociado al escenario D casi triplica al propuesto en el escenario A. Aunque marcadamente diferenciados, estos nmeros implicaran un esfuerzo presupuestal sostenido en trminos reales de va-
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rios miles de millones de pesos adicionales al ao (sin considerar las inversiones en infraestructura). Por ejemplo, si la evolucin de la inversin per capita real creciera en los prximos diez aos a un ritmo anual semejante al observado en el periodo reciente, seran necesarios en el escenario A al menos 3500 millones de pesos adicionales por ao; 5000 millones de pesos en el escenario B; poco ms de 6000 millones en el escenario C y casi 10000 millones de pesos en el escenario D. Las inversiones podran ser superiores si eventualmente se propusiera cerrar de manera significativa las brechas de la inversin per capita con otros pases. La disponibilidad de los recursos financieros requeridos para hacer factible cada escenario depende no solo del desempeo de la economa, sino sobre todo de la construccin de acuerdos entre los diversos actores relevantes para otorgarle la mxima prioridad a la ampliacin de las oportunidades educativas.
C recimiento
y heterogeneidad social
de los estudiantes
La masificacin de la educacin superior necesariamente modificar la composicin social de la poblacin estudiantil. Mientras que en los modelos elitistas los estudiantes provienen principalmente de las clases altas, en los modelos masificados el origen social de los estudiantes es heterogneo. La ampliacin de las oportunidades educativas en Mxico ya est favoreciendo el creciente acceso a la educacin superior de las y los jvenes provenientes de familias de escasos recursos. De hecho, se estima que la proporcin representada en la matrcula total por los estudiantes cuyos ingresos familiares se ubican en los primeros cuatro deciles aument de 13.9% en 2004 a cerca de 20.6% en 2010. De seguir la dinmica observada en los ltimos aos, casi 31 por ciento en 2020 y al menos 35% de la matrcula total en 2030
60
podra estar representada por jvenes de escasos recursos. Esto significara: En el escenario A, alrededor de 1235000 estudiantes en desventaja socioeconmica en 2020 y 1472000 en 2030. En el escenario B implicara, en esos mismos aos, cerca de un 1376000 y 1728000 alumnos con esas caractersticas; En el escenario C 1459000 y 1898000 estudiantes en situacin de desventaja econmica. En el escenario D alrededor de 1824000 y 2391000 jvenes provenientes de los cuatro primeros deciles de ingreso. Para evitar que el origen social determine el destino educativo de los jvenes, sera necesario fortalecer los programas de becas. Hoy en da, casi 390000 jvenes reciben una beca de alguno de los programas federales, lo que representa el equivalente a casi seis de cada diez jvenes matriculados en la educacin superior provenientes de familias situadas en los primeros cuatro deciles de ingreso. Si al menos esta relacin se mantuviera en los prximos aos, sera necesario, en el escenario A, otorgar una beca al menos a 740000 jvenes cada ao; en el escenario B a 825000; en el escenario C a 875000 y en el escenario D a 1094000 jvenes, lo cual exigira incrementar significativamente la inversin anual en esta materia.
La
expansin del nivel medio superior
La dinmica del sistema de educacin superior se encuentra ntimamente interconectada con las trayectorias y los avances de los niveles educativos previos, muy particularmente con la matrcula y la eficiencia terminal de la educacin media superior. En consecuencia, las expectativas de crecimiento de la cobertura de la educacin superior podran verse obstaculizadas si no ocurriese
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un crecimiento acelerado tanto del nmero de estudiantes egresados del nivel medio superior (hasta su eventual universalizacin), como del nmero de estudiantes preparados y suficientemente motivados para transitar del bachillerato al nivel superior. Para situar la ndole de este desafo, en el escenario A, el menos exigente, el nuevo ingreso a la educacin superior aumentara cerca de 31% entre 2010 y 2020 (al pasar en ese periodo de 818000 a 1072000 estudiantes); en el escenario B crecera en alrededor de 44% (de 830000 a 1196000 alumnos); y en el escenario C se incrementara cerca de 52% (de 832000 a un 1269000 estudiantes). El reto ms significativo residira en el escenario D, donde el nuevo ingreso aumentara en ese mismo periodo ms de 88% (al pasar de 858000 a 1588000 alumnos).
La
demanda de docentes
La expansin de la matrcula se reflejara de inmediato en el incremento de la demanda de profesores. Adems, se requerira reemplazar a los docentes que arribarn en el curso de los prximos aos a la edad de retiro. Asimismo, las instituciones educativas enfrentaran el desafo de impedir que la renovacin constante de la planta acadmica afectara negativamente la calidad de la oferta educativa o minara el proceso de profesionalizacin del personal acadmico. En la actualidad participan casi 330000 docentes en el nivel superior. De ese total, alrededor de uno de cada cuatro (81550) son profesores de tiempo completo (ptc), quienes en su gran mayora trabajan en instituciones pblicas (87%). Los cuatro escenarios identificados en este documento constituyen una valiosa herramienta para valorar la evolucin de la eventual demanda futura de docentes:5
Las previsiones sobre la demanda futura de ptc descansan en el supuesto de que la actual relacin de 35 alumnos por ptc disminuye a 24.9 al final del
5
62
El escenario A implicara aumentar el nmero de ptc entre 2010 y 2020 en alrededor de 52% y entre 2010 y 2030 en 87%. De esta manera, el nmero de docentes pasara de 86000 en 2010 a 130000 en 2020 y a 160000 en 2030. Bajo este escenario, a la plantilla de profesores de tiempo completo se adicionaran en promedio 5300 docentes por ao en el periodo 2010-2020. El escenario B exigira un crecimiento acumulado en el nmero de ptc de 66% en la primera dcada y de 116% en todo el horizonte de proyeccin, lo que significara pasar de 86000 docentes en 2010 a 144000 en 2020 y a 187000 en 2030. En este caso, el aumento neto anual de docentes se elevara a 5700 durante la dcada 2010-2020. En los escenarios ms exigentes se agregara un nmero an ms significativo de ptc. Por ejemplo, en el escenario C aumentara de 87000 docentes en 2010 a 153000 en 2020 (con un crecimiento de 76%) y a 206000 en el periodo 2010-2030 (lo que implicara un crecimiento de 137%). Bajo este escenario, el incremento neto por ao se elevara a un promedio de 6600 docentes durante el periodo 20102020. En contraste, en el escenario D el nmero de ptc aumentara de 90000 a 191000 entre 2010 y 2020 (con un crecimiento de 113%) y a 259000 docentes en 2030 (con un incremento de 189% a lo largo de todo el horizonte de la proyeccin). Bajo este escenario sera necesario un aumento neto promedio de 10100 docentes por ao entre 2010 y 2020. Cualquiera de los escenarios propuestos exigira a las instituciones de educacin superior, en particular a las instituciones pblicas, esfuerzos inditos de formacin y reclutamiento de profesores. La cuanta de la eventual demanda futura de ptc asociada
periodo de proyeccin (2030).
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a cada uno de los cuatro escenarios pone de relieve la necesidad tanto de garantizar el financiamiento como de impulsar una gran transformacin que permita formar a los docentes que requerira la masificacin de la educacin superior.6 A fin de sostener y, en su caso, elevar la calidad educativa, la incorporacin de ptc a las instituciones educativas deber ser preferentemente con estudios de posgrado. En la actualidad, alrededor de 69 de cada 100 ptc tiene estas caractersticas (70% de los ptc de las instituciones pblicas y 65% de los ptc de las instituciones particulares). Si con fines ilustrativos se asume que a lo largo del horizonte de proyeccin la proporcin de ptc con posgrado podra elevarse de 69 a por lo menos 90%, es posible apreciar la envergadura del reto que significara formar a ptc altamente calificados de las instituciones de educacin superior, en especial de las instituciones pblicas. As, de acuerdo con el escenario A, el nmero de ptc con posgrado aumentara de 59000 en 2010 a 105000 en 2020 y a 144000 en 2030. Bajo el escenario B su nmero se elevara de 60000 a 116000 entre 2010 y 2020 y a 169000 al final de la siguiente dcada. Por su parte, el escenario C se incrementara de 60000 en 2010 a 123000 en 2020 y a 183000 en 2030. Finalmente, el escenario D, que es el ms exigente, pasara de 62000 a 153000 entre 2010 y 2020 y a 233000 en 2030.
P oltica
con visin de
E stado
para la educacin superior
Mxico ya est superando la depresin econmica inducida por la crisis mundial. Las previsiones del Banco de Mxico y otros organismos internacionales sugieren que la economa mexicana
Cabe destacar que no se considera en estas estimaciones el eventual impacto de una reforma curricular. Por ejemplo, una reduccin del nmero de cursos podra tener efectos notorios sobre la demanda futura de docentes.
6
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est iniciando un ciclo expansivo, con un crecimiento promedio anual de alrededor de 4.2%. Esta coyuntura abre una nueva oportunidad para retomar la agenda del financiamiento de la educacin superior con el fin de garantizar los recursos que permitan ampliar de manera significativa las oportunidades educativas para los jvenes. Como ya se dijo anteriormente, los retos no se localizan nicamente en el esfuerzo financiero que habra de realizarse en los prximos aos para sustentar el rpido crecimiento de la matrcula y la cobertura de la educacin superior. Las experiencias de otras pocas sugieren eludir a toda costa los riesgos ocasionados por la expansin no regulada de la educacin superior. Hay consenso de que no se trata solo de aumentar la matrcula per se, sino adems de evitar que la masificacin de la educacin superior redunde en una oferta educativa de baja calidad. Sin una educacin de calidad no sera posible romper el crculo vicioso de la exclusin. La experiencia internacional ensea que todos los sistemas educativos que transitan por un proceso de masificacin se ven obligados a impulsar reformas a la arquitectura institucional de la educacin superior y a revisar las modalidades y formas de organizacin, gestin y administracin de las instituciones educativas. Los diferentes escenarios sugieren la necesidad de avanzar hacia la convergencia regional de las oportunidades educativas; impulsar el rpido crecimiento en el nmero de egresados del nivel medio superior; fortalecer las capacidades institucionales para formar adecuadamente a los miles de profesores y acadmicos que supondra el rpido aumento de la matrcula; y favorecer el acceso a y permanencia en la educacin superior de los jvenes provenientes de las familias de escasos recursos. Para hacer viables los escenarios ms ambiciosos, es preciso que la educacin superior se constituya en una verdadera prioridad, consensuada nacionalmente, y concite compromisos, esfuerzos sostenidos y apoyo genuino de los actores relevantes.
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Se trata, esencialmente, de construir una poltica con visin de Estado. Para decirlo en trminos de Rousseau, se necesita de un nuevo contrato educacional que defina condiciones, compromisos, esfuerzos y retornos de los actores relevantes, con el fin de disear y construir las condiciones que permitan impulsar y ordenar el esfuerzo y la creatividad colectiva. El impulso continuado hacia una poltica con visin de Estado es imprescindible no solo para garantizar el adecuado sustento financiero de las instituciones educativas, sino tambin para alinear esfuerzos y propsitos y para brindar certidumbre a la sociedad de que la inversin en educacin es incuestionablemente provechosa, competitiva y gestionada con transparencia. Como se puede advertir, conquistar la historia del futuro todava est en nuestras manos.
Cuadro 1. Evolucin de la matrcula y la cobertura de educacin superior segn cuatro escenarios, 2010-2030 Escenario B 3037322 3762964 4452741 4881041 60.0 5361288 65.9 45.3 4722126 48.0 37.9 3867751 39.0 4507974 5902657 6753450 30.5 3044600 30.6 3138628 Escenario C Escenario D 31.6 45.4 60.0 83.0
Ao
Escenario A
2010
2995304
30.1
2015
3511275
35.4
2020
3995512
40.6
2030
4158999
51.1
Cuadro 2. Diez estados que ms aumentaran la cobertura de educacin superior entre 2010 y 2030 Escenario B Cobertura 2010 27.4 26.9 25.0 57.7 58.7 59.0 115.7 118.5 131.1 2030 % de inc. 2010 27.4 26.9 25.0 Cobertura 2030 64.8 64.5 63.3 % de inc. 136.30 139.50 153.20 Escenario C Escenario D Cobertura 2010 28.3 27.9 25.9 2030 % de inc. 82.4 190.70 82.2 195.10 81.4 214.70
Escenario A
Cobertura
2010
2030
% de inc.
Baja California
26.9
49.8
84.8
Durango
26.5
49.5
86.9
Tlaxcala
24.5
48.2
96.3
Michoacn 24.5 23.0 21.5 20.6 19.8 19.6 17.7 52.8 198.9 17.7 58.0 227.60 54.2 177.3 19.6 59.6 203.90 20.3 18.4 54.4 175.1 19.8 59.7 201.50 20.5 54.9 167.1 20.6 60.3 192.70 21.4 79.4 79.0 78.9 77.8 55.5 158.6 21.5 61.0 183.30 22.3 79.9 56.5 145.5 23.1 62.1 168.90 23.9 80.6 237.30 258.10 271.70 284.50 288.00 323.10 57.4 134.1 24.6 63.1 156.50 25.4 81.3 219.40
24.1
47.9
98.6
Mxico
22.6
46.9
107.1
Guanajua21.1 to
45.7
116.8
Guerrero
20.2
45.1
123.0
Oaxaca
19.4
44.4
128.9
Chiapas
19.2
44.3
130.5
Quintana Roo
17.3
42.7
146.3
III. El desafo de universalizar la educacin superior
Garantizar el acceso de un creciente nmero de jvenes a la educacin superior constituye uno de los desafos de mayor trascendencia para el presente y el futuro de Mxico. Hace apenas cuatro aos, en el ciclo escolar 2006-2007, el nmero de estudiantes de este nivel educativo (sin considerar el posgrado) ascendi a 2525000 estudiantes. En contraste, en el ltimo ciclo escolar (2010-2011), la matrcula sobrepas la cifra de 3070000 alumnos, segn cifras definitivas provenientes del formato 911 de la sep. La dinmica de crecimiento de la matrcula se aceler de manera significativa en los dos ciclos escolares ms recientes, cuando aument alrededor de 350000 estudiantes, cifra rcord en la historia de la educacin superior en Mxico. Se trata, sin duda, de un logro relevante que sita la cobertura total en el equivalente a 30.9% de la poblacin de entre 19 y 23 aos. No obstante este significativo avance, todos reconocemos que la cobertura actual no es la que cabra esperar del grado de desarrollo ni de las expectativas y aspiraciones de los mexicanos. Este hecho obliga a redoblar el paso para ampliar el acceso de los jvenes a la educacin superior. Nos encontramos en esta coyuntura frente a una suerte de disyuntiva o sendero que se bifurca. Uno de ellos es el de la inercia y el conformismo. Si seguimos avanzando al ritmo en el que lo hemos hecho a lo largo de las dos ltimas dos dcadas, sumaramos anualmente menos de un punto porcentual a la cobertura total. As, llegaramos en el 2020 a 38.5% y en el 2030 a 46.5% .
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70
el desafo de universalizar la educacin superior
Por el contrario, si optamos por el sendero ms exigente, como el seguido durante los ltimos dos aos, Mxico podra entrar de lleno al estadio de la universalizacin de la educacin superior en las siguientes dos dcadas. De acuerdo con los escenarios ms ambiciosos, la cobertura de la educacin superior podra alcanzar entre 48 y 60% en 2020 y entre 66 y 83% en el 2030;1 es decir, un crecimiento promedio anual de entre 1.8 y 2.6% durante las prximas dos dcadas. Este esfuerzo nos colocara en los siguientes veinte aos en el nivel alcanzado por pases de desarrollo relativo similar e incluso por pases ms desarrollados. No tengo duda acerca de cul es el sendero que mejor refleja las aspiraciones del Mxico ganador. Debemos lograr la proeza de universalizar la educacin superior en las siguientes dos dcadas. Esta proeza exige realizar esfuerzos inditos en la historia de la educacin de nuestro pas. Las metas de crecimiento propuestas no son imposibles de alcanzar si consideramos tanto la experiencia reciente de Mxico y sus capacidades institucionales, como las experiencias de otros pases. Por ejemplo, la tasa bruta de cobertura de educacin superior en Corea aument 3.4 puntos cada ao entre 1990 y 2008. En el mismo lapso, la cobertura en Venezuela y Finlandia aument 2.8 puntos, y en Australia, Nueva Zelandia, Portugal, Italia y Chile la expansin fluctu entre 2 y 2.3 puntos. Gracias a ese esfuerzo encomiable, estos pases han alcanzado ya la etapa de universalizacin de la educacin superior. Para hacer viables los escenarios ms ambiciosos, es preciso que la educacin superior se constituya en una verdadera prioridad, consensuada nacionalmente, y concite compromisos, esfuerzos sostenidos y apoyo genuino de todos los actores polticos relevantes. Las tareas en puerta para que esto logre materializarse
Al respecto, vase Rodolfo Tuirn y Jos Luis vila, La educacin superior: escenarios y desafos en Este Pas, nm. 239, marzo de 2011.
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son diversas. Aqu mencionar nicamente algunas de las ms relevantes: Lograr un consenso social acerca de la importancia de la educacin superior para el desarrollo social y econmico. Para lograr este consenso todos los actores involucrados en la educacin superior estamos obligados a generar, multiplicar y difundir argumentos que afiancen la certeza sobre los beneficios presentes y futuros que representa la inversin en la educacin superior, as como sus efectos multiplicadores en el desarrollo econmico y social. Un estudio reciente, por ejemplo, concluye que cada ao adicional de educacin superior mejora los ingresos de las personas en un promedio de 8.8%.2 Construir una visin compartida de la educacin superior. Necesitamos ser capaces de imaginar la educacin superior que queremos tener en 20 o 30 aos no solo en lo que toca a la cobertura, sino tambin respecto a la calidad, la equidad y la pertinencia de la educacin superior, entre otros. Debemos aspirar a universalizar el acceso y tambin a ser cada vez ms competitivos en el terreno internacional; a tener por lo menos cinco, 10 o ms universidades en los rankings internacionales, por ejemplo. Establecer alianzas sociales y polticas ms slidas y amplias. Un proyecto como el propuesto exige compromisos claros y explcitos de actores muy diversos. Un reto tan monumental debe incorporar a la sociedad civil organizada, a los empresarios, a los gobiernos estatales y a los medios de comuni2 Marco Antonio Austria y Francisco Venegas-Martnez, Rendimientos privados de la educacin superior en Mxico en 2006. Un modelo de correccin del sesgo por autoseleccin, en El Trimestre Econmico, nm. 310, abril-junio de 2011.
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cacin, entre otros. Es claro que contar nicamente con el apoyo de los actores tradicionales ya no ser suficiente ante la envergadura de los desafos en puerta. Impulsar acuerdos entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo. Debe haber suficiente voluntad poltica en estos dos poderes para asumir las cuantiosas inversiones que conlleva impulsar una poltica de largo plazo. Es claro que debemos apelar a una suerte de altruismo de los actores polticos, es decir, al sacrifico del beneficio poltico o el rendimiento electoral de corto plazo en aras del desarrollo futuro de la nacin. Lograr mayor corresponsabilidad de las entidades federativas. Llevar a cabo esta proeza educativa tendra como condicin necesaria el compromiso explcito por parte de los gobiernos estatales de asumir una cada vez mayor responsabilidad en el financiamiento de la educacin superior. Las disparidades en este rengln son enormes. Hay entidades federativas que aportan ms de 50% del presupuesto de sus universidades pblicas, mientras que otras apenas llegan al 6%. Garantizar financiamiento suficiente para ampliar las capacidades de las instituciones educativas. Lograr los escenarios ms exigentes implicara recursos regularizables o adicionales anuales de entre 6000 y 10000 millones de pesos, sin considerar las inversiones en infraestructura. Para hacer viable estos aumentos sistemticos en los presupuestos de las instituciones de educacin superior, ser necesario brindar certidumbre a la sociedad de que esta cuantiosa inversin es incuestionablemente provechosa, competitiva y, sobre todo, gestionada con la mayor transparencia. Dar certidumbre jurdica a las metas acordadas. El pacto para el crecimiento de la cobertura de la educacin superior con equidad y calidad debera hacer posible reformas a leyes relevantes para asegurar que las coyunturas polticas no pongan en riesgo las metas. Me refiero, entre otros instrumentos, a la creacin de una ley general para el financiamiento y
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la calidad de la educacin superior, que incluya, entre otros aspectos, el compromiso de la universalizacin, la convergencia regional de la cobertura y la corresponsabilidad del financiamiento federal y estatal a la educacin superior. Si Mxico es capaz de llevar a cabo estas tareas, habr dado sin duda un paso fundamental para construir las condiciones polticas, jurdicas y financieras que permitan impulsar la consecucin de metas de cobertura cada vez ms ambiciosas. La experiencia internacional ensea, adems, que todos los sistemas educativos que transitan por un proceso de masificacin se ven obligados, ms temprano que tarde, a impulsar reformas a la arquitectura institucional de la educacin superior y a revisar las modalidades y formas de organizacin, gestin y administracin de las instituciones educativas. Entre las reformas y ajustes institucionales que ser necesario llevar a cabo en los prximos aos para lograr la proeza educativa propuesta, destacan las siguientes: Avanzar en la consolidacin de un sistema de educacin superior integrado y flexible. Las barreras a la movilidad y la falta de vasos comunicantes entre subsistemas son problemas estructurales que debemos atender, ahora ms que nunca con decisin y vigor. Revisar los modelos de organizacin, administracin y gestin de las instituciones de educacin superior. No podemos aspirar a niveles de cobertura y calidad semejantes a los de los pases ms avanzados con dispositivos, procedimientos y andamiajes burocrticos poco eficientes. Para impulsar reformas de fondo, ser necesario que las instituciones generen los consensos que las hagan viables y diseen e instrumenten los incentivos adecuados. Formar y reclutar ms y mejores docentes de educacin superior. Para evitar que la masificacin ponga en riesgo la calidad,
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los escenarios ms exigentes demandarn a las instituciones educativas esfuerzos inditos de la formacin y reclutamiento de profesores con grados de habilitacin adecuados. Se estima que la universalizacin de la educacin superior implicara crear cada ao entre 6600 y 10100 nuevas plazas de profesores de tiempo completo con posgrado. Ampliar la base de recursos propios de las instituciones. El fortalecimiento de las instituciones de educacin superior hace indispensable que las instituciones tengan una base cada vez ms solida y diversificada de recursos. El mejor camino para lograrlo, el ms eficiente, eficaz y sustentable, es impulsar una mayor vinculacin y colaboracin estratgica con el mundo de las empresas, las organizaciones sociales y el gobierno, con miras a transformar en innovaciones el conocimiento generado por la investigacin. Fortalecer la cultura de la evaluacin. El camino hacia la universalizacin de la educacin superior requiere del rediseo y fortalecimiento de las polticas dirigidas a mejorar la calidad de la educacin. Para ello ser necesario transitar del nfasis en la evaluacin de insumos y procesos a la de resultados y avanzar hacia la consolidacin del sistema nacional de evaluacin, acreditacin y certificacin. Reforzar la educacin media superior. Las expectativas de la cobertura de la educacin superior se veran obstaculizadas sin un crecimiento significativo del nmero de estudiantes tanto egresados del nivel medio superior, como de quienes transitan del bachillerato a la educacin superior. Se prev que para alcanzar las metas de cobertura ms ambiciosas en el nivel superior, sera necesario que el nuevo ingreso en el nivel superior aumente entre 52 y 88% en los prximos 10 aos. Fortalecer el andamiaje institucional de los sistemas educativos estatales. Los esfuerzos realizados por las entidades federativas en materia de cobertura son muy heterogneos. Actualmente hay cinco entidades por debajo de 20% de co-
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bertura, mientras que 13 tienen niveles inferiores a la media nacional. Para avanzar hacia un patrn de crecimiento de la cobertura que apunte a la convergencia, se hace necesario fortalecer el andamiaje institucional y de planeacin de los sistemas educativos estatales y disear esquemas de incentivos adecuados. Configurar un slido sistema de becas para avanzar hacia la igualdad de oportunidades. La masificacin de la educacin superior necesariamente modificar la composicin social de la poblacin estudiantil. De acuerdo con las previsiones disponibles, al menos 31% de la matrcula de educacin superior en 2020 y 35% en 2030 podra estar representada por jvenes de escasos recursos, cuando en la actualidad apenas llega a cerca de 20%. Esto significara que en el 2030 entre 1900000 y 2400000 jvenes podran provenir de los cuatro primeros deciles de ingreso, a quienes sera deseable otorgar diversos apoyos acadmicos y econmicos (tutoras y becas) para facilitar su ingreso y permanencia en la educacin superior, cuando en la actualidad el nmero de estudiantes con esa caracterstica no rebasa la cifra de 700000. Por esta va ser posible tanto evitar que el origen social determine el destino educativo de los jvenes, como reforzar el papel de la educacin superior como palanca de desarrollo y movilidad social. Como puede advertirse, alcanzar las metas propuestas no solo depende de la disponibilidad de recursos econmicos. El futuro nos convoca adems a revisar los dispositivos, reglas y rutinas institucionales que habiendo sido tiles para una determinada etapa del desarrollo de la educacin superior, pueden convertirse en un obstculo si no las consideramos a la luz de los desafos planteados. La proeza educativa que Mxico requiere la han realizado otros pases. Se trata de metas asequibles. Para alcanzarlas podemos
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aprender de esas experiencias y poner en juego nuestra imaginacin y lo mejor de nosotros mismos. No se propone entonces algo nuevo ni ajeno a nuestras aspiraciones. Queremos construir el futuro alcanzando una cobertura educativa cada vez mayor. Para evitar confusiones, debemos recordar la sentencia del historiador Marc Bloch, quien sola sealar que lo verdaderamente secreto no es el remoto futuro con cuyas promesas o amenazas nos entretenemos en soar, sino ese otro porvenir tan cercano e inmediato que ni siquiera sabra ser visto como amenaza o soado como recompensa. Coincido con el historiador francs en que la verdadera obscuridad suele estar en el corto plazo, agazapada en confusiones, omisiones o postergaciones de las tareas que nos corresponde hacer por considerarlas lejanas o ajenas. Nuestro mayor reto es sortear y superar el conformismo. En la educacin superior mexicana debemos realizar la proeza de duplicar la matrcula actual durante la prxima dcada, es decir, lograr en tan solo diez aos el equivalente a lo alcanzado en los 60 aos previos. Nada ms pero nada menos.
IV. La educacin superior en Mxico: avances y desafos
La educacin superior es un bien pblico que produce beneficios privados. Estos se manifiestan en una gran variedad de esferas, entre ellas la laboral, al proporcionar ingresos ms elevados y mayor satisfaccin en el trabajo. Ms trascendentes, en el terreno colectivo, son los beneficios pblicos. Una poblacin mejor educada significa una ciudadana ms informada, participativa y crtica. La educacin superior tiene importantes efectos multiplicadores en el desarrollo econmico y social y es un componente crucial para construir una nacin prspera y socialmente incluyente. No es casual, en consecuencia, que desde hace varios aos se est conformando en Mxico un consenso social favorable a la ampliacin con calidad y equidad de las oportunidades educativas de tipo superior. Se trata no solo de una aspiracin legtima, sino de una condicin fundamental para impulsar el desarrollo del pas, mejorar la competitividad y lograr una insercin ventajosa en la economa basada en el conocimiento. Para seguir avanzando en la construccin de un slido sistema de educacin superior, se requiere configurar una poltica con visin de Estado, con el fin de alinear esfuerzos y propsitos y brindar certidumbre a la sociedad de que la inversin en educacin es incuestionablemente provechosa, competitiva y gestionada con transparencia. Para reconocer con claridad hacia dnde vamos y qu tenemos que hacer para alcanzar un futuro deseable en la educacin superior, es necesario saber qu trayectoria hemos seguido y qu tanto
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la educacin supeior en mxico: avences y desafos
hemos avanzado. El nonagsimo aniversario de la sep constituy una valiosa oportunidad para refl exionar sobre la evolucin reciente de la educacin superior y oblig a formular un balance ponderado de haberes y deberes. De ese anlisis fue posible desprender valiosas lecciones y enseanzas, tiles para anticipar desafos y oportunidades y valorar los retos en puerta.
M s
jvenes en la educacin superior
El crecimiento acelerado de la matrcula y de la cobertura de educacin superior constituye sin duda uno de los propsitos de mayor trascendencia para el presente y el futuro de Mxico y de sus jvenes. Al respecto, recurdese que la trayectoria de la educacin superior en los aos recientes est marcada por una expansin cada vez ms vigorosa de la matrcula total: mientras que en el ciclo escolar 2006-2007 alcanz alrededor de 2525000 estudiantes (sin incluir posgrado), en 2011-2012 se situ en cerca de 3274000, y se prev que en 2012-2013 alcanzar una cifra cercana a 3500000. Este aumento (de casi un milln de estudiantes) es equivalente al logrado por el pas durante el periodo 1950-1982, o bien a dos terceras partes del correspondiente al periodo 1982-2006. La matrcula de educacin superior ha crecido no solo en los programas impartidos bajo la modalidad escolarizada, sino tambin en las de carcter no presencial. Su aporte es cada vez ms significativo, como lo revela el hecho de que el nmero de estudiantes de nivel superior en estas modalidades no escolarizadas pas de 159000 estudiantes en 2006 a 342000 en 2011.1 As, su
Para fortalecer el sistema no escolarizado, la Secretara de Educacin Pblica cre en enero de 2012 la Universidad Abierta y a Distancia de Mxico (unad). Con este modelo educativo se busca ampliar la cobertura y ofrecer opciones educativas de tipo superior a una poblacin amplia, dispersa y variada.
1
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peso relativo se increment en esos aos de 6.3% a casi 11% de la matrcula total de educacin superior del pas.2 Gracias al esfuerzo desplegado en las modalidades escolarizada y no escolarizada, la cobertura total de la educacin superior se increment de un equivalente a 25.9% de la poblacin de 19 a 23 aos en el ciclo 2006-2007 a casi 33% en el ciclo 2011-2012, y se prev que antes de concluir el ao 2012 se alcanzar una cobertura cercana al 35% (vase grfica 1). De esta manera, la meta de cobertura bruta total establecida por el Plan Nacional de Desarrollo para el ao 2012 (alcanzar al menos 30%) se logr anticipadamente en 2010.3 Tambin se prev que la meta de cobertura escolarizada formulada por el Programa Sectorial de Educacin para el mismo ao (30%) ser superada: en 2012 alcanzar alrededor de 31% (vase grfica 2). La cobertura educativa aument entre 2000 y 2006 a un ritmo anual de apenas 0.7 puntos; en contraste, en el primer trienio de la administracin actual se adicionaron en promedio 1.1 puntos por ao, y en el trienio siguiente sum alrededor de dos puntos en promedio por ao; es decir, una dinmica casi tres veces mayor que la registrada en la administracin anterior. De esta manera, Mxico avanz con un ritmo semejante al del promedio latinoamericano (alrededor de dos puntos adicionales de cobertura bruta por ao), en tanto que seis aos atrs la diferencia entre ambas dinmicas (1.7 puntos adicionales por ao
2 La matrcula del posgrado tambin aument de manera signifi cativa en ese mismo periodo. En este nivel hay adicionalmente 276000 estudiantes. Tan solo en el ltimo quinquenio se sumaron 93000 estudiantes del posgrado nacional. Esta dinmica se explica en buena medida por la creciente demanda de cuadros altamente calificados en las actividades de investigacin e innovacin, as como en las funciones de direccin de las empresas, organizaciones sociales e instituciones pblicas. 3 El Observatorio Ciudadano de la Educacin seal recientemente que si se considerara entre los estudiantes matriculados nicamente a los del grupo de edad de entre 19 y 23 aos, todava no se alcanzara la meta de cobertura. Esta observacin es incorrecta porque la meta no fue formulada como cobertura neta sino como cobertura bruta, tal como lo sugiri la anuies en 2006.
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en Latinoamrica y 0.7 puntos en Mxico) provocaba una brecha ms amplia.

Grfica 1. Evolucin de la cobertura total de la educacin superior, 2000-2012
35 30.9 30 25 20 20000 0 0 15 15000 0 0 10 Meta del PND = 30% 21.6 22.5 23.4 24.1 24.6 25.2 25.9 26.7 27.6 29.1 35.0* 32.8 40000 0 0 35000 0 0 30000 0 0 25000 0 0
2 057 249
2 142 348
2 238 564
2 317 810
2 371 753
2 440 973
2 525 683
2 616 519
2 719 198
2 878 417
3 071 643
3 274 639
5 0
3 493 147
10000 0 0 5000 0 0 0
20 01 -20 02 20 02 -20 03
20 03 -20 04
20 04 -20 05
20 00 -20 01
20 05 -20 06
20 06 -20 07
20 07 -20 08
20 08 -20 09
20 09 -20 10
Matrcula
Cobertura
* Cifra estimada. Fuente: Subsecretara de Educacin Superior de la sep con base en los datos del formato 911 y las proyecciones de poblacin vigentes del conapo.
Grfica 2. Evolucin de la cobertura total escolarizada de educacin superior, 2000-2012

35 29.4 30.6* 30 0 0 0 0 0 35 0 0 0 0 0
30
Meta de l PSE = 30% 23.15 23.66 24.29 24.99 25.57
26.77
27.7
25 20.18 20 21.14
20 12 -20 13
20 10201 1
20 11201 2
21.94
22.68
25 0 0 0 0 0
20 0 0 0 0 0
15
1500000
10
1000000
27 5 9 2 5 5
30 5 3 8 8 0
29 3 2 2 54
2 366 6 6 1
2 650 9 7 9
2 4490 8 5
2 014 602
2 179 152
20985 0 4
22 34 006
22 9 2 819
2 519 674
1918 948
500000 0
0 200
200
1 1 200
- 20
02 2 200
200
3 3 200
200
4 4200
200
5 5 200 -
Matrcula
Cobert ura
* Cifra estimada. Fuente: Subsecretara de Educacin Superior de la sep con base en los datos del formato 911 y las proyecciones de poblacin vigentes del conapo.
200
6 6 200
200
7 7 200
200
8 8 200
200
9 9 200
201
0 0 201
201
1 1120
201
2 2 201
201
81
Con esta nueva dinmica, Mxico se acerca a las tendencias registradas por los pases lderes de Amrica Latina en este rengln: acorta la distancia con Argentina, Chile y Brasil (que adicionan a la cobertura alrededor de 2.5 o 3 puntos por ao) y crece a un ritmo semejante o incluso mayor que Per y Colombia.
Ms oportunidades educativas en las instituciones pblicas

Conviene recordar que, a diferencia de Mxico, la expansin reciente de la matrcula y la cobertura de pases como Chile y Brasil ha descansado principalmente en el esfuerzo de las instituciones particulares. De hecho, en Brasil 90% del aumento reciente de la matrcula escolarizada se ancl en el rgimen de sostenimiento privado. En contraste, en Mxico ms de 72% del incremento de la matrcula en los ltimos cinco aos se logr con el concurso de las instituciones pblicas.4 Este esfuerzo descans principalmente en los subsistemas de universidades pblicas estatales y federales, que en conjunto crearon un tercio de las nuevas oportunidades educativas durante el periodo 2006 y 2011; en el subsistema tecnolgico (integrado por universidades, institutos y universidades tecnolgicos), que contribuy con casi 28% del total, y el resto de las instituciones pblicas de educacin superior (universidades pblicas estatales de apoyo solidario, centros pblicos, etc.), que aportaron alrededor de 11% (vase grfica 3).
Gracias al esfuerzo de las instituciones pblicas, su participacin en la matrcula total de licenciatura y tcnico superior universitaria aument de 67 a 68.5% y detuvo por vez primera en muchos aos el avance de la proporcin representada por la matrcula privada.
4
82
Grfica 3. Matrcula de la educacin superior por subsistencia (2006-2011)

