A estrutura do PPA 2012-20151

The 2012-2015 Pluriannual Plan (PPA) structure

Cludio Alexandre de Ara Leo Navarro <navjava@gmail.com> Analista de Planejamento e Oramento. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Braslia, Brasil. Eugnio Andrade Vilela dos Santos <eugenioavs@yahoo.com> Analista de Planejamento e Oramento. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Braslia, Brasil. Fernando Daniel Franke <fer.franke@gmail.com> Analista de Planejamento e Oramento. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Braslia, Brasil. Recebido 05-abr-2012 Aceito 14-jun-2012 Resumo Este artigo analisa a estrutura do Plano Plurianual (PPA) 2012-2015 explorando as principais influncias e caractersticas do atual modelo de planejamento federal. Para qualificar a leitura sero feitas comparaes com a estrutura do modelo anterior a fim de revelar as sutilezas na organizao do planejamento que remetem a conceitos distintos de transparncia, gesto e da prpria funo planejamento. Alm disso, so feitas reflexes sobre os avanos e riscos associados ao novo PPA. Palavras chave planejamento, plano plurianual, polticas pblicas, gesto, implementao. Abstract This paper analyzes the 2012-2015 Pluriannual Plan (PPA) structure, exploring the main influences and features of the current federal planning model. To improve the analysis, it will be

1 Os autores agradecem as contribuies do Departamento de Temas Sociais da Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI), unidade que produziu algumas informaes utilizadas no texto a ttulo de comparao entre a estrutura dos modelos dos dois ltimos planos plurianuais. Agradecem, tambm, aos colegas Carlos Augusto Godoy Curro e Elton Bernardo Bandeira de Melo pela leitura prvia e comentrios a uma verso anterior deste texto.

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compared with the structure of the previous plan, in order to reveal some aspects of the planning organization related to distinct concepts of transparency, management and of the planning function. Furthermore, are presented considerations about the improvements and risks associated to the new PPA. Key-words pluriannual plan, planning, public policies, management, implementation.

Introduo
O governo federal apresentou um novo modelo de planejamento governamental por meio do Plano Plurianual (PPA) 2012-2015 a partir das experincias recentes bem sucedidas na formulao e implementao de polticas, em especial o Programa Bolsa Famlia (PBF), o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e o Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE) (BRASIL, 2011a). O presente artigo tem o objetivo de explorar as caractersticas deste modelo e refletir sobre o atual estgio do planejamento governamental no Brasil, destacando a relao com o oramento. Alm desta introduo e da concluso, o texto est dividido em outras trs partes, da seguinte forma: a) reflexes sobre algumas razes da mudana; b) anlise da estrutura do PPA 2012-2015; e c) comparaes com a organizao anterior. As reflexes2 constantes deste trabalho tm como fontes trs subconjuntos de informaes: os documentos publicados associados ao PPA, os registros internos ao governo federal que subsidiaram a proposta e que no foram publicados, e, por fim, literatura especializada sobre o assunto. O primeiro subconjunto composto pela Mensagem Presidencial que encaminhou o PPA, a Lei que instituiu o plano e as orientaes para sua elaborao. J o segundo formado por documentos internos produzidos na Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) e anlises oriundas do Sistema Integrado de Planejamento e Oramento (SIOP). O terceiro, naturalmente, uma seleo da literatura especializada.

2 Alm deste trabalho ainda no existem anlises que exploram as razes da alterao no modelo do PPA. Por outro lado, a proposta de mudana percorreu um caminho que comea na SPI e termina com a sano da Lei, trajetria na qual certamente houve reflexes e debates profundos sobre a natureza das alteraes visto que no trivial criar interpretaes e solues no interior do Governo, e tambm no Congresso Nacional, para realizar uma transformao desse porte. Isso indica que existe um vasto campo de anlise a ser explorado para compreender os motivos da mudana.

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Reflexes sobre algumas razes da mudana

O PPA 2012-2015 surge, principalmente, da fragilidade da estrutura3 anterior de revelar diversos aspectos prprios do planejamento, fato que criava dificuldades adicionais4 para que o instrumento cumprisse a funo de organizar, orientar e viabilizar a ao governamental de modo a cumprir os objetivos fundamentais da Repblica. Parte do diagnstico era de que a forma de construo e apresentao das informaes no contribua para que o plano dialogasse com o funcionamento da administrao pblica, especialmente em um contexto onde havia maior presso para que o Poder Pblico exercesse o papel de provedor e indutor5 do desenvolvimento. A dificuldade do modelo anterior na criao de subsdios para aprimorar a capacidade do governo fez com que o valor do PPA enquanto instrumento de planejamento e gesto fosse sendo minimizado, de tal forma que sua credibilidade chegou a nveis tais que impulsionaram um processo de ressignificao deste instituto. Ilustram esse descrdito, entre outros, a utilizao da estrutura de informaes e de gesto das metas presidenciais (CHAVES, 2004) e do PAC a partir de categorias e processos distintos daqueles presentes no PPA. No tocante gesto, a falncia6 do Sistema de Informaes Gerenciais de Planejamento (SIGPlan) enquanto ferramenta de apoio tomada de deciso tambm corroborava a necessidade de mudana. Interessa investigar, ento, quais motivos influenciaram a baixa utilidade do PPA na Administrao Pblica, sobretudo nos aspectos relacionados estrutura do instrumento e a sua relao com o oramento. Essa reflexo remete, necessariamente, compreenso do contexto de implementao da reforma oramentria de 2000 bem como da estrutura do PPA de ento. No menos importante dissecar o ambiente no qual se desenvolveu o oramento-programa7.

3 O trecho a seguir constante da Mensagem que encaminhou o PPA 2012-2015 ilustra o limite da estrutura anterior, particularmente a sobreposio entre plano e oramento: Assim, as alteraes na estrutura do PPA decorrem do aprendizado do governo na implementao de polticas exitosas responsveis pelo desenvolvimento recente no Brasil e, tambm, dos limites da estrutura anterior que permitia uma sobreposio entre Plano e Oramento, dois institutos que, apesar de complementares, possuem diferenas essenciais (BRASIL, 2011a). 4 Dificuldades adicionais na medida em que existem caractersticas intrnsecas aos planejadores e aos planos que criam restries estruturais para que os instrumentos se constituam em objetos de gesto das polticas (PUPPIM DE OLIVEIRA, 2006) e (MINTZBERG, 2004), bem como outras dificuldades prprias do ambiente no qual as polticas so formuladas e implementadas no Brasil. 5 Sobre o assunto so interessantes os comentrios de Schick (1966) a respeito da transformao na estrutura do oramento dos Estados Unidos por ocasio do incremento no investimento daquele pas a partir de 1933. 6 A tentativa de acompanhar a ao governamental por meio de outros sistemas de informao tais como o Sistema de Metas Presidenciais (SMP) e o Sistema de Monitoramento do PAC (SISPAC) indica que o SIGPlan no cumpria adequadamente a funo de apoiar a gesto. Alm disso, o sistema tambm no se mostrou til para controlar as aes visto que o Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica, elaborado pelo TCU, praticamente no utiliza informaes do SIGPlan como fonte para as anlises (BRASIL, 2011c). 7 Para anlises mais detalhadas sobre essas relaes ver Santos (2011) e Wildavsky (1982).

