EL SERVICIO DE ACCIN EXTERIOR DE LA UE: CONTRIBUCIN A LA SEGURIDAD EUROPEA

Jos-Miguel Palacios

Jaca, XX Curso Internacional de Defensa 3 de Octubre de 2012

INTRODUCCIN

El Servicio Europeo de Accin Exterior1, operativo desde el 1 de Enero de 2011, tiene como misin apoyar al Alto Representante de la Unin para Asuntos Exteriores y Poltica de Seguridad a desarrollar sus funciones. Unas funciones entra las que destacan2 las de: contribuir con sus propuestas a elaborar la poltica exterior y de seguridad comn; ejecutar las decisiones adoptadas por el Consejo Europeo y el Consejo.

Como sealaba la Alta Representante, Baronesa Ashton, en su informe sobre el primer ao de funcionamiento del Servicio3, la creacin de una nueva organizacin del tamao del SEAE es claramente un proyecto a largo plazo, cuyo xito solo puede valorarse desde la perspectiva de una experiencia de varios aos. Por eso, en lugar de hablarles sobre la contribucin actual del Servicio de Accin Exterior a la seguridad europea, voy a centrar mi atencin sobre algo que, espero, les resultar ms interesante: el propio concepto de Poltica Exterior y de Seguridad Comn, la poltica exterior y de seguridad que estamos desarrollando en comn dentro de la Unin Europea. Espero que este enfoque nos ayude a comprender mejor los pasos que ya est dando el Servicio de Accin Exterior y el papel que puede llegar a representar en el futuro, una vez que haya alcanzado ya su velocidad de crucero. No se puede decir que el concepto de Poltica Exterior y de Seguridad Comn tenga un autor claramente identificable, alguien que nos haya podido explicar sus motivos, sus condicionantes, sus objetivos, sus dudas. Es ms bien una obra colectiva, hija de una determinada poca, de un cierto consenso en torno a lo que estaba ocurriendo en el mundo, de una idea compartida sobre la direccin en la que Europa debera avanzar. En cualquier caso, no todos los participantes en ese amplio consenso han tenido el mismo peso en el proceso de concepcin y desarrollo del proyecto. Uno de los ms influyentes es,

Las opiniones expresadas en este artculo son de la exclusiva responsabilidad de su autor y no reflejan necesariamente los puntos de vista del Servicio Europeo de Accin Exterior.
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Versin Consolidada del Tratado de la Unin Europea. Art. 27.

Report by the High Representative to the European Parliament, the Council and the Commission 22nd December 2011. Punto 21.

sin duda, el diplomtico britnico Robert Cooper, Director General para Asuntos Exteriores y Poltico-Militares en la Secretara General del Consejo de la UE durante el mandato de Javier Solana y, posteriormente, consejero de Lady Ashton en el Servicio Europeo de Accin Exterior. Robert Cooper ha sido capaz de compaginar una brillante carrera diplomtica con una obra escrita en la que da muchas claves para entender el mundo en que vivimos y el mundo que est emergiendo. Su trabajo ms conocido es El Estado postmoderno4 y, si lo leemos con atencin, nos aproximaremos a una comprensin del mundo sobre la que est basada, en gran parte, la Poltica Exterior y de Seguridad Comn de la Unin Europea.

ESTADOS MODERNOS, POSTMODERNOS, PREMODERNOS

Nuestra concepcin de las relaciones internacionales, al menos la concepcin que predomina en el mundo occidental, presupone la existencia del Estado moderno, ese Estado clsico que empez a conformarse tras la paz de Westphalia en el siglo XVII y ha protagonizado, para bien y para mal, la historia del mundo durante los siglos XIX y XX. La cada del muro y la desintegracin de la Unin Sovitica quiz no hayan provocado el fin de la historia, al menos en el sentido demasiado literal que algunos crticos de Fukuyama atribuyeron a este concepto, pero s ha supuesto el fin de una cierta historia en la que los Estados nacionales eran los protagonistas nicos, y en la que exista una clara separacin entre lo interno y lo externo. Al menos en Europa, el Estado moderno ha sido desplazado por el Estado postmoderno. sta es la idea central que Robert Cooper defiende en su obra.