12 0 0 0 0 0
*28% del incremento de la matrcula fue aportado por las instituciones particulares
10 0 0 0 0 0
99 7 9 6 9
*33% por las UPE y las UPF
96 4 1 2 1
*28
% por las instituciones del sistema tecnolgico
*11% por otras instituciones pblicas
80 0 0 0 0
78 2 7 8 9
77 8 0 3 2
Serie1 Serie2
60 0 0 0 0 411656 40 0 0 0 0 35 0 5 4 4 33 7 5 6 4 43 6 1 4 7
20 0 0 0 0
13 6 3 3 9 13 3 7 7 0 67025
14 7 9 5 5 12125 41450 61265
14 1 5 7 1
Particulares
Universidades Universidades pblicas estatales pblicas federales
Institutos tecnolgicos
Normales
Universidades tecnolgicas
Universidades politcnicas
Otras IES pblicas *
* Cifra estimada. Fuente: Subsecretara de Educacin Superior de la sep con base en los datos del formato 911.
La creciente participacin de la matrcula pblica fue impulsada por la creacin de 140 nuevas instituciones de educacin superior (122 del sistema tecnolgico y 18 de otros sistemas educativos) y de 96 extensiones o nuevos campus de instituciones ya existentes (59 de universidades pblicas estatales y de apoyo solidario y 37 de otros subsistemas). Asimismo, en los ltimos seis aos se llevaron a cabo ms de tres mil proyectos adicionales de ampliacin y mejora de los campus e instalaciones universitarias del pas.5 De la misma forma, se aprovech ms adecuadamente la capacidad instalada en algunos subsistemas (vase cuadro 1) y como ya se dijo se impulsaron iniciativas dirigidas a aumentar la matrcula de las modalidades no presenciales (vase cuadro 2). La recuperacin del dinamismo de la matrcula pblica tiene una enorme relevancia para la educacin superior del pas. La
5 En este esfuerzo de fortalecimiento de la infraestructura educativa se invirtieron alrededor de 35000 millones de pesos de origen federal y cerca de 13000 millones de origen estatal.
83
ampliacin de las oportunidades educativas con estndares adecuados de calidad en las instituciones pblicas est contribuyendo a absorber parte de la demanda que antes era atendida por un circuito formado por instituciones particulares de baja calidad. En la medida que esto siga ocurriendo con suficiente bro, se sentarn las bases para la saludable contraccin de dicho sector.
D emanda
creciente de educacin superior
La expansin de la educacin superior en Mxico ha tenido como precondicin el aumento de las tasas de cobertura, retencin y graduacin en el bachillerato. La cobertura bruta en el nivel medio superior se increment sostenidamente en los ltimos aos (de 58% en 2006 a cerca de 69% en 2011), al tiempo que se elev la proporcin de egresados que transit hacia el nivel superior. En los prximos diez aos la demanda de educacin superior ser an mayor, pues se prev que aumentar alrededor de 90%, impulsada por la obligatoriedad y rpida universalizacin de la educacin media superior. Este ltimo hecho revela asimismo el creciente inters en el crculo familiar por invertir en una mayor escolaridad de los jvenes. La evolucin del gasto destinado a los servicios de educacin superior sugiere el enorme esfuerzo realizado por las familias en este rengln. Entre 2002 y 2010, el gasto en educacin, como proporcin del gasto monetario total por hogar, creci de 10.3 a 13.5%. Este aumento ocurri en un contexto en el que la proporcin de hogares consumidores de servicios educativos se contrajo de 71.4 a 68.6%.6
6 Factores demogrficos, como la cada de la fecundidad y el aumento de la esperanza de vida, han reducido la proporcin de los hogares consumidores de servicios educativos. El hecho de no tener hijos y la postergacin y/o reduccin de la descendencia condicionan a la baja el consumo de servicios educativos. A su vez, el aumento de la esperanza de vida incrementa la proporcin de hogares que no consume estos servicios, ya que estn integrados por adultos mayores.
84
tsu
Cuadro 1. Las universidades tecnolgicas ampliaron su oferta y licenciatura
El subsistema de universidades tecnolgicas (creado en 1992) ofreci 22 carreras de tcnico superior universitario (tsu) hasta el ciclo 2008-2009. A partir del siguiente ciclo se abrieron 32 nuevas carreras de licenciatura (principalmente de ingeniera). Un egresado de tsu puede obtenber una licenciatura luego de cubrir cinco cuatrimestres ms de formacin. Mejor uso de la capacidad instalada y aumento de la matrcula El aprovechamiento de la capacidad instalada pas, en promedio, de 81 a 100% en el turno matutino, y de 2 a 60% en el turno vespertino. La matrcula de las universidades tecnolgicas casi se triplic entre el ciclo 2006 y el 2012, al pasar de 66000 a 170000 estudiantes. Evolucin de la matrcula de las universidades tecnologicas, 1991-2012
130 9 5 3
180000 140000 100000 60000

426 20 7 7 0 29 621 36190 57 062 62 748 65 107 670 2 5 71 859 107 620
160000 120000 80000

1 519 42 609 50 2 8 7 79 165
20000 0
962
40000
25 7 5
4 919
85 5 8
11 714
97 -19 98
10 -
94
95
96
19
19
19
19
19
* Cifra estimada. Fuente: Subsecretara de Educacin Superior de la sep con base en los datos del formato 911.
No obstante, e independientemente del nivel de ingreso, se observa un incremento del gasto en educacin como proporcin del gasto monetario total.
99
99
99
99
0 20
20
0 20
0 20
0 20
0 20
0 20
0 20
0 20
0 20
20
20
12 -
91
97
-19
-19
-19
-19
-19
93
3-1
99
-1
99
20
00
20
01 01
-2
00
2
-
20
03
20
04
4-
20
03
20
06
6-
20
07
20
08
20
09
20
20
11
90
12
147 458
95
96
10
-2 11
20
13
20
170000*
85
Cuadro 2. Nuevo impulso a la educacin a distancia Proyectos estructuradores Ms de uno de cada diez alumnos cursa estudios superiores en Mxico mediante opciones no presenciales (en 2006 lo haca uno de cada doce). Cuatro proyectos han contribuido a darle nuevo impulso a la educacin pblica a distancia en Mxico: El consorcio del Espacio Comn de Educacin Superior a Distancia (ecoesad), coordinado por la unam. El Sistema Nacional de Educacin a Distancia (sined), encabezado por la anuies y apoyado por la sep. La nueva Universidad Abierta y a Distancia de Mxico, impulsada por la sep. La estructuracin de los Sistemas Estatales de Educacin Abierta y a Distancia, impulsados en el seno del Consejo Nacional de Autoridades Educativas (conaedu). La Universidad Abierta y a Distancia de Mxico Ofrece 13 carreras, cuenta con un poderosa plataforma tecnolgica y dispone de 135 centros de acceso y apoyo universitario distribuidos en todo el pas. Actualmente la matrcula de esta universidad es de alrededor de 50000 estudiantes, y se prev que antes de concluir 2012 ascender a 62000.
La familia percibe que una escolaridad mayor de los jvenes les permitir ingresar en mejores condiciones al mercado laboral. En una nacin como Mxico, donde los recursos humanos calificados no son abundantes, las tasas de retorno privado y el premio salarial7 a la educacin superior se han mantenido altos, y lo seguirn haciendo durante los prximos aos.
7 El llamado premio salarial de la educacin superior es signifi cativo y equivale a un ingreso 70 o 75% mayor entre las personas que cuentan con
86
El
trnsito por las etapas de masificacin
y universalizacin
A pesar de los avances logrados en los ltimos seis aos, en la educacin superior sigue habiendo un enorme rezago en materia de cobertura, producto, entre otros factores, del arraigo de un modelo elitista de acceso y permanencia en la educacin superior y del estancamiento de la tasa de cobertura entre 1982 y 1996. Todava hoy este parmetro no alcanza el nivel que cabra esperar del grado de desarrollo del pas ni de las expectativas y necesidades de sus jvenes. Para reducir la brecha que separa a Mxico de otros pases en desarrollo similares, la anuies ha propuesto la meta de alcanzar una cobertura de 60% en el ciclo 2021-2022, lo que significara una adicin anual promedio de 2.7 puntos a la tasa de cobertura. Esta meta no es imposible de lograr, si consideramos la experiencia reciente en Mxico, las capacidades institucionales y las experiencias de otros pases.8 La meta enunciada representara ampliar la matrcula a casi 5840000 estudiantes en el ciclo 2021-2022, es decir, alrededor de 2 570 000 adicionales a los registrados en el ciclo 2011-2012 (vase grfica 4). Tal incremento supondra crear, de acuerdo con la anuies, 257000 nuevos espacios en promedio cada ao, cifra superior (en alrededor de 55 000) al aumento promedio logrado en los ltimos dos o tres ciclos escolares. Si como ha ocurrido en el pasado reciente, poco ms de las dos terceras partes del aumento de la matrcula provienen del rgimen de sostenimiento pblico, esta meta supondra incorporar alrededor de 1770000
estudios de tipo superior en comparacin con quienes tienen estudios de nivel medio superior. 8 Por ejemplo, la tasa bruta de cobertura de educacin superior en Corea aument 3.4 puntos cada ao entre 1990 y 2008. En el mismo lapso, la cobertura en Venezuela y Finlandia aument 2.8 puntos, y en Australia, Nueva Zelandia, Portugal, Italia y Chile la expansin fluctu entre 2 y 2.3 puntos.
87
estudiantes al subsistema pblico y 800000 al subsistema particular. El trnsito a las etapas de masificacin y universalizacin de la educacin superior9 constituye un complejo desafo tanto para las instituciones de nivel superior como para las polticas educativas. Mxico ingres apenas en 2010 a la etapa de masificacin, e ingresar en 2017 (de cumplirse la trayectoria prevista por la anuies) a la etapa de universalizacin. Esto quiere decir que mientras otros pases ingresaron y transitaron por estas etapas en plazos considerablemente ms largos, Mxico lo hara en unos cuantos aos, lo cual de ninguna manera es un desafo menor.
Grfica 4. Proyeccin de la matrcula de educacin superior a 2021
65000 0 0 60000 0 0 55000 0 0 50000 0 0 45000 0 0 40000 0 0 35000 0 0 30000 0 0 25000 0 0 3786 4298 4810 5322 5840
-20 07 20 07 -20 08 20 08 -20 09 20 09 -20 10 20 10 -20 11 20 11 -20 12 20 12 -20 13 20 13 -20 14 20 14 -20 15 20 15 -20 16 20 16 -20 17 20 17 -20 18 20 18 -20 19 20 19 -20 20 20 20 -20 21
Matrcula observada Proyeccin
20 06
Fuente: Asociacin Nacional de Universidades e Instituciones de Educacin Superior.
9 En el modelo propuesto por Trow, de expansin de la cobertura de la educacin superior, se identifi can tres etapas: la de elite, que se extiende de 15 a menos de 30% de cober tura; la de masificacin, que comprende de 30 a 50%; y la de universalizacin, que rebasa este timo umbral. Rama desagreg las dos ltimas etapas en cuatro: minoras (entre 15 y 30%), masas (entre 30 y 50%), universal (entre 50 y 85%) y absoluto (ms de 85%).
20 2
1-2 02 2
88
El aumento de la matrcula de las instituciones pblicas de educacin superior implicara un enorme esfuerzo presupuestal de poco ms de 12000 o 13000 millones de pesos adicionales al ao, en trminos reales, cantidad razonable cuando se trata de abrir las puertas del futuro a los jvenes. La complejidad no termina, por supuesto, en el esfuerzo financiero que habra que realizar en los prximos aos para sustentar el rpido crecimiento de la matrcula. Las experiencias de otros contextos y de otras pocas sugieren que todos los sistemas que atraviesan por las etapas de masificacin y universalizacin se ven obligados a impulsar reformas profundas que transforman la arquitectura institucional, las prcticas y el andamiaje normativo de la educacin superior. Estas reformas suelen apuntar, entre otros aspectos, a la diversificacin de las fuentes de financiamiento y al fortalecimiento de los mecanismos de inclusin y aseguramiento de la calidad. Adems, no hay duda de que un crecimiento cada vez mayor de la cobertura con equidad y calidad exige un sistema de educacin superior ms flexible y articulado, la profundizacin de los esfuerzos descentralizadores y de planeacin, as como la transformacin de los sistemas educativos estatales. De igual manera, las instituciones educativas se vern obligadas a revisar sus formas de organizacin, gestin y administracin e instrumentar los cambios necesarios para que sean cada vez ms eficientes. Ser necesario, entre otras medidas, revisar las capacidades de las instituciones de educacin superior para formar adecuadamente a los miles de profesores y acadmicos que supondr el rpido aumento de la matrcula. Tambin se requerir impulsar el rpido crecimiento del nmero de egresados del nivel medio superior, quienes a su vez debern estar adecuadamente preparados y suficientemente motivados para pasar del bachillerato al nivel superior. Asimismo, ser preciso fortalecer los sistemas de apoyo para favorecer de manera creciente el acceso y la permanencia de los estudiantes provenientes de familias de escasos recursos. En suma, el futuro nos convoca a revisar polticas, programas, normas y prcticas de la educacin superior.
89
C reciente
acceso a grupos y regiones en desventaja
La ampliacin de las oportunidades est favoreciendo el creciente acceso a la educacin superior de las y los jvenes provenientes de familias de escasos recursos (vase grfica 5). Sin embargo, nuestro pas todava est lejos de ofrecer igualdad de oportunidades en el acceso a la educacin superior. De hecho, en 2010 un joven proveniente de los dos deciles ms altos de ingreso tena una probabilidad 3.7 veces mayor de estudiar una carrera profesional que un joven de los cuatro primeros deciles. Recurdese que la brecha era aun ms amplia en 2006 (4.8 veces). Esta iniquidad resulta de un proceso en el que se acumulan mltiples situaciones de exclusin en la biografa de los jvenes de escasos recursos, las cuales se reflejan en el rezago educativo o en el abandono temprano de la escuela; ms tarde, propician inserciones laborales precarias, baja productividad e ingreso real insuficiente para escapar de la pobreza.
Ms oportunidades para los jvenes en desventaja

La masificacin de las oportunidades educativas de tipo superior en Mxico ha colocado en la agenda prioritaria de la poltica educativa el asunto de la equidad. Como se sabe, el sistema educativo no puede crecer ms all de ciertos umbrales sin incorporar a los jvenes de segmentos de menores ingresos en forma masiva.10 De hecho, el trnsito hacia la etapa de masificacin obliga a atender una demanda educativa cada vez ms heterognea.
10 Por cada punto porcentual de crecimiento de la cobertura total entre 1992 y 2000, la proporcin de jvenes de escasos recursos en la educacin superior respecto a los que se encontraban en edad de cursar este nivel educativo aument alrededor de 0.3 puntos porcentuales. Por el contrario, entre 2000 y 2010, cuando la cobertura se acerc al umbral de la etapa de masificacin, esta relacin aument a 1.7 puntos.
90
Los rasgos de estos cambios se han dibujado con nitidez en las ltimas dos dcadas: ganan presencia sistemtica en la educacin superior los jvenes de menores ingresos; es significativa la participacin de los segmentos medios, aunque ya alcanz su mximo y empez a reducir su peso relativo, y disminuye la proporcin representada por los segmentos de mayores ingresos (vase grfica 6). As, de acuerdo con los datos de las encuestas de ingresos y gastos de los hogares: Solo 10% de la matrcula de educacin superior en 1992 estaba formada por jvenes en situacin de desventaja econmica (los pertenecientes a los cuatro primeros deciles de ingreso); los jvenes de segmentos medios representaban alrededor de 44%; y los jvenes de familias acomodadas (las que forman los dos ltimos deciles) concentraban 46%. En contraste, el peso relativo de los jvenes de escasos recursos en la matrcula total aument en el ao 2010 a poco ms de 21%; el de los jvenes de segmentos medios a 48%, y el correspondiente a los jvenes de las familias ms prsperas disminuy a 31%.
Grfica 5. Tasa de cobertura de la educacin superior para cuatro primeros deciles de ingreso, 2006 y 2010
35 30.0
30
25 19.5 16.0 15 8.6 9.0 16.4
22.1
20
16.7
10
I 2006
II 2010
III
IV
Fuente: Estimaciones de la Subsecretara de Educacin Superior con base en la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, 2006 y 2010.
91
Grfica 6. Distribucin de la matrcula de educacin superior por segmentos de ingreso, 1992, 2000, 2006 y 2010
60
52.7 50 43.8
40
47.8 46.0 46.4 42.8
31 30 21.1 20 10.3 10.8 16.3
31.1
10
1992
2000 I-IV V-VIII
2006 IX-X
2010
Fuente: Estimaciones de la Subsecretara de Educacin Superior con base en la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, 2006 y 2010.
Esta tendencia seguramente se ver acentuada en los aos por venir. Se prev que alrededor de 31% de la matrcula total en 2020 podra estar representada por jvenes de escasos recursos. Debemos seguir por esa ruta y aspirar a que el origen social no determine el destino educativo de los jvenes. Lograrlo requiere del continuo fortalecimiento de los programas dirigidos a superar la pobreza y a remover las barreras que obstaculizan la ampliacin de las oportunidades educativas entre los sectores ms desfavorecidos. No hay duda de que la cambiante composicin social de la matrcula y el creciente peso de los jvenes de escasos recursos en la educacin superior constituye un desafo para la poltica educativa y para todas las instituciones del sector. Por un lado, se requiere desarrollar mecanismos (algunos de ellos de carcter remedial) que permitan apoyar el acceso y la permanencia de los jvenes en situacin de desventaja econmica en este nivel educativo y, por otro, es preciso reforzar los programas vocacionales en los niveles previos y adecuar la oferta educativa de tipo superior para atender una demanda crecientemente heterognea.
92
En este rengln resulta significativo el papel que en aos recientes desempearon las instituciones pblicas para ampliar las oportunidades educativas de los jvenes provenientes de los segmentos de menores ingresos (los cuatro primeros deciles). De un total de 800000 estudiantes de escasos recursos en 2010, la gran mayora (alrededor de 80%) estaba adscrita a instituciones pblicas. En contraste, en los estratos de mayores ingresos (sobre todo a partir del sexto decil) tiende a disminuir el peso relativo de los que estudian en esas instituciones y aumenta el de quienes lo hacen en instituciones particulares (vase grfica 7).
Grfica 7. Proporcin de la matrcula de educacin superior por rgimen de sostenimiento y decil de ingreso, 2010
90 80 70
60
78
81
83
79
83 76 73 67 61 50
50 50
40
30 20
10 0
39 33 22 19 21 24 17 27
17
II
III
IV Pblico
VI Particular
VII
VIII
IX
Fuente: Estimaciones de la Subsecretara de Educacin Superior con base en la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, 2010.
Ms becas para los jvenes de escasos recursos

Los programas de becas dirigidos a los jvenes provenientes de familias de escasos recursos son un instrumento eficaz para aumentar las probabilidades de acceso (y permanencia) a la educacin superior. Se trata de instrumentos eficaces para impedir que el origen social condicione el destino educativo de las personas.
93
Con ese propsito, el gobierno federal, con el apoyo de los gobiernos de los estados y de las instituciones educativas, impuls en los ltimos aos los siguientes programas de becas: El Programa Nacional de Becas (pronabes)11 otorg 1.6 millones de becas entre 2007 y 2012. El Programa de Becas de Apoyo a la Prctica Intensiva y al Servicio Social (probapiss) distribuy 236000 becas en el mismo periodo.12 A travs del Programa de Fortalecimiento de Becas para la Educacin Superior se asignaron 184000 becas entre los ciclos escolares 2009 y 2012.13 El Programa de Becas Universitarias otorg 396000 becas en 2012.14 Esto quiere decir que durante la actual administracin se entregaron ms de 2412000 becas, es decir, un promedio de 402000 becas por ao. El nmero total de becas de los diferentes programas se increment casi cuatro veces entre los aos extremos, al pasar de 220000 en 2007 a 813000 en 2012 (vase grfica 8).15
El Pronabes otorga apoyos a estudiantes con ingresos familiares de hasta cuatro salarios mnimos al mes. 12 El Probapiss apoya las prcticas profesionales y el servicio social de los futuros docentes de educacin bsica; tambin est dirigido a los segmentos de menores ingresos. 13 El Programa de Fortalecimiento de Becas para la Educacin Superior premia el logro acadmico, fomenta la conclusin oportuna de los estudios y favorece la vinculacin. 14 El Programa de Becas Universitarias ofrece apoyos econmicos a jvenes provenientes de hogares con ingresos no mayores a cinco salarios mnimos mensuales. 15 La meta en este rubro del Programa Sectorial de Educacin 2007-2012 fue la de otorgar, para este nivel educativo, un total de 400000 becas dirigidas a jvenes cuyo ingreso familiar se ubica en los cuatro deciles de ingreso. El Observatorio Ciudadano de la Educacin consider que esta meta seguramente no se alcanzar, dado que en el pasado ciclo escolar se entregaron 310690 becas, y difcilmente en este se podrn aadir las restantes. Sin embargo, conviene
11
94
Grfica 8. Nmero de becas por programa, 2001-2012

900000 813174 800000 700000 600 0 0 0 500000 400 0 0 0 Meta 400 000 300000 200000 88844 100 0 0 0 94539 161787 122642 137852 220272 273471
354885
371719
398451
02
07
10
05
06
08
03
04
09
11
-20
-20
-20
-20
-20
-20
-20
-20
-20
-20
01
06
09
04
05
07
02
03
08
10
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
Pronabes
Probapis
Fortalecimiento
Universitarias
20
11
Meta
Fuente: Elaboracin de la Subsecretara de Educacin Superior con base en el reporte de becas otorgadas por dgespe y pronabes.
En los prximos aos ser necesario continuar fortaleciendo de manera significativa estos programas para reforzar el papel de la educacin superior como palanca de desarrollo, movilidad y cohesin social.
Desconcentracin de las oportunidades educativas

Adems de profundas diferencias sociales en el acceso a la educacin superior, prevalecen marcadas desigualdades territoriales y por entidad federativa. Las brechas en la cobertura son un reflejo de las desigualdades econmicas regionales y un desafo para alcanzar los objetivos de equidad en el mbito educativo.
aclarar que en la meta se considera no solo la contribucin del pronabes, sino tambin los dems programas de becas otorgadas a los jvenes del segmento de ingreso arriba indicado. As lo establecen tanto el Programa Sectorial, como las reglas de operacin o los lineamientos de los diferentes programas de becas. Se estima que en 2012, de las 813000 becas entregadas, alrededor de 770000 fueron recibidas por jvenes provenientes de hogares de los cuatro deciles de ingreso, con lo cual se cumpli con la meta establecida por el Programa Sectorial de Educacin.
-20
12
95
El impulso a un desarrollo regional ms equilibrado y la instrumentacin de polticas educativas con enfoque de equidad favorecieron en las ltimas dcadas un intenso proceso de desconcentracin de la oferta educativa del nivel superior. Por ejemplo, el ndice de primaca (que es la razn entre la matrcula del Distrito Federal la ms grande del pas y la suma de las matrculas de las cuatro entidades que le siguen en importancia) cay de un valor de 0.466 en 2000 a 0.402 en el ciclo escolar 2011-2012. Esta tendencia indica una disminucin de la concentracin regional de la matrcula de educacin superior y el avance, desde hace varias dcadas, de una macrocefalia hacia un perfil policntrico en este rengln. Asimismo, las oportunidades educativas han traspasado gradualmente las fronteras de los grandes asentamientos urbanos para extenderse a las ciudades de menor tamao e incluso a los contextos semiurbanos. Por ejemplo, del conjunto de ciudades que integran en la actualidad el sistema urbano nacional: 151 ciudades de todos los tamaos tenan en 2011 una cobertura de 30% o ms, en tanto que en 2006 solo 106 ciudades se encontraban por encima de ese umbral; 138 ciudades permanecen por debajo de 30% de cobertura, mientras que en 2006 eran 160 ciudades; nicamente 69 ciudades las ms pequeas no cuentan todava con oferta educativa de tipo superior, en contraste con las 91 ciudades que estaban en esa situacin en 2006. Aunque persisten las brechas territoriales o regionales en materia de cobertura,16 en aos recientes se han producido avan16 Los ritmos de expansin de la cobertura educativa en el nivel superior por entidad federativa variaron de manera significativa. Zacatecas, Distrito Federal, Veracruz y Colima lograron los aumentos ms importantes de cobertura (de al menos 10 puntos adicionales). En contraste, los menores avances se registraron en Oaxaca, Guerrero y Tamaulipas (con adiciones inferiores a cuatro puntos durante el periodo).
96
ces significativos en este rengln. Recurdese que mientras en el ao 2006 nicamente siete entidades federativas tenan una cobertura igual o mayor a 30%, en 2011 eran 20 entidades las que haban alcanzado este umbral, y se prev que en 2012 sern 22. De este conjunto de entidades, el Distrito Federal es la nica que en el ciclo 2011-2012 se situ en la etapa de universalizacin, con poco ms de 70% de cobertura bruta. A su vez, 19 entidades ya haban ingresado y transitaban por la etapa de masificacin, con niveles de cobertura de entre 31 y 43% (vase grfica 9).
Grfica 9. Evolucin de la cobertura total de educacin superior por entidad federativa, 2011-2012
80.0 70.0 60.0 50.0 40.0 30.0 20.0 10.0 0.0
71.2 43.0
41.9
41.6
39.3
39.0
35.7
35.3
35.1
35.0
35.0
34.9
Cobertura del 30 %
33.6
32.9
32.3
31.8
31.7
31.3
31.3
31.2
29.8
29.3
28.4
27.7
27.4
25.4
24.8
22.7
21.9
19.8
19.4
Fuente: Subsecretara de Educacin Superior de la sep con base en los datos del formato 911 y las proyecciones de poblacin vigentes del conapo.
Entre las entidades ms rezagadas (un total de 12 con una cobertura de menos de 30%), tres de ellas (Yucatn, San Luis Potos y Baja California) necesitan dar un pequeo paso (menos de dos puntos de cobertura) para ingresar en la etapa de masificacin; cuatro entidades (Durango, Michoacn, Tlaxcala y el Estado de Mxico) requieren entre 2.5 y 5 puntos adicionales de cobertura para avanzar hacia esa etapa, y cinco entidades ms (Chiapas, Guanajuato, Guerrero, Oaxaca y Quintana Roo) precisan entre
era Sin l alo a So no Nu ra evo Ag Le ua n sca lie nte Ba ja Co Ca li lifo ma rn ia Su r Na Ta yarit ma uli pa Ta s ba sc Co o ah uil a Pu Ch ebla ihu ah Ve ua rac r Ca uz mp ech e Jal isc o Hi da Za lgo cat eca s Mo rel Q os Sa uer n L ta ui ro Ba s Pot ja os Ca lifo rn ia Yuc ata Du n ran Mi go ch oa cn Es Tla tad xc o d ala eM Gu xico an aju a Gu to err ero Ch iap as O Qu axa int ca an aR oo
Di
str i
to
Fe d
18.1
97
8 y 12 puntos para dar ese salto.17 En estas ltimas entidades es evidente la necesidad de redoblar los esfuerzos de todos los rdenes de gobierno para fortalecer la oferta educativa de nivel superior. Para seguir avanzando hacia la convergencia regional de la cobertura de educacin superior, es preciso fortalecer la aplicacin de polticas pblicas de justicia distributiva, con el fin de acelerar el paso en los estados rezagados, sin perjuicio de la expansin y consolidacin de los ms adelantados.
C alidad
y evaluacin
Los esfuerzos dirigidos a mejorar la calidad de los servicios que brindan las instituciones educativas se han venido apuntalando desde hace al menos dos lustros. Desde entonces se reconoce que sin una educacin superior de calidad ser difcil romper el crculo vicioso de la exclusin y ofrecer a los jvenes ms y mejores oportunidades y mayores niveles de bienestar. Una oferta educativa de calidad es tambin un medio indispensable para lograr una insercin ms ventajosa de Mxico en la economa del conocimiento y en las cadenas de valor de la competitividad mundial.
Profesionalizacin creciente del personal acadmico

Entre las diversas medidas instrumentadas para fortalecer las capacidades y la competitividad de las instituciones de educacin superior sobresalen los programas de planeacin participativa, de profesionalizacin del personal acadmico, de formacin y forta17 De acuerdo con las previsiones disponibles, en 2012 las entidades ms rezagadas con excepcin de Quintana Roo habrn superado el umbral de 20% de cobertura.
98
lecimiento de cuerpos acadmicos y de integracin de redes de investigacin. Los resultados de esos esfuerzos son alentadores. La planta acadmica de las instituciones de educacin superior asciende en la actualidad a cerca de 369000 profesores.18 De ese total, solo 89 000 (24%) son profesores de tiempo completo (ptc).19 La gran mayora (85%) de los ptc labora en instituciones pblicas,20 donde han venido consolidando un nuevo perfil: Hace apenas seis aos, alrededor de 56% de los profesores de tiempo completo pertenecientes a los principales subsistemas pblicos tenan estudios de posgrado. En la actualidad, casi 75% cuenta con ese nivel acadmico. El Sistema Nacional de Investigadores (sni) est formado por alrededor de 18500 acadmicos (es decir, 53% ms que en 2006). Hay casi 21590 profesores con perfi l promep, cifra que es ms del doble de la registrada en 2006 (10385). Hoy en da alrededor de 37% de los profesores de tiempo completo de los principales subsistemas pblicos cuenta con este perfil. Adems, entre 2006 y 2012 no solo aument el nmero de los cuerpos acadmicos (de 3358 a 3905), sino que ahora es mayor el peso de los ya consolidados o en proceso de consolidacin (de 24.5 a 45.9%).
El personal acadmico de las instituciones particulares est compuesto en su gran mayora (91%) por profesores de asignatura, mientras que en las instituciones pblicas su peso relativo es mucho menor (65%). 19 Entre 2006 y 2011, el nmero de profesores de tiempo completo (ptc) creci 18%. 20 Las universidades estatales y federales concentran ms de la mitad de los ptc (55%).
18
99
Ms estudiantes en programas de buena calidad

La difusin y adopcin de prcticas y mecanismos de aseguramiento de la calidad aprovechan la funcin pedaggica de la evaluacin para incidir de manera permanente en la superacin del personal acadmico, en el mejoramiento de los programas y en el aprendizaje y desempeo de los estudiantes, entre otros aspectos. Este giro hacia una cultura de calidad en Mxico ha sido respaldado por la labor que realizan, entre otras instancias, los Comits Interinstitucionales para la Evaluacin de la Educacin Superior (ciees), los organismos reconocidos por el Consejo para la Acreditacin de la Educacin Superior (copaes) y el Centro Nacional para la Evaluacin de la Educacin Superior (ceneval), los cuales constituyen uno de los ms importantes pilares de la modernizacin de la educacin superior en el pas. No hay duda de que las prcticas de evaluacin y aseguramiento de la calidad ya forman parte de la vida cotidiana de las instituciones de educacin superior y son ampliamente aceptadas por las comunidades acadmicas. Actualmente hay en el pas 3743 programas reconocidos por su buena calidad,21 es decir, el doble de los existentes en diciembre de 2006 (1868) (vase grfica 10). Estos programas abarcan todas las reas de conocimiento y todos los subsistemas de educacin superior. El nmero de estudiantes en estos programas se increment de 857000 a casi 1.6 millones en el mismo periodo (vase grfica 11), lo que signific pasar de 43.7% de la matrcula evaluable, en diciembre de 2006, a 68.5% en agosto de 2012. El reto es lograr que 100% de la
Se entiende como programa reconocido por su buena calidad aquel que est acreditado por un organismo reconocido por el Consejo para la Acreditacin de la Educacin Superior (copaes) y/o est clasificado en el nivel 1 de los Comits Interinstitucionales para la Evaluacin de la Educacin Superior (ciees).
21
100
matrcula realice sus estudios en programas reconocidos por su buena calidad, para lo cual se requiere fortalecer las polticas en este mbito.
Grfica 10. Nmero de programas reconocidos por su buena calidad, 2011-2012
.
4000 35 0 0 30 0 0 25 0 0
1000
287
0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 ago-12
Fuente: Subsecretara de Educacin Superior de la sep con base en los datos de los ciees y del copaes.
Grfica 11. Evolucin de la matrcula en programas reconocidos por su buena calidad, 2001-2012
. 1600 000 1400 000 1200 000 1000 000 800000
360
670
792
500
1220
1868
2240
2613
1500
3049
3290
3595
20 0 0
137507
200000 0
2001
2002
174088
2003
350495
2004
399619
2005
627362
400 000
2006
85 7 2 1 6
2007
1018173
600 000
2008
1146756
2009
1313544
2010
1369650
2011
1491050
ago-12
1571530
3743
101
Como resultado del avance de las prcticas de evaluacin y acreditacin, hay en el pas 249 instituciones de educacin superior con 75% o ms de su matrcula en programas reconocidos por su buena calidad, mientras que hace seis aos solo haba 65; es decir, su nmero se multiplic casi cuatro veces. Este conjunto de instituciones se localiza en el norte, el oriente, el occidente, el centro y el sur de Mxico, signo de que en todas las regiones del pas hay una justificada y creciente preocupacin por la calidad de la educacin superior. Por esta va, un nmero importante de instituciones de este nivel educativo ha demostrado que es posible construir, apenas a la vuelta de una dcada, un nuevo orden de cosas en este campo.
Avances diferenciados por subsistema

Debe reconocerse, sin embargo, que las prcticas de evaluacin y acreditacin han avanzado en forma desigual por subsistema (vase grfica 12): El grupo lder, formado por las universidades pblicas estatales, las universidades pblicas federales y las universidades tecnolgicas, registra en promedio entre 90 y 93% de la matrcula evaluable en programas reconocidos por su buena calidad. Le siguen, en un segundo grupo, las universidades pblicas estatales de apoyo solidario, los institutos tecnolgicos y las universidades politcnicas, donde ese indicador vara entre 50 y 65%. Ms distante, el tercer grupo est formado por las universidades interculturales, las escuelas normales y las instituciones particulares, donde entre 20 y 35% de la matrcula evaluable cursa programas reconocidos por su buena calidad.
102
Grfica 12. Matrcula evaluable en programas reconocidos por su buena calidad segn subsistencia, 2012
Otras instituciones pblicas Instituciones particulares Universidades interculturales Escuelas normales Universidades politcnicas (UPOL) Institutos tecnolgicos Universidades pblicas estatales de apoyo solidario (UPEAS) Universidades pblicas federales (UPF) Universidades tecnolgicas (UT) Universidades pblicas estatales (UPE) 0 20 40 60 80 10.3 22.9 33.8 35.0 51.2 60.0 65.9 90.9 91.1 92.8 100
Las escuelas normales adoptaron hace poco tiempo las prcticas de evaluacin externa. Se trata de un esfuerzo indito que abarca todos los programas evaluables. Los ciees ya han concluido la evaluacin de 351 programas (de los cuales 167 se encuentran en el nivel 1), est en curso la de 313 programas y se encuentran en la fase de autodiagnstico alrededor de 81 programas. Como resultado de este esfuerzo, alrededor de 35% de la matrcula evaluable de las escuelas normales se encuentra en programas reconocidos por su buena calidad, y casi con seguridad en los aos prximos las instituciones formadoras de docentes continuarn avanzando con rpidez en este rengln, impulsadas por la profunda reforma que tiene lugar en este subsistema (vase cuadro 3). Las instituciones particulares tambin se han sumado gradualmente a las prcticas de evaluacin y acreditacin (vase grfica 13). En la actualidad casi 150000 estudiantes matriculados en esas instituciones estudian en programas reconocidos por su buena calidad (evaluados por los ciees o acreditados por copaes), cifra que representa 23% de la matrcula evaluable. Adicionalmente,
103
un nmero importante de instituciones han obtenido la acreditacin institucional que otorgan la Federacin de Instituciones Mexicanas Particulares de Educacin Superior (fimpes) y otras asociaciones. An tomando en cuenta este canal, poco menos de dos de cada tres programas de instituciones particulares con rvoe estatal o federal no cuentan con prcticas ni mecanismos de aseguramiento de calidad.
Cuadro 3. Dimensiones de la transformacin de las escuelas normales, 2012
Planeacin Fortalecimiento de la infraestructura y equipamiento
Reforma curricular
Evaluacin y mejora continua
Reforma de las escuelas normales
Habilitacin del personal docente
Desempeo de los estudiantes
Las escuelas normales son diversas y heterogneas. Hay 254 normales pblicas (con poco ms de 97000 estudiantes) y 192 normales particulares (con 32000 estudiantes) que experimentan variados problemas y rezagos. Desde 2008 se impulsa en las escuelas normales una profunda reforma, que contempla, entre otros, los siguientes ejes:
104
Planeacin: Para atender el desequilibrio entre la oferta y la demanda de docentes, se regula la matrcula de la educacin normal. Fortalecimiento de la infraestructura: Desde 2007 se han invertido ms de 2400 millones de pesos en diferentes renglones, de los cuales ms de dos tercios corresponden a la inversin, la infraestructura, el mobiliario y el equipamiento de 240 normales pblicas. Habilitacin del personal docente: En los ltimos seis aos, se apoy a cerca de 2000 docentes en estudios de posgrado y a cerca de 4000 para titulacin. Desempeo de los estudiantes: Se adoptaron nuevos protocolos de ingreso a las escuelas normales y desde 2009 se puso en marcha un programa de atencin para mejorar el desempeo de los estudiantes. Evaluacin y mejora continua: Todos los programas de licenciatura de las instituciones formadoras de docentes (pblicas y particulares) son evaluados por los cies. Reforma curricular: El 20 de agosto de 2012 se publicaron en el Diario Oficial de la Federacin los acuerdos 649, 650, 651 y 652 por los que se establecen los nuevos planes y programas de estudio para varias licenciaturas de las escuelas normales.
La estructuracin del Sistema Nacional de Evaluacin, Acreditacin y Certificacin y el fortalecimiento de sus mecanismos regulatorios debern contribuir ms efectivamente a mejorar la calidad de la educacin en los diferentes subsistemas. Lo har en la medida en que contribuya a fomentar el arraigo de una cultura de la evaluacin y a extender las prcticas de aseguramiento de la calidad, a reducir costos de transaccin, a alinear y armonizar funciones, propsitos y marcos de referencia de los organismos responsables de las tareas de evaluacin y acreditacin, y a instrumentar nuevos y ms slidos mecanismos de coordinacin entre esas instancias.
105
Grfica 13. Matrcula escolarizada en programas reconocidos por su buena calidad por rgimen de sostenimiento, 2006-2012
1800 000 1600 000 1400 000 1200 000 1014112 1000 000 800 000 600 000 400 000 200 000 0 78 639 Dic-06 95 707 Dic-07 115 752 Dic-08 134344 Dic-09 Matrcula particular 133 849 Dic-10 137 573 Dic-11 Matrcula pblica 148408 Mar-12 776 116 854 755 1 023 676 918405 1 145 529 1139428 1 211 016 1279 873 1344 865 1 309 718 1 423 122 1 571530 1 447 291
Matrcula total de calidad
La calidad de los programas en las instituciones particulares