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Quanto ao cenrio poltico de se ressaltar que a estrutura do PPA 2000-2003 surge no mbito do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Se por um lado a reforma gerencial preconizava a instituio de um estado social-liberal, no qual sociedade e mercado seriam complementares ao Estado orientado para o resultado (cidado-cliente), ela promoveu a reduo da atividade estatal por meio de privatizaes, terceirizaes e outros mecanismos que, na prtica, produziram uma institucionalidade na qual o poder pblico foi subtrado de instrumentos para exercer sua misso, alm de inscrever na sociedade uma perspectiva negativa sobre o poder pblico (NOGUEIRA, 2011). Cabe investigar com mais cuidado a contribuio efetiva do discurso do gerencialismo no aprimoramento da gesto pblica. Ocorre que ele pode consumir a energia das instituies para a organizao de meios em detrimento da emergncia dos principais desafios do pas, subtraindo dimenses fundamentais do planejamento, em especial a que possibilita explicar a realidade e fazer acontecer as escolhas para viabilizar a vontade do povo e objetivos da Repblica. As inconsistncias so ainda maiores quando se nota que o discurso da melhoria de gesto foi aplicado a partir da reorganizao de processos e procedimentos com vistas reduo de custos, enxugamento administrativo e remodelagem organizacional, como se isto, associado introduo de indicadores de qualquer natureza, fosse capaz de alar o Estado a um patamar mais elevado de prestao de servios pblicos (NOGUEIRA, 2011). Sobre o ambiente do paradigma gerencialista, Lustosa da Costa (2010) tem contribuies que ilustram as influncias e as consequencias do domnio da racionalidade fiscalista/gerencial, incluindo na reflexo a naturalizao da globalizao como uma situao praticamente irreversvel no sentido de que ela no seria resultante de processos polticos, mas sim um dado dos novos tempos, nos seguintes termos:
A escassez de criatividade no campo progressista estimula os adeptos do mainstream a sustentarem a ideia de que no existem alternativas ao paradigma gerencialista. A new public management apresenta-se, assim, como o fim da histria da administrao pblica. Economia de mercado, sufrgio universal, Estado regulador e nova gerncia pblica so partes complementares de um todo indissocivel a sociedade (autnoma e competitiva) do mundo globalizado.

Assim, argumenta-se que a ideologia dominante poca influenciou a organizao de um instrumento de planejamento voltado para controlar as aes (programa como centro de custos) com vistas reduo dos gastos pblicos. Ou seja, apesar das demais motivaes do instrumento, a busca pela eficincia polarizou de tal maneira o debate que o PPA se enfraqueceu como instrumento de planejamento. Outra influncia importante na estrutura do PPA 2000-2003 foi a figura do oramento-programa, um instituto que pretende combinar anlise de polticas com elaborao de oramento. Wildavsky (1982) explora as distines entre as duas atividades, bem como o ambiente no qual o oramento-

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-programa foi desenvolvido, apontando inconsistncias fundamentais nesta formulao. A viso de Wildavsky sobre o modelo pode ser resumida na seguinte passagem:
A definio da estrutura do programa o aspecto mais pernicioso do oramento-programa. Uma vez adotado o oramento-programa, torna-se necessria uma estrutura de programa que fornea uma lista completa dos objetivos da organizao e informao sobre o cumprimento de cada um deles. Na ausncia de estudos analticos de grande parte ou mesmo todas as operaes dos rgos, a estrutura resulta em uma fraude que acumula dados de categorias desprovidos de significao. O oramento-programa oculta mais do que clarifica. (...) No sendo nem programa nem oramento, a estrutura do programa se torna intil. A gerao de poucos dados ao acaso para estrutura do programa ocupa um tempo valioso para outras preocupaes mais construtivas e tambm prejudica a anlise de polticas.

Apesar dos limites do oramento-programa, a reforma oramentria de 2000 foi empreendida com principal objetivo de racionalizar o PPA e integr-lo ao oramento por meio do programa8, uma categoria que deveria ser comum aos instrumentos e ao qual estariam associados indicadores. Assim, houve um alinhamento entre a estrutura do plano e do oramento, peas que apresentavam aes oramentrias com as respectivas metas fsicas e financeiras alm dos indicadores do programa, quantificados apenas no plano. A partir do alinhamento entre os instrumentos desenvolveu-se um sistema de gesto para o plano com as categorias oramentrias comuns (programa, indicador e ao9). No obstante o esforo, o resultado desse arranjo foi uma sobreposio do plano ao oramento, fato que produziu, entre outros, dois resultados negativos: baixa capacidade de diagnstico, visto que a anlise das polticas no era o foco da reforma; e reduo do planejamento e da gesto s categorias delineadas pela contabilidade pblica, uma vez que o poder das estruturas oramentrias prevaleceu na delimitao do PPA. Ocorre que apesar da ideia de combinar os dois instrumentos, h uma tenso entre a racionalidade do planejamento e a do oramento. Nessa frico prevaleceu a classificao oramentria, fortemente influenciada pela Lei n 4.320/64 e suas categorias, que criam uma perspectiva prpria (se prpria no neutra) sobre a ao governamental. Ao se estruturar de uma ou outra forma o Estado est reconhecendo (ou negando), revelando (ou ocultando) e legitimando (ou deslegitimando) pblicos, direitos, polticas, etc. Diferena semelhante h entre a racionalidade do planejamento central e a do planejamento setorial. Nesse caso tambm ocorre fenmeno semelhante na medida em que a linguagem e as classificaes padronizadas do planejamento central a partir do

8 Para anlises mais detalhadas acerca desta reforma ver Garcia (2000) e Santos (2011). Para acessar o discurso oficial do Governo Federal ver Brasil (2002). 9 As demais dimenses do planejamento para alm do oramento estariam contempladas nas aes no-oramentrias. O PPA 2008-2011 apresentava cerca de 480 aes no oramentrias, praticamente metade delas concentrada na rea de energia eltrica de modo que praticamente no havia formulao explcita que dialogasse com as demais condies para viabilizar as polticas para alm do oramento.

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programa (e sua forma de construo) reconhecem ou negam pblicos, polticas e direitos. Para alm da critica das formas de classificao e sua relao com as prticas estatais, a delimitao das aes oramentrias vista, por vezes, como um espao para proteger os recursos dentro das organizaes, situao que fragmenta as aes (com reflexo tambm sobre os programas) e tambm as distancia da perspectiva do planejamento e da gesto. Nesse sentido argumenta-se que o plano estruturado tal qual um oramento plurianual no conseguiu revelar alguns dos principais desafios para o pas10 e tampouco criou espao adequado para dar vazo s declaraes polticas visto que o processo era dominado pela linguagem e racionalidade tcnica a partir das categorias tcnicas do oramento. O corolrio do modelo anterior do PPA tambm remete reflexo sobre a utilidade dos modelos a partir do que possvel extrair deles na prtica. Estruturas no existem a partir do ideal, elas s podem ser avaliadas a partir do que possvel implementar visto que qualquer modelo ser implementado por pessoas (majoritariamente a burocratas) e em um determinado ambiente. E as pessoas possuem interesses e ambientes so diferentes e complexos. Por isso adequado pensar na estrutura do plano e dos programas no a partir do que ela prometia ser, mas sim a partir do que ela efetivamente foi. Na aplicao do modelo merece destaque a forma pela qual o instrumento foi apropriado pela Administrao Pblica (SANTOS, 2011). A nova estrutura do PPA surge, ento, em contraposio s apropriaes parciais que envolvem o conceito de planejamento. Do ponto de vista terico ela tem uma inspirao na crtica ao oramento-programa e aos modelos racionais-compreensivos11 de elaborao de polticas. Do ponto de vista emprico, emerge da observao sobre a forma de operao do governo, em especial os arranjos construdos para elaborao do Programa Bolsa Famlia e do PAC (BRASIL, 2011a). Importa destacar, tambm, a alterao na compreenso jurdica conferida ao PPA. Passou-se de uma interpretao literal do artigo 165 da Constituio Federal, que condiciona a perspectiva do instrumento ao ttulo da tributao e do oramento, para outra, sistemtica e em consonncia com os novos paradigmas e categorias da interpretao constitucional (BARROSO, 2009). Est inscrito no PPA 2012-2015 o reconhecimento da normatividade dos princpios, um elemento do neoconstitucionalismo12, especificamente por meio da seguinte passagem (BRASIL, 2011a):
Outra influncia importante na construo do Plano Mais Brasil deriva da interpretao que se faz da natureza do PPA, aqui concebido como instrumento constitucional destinado a organizar e viabilizar a ao pblica com vistas a cumprir os fundamentos e objetivos da Repblica, em especial os sociais.
10 Tais como capacidade de estados e municpios e estrutura tributria regressiva, dois desafios para os quais o governo tinha propostas mas que no constavam da estrutura oramentria do PPA de ento. 11 Para uma crtica do modelo racional-compreensivo ver Lindblom (2010). 12 Segundo Coelho (2010), o neoconstitucionalismo representa uma nova hermenutica constitucional caracterizada pela fora normativa da Constituio, normatividade dos princpios e ampliao da jurisdio constitucional.