[Permtaseme una primera digresin. El adjetivo postmoderno no nos dice mucho sobre las caractersticas del objeto que califica. Dice, desde luego, que es diferente de lo moderno. Y dice tambin que viene despus. Lo que pasa es que, dependiendo de cmo imaginemos la evolucin histrica, lo que viene despus de lo moderno puede presentar caractersticas muy

COOPER, Robert. The post-modern state and the world order. London: Demos, 2000.

diferentes. Para los que tienen un concepto linealista de la historia, para los que creen en la inevitabilidad del progreso, postmoderno sera ir ms all de lo moderno, recoger toda la herencia de lo moderno, pero en ms y mejor. Recordarn ustedes aquella cancin de Joaqun Sabina en la que nos hablaba de una chica marchosa y postmoderna5. Evidentemente, Sabina es un linealista, y para l lo postmoderno es el Plus Ultra de lo moderno. Como moderno, pero en ms. Para los que creen en los ciclos, como crea Kondratiev, lo que viene despus de lo moderno puede ser tambin una vuelta hacia atrs, una correccin de errores o exageraciones cometidos en la fase anterior. Bruselas, sede de las principales instituciones europeas, es una de las capitales de la arquitectura postmoderna, que, si se caracteriza por algo dentro de su extrema variedad, es por la recuperacin de algunas ideas del pasado, interpretadas de otra forma, como reaccin al cansancio general de la arquitectura moderna, vista por muchos como demasiado uniforme, fra, deshumanizadora6. Si tenemos en cuenta plazos muy largos, debemos, probablemente, confesarnos linealistas. El desarrollo tecnolgico, la mejora general del nivel de vida, alcanzados en los ltimos siglos son innegables. Lo que pasa es que los seres humanos tenemos una vida limitada y para cada uno de nosotros las perspectivas a muy largo plazo pueden ser menos importantes que las tendencias a medio plazo en la poca que nos ha tocado vivir].

Decamos que, segn Cooper, del derrumbamiento del socialismo real haba surgido el mundo postmoderno, en el que el Estado moderno ha sido sustituido por el Estado postmoderno. Lo que pasa es que esta sustitucin no ha tenido lugar en todo nuestro planeta. Creemos en la globalizacin, practicamos la globalizacin, pero, polticamente, no hemos llegado a crear un mundo nico. Muy al contrario. Si aceptamos las tesis de Cooper, en estas primeras dcadas del siglo XXI al lado de nuestro mundo postmoderno sigue existiendo un mundo moderno, con Estados modernos y relaciones modernas entre ellos, as como tambin un mundo premoderno.
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Cuernos, del lbum Hotel, dulce hotel (1987).

Vase, por ejemplo, el artculo sobre Arquitectura Postmoderna en Wikipedia Arquitectura postmoderna, http://es.wikipedia.org/w/index.php?title=Arquitectura_postmoderna&oldid=58584996 (consultado por ltima vez octubre 6, 2012).

EL MUNDO PREMODERNO

Empecemos con este ltimo. El mundo premoderno es, para Cooper, el mundo del caos preestatal. Tradicionalmente, en el mundo premoderno los imperios imponan ese orden mnimo que permita a las sociedades funcionar y desarrollarse, pero vivimos una poca postimperial y a gran parte de nuestro planeta no han llegado an los Estados modernos capaces de reinar sobre el caos. Existen Estados, por supuesto, pero estos Estados no son por el momento capaces de cumplir su misin histrica. El mundo premoderno es el de los Estados fallidos. Es el mundo de Somalia o de Afganistn. De Estados que no son capaces de ejercer el monopolio legtimo de la fuerza, que no pueden garantizar a sus ciudadanos esos servicios bsicos que en Europa Occidental damos por supuestos. Es el reino del caos. Pero, a diferencia de lo que ocurra en el pasado, en plena era de la globalizacin amenazas que surgen del caos pueden llegar a afectarnos muy directamente. Cooper no nos proporciona una lista de Estados premodernos, pero podemos asumir que no sera muy distinta de las listas de Estados fallidos que diversos centros elaboran7.

EL MUNDO MODERNO

El mundo moderno es el mundo en el que mi generacin (la que los americanos llaman de los baby-boomers) naci y se cri. Es verdad que, segn nos recuerda Cooper, ese mundo moderno ya haba entrado en crisis tras la Segunda Guerra Mundial, pero, a efectos prcticos, nuestra generacin pudo seguir creyendo durante bastante tiempo que el mundo moderno, el Estado moderno, seguan vigentes.

Vase, por ejemplo, el artculo de Wikipedia sobre esta cuestin. Estado fallido, http://es.wikipedia.org/w/index.php?title=Estado_fallido&oldid=60087119 (consultado por ltima vez octubre 6, 2012).