La an limitada difusin de las prcticas de aseguramiento de la calidad entre las instituciones particulares ha hecho que las regulaciones que rigen el otorgamiento y la supervisin del llamado Reconocimiento de Validez Oficial de Estudios (rvoe) cobren enorme relevancia. Como se sabe, su otorgamiento es responsabilidad tanto de la sep y de las autoridades educativas estatales como de las instituciones de educacin superior que estn facultadas para ello. La sep adopt en los ltimos seis aos diversas medidas para fortalecer las instancias encargadas de analizar y dictaminar las solicitudes de rvoe y reforzar las acciones de inspeccin y vigilancia. Adems, en el marco del Consejo Nacional de Autoridades Educativas (conaedu), se form un grupo de trabajo para avanzar en la homologacin y, en su caso, unificacin de las normas, requisitos, criterios, trmites y procedimientos relacionados con
106
el rvoe. La trascendencia de las acciones instrumentadas puede valorarse por sus avances (vase grfica 14): En los ltimos aos se tramitaron un promedio anual de 2500 solicitudes de rvoe federal, en contraste con 1774 solicitudes por ao que se procesaron en el periodo 20012006.22 Entre 2007 y 2012 se haban resuelto hasta agosto de 2012 un total de 11 636 solicitudes de rvoe. En el periodo se otorgaron 8 592 RVOE (73.8%) y se denegaron 3044 solicitudes (26.2%). Durante toda la administracin se realizaron alrededor de 30000 inspecciones, es decir, un promedio de 5000 por ao, en tanto que en 2006 se realizaron alrededor de 300. Entre enero de 2007 y agosto de 2012 la sep inici un total de 7084 procedimientos de sancin, de los cuales 921 fueron cancelados o retirados por no cumplir con las estipulaciones del rvoe federal. Con el fin de alentar la adopcin de prcticas de aseguramiento de la calidad entre las instituciones particulares, en 2012 la sep puso en marcha el Programa de Fomento a la Calidad, que consta de dos fases: Una evaluacin diagnstica (mediante 133 diferentes indicadores) del servicio educativo que prestan las instituciones particulares que cuentan con rvoe federal, la cual les permite obtener una constancia de clasifi cacin en alguno de los 5 niveles y 10 subniveles identificados (vase grfica 15, panel derecho).
22 En 2007 se atendieron 2034 solicitudes; en 2008, 3110; en 2009, 2473; en 2010, 2287; en 2011, 3060, y hasta agosto de 2012 se haban atendido 2096 solicitudes.
107
Un plan de mejora que deber implementarse en el transcurso de un ao, con base en los resultados obtenidos en la evaluacin antes sealada, formalizado a travs de la suscripcin de una carta compromiso. Una vez cumplidas las metas correspondientes, los planteles tendrn oportunidad de mejorar su clasificacin.
Grfica 14. Nmero acumulado de rvoe solicitados, otorgados y denegados y de programas inspeccionados, sancionados y cancelados, 2007-2012
Solicitudes de RVOE feferal Nmero de feferal otorgados 3 044 11 636
RVOE
8 592
Nmero de
RVOE
feferal denegados
Nmero de visitas de inspeccin a RVOE federal Procedimientos de sancin iniciados a RVOE federal Nmero de
RVOE
30 020
7 084
retirados o cancelados
921
5 000
10 000
15 000
20 000
25 000
30 000
35 000
Fuente: Registros de la Direccin General de Educacin Superior Universitaria.
El instrumento de evaluacin haba sido respondido hasta hace poco por poco ms de mil planteles de educacin superior con algn rvoe federal. En la clasificacin oficial de esos planteles solo uno de cada diez se ubic en los ltimos tres niveles y seis subniveles de la pirmide (los que tienen un innegable compromiso con la calidad), mientras que el resto fue clasificado en los dos primeros niveles y cuatro subniveles (los que cumplen estrictamente con los requisitos que establece la legislacin actual para obtener un rvoe o bien los que apenas superan los estndares y requisitos para lograrlo) (vase panel izquierdo de la grfica 15). De la evaluacin diagnstica se desprende que 10% de los planteles requiere introducir mejoras urgentes (ya que solo cum-
108
ple un mximo de 26 de los 133 criterios de evaluacin); 20% adicional requiere mejoras importantes (solo cumple entre 27 y 53 criterios); 49% requiere diversas mejoras (cumple entre 54 y 80 criterios); 18.4% presenta resultados satisfactorios con algunas reas de oportunidad (cumple entre 81 y 107 criterios), y solo 1.7% registra un resultado sobresaliente (cumple entre 107 y 133 criterios) (vase panel derecho de la grfica 15). De los planteles evaluados, ms de 140 haban establecido en el primer bimestre siguiente a la evaluacin diagnstica diversos compromisos de mejora de la calidad.
P ertinencia
Diversos fenmenos de carcter cultural, econmico, poltico y social han contribuido a generar profundos desequilibrios estructurales en la composicin de la matrcula de nivel superior. Como es sabido, esta se ha concentrado sobre todo en los programas del rea de ciencias sociales y administrativas y en algunas carreras de corte tradicional, como Derecho, Contabilidad y Administracin, Ingeniera en sistemas y docentes de Educacin bsica.23 Esta situacin se ha venido traduciendo, entre otros problemas, en altas tasas de desocupacin y subocupacin de profesionales. En consecuencia, hay consenso en torno a la necesidad de elevar la pertinencia de la educacin superior y potenciar su repercusin en el desarrollo regional y nacional. La evidencia disponible sugiere transformaciones favorables en este rengln, entre las que destacan las siguientes:
Como consecuencia, hay en el pas una enorme acumulacin de profesionales en unas cuantas carreras: ms de 1820000 contadores y administradores; alrededor de 900000 ingenieros mecnicos y en sistemas; alrededor de 830000 maestros de educacin bsica y pedagogos; cerca de 750000 abogados, y alrededor de 355000 mdicos. Esto quiere decir que, de acuerdo con los datos provenientes de la Encuesta Nacional de Ocupacin y Empleo, en tan solo ocho carreras se concentran 54% de los profesionales de nuestro pas.
23
109
Las cinco carreras tradicionales con mayor nmero de estudiantes (Derecho, Contadura, Educacin bsica, Computacin y sistemas, Administracin) disminuyeron su peso en la matrcula total (al pasar de casi 31% en 2006 a 25% en 2011), a un ritmo de 1% menos por ao (vase grfica 16). A diferencia de otras pocas, el mayor dinamismo de la matrcula se registra hoy en las carreras de las reas de ciencias agropecuarias (con una tasa de crecimiento de 13.4%), ciencias naturales y exactas (10.9%), ciencias de la salud (10.8%) e ingenieras y tecnologas (7.6%), en contraste con las ciencias sociales y administrativas (4.7%) y educacin y humanidades (5.7%). No solo se multiplic y diversific la oferta educativa, sino que se ampli de manera significativa la matrcula de diversas carreras relevantes desde la perspectiva de la emergente sociedad del conocimiento, como es el caso de Biotecnologa, Qumica, Bioqumica, Ingeniera aeronutica, Mecatrnica, Robtica, Ingeniera en telemtica y Tecnologas de la informacin, entre otras. Para continuar elevando la pertinencia de la educacin superior, es preciso multiplicar los vnculos entre las universidades y los sectores productivo y social (vase cuadro 4), fortalecer los mecanismos de regulacin y planeacin de la oferta educativa sobre todo en el mbito estatal y poner al alcance de los estudiantes informacin relevante y herramientas tiles para que conozcan con claridad sus intereses y preferencias e identifi quen los programas de estudio que son compatibles con sus vocaciones.
Grfica 15. Clasificacin de las instituciones particulares y resultados de la evaluacin diagnstica, 2012
Clasicacin de las instituciones
Grado de cumplimiento respecto de 133 criterios deseables

50 45 40 35 30 Requiere mejoras 25 Requiere 20 15 10 mejoras urgentes 10.1% 5 0 Sobresaliente y con mejora continua 1.7% importantes 20.4% Satisfactorio con reas de oportunidad 18.5% Re quiere mejoras 49.3%
particulares
SUB-NIVELES
3.42%
5.2 Liderazgo internacional
Investigacin
y vinculacin
5.1 Liderazgo nacional 4.2 Calidad total 4.1 Calidad asegurada 3.2 Control sobresaliente 3.1 Control satisfactorio 3.2 Planeacin operativa 3.1 Planeacin estratgica
4.1%
Consolidacin
acadmica e institucional
2.3%
Control de insumos,
Planeacin e intervencin para la
NIVELE
procesos, resultados y productos educativos
mejora institucional y acadmica
Control de insumos,
procesos, resultados y productos educativos
90.2%
3.2 Supera requisitos 3.1 Requisitos esenciales

Planteles
Nmero de planteles
De 0 a 26 criterios 93 Se cumple hasta: 20%
De 27 a 53 criterios 189 40%
De 54 a 80 criterios 456 60%
De 81 a 107 De 108 a 133 criterios criterios 171 80% 16 100%
RVOE
(reconocimiento de validez ocial de estudios)
Fuente: Subsecretara de Educacin Superior y Direccin General de Acreditacin, Incorporacin y Revalidacin.
111
Grfica 16. Porcentaje de la matrcula en las cinco carreras con mayor nmero de estudiantes, 2006-2011: Derecho, Contadura, Computacin y sistemas, Administracin y Educacin bsica
35 30.7 30 29.6
28.7
27.4 25.9 25.2
25
20
15
10
2006-2007
2007-2008
2008-2009
2009-2010
2010-2011
2011-2012
Fuente: Elaboracin de la Subsecretara de Educacin Superior con base en los datos del formato 911.
Mayor vinculacin de las instituciones educativas

Las instituciones educativas constituyen en nuestro pas el principal espacio donde se transmite y genera conocimiento. Tradicionalmente, la dbil vinculacin entre las empresas y las universidades impeda que ese conocimiento se transfiriera gilmente a las actividades productivas para su transformacin en innovaciones. Para mejorar significativamente la interlocucin y vinculacin entre empresas e instituciones de educacin superior, en los ltimos aos se impuls la creacin de los llamados consejos de vinculacin en todas las instituciones educativas de tipo superior. En la actualidad, de las 412 instituciones del sistema tecnolgico, nueve de cada diez cuentan con una instancia de esta naturaleza (vase grfica 17). Lo mismo ocurre en las universidades pblicas estatales y las instituciones educativas federales. En esas instituciones se ha emprendido un esfuerzo muy importante para capacitar y profesionalizar a los gestores de la vinculacin.
112
En la actualidad, de las 412 instituciones del sistema tecnolgico, nueve de cada diez cuentan con una instancia de esta naturaleza (vase grfica 17). Lo mismo ocurre en las universidades pblicas estatales y las instituciones educativas federales. En esas instituciones se ha emprendido un esfuerzo muy importante para capacitar y profesionalizar a los gestores de la vinculacin.
Cuadro 4. La vinculacin entre universidades y empresas La cooperacin universidad-empresa tiene un enorme potencial para el desarrollo de Mxico. Comunicacin Para propiciar una interlocucin ms directa e intensa entre ambas partes: Se impulsa la operacin de los Consejos Institucionales de Vinculacin (civ). Se cre la Fundacin Educacin Superior-Empresa, encabezada por la anuies (con apoyo de la sep). Se puso en marcha el Consejo Asesor de Vinculacin (que tiene alcance nacional). Se desarroll un poderoso portal de vinculacin (www.vinculacin.ses.sep.gob.mx). Capacidades institucionales Para fortalecer las capacidades de las instituciones de educacin superior para la vinculacin y la innovacin: Se impulsa la Red Nacional de Gestores de Vinculacin. Se avanza en la profesionalizacin de los responsables de la vinculacin en las instituciones educativas. Cobra fuerza la creacin de las incubadoras de empresas. El fortalecimiento de los vnculos entre las universidades y las empresas seguir representando un formidable desafo en los prximos aos.
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Grfica 17. Proporcin de las instituciones del sistema tecnolgico con consejo de vinculacin, 2006-2012
100 90 80 Meta 75% 70 60 50 40 30 20 10 0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 49 57.7 53.3 75 77 79 90
Fuente: Elaboracin de la Subsecretara de Educacin Superior con base en los datos reportados por el sistema tecnolgico.
El
financiamiento de la educacin superior
Cada vez se reconoce ms el carcter de bien pblico de la educacin superior y su papel estratgico en el desarrollo econmico y social. Los avances en materia de cobertura, equidad, calidad y pertinencia exigen realizar considerables esfuerzos presupuestales. Los estudios de los especialistas reconocen varios problemas fundamentales en el modelo de financiamiento de la educacin superior pblica en Mxico, entre los que destacan: 1) la insuficiencia del presupuesto asignado a las instituciones de educacin superior, tanto para atender la demanda creciente y solventar las transformaciones necesarias para que estas puedan adaptarse al cambiante entorno nacional e internacional, como para cubrir sus pasivos estructurales; 2) la iniquidad en la asignacin del subsidio promedio por estudiante; 3) el carcter inercial del subsidio ordinario, que contribuye a profundizar las brechas de financiamiento; y 4) la inestabilidad e incertidumbre presupuestal
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de cada ao, que dificulta los procesos de planeacin de mediano y largo plazos. No obstante que la escasez de recursos fiscales ha sido tradicionalmente un rasgo endmico en este campo, en los aos recientes el financiamiento federal a la educacin superior ha crecido de manera significativa. Ello ha sido posible gracias a la voluntad y el compromiso compartido de los poderes Legislativo y Ejecutivo. En los ltimos seis aos, la inversin federal en educacin superior y posgrado se increment alrededor de 90% en trminos nominales (vase grfica 18) y ms de 40% en trminos reales. Se trata de una inversin que si bien sigue siendo insufi ciente y con un alto componente inercial, es signifi cativamente mayor que la del pasado reciente y no tan re ciente. Baste sealar que durante las dos administraciones anteriores el presupuesto alcanz un crecimiento real de 16% en el periodo de 1994-2000, y de 15% durante el periodo 2000-2006. El aumento registrado en los ltimos seis aos ha permitido una mejora de diversos indicadores financieros del sistema de educacin superior. Este aumento ha permitido tambin una significativa mejora de diversos indicadores financieros del sistema de educacin superior. Por ejemplo, la inversin educativa como porcentaje del producto interno bruto pas de 0.54% en 2006 a 0.63% en 2012 (vase grfica 19). En Panorama educativo 2012, la ocde seala puntualmente algunos de esos progresos. El gasto por alumno en educacin superior 8020 dlares (es decir, dlares equivalentes a poder de paridad adquisitiva) situaba a Mxico en un nivel similar al de la Repblica Checa (8237) y por encima de Polonia (7776), Rusia (7749), Chile (6863) y Argentina (4579). Mientras que el ritmo de crecimiento del gasto por estudiante de educacin superior en Mxico se elev significativamente casi 23% entre 2000 y 2010, en pases como Chile y Brasil disminuy o su dinmica fue mucho menor. Recurdese, por ejemplo, que en 2000 el gasto por estudiante en Mxico equivala a 62.9% del gasto en Chile;
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esta relacin se invirti diez aos despus, cuando represent 1.17 veces el del pas sudamericano.
Grfica 19. Gasto en educacin superior como porcentaje del pib, 2000-2012
0.8 0.7 0.6 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 0 0.5 0.6 0.5 4 0.58 0.55 0.58 0.52 0.58 0.6 0.69 0.65 0.66 0.63
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Fuente: Datos estimados por Javier Mendoza, de la anuies.
Los fondos extraordinarios

En los ltimos aos se han buscado soluciones innovadoras frente al reto de financiar un sistema pblico de educacin superior cada vez ms amplio, heterogneo y complejo. Los fondos extraordinarios representan un nuevo paradigma de financiamiento pblico ms orientado a resultados. Estos fondos operan de manera transparente y complementaria al financiamiento ordinario inercial y buscan un balance entre certidumbre e incentivos para mejorar la equidad distributiva e impulsar reformas institucionales que permitan optimizar el uso de los recursos disponibles. Los fondos extraordinarios han tenido un crecimiento notable tanto en su nmero como en alcance y monto. As, mientras que en la dcada de 1990 se crearon tres instrumentos de financiamiento competitivo, en los ltimos 12 aos se crearon 15 fondos para atender los diversos subsistemas que integran el mosaico
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de la educacin superior pblica en Mxico.24 Cabe hacer notar que en los ltimos seis aos se implantaron 10 de los 15 nuevos fondos y programas de financiamiento. En los presupuestos comprendidos entre 2007 y 2012 se asignaron por medio de los fondos extraordinarios y de los instrumentos financieros basados en el desempeo institucional casi 74000 millones de pesos, lo que equivale a cerca de una cuarta parte del subsidio ordinario de las universidades pblicas estatales y de apoyo solidario y las instituciones y universidades del sistema tecnolgico (vase cuadro 5).25 Adems, para brindar certeza a las instituciones de educacin superior, se realiz cada ao un proceso transparente de asignacin de estos recursos, vigilado por Transparencia Mexicana. Estos recursos han tenido un efecto positivo en la cultura organizacional de las universidades mexicanas y en los indicadores especficos de desempeo. Las evaluaciones disponibles destacan que estos fondos han contribuido a resolver problemas estructurales de las instituciones educativas, dinamizar el incremento de la matrcula de la educacin superior, ampliar la oferta educativa con equidad, alentar la mejora continua de la calidad de los programas, favorecer la pertinencia de la oferta educativa, corregir gradualmente la inercia presupuestal, dar certidumbre y fortalecer la viabilidad financiera de las instituciones educativas y disminuir brechas, matizar inequidades y abatir rezagos en algunos rubros. Teniendo en cuenta sus
24 Gracias al crecimiento y consolidacin de estos fondos y programas, Mxico es el pas de Amrica Latina con mayor nmero de instrumentos de financiamiento de este tipo. 25 Los fondos extraordinarios alcanzaron en 2007 un monto total de 9608 millones de pesos y se elevaron a un mximo de 12972 millones en 2009. Sin embargo, desde entonces no ha sido posible recuperar ese monto y el conjunto de los fondos ha oscilado entre 10000 y 11000 millones de pesos entre 2010 y 2012. Afortunadamente la disminucin observada en los fondos extraordinarios en el ltimo trienio fue compensada por un significativo aumento del subsidio ordinario en el mismo periodo. As, mientras que este creci en trminos reales un promedio de 3051 millones por ao entre 2007 y 2009, en el siguiente trienio aument alrededor de 5188 millones de pesos por ao.
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enormes beneficios, es preciso que los fondos extraordinarios se consoliden y logren permanencia en el modelo de financiamiento pblico de la educacin superior.
Cuadro 5. Evolucin de los montos asignados a los fondos extraordinarios, 2007-2012 Fondo 2007 2008 1000 2009 1000 2010 369 2011 2012 Total 3369 Fondo para la Consoli- 1000 dacin Fondo Incremento de 1000 la Matrcula Fondo San e a m i e n t o 1000 Financiero Fondo Modelo de 1150 Asignacin Adicional Fondo Reconocimiento de la Plantilla 600
1000
1000
600
3600
1000
1000
800
800
800
5400
1150
1300
1300
1000
950
6850
600
600
400
200
150
2550
Fondo Reformas Es- 1200 tructurales Fondo de Ampliacin de la Oferta Educativa (upes)
1200
1200
1000
915
750
6265
229
900
600
545
870
703
3847
118
Fondo de Aportacio1884 nes Mltiples (fam) Fondo (fomes)
2475
2578
2639
2962
3156 15693
1061 267
1046 283
1119 333
1109 323
4334 1207
Fondo (fiupea) Programa de Mejoramiento del Profesorado Fondo Ampliacin Oferta (institutos tecnolgicos) F o n d o Apoyo a la Calidad (institutos tecnolgicos) Fondo Apoyo a la Calidad (universidades tecnolgicas) Fondo Consolidacin (universidades interculturales)
490
490
698
698
698
747
3822
550
500
350
470
529
2399
90
350
200
166
206
1011
200
200
210
218
828
50
50
60
70
230
119
Fondo Infraestructura (universidades interculturales)

pifi
100
100
110
14
424
1602 1000
1152 950
3154 1950
Fondo para Elevar la Calidad Fondo para Ampliar y Diversificar la Oferta Fondo para la Atencin de Problemas Estructurales Carrera docente Calidad Normales
promin
956
782
1738
1115
900
2015
250 300 94
350 300 319
100 98 282 95 280
350 195 290
1050 988 1265
Total
9881 12429 13598 11162 13508 13412 73989
Fuente: Datos provenientes del Presupuesto de Egresos de la sep.
120
Algunas asignaturas pendientes en materia de financiamiento

La agenda de reformas necesarias en este campo es muy amplia. Es importante, por ejemplo, continuar animando el anlisis y la construccin de consensos en torno a la reforma del modelo de financiamiento y avanzar hacia la configuracin de presupuestos plurianuales y de otros mecanismos normativos y financieros que den certeza, estabilidad y suficiencia presupuestaria a las instituciones pblicas de educacin superior. La anuies ha propuesto que se transite hacia una poltica de financiamiento plurianual, con una meta precisa en el presupuesto para los prximos seis aos: incrementar el financiamiento federal y estatal para pasar de alrededor de 1% del pib a 1.5% en los prximos aos, que de concretarse permitir a las instituciones educativas no solo contar con ms recursos, sino tambin tener mayor certidumbre para avanzar en las tareas de planeacin de largo plazo. Asimismo, resulta impostergable disminuir las brechas de financiamiento entre las instituciones pblicas y promover la diversificacin de las fuentes de financiamiento. Adems, es preciso que la mayora de los gobiernos estatales contribuyan de manera creciente al sostenimiento de la educacin superior. Los avances en este campo tienen que reflejarse en un compromiso cada vez mayor de las instituciones de educacin superior pblica con la transparencia y la rendicin de cuentas.
Un
sistema cada vez ms heterogneo y complejo
La complejidad y heterogeneidad son rasgos promisorios del sistema de educacin superior de Mxico. Recurdese que su matrcula equivale hoy a casi tres veces el tamao que tena en 1990. Al mismo tiempo que se ampli la escala y el nmero de subsistemas, se diversificaron las instituciones educativas respecto a su
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quehacer y misin, funciones sustantivas, formas de organizacin, rgimen de sostenimiento, capacidad acadmica y variedad de la oferta educativa, entre otros rubros. Estos rasgos obligan a contar con mecanismos de regulacin, planeacin, coordinacin y gestin capaces de responder de manera integral a las demandas de desarrollo de la educacin superior. Desde hace varios lustros se ha consolidado un modelo en el que se conjugan la autonoma de las instituciones pblicas (de jure y de facto) con una cada vez ms efectiva regulacin y coordinacin a travs de la utilizacin de una amplia diversidad de dispositivos. El papel de cuatro de estos mecanismos se ha robustecido en los ltimos aos: los incentivos (econmicos y no econmicos), el financiamiento por desempeo, la evaluacin y la planeacin participativa. La conformacin de un sistema de incentivos, que reconoce la diversidad institucional, se ha constituido en una herramienta eficaz para alinear las decisiones institucionales con los estndares reconocidos de desempeo y calidad. La aplicacin de incentivos, especialmente cuando se trata de incentivos econmicos financiados con recursos pblicos, exige transparencia e informacin abundante sobre el desempeo institucional y de los diferentes actores. A su vez, la evaluacin, en combinacin con el financiamiento por desempeo, ha contribuido a alentar la construccin de un sistema de educacin superior cada vez ms transparente y responsable y a impulsar la profesionalizacin de las tareas de direccin, gestin, administracin y planeacin en las instituciones. Mediante la planeacin participativa, las instituciones han ganado poder para definir su propia agenda de prioridades y han podido planear su evolucin con el concurso de las comunidades universitarias, hecho que sin duda ha contribuido a movilizarlas y a favorecer la consecucin de sus objetivos institucionales. Por ltimo, el financiamiento extraordinario ha puesto a disposicin de las instituciones de educacin superior nuevos recursos para invertir en la expansin y calidad de sus servicios,
122
de acuerdo con las prioridades definidas por las instancias de planeacin y participacin tanto a nivel de institucin como de las diversas divisiones y facultades. En los ltimos aos se ha dejado sentir el impacto favorable derivado del fortalecimiento de esos mecanismos. Sin embargo, diversas voces han aludido reiteradamente a algunas de las insuficiencias de estos dispositivos y mecanismos y a las consecuencias no anticipadas y efectos no deseados que derivan de su funcionamiento. Entre otros se menciona la excesiva burocratizacin de la vida acadmica, la pesada carga que representan las prcticas de evaluacin y la persistencia de prcticas de simulacin institucional en respuesta a un entorno de mayor exigencia. La valoracin del desempeo y de las repercusiones de las polticas educativas en los ltimos aos no puede dejar de considerar esas crticas. En el futuro mediato e inmediato ser preciso continuar impulsando esfuerzos para multiplicar y consolidar los mecanismos de regulacin, integracin, planeacin y coordinacin de la educacin superior en el pas. Hace falta, por ejemplo, revisar la distribucin de atribuciones y responsabilidades entre los estados y la federacin y hacerla ms acorde con la complejidad del sistema. A la vez que se fortalecen los sistemas estatales y las instituciones locales de planeacin (como las Comisiones Estatales para la Planeacin de la Educacin Superior), ser preciso afirmar el papel de las instancias de orden nacional como garantes de la articulacin sistmica de este nivel educativo. La creacin de nuevos cuerpos colegiados y el robustecimiento de los ya existentes deben contribuir a fortalecer la accin coordinada y la cooperacin entre las instituciones y los actores relevantes que hoy integran este espacio. Un significativo avance en esa direccin es la conformacin del Espacio Comn de la Educacin Superior Tecnolgica (ecest), que muestra algunos de los beneficios que ofrece la cooperacin (vase cuadro 6).
123
Cuadro 6. El Espacio Comn de la Educacin Superior Tecnolgica Participantes En el Espacio Comn participan 412 instituciones del sistema tecnolgico y estudia uno de cada cinco jvenes que realizan estudios superiores. Organizacin del Espacio Comn El ecest cuenta con varias comisiones de trabajo y un consejo de coordinacin, adems del pleno conformado por los rectores y directores de todas las instituciones. Sus trabajos se organizan en torno a los siguientes ejes: Movilidad estudiantil y acadmica. Programas conjuntos de mejoramiento del profesorado. Cooperacin acadmica y conformacin de redes temticas. Ampliacin y uso compartido de la infraestructura y el equipamiento educativo. Impulso conjunto a la educacin abierta y a distancia. Fortalecimiento de la vinculacin con las empresas y el entorno social. Diseo conjunto de medidas de prevencin y seguridad. Avances Ya se han alcanzado importantes frutos derivados de la conformacin del Espacio Comn: estn en marcha la biblioteca digital, el Sistema Nacional de Equipamiento, el diseo curricular de 13 diferentes carreras de educacin abierta y a distancia; la emisin de tres convocatorias para promover la movilidad estudiantil y acadmica; la creacin de la Red Nacional de Gestores de la Vinculacin, y el desarrollo de un modelo de prevencin y seguridad, entre otros.
R umbo
y mapa de navegacin
Hasta aqu llega este breve recuento de algunos haberes y deberes de la educacin superior mexicana. Parafraseando a Octavio Paz, la tarea que nos aguarda para los prximos aos es de tal
124
envergadura que no puede ser la obra de una persona o de un grupo, sino la tarea de toda una generacin. Para construir un futuro deseable para la educacin superior, es preciso que esta se constituya en una prioridad compartida por todos los actores sociales y polticos del pas y avance hacia la configuracin de una poltica con visin de Estado. Solo as ser posible garantizar el adecuado sustento financiero de las instituciones educativas bajo principios de suficiencia, equidad, transparencia y corresponsabilidad, entre otros. En los ltimos aos, con el compromiso de los poderes Ejecutivo y Legislativo y la participacin de anuies y las instituciones educativas, se han dado los pasos iniciales para avanzar por ese camino. El compromiso de todos los actores relevantes debe orientarse a consolidar los pasos que ya se han dado y a impulsar las transformaciones que hagan falta para navegar adecuadamente en el mar del porvenir. En esencia, se necesita un gran contrato educacional que defina condiciones, compromisos, esfuerzos y retornos de los actores participantes, con el fin de disear y construir las condiciones que permitan impulsar y ordenar el esfuerzo y la creatividad colectiva en este campo. En este contexto, es muy educativa la metfora de Fernando Pessoa, quien escribi: Un barco parece ser un objeto cuyo fin es navegar; pero su fi n no es navegar, sino llegar a un puerto, y eso es precisamente lo que debemos asegurar para la educacin superior. El futuro solo nos ser propicio si tenemos muy claro el rumbo y el puerto de llegada.
V. 90 aos de educacin en Mxico