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Alm das possibilidades que esse entendimento cria para o plano, a consolidao da interpretao viabilizou uma estrutura que possibilita nvel mais adequado de agregao das categorias do PPA na medida em que contribuiu para superar argumentos que defendiam seu detalhamento tal como um oramento plurianual. Ressaltam-se, ainda, as razes das mudanas declaradas pelo governo federal nas oficinas onde foram apresentados e debatidos os programas temticos por ocasio da elaborao do PPA. Naquela oportunidade o documento13 que instruiu as reunies ressaltava as seguintes razes para alterao: 1 Resgatar a funo planejamento 2 Incorporar ao PPA os Objetivos de Governo tais como declarados 3 Permitir o efetivo monitoramento dos Objetivos de Governo 4 Induzir os arranjos de gesto dos objetivos de Governo no PPA 5 Criar espao para tratar, no PPA, polticas transversais e multissetoriais 6 Criar espao para tratar, no PPA, a regionalizao das polticas 7 Reorganizar, gradualmente, o oramento na lgica da execuo 8 Usar linguagem capaz de comunicar dentro e fora do Governo Algumas dessas razes ficam mais claras a partir da compreenso das novas categorias do plano e da comparao com a organizao anterior.

Anlise da estrutura do PPA 2012-2015

O PPA possui uma estrutura inovadora em relao aos trs planos anteriores, uma arquitetura concebida aps debates no mbito do MP sobre a natureza da funo planejamento e o PPA. Na SPI, o questionamento da estrutura anterior teve incio ainda na preparao para elaborao do PPA 2008-201114. J quela poca procuravam-se formas alternativas para o instrumento. Espe-

13 Documento intitulado Planejamento, Desenvolvimento e Polticas Pblicas, utilizado para explicar as razes da mudana e apresentar a estrutura do programa e os novos conceitos. 14 Exemplo do questionamento o relatrio final do GT de diagnstico da dimenso estratgica do PPA, elaborado em 2006.

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cificamente durante o ano de 2010 a SPI trabalhou no modelo do PPA e desenvolveu a essncia da formulao atual15. A partir de 2011, foram feitos ajustes finais na proposta e a consequente validao no governo. Conforme ser detalhado adiante, o plano foi estruturado a partir dos programas temticos16, um arranjo que permitiu alguma seletividade ao PPA a partir da forma de apresentao das informaes. A delimitao dos programas temticos tem origem em 2009, a partir de uma reestruturao da SPI, oportunidade na qual o acompanhamento da poltica governamental foi estruturado por reas de atuao de forma a adequar as unidades de acompanhamento no MP tal como elas esto reconhecidas no governo e na sociedade. A estruturao da SPI por temas foi um esforo de ordenamento conceitual, de como conformar e tratar as polticas pblicas no mbito da coordenao do governo17. Nesses termos, boa parte dos 65 programas temticos do PPA tem origem nos 51 temas organizados pela SPI praticamente dois anos antes da elaborao do plano. Esse arranjo prvio dos temas foi importante para o xito na delimitao final dos programas temticos na medida em que aprimorou a capacidade dos servidores de fazer uma leitura mais qualificada das razes do estgio de desenvolvimento do pas nas diversas reas. Essa construo corrobora o argumento de que no PPA 2012-2015 a coordenao do governo se estruturou para organizar o plano a partir do conhecimento sobre as polticas pblicas, em oposio ao modelo anterior que era mais orientado para o desenho dos programas a partir de formas de classificao da despesa (frico planejamento-oramento). Certamente que toda a anlise de desenho implica algum conhecimento sobre a essncia das polticas. A diferena apontada, entretanto, questiona o valor do conhecimento aplicado na utilizao de ferramentas concebidas para aprimorar o desenho dos programas visto que a burocracia age sobre as ferramentas impondo-lhes um sentido prprio luz do conforto burocrtico e em detrimento, efetivamente, do conhecimento e das solues (BOURDIEU, 2007a). Essa apropriao que a burocracia faz dos instrumentos essencial para comparar a diferena entre qualquer modelo terico e a estrutura aplicada, motivo pelo qual fundamental estreitar as relaes entre as cincias sociais e as demais reas do conhecimento que se ocupam do planejamento.

15 A comparao entre os documentos produzidos em 2010 na SPI e a estrutura final da proposta revela que as formulaes iniciais estabeleciam relaes mais profundas do PPA com o oramento, o controle e a gesto. 16 A Mensagem Presidencial que encaminha o PPA 2012-2015 apresenta a viso de futuro para o Brasil, os valores que regem a Administrao Pblica e 10 macrodesafios que dialogam com os programas. O plano propriamente dito composto pelo texto da Lei e trs anexos. A Lei estabelece as diretrizes do PPA, detalha a sua organizao, a estrutura e a relao com o oramento, alm de trazer parmetros para a sua gesto. Os anexos contemplam a parte programtica de modo que no Anexo I esto todos os Programas Temticos, com seus atributos. De forma anloga, o Anexo II contempla todos os Programas de Gesto, Manuteno e Servios ao Estado, enquanto que o Anexo III lista todos os empreendimentos individualizados como iniciativas. 17 Para maiores informaes sobre as transformaes na SPI que deram origem aos programas temticos do PPA 20122015 ver Santos (2010).

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Fato que o PPA passou a ser estruturado por duas tipologias de programas: os programas temticos, que so recortes mais legtimos (reconhecidos pelos agentes) e homogneos das polticas pblicas, e os programas de gesto, manuteno e servios ao Estado, que aglutinam despesas de carter mais administrativo, como funcionamento e manuteno de instituies, entre outras. Os programas temticos so a expresso do diagnstico sobre os desafios do pas. Eles foram estruturados a partir da nfase na anlise de polticas no sentido de permitir a recuperao de uma capacidade de reflexo que o oramento-programa teve limites para produzir. Ilustra esse movimento a parte da Mensagem Presidencial que encaminha o PPA 2012-2015 (BRASIL, 2011a) abordando diagnsticos18 e escolhas para cada programa bem com as principais metas. Uma anlise das declaraes associadas a esses programas (objetivos, metas e iniciativas) tambm ilustra o espao que foi criado para revelar informaes de planejamento. importante ressaltar os dilemas que envolveram a classificao inicial dos programas at a formulao final. A dificuldade residia na limitao intrnseca ao reducionismo prprio de qualquer classificao. Ocorre que as separaes como investimento e custeio, manuteno e expanso da atividade, finalstico e apoio administrativo, obrigatrio e discricionrio, entre outras, sugerem falsas dicotomias que criam perspectivas prprias sobre a ao governamental (BOURDIEU, 2007b), nesse caso limitando o planejamento. Todas as classificaes experimentadas reduziam a complexidade das polticas e, por vezes, orientavam a administrao para segregar funes que devem ser trabalhadas em conjunto na atividade de planejamento. Alm disso, as segregaes oriundas da contabilidade pblica criam possibilidades especificas de anlise em detrimento de outras. Como exemplo dessas possibilidades e limites ilustrativo pensar na categorizao comum entre despesas bsicas de funcionamento do governo, tal como gastos com a energia eltrica nos prdios pblicos, e rubricas essenciais para o desenvolvimento nacional, tais como o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) ou os recursos do Programa Bolsa Famlia. Nesse caso a contabilidade pblica agrupa todas essas despesas no grupo de natureza de despesa classificado como outras despesas correntes (vinculados a categoria econmica despesa corrente). A partir disso interessante refletir sobre dois movimentos contrrios: de um lado a defesa de que o incremento nas transferncias governamentais (despesa corrente) estratgia central da poltica de reduo de desigualdades e da expanso do crescimento recente no Brasil (IPEA, 2010)19, e, de outra parte, o argumento de que se devem conter as despesas correntes (sem exceo) em prol do investimento.

18 O diagnstico revela apenas uma dimenso do planejamento que deve ser recuperada. No entanto, preciso destacar que parte desse diagnstico refere-se s formas de implementao, que so centrais para que as polticas se realizem. preciso, portanto, que a disposio de fazer acontecer esteja encarnada em toda a ao pblica e, portanto, declarada sempre que possvel. 19 Em especial o captulo 3 da publicao, intitulado Efeitos econmicos do gasto social no Brasil.

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O objetivo lanar um olhar sobre a estrutura de classificao da ao governamental, em particular o oramento e o planejamento, e a induo de uma leitura em detrimento de outra. Ou seja, quando se associa na mesma rubrica despesa bsica de manuteno com investimento social, induz-se um olhar em detrimento de outro20. No mesmo sentido, uma estrutura de plano organizada a partir da contabilidade pblica e da racionalidade oramentria induz um tipo especfico de planejamento em detrimento de outro. Retomando a estrutura formal, no PPA 2012-2015 as aes passam a ser categorias destacadas apenas no oramento. Ou seja, parcela relevante da alterao na organizao diz respeito excluso do detalhamento das aes no PPA, justamente um dos valores do modelo anterior. Isso no significa, evidentemente, que o debate oramentrio esteja dissociado do planejamento, inclusive porque simples para efeito da gesto visualizar todo o oramento dentro do Plano visto que os programas so detalhados em aes no oramento. Com a finalidade de criar condies para que o PPA estabelea relaes mais adequadas com todos os insumos necessrios viabilizao das polticas, alm de possibilitar a declarao dos desafios que a sociedade tem de enfrentar, os programas temticos foram organizados em objetivos, que so detalhados em metas e iniciativas. O objetivo a categoria de planejamento mais agregada no programa. Ele revela os caminhos a serem trilhados pela ao governamental. Alm de informar os principais desafios que o pas precisa superar, cria melhores condies para estabelecer, quando possvel21, relaes entre o planejar e o fazer. O exerccio subjacente formulao do objetivo visa superar o limite entre formulao e implementao por meio da conjugao de outros fatores especficos para cada poltica, considerando a forma de operar (institucionalidade) em cada caso. o objetivo que revela, em conjunto com seus atributos, aspectos importantes sobre a execuo da poltica, trazendo respostas para questionamentos como: O que ser feito? Como? Para quem? Em que lugar? Com quais instrumentos? Outra caracterstica desse instituto a exequibilidade, ou seja, a possibilidade ou viabilidade da sua execuo com ateno aos aspectos oramentrios e institucionais, evitando-se, assim, declaraes desconexas da forma de operar e das possibilidades do governo.

20 Obviamente que a estrutura oramentria permite diferenciar de alguma maneira esses gastos no interior das classificaes. A questo que a partir das classificaes mais agregadas, categoria econmica e grupo de natureza de despesa, que so organizadas as leituras mais macro que orientam os debates econmicos-fiscais, bem como as possibilidades de utilizao dos recursos, tal como consta da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e da Lei Oramentria Anual (LOA). 21 Ocorre que nem sempre as estratgias esto dadas. Por vezes no se sabe como fazer para implementar. Essa incerteza da natureza do planejamento e dela derivam teorias sobre o planejamento, tais como a estratgia emergente (MINTZBERG, 2004) e a prpria teoria do incrementalismo (LINDBLOM, 2010).

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Evidentemente, nem toda declarao permite identificar, de forma direta, todos os aspectos mencionados. Em alguns casos, inclusive, no se podem prever as condies de execuo de uma poltica. Por isso a flexibilidade na forma de declarar tais categorias prevalece. Outra categoria de planejamento que refora o compromisso do objetivo a meta, que pode ser de natureza quantitativa ou qualitativa. Ela um parmetro indicativo til para orientar a atuao do governo. Importa destacar que as metas qualitativas criaram melhores condies para expresso das intenes polticas e facilitaram a relao do PPA com os demais planos setoriais (ou temticos ou locais), que, em funo dos dilemas associadas elaborao (competncias concorrentes, incertezas, etc.) tambm apresentam parmetros qualitativos. As iniciativas manifestam o que deve ser feito para concretizao do objetivo. Elas indicam os meios e arranjos necessrios para o cumprimento dos objetivos e revelam entregas (materiais e imateriais) sociedade resultantes da coordenao de aes institucionais, normativas e relativas integrao de polticas. Por vezes, inclusive, so metas intermedirias ou requisitos para a consecuo dos objetivos. A iniciativa a unidade de planejamento mais desagregada do plano podendo ter carter: I. de medida institucional: quando indicam formas de cooperao setorial e federativa, articulao de compromissos, criao e aperfeioamento de normas e de outras medidas necessrias, sem uma relao direta com uma unidade oramentria; II. oramentrio: quando vinculadas s aes oramentrias; III. extraoramentrio: recursos que integram o plano mas que no provenientes do Oramento Geral da Unio (OGU) como, por exemplo, renncia fiscal, Plano de Dispndios Globais das Estatais, fundos, agncias oficiais de crdito e parcerias com o setor privado. Cumpre observar que h situaes em que a iniciativa tem carter hbrido, ou seja, contempla uma combinao das caractersticas supracitadas. As possibilidades associadas s iniciativas deixam claro que no se trata de agregadores de despesa, tal como so as aes oramentrias. Pelo contrrio, elas surgem justamente para ampliar o horizonte do plano para as demais condies necessrias para viabilizar o alcance das metas. Nesse sentido, importa destacar as possibilidades que a iniciativa fornece para tratar a relao entre as polticas, particularmente aes governamentais destinadas pessoas com deficincia, crianas e adolescentes, mulheres, raa, idosos, indgenas, LGBT, jovens e quilombolas. Como o desenho da ao era limitado pela contabilidade pblica22 tornava-se mais difcil explicitar p22 A soluo oramentria para separar pblicos especficos dentro de aes seria a fragmentao oramentria em algum nvel, em regra criando outra ao ou funcional. Ocorre que essa soluo implica enrijecimento do oramento. Para no segregar na oramentao, e conseqentemente ajustar a estrutura oramentria de execuo, no se conferia destaque a uma srie de pblicos, direitos, polticas.

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blicos especficos em polticas setoriais visto que essa segregao implicaria necessariamente o engessamento prvio do recurso23. Alm disso, assim como o programa, a iniciativa estabelece relao direta com o oramento nos casos em que elas se consubstanciam em fontes oramentrias. Significa dizer que o oramento um instrumento do plano que contribui com recursos da Unio para viabilizao da iniciativa. Diante disso, pode-se dizer que a metodologia do PPA 2012-2015 refundou a relao do planejamento com os demais meios necessrios para a viabilizao das metas, bem como qualificou o conceito de transparncia vinculado ao instrumento, na medida em que possibilitou revelar uma srie de relaes que antes eram invisveis para o planejamento central. As declaraes que incorporam pblicos especficos24 bem como as que dialogam com marco legal ou com o estabelecimento de parcerias entre entes, e aes relacionadas regulao ilustram isso. Outra inovao na estrutura atual do PPA, em relao aos planos anteriores, conforme j ressaltado, a inexistncia do detalhamento das aes, que agora constam apenas dos oramentos. A alterao visa a garantir uma distino entre plano e oramento, a fim de respeitar as diferenas estruturais e reforar a complementaridade entre eles. Merece destaque tambm a organizao das estruturas do plano. As categorias de planejamento criadas no PPA 2012-2015 apresentam nvel mais agregado de informaes e valorizam elementos de implementao de cada poltica. Elas vo alm da dimenso do gasto oramentrio presente na estrutura anterior (e que faz parte do oramento) que trazia informaes fragmentadas. As categorias do plano se tornaram mais uniformes e, principalmente, legtimas25, interna e externamente ao governo. A Tabela 1 ilustra tal fato, permitindo revelar diferenas entre as estruturas dos planos 2008-2011 e 2012-2015.