en colaboracin con
Susana Quintanilla
P rembulo
Con motivo de su nonagsimo aniversario, la Secretara de Educacin Pblica (sep) convoc a historiadores, investigadores y analistas a realizar una reflexin compartida en torno al pasado y el presente de la educacin en Mxico. El resultado principal de esta convocatoria fue la serie de tres volmenes La educacin pblica: patrimonio social de Mxico, de la cual este ensayo form parte. Esta empresa conjunta, como muchas otras, expresa el consenso que suscita una institucin como la sep, que ha influido en la vida de millones de mexicanos de varias generaciones. Hay muy pocos supervivientes de la generacin que vivi la creacin y los primeros afanes de esta dependencia. Sin embargo, la memoria de lo acontecido se mantiene viva tanto por la recreacin testimonial de algunos de los protagonistas y la labor de los historiadores como por la rica y vasta herencia de la sep: archivos administrativos, edificios, escuelas, murales, libros y documentos, fotografas y muchos objetos ms. Menos perceptibles resultan los recuerdos acumulados da a da a lo largo de casi un siglo, aunque las obras de muchos escritores contienen miles de pginas dedicadas a estos. A diferencia de otras instituciones federales creadas en los aos inmediatamente posteriores a la lucha armada, la sep ha sido parte de la experiencia individual y colectiva de la gran mayora de los mexicanos. Incluso es probable que quienes no asistieron
125
126
90 aos de educacin en mxico
a la escuela, o fueron excluidos tempranamente de ella, an sostengan o hayan tenido contacto con esta secretara por diferentes vas. Para muchos, el vnculo se dio a travs de sus hijos; otros lo hicieron a travs de los medios no escolarizados (radio, televisin y otros medios electrnicos, por ejemplo digitales) que la sep ha utilizado para cumplir con su misin. Es posible tambin que millones ms hayan participado espordicamente en alguna de las campaas de salud realizadas en los planteles educativos o en la construccin y el mejoramiento de los edificios escolares. O tal vez asistieron a uno o varios de las decenas de miles de actos culturales, deportivos, cvicos y de entretenimiento organizados cada ao por la sep en todo el territorio nacional. La participacin de una proporcin considerable de la poblacin nacional en la variedad de actividades impulsadas por la sep refleja el compromiso y la importancia social asignada a la tarea educativa en los ms diversos sectores de la sociedad y en prcticamente todas las entidades, regiones, ciudades y municipios del pas. Si bien dicha participacin se produjo de manera progresiva, heterognea y desigual, no hay duda de que la educacin constituye un patrimonio forjado colectivamente, del que nadie puede sentirse ni forjador exclusivo ni heredero nico. Como dijo Pablo Latap en relacin con la cultura (palabra que para l era casi un sinnimo de educacin): los objetos que son colectivos por origen y destino son, por tanto, pblicos. La esencia colectiva de la educacin no exime de responsabilidad a los que, teniendo la posibilidad de hacerlo, no contribuyeron a engrandecer este patrimonio o cuyos esfuerzos fueron insuficientes o simplemente no guardaron correspondencia con las expectativas sociales. Conviene recordar que la ardua tarea de educar, como se la llam en el siglo xix, no comenz con el nacimiento de la sep ni con su antecedente ms inmediato (la Secretara de Instruccin Pblica y Bellas Artes, creada por Justo Sierra en 1905). Tampoco con el surgimiento de las instituciones y las leyes decimonnicas posteriores a nuestra Independencia, ni con las que se instaura-
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ron a lo largo de los siglos de dominio colonial. Nada de lo anterior constituye una excepcin, por ms particular que haya sido, de lo que Norbert Elias en su intento de construir una teora de la evolucin humana a partir del suceder histrico denomin el proceso civilizatorio de la humanidad. Las manecillas de este proceso se desplazan en lapsos de siglos y no siempre de manera progresiva. Incluso en un periodo breve puede haber saltos bruscos impulsados por el aliento transformador o retrocesos que ponen en riesgo los avances logrados. Pero esos cambios nunca surgen de manera espontnea: tienen una gnesis (mediata o remota), y la nica manera de identificarla es acudiendo a la historia. Es el conocimiento de esta lo que permite a las personas sentirse portadoras de una antorcha que las antecede con mucho que han de entregar a la siguiente generacin. Nos gusta pensar que Vasconcelos (1995: 50) se refera a este complejo proceso cuando en septiembre de 1920 comparti con Alfonso Reyes, tambin fundador del Ateneo de la Juventud en 1909, su tesis sobre la hermandad y el significado vital de una idea que haban desarrollado juntos, aunque la vivieron de manera distinta:
Dices que te sientes como mi hermano menor; yo muchas veces te he sentido hermano mayor; muchas veces te he debido el vislumbre, la luz; menor o mayor, creo en tu hermandad [] manejas la sustancia del alma, pero todava como que no hallas qu hacer con ella. Por esto te digo vers que no te creo terrestre y vulgar como supones. Nada de eso, lo que s sucede es lo que t mismo afirmas en otra parte y es que todava posees curiosidad y tienes anhelo de conocer. No hay ms que seguir este impulso hasta agotarlo. Yo padec ese anhelo y devor muchos libros y pens y prob muchas cosas. Ahora para m el mundo no es ms goce. Mi cuerpo todava esclavo puede sufrir y a veces sufre, pero mi alma vive de fiesta. Esto, ya te digo, es la gracia que yo hall por el triple camino del dolor, el estudio y la belleza. El dolor obliga a meditar; el pensamiento revela la inanidad del mundo y la be-
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lleza seala el camino de lo eterno. En los intervalos en que no es posible meditar ni gozar la belleza, es preciso cumplir una obra; una obra terrestre, una obra que prepare el camino para otros y nos permita seguir a nos otros mismos.
El libro que el lector tiene en sus manos recorre el camino abierto por Vasconcelos en 1921 y se detiene en algunas de las acciones relevantes desarrolladas por la sep (sobre todo en lo que ahora constituye la educacin bsica) desde su creacin hasta 2010. No se trata de una revisin exhaustiva, sino de la seleccin de algunos esfuerzos relevantes que han marcado el desarrollo de la educacin y de su entramado institucional en el pas durante los ltimos 90 aos. Los efectos mediatos e inmediatos de las acciones educativas se ven reducidos a medida que la cercana de los sucesos descritos lo hace tambin. No es lo mismo valorar los resultados de algo que sucedi hace nueve, siete o cinco dcadas, que aquellos de aos ms recientes. Y no solo porque la lejana permite nuevas y renovadas miradas, sino debido a que, como la historia misma lo demuestra, lo que se siembra no se cosecha en una misma temporada ni origina productos semejantes o iguales. Ms an, no puede perderse de vista que, desde una perspectiva histrica, los resultados pueden ser cualitativamente distintos de los que se esperaban debido a la complejidad misma de la accin social, que a menudo da lugar a consecuencias no anticipadas y efectos no deseados. Tambin pueden superar las expectativas o no alcanzar las metas formuladas debido, entre otras razones, a circunstancias impredecibles (como la Gran Depresin o la llamada crisis de la deuda de los aos ochenta del siglo xx) que afectan el diseo y la ejecucin de las polticas pblicas. Historiadores, investigadores y analistas han identificado varias etapas relevantes en el desarrollo del sistema educativo mexicano. Pablo Latap (1998), por ejemplo, identific cinco proyectos sobrepuestos, construidos progresivamente desde 1921:
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a. el original de Vasconcelos (1921), adicionado por las experiencias de la educacin rural de los aos que siguieron a la Revolucin; b. el socialista (1934-1346); c. el tecnolgico, orientado por la industrializacin, puesto en marcha desde Calles y Crdenas, por influencia de Moiss Senz (1928); d. el de la escuela de la unidad nacional (1943-1958), y e. el modernizador, hoy dominante, cuyo despegue puede situarse a principios de los setenta. Cada uno de estos proyectos, deca Latap, ha mar cado su huella en el sistema educativo y en la con ciencia que la escuela mexicana tiene de s misma. Todos nos dejaron como legado prcticas, principios, valores, tradiciones, instituciones y orientaciones de poltica pblica, entre otros aspectos. Algunos otros autores como Espinosa (s. f.), Lazarn (1996), Martnez Rizo (2001), Olivera (s. f.) y Ornelas (1995) han elaborado otras periodizaciones, partiendo de la doctrina poltica, la filosofa o la pedagoga educativa, del alcance de los esfuerzos de planeacin, o incluso de la identificacin de las fuerzas que moldearon cada etapa del sistema educativo. Este ensayo est estructurado en cinco grandes periodos del quehacer institucional: el de 1921-1940, que cubre los primeros aos de la reconstruccin posrevolucionaria; el de 1940-1964, cuando la educacin se concibe como factor de unidad nacional y cohesin social; el de 1964-1982, durante el cual se intensifican los esfuerzos de modernizacin del sistema educativo; el de 1982-2000, de impulso a los procesos de desconcentracin y descentralizacin: y finalmente, el de 2000-2010, que vio el fin del rgimen del partido hegemnico y en el que se impuls la poltica educativa fincada sobre nuevas bases democrticas. Cada uno de los periodos estudiados tiene sus particularidades. Algunos pueden entusiasmarnos ms que otros, ya sea por los proyectos que se propusieron e impulsaron, por los princi-
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pios que los sustentaron, por las formas de aplicarlos o por los beneficios que propiciaron. En cualquier caso, nada puede haber ms alentador que la realizacin de hazaas educativas, ni ms decepcionante que la ausencia de resultados o el evidente descuido de la labor educativa. El anlisis histrico de la educacin muestra que cualquier intento por alcanzar metas, incluso las ms modestas o realistas, requiere no solo de una creciente inversin en el rubro, sino tambin de voluntad poltica y compromiso social. Se ha dicho, no sin razn, que el presupuesto asignado a la educacin nunca fue ni ha sido de la magnitud de las necesidades de la sociedad (Noriega, 1998: 358).
Huellas y legados
Mucho es lo logrado a lo largo de las nueve dcadas transcurridas desde la creacin de la sep. El examen de los diferentes periodos presidenciales transcurridos desde entonces permite identificar algunas de sus huellas en el sistema educativo. El repertorio es amplio y diverso: desde la pedagoga social, casi misionera y redentora de Vasconcelos, la educacin socialista, la escuela de accin, la escuela del amor y la de la unidad nacional, por mencionar algunos ejemplos. Su paso por la educacin se asent a lo largo de los aos e incluso algunos de sus rastros todava permanecen vivos en las prcticas escolares. En este recorrido, recurdese que el artculo 3 de la Constitucin de 1917 estableci el carcter laico y gratuito de la educacin primaria y su obligatoriedad. Este mandato orient el desarrollo del sistema educativo en nuestro pas y persiste en la actualidad. Su cumplimiento represent un desafo de enorme envergadura, ms an cuando en dcadas recientes se extendi la obligatoriedad primero a la secundaria, despus a la educacin preescolar y, ms recientemente, al bachillerato. En las siguientes pginas realizamos un breve y selectivo recuento de las principales acciones educativas impulsadas durante
131
cada uno de los periodos presidenciales a fin de lograr esta y otras metas educativas relevantes. Este recuento busca ofrecer una visin integrada de la evolucin del sistema educativo del pas, de sus diferentes etapas y de sus continuidades y rupturas, as como de sus huellas ms profundas en el Mxico contemporneo.
La
reconstruccin en el periodo
posrevolucionario
En 1921, Mxico tena una poblacin de 14.3 millones de habitantes, con un perfil predominantemente rural: 70% resida en ms de 62000 localidades rurales. En ese entonces haba poco ms de 11000 escuelas, cerca de 868000 alumnos y casi 23000 docentes de educacin primaria;1 se estima que la cobertura bruta2 en este nivel educativo era equivalente a 27% de la poblacin de seis a 14 aos de edad.3 Adems, la escolaridad promedio de
1 Las cifras de escuelas, alumnos y docentes de los diferentes niveles educativos incluidas en este texto, correspondientes al periodo 1921-2010, provienen de sep (s. f., s. a.). 2 A partir de los datos de matrcula y de la poblacin en edad de cursar los diferentes niveles educativos, es posible calcular indicadores de cobertura que informan sobre la medida en que el sistema educativo cumple con el propsito de ofrecer educacin a nias, nios y jvenes de las edades tpicas o normativas. Las tasas de cobertura que no distinguen la edad de los alumnos matriculados (el numerador) se denominan tasas brutas. stas tienden a sobreestimar la cobertura real, tanto ms cuanto mayor es la proporcin de alumnos que rebasen la edad tpica o normativa (la llamada extraedad). Para calcular las tasas brutas de cobertura de los diferentes niveles educativos, hoy en da se utilizan los siguientes rangos de edad: preescolar, de tres a cinco aos; primaria, de seis a 12 aos; secundaria, de 13 a 15 aos; media superior, de 16 a 18 aos, y superior, de 19 a 23 aos. En este trabajo se utilizan dichos rangos de edad, con excepcin de la primaria, que emplea, con fines histrico-comparativos, dos grupos diferentes: de seis a 14 y de seis a 12 aos de edad. Al respecto, vase Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin (2007). 3 A principios del siglo xx no haba una edad normativa para cursar la educacin primaria. Ms tarde, la Ley Orgnica de la Educacin Pblica de 1942
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la poblacin era del orden de un ao o grado, y casi dos de cada tres personas de 10 aos de edad o ms no saban leer ni escribir (Rosas, 1996; Vzquez, 2010). Loyo (2011) describe tanto la importancia que le fue asignada a la tarea educativa por los primeros gobiernos posrevolucionarios como las dificultades que estos debieron enfrentar en la etapa inicial de reconstruccin para impulsar y regularizar la accin educativa, construir un andamiaje institucional eficaz y combatir resistencias de todo tipo. Todos sabemos que uno de los pasos ms significativos de la etapa de reconstruccin fue la fundacin de la sep en 1921. Vasconcelos (1952: 101-102) deca que era preciso que el pas contara con un organismo central y provisto de fondos para que exista la posibilidad de una accin educativa, extensa e intensa, capaz de influir en la vida pblica. Y toca a este organismo, generalmente llamado Ministerio de Educacin, sealar las orientaciones generales tcnicas y polticas de la enseanza. El diseo, la creacin y el desarrollo inicial de esta dependencia federal se dieron en un contexto lleno de enormes dificultades, entre las que destaca la ardua labor que implicaba convencer a los estados de que federalizar la educacin pblica no significaba centralizar o concentrar los esfuerzos en la materia. El surgimiento de la sep se produjo en un entorno econmico adverso. Durante la dcada anterior tuvo lugar una guerra prolongada con alto costo en vidas humanas e infraestructura. Aun as, la inversin educativa inicial del gobierno federal fue mayscula.4 Segn el propio Vasconcelos, la asignacin presupuestaria no estuvo condicionada a lealtades o complicidades polticas.
estableci que la educacin primaria se impartira a nias y nios de los seis a los 14 aos de edad. Con el paso del tiempo, la edad normativa para cursar la primaria ha ido cambiando; se ubic primero entre los seis y los 12 aos y, ms recientemente, de los seis a los 11 (Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin, 2007). 4 De acuerdo con los datos de Manuel Ulloa (2011), el gasto en educacin como porcentaje del presupuesto federal ejercido se multiplic casi por tres con
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El filsofo y poltico mexicano despleg de inmediato una intensa actividad. El aumento en la inversin educativa que acompa a la creacin de la sep se reflej, como era de esperar, en un nmero creciente de escuelas, docentes y alumnos de educacin primaria. En algunos casos, como dice Engracia Loyo (2011), se impuls la creacin de escuelas modelo que traducan el ideal del secretario de una educacin integral. Vasconcelos pensaba que la educacin consista en modelar a las personas y prepararlas para desarrollar una funcin dentro de la sociedad (Lazarn, 2009). Con esa idea, se propuso formar nuevos ciudadanos capaces de juzgar la vida desde el punto de vista propio, de producir su sustento y de forjar la sociedad. Por eso, deca, era imprescindible trasladar la Revolucin al campo de la educacin: Organicemos entonces el ejrcito de los educadores que sustituya al ejrcito de los destructores. Segn l, solo en ese trnsito se alcanzara la verdadera civilizacin (Arreola, 2009). Congruente con esa visin, Vasconcelos impuls desde la sep variadas innovaciones educativas y cambios pedaggicos en las escuelas;5 inici una dura batalla contra el analfabetismo y pugn por la incorporacin de los indgenas al proyecto nacional.6
la creacin de la sep (al aumentar de 4.9 a 13%). En los primeros aos de la gestin de Vasconcelos, la inversin en educacin pblica fue, por vez primera en la historia del pas, superior a 1% del producto interno bruto. 5 Engracia Loyo (2011) nos recuerda, por ejemplo, que pintores, msicos y otros artistas sustituyeron a los maestros en la enseanza del arte [] Hubo un gran esfuerzo por reemplazar la pasividad y el enclaustramiento con ejercicios gimnsticos, deportes (carreras, saltos, natacin), actividades al aire libre y trabajos manuales. Museos escolares, pequeas bibliotecas y coope rativas infantiles y talleres buscaban hacer ms estimulantes las horas pasadas en el saln de clases, y fueron el primer paso para un cambio pedaggico ms profundo. 6 Al respecto, Vasconcelos (1952: 138) deca que no apoyaba el sistema yanqui de escuelas especiales para indios, sino el sistema criollo de llevar el indio a la misma escuela nacional que lo asocia al blanco. Llamamos a este sistema de incorporacin, en vez del de asimilacin que practican los norteamericanos, y lo defendemos celosamente como ms humano y ms ventajoso desde todo punto de vista.
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Adems, instituy los desayunos escolares, foment la lectura y la creacin de bibliotecas, la edicin de libros de texto, el cultivo de las bellas artes y la organizacin de escuelas tcnicas,7 entre otros esfuerzos. Una de las aportaciones ms relevantes de su gestin fue la accin educativa desplegada hacia el mbito rural: se cre un conjunto importante de escuelas primarias y algunas normales rurales8 y regionales;9 se formaron las llamadas casas del pueblo10 y las misiones culturales.11 Se hablaba de los maestros como mi7 En 1922 se instituy la Direccin de Enseanza Tcnica, Industrial y Comercial en la sep, con la finalidad de aglutinar y crear escuelas que impartieran este tipo de formacin. En esa poca surgieron planteles como la Escuela Industrial Gabriela Mistral, el Instituto Tcnico Industrial (antecedente de la Vocacional 1, hoy cecyt y la Escuela de Constructores (hoy Escuela Superior de Ingeniera y Arquitectura), entre otras (Rodrguez, s. f.). 8 La primera escuela normal rural fue fundada en mayo de 1922 en Tacmbaro, Michoacn, con la misin de que los jvenes aprendieran las labores del campo, oficios, pequeas industrias y educacin fsica. A partir de ese momento fueron conocidas tambin como escuelas normales regionales, pues su rea de influencia se extenda a varias entidades de la Repblica (Direccin General de Educacin Superior para Profesionales de la Educacin, 2012: 4). 9 Entre 1922 y 1925 se fundaron algunas escuelas normales regionales en Hidalgo, Puebla, Michoacn y Oaxaca, las cuales dependan financieramente de los estados y estaban organizadas de manera heterognea. Para resolver esta situacin, en 1926 la sep expidi un reglamento para las escuelas normales regionales de la repblica. Ms tarde, en 1927, la sep expidi las bases que establecan la organizacin, el plan de estudios y el financiamiento de las escuelas normales rurales (Direccin General de Educacin Superior para Profesionales de la Educacin, 2012). 10 A partir de 1923, para que la escuela rebasara su papel de instructora y se convirtiera en fuente de transformacin de la comunidad, se convirti en Casa del Pueblo, centro de las actividades sociales y culturales de este (Ocampo, 2005: 203). 11 En octubre de 1923 se expidi el Plan de las Misiones Federales de Educacin. Los maestros misioneros (itinerantes o ambulantes) capacitaban a maestros locales, llevaban educacin a los adultos de las poblaciones rurales y promovan actividades que favorecan la economa familiar y comunitaria. Hacia fines de 1924 operaban ya varias misiones en Puebla, Guerrero, Colima, Sinaloa, Sonora, Nuevo Len, Hidalgo y San Luis Potos (Hurtado, s. f.).
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sioneros y se deca una y otra vez que la profesin del magisterio era de grandes sacrificios y satisfacciones inmensas y que quien quisiera ser maestro no ira seguramente por el camino de la fortuna.12 El proyecto educativo y cultural de Vasconcelos signific, como seala Arreola (2009: 4), un triunfo del orden sobre el caos, una victoria de la civilizacin sobre la barbarie y la primera tentativa del siglo mexicano para abolir el militarismo por la va del saber. Durante el cuatrienio de Plutarco Elas Calles (1924-1928) se dio prioridad a la unin del estudio y el trabajo. Si bien la idea de aprender haciendo, de no desvincular el saber del hacer, propia de la pedagoga de la accin, empez a orientar la prctica escolar a partir de 1923 durante la gestin de Vasconcelos, su influencia se consolidara en los aos siguientes. Las escuelas intentaron controlar el peso de la cultura local, vencer la ignorancia, transformar los hbitos domsticos y hacer el trabajo ms productivo y eficiente (Loyo, 2010). A pesar de que en esos aos la inversin educativa como proporcin del pib cay casi a la mitad, ya que Calles tuvo que enfrentar la Guerra Cristera, en su gobierno se busc fortalecer las escuelas rurales, se multiplicaron las Misiones Culturales,13 se funda ron las Escuelas Centrales Agrcolas,14 surgieron varios internados indgenas, se formaron los Centros Pedaggicos para
12 La falta de maestros para atender las escuelas rurales y los bajos salarios de los docentes fueron una constante desde los aos veinte (Galvn, 1997). 13 Loyo (2011) describe que durante la primera misin, en Zacualtipn, Hidalgo, en 1923, la asistencia de nios y adultos convenci a las autoridades de la bondad de este medio para difundir la nueva civilizacin en el campo. De ah en adelante las misiones, investidas del espritu redentor, deberan aliviar la pobre condicin de los habitantes del medio rural. 14 Estas escuelas dependan de la Secretara de Agricultura y Fomento y estaban dedicadas a formar especialistas para el campo. Su misin no era formar a hijos de campesinos pobres, sino a los herederos de los rancheros que haban participado en la revolucin (Direccin General de Educacin Superior para Profesionales de la Educacin, 2012: 6).
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capacitar a los maestros en servicio y se fund la Escuela Nacional de Maestros en 1925. Tambin aument el nmero de escuelas de educacin primaria y se elev su matrcula,15 al tiempo que se foment la enseanza agrcola y tcnico-industrial.16 En 1925, mediante decreto,17 se cre el ciclo de educacin secundaria (con una duracin de tres aos), que se volvi independiente de la preparatoria e intermedio entre esta ltima y la primaria.18Esa decisin implic que, poco ms tarde, la Escuela Nacional Preparatoria separara los cursos secundarios de su plan de estudios,19 lo que provoc
15 El nmero de escuelas primarias en los gobiernos de lvaro Obregn y Calles aument de 11000 a cerca de 17000. A su vez, la matrcula creci de 868000 a poco ms de 1400000 alumnos (vase grfica 1). 16 En 1925, la Direccin de Enseanza Tcnica subi en la estructura burocrtica a Departamento Tcnico Industrial y Comercial, agrupando dependencias e instituciones como el Instituto Tcnico Industrial, la Escuela Tcnica de Constructores, la Escuela de Ingeniera Mecnica Electricista, la Escuela Tcnica Industrial y Comercial de Tacubaya y la Escuela Superior de Comercio y Administracin, entre otras. Este departamento volvi a reorganizarse en 1928 en tres grandes secciones: de enseanza de pequeas industrias, de formacin de obreros calificados y de enseanza tcnica superior (Rodrguez, s. f.). 17 En el decreto presidencial de agosto de 1925 se encomend a la sep crear escuelas secundarias, dndoles la organizacin que, dentro de las leyes establecidas y los postulados democrticos educativos, estime conveniente. Las escuelas secundarias cuya creacin se autoriza sern equivalentes en programa y sanciones al llamado ciclo secundario, de la Escuela Nacional Preparatoria. 18 Desde su creacin, 10 planes de estudio han regido a las escuelas secundarias: de 1926 a 1931; de 1932 a 1935; de 1936 a 1940; de 1941 a 1944; de 1945 a 1946; de 1947 a 1959; de 1960 a 1974; de 1974 a 1993; de 1993 a 2005, y de 2006 a la fecha (Trevio, s. f.). 19 Un decreto presidencial de diciembre de 1925 estableci que se autoriza a la Secretara de Educacin Pblica para que, a partir del ao prximo de 1926, no admita en la Escuela Nacional Preparatoria alumnos para el primer ao y ordene a la Universidad Nacional la separacin de los cursos secundarios que le queden (segundo y tercero del actual plan de estudios de la Escuela Nacional Preparatoria) en el edificio llamado Escuela Anexa, poniendo dichos cursos secundarios bajo la jurisdiccin tcnica y administrativa de la Direccin de Educacin Secundaria que se crea en la Secretara de Educacin Pblica, a partir del 1 de enero de 1926.
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un conflicto entre la Universidad Nacional y el gobierno.20 Entonces la matrcula de la educacin media superior y superior era muy reducida.21
Grfica 1. Evolucin de la matrcula de educacin primaria en Mxico, 1921-2010
Fuente: Estadsticas histricas de la sep. El gobierno de Calles ratific en 1926 el sentido laico de la educacin y dict un reglamento dirigido a regular la operacin de las escuelas particulares y su estricta vigilancia. En un clima enrarecido por pugnas entre el poder pblico y la Iglesia catlica, se inici en ese mismo ao la Guerra Cristera. Durante este conflicto, muchas escuelas privadas cerraron sus puertas (o trabajaron clandestinamente) y miles de nios dejaron de asistir a las escuelas pblicas.22 Los sacerdotes del culto catlico a menudo
Ms tarde, la modificacin en los planes de estudio de la Escuela Nacional Preparatoria y de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales deton un movimiento de huelga que culmin con una autonoma limitada a la Universidad en 1929, que en 1933 se volvi plena (Marsiske, 2008). 21 No haba ms de 250 escuelas de ambos niveles, con una matrcula que en conjunto ascenda a cerca de 40000 alumnos. 22 Por ejemplo, el 3 de febrero de 1926 el gobernador de Nayarit cerr todas las escuelas catlicas del estado, y el 17 de febrero del mismo ao 156 escuelas
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prohiban a sus feligreses asistir a los centros escolares oficiales. Esto caus un enorme aumento de la desercin y el ausentismo escolar (Vzquez del Mercado, 2010). Durante el periodo 1928-1934, en el que gobernaron tres presidentes (Emilio Portes Gil, Pascual Ortiz Rubio y Abelardo Rodrguez) bajo la sombra de Plutarco Elas Calles, el financiamiento federal a la educacin se elev en 1931 y cay en los aos siguientes.23 A fines de la dcada de los veinte se solucion la Guerra Cristera (1929) y se hizo extensivo a las secundarias particulares el carcter laico de las primarias. Los datos censales de 1930 indicaban que solo 42% de nios y nias de entre seis y 10 aos asistan a la escuela. En ese mismo ao, alrededor de 60% de la poblacin de 10 aos o ms no saba leer ni escribir. La desigualdad en el acceso a las oportunidades educativas entre hombres y mujeres se reflejaba con claridad en la tasa de analfabetismo: se elevaba entre las mujeres a 63.6% y disminua a 54.6% entre los hombres. A partir de 1924, pero sobre todo desde 1930, la sep emple la radio (a travs de la estacin cze-xfx) para difundir su mensaje civilizador. Una particularidad de la estacin educativa eran los cursos sobre los ms variados temas: economa domstica, medicina, avicultura, apicultura, trabajos en papel crep, cultura fsica, historia, geografa, higiene bucal, cultivo del campo o canto coral. La estacin de la sep tambin inclua noticiarios y un boletn meteorolgico.24 A partir de 1931, la estacin de radio dedic
catlicas en el Distrito Federal recibieron rdenes de clausura (Meneses et al., 1986). 23 Ulloa (2011) indica que la inversin educativa aument de 0.51 a 0.85% del pib en los primeros cuatro aos y descendi a 0.83 y 0.75% en 1933 y 1934, respectivamente. Como porcentaje del presupuesto federal ejercido, la cada en la inversin educativa se aprecia poco antes, en 1932. 24 El texto de Loyo (2011) es ilustrativo de la enorme importancia que cobr la radio como instrumento educativo: Cursos, noticias, enseanzas diversas, piezas de msica, programas para nios, lecturas clsicas, dramatizaciones e incluso campaas, llegan a un pblico cada vez ms amplio. La radio fue un
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especial atencin a la educacin rural, en congruencia con el reforzamiento de la poltica educativa hacia el campo.25 En esa poca se intensific la accin educativa federal en los estados; se sigui invirtiendo en el fortalecimiento de las misiones culturales y se buscaron frmulas para multiplicar los internados indgenas, al tiempo que emergi, en un contexto de crisis, el sistema de escuelas de circuito para alcanzar regiones aisladas.26 Los efectos de la Gran Depresin (1929-1933) obligaron al gobierno a reducir los recursos destinados a la educacin. Como resultado, tanto el nmero de escuelas de educacin primaria como su matrcula disminuyeron en ese convulsionado periodo.27 Tambin en esa poca cayeron en el olvido las escuelas centrales agrcolas. En 1932 se decidi rescatar las tierras, infraestructura y maquinaria de esos planteles y emplear sus internados para impulsar las escuelas normales regionales.
popular medio de recreacin que alter la vida cotidiana y sirvi, en muchos casos, para alejar al pueblo de las cantinas y los centros de vicio. 25 Ms tarde, en 1935, la estacin se convirti en un medio de propaganda estatal, sobre todo en apoyo de la reforma agraria impulsada por el gobierno cardenista y para difundir y defender los principios de la educacin socialista. En 1937 la xfx fue transferida al Departamento de Prensa y Propaganda de la Presidencia; cambi de orientacin y fue rebautizada como xedp (Roldn, 2009). 26 La falta de recursos econmicos hizo que durante la crisis se solicitara a las comunidades campesinas el sostenimiento de las escuelas rurales. Las escuelas de circuito fueron una de las expresiones de esos arreglos. En ellas, un maestro de una escuela central financiada por la sep supervisaba en visitas continuas la operacin de varias escuelas circundantes, las cuales eran sostenidas por las propias comunidades (Loyo, 2011). 27 Las escuelas de educacin primaria cayeron de casi 17000 en 1928 a poco ms de 11000 en 1930 a partir de entonces se inici un proceso gradual de recuperacin hasta alcanzar casi 16000 en 1933. Con la matrcula ocurri algo similar: de 1400000 estudiantes en 1928 cay a 1200000 en 1929 y registr oscilaciones hasta 1934, cuando alcanz un volumen apenas similar al de seis aos atrs (vase grfica 1).
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Ms tarde, en 1934, la formacin de los profesionales de la educacin qued bajo control de la sep.28 En ese mismo ao se reform por vez primera el artculo 3 constitucional para darle una orientacin socialista a la educacin impartida por el Estado. Esta reforma estableci tambin que solo el Estado federacin, estados, municipios impartir educacin primaria, secundaria y normal; le dio la atribucin a este de conceder autorizaciones a los particulares que deseen impartir educacin en cualquiera de los tres grados anteriores, y oblig a las escuelas privadas a seguir los planes y programas oficiales. La creacin en 1935 del Instituto de Orientacin Socialista29 expresa las dificultades inmediatas que surgieron para definir los alcances de la nueva educacin socialista y guiar a los maestros en su prctica. El gobierno de Lzaro Crdenas (1934-1940) busc favorecer la democratizacin en el acceso a la educacin como medio para construir una sociedad ms equitativa, y asign a las escuelas y a los maestros la responsabilidad de guiar esta transformacin social. Durante su administracin, el esfuerzo financiero en favor de la educacin fue considerable y casi igual al realizado por el gobierno de Obregn.30 Gracias a ello aument el nmero de escuelas de educacin primaria, mientras que su matrcula registr un rpido crecimiento (del orden de 5.5% anual en promedio).31 Para fortalecer el nivel de secundaria, en 1935 se public un decreto que estableca que ninguna institucin poda imparEste hecho provoc la salida de la Escuela Normal Superior de la Universidad Nacional (Castaeda, 2004). 29 El instituto colaboraba, entre otras tareas, en la elaboracin de planes y programas y en la realizacin de ciclos de conferencias sobre la reforma educativa para preparar a los maestros y directores de escuelas en la instauracin de la educacin socialista (Meneses et al., 1988). 30 Ulloa (2011) dice que la inversin pas en esos aos de un mnimo de 0.84% del pib a un mximo de 0.96%. 31 El plan sexenal contempl la meta de crear 12000 escuelas rurales durante el sexenio. Sin embargo, el nmero total de escuelas (urbanas y rurales) aument de casi 16500 a cerca de 22000.
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tir educacin en este nivel sin la autorizacin expresa de la sep (Loyo, s. f.). Adems, con el fin de atender la formacin del personal docente de las escuelas, en 1936 fue creado el Instituto de Preparacin para Profesores de Enseanza Secundaria. En ese mismo ao se acord la gratuidad de la educacin secundaria, cuyo plan de estudios fue modificado (Zorrilla, 2004). El gobierno cardenista reanud el combate al analfabetismo, apoy la educacin rural y la indgena,32 impuls la creacin de escuelas vinculadas a centros de produccin y alent la enseanza tcnica. En 1936 las escuelas normales rurales se transformaron en Escuelas Regionales Campesinas con el fin de formar maestros rurales y recursos humanos para el desarrollo agrcola (Vidales, 2011). Al igual que sus predecesoras en las administraciones anteriores, Crdenas reforz el proceso de federalizacin de la educacin.33 En 1940 se expidi la primera legislacin educativa de nivel federal, la Ley Orgnica de Educacin, reglamentaria de los artculos 3, 27, 31, 73 y 123 constitucionales, la cual fue reformada en 1942. En esa ley se otorg el carcter de servicio pblico a toda la educacin que impartiera el Estado y se formaliz la obligatoriedad para que ste fuera el responsable de impartir de forma gratuita los servicios educativos. Asimismo, se facult al Congreso de la Unin a fijar las aportaciones para los servicios educativos y se orden al Estado aumentar progresivamente el porcentaje de los presupuestos destinados al ramo de educacin, hasta lograr que sean suficientes para proporcionar al pueblo la educacin obligatoria.
Crdenas sigui apoyando las misiones culturales, y de 1934 a 1938 su nmero aument y sus funciones cambiaron. Sin embargo, su labor social y el clima del momento coadyuvaron a su cierre en 1938. Poco despus pasaron al Departamento de Asuntos Indgenas convertidas en brigadas de penetracin cultural. 33 De acuerdo con Loyo (2011), la sep, al finalizar la administracin de Crdenas, tena presencia en todo el territorio nacional por medio de numerosas instituciones, aunque solo controlaba 55% de la matrcula del pas.
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La administracin de Crdenas tambin fortaleci la arquitectura institucional con la creacin, entre otros, del Instituto Politcnico Nacional (1936),34 la Universidad Obrera (1936), la Escuela Nacional de Artes Grficas (1938), el Instituto Nacional de Antropologa e Historia (1939) y la Casa de Espaa (1938), que dos aos ms tarde se convirti en El Colegio de Mxico.35 Despus de 20 aos de esfuerzos de reconstruccin educativa, los logros en este rengln eran relativamente modestos: solo 46% de la poblacin de 10 aos o ms saba leer y escribir. La escolaridad promedio alcanzada por la poblacin de esas edades era tan solo de dos aos o grados. La matrcula de la educacin primaria aument de 860000 a casi dos millones de nias y nios entre 1921 y 1940 (vase grfica 1). Esto era equivalente a un aumento de la cobertura educativa de poco ms de 27 a 42% de la poblacin de seis a 14 aos de edad en ese mismo periodo (vase grfica 2).36 La matrcula educativa en el mbito rural se encontraba muy por debajo de la matrcula urbana (38% contra 62%, no obstante que ms de las tres cuartas partes de los planteles se localizaban en aquel mbito) (Greaves, 2010). La matrcula y la cobertura de la educacin secundaria, media superior y superior eran muy reducidas.37 Adems, las profundas desigualdades sociales seguan incidiendo en el acceso a las oportunidades educativas.38 Para entonces, continuaba acumulndose un enorme rezago en este rengln. En el mbito rural era
34 De los 79 planteles que integraban el ipn en su inicio, 34 estaban ubicados fuera del Distrito Federal (Rodrguez, s. f.). 35 Ya antes, en septiembre de 1934, se haba creado el Fondo de Cultura Econmica. 36 Si se toma como referencia la poblacin de seis a 12 aos, la cobertura pas de 33 a 52% entre 1921 y 1940 (vase grfica 2). 37 En el primer ao del gobierno de Crdenas, la matrcula de secundaria no sobrepasaba los 26000 estudiantes, y la universitaria era ligeramente superior a 15000. Desafortunadamente no hay registros disponibles sobre las dimensiones de la matrcula al finalizar su administracin. 38 En este contexto, Loyo (2011) sostiene que si bien la educacin haba dejado de ser privilegio de una lite y haba opciones para que los hijos de los
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de tal magnitud que de cada 100 nios y nias que iniciaban la educacin primaria, solo cuatro llegaban al sexto ao (Greaves, 2010).
La
educacin como factor de unidad y cohesin
Cecilia Greaves (2011) ha examinado el contexto en el que se desenvolvi la poltica educativa entre 1940 y 1964, los principales desafos y las acciones institucionales para enfrentarlos, as como algunos de los logros y fracasos ms significativos. Nos recuerda que, cuando Manuel vila Camacho lleg a la presidencia (1940-1946), Mxico segua siendo un pas con un perfil predominantemente rural. En 1940, de cerca de 20 millones de habitantes, casi dos de cada tres mexicanos, residan en alrededor de 105000 localidades rurales. Los desafos de la educacin exigan polticas que simultneamente atacaran los rezagos y las carencias de las escuelas rurales y atendieran los emergentes requerimientos de formacin de mano de obra cada vez ms calificada, derivados de la industrializacin en los centros urbanos. Sin embargo, de manera gradual, la atencin se concentr en las ciudades y cada vez menos en el campo (Lazarn, 1996). A partir de esa prioridad, la poltica educativa favoreci la instruccin urbana, en particular la capacitacin para el trabajo industrial.39 Pese a las urgentes necesidades presupuestales en el sector educativo, la inversin se retrajo durante el periodo comprendido entre la Segunda Guerra Mundial y los primeros aos de
obreros y campesinos tuvieran acceso a ella, la pobreza los mantena en las fbricas, en el campo, en el trabajo domstico o en la calle. 39 Conviene recordar que en 1941 las prevocacionales forneas, antes dependientes del ipn, pasaron a formar parte de la Direccin General de Segunda Enseanza de la sep. Asimismo, las Escuelas de Artes y Oficios se integraron al Departamento de Enseanzas Especiales (Rodrguez, s. f.).
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posguerra.40 En respuesta al nuevo orden mundial, el gobierno se deslig del radicalismo socialista y, desde el punto de vista ideolgico, se adhiri a la doctrina de la unidad nacional, con un discurso que suele calificarse de conciliador y conservador. A su vez, el nuevo modelo educativo se orient inicialmente hacia la llamada Escuela del Amor, que propici un cambio en la forma de concebir la educacin: de instrumento transformador de la sociedad a herramienta de unidad y solidaridad de los mexicanos. Ms tarde, a la educacin pblica se le asign la tarea de hacer de ella doctrina constante de paz, de formacin para la democracia y de preparacin para la justicia. De esta manera, segn Cecilia Greaves (2011), a partir de los aos cuarenta, formar buenos ciudadanos, conscientes de sus derechos y obligaciones, respetuosos de la ley y leales a Mxico, fue la consigna que sustituy la lucha de clases. La Ley Orgnica de la Educacin Pblica de 1942, reglamentaria del artculo 3 constitucional, estableci que el contenido esencial de los planes y programas de educacin primaria sera el mismo en las escuelas urbanas, semiurbanas y rurales.41 En consecuencia, la administracin federal revis y unific los planes y programas de estudio de las escuelas rurales y urbanas, equipar los de las normales (rurales y urbanas)42 y suprimi la educacin mixta.
En el gobierno de vila Camacho la inversin educativa oscil, como proporcin del pib, de un mnimo de 0.69% en 1944 a un mximo de 0.83% en 1941 y 1945. Por su parte, en el gobierno de Miguel Alemn, fluctu entre 0.67% y 0.77% del pib. 41 Esta ley estableca con claridad que la educacin primaria deba impartirse a nias y nios del pas, de los seis a los 14 aos de edad. 42 En 1943 se implant un plan nico de estudios para todas las normales del pas. Cecilia Greaves (2011) dice que la heterogeneidad del sistema escolar impeda la uniformidad deseada [] Como aos atrs, a la norma escrita, los actores locales directores, inspectores y maestros le daban una interpretacin distinta o simplemente no la cumplan.
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Grfica 2. Evolucin de la cobertura de la educacin primaria en Mxico, 1921-2010
Fuente: Tasas calculadas a partir de las estadsticas histricas de la sep, de estimaciones propias con base en estadsticas histricas de poblacin (1921-1950) y de estimaciones del Consejo Nacional de Poblacin (1950-2010).
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El gobierno de vila Camacho favoreci la expansin de la matrcula,43 intensific los esfuerzos de alfabetizacin44 mediante una campaa nacional,45 apoy la formacin de docentes e inici en 1942 una nueva etapa para las misiones culturales. Las escuelas normales rurales y las escuelas prcticas de agricultura (que antes se haban fusionado en las escuelas regionales campesinas) volvieron a funcionar de manera independiente; adems se emprendi un indito programa de construccin de escuelas.46 Asimismo, la tendencia centralizadora de los servicios educativos fue reforzada en ese gobierno, pese a la oposicin de las autoridades estatales. No obstante la importancia que representaba la segunda enseanza para el proyecto industrializador, al iniciar la dcada de los cuarenta todava haba pocos planteles de ese nivel educativo y diversas modalidades de escuelas secundarias dependientes de instituciones variadas, con distintos tipos de orientaciones, dura-
43 Por ejemplo, durante el gobierno de vila Camacho, que abarc toda la Segunda Guerra Mundial, aument la matrcula de la educacin primaria de 1960000 a 2717000 alumnos (vase grfica 1), aunque el nmero de escuelas inicialmente disminuy y despus se recuper, cerrando con una cifra ms o menos similar a la del inicio del sexenio (alrededor de 22000). 44 En 1940, nicamente 46 de cada 100 mexicanos de 10 aos o ms saban leer y escribir. Los contrastes por entidad federativa eran abrumadores: en los estados del sur, como Guerrero, Oaxaca y Chiapas, la tasa de analfabetismo se ubicaba en alrededor de 80%, en contraste con las del norte, como Nuevo Len, Tamaulipas, Chihuahua, Sonora y Coahuila, que no superaban 40%. 45 Preocupado por este problema, vila Camacho inici en 1945 la Campaa Nacional contra el Analfabetismo, la cual se propona ensear a leer y escribir a todos los iletrados. En ese entonces, el presidente de la Repblica deca que no haba independencia en la noche de la ignorancia. Enseando a los millones de compatriotas que no saben leer y escribir estamos coadyuvando a su independencia. Citado por Luz Elena Galvn, 1997: 40. 46 El programa comprendi inicialmente la construccin de 796 edificios destinados a escuelas de educacin preescolar, primaria y secundaria (Snchez, 2008).
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ciones y planes de estudio. En consecuencia, se inici un esfuerzo por ordenar y regular el desarrollo de la secundaria.47 En esa misma poca tuvo lugar la transformacin del Instituto de Preparacin del Magisterio de Segunda Enseanza en Escuela Normal Superior de Mxico (1942). Asimismo, se estableci el Instituto Federal de Capacitacin del Magisterio (1944),48 la Comisin Revisora y Coordinadora de Planes Educativos, Programas y Textos Escolares (1944) y el Comit Administrador del Programa Federal de Construccin de Escuelas (1944). Tambin surgieron el Seminario de Cultura Mexicana (1942), El Colegio Nacional (1943) y la Direccin General de Profesiones (1945). Igualmente, en diciembre de 1943 se realiz el Congreso de Unificacin Magisterial, de donde naci el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin (snte). Desde entonces, este actor se consolid, en palabras de Cecilia Greaves (2011), como un formidable grupo de presin al aumentar con rapidez el nmero de sus afiliados.49 Antes de que concluyera la administracin de vila Camacho, el Poder Legislativo federal modific en 1946, en un nuevo contexto ideolgico, el artculo 3 constitucional, que suprimi la orientacin socialista de la educacin. Esta reforma, avalada en ese mismo ao por las legislaturas de los estados, ratific el caPor esa razn, en 1940 el Departamento de Educacin Secundaria se convirti en Direccin General de Segunda Enseanza, y a partir de 1945 rigieron nuevos planes de estudio (Zorrilla, 2007). 48 En ese instituto se ofrecan cursos por correspondencia, completados por cursos orales y exmenes peridicos para obtener el ttulo de maestro. Los profesores que pasaran los exmenes correspondientes podan gozar de una compensacin econmica (Meneses et al., 1988). 49 Arnaut (1998) dice que la formacin del sindicalismo magisterial mexicano fue de la mano de un vasto proceso de centralizacin y expansin centralizada del sistema de educacin primaria, [] La centralizacin educativa estimul en muy diversas formas la sindicalizacin de los maestros. Una de las ms notables fue la transformacin de un gremio caracterizado por la pluralidad patronal (la de los estados y municipios) a uno en el que progresivamente va dominando la unidad patronal encarnada por la Secretara de Educacin Pblica.
47
148
rcter laico de la educacin, as como su espritu nacionalista y democrtico. Durante la presidencia de Miguel Alemn (1946-1952) se dio continuidad a la poltica educativa de su antecesor. En ese periodo se reafirm la idea de que la educacin deba ser la base de la construccin de la unidad nacional, al tiempo que se busc adecuarla a los requerimientos marcados por la industrializacin. Preocupado por la modernizacin del pas y la productividad del trabajo, el gobierno federal dio impulso a la enseanza tcnica industrial.50 Asimismo, a partir de los principios y orientaciones de la llamada escuela unificada,51 la administracin de Alemn se propuso organizar y articular un sistema nacional de educacin pblica, con base en una diferenciacin progresiva de centros de enseanza y el establecimiento de puntos de enlace entre ellos. De acuerdo con esta perspectiva, el ingreso y la permanencia de los estudiantes en el sistema educativo no deban verse condicionados ms que por su aptitud y vocacin. Como lo seala Greaves (2011), esta iniciativa fracas. Las razones fueron diversas, pero seguramente influy el hecho de que a principios de los aos cincuenta una mayora abrumadora de la matrcula segua concentrada en la educacin primaria (con poco menos de 3300000 alumnos) y haba pocas oportunidades en los niveles de secundaria, media superior y superior. En 1952 no haba ms de 76000 estudiantes en el nivel de secundaria (vase grfica 4),
50 Al dar a conocer su programa de gobierno, Miguel Alemn expres lo siguiente: La industrializacin del pas, la rehabilitacin de nuestros ferrocarriles, el desarrollo de la aviacin y de la marina mercante, la mecanizacin del campo, la electrificacin rural y el anhelo de que Mxico no slo aproveche los adelantos de la ciencia universal, sino que pueda aportar a su desarrollo el genio de nuestro pueblo, requiere que las escuelas tcnicas se multipliquen en el pas. Citado por Rodrguez, s. f.: 18. 51 Sobre el origen de la escuela de la unidad o escuela unificada, puede verse Ruiz (s. f.).
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32000 en el de media superior (vase grfica 3) y 32000 en el de superior (vase grfica 5).52 Al iniciar los aos cincuenta, el sistema educativo enfrentaba adems un problema maysculo en la primaria: la desercin de nias y nios. Se estima que de cada mil nios que ingresaron a la primaria en 1946, 630 llegaron al segundo ao, 510 al tercero, 400 al cuarto, 310 al quinto y 230 concluyeron satisfactoriamente ese nivel educativo. En las escuelas rurales la desercin era ms grave (Torres Bodet, 1971). En concordancia con su ideario educativo, publicado en 1947, el presidente Alemn dio continuidad a la campaa de alfabetizacin iniciada durante la administracin anterior53 e impuls la educacin normal.54 Tambin multiplic los esfuerzos de construccin de escuelas: durante su administracin se edificaron ms de 4000 centros escolares y se repararon casi 2500 (Snchez, 2008). En lo que corresponde a la arquitectura institucional, en el gobierno de Miguel Alemn surgieron instituciones y dependencias como el Instituto Nacional de Bellas Artes (1947), el Instituto Nacional Indigenista (1948), el Instituto Nacional de la Juventud (1949) y los primeros institutos tecnolgicos regionales en
Las escasas oportunidades educativas en el nivel de secundaria determinaban que slo un pequeo nmero de jvenes pudiera continuar sus estudios de bachillerato y universitarios. En esas condiciones solo era viable un modelo elitista de educacin media superior y superior (Villa, 2010; Tuirn y Muoz, 2010). 53 En 1948 se cre en la sep la Direccin General de Alfabetizacin, y con ello se impulsaron las acciones de coordinacin entre el Distrito Federal y los estados de la repblica de manera ms formal en lo administrativo y lo tcnico. Asimismo, las misiones culturales siguieron funcionando en el gobierno de Miguel Alemn y su operacin se extendi al mbito urbano, en las colonias o barrios pobres de las ciudades. Como resultado de estos y otros esfuerzos semejantes, la tasa de alfabetismo se elev de 46% en 1940 a casi 57% en 1950 (Vzquez, 2010: 240). 54 Durante el rgimen de Miguel Alemn se cre en la sep la Direccin General de Enseanza Normal, bajo la vigilancia de Francisco Larroyo (Hurtado, s. f.).
52
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durango (1948) y Chihuahua (1948), ambos dependientes del ipn.55 Al mismo tiempo, se apoy la construccin de la Ciudad Universitaria de la unam y la llamada Ciudad Politcnica del ipn en el antiguo casco de Santo Toms, entre otros esfuerzos. En esa poca se cre la Asociacin Nacional de Universidades e Instituciones de Educacin Superior (1950) y el Centro Regional de Educacin Fundamental para Amrica Latina (1951).
Grfica 3. Evolucin de la matrcula de la educacin secundaria en Mxico, 1952-2010
Fuente: Estadsticas histricas de la sep.
La falta de escuelas de nivel superior en las entidades federativas caus que una importante cantidad de jvenes emigrara al Distrito Federal para realizar sus estudios. Casi todas las escuelas tcnicas se encontraban en la capital de la Repblica, lo que a fines de los cuarenta oblig a pensar en la necesidad de crear planteles de ese tipo en las distintas regiones del pas. Por eso, a partir de 1948 se establecieron numerosos institutos tecnolgicos regionales en diferentes ciudades (Rodrguez, s. f.).
55
151
Grfica 4. Evolucin de la matrcula de la educacin media superior en Mxico, 1952-2010
Fuente: Estadsticas histricas de la sep.
Grfica 5. Evolucin de la matrcula de la educacin superior en Mxico, 1952-2010