23 Situao que se torna dramtica em alguns casos em virtude da rigidez prevista nas leis oramentrias para o remanejamento dos recursos. Para entender as regras para remanejamento de aes ver o artigo 4 da Lei n 12.595, a LOA para 2012. 24 A iniciativa 030A constante do Programa de Agricultura Familiar ilustra uma das possibilidades de modo que ela est descrita nos seguintes termos: 030A - Garantir Assistncia Tcnica e Extenso Rural (ATER) especfica para mulheres, com qualificao dos agentes para adoo de procedimentos metodolgicos adequados e para implementao de servios direcionados gesto e formalizao de organizaes econmicas de agricultoras rurais (BRASIL, 2012). A soluo oramentria para que o pblico em questo fosse reconhecido pelo processo de previso oramentria seria fragmentar a ao genrica de assistncia tcnica para as mulheres, fato que colocaria em risco a implementao. 25 Uma comparao das estruturas dos dois ltimos planos plurianuais com as classificaes que o Governo utiliza para se comunicar com a sociedade ilustra a aderncia das classificaes do PPA ao discurso e forma de organizao do Governo. Ilustra essa relao o fato de que, enquanto o PPA 2008-2011 apresentava 26 programas para tratar do conjunto das polticas do Exrcito, Marinha e Aeronutica, o PPA 2012-2015 organiza essas formulaes sob a Poltica Nacional de Defesa.

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Tabela 1 Estrutura PLPPA 2008-2011 x PLPPA 2012-2015

PLPPA 2008-2011 Programas Finalsticos Programas de Apoio s Polticas Pblicas Aes Localizadores de Gasto 4.095 14.121 217 89 65 44 491 2.503 PLPPA 2012-2015 Programas Temticos Programas de Gesto, Manuteno e Servios ao Estado Objetivos Iniciativas -

Fonte: PPA 2008-2011 e PPA 2012-2015. Elaborao prpria.

As alteraes no nmero de programas tm um efeito muito positivo na gesto oramentria. Ocorre que as regras para remanejamento26 de oramento por ato do Poder Executivo (sem a necessidade de envio de projeto de lei de crdito ao Congresso), preveem possibilidades adicionais caso as funcionais27 estejam em um mesmo programa, desde que pertencentes a um mesmo rgo. Logo, a existncia de menos programas mantida a quantidade de funcionais implica, necessariamente, que haver mais funcionais agrupadas em torno da mesma unidade. Dessa forma, haver margens maiores28 de remanejamento pode decreto. Por isso, a reduo em cerca de 65% dos programas foi importante para acelerar a execuo oramentria. Essa dimenso da alterao est em consonncia com a motivao de Reorganizar, gradualmente, o oramento na lgica da execuo. Outro fator de destaque foi a induo que a alterao do PPA provocou na estrutura do oramento29. A tabela 2 revela o impacto do novo desenho na quantidade de funcionais, indicando uma reduo de 14,95%30 no nmero de unidades. Seguindo a mesma lgica da quantidade de programas, quanto mais agregadas as rubricas oramentrias mais prximo o dilogo do oramento com a implementao das polticas e, portanto, existem condies mais adequadas para viabilizar o gasto. interessante observar que, alm da reduo do nmero de funcionais, o PPA 2012-2015 conteve um movimento observado no PPA 2008-2011 de expanso dessas unidades quando da tran26 Essas regras podem aproximar ou afastar o oramento da realidade na qual as polticas so implementadas (previso oramentria relativamente s incertezas). 27 Para efeito dessas relaes sobre a gesto do oramento consideram-se funcionais como o agrupamento de cdigos que contm a sequncia rgo, programa, ao e localizador. 28 A regra geral de que possvel remanejar 10% de cada funcional por ato do Executivo. Esse percentual passa para 20% caso as aes estejam dentro do mesmo programa e no mesmo rgo. 29 Apesar da evoluo, ainda h um vastssimo espao para reduo de funcionais na LOA. Uma simples associao de funcionais vinculadas mesma iniciativa poderia reduzir o nmero de aes nos programas temticos em 50%. A situao nos programas de gesto e manuteno mais grave visto que concentra grande quantidade de aes meio. 30 Para esse clculo foram expurgadas as funcionais das programaes dos rgos do Poder Legislativo e Poder Judicirio (que no possuem programas temticos), bem como as unidades classificadas como padronizada da Unio e padronizada setorial, visto que a sensibilidade dessas funcionais alterao da estrutura do PPA quase inexistente, variando quase que exclusivamente em virtude da criao de rgos e entidades.

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sio de planos. A tabela revela um incremento de 4,35% no nmero de funcionais quando se compara o Projeto de Lei do Oramento Anual (PLOA) de 2007 com o PLOA de 2008.

Tabela 2 Evoluo no nmero de funcionais no PLOA (2007-2012)

N F u n c io n a is(U O + P R O G R A M A + A O + L O C A L IZ A D O R ) P L O A2 0 0 7 P L O A2 0 0 8 P L O A2 0 0 9 P L O A2 0 1 0 P L O A2 0 1 1 P L O A2 0 1 2 M in is t riod aE d u c a o 2 7 0 2 3 1 2 6 1 2 4 6 2 0 7 7 6 S e c re ta riaE s p e c ia ld o sD ire ito sH u m a n o s 3 0 3 7 3 6 3 3 3 4 1 7 M in is t riod aP re v id n c iaS o c ia l 6 0 5 6 5 3 4 4 5 2 2 7 M in is t riod a sC id a d e s 6 6 1 6 2 1 4 6 1 6 4 2 0 6 1 1 4 M in is t riod oE s p o rte 3 3 3 0 2 9 2 7 3 2 1 9 M in is t riod aP e s c aeA q ic u ltu ra 2 8 3 9 2 4 M ind oD e sS o c ia l eC o m b a teF o m e 2 5 5 2 9 1 2 7 4 2 8 4 2 8 1 1 7 3 S e cE s pd eP o lp a raa sM u lh e re s 8 1 8 1 8 1 7 1 6 1 0 S e cE s pd eP o ld eP ro md aIg u a ld a d eR a c ia l 6 8 8 8 9 6 M in is t riod aD e fe s a 1 7 4 1 9 2 1 8 9 2 0 2 2 0 4 1 3 7 M in is t riod aIn te g ra oN a c io n a l 1 7 2 1 6 2 1 5 4 1 9 0 2 0 6 1 3 9 P re s id n c iad aR e p b lic a 3 7 4 3 3 9 4 1 4 2 3 0 S e c re ta riaE s p e c ia ld eP o rto s 7 8 5 7 9 9 1 2 5 9 3 A d v o c a c ia -G e ra ld aU n i o 7 9 1 8 1 8 8 6 A g n c iaB ra s ile irad eIn te lig n c ia- A B IN 5 5 5 5 5 4 M in is t riod oT u ris m o 4 5 4 1 3 6 3 6 3 6 2 9 M in is t riod a sR e la e sE x te rio re s 5 3 5 7 4 1 4 3 4 6 3 9 M in is t riod oP la n e ja m e n to ,O r a m . eG e s t o 1 1 7 1 0 0 8 3 8 1 8 9 7 6 M in is t riod aS a d e 6 6 6 4 6 7 4 5 6 4 5 6 4 5 8 3 9 2 M in is t riod oD e s e n v o lv im e n toA g r rio 6 3 7 6 7 5 7 8 7 6 7 1 M in is t riod aA g r, P e ceA b a s t 1 4 5 1 1 6 1 0 0 1 0 1 9 7 9 6 S e c re ta riad eA v ia oC iv il 2 9 S e c re ta riaE s p e c ia ld eA q ic u ltu raeP e s c a 3 0 3 3 C o n tro la d o ria -G e ra ld aU n i o 8 8 6 5 6 6 M in is t riod aJ u s ti a 1 0 7 1 0 9 1 1 0 1 0 6 1 0 3 1 0 4 M in is t riod eM in a seE n e rg ia 2 4 8 2 6 5 2 5 5 2 6 9 2 7 3 2 7 6 M in is t riod oT ra b a lh oeE m p re g o 6 7 7 2 7 0 7 0 6 5 6 7 5 1 4 3 1 3 M in is t riod o sT ra n s p o rte s * 3 2 6 4 5 5 4 5 6 3 3 0 M in is t riod aF a z e n d a 7 3 8 4 7 1 7 2 6 8 7 2 M ind oD e s , In d s triaeC o m rc ioE x te rio r 7 0 7 6 6 6 6 5 6 8 7 2 M in is t riod aC i n c iaeT e c n o lo g ia 1 8 2 1 7 4 1 5 3 1 5 9 1 6 0 1 7 5 M in is t riod a sC o m u n ic a e s 2 9 2 9 2 6 2 7 2 6 3 4 M in is t riod oM e ioA m b ie n te 1 5 0 1 5 7 1 3 6 1 3 5 1 2 2 1 6 5 M in is t riod aC u ltu ra 6 5 8 1 6 6 5 6 2 0 6 2 T O T A L 3 5 6 7 3 7 2 2 3 4 9 3 3 6 7 9 3 4 9 2 2 9 7 0 rg o V a ria o 0 70 8 1 11 2 -6 3 ,2 9 % -1 4 ,4 4 % -5 0 ,0 0 % 2 3 ,3 3 % -4 8 ,0 8 % -6 ,6 7 % -4 4 ,6 6 % 1 4 5 ,4 5 % -4 0 ,6 3 % -9 ,0 9 % -3 8 ,4 6 % 0 ,0 0 % -3 8 ,4 3 % 1 4 ,1 2 % -3 7 ,5 0 % 1 2 5 ,0 0 % -3 3 ,3 3 % 3 3 ,3 3 % -3 2 ,8 4 % 1 0 ,3 4 % -3 2 ,5 2 % -5 ,8 1 % -2 8 ,5 7 % 1 6 ,2 2 % -2 5 ,6 0 % 0 ,0 0 % -2 5 ,0 0 % 2 8 ,5 7 % -2 0 ,0 0 % 0 ,0 0 % -1 9 ,4 4 % -8 ,8 9 % -1 5 ,2 2 % 7 ,5 5 % -1 4 ,6 1 % -1 4 ,5 3 % -1 4 ,4 1 % -2 9 ,8 8 % 2 0 ,6 3 % -6 ,5 8 % -2 0 ,0 0 % -1 ,0 3 % 0 ,0 0 % 0 ,0 0 % 1 0 ,0 0 % 0 ,0 0 % 0 ,0 0 % 0 ,0 0 % 1 ,8 7 % 0 ,9 7 % 6 ,8 5 % 1 ,1 0 % 7 ,4 6 % 3 ,0 8 % 3 9 ,5 7 % 5 ,4 3 % 1 5 ,0 7 % 5 ,8 8 % 8 ,5 7 % 5 ,8 8 % -4 ,4 0 % 9 ,3 8 % 3 0 ,7 7 % 0 ,0 0 % 3 5 ,2 5 % 4 ,6 7 % 2 1 0 ,0 0 % 2 4 ,6 2 % 4 ,3 5 % -1 4 ,9 5 %

Fonte: SIOP. Elaborao prpria.

Outro destaque na tabela anterior a reduo do nmero de funcionais associadas ao Ministrio dos Transportes considerando os anos de 2010 e 2011. A variao corresponde, em especial, excluso de 260 funcionais de manuteno de rodovias que foram substitudas por outras 27, de tal forma que esses servios passaram a se concentrar em funcionais por unidade da federao e no mais em cada rodovia federal de cada estado. A mudana facilitou a gesto oramentria e a operacionalizao dos contratos de manuteno, aprimorando a relao entre a formulao de polticas, o oramento e a execuo. Essa alterao, formalizada por meio do Projeto de Lei de Reviso Especfica do PPA 2008-2011 a fim de incluir o PAC 2 na Lei Oramentria Anual, tambm inspirou o movimento de reorganizar, gradualmente, o oramento na lgica da execuo. Apesar dos efeitos positivos da reorganizao do PPA na estrutura da LOA, a soluo pensada inicialmente para que houvesse margens de remanejamento maiores para funcionais vinculadas a um mesmo objetivo no prosperou31, tampouco a tentativa posterior de criar possibilidades adicio31 Documento de discusso sobre o PPA 2012-2015 debatido na SPI em outubro de 2010.

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nais de remanejamento para funcionais vinculadas mesma iniciativa. As duas solues tinham o poder de aumentar a agregao do oramento e, consequentemente, facilitar a execuo e orientar a administrao pblica para perseguir o controle do resultado. Na origem das discusses, a ideia era alterar o cdigo das funcionais transformando as atuais aes em espcies de sub-ao, suprimindo o espao das funcionais destinado ao localizados do gasto. A soluo elevaria consideravelmente o nvel de agregao do oramento.

Algumas comparaes com a organizao anterior

A anlise da estrutura do PPA 2012-2015 com a formatao anterior contribui para revelar alguns aspectos das mudanas. A Tabela 3, por exemplo, avalia as categorias e a linguagem nas duas metodologias. A ilustrao revela a diferena entre as informaes presentes na estrutura do PPA 2012-2015 comparativamente organizao anterior, tendo como referncia a poltica de Saneamento Bsico.

Tabela 3: Categorias e linguagem em cada modelo

PPA 2008-2011 Programas Associados Saneamento Rural Servios Urbanos de gua e Esgoto Resduos Slidos Urbanos Drenagem Urbana e Controle de Eroso Martima e Fluvial Categorias de Planejamento Objetivos de Governo, Objetivos Setoriais e Objetivos de Programa Categoria de oramento Valores das Aes e do Programa Informao de Planejamento Objetivo 0610: Expandir a cobertura e melhorar a qualidade dos servios de saneamento em reas urbanas, por meio da implantao, ampliao e melhorias estruturantes nos sistemas de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, drenagem e manejo de guas pluviais e resduos slidos urbanos, com nfase em populaes carentes de aglomerados urbanos e em municpios de pequeno porte localizados em bolses de pobreza Iniciativa 02DS: Promover a gesto sustentvel da drenagem e o manejo de guas pluviais urbanas com aes estruturais para minimizao dos impactos provocados por cheias e alagamentos em reas urbanas e ribeirinhas vulnerveis Meta X projetos elaborados Beneficiar 400 municpios com populao abaixo de 50 mil habitantes com implantao ou ampliao de sistema de resduos slidos urbanos Valor do Programa Objetivos, Iniciativas e Metas PPA 2012-2015

Saneamento Bsico

Ex. Saneamento Rural Objetivo: Ampliar a cobertura e melhorar a qualidade dos servios de saneamento ambiental em reas rurais

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PPA 2008-2011 Indicadores Taxa de cobertura de esgotamento sanitrio em reas rurais (%) No h identificao. A estrutura de programa restringe-se agregao de aes oramentrias e no-oramentrias e apresentam informaes limitadas a produtos, metas fsicas e financeiras

PPA 2012-2015

Cobertura de esgotamento sanitrio em reas rurais (%)

Associao com Agendas Prioritrias Meta do Objetivo 0610: Contratar R$ 3 bilhes para apoio execuo de intervenes de saneamento integrado em municpios com baixos ndices de acesso ou qualidade insatisfatria em dois ou mais componentes do saneamento (idntica meta do PAC)

Fonte: PPA 2008-2011 e PPA 2012-2015. Elaborao prpria.

Alm de permitir uma exposio mais qualificada dos dilemas e de expressar claramente os desafios (objetivo e iniciativa), o novo modelo possibilitou a associao de metas aos objetivos que superassem o limite dos produtos das aes do oramento. No caso do PAC, por exemplo, foi possvel associar as metas dos dois instrumentos de planejamento. Uma anlise das informaes produzidas nos dois modelos tambm confere uma dimenso do nvel de transparncia em cada caso. A Tabela 4 compara o grau de transparncia entre os dois modelos a partir de trs agendas do governo: o Minha Casa, Minha Vida (MCMV); Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) e o Mais Educao. Tabela 4 Nvel de Transparncia PPA 2008-2011 x PPA 2012-2015
PPA 2008-2011 MINHA CASA MINHA VIDA Forma de comunicao do plano Ao tipo Operao Especial. Em funo da natureza do repasse dos recursos do programa, que envolMetas que remetem entrega de 2 milhes de moravem subsdios e integralizao de fundos pblicos, o dias, sendo 60% para as famlias com renda at R$ 1,6 modelo anterior, regido pelas mesmas categorias e mil por ms nas reas urbanas e at R$ 15 mil anuais convenes do oramento, no apresentou as informana rea rural. es no PPA. Transparncia Inexistente no PPA. PRONAF Forma de comunicao do plano Ao do tipo Operao Especial. Desembolso financeiro para equalizao de juros, exigibilidade bancria e garantias. No trata de metas especficas de incluso produtiva no campo. Revelava, apenas, o valor dos insumos financeiros utilizados pela lgica da ao do tipo operao especial, sem apresentar produtos e resultados (contratos do PRONAF, nmero de agricultores familiares atendidos). Metas de entrada no PRONAF e de participao de pblicos especficos, como por exemplo: Garantir condies de acesso ao crdito do PRONAF para 3 milhes de famlias da agricultura familiar, garantindo atendimento obrigatrio a pelo menos 35% de mulheres rurais e ampliando a insero da juventude ao processo produtivo. Alta. Reflete exatamente o discurso do governo. PPA 2012-2015