3 500 000 3071 3 000 000 2525
2 500 000 2057
2 000 000
1 500 000 1211 1 000 000 569 271 27 109 1023
1354
500 000 32
1952
1958
1964
1970
1976
1982
1988
1994
2000
2006
Fuente: Estadsticas histricas de la sep. Comprende educacin escolarizada y no escolarizada. No incluye posgrado.
Durante los aos cincuenta, el pas comenz a enfrentar las consecuencias derivadas de un intenso crecimiento demogrfico. El nmero de habitantes creca rpidamente a raz de una disminucin significativa de la mortalidad y la prevalencia de altos niveles de fecundidad (vase grfica 6). Si bien hasta 1940 la
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152
poblacin mexicana haba permanecido por debajo de los 20 millones de habitantes, al iniciar la dcada de los cincuenta alcanzaba alrededor de 28 millones (vase grfica 7). Las proyecciones demogr ficas de la Organizacin de las Naciones Unidas (1954, 1959, 1960) y de algunos demgrafos estadunidenses y mexicanos (Coale y Hoover, 1958; Bentez y Cabrera, 1966) prevean que la poblacin podra superar los 50 millones de habitantes en 1970; ms an, buena parte de ese crecimiento se concentrara en el emergente mundo urbano-industrial.56 Los censos posteriores mostraron la pertinencia de dichas proyecciones. En el mbito educativo, la poblacin en edad de asistir a la primaria creca rpidamente. Con poco ms de 6.2 millones de nias y nios de seis a 14 aos de edad en 1952 (vase grfica 8), el incremento absoluto de este grupo era del orden de 152000 efectivos por ao, aunque en constante aceleracin por la incorporacin de generaciones cada vez ms numerosas (vase grfica 9). Para 1964, el incremento anual de este grupo de edad era de 245000 efectivos, y en 1970, de 346000. Esta dinmica provoc que en 1960 alcanzara un total de 7.7 millones de nias y nios, y en 1970, alrededor de 10 millones. Frente a las previsiones demogrficas de los expertos, las autoridades reconocieron por vez primera la necesidad de planear el desarrollo del sistema educativo.
56 La poblacin que viva en localidades de ms de 2500 habitantes represent alrededor de 43% en 1950. Diez aos ms tarde, en 1960, aument a casi 50% y en 1970 se elev a 59% (inegi, 1979).
Grfica 6. Evolucin de la mortalidad, la natalidad y la tasa de crecimiento natural de la poblacin mexicana, 1930-2010
Tasas (por miles de habitantes) 50.0 48.1 46.8 Natalidad 15.0 40.0 35.0 30.0 25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0 1930 13.6 7.5 Mortalidad 22.8 Tasa de Crecimiento natural
36.6
24.5
17.8
4.9
5.0
1940
1950
1960
1970
1980
1990
2000
2010
Fuente: Estimaciones del Consejo Nacional de Poblacin
154
Poblacin (millones) 120
Grfica 7. Mxico: poblacin total, 1790-2010

112.3
100 84.0 80
60
52.0
40 27.7 20 5 6 8 8 9 12
15
17
1790
1810
1830
1850
1870
1890
1910
1930
1950
1970
1990
2010
Fuente: Estadsticas histricas y estimaciones del Consejo Nacional de Poblacin.
En este contexto, los indicadores financieros se recuperaron gradualmente en la administracin de Ruiz Cortines (19521958).57 Con mayores recursos, la expansin del sistema educativo se aceler. En ese periodo aument significativamente el nmero de escuelas de educacin primaria, aunque los servicios educativos experimentaron la presin proveniente de la acelerada dinmica demogrfica.58 Tambin aument el nmero de docentes, que al iniciar la administracin ascendi a poco ms de 73000, y al finalizarla se elev a 98000.59
57 Durante la presidencia de Ruiz Cortines (1952-1958), la inversin educativa fluctu de 0.81a 0.97%, como proporcin del pib (Ulloa, 2011). 58 El nmero de escuelas primarias creci de 25000 a 30000, y la matrcula, de 3.3 millones a ms de 4.5 millones de estudiantes (vase grfica 1). En su ltimo informe de gobierno, el presidente Adolfo Ruiz Cortines inform con profunda pena que tres millones de nios, incluidos los de las comunidades indgenas, quedaron al margen de la enseanza (Espinosa, s. f.). 59 En esa poca empez a percibirse que el personal se haca cada vez ms numeroso pero, al mismo tiempo y por lo mismo, el control que las autoridades educativas ejercan sobre sus empleados era cada vez ms endeble; algo parecido pasaba con el presupuesto: ste era cada vez mayor, pero al mismo tiempo era cada vez menor la libertad que la sep tena para disponer de l y destinarlo
Grfica 9. Evolucin del incremento anual de la poblacin de los grupos de seis a 12 y de seis a 14 aos de edad, 1952-2010
600 000
500 000
469 429 427 322 325 235 119 71
400 000
304
300 000
346
384
200 000
245 188 152
100 000
88
70
35
0-100 000
-200 000
-300 000
-400 000
Fuente: Estimaciones del Consejo Nacional de Poblacin.
1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
14
-9
-2
-269 -289
Grfica 8. Evolucin de la poblacin de los grupos de seis a 12 y de seis a 14 aos de edad, 1952-2010
25 000 000
20 000 000 17.782 15.490 15.293 14.143 12.421 14.888 12.788 10.352 15.597 18.966 19.475 19.881
19.808 15.499
19.077
15 000 000
14.798
10 000 000 8.871
10.001
7.715
6.204
5 000 000
6.226
5.006
Fuente: Estimaciones del Consejo Nacional de Poblacin.
1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
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Los esfuerzos dirigidos a combatir el analfabetismo haban perdido fuerza, no obstante que en 1950 quienes no saban leer ni escribir an representaban alrededor de 40% de la poblacin de 15 aos y ms. Por eso, entre las principales acciones desarrolladas por la administracin de Ruiz Cortines destacan la continuacin de la campaa contra el analfabetismo, apoyada en las casas del pueblo y las misiones culturales.60 Una de las medidas ms relevantes fue la creacin, en 1957, del Consejo Nacional Tcnico de la Educacin (Conalte), instancia que llev a cabo la reforma de los planes de estudio de la educacin primaria y el fortalecimiento de la educacin secundaria.61 Asimismo, la educacin superior recibi impulso con el otorgamiento de subsidios a las universidades estatales, el equipamiento de Ciudad Universitaria y la construccin de las instalaciones del ipn en Zacatenco, entre otros esfuerzos. Con semejantes rezagos, en el gobierno de Lpez Mateos (1958-1964) la inversin educativa aument de (0.97% en 1958 a 1.52% del pib en 1964. El nico antecedente de un porcentaje superior a 1% del pib destinado a educacin ocurri en los dos primeros aos de la gestin de Vasconcelos, a raz de la creacin de la sep. Las tendencias se mantuvieron al alza en los sexenios siguientes, con una mejora notable. De hecho, de 1964 a 1982 el peso del gasto federal en educacin aument considerable y sistemticamente: alcanz el equivalente a poco ms de 2% del
a la expansin y el mejoramiento de los servicios educativos (Arnaut, 1998: 49). 60 En la administracin de Ruiz Cortines aument el nmero de misiones culturales de 78 a 94 (Espinosa Carbajal, s. f.). Las misiones siguieron multiplicndose en los aos siguientes: en 1969 ya haba 110, y a principios de los noventa su nmero incluso aument a 226 (con 10 personas cada una), encargadas de la educacin para adultos (Tinajero, s. f.). En algunos estados las Misiones Culturales siguen vigentes. 61 La matrcula de este nivel educativo se duplic en este periodo (pas de 76000 a 154000 alumnos, vase grfica 3), mientras que el nmero de escuelas secundarias aument de 469 a 908.
158
pib en 1972, alrededor de 3% en 1976 y 3.7% en 1982 (Ulloa, 2011). Durante el gobierno de Lpez Mateos se intensificaron los esfuerzos para reducir de manera significativa el analfabetismo,62 apuntalar la enseanza secundaria y media superior63 y, sobre todo, aumentar la calidad y la cobertura de la educacin primaria. Con ese ltimo propsito, en diciembre de 1958 se cre la Comisin Nacional para Formular un Plan Destinado a Resolver el Problema de la Educacin Primaria en el Pas.64 De este esfuerzo surgi el Plan para el Mejoramiento y la Extensin de la Educacin Primaria, el llamado Plan de Once Aos (1959-1970), que ms tarde fue considerado el primer esfuerzo de planeacin educativa en Mxico. Segn el informe de la comisin, de cada mil nias y nios que en esa poca lograban poner un pie en el primer peldao de la primaria, solo uno llegaba al ltimo grado de profesional (Torres Bodet, 1971). Ms an, de cada mil nias y nios que comenzaban la primaria, nicamente 59 ingresaban a un establecimiento de segunda enseanza (Greaves, 1994). En el mbito rural la situacin era ms dramtica, porque los estudiantes desertaban ms tempranamente. Muchos porque no tenan recursos suficientes para continuar sus estudios; otros,
De acuerdo con el censo de 1960, el analfabetismo afectaba a una de cada tres personas de 15 aos y ms. En el mbito urbano, este problema social se reduca a 20.2% y en el rural aumentaba a ms del doble (47.5%). Los hombres urbanos registraban los menores niveles de analfabetismo (16.3%), y las mujeres rurales, los mayores niveles (52.6%). Entre las mujeres urbanas el problema afectaba a 23.8%, mientras que entre los hombres rurales abarcaba a 42.6%. 63 Desde finales del siglo xix hasta la primera mitad del xx, la educacin media superior estuvo dirigida a un pequeo grupo de la lite socioeconmica. A partir de los aos cincuenta se inicia el despegue de este nivel educativo (Villa Lever, 2010). 64 La comisin estuvo formada por representantes del Poder Legislativo y de las secretaras de Educacin, Hacienda y Gobernacin, as como por asesores de Industria y Comercio, Banco de Mxico y del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin (Greaves, s. f.; Espinosa, s. f.).
62
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porque carecan de oportunidades educativas. La gran mayora (81%) de los planteles rurales no ofrecan los seis grados de instruccin primaria y muchos funcionaban como escuelas unitarias a cargo de un solo maestro que atenda simultneamente dos o tres grados (Greaves, 2011). El plan implic la revisin de los planes y programas de preescolar, primaria, secundaria y normal, as como la preparacin de los maestros necesarios.65 Tambin trajo consigo una vasta obra constructiva y organizativa. En esa poca se pens en la necesidad de revisar la estructura y organizacin de la sep y surgi el primer proyecto de restructuracin de esta dependencia,66 incluida su desconcentracin, que no se realiz debido a la oposicin sindical y, sobre todo, al pronstico oficial de los probables efectos polticos de la reorganizacin proyectada (Arnaut: 1998). Manuel Ulloa (2011) nos recuerda que el Plan de Once Aos logr un incremento significativo de la matrcula y la cobertura de este nivel educativo.67 Ese esfuerzo descans no solo en la
65 Conviene recordar que en 1959 se fund la Escuela Nacional de Educadoras. Asimismo, con el fin de remediar la carencia de profesores en el medio rural, en 1960 se crearon los centros regionales de educacin normal para atender algunos estados de la repblica (Direccin General de Educacin Superior para Profesionales de la Educacin, 2012). 66 Las autoridades educativas empezaron a percibir algunas consecuencias adversas del esquema de crecimiento centralizado de la educacin nacional y de la creciente influencia sindical. En 1958 hubo una amplia movilizacin magisterial que reclamaba autonoma sindical y apertura democrtica, lo cual intensific el debate acerca de desconcentrar o descentralizar la sep. En consecuencia, se pens en impulsar un proyecto de reestructuracin. La descentralizacin intentaba resolver los problemas administrativos derivados de la expansin del sistema y buscaba rescatar para las autoridades superiores de la sep el control sobre el personal, perdido a manos de la representacin sindical. Este mismo objetivo persegua la transformacin de los inspectores y directores en empleados de confianza (Arnaut, 1998: 50). 67 En el periodo de Lpez Mateos, el nmero de escuelas de educacin primaria aument de 30000 a ms de 36000, y la matrcula de este nivel educativo se elev de 4.5 a 6.8 millones de alumnos (vase grfica 1), lo que signific en este ltimo caso un ritmo promedio anual de 7.1 por ciento.
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construccin de nuevas aulas, sino tambin en el ms adecuado aprovechamiento de la capacidad instalada. Fue en esa poca cuando la jornada escolar en los turnos diurnos se redujo a la mitad para dar lugar a los turnos vespertinos en las mismas escuelas con el fin de ampliar la matrcula.68 La tarea educativa se fortaleci en 1959 con la fundacin de la Comisin Nacional de Libros de Texto Gratuitos (Conaliteg) y el tiraje de 114 millones de libros de texto y cuadernos de trabajo entre 1960 y 1964 (Greaves, 2010). Su publicacin y distribucin permiti al Estado no solo acrecentar su hegemona en el mbito educativo, sino tambin asegurar una base cultural uniforme y avanzar en el proceso de integracin nacional (Greaves, 2011). En el primer lustro de los aos sesenta, la educacin bilinge se convirti en poltica oficial (Greaves, 2010: 211). Ante la evidente falta de instituciones para la formacin de docentes bilinges, la sep cre el Servicio Nacional de Promotores Indgenas (1963). Asimismo, en la educacin superior se impuls la expansin de los institutos tecnolgicos.69 Tambin en esa poca surgi el Colegio de Posgraduados de la Escuela Nacional de Agricultura (1959), el Centro de Investigacin y de Estudios Avanzados del ipn (1961) y el Canal 11 (1959) del Instituto Politcnico Nacio-
68 Al respecto, Ulloa (2011) seala que: Los nios del pas de esa generacin y de todas las generaciones que les sucedieron sufrieron durante el periodo del Plan de Once Aos el robo sigiloso de 15 de las 35 horas de clase que reciban en las escuelas primarias diurnas de turno discontinuo, urbanas y rurales. La sustraccin se produjo mediante la creacin de los turnos vespertinos, que se establecieron con el fin de asegurar el cumplimiento de las metas del plan sin tener que formar y contratar a ms maestros o invertir en construir escuelas y aulas adicionales donde eran insuficientes. 69 En 1958 se cre en la sep la Direccin General de Enseanzas Especiales. A su vez, los institutos tecnolgicos regionales, separados del ipn, conformaron la Direccin General de Enseanzas Tecnolgicas Industriales y Comerciales (dgetic).
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nal.70 Al concluir la administracin de Lpez Mateos, Mxico enfilaba su industrializacin a la elaboracin de bienes de consumo duraderos y bienes de capital. El pas tena alrededor de 33 millones de habitantes (vase grfica 7); de ellos, ms de la mitad resida en localidades urbanas y semiurbanas. Para entonces, el sistema educativo haba alcanzado dimensiones considerables, con ms de 44 millones de estudiantes en la enseanza primaria (vase grfica 1) y alrededor de 145000 docentes en ese nivel educativo.71 Sin embargo, los datos disponibles no eran halageos, ya que el rezago segua siendo grave aun despus de ms de 40 aos de existencia de la sep: La cobertura bruta de la educacin primaria en 1964 era equivalente a 68% de la poblacin de seis a 14 aos de edad (vase grfica 2).72 A pesar de que era cada vez mayor el nmero de egresados de la educacin primaria interesados en continuar sus estudios, no haba una oferta significativa
El primer programa que transmiti Canal 11 fue una clase de matemticas impartida directamente a la cmara por el profesor e ingeniero Vianey Vergara. Ms tarde se transmitieron cursos completos de ingls, francs y ciencias sociales con el objetivo de darle un uso diferente a la televisin. 71 Greaves (2011), en un apretado balance de lo logrado en el periodo, seala que la modernidad tantas veces enunciada se reflejaba en miles de escuelas nuevas y mejor equipadas, en maestros ms preparados, en nuevos planes y programas, nuevas materias, nuevos libros de texto, en mayores oportunidades de estudio. La escuela haba contribuido a restablecer el consenso social y avanzado en el proceso de integracin de una poblacin culturalmente heterognea a la nacin. Sin embargo, la batalla no se haba ganado y para muchos la educacin segua siendo un privilegio. An se arrastraban problemas no resueltos. Las condiciones de pobreza, dispersin, aislamiento y heterogeneidad lingstica se mantenan como barreras infranqueables. 72 La cobertura bruta aument casi 26 puntos entre 1940 y 1964, al pasar de 42 a 68% de la poblacin de seis a 14 aos de edad. Si se toma como referencia la poblacin de seis a 12 aos de edad, el aumento es de 32 puntos porcentuales, al transitar de 52 a 84% entre 1940 y 1964 (vase grfica 2).
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para atenderlos en los centros escolares de educacin secundaria, bachillerato y universidad.73 De hecho, la cobertura de la educacin secundaria era equivalente a 15% de la poblacin de 13 a 15 aos (vase grfica 10); la del bachillerato era del orden de 6.5% de la poblacin de 16 a 18 aos de edad (vase grfica 11), y la de nivel superior apenas era de casi 5% de la poblacin de 19 a 23 aos (vase grfica 12).
Grfica 10. Evolucin de la cobertura de la educacin secundaria en Mxico, 1952-2010
1.000 93.0 0.900 83.8 0.800 71.9 0.700 66.6 0.600 0.500 46.7 0.400 0.300 0.200 0.100 0.000 30.9 72.1 95.9
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Fuente: Tasas calculadas a partir de las estadsticas histricas de la sep y de las estimaciones del Consejo Nacional de Poblacin.
73 En 1964 la matrcula de la educacin secundaria ascendi a 433000 estudiantes y la de bachillerato era de 165000 (vanse grficas 3 y 4).
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Grfica 11. Evolucin de la cobertura de la educacin media superior en Mxico, 1952-2010

0.8 0.7 66.7 0.6 59.7
0.5
48.4
0.4 35.3 0.3 22.2
36.8
38.9
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0.1 2.5 3.0
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M odernizacin
del sistema educativo
A mediados de los aos sesenta se registraron las tasas de crecimiento demogrfico ms elevadas en la historia contempornea del pas. La poblacin del grupo de edades de seis a 14 aos alcanzara en 1964 alrededor de 10 millones de nias y nios, y cerca de 12.8 millones en 1970 (ms del doble que la de 1950), con un crecimiento de casi medio milln de efectivos por ao. En ese contexto demogrfico, la administracin de Gustavo Daz Ordaz (1964-1970) continu con el Plan de Once Aos.74 La matrcula y la cobertura75 de la educacin primaria siguieron
El plan proyectaba para 1970 una matrcula de 7.2 millones de alumnos en el nivel de primaria. En ese ao el sistema educativo nacional atendi casi 9.3 millones en ese nivel (vase grfica 1). Sin embargo, no se logr brindar primaria para todos. 75 De hecho, en ese periodo el nmero de escuelas de educacin primaria aument de 36000 a 45000, al tiempo que la matrcula de este nivel se expandi de 6.8 a 9.2 millones (vase grfica 1). En este ltimo caso, la dinmica de
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Grfica 12. Evolucin de la cobertura de la educacin superior en Mxico, 1952-2010