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PPA 2008-2011 Transparncia

PPA 2012-2015

O PRONAF era um mero conjunto de aes do tipo Tal meta declara, de forma explcita, o compromisso do operaes especiais (desembolsos, juros, garantias) governo com a insero de agricultores familiares no que revelavam to somente a lgica operacional finan- PRONAF, conferindo maior transparncia e permitindo ceira. melhor acompanhamento pela sociedade. MAIS EDUCAO Forma de comunicao do plano Repasses diferenciados para escolas em tempo integral inscritos nas aes de transferncias do MEC. Tais aes, pela lgica de construo do oramento, podem nem mesmo expressar metas fsicas (aes do tipo operaes especiais), ou ento, informar metas como o nmero de matrculas ou de escolas com base nas quais so repassados valores. Ex: ao 0515 - Dinheiro Direto na Escola para a Educao Bsica tem suas metas fsicas expressas em escolas apoiadas; a ao 8744 - Apoio Alimentao Escolar na Educao Bsica, em alunos atendidos; por fim, a ao 0E36 - Complementao da Unio ao Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao FUNDEB que no apresenta metas fsicas.

Meta de Expandir a oferta de educao em tempo integral em escolas pblicas de educao bsica, de forma a alcanar a meta do PNE 2011-2020, que de oferecer Educao em tempo integral em 50% das escolas pblicas de Educao Bsica, at 2020.

Transparncia Essa forma de comunicao implicava um nvel de transparncia baixo, visto que as metas associadas s aes desse programa no conseguiam expressar os compromissos do governo relacionados educao. O PPA 2012-2015 um ponto intermedirio para o alcance de metas do PNE, salientando o seu carter estratgico e expressando com muito mais transparncia para a sociedade qual o compromisso do governo federal para a expanso da educao integral.

As informaes ilustram a importncia de se criar uma linguagem prpria para o planejamento de forma a qualificar a relao com o oramento, evoluindo da sobreposio para a complementaridade entre os instrumentos. Alm disso, o PPA 2012-2015 apresenta uma versatilidade capaz de expressar relaes que antes eram restritas pela lgica oramentria, conforme j exposto. A integrao entre as polticas, em especial o tratamento da transversalidade e da multissetorialidade, no est mais limitada pelo desenho das aes oramentrias com seus respectivos produtos, de forma que a combinao entre objetivos, metas e iniciativas cria condies para uma abordagem mais clara das polticas e das relaes entre as diversas reas. Ainda a ttulo de comparao, importa destacar a nfase no diagnstico sobre a situao em cada poltica enquanto elemento essencial para o planejamento. Conforme exposto, a metodologia do PPA 2012-2015 valorizou a capacidade prospectiva do governo na medida em que o plano foi organizado a partir de anlises mais robustas das polticas, exerccios que foram diretamente associados s possibilidades de implementao do governo.

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Essa mudana teve reflexo na relao com os rgos, de uma postura passiva condicionada pela perspectiva formal do sistema federal de planejamento e oramento32, para outra, ativa, que estabeleceu uma relao mais prxima com as reas finalsticas. Essa experincia de construo do PPA a partir de uma aproximao maior da formulao com a implementao traz consigo uma outra concepo de sistema de planejamento, situao na qual a relao se estabelece com as unidades finalsticas dos Ministrios. A regionalizao outro elemento central nessa nova organizao. Ao considerar a maneira pela qual as diversas polticas se organizam no territrio, o plano se qualifica enquanto elemento de diagnstico e instrumento de gesto, visto que os desafios do Estado no esto delimitados exclusivamente pela espacializao poltico-administrativa do Brasil. Quando se estreita a relao do plano com as polticas surgem dilemas que no eram devidamente considerados anteriormente, qualificando o diagnstico e trazendo informaes mais adequadas. Fica mais claro, por exemplo, discutir polticas relacionadas ao meio ambiente apresentando recortes baseados nos diversos biomas que compem o Brasil (Cerrado, Mata Atlntica, Amaznia, Pampa, Pantanal e Caatinga). Argumento idntico vale para outras polticas, como as relacionadas minerao (reas de relevante interesse mineral - ARIM) ou aos recursos hdricos (bacias hidrogrficas). Tambm de se destacar a relao que o plano induz com a gesto. O texto da lei aponta para a necessidade de que a gesto supere o debate burocrtico-metodolgico que, recorrentemente, afasta a organizao do Estado das condies objetivas que ampliam os seus canais de atendimento. Passou-se, ento, de comandos legais no PPA 2008-2011 que apostavam na institucionalizao de fruns, procedimentos e regras, para outro que orienta o processo de gesto para viabilizar as metas do PPA. Muda-se, ento, o foco da criao de processos que concorriam com o funcionamento do governo concebido a partir da racionalidade burocrtica, para outro orientado para ampliar a capacidade de atendimento do Estado a partir do aprimoramento dos mecanismos de execuo. As declaraes constantes da Lei do PPA revelam a mudana de postura nos seguintes termos:
Art. 12. A gesto do PPA 2012-2015 consiste na articulao dos meios necessrios para viabilizar a consecuo das suas metas, sobretudo, para a garantia de acesso dos segmentos populacionais mais vulnerveis s polticas pblicas, e busca o aperfeioamento: I - dos mecanismos de implementao e integrao das polticas pblicas; II - dos critrios de regionalizao das polticas pblicas; e

32 Nos termos da Lei n 10.180/01.

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III - dos mecanismos de monitoramento, avaliao e reviso do PPA 2012-2015. (BRASIL, 2012)

Apesar dos avanos na estrutura do plano, inclusive a qualificao do dilogo possvel de se fazer com a gesto na medida em que se qualificam as declaraes e as unidades que sero seu objeto, a estrutura no tem o poder de resolver todos os dilemas do planejamento. No limite, a estrutura por si s um conjunto de declaraes com metas. Por isso, a gesto do plano tem a difcil misso de conferir vida ao instrumento de forma a criar em torno dele uma institucionalidade que o conecte no funcionamento do governo. Para diminuir os riscos intrnsecos gesto necessrio cuidado com a disciplina legal que cria os processos. Ocorre que a prtica do Direito Administrativo no Brasil, em vrias situaes, defender uma institucionalidade refratria inovao e racionalidade necessria para um Estado gil visto que ela desconfia da eficcia e da efetividade em nome de um controle de legalidade (PRATS I CATAL, 2005). No mesmo sentido, preciso cautela quanto s apropriaes parciais e reducionistas do planejamento e da gesto que inevitavelmente estaro presentes nas atividades de gesto do PPA. certo que diversos atores vo agir sobre a gesto, cada um com seu objeto: territrio, desenvolvimentismo, custos, oramento, modelo de gesto, modelo de planejamento, legalidade, juridicidade, transparncia, mapeamento de processos, sistema de informao, sistemas de avaliao, contabilidade pblica, e outros. Por conta das inmeras possibilidades de apropriaes parciais, dificilmente a gesto se orienta para a execuo das polticas, visto que o objeto fazer acontecer geralmente est inserido em outras dinmicas (instncias e atores). Por isso, planejamento e gesto convivem sempre com o risco de que apropriaes parciais desses institutos afastem as possibilidades reais de contribuir com o aprimoramento da gesto pblica. preciso, tambm, reconhecer os limites dos instrumentos excessivamente padronizados e detalhados, o risco associado institucionalizao de procedimentos e regras demasiadamente formais que desconsideram a realidade na qual as polticas so implementadas e que comprometem o dia-a-dia dos rgos executores com tarefas burocrticas que no contribuem para a execuo das polticas. Diante do exposto, pode-se interpretar que o modelo do PPA 2012-2015 surge para:
1 Ampliar a relao do instrumento com os demais insumos necessrios para viabilizar as metas do PPA, alm do oramento. Ao criar espao para tratar a dimenso da poltica, da pactuao, da implementao, da tecnologia, entre outras, o Plano forou o dilogo com os demais meios necessrios para a implementao, estabelecendo unidades de monitoramento e avaliao que qualificam a gesto. 2 Superar os limites da linguagem tcnica e da linguagem oramentria e, portanto, possibilitar maior aderncia das declaraes aos compromissos polticos. A valorizao da