30.9
35.0
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25.9
25.0 21.6
0.4
15.0 14.7 14.7 10.5
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aumentando, aunque ms lentamente que en la administracin anterior. La desercin escolar era uno de los principales problemas que enfrentaba el sistema educativo, sobre todo en el mbito rural. Se estimaba que slo uno de cada 10 alumnos que llegaba al sexto grado de primaria resida en el mbito rural. La idea de extender los esfuerzos de planeacin a los otros niveles educativos propici que en junio de 1965 se estableciera la Comisin Nacional de Planeamiento Integral de la Educacin, la cual propuso en 1968 polticas de largo plazo para los diferentes niveles del sistema educativo, teniendo 1980 como horizonte. La falta de recursos y el conflicto estudiantil, que desemboc en la tragedia de Tlatelolco en octubre de 1968, impidieron que los trabajos de esa comisin culminaran en un nuevo plan con metas de largo plazo (Palerm, 1969). Entre los principales desafos identificados por dicha comisin destacan los siguientes: 1) el bajo rendimiento de la educacin, la desercin escolar y la reprobacin; 2) la necesidad de mejorar la calidad de la enseanza, y 3) la revisin y actualizacin de los programas, tcnicas y mtodos pedaggicos y el aprovechamiento de los medios de comunicacin masiva (Vzquez del Mercado, 2010). Para atender algunos de estos problemas y desafos, el gobierno de Daz Ordaz se plante la necesidad de realizar una reforma educativa dos aos antes de concluir su sexenio. Esta reforma se apoy en la pedagoga de aprender haciendo para la primaria y ensear produciendo para la educacin media y superior.76 El gobierno interpret esta reforma como el esfuerzo por adaptar
crecimiento fue equivalente a 5.1% anual, mientras que en la administracin anterior fue superior a 7%. Entre los aos de 1964 y 1970 la cobertura de la educacin primaria pas de 68 a 72% de la poblacin de seis a 14 aos. Si la cobertura se refiere a la poblacin de seis a 12 aos de edad, sta era equivalente a 85 y 89% en esos aos (vase grfica 2). 76 De acuerdo con Lazarn (1996: 175), aprender haciendo y ensear produciendo significaba el ofrecimiento de una instruccin que permitiera al alumno incorporarse a los sectores econmicos con menor dificultad, pero se
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el contenido de la enseanza a los requerimientos y necesidades de nuestro tiempo.77 Adems, durante el gobierno de Daz Ordaz se crearon miles de centros de alfabetizacin y se redujo el analfabetismo (el ndice en 1970 cay a casi 26%); se unific el calendario escolar y se crearon varios centros de adiestramiento y capacitacin para el trabajo, as como diversas escuelas de agricultura y centros tecnolgicos.78 Asimismo, se llevaron a cabo esfuerzos dirigidos a mejorar la formacin magisterial. En este rubro el reto era cada vez mayor porque en esa administracin el nmero de docentes de educacin primaria creci de 145000 a 194000.79 La matrcula de la educacin secundaria se expandi con nuevas modalidades (como la secundaria tcnica agropecuaria, la industrial y la pesquera),80 entre otros esfuerzos. En 1969 se fund la telesecundaria para atender a la poblacin escolar de las comunidades ms remotas.81 Tambin ocurri una importante expan-
insista en que los trminos no implicaban el confinamiento utilitario de la educacin porque respetan la esencia humanstica de la misma. 77 Echar a andar esta reforma no correspondi a Daz Ordaz sino a Echeverra. 78 En 1968 surgieron, por ejemplo, los centros de estudios tecnolgicos, con el propsito de ofrecer formacin profesional del nivel medio superior en el rea industrial (sep, s. f.). 79 Derivado del nmero creciente de problemas que surgan con las dimensiones y la complejidad de la sep, surgi en 1969-1970 un proyecto de restructuracin de la dependencia, que tampoco se concret (Arnaut, 1998: 50). 80 El nmero de escuelas secundarias aument de 1500 en 1964 a 4250 en 1970, y la matrcula de ese nivel educativo pas de 433000 a 1102000 estudiantes (vase grfica 3). Las prevocacionales del ipn se convirtieron en secundarias tcnicas dependientes de la sep en 1969. 81 Este sistema de educacin a distancia por televisin se inici con 304 teleaulas en el Distrito Federal y en los estados de Hidalgo, Morelos, Oaxaca, Puebla, Tlaxcala y Veracruz. En ese ao la matrcula fue de 6563 alumnos, habindose otorgado el certificado de validez oficial a quienes asistieron a tomar clases con el apoyo del televisor y de un profesor con carcter de coordinador (Direccin General de Televisin Educativa, 2011).
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sin de la matrcula del bachillerato y de la universidad, aunque la cobertura sigui siendo limitada.82 Al final de la administracin de Daz Ordaz, la escolaridad promedio de la poblacin mexicana era aproximadamente de 3.4 grados. Esto quiere decir que al correr de casi medio siglo, este indicador haba aumentado apenas 2.5 grados. Ms an, la poblacin de 15 aos o ms sin instruccin, con primaria completa e incompleta y con secundaria incompleta ascenda a 23.5 millones de personas, es decir, nueve de cada 10 personas de ese grupo de edades. En este contexto, los gobiernos de Luis Echeverra (1970-1976) y Jos Lpez Portillo (1976-1982) dieron prioridad a la inversin en educacin, lo que se puede constatar con el aumento de los recursos asignados a este rubro.83 El intenso crecimiento demogrfico ejerca una enorme presin sobre los servicios educativos del nivel de primaria y gradualmente se traslad a los siguientes. La poblacin del grupo de edad de seis a 14 aos creci de 12.8 a 17.8 millones entre 1970 y 182 (vase grfica 8), con un incremento promedio anual que lleg a su mximo a finales de los aos sesenta (del orden de 470000 efectivos), aunque a partir de entonces comenz a reducirse gradualmente (vase grfica 9). Gracias a los esfuerzos realizados por el sector educativo, en esos aos es notorio el aumento en el nmero de escuelas y el considerable incremento de la matrcula.84 Este ltimo hecho
ntre 1964 y 1970 aument significativamente tanto el nmero como mero de bachilleratos (de 435 a 1100) y planteles universitarios (de 158 a 385), como la matrcula de esos niveles educativos: de 165000 a 369000 en el bachillerato y de 109000 a 27000 en la universidad (vanse grficas 4 y 5). La cobertura de ambos niveles educativos pas en el periodo indicado de 6.5 a 12% en el primer caso, y de 4.7 a 6.4% en el segundo (vanse grficas 11 y 12). 83 La administracin de Echeverra dedic en 1971 alrededor de 1.8% del pib al gasto educativo e hizo crecer su participacin hasta poco ms de 3% en 1976. A su vez, Lpez Portillo aument el presupuesto educativo hasta un equivalente a 3.7% del pib (Ulloa, 2011). 84 Los centros escolares aumentaron de 45000 en 1970 a 55000 en 1976, y a casi 78000 en 1982. A su vez, la matrcula de primaria creci de 9248000 a
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contribuy a sostener una tendencia ascendente en la cobertura de la educacin primaria, no obstante el intenso crecimiento demogrfico: pas de 72.3% de la poblacin de seis a 14 aos de edad en 1970, a 85.6% en 1982 (vase grfica 23). La educacin secundaria, la media superior y la superior se expandieron en ambos gobiernos como nunca antes. Este giro se vio ntidamente reflejado en el crecimiento sostenido del financiamiento pblico y en el aumento de la matrcula: la de la educacin secundaria se multiplic por ms de tres en el periodo 1970-1982. Asimismo, la de la educacin media superior se multiplic casi por cinco y la correspondiente a la educacin superior casi por cuatro, al tiempo que se diversific la oferta educativa en estos niveles, hecho que se tradujo en el surgimiento de un importante grupo de nuevas instituciones.85 La necesidad de atender cohortes de estudiantes cada vez ms numerosas motiv un proceso de expansin de la matrcula que no pocos vieron con preocupacin, sobre todo por sus implicaciones para la calidad de la educacin. En el periodo de Echeverra se estableci la Comisin Coordinadora de la Reforma Educativa (1973), para impulsar una importante transformacin de la educacin primaria,86 que incluy la revisin tanto de los planes y programas de estudio, como de los materiales, mtodos y contenidos de los libros de texto gratuitos.87 En ese mismo ao se promulg la Ley Nacional de
12026000 alumnos entre 1970 y 1976, y a 15222000 en 1982 (vase grfica 1). 85 La matrcula de secundaria aument de 1102000 en 1970 a 3583000 en 1982 (vase grfica 3); la del nivel medio superior pas de 369000 a 1725000 (vase grfica 4), y la de educacin superior se increment de 271000 a 1023000 estudiantes (vase grfica 5). 86 En esa poca, la sep formul 26 lineamientos generales que seguira el gobierno para la prctica educativa, los cuales abordaban asuntos de poltica educativa, modalidades y mecanismos de enseanza, formacin del maestro y descentralizacin de la sep, entre otros (Lazarn, 1996: 173). 87 Tambin se llevaron a cabo, en 1972 y 1975, reformas a los planes y programas de estudio de la educacin normal (Chacn, 2005).
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Educacin para Adultos, que contribuy a regular los esfuerzos dirigidos a encarar el rezago educativo. Asimismo, se ensay un primer intento, con alcance an limitado, de descentralizacin de la sep, con la creacin de unidades de servicios regionales en las nueve regiones en las que fue dividido el pas para ofrecer a los maestros y directivos una serie de servicios administrativos, relacionados principalmente con asuntos laborales (Arnaut, 1998: 50). Tambin se public en esa poca una nueva Ley Federal de Educacin (1973), que sustituy a la Ley Orgnica de Educacin Pblica de 1972. La nueva ley calific de inters social las inversiones que en materia educativa realizan el Estado, sus organismos descentralizados y los particulares; se reconocieron los sistemas extraescolares y se le encomend a la sep la creacin de un sistema federal de certificacin de conocimientos para otorgar certificado de estudios o diploma, ttulo o grado acadmico a quienes acrediten el saber demostrado. Adems, desde el punto de vista de la arquitectura institucional, durante ese periodo tuvo lugar la creacin del Consejo Nacional de Fomento Educativo (1971), que en ese ao estableci los primeros cursos comunitarios en pequeas localidades, con instructores formados en la secundaria. En el mbito de la educacin media superior se establecieron el Colegio de Ciencias y Humanidades (1971) y el Colegio de Bachilleres (1973).88 Asimismo, en esa administracin se multiplicaron los planteles de este nivel en sus diversas modalidades: se crearon 122 centros de estudios cientficos y tecnolgicos, 76 centros de estudios tecnolgicos agropecuarios y seis centros de estudios en ciencias y tecnologa del mar (Carranza, 2005). A su vez, en la educacin superior y la investigacin destaca la fundacin del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (1970) y la creacin de las cinco escuelas nacionales de estudios profe88 La matrcula del nivel medio superior pas de 887000 a 1725000 entre 1976 y 1982 (vase grfica 4).
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sionales de la unam [Cuautitln (1974), Acatln (1975), Iztacala (1975), Aragn (1976) y Zaragoza (1976), actualmente facultades de estudios superiores], la Universidad Autnoma Metropolitana (1974), la Universidad Autnoma de Chapingo (1974), la Universidad Autnoma Agraria Antonio Narro (1975), varias universidades autnomas estatales (como la de Ciudad Jurez, de Chiapas, de Baja California Sur y de Tlaxcala) y casi tres decenas de institutos tecnolgicos regionales, sumando 59 nuevas instituciones de educacin superior en todo el pas. En el mbito de la educacin a distancia, en la administracin de Echeverra se fund el Centro para el Estudio de Medios y Procedimientos Avanzados en la Educacin (1971). En 1972 se iniciaron experiencias de educacin a distancia, con el Sistema Universidad Abierta (sua) de la unam.89 Ms tarde, en1973, se cre la Preparatoria Abierta y, en 1974, el Instituto Politcnico Nacional estableci su sistema abierto de enseanza. El gobierno de Lpez Portillo comenz en 1977 un nuevo y ambicioso esfuerzo de planeacin que no concluy. ste fue sustituido poco ms tarde por un conjunto de Programas y Metas del Sector Educativo 1979-1982, que comprendan los siguientes cinco objetivos: ofrecer educacin bsica a toda la poblacin; vincular la educacin terminal con el sistema productivo; elevar la calidad de la educacin; mejorar la atmsfera cultural y fomentar el desarrollo del deporte, y aumentar la eficiencia administrativa del sistema educativo. De un total de 52 programas, 11 se definieron como prioritarios, con metas hasta 1982.90
89 El sistema de universidad abierta de la unam surgi como una opcin educativa flexible e innovadora, lo que permiti el estudio independiente y la eliminacin de obstculos de horario, lugar, edad y condicin laboral, que impedan que cualquier persona que cubriera los requisitos de ingreso pudiera realizar sus estudios para optar por un ttulo universitario (Coordinacin de Universidad Abierta y Educacin a Distancia de la unam, s. f.). 90 De acuerdo con Martnez Rizo (2001: 39) los resultados mostraron la bondad de un enfoque de planeacin prctico e imaginativo; pese a que las cohortes de nios ms numerosas de la historia del pas, las nacidas a mediados de
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Durante esa administracin se impuls la educacin preescolar.91 Tambin se fortalecieron la primaria y la primaria bilinge (a travs del Programa Educacin para Todos en sus vertientes Primaria para Todos los Nios y Castellanizacin). De hecho, el nmero de docentes de este nivel educativo aument durante la administracin de Lpez Portillo, de 273000 a 415000. Tambin se redujo el analfabetismo (mediante el Programa Nacional de Alfabetizacin) y se atendi el rezago educativo (a travs de la vertiente de Educacin para Adultos). Con el fin de fortalecer este ltimo propsito se cre el Instituto Nacional para la Educacin de los Adultos (1981). Para apoyar la formacin de maestros se fund la Universidad Pedaggica Nacional (1978). De igual forma, el nuevo impulso a la descentralizacin educativa se oper a travs del Programa de Desconcentracin de los Servicios Educativos de la sep, con el cual se establecieron delegaciones en cada uno de los estados.92 Tambin se hizo un esfuerzo muy significativo para vincular la educacin terminal con las necesidades de la produccin. As, se impuls la secundaria y la educacin profesional tcnica de nivel medio superior. Para atender este ltimo nivel, surgi el Colegio Nacional de Educacin Profesional Tcnica (1978). Para el nivel superior se crearon 26 nuevas instituciones, incluidos 13 tecnolgicos y varias universidades ms.93 Asimismo, se avanz en el diseo e instrumentacin de un marco general
los aos setenta, llegaron a la escuela precisamente a principios de los ochenta, fue justamente en 1982 cuando se alcanz por fin el viejo anhelo de
que todos los nios mexicanos pudieran tener acceso al primer grado de primaria.
91 De hecho, el nmero de escuelas de este nivel educativo se multiplic por cinco (de 4600 en 1976 a ms de 23000 en 1982), y la matrcula lo hizo casi por tres (de 607000 a 1690000 estudiantes). 92 Segn Arnaut (1998: 50), este esfuerzo inicial de descentralizacin provoc la descentralizacin poltica del snte y la sep: una descentralizacin de facto, estimulada por la desconcentracin administrativa, pero que no violentaba la estructura centralizada del sindicato ni la desconcentrada de la Secretara. 93 El nmero de estudiantes del nivel superior aument de 569000 a 1023000 en el periodo de Lpez Portillo (vase grfica 5).
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para coordinar y planear la educacin superior, y en 1978 fue promulgada la Ley para la Coordinacin de la Educacin Superior; en 1979 se constituy la Coordinacin Nacional para la Planeacin de la Educacin Superior, y en 1980 se realiz una modificacin al artculo 3 constitucional, que estableci las atribuciones de las universidades a las cuales se haba otorgado la autonoma con anterioridad: Tendrn la facultad y la responsabilidad de gobernarse a s mismas; realizarn sus fines de educar, investigar y difundir la cultura [...] respetando la libertad de ctedra e investigacin y de libre examen y discusin de ideas; determinarn sus planes y programas; fijarn los trminos de ingreso, promocin y permanencia de su personal acadmico, y administrarn su patrimonio. En suma, el periodo 1964-1982 rene importantes logros. Dos aos antes de concluir el mandato de Lpez Portillo, los datos del censo de 1980 indicaron que la escolaridad promedio de la poblacin de 15 aos o ms ascenda a 4.6 grados; 94 es decir, un incremento de dos grados en el periodo 1964-1980, comparado con 1.6 grados logrados en el periodo 1921-1964. En el periodo indicado sobresale el rpido crecimiento de la matrcula y de la cobertura en todos los niveles educativos. Por ejemplo, la cobertura bruta de la educacin primaria aument 18 puntos porcentuales entre 1964 y 1982 (vase grfica 2). A su vez, la cobertura de la educacin secundaria se multiplic por ms de cuatro (pas de 15% a casi 67%); la de educacin media superior se multiplic por ms de cinco (de 6.5% en 1964 a 35.3% en 1982), y la de superior por ms de tres (de 4.7 a 14.7% en el mismo periodo).
94 La escolaridad promedio de los integrantes de la poblacin econmicamente activa segn decil de ingreso permiti tener una idea de los marcados contrastes educativos existentes a mediados de los aos ochenta: tres aos de escolaridad entre los integrantes del primer decil de ingreso, cinco aos entre quienes integraban el quinto decil y alrededor de nueve aos entre los del dcimo decil (Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin, 2006).
173
En el balance que realiz Manuel Ulloa (2011) se seala con claridad que, si bien hubo progresos significativos en diferentes mbitos, uno de los principales dficits en ese periodo continu siendo el de la equidad.95 Adems, los ndices de eficiencia del sistema todava eran muy bajos: segn el Programa nacional de Educacin, Cultura, Recreacin y Deporte, 1984-1988, de cada 100 nias y nios que ingresaban a la primaria solo 52 terminaban el sexto grado; de este total, 32 completaban el siguiente ciclo y apenas 20 lograban concluir el bachillerato, la normal o alguna carrera terminal media.
D escentralizacin
Durante los aos ochenta, en la llamada dcada perdida para Mxico y Amrica Latina, las cosas cambiaron radicalmente debido a la brusca cada de la inversin educativa. Se estima que el gasto educativo federal disminuy alrededor de 44% en trminos reales durante la administracin de Miguel de la Madrid (1982-1988).96 Ms tarde, en el gobierno de Salinas de Gortari (1988-1994), se inici un proceso de lenta recuperacin de la inversin educativa, aunque fue en 1992 cuando se logr restablecer los niveles de gasto de 1981 (Garca, 2003: 92). En aquel
95 Esencialmente, segn Ulloa (2011), en esta etapa se mantuvieron las exclusiones y la desigualdad hacia los ms vulnerados, con menores oportunidades y recursos. La oferta educativa destinada a atender a estos sectores se fue empobreciendo; los programas educativos acentuaron las distancias de origen. 96 El peso del servicio de la deuda pas entre 1982 y 1987 de 18 a 49% del gasto federal, lo que provoc una cada del gasto educativo. Entre 1977 y 1982 se observ que por cada peso destinado a la educacin, se canalizaban 3.6 pesos al servicio de la deuda; para 1983-1988 ya eran 8.3 pesos al servicio de la deuda por cada peso destinado a la educacin. Es decir, gran parte de la cada del gasto pblico en educacin se debi a que los recursos se destinaron al servicio de la deuda a partir de este sexenio (Garca, 2003: 90).
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ao, la inversin federal en educacin alcanz el equivalente a 3.8% del pib e incluso aument a 4.6% en el ltimo ao del gobierno de Salinas. Esta cada en la inversin provoc una prdida de dinamismo de algunos importantes indicadores educativos e interrumpi las tendencias expansivas de las dcadas anteriores. Esto ocurri justo cuando el crecimiento demogrfico se desaceler de manera significativa. La poblacin de seis a 14 aos de edad se increment de 17.8 millones en 1982 a 19.9 millones de nias y nios en 2000, con aumentos anuales cada vez menores (vanse grficas 8 y 9). En la educacin primaria y secundaria, si bien el nmero de escuelas sigui creciendo con algunas fluctuaciones,97 la matrcula disminuy a lo largo de varios aos (vanse grficas 1 y 3)98 debido a los efectos de la crisis y a la astringencia presupuestal, que obligaron a reducir los servicios educativos dirigidos a las poblaciones dispersas y ms necesitadas (Daz de Cosso, 2006). A su vez, la matrcula de secundaria, bachillerato y educacin superior (vanse grficas 3, 4 y 5) aument lentamente y la cobertura de esos niveles se mantuvo casi constante o incluso disminuy (vanse grficas 11 y 12).99 Durante el sexenio de Miguel de la Madrid se formul un nuevo programa que estableci entre sus objetivos ampliar el acceso
97 De casi 78000 escuelas de educacin primaria en 1982, disminuyeron a cerca de 76000 en 1984; se recuper su nmero en 1986 con alrededor de 80000; aumentaron a poco ms de 81000 en 1998; en 1990 ya eran poco ms de 82000; finalmente, en 1994 su nmero alcanz casi 92000 escuelas. 98 En la educacin primaria, pas de 15.2 millones de estudiantes en 1982 a 14.7 millones en 1988, y a 14.6 millones en 1994 (vase grfica 1). 99 La matrcula en secundaria pas de 3.6 millones de estudiantes en 1982 a 4.4 millones en 1988 y se elev a 4.5 millones en 1994 (vase grfica 3). En el nivel medio superior se increment de 1725000 estudiantes a 2070000 en el primer periodo, y seis aos despus alcanz un total de 2343000 estudiantes (vase grfica 4). A su vez, en el nivel superior pas de poco ms de 1023000 a 1211000 en el primer periodo, y al cerrar el segundo periodo, en 1994, registr una matrcula de 1354000 estudiantes (vase grfica 5).
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a los servicios educativos a todos los mexicanos, con atencin prioritaria a las zonas y grupos desfavorecidos; elevar la calidad de la educacin e impulsar una revolucin educativa con el fin de abatir los rezagos, desequilibrios e ineficiencias del sistema educativo, y regionalizar y descentralizar la educacin bsica y normal. Los objetivos sealaban temas difciles y aejos del sistema educativo, principalmente de la descentralizacin; en cambio, apenas empezaba a despuntar el que, con el paso del tiempo, se convertira en el objetivo central: la calidad de la educacin. En esa administracin se restructur la formacin inicial del magisterio (que en 1984 implic introducir el bachillerato como requisito y elevar la formacin inicial a nivel de licenciatura),100 aunque poco se hizo para mejorar las escuelas normales y apoyar la formacin de sus docentes. Tambin se impuls la educacin preescolar y el Programa Nacional de Bibliotecas, y se anunci la descentralizacin de la educacin bsica y normal (como retorno al espritu original del federalismo educativo), aunque la oposicin del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin (snte) la frustr.101 Pese a que la matrcula de la educacin superior experiment un menor aumento durante la administracin del presidente De la Madrid, debido en buena medida a la contraccin del gasto educativo, se logr crear alrededor de 20 nuevas instituciones de educacin superior, de las cuales 15 fueron institutos tecnolgicos. Entre otras instituciones, se cre el Centro de Enseanza Tcnico-Industrial (1983), que tiene como antecedente el Centro Nacional de Capacitacin para la Enseanza Tecnolgica. TamEn 1984 se ofrecieron por vez primera estudios de licenciatura de educacin primaria en las escuelas normales. A partir de ese ao la matrcula en esas escuelas disminuy significativamente y no fue hasta el ciclo 1995-1996 cuando esta situacin cambi (Hurtado, s. f.). 101 El gobierno de Miguel de la Madrid plante un proyecto de descentralizacin radical, que contemplaba la transferencia de los servicios educativos y la relacin laboral de los maestros de educacin bsica y normal del gobierno federal a los estados de la Repblica (Arnaut, 1998: 50).
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bin se puso en marcha el Sistema Nacional de Investigadores (1984), que impuls un modelo de evaluacin y un sistema de estmulos basado en el mrito acadmico, al tiempo que inaugur un captulo de enorme trascendencia para la profesionalizacin de la actividad cientfica en Mxico. El gobierno de Carlos Salinas de Gortari formul un ambicioso Programa de Modernizacin de la Educacin 1989-1994, el cual reconoci, entre otros problemas, la insuficiente cobertura y calidad de los servicios educativos, la repeticin y desvinculacin entre los ciclos escolares, la concentracin administrativa y las condiciones desfavorables para el desempeo de los docentes. Dos aos despus de iniciada esa administracin, el Censo de Poblacin de 1990 revel que la escolaridad de la poblacin de 15 aos o ms ascenda a 6.3 grados, que es casi tres aos superior que la registrada en 1970. Tambin indic que de 2800000 nias, nios y adolescentes de seis a 14 aos de edad que no asistan a la escuela, la gran mayora resida en zonas de elevada dispersin poblacional y aislamiento geogrfico. A partir de un diagnstico realista se plantearon, entre otros, los siguientes objetivos: ampliar la cobertura y redistribuir la oferta; elevar la calidad, pertinencia y relevancia de la educacin; desconcentrar la administracin, y revalorar la funcin magisterial. Fue en 1992 cuando finalmente se suscribi el Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica (anmeb).102 Este acuerdo estableci que los servicios de educacin preescolar, primaria, secundaria, educacin indgena, educacin especial y
Al anmeb se le conoce como el acuerdo de las tres erres, ya que estableci tres grandes lneas de poltica con el propsito de impulsar una educacin bsica para todos de calidad y con equidad: reorganizacin del sistema educativo nacional; reformulacin de contenidos y materiales educativos, y revaloracin de la funcin magisterial (Zorrilla y Barba, s. f.).
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educacin normal pasaban a ser organizados y operados por los estados.103 De acuerdo con Arnaut,
la reorganizacin mencionada represent la transferencia por parte del gobierno federal a los gobiernos de los estados de 700000 empleados, incluyendo docentes y administrativos; 1.8 millones de alumnos de preescolar; 9.2 millones de estudiantes de educacin primaria, y 2.4 millones de alumnos de educacin secundaria, con alrededor de 100000 edificios y otras instalaciones y 22 millones de piezas de mobiliario diverso.
La sep se reserv en el acuerdo de descentralizacin la facultad normativa y el diseo de planes y programas de estudio en los niveles sealados. Con ello se inici la reversin del proceso centralizador iniciado en 1921 y surgi una nueva etapa de federalizacin no centralista. Estas y otras reformas se plasmaron en una nueva Ley General de Educacin aprobada por el Congreso en 1993. La descentralizacin educativa constituy un avance importante, aunque an insuficiente, pues el margen de accin de los estados permanece muy reducido y el peso de la sep sigue siendo, de hecho, y an en la legislacin, el principal (Martnez Rizo, 2001). Tambin en 1993 tuvo lugar la cuarta reforma al artculo 3 constitucional, la cual precisa el carcter laico de la educacin impartida por el Estado. Dicha reforma derog la fraccin iv, que estableca que las iglesias no intervendrn en forma alguna en planteles en que se imparta educacin primaria, secundaria, nor103 wLa federalizacin educativa de 1992 provoc una serie de transformaciones no slo en la vida educativa, sino tambin en la vida sindical del magisterio. Muchos de estos cambios se iniciaron antes de la federalizacin [...] otros ms fueron estimulados por las polticas de desconcentracin de las dcadas de 1970 y 1980. Una organizacin como el snte, que naci con una estructura vertical y una composicin en la que predominaban los maestros primarios, se transform en una vasta y compleja organizacin, cuya estructura vertical ha sido socavada por acrecentados grupos regionales y por la expansin y multiplicacin de sus grupos profesionales (Arnaut, 1998: 51).
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mal y la que se destine a obreros y campesinos.104 Ese mismo ao se realiz una nueva reforma al artculo 3 constitucional que hizo obligatoria la enseanza secundaria, adems de la primaria.105 Durante la administracin de Salinas de Gortari se reformaron planes, programas, contenidos y materiales de la educacin primaria, incluidos los libros de texto gratuitos (1992-1994), y se estableci en la secundaria un programa de estudios por asignatura.106 Adems se reconoci el papel fundamental que desempea el maestro en el proceso educativo mediante la aprobacin de incrementos salariales para los docentes del nivel bsico y normal, y se estableci el Programa Nacional de Carrera Magisterial.107 Tambin se impuls un importante programa compensatorio (el Programa de Apoyo al Rezago Escolar) dirigido a las entidades ms pobres del pas.
Al suprimir esa prohibicin, se hizo posible que los particulares pudieran ofrecer adicionalmente educacin religiosa. Al mismo tiempo, se reconoci implcitamente el derecho en los planteles particulares. Adicionalmente, y tambin en forma implcita, el derecho de las comunidades religiosas y de los ministros de culto de ensear y de crear, dirigir y administrar instituciones educativas en todos los niveles y grados (Melgar, 1994). 105 La reforma al artculo 3 constitucional hace explcita la obligacin del Estado de impartir educacin en los niveles preescolar, primaria y secundaria, y se reconoce el carcter obligatorio de la educacin primaria y secundaria. En cuanto a la participacin de los particulares en la educacin, se cancela la facultad constitucional para que el Estado niegue o revoque las autorizaciones otorgadas a los particulares, sin que contra tales resoluciones procediera juicio o recurso alguno (Melgar, 1994; Hernndez, s. f.). 106 Los planes y programas no se haban revisado en 20 aos y sus contenidos eran poco pertinentes a las necesidades de la formacin bsica de nias, nios y adolescentes del pas (Quiroz, 1998). 107 Este programa estableci un sistema de estmulos econmicos (independiente de los que se otorgan por antigedad o por cambio de funcin administrativa de promocin horizontal) en el que los docentes participaban individual y voluntariamente con el fin de aumentar sus ingresos va evaluaciones y elevar la calidad de la enseanza (Santibez y Martnez, 2010).
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En la educacin media superior se ampliaron los modelos terminales y salidas duales. A su vez, en la educacin superior se introdujo por primera vez el financiamiento extraordinario para alentar un mejor desempeo institucional,108 se establecieron algunas instancias de evaluacin de la educacin superior [como los Comits Interinstitucionales para la Evaluacin de la Educacin Superior (1991) y el Centro Nacional de Evaluacin de la Educacin Superior (1994)] y se cre el Sistema de Universidades Tecnolgicas (1991) (Villa y Flores, 2002). En la administracin de Salinas de Gortari se crearon 44 nuevas instituciones de educacin superior, de las cuales seis fueron universidades tecnolgicas y 29 institutos tecnolgicos.109 La administracin de Ernesto Zedillo (1994-2000) continu con la poltica modernizadora de su antecesor. Los desafos, sin embargo, eran de enorme envergadura. Un ao despus de iniciada su administracin, el Conteo de Poblacin de 1995 revel que ms de 33.4 millones de mexicanos de 15 aos o ms se encontraban en situacin de rezago educativo.110 La diferencia entre los mbitos rural y urbano era considerable: casi tres de cada cuatro residentes de localidades de menos de 15000 habitantes se encontraban en esa situacin (73.1%), en contraste con poco ms de cuatro de cada 10 de las localidades urbanas (41.2%). El Programa de Desarrollo Educativo 1995-2000 se propuso ampliar la cobertura de la educacin en los diferentes niveles y estableci diversas metas de crecimiento de la matrcula; reconoci la necesidad de elevar la calidad de la educacin bsica, lo
108 Recurdese que gran parte del subsidio ordinario de las universidades se destina al gasto corriente. Por eso, la disponibilidad de recursos extraordinarios era tan importante, ya que permiti a las instituciones de educacin superior realizar inversiones con una perspectiva de mediano y largo plazos. 109 Adems, en esa administracin se fund el Consejo Nacional para la Cultura y las Artes (1998). 110 El rezago educativo incluye a las personas que no contaban con instruccin alguna, tenan primaria inconclusa, primaria completa o secundaria incompleta.
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que requera de un esfuerzo constante de evaluacin de escuelas, docentes y alumnos, de innovacin pedaggica, de impulso a las iniciativas estatales de fomento a la gestin escolar y de formacin y actualizacin del magisterio, entre otras necesidades; tambin se propuso revisar los programas de educacin para adultos y renovar sus modelos educativos; seal la conveniencia de desarrollar mecanismos de normalizacin y reconocimiento de aprendizajes empricos y competencia laboral, y alent el impulso de la educacin media superior y superior. Durante el gobierno de Zedillo, el presupuesto federal educativo se redujo casi de inmediato como porcentaje del pib debido a la profunda crisis de 1994-1995.111 La escasez relativa de recursos propici que las metas de matrcula establecidas en el programa educativo no se cumplieran,112 excepto las correspondientes a la educacin primaria (que se mantuvo ms o menos estable en alrededor de 14500000 y al nivel superior. Tampoco se alcanz la reduccin propuesta en la tasa de analfabetismo.113 No obstante lo anterior, la ampliacin de la cobertura educativa con criterios de equidad fue uno de los rasgos ms destacados de la poltica educativa de Zedillo. En esos aos se realizaron esfuerzos sin precedentes en favor de la equidad a travs del Programa Nacional de Educacin, Salud y Alimentacin (ProgreEl gasto federal en este rubro cay de 4.6% en 1994 a poco menos de 4.2% en 1995; se coloc ligeramente por debajo de 4% en el periodo 19961997, y finalmente ascendi a 4.1% en el periodo 1998-2000 (Vzquez, 2010: 242). 112 Se previ un incremento de la matrcula de preescolar de casi 600000 nias y nios y slo ocurri un aumento de 332000. En secundaria se estableci una meta de un milln adicional de estudiantes y se lograron 856000. En educacin media superior se busc aumentar la matrcula en 700000 educandos y se alcanz un incremento de 612000. En contraste, en la educacin superior se propuso un incremento de 380000 alumnos y la administracin cerr con 700000 ms. 113 La meta era llegar a un mximo de 7% de analfabetas entre la poblacin de 152 aos o ms, pero el censo de 2000 indic que la tasa se coloc en alrededor de 9.6 por ciento.
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sa), el Programa de Apoyo a Escuelas en Desventaja (paed), el Programa para Abatir el Rezago Educativo (pare), el Programa para Abatir el Rezago en Educacin Bsica (pareb), el Programa de Educacin Inicial (Prodei), el Programa Integral para Abatir el Rezago Educativo (piare) y el Programa para Abatir el Rezago en Educacin Inicial y Bsica (pareib) (Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica, s. f.). La administracin de Zedillo dio un enorme impulso a la telesecundaria y fortaleci la red satelital de Televisin Educativa (Edusat). Con esta red, el sector educativo dispuso inicialmente de seis canales de televisin digital y ms tarde ampli su alcance a un espectro de 16 canales, en adicin a cinco de radio (Direccin General de Televisin Educativa, 2011). Asimismo, para fomentar la profesionalizacin y actualizacin de los maestros, se impulsaron los programas dirigidos a fortalecer tanto la formacin de los estudiantes de las escuelas normales, como la capacitacin del magisterio en activo114 al tiempo que se fortaleci el programa de estmulos de carrera magisterial.115 Adems, para elevar la calidad de la educacin, se avanz en la construccin de un sistema de evaluacin educativa. Sin embargo, aunque se sabe que a lo largo de la dcada de los noventa se realizaron diversas evaluaciones a docentes y estudiantes, sus resultados no se hicieron pblicos.116
114 Destaca en esa poca el Programa Nacional para la Actualizacin Permanente de los Maestros de Educacin Bsica en Servicio (Pronap), que fue creado en 1995, y el Programa para la Transformacin y el Fortalecimiento Acadmico de las Escuelas Normales, en 1997. Tambin se puso en marcha la reforma de los planes y programas de estudio de las escuelas normales en el periodo 19971999 (Chacn, 2005). 115 Al cerrar la administracin de Ernesto Zedillo, el sistema educativo ya haba alcanzado una escala considerable y contaba aproximadamente con 156000 docentes de preescolar, 548000 maestros de educacin primaria y 309000 de secundaria. 116 Al respecto, Pablo Latap (2001) recuerda que las pruebas aplicadas en las administraciones anteriores fueron muchas: Las anexas a la carrera magisterial para medir el factor aprovechamiento escolar (seis millones de alumnos cada
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Aos despus, ya concluido el sexenio zedillista, se public el informe del Primer estudio internacional comparativo sobre lenguaje, matemtica y factores asociados en tercero y cuarto grados de educacin bsica (unesco, 2001), realizado en 1997. Sus resultados pusieron en evidencia la necesidad de fortalecer medidas dirigidas no slo a elevar los ndices de cobertura y eficiencia, sino tambin a mejorar significativamente el proceso mismo de enseanza-aprendizaje. En ese estudio los resultados registrados por Mxico fueron poco alentadores. En materia de lectura, por ejemplo, se mostr que una proporcin muy significativa de nios tena serias dificultades para comprender el significado de las lecturas y para realizar interpretaciones. Adems, los resultados en matemticas indicaban que los alumnos podan reconocer nmeros, signos matemticos y relaciones numricas y de orden a un nivel elemental. Sin embargo, no lograban un dominio adecuado en las competencias de resolucin de problemas matemticos, simples o complejos. Por otra parte, en el sexenio de Zedillo se intent consolidar el proceso de federalizacin en el nivel bsico y normal, y gradualmente se extendi hacia otros mbitos. Destacan, durante su administracin, el avance y la consolidacin de los procesos de federalizacin educativa del Instituto Nacional para la Educacin de los Adultos (que concluyeron en 2000), del Comit Administrador del Programa Federal de Construccin de Escuelas (1999) y del Colegio Nacional de Educacin Profesional Tcnica (1999).
ao), las relacionadas con los estndares nacionales en espaol y matemticas, las del Estudio de Evaluacin de la Primaria en 27 entidades federativas a partir de 1996 [...] las del estudio Factores de Contexto, las del Instrumento de Diagnstico de Alumnos de Nuevo Ingreso a Secundaria (idanis), que mide habilidades, las evaluaciones del Programa para Abatir el Rezago Educativo (pare), as como independientemente de la sep los exmenes del Ceneval a los aspirantes a ingresar a la educacin media superior.
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En ese periodo se produjo un aumento significativo de la matrcula de la educacin media superior, as como del nmero de planteles y docentes.117 Con el fin de propiciar la equidad en las oportunidades de acceso a este ciclo educativo en el Distrito Federal y la zona metropolitana del Valle de Mxico, en 1996 se estableci el concurso de ingreso y se integr la Comisin Metropolitana de Instituciones Pblicas de Educacin Media Superior para regular el ingreso y ofrecer a los egresados de secundaria un lugar en alguno de los planteles pblicos (Carranza, 2005). Asimismo, se reactivaron en 1997 las Coordinaciones Estatales para la Planeacin y Programacin de la Educacin Media Superior (ceppems, Villa, 2010). La educacin superior tambin recibi un considerable impulso durante la gestin de Zedillo.118 De hecho, en esos aos se pusieron en operacin 38 universidades tecnolgicas y 71 institutos tecnolgicos. Tambin se cre el Consejo para la Acreditacin de la Educacin Superior (2000), se reactivaron las Comisiones Estatales de Planeacin de la Educacin Superior (1997) y se fund el Instituto Nacional del Derecho de Autor (1996).119 Una evaluacin del avance de la cobertura en los diferentes niveles educativos durante el periodo 1982-2000 muestra lo siguiente: La cobertura de la educacin primaria, despus de alcanzar un mximo en 1981 y 1982, empez a disminuir durante las tres administraciones sexenales siguientes (de un equivalente de 85.6% de la poblacin de seis a 14 aos de edad en 1982 pas 74.4% en 2000), lo que se asocia al impacto
En ese periodo la matrcula aument en casi 612000 estudiantes, se crearon ms de 2100 planteles y se incorporaron 56000 docentes. 118 La matrcula de ese nivel educativo, que al iniciar la administracin era del orden de 1350000 estudiantes, aument 52% en los siguientes seis aos, para colocarse en 20570000 estudiantes en el ao 2000 (vase grfica 5). 119 Este instituto tiene como antecedente, entre otros, la Direccin General del Derecho de Autor (1956) y el Departamento del Derecho de Autor (1984).
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inicial de la crisis y ms tarde a la disminucin del fenmeno de la extraedad y la gradual normalizacin de las edades en las que se cursa la educacin primaria (seis a 12 aos) (vase grfica 2).120 A partir de 1982, la cobertura de la educacin secundaria desaceler su crecimiento e incluso a mediados y finales de esa dcada y principios de la siguiente registr una cada, para despus recuperarse y retomar la senda de rpido crecimiento. De hecho, para el ao 2000 la cobertura en la secundaria ya era de casi 84% (vase grfica 10). La cobertura de la educacin media superior y superior tambin experiment los efectos de la crisis, incluso de forma an ms marcada que en el caso de la secundaria. Ambas coberturas permanecieron estancadas entre 1982 y 1994 (en alrededor de 36 o 37% en la educacin media superior y de 14 o 15% en la educacin superior), aunque en los aos siguientes, al igual que la cobertura de la secundaria, reiniciaron su crecimiento, el cual persiste en aos recientes. La cobertura de la educacin media superior ya ascenda en el ao 2000 a 48%, y la de superior a 21.6% (vanse grficas 11 y 12). Sin embargo, la eficiencia del sistema de educacin bsica segua siendo muy baja a finales del siglo pasado. De acuerdo con un informe de una organizacin de la sociedad civil (Mexicanos Primero, 2010), en 1998-1999, de mil nias y nios que ingresaron a la escuela nueve aos atrs, solo 451 terminaron la secundaria.121
120 La cobertura bruta de este nivel educativo, tomando como referencia la poblacin de seis a 12 aos, se coloc a lo largo de todo este periodo en un nivel de 95 a 98 por ciento. 121 En buena medida, esta situacin se encontraba condicionada por la estructura de oportunidades educativas. A finales de la ltima dcada del siglo xx todava haba 13000 localidades con primaria, pero sin secundaria, y existan
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La poblacin en situacin de rezago educativo alcanzaba en el ao 2000 cerca de 33.3 millones de personas de 15 aos o ms. En este rengln, la brecha entre el mbito rural y el urbano segua siendo muy amplia: casi tres de cada cuatro residentes rurales de ese grupo de edad (73.1%) padecan rezago educativo, en contraste con menos de uno de cada cinco (41.2%) entre los residentes urbanos (inegi, 2001). Adicionalmente, el censo de 2000 indic que en el pas haba alrededor de 1500000 nias, nios y adolescentes de entre seis y 14 aos de edad que no asistan a la escuela. A pesar de dcadas de esfuerzos educativos, el pas inici el nuevo siglo con una escolaridad promedio de la poblacin de 15 aos o ms de apenas 7.6 grados (con 7.8 grados para los hombres y 7.3 para las mujeres), cuando cinco aos atrs era de 7.2 grados.122 En este rengln prevalecan tambin enormes brechas entre las distintas entidades federativas del pas. Mientras el Distrito Federal registraba una escolaridad promedio de 9.7 grados, en Chiapas era de 5.6. La diferencia en la escolaridad promedio era casi el doble entre los hombres que residan en el Distrito Federal y las mujeres chiapanecas (10.1 y 5.1 grados, respectivamente).
miles de escuelas primarias incompletas (con menos de seis grados) (Daz de Cosso, 2006: 23). 122 La brecha en la escolaridad promedio de la poblacin econmicamente activa por decil de ingreso se ampli de manera significativa entre 1984 y 2000: la escolaridad promedio entre los integrantes del primero, quinto y dcimo deciles de ingreso en 1984 ascendi a tres, cinco y nueve aos, mientras que en 2000 fue de 3.2, 6.3 y 13.2 aos, respectivamente. Esto significa que la brecha prevaleciente en 1984, de seis aos en la escolaridad promedio entre el primero y el dcimo deciles de ingresos, aument a 10 aos (Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin, 2006).
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El triunfo de Vicente Fox (2000-2006) en las elecciones del ao 2000 signific un impulso a las polticas educativas en un nuevo contexto poltico, caracterizado por los rasgos clsicos de una democracia moderna: alternancia partidista, competencia poltica real, pluralidad, equilibrio de poderes, transparencia y libertad de expresin, entre otros (Flores, 2011). Con frecuencia se afirma que la expansin de los servicios educativos y de la cobertura a lo largo del siglo xx no estuvo acompaada de un aumento sostenido de la calidad de la educacin. En consecuencia, esta dimensin constituy la preocupacin central y uno de los desafos ms relevantes que habra que enfrentar en el nuevo siglo, en consonancia con los hallazgos, conclusiones y recomendaciones de diversos investigadores mexicanos desde finales de los aos ochenta (Flores, 2011). As se reconoci en el Programa Nacional de Educacin (pne), elaborado por la administracin de Fox, que identific tres importantes desafos: avanzar hacia el aumento de la cobertura con equidad; proporcionar una educacin de calidad, adecuada a las necesidades de todos los mexicanos, e impulsar el federalismo educativo, la gestin institucional y la participacin social. Al iniciar la administracin de Fox, el pas tena alrededor de 100 millones de habitantes, con un perfil cada vez ms urbano (vase grfica 7). De hecho, alrededor de tres de cada cuatro personas vivan en localidades urbanas y semiurbanas. Debido a la cada de la fecundidad observada en aos anteriores, la poblacin de seis a 12 aos de edad empez a disminuir: de 15.6 millones de nias y nios de esas edades en 2000, pas a 15.5 millones en 2006 y a 14.8 millones en 2010 (vase grfica 8), con una reduccin de 290000 efectivos tan solo en ese ltimo ao (vase grfica 9). Esta dinmica era favorable no slo para aumentar la cobertura de los servicios educativos, sino tambin para hacer hincapi en la mejora de la calidad y el abatimiento de los rezagos.
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Sin embargo, los problemas de desercin y reprobacin seguan siendo significativos en el sistema educativo mexicano al iniciar el nuevo milenio. Se estima que de cada mil nias y nios que ingresaron a la escuela primaria en el ciclo 2000-2001, solamente 662 egresaron en el tiempo normativo (en el ciclo 2005-2006), 196 y 33 aprobaron el sexto grado uno y dos aos despus (es decir, en los ciclos 2006-2007 y 2007-2008), respectivamente, y el resto abandon sus estudios (Robles, 2009). En las escuelas indgenas, los nmeros se reducan a 445 de cada 1000 (quienes concluyen la primaria en seis aos), a 260 (quienes la concluyen en siete aos) y a 86 (quienes la concluyen en ocho aos) (Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin, 2010c). Para impulsar los objetivos de la poltica educativa, la inversin educativa federal, como proporcin del pib, aument en los primeros tres aos de la administracin (de 4.1% a casi 4.5% entre 2000 y 2003). Sin embargo, sta no pudo sostenerse y disminuy ligeramente en los ltimos tres aos (de casi 4.5 a 4.2%) (Vzquez, 2010:242). Con miras a alcanzar mayor cobertura con equidad, en la educacin bsica se reforzaron los programas compensatorios para atender a las poblaciones en situacin de vulnerabilidad e igualar las oportunidades educativas. As, se entregaron cada vez ms becas y otros apoyos a millones de nios y nias. En 2002, la educacin preescolar, a raz de la sexta reforma al artculo 3 constitucional que estableci la obligatoriedad de este nivel educativo para los nios de cinco, cuatro y tres aos a partir de 2004, 2005 y 2008, respectivamente, se convirti tambin en un ciclo ms de la educacin bsica obligatoria, junto con la primaria y la secundaria, y tom impulso para avanzar hacia la universalizacin de este servicio educativo en todo el pas. En el nivel preescolar se puso en marcha una reforma curricular en 2004. En la educacin primaria se crearon las bibliotecas escolares y de aula, como instrumentos relevantes del Programa Nacional de Lectura, y se introdujo en los salones de clase un sistema e-
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learning llamado Enciclomedia (diseado y planeado a partir de los libros de texto gratuitos de quinto y sexto grados de la educacin primaria), para enriquecer los procesos de aprendizaje de nias y nios. Para combatir las asimetras escolares y hacer ms efectivo el derecho a la educacin de las poblaciones indgenas, se fortalecieron nuevas formas de educacin para la interculturalidad (Schmelkes, 2005). Durante el gobierno de Fox se cre en la sep, la Coordinacin General de Educacin Intercultural y Bilinge. Adems, la Ley General de Derechos Lingsticos para los Pueblos Indgenas dio lugar a la creacin del Instituto Nacional de las Lenguas Indgenas (2003). La expansin de los programas compensatorios contribuy a aumentar significativamente la matrcula de secundaria.123 Tambin se impuls una importante reforma en la educacin secundaria (2006), que modific el currculo y redujo de manera considerable el nmero de asignaturas. Desde el punto de vista del andamiaje institucional de la sep, en ese periodo se fortaleci el federalismo educativo, con la instalacin y puesta en marcha, en junio de 2004, del Consejo Nacional de Autoridades Educativas (Conaedu), un espacio de coordinacin y definicin de polticas en el que participan las autoridades tanto estatales como federales. En 2001 se cre la primera universidad politcnica del pas (la de San Luis Potos) (Rubio, 2006) y la primera universidad intercultural (la del Estado de Mxico, 2004) (Gonzlez, 2007). Con la idea de que lo que no se mide no se puede mejorar, las prcticas de evaluacin en el sistema educativo se hicieron cada vez ms regulares.124
123 La matrcula de secundaria aument en poco ms de 700000 alumnos en ese periodo, pasando de 5349000 a 6055000 (vase grfica 3). Esta evolucin implic un incremento de la cobertura en el sexenio de alrededor de nueve puntos, al pasar de 83.8 a 93% (vase grfica 10). 124 Flores (2011) seala que, a diferencia de las anteriores administraciones que haban mantenido en secreto los resultados de las evaluaciones nacionales
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Un acierto fue la creacin del Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin (2002). Esta dependencia dise, aplic y difundi la prueba Excale (Exmenes para la Calidad y el Logro Educativos) a partir de 2005. Un ao ms tarde, la sep, a travs de su Direccin General de Evaluacin Educativa, se hizo cargo del diseo y aplicacin de la prueba enlace (Evaluacin Nacional de Logro Acadmico en Centros Escolares). Con todos estos instrumentos se fortaleci la capacidad para conocer algunos aspectos del estado de la educacin en el pas y surgi una nueva cultura que da preeminencia, con los resultados de las evaluaciones, a las prcticas de transparencia y rendicin de cuentas. As, la evaluacin penetra en todos los mbitos institucionales y ejerce presin aun en los actores que la promueven (Observatorio Ciudadano de la Educacin, 2012): 10). El Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin dio a conocer algunos cambios registrados entre 2000 y 2005 en los niveles de rendimiento en lectura y matemticas de los alumnos de sexto grado de primaria y tercero de secundaria. En trminos generales, el anlisis registr un avance importante en el aprendizaje de los alumnos de primaria en ese quinquenio, mientras que en la secundaria slo se detect un ligero avance en las secundarias pblicas generales, pero no en las privadas, ni en las escuelas tcnicas o en las telesecundarias.125 El mismo Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin fue el responsable de organizar y llevar a cabo la prueba internacional pisa (Programme for International Student Assessment), impulsada cada tres aos (desde 2000) por la Organizacin para
o internacionales, los gobiernos de Fox y de Caldern decidieron abrirlas al escrutinio pblico. 125 En las primarias urbanas, la proporcin de alumnos de rendimiento bajo cay de 22 a 12%; en las primarias rurales, de 32 a 23%; en las indgenas, de 51 a 29%; en las privadas, de nueve a dos por ciento; en el Conafe, se mantuvo casi igual de 35 a 36% en el periodo indicado, y en el conjunto pas de 25 a 16% (Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin, 2006).
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la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (ocde).126 Los resultados obtenidos por los estudiantes mexicanos en la prueba pisa 2000 colocaron al pas en el ltimo lugar en lectura y matemticas entre las naciones integrantes de la ocde127 y revelaron complejos problemas y retos del sistema educativo mexicano.128 Los resultados de la prueba pisa de 2000 y 2003 ya estaban disponibles cuando el gobierno del presidente Felipe Caldern (2006-2012) formul el Plan Nacional de Desarrollo y el Programa Sectorial de Educacin 2007-2012. Incluso una de las metas contempladas en ese programa es la de pasar de 392 puntos en 2003 a 435 en la edicin 2012 de la prueba pisa (promedio combinado de las reas de comprensin de lectura y matemticas). El Programa Sectorial del gobierno de Caldern deline la poltica educativa en torno a los siguientes objetivos: 1) elevar la calidad de la educacin para mejorar el logro acadmico de los estudiantes; 2) ampliar las oportunidades educativas para reducir las desigualdades sociales; 3) impulsar el desarrollo y la utilizacin de tecnologas de la informacin y la comunicacin para apoyar
126 Las evaluaciones de pisa solo incluyen a los jvenes de 15 aos que se encuentran en la escuela secundaria o en la educacin media superior a esa edad. 127 Sin embargo, cuando se compara con otros pases latinoamericanos, que, sin ser miembros de la ocde, participaron en la prueba pisa 2000, Mxico se coloc en el componente de lectura casi igual que Argentina y Chile, y arriba de Brasil y Per. A su vez, en el componente de matemticas, Mxico obtuvo resultados superiores a Brasil y Per y casi iguales que Argentina y Chile (Vidal y Daz, 2004). 128 El anlisis de estos resultados puso de manifiesto dos retos importantes: 1) una proporcin elevada de alumnos en el nivel ms bajo de la clasificacin (niveles 0 y 1), donde se concentraba alrededor de 50% del total; esto implica que muchos jvenes no estaban siendo preparados para ciertos estndares de lo quepuede considerarse una vida fructfera en la sociedad actual; 2) una proporcin reducida en los niveles ms altos (menos de 1% en los niveles 5 y 6), lo que significa que los alumnos de mejores resultados no estaban siendo preparados para realizar actividades cognitivas complejas ni estaban desarrollando las competencias requeridas para ocupar puestos de alto nivel en diversos mbitos de la sociedad.
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el aprendizaje de los estudiantes, ampliar sus competencias y favorecer su insercin en la sociedad del conocimiento; 4) ofrecer una educacin integral a partir de slido valores ciudadanos; 5) contribuir a la formacin de personas con responsabilidad social, que puedan participar de manera productiva y competitiva en el mercado laboral, y 6) fomentar una gestin escolar que ponga en el centro a la escuela y promueva la ms amplia participacin social en las tareas educativas. Para avanzar en el cumplimiento de estos objetivos en el mbito de la educacin bsica, en mayo de 2008 se concret la Alianza por la Calidad de la Educacin (ace) entre el gobierno federal y el snte. A diferencia de experiencias previas, la ace plante metas, calendarizacin de los avances en cada uno de los procesos y mecanismos de seguimiento y evaluacin. La ace se estructur en cinco grandes ejes: 1) modernizacin de los centros escolares; 2) profesionalizacin de los maestros y las autoridades educativas; 3) bienestar y desarrollo integral de los alumnos; 4) formacin integral de los alumnos para la vida y el trabajo, y 5) evaluar para mejorar.129 Diversos anlisis y estudios concentraron su atencin en la ace, sus resultados concretos y las variadas dificultades enfrentadas para su instrumentacin a lo largo de la administracin del presidente Caldern.130 Aunque los resultados esperados de esta poltica pblica son de mediano y largo plazos,131 entre 2008 y 2010 se produjeron
129 Estos ejes dan cuenta de los espacios de intervencin en torno a los cuales se desarrolla el conjunto de procesos, programas y acciones especficas que integran la ace: escuelas, apoyo docente y condiciones de bienestar de alumnos, reforma curricular integral de la educacin bsica y evaluacin. 130 La ace fue suscrita nicamente entre la sep y el snte. Diversas organizaciones de la sociedad civil decidieron dar seguimiento a este pacto para someterlo al escrutinio pblico y valorar sus resultados. Un anlisis de las limitaciones de algunas de las acciones de la ace puede encontrarse en Observatorio Ciudadano de la Educacin (2009). 131 Los procesos educativos requieren, como dice Pablo Latap, de largos periodos de maduracin. Queda, en consecuencia, abierto a evaluaciones ulteriores el grado en que los propsitos del pse y la ace fueron cumplidos.
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algunos avances en temas como la mejora en la infraestructura de las escuelas,132 el impulso de la gestin escolar a travs de los Consejos Escolares de Participacin Social,133 y la instrumentacin inicial de programas participativos, como escuela segura, escuela de tiempo completo y escuela siempre abierta. Tambin hubo algunos logros en la profesionalizacin de los maestros de educacin bsica. Por un lado, las plazas docentes en las escuelas pblicas se sometieron a concurso, buscando reducir la opacidad en la ocupacin de las plazas magisteriales y hacer valer el mrito como factor determinante del ingreso al servicio docente.134 Asimismo, se reformaron los lineamientos del Programa de Carrera Magisterial para poner el acento en el logro educativo de los alumnos. Igualmente, se estableci un nuevo programa de estmulos econmicos a la calidad docente, asignados a los maestros con base en el desempeo de los alumnos.135
132 Con recursos del gobierno federal, en los tres aos posteriores a la firma de la ace, se mejoraron cerca de 30000 escuelas (Zepeda, 2011). 133 Al cierre del ciclo escolar 2010-2011 se reportaron ms de 180000 Consejos Escolares de Participacin Social instalados, lo que signific un avance de 80% de la meta. Sin embargo, todava segua vigente la preocupacin externada por Pablo Latap (citada por Flores, 2011), en el sentido de que los consejos no logran desplegar la energa social para enriquecer la tarea escolar, eliminar la intermediacin burocrtica, lograr una comunicacin ms directa entre alumnos, maestros, escuela y comunidad, estimular el apoyo de los padres de familia para el aprendizaje de sus hijos. 134 Entre 2008 y 2012 participaron alrededor de 666979 aspirantes para obtener una de las 140267 plazas docentes que se pusieron a concurso. A menudo se dice que concursos de este tipo no impiden la corrupcin en el manejo de plazas, simplemente llevan a cambios en las formas de hacerla [] La prensa inform que 15 estados le estaban dando la vuelta a la Alianza y no haban sometido a concurso las plazas de nueva creacin ni las vacantes (Instituto Mexicano para la Competitividad, 2009). 135 Se ha dicho que hacer depender los estmulos docentes de los resultados en el aprovechamiento escolar derivado de la prueba enlace introduce distorsiones y trae consecuencias no deseadas, entre las que destaca la constante ampliacin de la brecha entre los maestros que trabajan en zonas urbanas y los que laboran en zonas rurales de alta marginacin. Tambin se afirma que el gran problema es que ahora la mayor parte de las escuelas y de los profesores no
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En el mbito de la formacin inicial, se impuls un proceso de transformacin de las escuelas normales,136 incluida una reforma curricular a finales de 2012. En 2009 se inici la reforma curricular de la educacin bsica y se generaliz en todos los niveles en el ciclo escolar 20112012.137 De la misma forma, se dio impulso al fomento a la lectura y se establecieron estndares nacionales de habilidad lectora para alentar a los padres de familia a promover la lectura entre sus hijos. Asimismo, se inici la transicin de Enciclomedia hacia otros programas para apoyar la actividad docente y llevar las tecnologas de la informacin y la comunicacin a los salones de clase. Un hecho adicional relevante es que, despus de 25 aos, regresaron en 2008 los libros de educacin cvica a las aulas. A esto debe sumarse el otorgamiento de un nmero indito de becas, en todos los niveles educativos, a nias, nios, adolescentes y jvenes de escasos recursos con el fin de que permanecieran en la escuela y siguieran estudiando. En total se entregaron, tan slo en 2012, unas 5.2 millones de becas a alumnos de educacin bsica, dos millones de becas a estudiantes de bachillerato y casi 800000 a jvenes de educacin superior.
estn preocupados por el aprendizaje y el conocimiento de los alumnos; estn ms bien centrados en tratar de aprender a resolver la prueba de referencia y aponer en prctica todo tipo de estrategias que les permitan acercarse lo ms posible a los mejores puntajes de la prueba (Observatorio Ciudadano de la Educacin, 2012: 8). 136 Desde finales de 2008, la sep y las autoridades educativas estatales acordaron impulsar en el Conaedu un conjunto de acciones para fortalecer el papel de las escuelas normales en la formacin inicial de los docentes, con acciones relevantes en los siguientes ejes: planeacin, personal acadmico, desempeo de los estudiantes, evaluacin, reforma curricular y fortalecimiento de la infraestructura. Para una revisin de los avances hasta marzo de 2012, vase Subsecretara de Educacin Superior (2012). 137 Esta reforma se sustenta en una educacin basada en el desarrollo de competencias.
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La evaluacin a docentes138 y estudiantes recibi un enorme impulso como medio para mejorar la calidad de los servicios educativos. Por ejemplo, la prueba enlace, que se aplic por primera vez en 2006, se hizo rutinaria y se extendi censalmente a todos los alumnos de tercero a sexto de primaria, a los tres grados de secundaria, y ms recientemente al ltimo ao de la educacin media superior.139 Los resultados que derivan de la aplicacin de esta prueba muestran, por ejemplo, que en matemticas de tercero a sexto de primaria tuvo lugar, entre 2006 y 2011, una disminucin significativa en la proporcin de alumnos con logro educativo elemental o insuficiente (de 82 a 63%). De la misma forma, en espaol la reduccin observada en ese mismo periodo fue similar (de casi 79 a 60%). Sin embargo, en secundaria los resultados obtenidos no fueron tan favorables en el periodo indicado: si bien en matemticas el indicador disminuy de 96 a 84%, en espaol casi no registr mayores cambios (de 85 a 82%) (Subsecretara de Educacin Bsica, 2011). Con estos resultados, no debe sorprender que Mxico ocupara el ltimo lugar (entre las naciones integrantes de la ocde) en cada una de las ediciones de la prueba internacional pisa.140 Cabe hacer
138 Se acord con el snte un esquema de evaluacin universal de maestros de las escuelas de educacin bsica. Su instrumentacin en la educacin primaria ocurrira antes de concluir el ciclo escolar 2011-2012 mediante un esquema de evaluacin voluntaria. 139 Entre 2006 y 2011 se aplicaron ms de 70 millones de exmenes para conocer las debilidades y fortalezas de escuelas, docentesy estudiantes e informar a los padres de familia sobre el avance de sus hijos. 140 Mientras que regiones de China (Shanghi) y pases como Corea del Sur o Canad tenan nicamente entre 5 y 10% de sus estudiantes en los niveles ms bajos, nuestro pas segua concentrando entre 40 y 50% en stos (40.1% en lectura, 47.4% en ciencias y 50.8% en matemticas). Esto significa que una elevada proporcin de estudiantes mexicanos no estaban preparados para realizar las actividades que exige la vida en la sociedad actual. Adems, la proporcin de jvenes mexicanos que alcanzaban los niveles altos en la prueba pisa (5.7% en lectura, 3.3% en ciencias y 5.4% en matemticas) continuaba siendo reducida. De no modificarse esta situacin constituir un obstculo importante para im-
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notar que los resultados obtenidos por los estudiantes nacionales en 2009 registraron algunos cambios favorables respecto a ediciones anteriores. En relacin con otros pases participantes de Amrica Latina que no pertenecen a la ocde, Mxico se ubic en una situacin similar a la de Uruguay, inferior a la que present Chile y mejor que la de Brasil, Argentina y el promedio de pases de Amrica Latina, aunque esta situacin vari segn el rea de conocimiento.141 Estos resultados sugieren que, de continuar las tendencias observadas, la meta establecida por el Programa Sectorial para 2012 (lograr 435 puntos en promedio en la prueba pisa en las reas de lectura y matemticas) podra ser alcanzada, aunque sin duda debern realizarse esfuerzos an mayores para mejorar los resultados obtenidos por los jvenes mexicanos en esta prueba internacional. Para propiciar cambios significativos en el corto o mediano plazos en el desempeo de los estudiantes mexicanos, ser necesario, adems de superar las insuficiencias en materia de desarrollo socioeconmico, modificar viejos hbitos, corregir
pulsar el desarrollo de una economa competitiva en el mundo globalizado del siglo xxi (Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin, 2010b). 141 La puntuacin promedio en comprensin lectora fue de 425 puntos, cifra superior a la obtenida en las pruebas de 2000, 2003 y 2006. En relacin con sus pares latinoamericanos, los estudiantes mexicanos se encontraban en el mismo nivel que los de Uruguay, por arriba de los de Argentina, Brasil, Colombia, Panam y Per, as como del promedio de Amrica Latina (408), aunque su media era inferior a la de Chile. Mxico alcanz en ciencias una media de 416 puntos, seis puntos por arriba de lo obtenido en 2006. En esta rea, nuestro pas tuvo un desempeo inferior a Chile y Uruguay, pero superior al promedio de Amrica Latina (405) y de otros pases de Latinoamrica, incluidos Brasil y Argentina. Finalmente, los jvenes mexicanos alcanzaron en matemticas una media de 419 puntos, cifra que convirti a Mxico en el pas con el ms alto incremento en su desempeo, con 33 puntos de incremento entre 2003 (385 puntos) y 2009. En ese examen nuestro pas se ubicaba slo por debajo de Uruguay, al mismo nivel que Chile, y superaba al promedio de Amrica Latina y a los otros pases de la regin (Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin, 2010b).
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deficiencias y revisar prcticas escolares hondamente arraigadas en el sistema educativo. Un balance final de los cambios de corto plazo en las oportunidades de acceso a la educacin permite concluir lo siguiente: en 2010, la matrcula total ascenda a 34.4 millones de personas,142 es decir, 1428000 ms que en 2006. De ese total, alrededor de tres de cada cuatro (74.5%) eran estudiantes de educacin bsica: En el nivel preescolar estaban inscritos, al concluir la primera dcada del siglo xxi, poco ms de 4.6 millones de nias y nios, cifra ligeramente inferior a la de 2006. La cobertura en la educacin preescolar ya era prcticamente universal en los dos ltimos aos de preescolar (de 100 y 98%, respectivamente); sin embargo, segua siendo muy baja en el primer ao (43 por ciento). A su vez, la matrcula de primaria se increment slo marginalmente entre 2006 y 2010: de 14.6 millones a 14.9 millones en la educacin primaria. No obstante, la cobertura continu elevndose como resultado de la menor presin demogrfica en las edades de seis a 12 aos, y hoy ya es universal.143 A pesar de los avances logrados, el nmero de escuelas pequeas, de organizacin incompleta, segua siendo considerable.144
142 Esta matrcula incluye la que se origina en los programas de capacitacin, que en 2010 ascenda a 1549000 estudiantes (alrededor de 4.5% del total), cifra que es cerca de 250000 alumnos ms que en 2006 y medio milln adicional a la matrcula registrada en el ao 2000. 143 En la primaria, la cobertura bruta pas de 94% a un equivalente de 100.6% de la poblacin de seis a 12 aos de edad (vase grfica 2). 144 Cerca de la mitad (44.5%) de las escuelas primarias del pas tienen esa caracterstica. Por ejemplo, el total de las escuelas multigrado en las primarias pblicas generales, urbanas y rurales, ascenda a 26037 en el ciclo 2009-2010. Adicionalmente, las escuelas multigrado en las primarias indgenas sumaban 6585. La primaria comunitaria en pequeas localidades se imparta en 11428 escuelas multigrado. Es decir, en el ciclo 2009-2010 el nmero total de las
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En la educacin secundaria, la matrcula aument marginalmente en el periodo indicado: de 6055000 a 6137000 estudiantes, aunque debido a la sucesin de cohortes cada vez menos numerosas la cobertura aument de 93 a casi 96% (vase grfica 10). Por su parte, el nmero de estudiantes de educacin media superior y superior represent alrededor de 21% de la matrcula total:145 En el bachillerato, la matrcula se increment en alrededor de 445000 estudiantes (al pasar de 3742000 a 4187000 estudiantes), mientras que la cobertura se elev siete puntos: de 59% a casi 67% (vase grfica 11).146 Para resolver, entre otros, los problemas de cobertura, inequidad y calidad, a partir de 2007 comenz a instrumentarse la reforma integral de la educacin media superior (Szkely, 2010), la cual se propuso, entre otras medidas, la integracin de un Sistema Nacional de Bachillerato, el establecimiento de un marco curricular comn y la profesionalizacin de directivos y docentes. Finalmente, en el mbito de la educacin superior, la matrcula aument de 2525000 estudiantes en 2006-2007 a
escuelas primarias multigrado en el sistema educativo mexicano ascenda a 44 050 (26 037 + 6585 + 11 428), cifra que representa cerca de la mitad de las 98 961 primarias del pas, si bien su matrcula constituye menos de 10% del total nacional. En estados como Chiapas y Durango, el peso relativo de las escuelas multigrado puede ascender a 60 o 70% (Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin, 2006, 2010b). 145 Adems de la matrcula de primaria a educacin superior, hay 1550000 personas ms inscritas en programas de capacitacin para el trabajo, lo que representa 4.5% de la matrcula total. 146 Esta dinmica indica que se estaba en el camino correcto para alcanzar la meta de 68% de cobertura de este nivel educativo establecida por el Programa Sectorial de Educacin 2007-2012.
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3071000 en 2010-2011 (sin incluir el posgrado), lo que signific un crecimiento de la cobertura total de 25.9 a 30.9% (vase grfica 12).147 Cifras preliminares del ciclo 2011-2012 indican que la cobertura aument a 32.8%, e incluso se prev que alcanzara 35% en el ciclo 2012-2013. Para impulsar esta dinmica de expansin de la matrcula y la cobertura, en los primeros cinco aos de la administracin del presidente Caldern se haban creado casi 100 nuevas instituciones de educacin superior, incluidos 39 institutos tecnolgicos, 19 universidades tecnolgicas y 24 universidades politcnicas, entre otras.148 Tambin la sep cre el Programa de Educacin Superior Abierta y a Distancia (2009), que ms tarde dio lugar a la creacin de la Universidad Abierta y a Distancia de Mxico,149 primera universidad federal especializada en estas modalidades educativas. Llevar a cabo todos estos esfuerzos implic aumentar el presupuesto federal asignado a la educacin superior y posgrado en alrededor de 70% en trminos nominales y cerca de 40% en trminos reales entre 2006 y 2012.150 Asimismo, los fondos extraordinarios ganaron permanencia en el modelo de financiamiento pblico federal de las universidades pblicas.
147 En 2010 se alcanz anticipadamente la meta de 30% de cobertura bruta total establecida por el Plan Nacional de Desarrollo. Este clculo incluye, por supuesto, las modalidades no escolarizadas, aunque no integra a los estudiantes de posgrado. 148 Se prevea que para el ciclo 2012-2013 la cobertura total se aproximara a 35% y la cobertura escolarizada alrededor de 30%. De alcanzar esta ltima, se habra cumplido tambin con la meta de cobertura bruta escolarizada establecida por el Programa Sectorial de Educacin para 2012. 149 Se estima que en 2012 esta universidad ya tena una matrcula de alrededor de 50000 estudiantes. 150 Este aumento presupuestal es ms de dos veces mayor que el registrado en las dos administraciones anteriores.
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No obstante todos estos avances, despus de 90 aos de esfuerzos, el rezago educativo segua siendo considerable. Si consideramos exclusivamente a quienes no cuentan con instruccin o bien solo tienen primaria incompleta o completa y secundaria incompleta, haba en el pas alrededor de 31.9 millones de personas de 15 aos con esa caracterstica en 2010. Esta cifra representaba en ese ao a cuatro de cada 10 mexicanos de esas edades. Debido en buena medida a este rezago, la escolaridad promedio de la poblacin de 15 aos o ms segua siendo muy baja en 2010 (de 8.6 grados), sobre todo si se le compara con la observada por otras naciones, tanto desarrolladas como en proceso de desarrollo. Igualmente, las diferencias y los contrastes entre entidades federativas eran muy significativos: el Distrito Federal registraba una escolaridad promedio de 10.5 aos y Nuevo Len de 9.8 aos, en contraste con Chiapas y Oaxaca, que no superaban los siete aos (6.7 y 6.9 aos, respectivamente).
P ermanencias ,
cambios y rupturas
De la revisin de estos 90 aos pueden desprenderse algunas constantes. En primer lugar, como se habr advertido en este texto, la palabra reforma y sus posibles sinnimos, desde el moderado innovacin al radical revolucin, se repiten una y otra vez de una administracin a otra. La diferencia est en los contenidos que se les dieron a los trminos, en las acciones que suscitaron y, sobre todo, en las metas y compromisos cumplidos. En estos 90 aos a menudo existi una vasta distancia entre lo dicho y lo hecho, tan enorme como la reinante entre las leyes y las prcticas. Quiz dos de los casos ms paradjicos sean los descritos por Loyo (2011) y Greaves (2011). El primero de ellos ocurri en los primeros aos de la dcada de 1940, cuando se llev a cabo una especie de contrarreforma que incluy la persecucin de maestros, supervisores y funcionarios leales a los principios socialistas plasmados en el artculo 3 constitucional
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reformado en 1934. Antes de esa reforma, a raz de la aplicacin de la llamada Ley Calles en 1926, cuando en materia educativa an estaban vigentes las normas constitucionales de 1917, el gobierno igualmente emprendi una violenta persecucin contra prcticas religiosas privadas y escuelas clandestinas. La variedad de los discursos y de los programas gubernamentales contrasta con la constancia de los procesos de fondo. El recorrido que hemos realizado permite entrever cmo la sep, desde su creacin, potenci la conduccin federal del conjunto del sistema educativo nacional hasta transformar radicalmente la distribucin de atribuciones anterior, de origen decimonnico pero tambin revolucionario, entre la federacin, los estados y los municipios. Esta redistribucin de atribuciones se produjo no slo en cuanto al financiamiento, la autonoma legal y administrativa de los estados o los mtodos y contenidos de la enseanza, sino tambin en lo relacionado con la participacin social de la ciudadana en los asuntos educativos. Como reconoce Mario Melgar (1993), si bien esa centralizacin result til en la primera etapa revolucionaria, tuvo como consecuencia una concentracin excesiva que dio lugar a deficiencias y esquemas disfuncionales. Algunas medidas como la descentralizacin y las dirigidas a promover la participacin de los niveles nacional, estatal y municipal en la tarea educativa siguen siendo limitadas e incluso a menudo han tenido resultados desiguales y paradjicos. Hoy en da, la sep sigue definiendo una amplia variedad de procesos (financiamiento, calendarios, planes y programas de estudio, materiales educativos, etc.), y todava son pocas las facultades que se han trasladado a los gobiernos de los estados. Adems, la organizacin centralizada y la gestin vertical del sistema educativo han provocado histricamente que las escuelas sean dirigidas desde fuera, sin mayor capacidad de decisin, con dificultades para articularse con su entorno e integrar de manera creativa y continua la intervencin directa de los padres de familia (Guevara, 2009).
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El surgimiento y, despus, la unificacin de las asociaciones gremiales de los maestros, cuya corporativizacin conducira al establecimiento del Sindicato Nacional de los Trabajadores de la Educacin (snte), convirtieron a esta entidad en un interlocutor relevante, casi nico, en la toma de decisiones. Como seala Guevara (2009: 171), el poder educativo se concentr en la burocracia de la sep y en la organizacin sindical de tipo corporativo que tena, para el Estado, una importancia poltica crucial. Es necesario reconocer los avances logrados, sobre todo en lo relativo a la atencin a la demanda escolar de la educacin bsica y el consecuente aumento de la matrcula y la cobertura en los niveles educativos siguientes. Igualmente, resulta importante advertir el surgimiento de proyectos educativos dirigidos a etapas especficas del ciclo de desarrollo humano antes no consideradas como parte de la educacin formal, como la inicial o, en el otro extremo, la adulta, as como la tendencia a integrar en un solo ciclo formativo (la hoy llamada educacin bsica) la educacin preescolar, la primaria y la secundaria. El impulso de esta iniciativa asentada constitucionalmente desde 1993 ha implicado la participacin activa y el compromiso de diversos actores polticos, instituciones civiles y asociaciones gremiales. Noventa aos despus de la creacin de la sep, el pas se ha transformado significativamente. El Censo de Poblacin de 2010 revel que Mxico contaba ya con una poblacin superior a los 112 millones de habitantes, es decir, casi 100 millones ms que en 1921 (vase grfica 7). Adems, el pas adquiri un perfil cada vez ms urbano (77% de la poblacin se concentra en las zonas urbanas y semiurbanas), de renta media, donde prevalecen enormes contrastes y desigualdades, y con una economa crecientemente diversificada (la tercera economa de mayor tamao de toda Amrica). En este contexto de transformaciones, no hay duda de que la evolucin de los indicadores de matrcula y cobertura del sistema educativo ha sido verdaderamente impresionante desde 1921:
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Si la poblacin se multiplic en ese lapso por casi ocho veces, la matrcula total del sistema educativo lo hizo por 34: de poco menos de un milln de estudiantes en 1921 pas a 34.4 millones en 2011. A su vez, la matrcula inicial de la educacin preescolar aument 422 veces (al pasar de 11000 a 4640000 en el mismo lapso). En contraste, la matrcula de la educacin primaria, cuyos antecedentes en Mxico se remontan al siglo xviii, se multiplic por 17 (de 870000 a 14.9 millones en 90 aos), y la de secundaria, por ms de 510 veces (al pasar de 12000 a 6.1 millones de estudiantes). La matrcula del bachillerato se multiplic por 150 veces en el periodo 1921-2011 (al pasar de casi 28000 a 4187000 estudiantes). La matrcula de educacin superior lo hizo por 103 veces en el mismo lapso (aument de casi 30000 a 3.1 millones de estudiantes).151 La identificacin de los logros va necesariamente acompaada de un reconocimiento de la otra cara de la moneda: aquella que resalta los rezagos. As, por ejemplo, si bien el ndice de analfabetismo disminuy entre 1921 y 2010, de 66% a casi 6.9% de la poblacin,152 el nmero de aos de escolaridad promedio avanz lentamente en ese mismo lapso (de uno a 8.6 grados), es decir, un promedio de 12 aos calendario por grado adicional logrado.
El nmero de escuelas de preescolar se multiplic por 445 veces; el de primarias aument nueve veces la cifra inicial (de 11000 en 1921 a ms de 99000 en 2011), y el de secundaria se multiplic por 718 veces en el mismo periodo (de 50 a casi 36000). Ms recientemente, el nmero de planteles de bachillerato se multiplic por 80 (de 190 a 15110 centros escolares entre 1951 y 2011, y el de educacin superior, por 50 (de 125 a 6289). 152 El indicador de 1921 corresponde a la poblacin de 10 aos o ms, y el de 2010, a la de 15 aos y ms.
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Sobresale el hecho de que, durante la mayor parte de los 90 aos transcurridos desde la creacin de la sep, cada gobierno transmitiera a su sucesor, en materia de rezago educativo, una carga tanto o ms pesada que la que recibi. Se estima, por ejemplo, que en 1970 el nmero de personas de 15 aos o ms sin instruccin, con primaria incompleta o completa y con secundaria incompleta, fue de 23.5 millones. En los aos siguientes la poblacin con esta caracterstica aument significativamente: en 1980 ascendi a 25.1 millones; a 31.2 millones en 1990, y a 33.4 millones en 1995. A partir de entonces esta poblacin ha registrado una lenta disminucin: en 2000 alcanz un total de 33.3 millones de personas de 15 aos o ms en situacin de rezago educativo y de 31.9 millones en 2010. La obligatoriedad del bachillerato (impulsada por la reforma al artculo 3 constitucional) no slo revertir esta tendencia en el corto plazo (pues provocar que quienes no cuentan con el bachillerato sean considerados como personas en situacin de rezago educativo), sino que tambin propiciar un aumento repentino de la poblacin en esta situacin (ya que una proporcin significativa de los habitantes del pas de 15 aos o ms carece de este nivel educativo). No debe olvidarse que el rezago educativo no se distribuye aleatoriamente en los distintos estratos sociales, sino que es una expresin ms de la desigualdad e inequidad social, es decir, de la inequidad en la atencin a los sectores pobres, proletarios, marginados, desprotegidos o vulnerables (llamados as segn la poca). Esta inequidad se expresa en las considerables brechas educativas propias de un pas con una estructura social piramidal y que, 90 aos despus, mantiene esa estructura, aunque ahora con una escala mayor. Prcticamente todos los indicadores educativos hablan de la persistencia de graves rezagos y desigualdades entre lo urbano y lo rural, entre pobres y ricos, entre hombres y mujeres, entre hablantes del espaol y de otras lenguas autctonas, y entre los que tienen capacidades plenas y las personas con alguna discapacidad.
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De acuerdo con los datos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, en la actualidad la presencia de los segmentos de menores ingresos en la educacin disminuye a medida que se transita de un ciclo a otro. Mientras en la educacin bsica casi 60% de los alumnos proviene hoy en da de los cuatro primeros deciles de ingreso, en la educacin media superior y superior su presencia se reduce a cifras cercanas a 40 y 20%, respectivamente. Si a esto agregamos otras desigualdades, como las de capital cultural, entenderemos el porqu de la reiteracin o insistencia de diversos investigadores en atender esta llaga lacerante de nuestro organismo social. Igualmente, 90 aos despus de que la sep se propusiera saldar una deuda histrica y cumplir una demanda poltica y social expresada en el transcurso de la etapa armada de la Revolucin, los retos an son maysculos en materia de alfabetizacin, educacin para adultos y atencin especializada a las poblaciones indgenas. De hecho, estos asuntos raras veces han ocupado un lugar central en la asignacin y distribucin del gasto pblico. Por eso es preciso, para desaparecer el rezago, asignar la mxima prioridad al presupuesto de las dependencias encargadas de atender estos problemas (inea y Conafe, entre otras). Si se toman verdaderamente en cuenta estas ausencias para definir las prioridades en materia educativa, habra que desarrollar lo que Pablo Latap denomin la segunda mitad del sistema educativo y ofrecer oportunidades ms equitativas a los millones de mexicanos de todas las edades que no las han tenido debido a la falta de cobertura y calidad del sistema escolar. Manuel Ulloa (2011) es acucioso en este sentido, al mostrar cmo cada paso hacia adelante en materia educativa ha implicado olvidos y omisiones. Se trata, dira Latap, de un saldo histrico de la ignorancia del que hay que hacerse cargo a cabalidad, como parte integral, prioritaria y sustancial de la accin educativa del conjunto de las instancias e instituciones pblicas, y no slo de las del ramo educativo.
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Adems de los rezagos y del dficit de calidad de la educacin bsica, debe reconocerse que la cobertura educativa en los niveles medio superior y superior no es la que cabra esperar del grado de desarrollo, las expectativas y las necesidades de Mxico, lo cual obliga a redoblar el paso para ampliar el acceso de los jvenes a ambos niveles educativos. La reforma al artculo 3 constitucional de 2012, que establece tanto la obligatoriedad del bachillerato como su cobertura universal a ms tardar en el ciclo escolar 2021-2022, obligar a la sep a redoblar esfuerzos para alcanzar esta meta social. De lograrlo, en un siglo (de 1921 a 2021) el sistema nacional educativo habr realizado la proeza de garantizar en un pas con la complejidad y las dimensiones del nuestro 153 no solo cobertura universal en la educacin bsica (educacin preescolar, primaria y secundaria), sino tambin en el bachillerato. De igual forma, lograr en el 2020 una cobertura de 60% en el nivel superior, como lo sugieren documentos recientes tanto de funcionarios de la sep (Tuirn y vila, 2011), como de anuies (2012), requerir tambin de esfuerzos significativos. Para alcanzar esta meta ser necesario realizar en 10 aos en materia de cobertura un esfuerzo similar al de toda la historia de la educacin superior en Mxico. La masificacin de la educacin media superior y superior necesariamente descansar en una recomposicin social de la poblacin estudiantil. Para favorecer el acceso a estos niveles educativos de los jvenes provenientes de familias de escasos recursos, ser necesario fortalecer de manera decidida los esfuerzos en favor de la equidad, en particular los programas de becas y otros apoyos. El acceso a la informacin, el fomento a la cultura de la evaluacin educativa y la concentracin en metas relativas a la calidad
153 Recurdese que el sistema educativo mexicano es de tales dimensiones que atiende a una matrcula mayor que la poblacin de 193 naciones (de un total de 230 en el mundo).
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de la educacin no han de desviar la atencin de las reformas constitucionales recientes que reconocen de manera explcita a la educacin como un derecho de las personas. Como seala Manuel Ulloa (2011), este reconocimiento se reflej en la reforma constitucional sobre derechos humanos publicada en el Diario Oficial el 10 de junio de 2011. Desde entonces, la defensa y la proteccin del derecho a la educacin son una obligacin ineludible del Estado mexicano y de sus instituciones, que estn comprometidos a cumplir con el orden jurdico internacional. La reforma extiende la facultad del ciudadano, sin distingo de ningn tipo, a exigir el derecho a la educacin y a demandar sus necesidades e intereses en este mbito. En el contexto de la construccin de un Estado de derecho, el recorrido realizado a travs de estas pginas conduce a la necesidad imperiosa de una mayor y ms constante intervencin de los ciudadanos (y no solo de los rganos de representacin de stos) en las grandes definiciones de poltica educativa, sus prioridades, estrategias, procedimientos, prcticas y contenidos. De aqu nuestra esperanza de que este ensayo, en este aniversario de la sep, contribuya a valorar lo que se ha hecho, y a preguntarnos de manera colectiva, en voz alta, lo que muchos de nosotros hacemos da con da: educar, para qu? O, si vemos el otro lado del espejo: educarse, para qu? De uno u otro lado, siempre ha habido, hay y habr educadores y educandos que encontremos un sentido al verbo educar e intentemos darle un significado, un complemento, un adjetivo y un tiempo.
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VI. Jvenes que no estudian ni trabajan: Cuntos son?, Quines son?, Qu hacer?
en colaboracin con Jos
Luis vila
En los ltimos aos se ha hecho cada vez ms visible en el debate pblico el fenmeno de las y los jvenes que no estudian ni trabajan (los llamados ninis). La expectativa social es que, durante su juventud, hombres y mujeres acudan a la escuela para adquirir conocimientos y desarrollar habilidades y destrezas o bien que trabajen para generar ingresos, formar un patrimonio y convertirse en personas autnomas. Se suele pensar que si los jvenes no estudian ni trabajan, estn en riesgo y se colocan en una situacin de vulnerabilidad. Consecuentemente, constituyen un motivo de preocupacin para sociedad y gobierno. En trminos generales, el fenmeno de los ninis1 se explica tanto por causas que escapan al control individual (acceso limitado a la educacin, obsolescencia de los modelos educativos, falta de oportunidades de empleo y desarrollo productivo, inestabilidad y precariedad laboral e insuficiente ingreso de los hogares, entre otros), como por entornos familiares poco propicios para el desarrollo de los jvenes e incluso como veremos ms adelante por decisiones de carcter personal relacionadas (o no) con eventos del curso de vida (como la unin o el matrimonio y el embarazo tempranos) que determinan una elevada desercin escolar. Se trata, en consecuencia, de un fenmeno con mltiples causas y diversas manifestaciones.
Se utiliza el acrnimo nini para referirnos tanto a las mujeres como a los hombres de entre 12 y 29 aos de edad que no estudian ni trabajan.
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jvenes que no estudian ni trabajan...
Diversos autores han sealado que el fenmeno de los ninis no es privativo de las naciones en desarrollo como Mxico, sino que ocurre en todos los pases. Postulan tambin que se trata de un fenmeno reciente que afecta a la generacin actual de jvenes, en contraste con las precedentes. Sostienen que si bien los jvenes tienen actualmente ms acceso a la educacin, los afecta la falta de perspectivas, los vaivenes continuos, el deterioro de las condiciones laborales y la incertidumbre en el empleo.2 Estas tendencias aparentes han conducido, a su vez, a centrar la atencin en las consecuencias que se supone que podra traer aparejada la condicin nini. Entre otras preocupaciones formuladas por la literatura sobre el tema, destacan las siguientes: Se dice que la doble exclusin que sufren estos jvenes compromete no solo su presente sino tambin su futuro, al tiempo que constituye un doloroso desperdicio social de sus capacidades y potencialidades de desarrollo. De hecho, para muchos esta condicin puede resultar en un ocio frustrante, obligatorio, impuesto, incmodo, improductivo y, por supuesto, angustiante y doloroso.3 Adems, la doble privacin parece imponer a los jvenes una enorme dificultad para emanciparse y definir o desarrollar un proyecto de vida, lo que, segn diversos analistas, influye negativamente en su autoestima y les provoca escasa confianza en el porvenir, desnimo, apata, indolencia, frustracin, angustia, ansiedad, incertidumbre e indefinicin.4
En Mxico, por ejemplo, la gran mayora de los jvenes que trabaja recibe bajos ingresos y no cuenta con prestaciones: dos de cada tres jvenes (67.6%) recibe hasta tres salarios mnimos y ms de la mitad (56.7%) no cuenta con prestaciones. 3 La frase es de Sabino Bastidas, citada en el artculo Ninis: Generacin sin esperanza?, www. abcuniversidades.com/Articulos/263/Ninis__generacion_ sin_esperanza_.html. 4 Vase Alejandro Schujman, Generacin nini, Grupo Editorial Lumen, Buenos Aires, 2011.
2
219
Algunos otros autores sostienen que la situacin de exclusin y los obstculos crecientes que dificultan la emancipacin refuerzan entre los jvenes el descrdito de los estilos de vida tradicionales y la aparicin de un nuevo modelo de actitud caracterizado por el rechazo simultneo a estudiar y a trabajar. Segn esta visin, los jvenes piensan que el futuro es tan incierto que es mejor vivir al da y no estn dispuestos a realizar esfuerzos exorbitantes cuando el beneficio no es seguro.5 Por todas estas razones, diversos analistas piensan que, de no ser atendidos por polticas pblicas adecuadas, existe el riesgo de que la condicin nini puede hacer de los jvenes presa fcil de la violencia, las adicciones y el crimen organizado;6 convertirlos en un peligro para la cohesin social y la democracia,7 e incluso en una bomba de tiempo para la seguridad del pas.8 Tomando en cuenta estas y otras preocupaciones similares, este artculo utiliza los resultados de la Encuesta Nacional de la Juventud de 2010 (enj)9 y de otras encuestas recientes para explorar y comprender mejor el fenmeno de los ninis en el pas.
5 Vase Jos Luis Barbera, Generacin nini: Ni estudia ni trabaja, El Pas, 22 de junio de 2009. 6 Algunos analistas han dicho, por ejemplo, que este sector de la poblacin constituye la bolsa de trabajo del narcotrfico. 7 Vase, por ejemplo, Miguel Szkely, Jvenes que ni estudian ni trabajan: Un riesgo para la cohesin social en Amrica Latina, mimeo, junio de 2011. 8 Algunos se preguntan: por qu no protestan los jvenes nini? Por qu no toman las calles? Aunque no hay evidencia slida, se dice que fue decisiva la participacin de los jvenes nini en las revoluciones rabes de 2010 y 2011. Al respecto, vase Jos Ignacio Torreblanca, Revoluciones nini, El Pas, 18 de febrero de 2011. 9 La enj fue levantada por el Instituto Mexicano de la Juventud del 19 de noviembre al 9 de diciembre de 2010. Consta de 29787 cuestionarios individuales y es representativa a nivel nacional, estatal y seis zonas metropolitanas.
45
39.6 22.7 17.7 18.6 19.0 21.2 22.7 22.8
Grfica 1. Proporcin de jvenes de 15 a 29 aos de edad que no estudian ni trabajan en pases de la ocde, 2009
Porcentaje
40 35 30 25 20
15.6 15.7 16.1 16.1 16.8 16.9
Suiza
Italia
Japn
Suecia
Corea
Blgica
Grecia
Irlanda
Espaa
Austria
Francia
Canada
Polonia
Estonia
Mxico
Israel Reino Unido Republica Eslovaca
Islandia
Filandia
Noruega
Dinamarca
Paises Bajos
Lucemburgo
Eslovenia
Alemania
Australia
Portugal
Nueva Zelanda
Republica Checa
Fuente: ocde, Education at a Clance 2011, ocde Indicators. www.oced.org/publishing[origenda.
Promedio de la OCDE
Estados Unidos
Hungria
Turquia
15.2 15 12.7 12.8 12.8 13.3 14.2 11.0 11.111.6 11.9 12.0 12.3 10.5 10 8.0 8.7 9.0 9.0 6.6 7.0 7.9 5 0
221
Esencialmente, en este artculo nos preguntamos si existe evidencia slida que apoye en el caso mexicano algunas de las interpretaciones e hiptesis de trabajo arriba enunciadas. Estimamos, en primer lugar, la cuanta actual de los jvenes ninis y cmo se compara con otros pases; procuramos conocer tambin su evolucin en el tiempo y algunas de las caractersticas de los jvenes que experimentan esa condicin. En segundo lugar, exploramos otras interrogantes de indudable inters: Qu pasa con los jvenes ninis? A qu se dedican? Qu valor le otorgan estos jvenes a la educacin? Qu expectativas tienen? Finalmente, en tercer lugar, el artculo se propone llamar la atencin acerca del imperativo de disear e instrumentar polticas pblicas (preventivas y correctivas) para hacer frente a este complejo y preocupante fenmeno social.
J venes
ninis , un fenmeno mundial
Las encuestas y censos permiten cuantificar el nmero de jvenes que no estudian ni trabajan.10 Lo hacen interrogando a los jvenes directamente sobre ambas condiciones. Esta manera de medir el fenmeno, aunque lo simplifica, permite seguir su evolucin y comparar su intensidad en diferentes latitudes. Los datos disponibles confirman que efectivamente los llamados ninis son una realidad mundial que tiene causas, alcances e implicaciones distintas en cada pas. La Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (ocde) estima que, en los pases que la integran, alrededor de 15.2% de los jvenes de
Cuenta tambin con un cuestionario de hogares y su diseo es probabilstico, polietpico, estratificado y por conglomerados. 10 Referido al momento del levantamiento de alguna encuesta o durante algn periodo determinado de referencia.
222
15 a 29 aos de edad no estudia ni trabaja.11 Esta misma organizacin precisa que: Un total de 19 naciones de la ocde tiene un promedio inferior al porcentaje indicado; destacan, entre los ms bajos, los casos de Dinamarca (6.6%) y Holanda (7%). En contraste, con valores ligeramente superiores al promedio, se ubican Francia (15.6%) y el Reino Unido (15.7%); en una posicin ms alejada destacan Italia (21.2%), Espaa (22.7%) y Mxico (24.8%). A su vez, Israel y Turqua alcanzan los porcentajes ms elevados, con 28.7 y 39.6%, respectivamente. Es decir, Mxico ocupa el tercer lugar entre las naciones de la segn la proporcin de jvenes (hombres y mujeres) ninis. El valor atribuido por la ocde a Mxico es muy similar al que deriva de la enj (25.2%). Cuando se incluye a toda la poblacin de 12 a 29 aos (y no solo a las personas de entre 15 y 29 aos, como ocurre con el estudio de la ocde), el porcentaje desciende a 21.6%, lo que significa alrededor de 7820000 jvenes (ver grfica 1).
ocde
La
tendencia del fenmeno nini es a la baja
La gran mayora de los jvenes (casi 8 de cada 10) actualmente estudia y/o trabaja. En consecuencia, no hay una generacin perdida.12 Ms an, a diferencia de lo que comnmente se cree, en
11 ocde, Education at a Glance 2011. ocde Indicators, www.oecd.org/publishing/corrigenda. 12 Pablo Pea ha dicho que este trmino es melodramtico e incorrecto. Vase al respecto La generacin nini y otros cuentos en.
223
Mxico hay menos ninis que en dcadas pasadas. De acuerdo con los datos de muy diversas fuentes:13 En 1960, 59% de los jvenes sufra la doble exclusin. Con el avance econmico y social de las dcadas siguientes, esa proporcin descendi hasta uno de cada tres (33.%) en 1990. La tendencia a la baja prosigui en las siguientes dos dcadas aun cuando esta se moder significativamente y alcanz su mnimo en 2007 (en alrededor de uno de cada cinco jvenes). Hay indicios de que este fenmeno se ha elevado dos o tres puntos porcentuales en los ltimos tres o cuatro aos, debido al impacto de la crisis de 2008-2009 sobre el empleo y el gasto social. La tendencia de largo plazo obedece a mejoras notables en la cobertura educativa en todos los niveles, a la creciente participacin de los jvenes en los mercados laborales y como veremos ms adelante a cambios favorables en la condicin social de las mujeres. Los datos disponibles confirman que los jvenes de hoy no son menos trabajadores o tienen menor escolaridad que los de generaciones previas. La gran mayora de las y los jvenes mexicanos estudia y/o trabaja y lo hace en una proporcin significativamente mayor que quienes integraban las generaciones anteriores.
Para hacer posible la comparacin entre muy diferentes fuentes de informacin, fue necesario acotarla nicamente al grupo de 14 a 29 aos de edad.
13
224
M ayor
proporcin entre las mujeres
La disminucin de largo plazo en la proporcin de jvenes ninis se origina en el avance significativo de la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres. En 1960 alrededor de 35.4% de los varones no estudiaba ni trabajaba; en contraste, la mayora de las mujeres (81.4%) se encontraba en esa condicin. Tres dcadas ms tarde, en 1990, su peso disminuy a 12.4% entre los hombres y a 52.2% entre las mujeres. La tendencia descendente sigui su curso, aunque cada vez ms lentamente, hasta alcanzar en ambos casos un mnimo en el cuarto trimestre de 2007. Desde entonces se advierte con diversas fuentes un aparente incremento de dos o tres puntos porcentuales en la proporcin representada por los jvenes ninis, hasta alcanzar un total de 11.7% entre los hombres y 36% entre las mujeres. Si bien la doble exclusin de las mujeres no es privativa de Mxico, el estudio de la ocde ubica a nuestro pas como uno de los ms excluyentes hacia ellas. Lo coloca en el segundo lugar entre las naciones que integran esta organizacin con mayor proporcin de mujeres ninis, solo superado por Turqua (49.9%). Ms alejados se encuentran Israel (25.2%), Italia (17.4%), Nueva Zelanda (16%) y Hungra (15.8%). En contraste, el mismo estudio advierte que el promedio registrado por los varones mexicanos se asemeja al de la ocde y es inferior al de pases como Canad, Nueva Zelanda, Hungra y Estados Unidos.14 Dicho estudio indica que la gran mayora de los jvenes mexicanos est estudiando o trabajando, incluso en mayor proporcin que en algunas naciones lderes de la economa global (ver grfica 2). La marcada diferencia en la incidencia de este fenmeno por sexo se refleja en el hecho de que, del total de jvenes ninis (7820000), alrededor de 5.9 millones son mujeres (75.7% del
14
Vase ocde, Education at a Glance 2011, pp. 345-346.
225
total) y 1.9 millones son hombres (24.3%). La gran mayora de las mujeres que no estudian ni trabajan entre 12 y 29 aos estn unidas (59.1%) y/o tienen hijos (67.2%). Entre las mujeres, la probabilidad de pertenecer al grupo nini se incrementa con la edad. Alrededor de 5.3% de las mujeres de entre 12 y 15 aos se encontraba en esa condicin; dicha probabilidad se triplica (15.7%) entre las jvenes de 16 a 18 aos; se eleva al doble (33.1%) en el grupo 19 a 23 aos y sigue su curso ascendente (46%) entre los 24 y 29 aos. Este patrn es incluso ms marcado entre los varones en las edades ms tempranas (10.9% entre los 12 y 15 aos y 25.3% entre los 16 y 18 aos) y alcanza su mximo en el grupo de 19 a 23 aos (33.2%, con una cifra similar a la de las mujeres en esas edades), pero empieza a declinar a partir del grupo de 24 a 29 aos (30.6%). Estas cifras revelan que la existencia de la doble privacin est marcada por el acceso desigual a la estructura de oportunidades entre hombres y mujeres. Nadie puede estar satisfecho de esta situacin. A pesar de los esfuerzos por reducir la brecha de gnero, la poblacin femenina sigue teniendo menos opciones educativas y laborales que los varones. De esta manera, para muchas de ellas, el confinamiento domstico es la nica opcin, en vez de estudiar, trabajar y vivir el mundo pblico.
La
influencia de los eventos de la vida personal
Algunos eventos de la vida personal (como la unin o el matrimonio y el embarazo tempranos) suelen obligar a las mujeres a truncar tempranamente sus estudios e influyen poderosamente en su alejamiento de la actividad econmica. As, mientras que dos de cada tres mujeres ninis (67.2%) de entre 12 y 29 aos estn unidas, la cifra se reduce a 18.8% entre los varones. Igualmente, 59.2% de las mujeres ninis tienen hijos, en contraste con solo 12.8% entre los varones.
Grfica 2. Nmero de jvenes de 12 a 29 aos que no estudian ni trabajan, por grupo de edad y sexo, 2010
GRFICA 2 Nmero de jvenes de 12 a 29 aos que no estudian ni trabajan por grupo de edad y sexo 2010
9 000
Miles
8 000 5 919
7819
7 000
6 000
5 000 3 302 1 900 207 481 630 582 312 930

Total 12 a 15 16 a 18 19 a 23 24 a 29
4 000
3 000
2 587
2 720 1 957
2 000
1 410
1 000
520
Total 12 a 15 16 a 18 19 a 23 24 a 29
Total 12 a 15 16 a 18 19 a 23 24 a 29
Total
Hombres
Mujeres
Fuente: Estimaciones con base en la Encuesta Nacional de la Juventud, 2010.
227
La unin y la reproduccin tempranas reflejan la persistencia de patrones culturales que exaltan los roles femeninos de esposa y madre, y actan como poderosos determinantes de sus trayectorias educativas y laborales. De esta manera: 60.7 y 75.3% de las mujeres ninis de 19 a 23 y de 24 a 29 aos de edad tienen hijos. Las proporciones descienden hasta 12.7 y 25.2% entre los jvenes de esas mismas edades. 63.6% de las mujeres ninis que no terminaron la educacin bsica tienen hijos, en contraste con solo 14.4% de los hombres. A su vez, 51.7% de las mujeres ninis que terminaron algn grado de educacin superior se encuentra en esa misma condicin, mientras que entre los hombres se reduce a 10%. La relevancia de las decisiones de la vida personal en la desercin escolar es reconocida por una proporcin significativa de las mujeres. Cuando se les pregunta explcitamente las razones por las que dejaron de estudiar, 17.6% se refiere al matrimonio o la unin o bien al nacimiento de un hijo, en contraste con 1.6% entre los hombres. Cuando se interroga a las mujeres que nicamente realizan quehaceres del hogar por qu dejaron de estudiar, la cifra de quienes invocan esos hechos se eleva a casi 25%. Adems de la desigualdad de gnero y la importancia que cobran los hechos de la vida personal en la configuracin de las trayectorias de las jvenes, los factores vinculados al entorno econmico y social tambin suelen tener una gran importancia. Estos factores, aunados a las diferentes dotaciones de capital escolar, crean una red de privaciones que obstruyen el desarrollo integral de las mujeres. Por ejemplo, de acuerdo con los datos de la enj-2010, una proporcin semejante de hombres y mujeres ninis invoc razones econmicas (Tena que trabajar, No tena dinero y No poda pagar la escuela) como las determinantes
228
para dejar la escuela. Asimismo, 27.6% de los hombres y 15.6% de las mujeres ninis identific como motivo de la desercin escolar la reprobacin, el aburrimiento o la indisciplina, factores que se relacionan con un bajo clima educacional de los hogares. A su vez, alrededor de 7.2% de los hombres y 5.5% de las mujeres citaron problemas de acceso a la escuela (La escuela me queda lejos, No me aceptaron en la escuela, No haba escuela).
L os
ninis estn presentes en todas las entidades
y todos los estratos
Los jvenes ninis no estn confinados en algunos territorios, radican tanto en las ciudades (60%), como en las localidades mixtas (12 de cada 100) y en las localidades rurales (28 de cada 100). Desde el punto de vista de su distribucin por entidad federativa, este fenmeno sigue, en trminos generales, las pautas de los asentamientos humanos. El Estado de Mxico la entidad federativa ms poblada tiene el mayor nmero de jvenes ninis (1036000); la menor cantidad se registra en Baja California Sur, con 37000. A su vez, desde el punto de vista de su peso relativo, existen diferencias importantes: la proporcin de ninis en 18 estados es superior al promedio nacional (de 21.6%) y en 14 entidades es menor. Por ejemplo, entre las entidades con los porcentajes ms bajos destacan Tlaxcala (10.7%), Puebla (11.1%) e Hidalgo (12.6%). En contraste, las entidades con las proporciones ms altas son Coahuila (31.3%), Guanajuato (29.6%) y San Luis Potos (29.5%). Todas estas cifras sugieren que el fenmeno de los ninis constituye un asunto de la mayor importancia que exige la intervencin de todos los rdenes de gobierno y reclama un esfuerzo de coordinacin intergubernamental (ver grfica 3). El fenmeno de los jvenes ninis afecta tanto a las entidades ms avanzadas, como a las de menor desarrollo relativo. Por
229
ejemplo, Guerrero, el estado con el ndice de marginacin ms elevado,15 ocupa la posicin 6 entre las entidades con mayor proporcin de ninis; a su vez, Chiapas, la segunda entidad en marginacin, ocupa la posicin 14, y Tlaxcala, la nmero 16 en marginacin, es la entidad con la menor proporcin de jvenes ninis. En el otro extremo, el Distrito Federal, la entidad con menor marginacin, se sita en la posicin 29 y Nuevo Len, la segunda entidad menos marginada, en la posicin 7. Finalmente, Coahuila, una de las entidades menos marginadas (la nmero 29), ocupa la primera posicin, con la mayor proporcin de jvenes ninis. Tambin hay presencia de ninis en todos los estratos sociales. Sin embargo, los datos reflejan claramente que la probabilidad de ser nini es significativamente mayor entre los grupos de escasos recursos: 6 de cada 10 jvenes en condicin nini (4.7 millones) pertenecen a los cuatro primeros deciles de ingreso, uno de cada tres (2.6 millones) a los de ingreso medio (de los deciles V al VIII) y 6.7% (poco ms de medio milln) a los de ingreso alto (IX y X deciles).
H eterogeneidad
y complejidad del fenmeno nini
Conviene sealar que en la medicin de los jvenes que no estudian ni trabajan no hay mayor esfuerzo de conceptualizacin. En consecuencia, no debe sorprender que el universo de estos jvenes sea muy heterogneo y exhiba expresiones muy variadas, unas de corta duracin y otras ms estables. Entre los jvenes que sufren esta doble privacin, destacan los siguientes: mujeres unidas (con o sin hijos) dedicadas a labores domsticas, jvenes con discapacidad y personas que estn buscando un empleo y no lo encuentran, hasta jvenes que abandonaron la escuela y
Vase Consejo Nacional de Poblacin, ndices de marginacin 2010, Mxico, 2011.
15
Grfica 3. Proporcin de jvenes de 12 a 29 aos que no estudian ni trabajan, por entidad federativa, 2010
31.3
% 35
28.3 29.5 29.6
30
25
20
26.7 26.7 25.0 25.4 25.8 23.9 24.5 24.6 25.1 22.3 21.4 21.8 21.8 22.0 22.2 20.3 20.4 20.7 19.2 19.2 19.5 20.0 17.3 18.0 18.3
15
10
10.7 11.1
12.6
5
Jalisco Sonora Yucatan Sinaloa Oaxaca Chiapas Morelos Veracruz Queretaro Zacatecas Guerrero Durango Tabasco Tamaulipas Chihuahua Michoacan Campeche Nuevo Len Aguascaliente Baja California Estado de Mxico San Luis Potosi Guanajuanto Cohahuila
Tlaxcla
Puebla
Hidalgo
Nayarit
colima
Distrito Federal
Quintara Roo
Baja California Sur
231
no desean trabajar (incluso porque piensan que no lo encontrarn) o bien aquellos que no asisten a la escuela pero estudian en sistemas abiertos y/o a distancia, o reciben capacitacin para el trabajo. La informacin proveniente de la enj-2010 indica que 72.1% de las mujeres en la condicin de nini se dedica a quehaceres del hogar, otras buscan empleo (9.8%) o estudian en medios informales (1.5%)16 y algunas ms tienen alguna discapacidad o estn pensionadas (0.6%). A su vez, entre los varones, 41.1% de los jvenes ninis est buscando activamente un empleo,17 9.8% se dedica a los quehaceres del hogar, 3.4% estudia en sistemas abiertos o informales y 2.9% tiene alguna incapacidad o est pensionado. Se puede advertir que la mayor parte de los jvenes ninis tiene funcionamientos socialmente tiles. Adems, hay un nmero importante de jvenes que no realiza ninguna de las actividades antes identificadas (los llamados otros no activos). Se trata de alrededor de 16% de las mujeres y 42.7% de los hombres que aparentemente se encuentran en un estado de inactividad absoluta.18 Las causas de dicha inactividad son muy diversas: se dedican a la familia (10%), tiene trabajo
Toda vez que las encuestas generalmente se basan en la asistencia (o no) a un centro educativo para determinar la condicin de la educacin, se suele incluir dentro del fenmeno nini a los jvenes que s estudian pero lo hacen a travs de sistemas informales, en las modalidades abierta o a distancia, o bien llevan a cabo capacitacin laboral u otro tipo de instruccin mediante sistemas no formales. 17 Es correcta la inclusin como parte del fenmeno nini de los jvenes que estn buscando trabajo y no lo han encontrado? Diversos analistas consideran que, debido al hecho de que destinan activamente sus esfuerzos a conseguir un empleo, no se les puede considerar como inactivos. 18 Se trata, segn los datos de la encuesta, de alrededor de 1750000 jvenes conocidos como otros no activos. La naturaleza no especializada de la enj-2010 en materia laboral probablemente explica que el nmero de los otros no activos sea significativamente mayor que el generado por las encuestas laborales (del orden de 765000 jvenes). Respecto a los otros no activos, vase conapo, A qu se dedican los jvenes en Mxico? Anlisis de la condicin de actividad de
16
232
eventual (7%), carecen de oportunidades laborales (7.5%) o sus padres los mantienen (56.2%), entre otras. Cabe precisar que en este grupo, dos de cada tres jvenes desean seguir estudiando. Debido a esta enorme heterogeneidad, algunos analistas sostienen que la definicin del universo de jvenes ninis pudiera no ser tan til desde la perspectiva de la instrumentacin de polticas pblicas. El Consejo Nacional de Poblacin, por ejemplo, seala que el excesivo inters meditico en el conjunto de los jvenes ninis ha contribuido a relegar del anlisis cuidadoso a otros fenmenos tambin preocupantes, como son la desocupacin juvenil, la precariedad de la actividad laboral entre los jvenes o la participacin temprana de muchas mujeres en la vida domstica y reproductiva, entre otros.19
L os
jvenes ninis no son improductivos ,
ociosos o indolentes
A menudo se piensa que los jvenes ninis son improductivos. Sin embargo, como ya se dijo, muchos de ellos realizan funciones y actividades socialmente tiles. En consecuencia, sera incorrecto decir que estos jvenes son improductivos o estn ociosos. Algunas voces han calificado a los jvenes ninis como frustrados, perezosos, carentes de proyectos y expectativas.20 La informacin de la enj-2010 sugiere que eso es muy discutible. Destaca, por ejemplo, el alto valor que los jvenes ninis confieren a la educacin.
la poblacin de 14 a 29 aos de edad, en La Situacin demogrfica de Mxico, Mxico, 2011. 19 Al respecto, vase conapo, op. cit., p. 23. 20 La Encuesta Nacional sobre Discriminacin en Mxico indica que 36% de la poblacin entrevistada percibe que los jvenes nini se encuentran en esa condicin porque as lo desean.
233
Alrededor de 74% de los jvenes ninis desea continuar estudiando. Entre quienes terminaron o aprobaron algn grado del nivel bsico, el porcentaje se sita en 62.6 entre los hombres y 70.8 entre las mujeres; se eleva a 77.1 y 80.4 entre quienes poseen el nivel medio superior; y aumenta hasta 78.1 y 84 entre los que cursaron algn ao de educacin superior. Entre los principales motivos invocados por los jvenes para seguir estudiando, destacan: obtener un empleo y ganar ms (31.2%), mejorar nivel de vida (45.8%) y alcanzar mayores conocimientos (20%) y reconocimiento social (1.3%). Sin embargo, muchos jvenes ninis enfrentan un entorno familiar y social poco favorable para regresar a estudiar o trabajar. As, llama la atencin que 31.3 y 40.5% de las mujeres y varones ninis, respectivamente, declara que no puede volver a estudiar porque debe atender responsabilidades familiares. Incluso, alrededor de 13.5% de las mujeres ninis manifiesta no tener tiempo para estudiar (en contraste con 10% entre los hombres). Hay, adems, 15% de las mujeres y 35% de los hombres que dicen que no regresaran a las aulas porque no les gusta estudiar, lo que se relaciona con el escaso capital cultural de sus hogares.
La
condicin de nini no es permanente
ni una opcin de vida
Existe cierta inclinacin a considerar que los jvenes ninis se encuentran en una condicin permanente e inevitable de inactividad o bien a decir que reflejan una forma de vida. Sin embargo, se sabe que alrededor de 58% de los jvenes ninis (y 87% de los jvenes ninis que estn buscando activamente un empleo) tienen experiencia laboral previa. Esto quiere decir que todos estos jvenes no han permanecido inactivos o desocupados durante su juventud. Ms an, la escasa evidencia disponible sugiere que, para muchos jvenes, la condicin en la que se encuentran es
234
solo transitoria:21 hay una alta movilidad entre estos jvenes de un grupo a otro (de nini a estudiar y/o trabajar).22 Segn los datos de la Encuesta Nacional de Ocupacin y Empleo (enoe), 19.7% de los jvenes ninis en el segundo trimestre de 2010 ya se desempeaban laboralmente en el tercer trimestre de ese mismo ao; de la misma forma, 3.5% en ese mismo lapso regres a estudiar y 0.5% decidi estudiar y trabajar simultneamente. En contraste, 76.2% de las y los jvenes ninis retuvo esa condicin entre el segundo y el tercer trimestre de 2010.
El
capital escolar de los jvenes ninis
Las distintas cuotas de capital escolar de los jvenes ninis configuran situaciones muy diversas para escapar de esa condicin. El grupo de mayor vulnerabilidad lo conforma el 26.6% que no concluy la educacin bsica, entre quienes la edad promedio de abandono de la escuela es de 15 aos para hombres y mujeres. Un segundo grupo lo integra el 43.8% de los jvenes, cuyo logro educativo le permiti concluir la educacin bsica o bien incursionar en el nivel medio superior sin terminarlo.
Fue el Dr. Jaime Domingo Lpez Buitrn, anterior subsecretario de Empleo y Poltica Laboral de la Secretara del Trabajo y Previsin Social, quien nos comparti hace algunos meses la idea de que, desde el punto de vista laboral, la condicin nini era transitoria en el caso de muchos jvenes, ya que es comn que en un periodo corto de tiempo entren y salgan del mercado de trabajo. 22 Adems, existe una gran cantidad de jvenes que permanecen sin estudiar ni trabajar en periodos especficos del ao o en determinados momentos de su entrada al mercado laboral, terminacin de estudios, cambio de estado civil y otras coyunturas de tipo familiar y personal.
21
235
Para este grupo, la edad promedio al momento de abandonar la escuela se eleva a 18 aos entre las mujeres y a 20 aos entre los hombres. El tercer grupo de jvenes ninis es el de menor vulnerabilidad y est integrado por alrededor de 29.6% que posee el mayor capital escolar. De este total, 18.6% concluy el nivel medio superior y 11% aprob algn grado de educacin superior o termin sus estudios profesionales. En el primer caso, la edad promedio es de 19 aos para las mujeres y 20 para los hombres, mientras que en el segundo caso se incrementa a 22 y 26 aos, respectivamente. Como se puede advertir, la menor formacin de capital escolar entre las mujeres, reflejada en la edad promedio de abandono de la escuela, compromete sus oportunidades de desarrollo personal. El rezago educativo de los jvenes ninis se origina en decisiones recientes de abandono escolar o bien de hace uno, dos o hasta tres lustros (segn la edad actual). Por ejemplo, entre los jvenes ninis que no han concluido la educacin bsica, 16.8% proviene del grupo de 12 a 15 aos de edad (decisiones de abandono escolar en curso); 19% del grupo de 16 a 18 aos (decisiones de abandono que en promedio ocurrieron hace menos de un lustro); 26.8% del grupo de 19 a 23 aos (decisiones que tuvieron lugar entre uno y casi dos lustros), y 37.3% del grupo de 24 a 29 aos de edad (decisiones que se tomaron hace dos o casi tres lustros atrs). Esto implica la necesidad de reforzar las acciones tanto de carcter preventivo, como correctivo en el mbito educativo (ver la grfica 4).
236
El
desafo de la inclusin social
de los jvenes ninis
En las ltimas dcadas el Estado y la sociedad mexicana han intentado encarar el reto que significa el desarrollo y la inclusin social de los jvenes. Son amplias y diversas las acciones de poltica pblica dirigidas hacia este segmento de la poblacin. Destaca, sin duda, la constante ampliacin de las oportunidades en la educacin bsica, media superior y superior a travs del sistema escolarizado,23 y ms recientemente de las modalidades abierta y a distancia.24 Igualmente, la expansin de los programas de becas est propiciando mayor acceso y permanencia de los jvenes en la educacin.25 Tambin se han fortalecido las intervenciones pblicas para facilitar el trnsito hacia la vida laboral de los jvenes, tanto a travs de becas de capacitacin para el trabajo, as como otras acciones que vinculan la oferta y la demanda laboral.26 Sin embargo, estas y otras muchas intervenciones han resultado insuficientes, como se advierte en la enorme cuanta de los jvenes ninis. Estado y sociedad deben reconocer la prioridad que repre-
Esas acciones se han visto fortalecidas en particular con el aumento de las oportunidades educativas para las mujeres. Por ejemplo, entre 1990 y 2010 aument la proporcin de mujeres de 15 a 29 aos dedicadas nicamente a estudiar, al pasar de 19 a 30%, lo cual signific un crecimiento en valores absolutos de 2.4 a 4.2 millones de mujeres. 24 En este sentido, destaca la reciente creacin de la Universidad Abierta y a Distancia de Mxico y de la Preparatoria Abierta en Lnea de la sep, dado que se trata de iniciativas flexibles que podran contribuir a aumentar el capital escolar de los jvenes. 25 Una beca puede significar la diferencia entre seguir estudiando o abandonar la escuela. Actualmente se otorgan ms de 2.8 millones de becas a jvenes de educacin media superior y superior que benefician a los adolescentes y jvenes mayores de 15 aos. 26 Se han entregado en los ltimos cinco aos casi 600000 becas de capacitacin para el trabajo y en el sector educativo se atendi directamente a un 1 milln 345000 alumnos.
23
237
senta la atencin a los millones de jvenes que por razones muy diversas no estudian ni trabajan. Desafortunadamente, tanto en Mxico como en otros pases es hasta recientemente que se hace visible este problema social y, en consecuencia, resultan an escasas y un tanto dispersas las acciones expresamente dedicadas a la atencin de los jvenes ninis en sus diferentes expresiones. Urge, en consecuencia, estructurar polticas integrales para transformar las condiciones de vida de este segmento de la poblacin. Miguel Szkely27 seala correctamente que la atencin a este numeroso grupo de jvenes debe adoptar un conjunto articulado de polticas de proteccin, de ampliacin de capacidades y de generacin de oportunidades, integradas en cada caso por medidas tanto de prevencin en las etapas previas del ciclo de vida, como de reaccin o correctivas en el presente. Se requiere, en suma, configurar una agenda de polticas, estrategias y acciones en esta materia, complementada adems con un conjunto de polticas transversales que, entre otros propsitos, contribuyan a garantizar igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres. Resulta prioritario consolidar la tendencia histrica a la disminucin del nmero de jvenes ninis mediante el fortalecimiento de polticas de proteccin, priorizando la atencin a grupos en situacin de vulnerabilidad: en la niez, con acciones de nutricin y de salud, apoyos alimentarios y escuelas para padres y madres, entre otros; y en la juventud, mediante intervenciones en las reas de salud, salud sexual y salud reproductiva, programas para evitar el consumo de drogas y alcohol, estrategias de prevencin de la violencia en el hogar, la escuela y la comunidad y acciones que faciliten la insercin y reinsercin social, entre otros.
Vase Jvenes que ni estudian ni trabajan: Un riesgo para la cohesin social en Amrica Latina, mimeo, junio de 2011.
27
Grfica 4. Distribucin de la poblacin de 12 a 29 aos que no estudian ni trabajan, por grupo de edad y nivel educativo, 2010
GRFICA 4 Distribucin de la poblacin de 12 de 29 aos que no estudian ni trabaja,
No concluy nivel bsico
Bsico concluido o medio superior inconcluso
Aprob algn grado de nivel superior
80
66.3 Al menos entre dos y casi tres lustros 44.3 31.0 37.3 39.1 32.7 42.6
60
Al menos entre uno y casi dos lustros Menos de un lustro 19.0 12.9 2.5 De 16 a 18 aos 23.5 26.8
40
En curso
20
16.8
4.8
0
De 19 a 23 aos De 24 a 29 aos
De 12 a 15 aos
239
A su vez, las polticas de la ampliacin de capacidades estn llamadas a jugar un papel crucial en el futuro de los jvenes que enfrentan la doble exclusin. Estas polticas abarcan intervenciones educativas en la niez, como son las de ofrecer servicios de educacin bsica suficientes y de calidad, fomentar la asistencia a la escuela, ampliar las becas y prevenir el abandono escolar a edades tempranas. A su vez, durante la juventud se requiere contar con un conjunto articulado de intervenciones, entre las que destacan las dirigidas a ampliar las oportunidades educativas en los niveles de educacin media superior y superior; actualizar de manera permanente los modelos educativos para ofrecer aprendizajes que resulten pertinentes y relevantes para los jvenes; diversificar la oferta educativa en ambos niveles educativos; fortalecer los incentivos a la permanencia escolar; enfatizar los programas de tutoras y acompaamiento permanente a los jvenes; atender el rezago educativo; ofrecer programas de educacin alternativa o facilitar su reinsercin en el sistema educativo, y ampliar los programas tanto de becas para los jvenes como de incentivos financieros y otros apoyos (como guarderas y estancias infantiles) para mujeres (con hijos o sin hijos) que deseen regresar a la escuela.28 Finalmente, las polticas de generacin de oportunidades deben orientarse a generar ms y mejores opciones de empleo y autoempleo para los jvenes; mejorar los sistemas de informacin y orientacin laboral dirigidos a este segmento de la poblacin; impulsar el emprendimiento juvenil y la formacin de negocios; apoyar los programas de insercin al primer empleo; fortalecer
28 Debe considerarse que del total de jvenes ninis en Mxico, 2080000 jvenes no concluyeron la educacin bsica; de ese total, 76% son mujeres. Adems, 3425000 jvenes concluyeron la educacin bsica pero no siguieron estudiando o bien truncaron sus estudios en el nivel siguiente. De nueva cuenta, la gran mayora son mujeres (77%). Finalmente, 1930000 jvenes concluyeron el nivel medio superior pero no siguieron estudiando o truncaron sus estudios de nivel superior. La gran mayora son mujeres (73.5%).
240
los programas de orientacin y capacitacin laboral; incentivar, reconocer y regular las pasantas para adquirir entrenamiento y experiencia, y revisar la legislacin laboral para remover las barreras que impiden o desalientan el acceso de los jvenes a los puestos de trabajo, entre otras intervenciones. Las polticas pblicas en la materia debern dimensionar la envergadura de los desafos, disear e instrumentar acciones y promover su articulacin mediante estrategias globales que contribuyan a erosionar la red de privaciones que atrapa a los jvenes en la doble exclusin de no estudiar ni trabajar. Asimismo, dichas polticas pblicas debern ser sensibles a la enorme heterogeneidad de los jvenes que no estudian ni trabajan.29 Cualquiera de las intervenciones pblicas aqu mencionadas requiere de la inversin de cuantiosos recursos. Sin embargo, el mayor costo de todos los posibles es no atender el problema, generando riesgos crecientes para el futuro.30 Por esta razn es tan importante que en el pas sean cada vez ms amplias las oportunidades para los jvenes. Mxico es una nacin que debe cuidar y procurar a sus jvenes. As tambin ser capaz de perfilar su futuro con mayores posibilidades de xito.
Por ejemplo, en los programas orientados a abatir el rezago educativo y ampliar el capital escolar, debe considerarse el predominio de las mujeres unidas con hijos. La omisin de esta caracterstica en el diseo de las intervenciones puede reducir significativamente la eficacia de las intervenciones pblicas en la materia. 30 Miguel Szkely, op. cit., p. 16.
29
Los ensayos incluidos en este volumen fueron publicados de la siguiente manera: La poltica de la educacin superior: trayectoria reciente y escenarios futuros, en Los grandes problemas de Mxico, t.vii Educacin, de Alberto Arnaut y Silvia Giorguli (coords.), El Colegio de Mxico. La educacin superior: escenarios y desafos futuros en revista Este Pas , 1 de marzo de 2011. El desafo de universalizar la educacin superior, en revista AZ Educacin y Cultura, 31 de julio de 2011. La educacin superior en Mxico: avances y desafos , en La sep en el desarrollo de la educacin superior, de Carlos Palln Figueroa y Roberto Rodrguez Gmez (coords.), fce, Seccin de obras de educacin y pedagoga. 90 aos de educacin en Mxico, fce, Coleccin Centzontle. Jvenes que no estudian ni trabajan: cuntos son?, quines son?, qu hacer? , en revista Este Pas, 1 de marzo de 2012.
Haberes y deberes de la educacin en Mxico, de Rodolfo Tuirn, se termin de imprimir y encuadernar en noviembre de 2012 en los talleres de la Imprenta Pandora S. A. de C. V., ubicados en Caa 3657, La Nogalera, C. P. 44470, Guadalajara, Jalisco. La edicin, al cuidado de la Direccin de Editorial de la uas, consta de 1000 ejemplares.