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linguagem poltica tambm permitiu que as polticas setoriais tivessem mais liberdade para declarar no PPA os desafios tal como reconhecidos nos diversos espaos, aproximando, inclusive, as declaraes dos planos setoriais com as disposies do PPA. 3 Induzir o oramento a trabalhar com nvel de agregao maior e, assim, facilitar a execuo. 4 Induzir o oramento a se organizar a partir das metas do Plano em substituio a uma relao onde o oramento (poupana prvia) organizava o planejamento (CARDOSO JNIOR, 2010), invertendo a relao natural entre os instrumentos. 5 Ressignificar os conceitos de planejamento e gesto. De um planejamento superposto ao oramento para outro que dialogue com todos os insumos necessrios para viabilizar as escolhas polticas. Da gesto entendida como um conjunto de processos e procedimentos ideais a partir de um modelo de excelncia de gesto pblica que no considera devidamente a real dinmica de funcionamento do governo, para outra orientada para criao das condies objetivas que favoream a ao pblica. Nesse aspecto interessante notar o discurso do governo na Mensagem Presidencial (BRASIL, 2011a) afirmando o resgate do planejamento. 6 Qualificar a formulao a partir da implementao. A metodologia de construo dos programas e objetivos induz a aproximao entre essas duas dimenses, na linha do incrementalismo de Lindblom (2010). Esse um movimento destacado, especialmente porque no PPA 2008-2011 o Governo Federal manteve o modelo padronizado de elaborao de programas para todas as polticas, situao na qual o sucesso do desenho dependia da delimitao do problema33, inclusive em termos territoriais (BRASIL, 2007a). Esse movimento tambm dialoga com a flexibilidade nas declaraes, situao que respeita as particularidades de cada rea bem como a incerteza do ambiente no qual as polticas so implementadas e a gramtica de cada poltica.

Como pano de fundo de toda a concepo do PPA 2012-2015 est o questionamento da relao entre mtodos e objetos a partir da concepo de que um mtodo s se desenvolve a partir de um objeto, formando com ele um todo nico. Isso implica que objetos muito distintos demandam mtodos diferentes. A partir dessa leitura, organizar toda a administrao pblica a partir de um mtodo rgido no parece razovel visto que as polticas tm infinitas particularidades que as distinguem (por exemplo: arranjos federativos prprios derivados das relaes entre competncias, formas de participao social particulares, relao com agentes privados, grau de integrao de polticas, papel do Estado, formas de contratao, grau de produo e disponibilizao de informaes, entre outros).

33 Sobre a tenso entre modelos interessante observar o Projeto de Lei do Plano Plurianual 2012-2015 do Estado da Bahia. A mensagem do Governador faz referncia expressa aos limites das construes de programas a partir de problemas, em linha semelhante de Lindblom (2010). Alm disso, o texto da lei inova ao criar comandos no PPA para aes do oramento, orientando-as para as metas e iniciativas do PPA (BAHIA, 2011).

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Alm disso, diversos outros fatores impem limites padronizao, dentre os quais destacam-se: falta de clareza sobre quais so as solues, a tenso entre poltica e tcnica, a apropriao que a burocracia faz dos instrumentos, um ambiente no qual no possvel saber ao certo quem adeso e quem oposio, e a incerteza prpria de ambientes e problemas complexos. de se ressaltar que, para tornar ainda mais complexas as relaes, conforme j mencionado, as classificaes impem sentidos prprios s coisas. Assim, elas organizam a ao governamental a partir de uma linguagem que revela ou omite polticas, pblicos, direitos (BOURDIEU, 2007b). Ou seja, os mtodos e as classificaes do planejamento central impe uma forma prpria de conceber a ao pblica.

Concluso
A estrutura do PPA 2012-2015 surge na esteira dos avanos promovidos pela formulao e implementao do PAC, do Programa Bolsa Famlia e de uma srie de outras polticas responsveis pelo atual modelo de desenvolvimento nacional. Elas emergem a partir de uma orientao do Estado para o fazer, situao na qual a institucionalidade criada para um Estado social-liberal precisava ser revista porque no portava as condies objetivas que favoreciam a execuo. Em outros termos, o argumento de que a deciso poltica de ampliar o acesso aos direitos e aumentar o investimento influenciou no desenho dos instrumentos que o Estado utiliza para operar (BRASIL, 2011a). No h dvidas sobre a importncia do debate sobre modelos de planejamento e a estrutura dos instrumentos que operacionalizam a ao governamental, especialmente porque, conforme ressaltado, eles criam perspectivas prprias sobre a ao pblica, ou seja, eles no so neutros. Por outro lado, preciso cuidado para que o modelo no se torne um fim em si mesmo. O assunto particularmente relevante porque parte do diagnstico informa que a burocracia se apropriou da modelagem anterior para reservar um espao de atuao (SANTOS, 2011). Por isso, importante qualificar as leituras sobre o planejamento a partir das cincias sociais e da filosofia (poltica e da cincia), duas reas do conhecimento que raramente so lembradas nos debates organizados a partir do gerencialismo e do desenvolvimentismo. Adicionalmente, as reflexes sobre os modelos devem estar umbilicalmente relacionadas aos desafios para construirmos uma nao mais igualitria. Da a necessidade de que um texto sobre modelo de planejamento ao menos faa referncia aos principais desafios do Brasil, tais como: a estrutura tributria regressiva; a relao entre representantes e representados (reforma poltica e formas de participao social); a democratizao dos bens de produo (em especial no campo); os mecanismos que fortalecem as polticas sociais e criam condies para ampliao do atendimento; a capacidade de estados e municpios para operar; a proteo da economia real com vistas

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a garantir o direito ao emprego; e questes de soberania nacional em um mundo onde o capital financeiro tem muita influncia, entre outros. Em um modelo de PPA intensivo em oramento, por exemplo, diversas dessas dimenses no tinham destaque na estrutura formal, no eram reconhecidas pelos modelos. Conectadas a essas reflexes preciso avanar na qualificao dos instrumentos que operacionalizam a formulao e implementao das polticas. Nesse aspecto cabe construir alternativas economia poltica de forma que as finanas pblicas trabalhem a partir de novos paradigmas. Exemplo de relaes ultrapassadas so as classificaes do gasto pblico que, associadas Lei de Responsabilidade Fiscal, marginalizam investimentos como aumento do salrio mnimo, o salrio dos professores e o incremento dos valores do Programa Bolsa Famlia. Nesse aspecto, PPA, LDO e LOA ainda tm longo caminho para avanar, especialmente as duas ltimas. Desafios de mesma natureza esto colocados para o oramento e o controle. Enquanto o oramento precisa trabalhar a partir de unidades mais agregadas e contribuir para criao dessa nova economia poltica organizada por outras classificaes que reconheam solues (crescimento com distribuio de renda a partir do incremento em despesas correntes) e direitos (erradicao da misria, combate fome, igualdade e equidade), por outro lado o controle precisa criar capacidade para contabilizar e punir a omisso e as falhas do Estado na garantia dos direitos. Quanto a esses dois aspectos notam-se alguns movimentos tmidos, porm interessantes, na administrao pblica, tais como: a alterao na legislao de contratos pblicos, as mudanas no nvel de agregao das aes do oramento e a orientao do controle para a criao das condies que viabilizem o acesso aos direitos, uma leitura que considere prioritariamente o custo no qual o Estado incorre quando deixa de implementar as polticas. Por fim, uma vez superado o debate em torno da estrutura do plano cabe materializ-lo, vez que planos possuem baixa efetividade se estiverem nas prateleiras. Portanto, fundamental que os processos associados gesto trabalhem a favor da implementao, garantindo as condies materiais, institucionais, polticas e simblicas que o remetem efetividade.

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