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Haberes y deberes de la educacin en Mxico

Haberes y deberes de la educacin en Mxico

Universidad Autnoma de Sinaloa Mxico, 2012

I. La poltica de educacin superior: trayectoria reciente y escenarios futuros

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expansin de la educacin superior

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5 Plan de Mejoramiento de la Enseanza Primaria y Secundaria (19591970).

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19601969 19701979 19801989 19901999 20002008

52 135 341 744 1476

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Grfica 1. Matrcula escolarizada y cobertura en educacin superior, 1950-2008

1 500 1 000 500 0

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Fuente: elaborado con base en la informacin disponible en sep, 2009.

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Bsica 7.9 0.5 1.0

Media 14.6 0.9 3.7

Superior 11.9 3.2 0.9

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educacin superior al inicio del siglo xxi

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IES particulares 962 884 (1 485)

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del sistema de educacin superior

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modelo de financiamiento con mayores

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Los fondos extraordinarios

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Miles de millones de pesos

Fuente: Mendoza, 2009.

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Tabla 1. Vigencia temporal de los programas de financiamiento extraordinarios, 2000-2009

Nombre del fondo

Modernizacin de la Educacin Superior (fomes)

Programa de Mejoramiento del Profesorado (promep)

Aportaciones Mltiples (fam)

Fondo de Inversin de las Universidades con Evaluacin de anuies (fiupea)

Modelo de Asignacin Adicional al Subsidio Federal Ordinario (cupa)

Consolidacin de las upe* y upeas**

Apoyo para la calidad de los institutos tecnolgicos

Apoyo para la calidad de las universidades tecnolgicas

Apoyo a la infraestructura de las universidades interculturales

Programa de Mejoramiento Institucional de las Normales Pblicas

Incremento de la matrcula en educacin superior a las upe y upeas

Ampliacin de la oferta educativa de nivel superior

Ampliacin de la oferta educativa de los institutos tecnolgicos

Apoyo para reformas estructurales de las upe

Reconocimiento de la plantilla de las upe

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