En el mundo moderno, los Estados clsicos siguen siendo protagonistas. Los Estados retienen el monopolio de la fuerza y estn dispuestos a utilizarla contra otros Estados. El sistema internacional est caracterizado por el orden, un orden que procede de la existencia de un equilibrio de poder o bien de la presencia de algn Estado hegemnico empeado en mantenerlo. En el fondo, en el mundo moderno el ltimo garante de la seguridad es la fuerza. La paz est fundada sobre el equilibrio de poder. Cualquier alteracin de este equilibrio puede provocar la guerra. Por ello, para Cooper el mundo moderno es intrnsecamente inestable. En gran parte del mundo actual el Estado moderno sigue teniendo plena vigencia y las relaciones internacionales siguen gobernada por las reglas del juego en el mundo moderno. Estamos hablando de potencias emergentes, como China, India o Brasil, y de amplias regiones, como Oriente Medio y Sudamrica. Para los militares, el Estado moderno es importante porque se adapta particularmente bien a la forma tradicional de entender la funcin de las Fuerzas Armadas. Es el Estado de Clausewitz y es tambin el Estado en el que se han educado sucesivas generaciones militares durante los ltimos dos siglos. A pesar de que el Estado moderno se ha mantenido en nuestro entorno hasta, prcticamente, anteayer, su edad de oro termin hace mucho tiempo. Segn Cooper, la idea del equilibrio de poder, base del orden internacional en el mundo moderno, ya estaba muerta en 1918, por ser incompatible con un elemento clave en la poltica moderna, particularmente en las democracias: la creciente importancia del papel de la opinin pblica. Los horrores de la I Guerra Mundial dieron lugar al pacifismo moderno. La guerra ya no poda ser la continuacin de la poltica por otros medios. Esos medios, los medios blicos, ya no eran una forma racional de alcanzar una finalidad poltica. La guerra quedaba fuera de la ley y solo se conceba como reaccin a un mal mayor, a una amenaza existencial. Con esta motivacin, la mera guerra de objetivos limitados de la que hablaba el Clausewitz tardo, esa guerra que estaba en la base del sistema de equilibrio de poder, ya no era posible. La guerra, si se desencadenaba, tena que librarse hasta el triunfo completo sobre la otra parte, percibida como la encarnacin del mal absoluto. El equilibrio de poder, en su sentido clsico, haba muerto.

La Guerra Fra es la culminacin de este proceso. El equilibrio de poder se transforma en sistema bipolar y evitar la guerra pasa a ser el principal de los objetivos polticos. La guerra se ha convertido en algo tan terrible, tan mortalmente peligroso, que por primera vez en la historia de la humanidad existe una amenaza real para nuestra propia existencia, no una amenaza supuesta, o una amenaza metafrica. Como observa Cooper, la guerra fra no fue un orden estable, porque el bipolarismo nunca lo es. A no ser que se pueda crear continuamente valor aadido, el bipolarismo es percibido como un juego de suma cero. Lo que uno gana, lo pierde el otro. ste es el motivo por el que los Estados duales son intrnsecamente inestables y, en general, acaban desapareciendo: Suecia-Noruega, Austria-Hungra, Checo-Eslovaquia, Serbia-Montenegro. No fue tampoco un orden legtimo, ya que ninguna de las partes lo aceptaba sino con carcter provisional y como mal menor. Como seala Cooper: El sistema de la Guerra Fra nunca satisfizo el espritu ms universalista, ms moralista, de finales del siglo XX.

EL MUNDO POSTMODERNO

El mundo postmoderno es el mundo de los Estados postmodernos que surgen como consecuencia de la crisis del Estado moderno clsico. El Estado postmoderno sera un Estado clsico que supera su crisis evolucionando hacia un mundo mejor, no hacia el desorden del mundo premoderno. Para Cooper, empieza a surgir con el Tratado de Roma en 1957, que supone la fundacin de lo que hoy es la Unin Europea, y triunfa definitivamente con la desaparicin del sistema del socialismo real. El mundo postmoderno ya no est basado sobre el equilibrio y no enfatiza la soberana nacional o la separacin entre externo e interno. Los Estados postmodernos han renunciado voluntariamente al uso de la fuerza como mecanismo para la resolucin de conflictos, al menos entre ellos, y fundan su seguridad en la transparencia, la interdependencia y la mutua vulnerabilidad.

Qu Estados forman parte del mundo postmoderno? Cooper no nos ofrece una lista completa, pero podemos suponer que el mundo postmoderno no se diferenciara mucho de lo que Huntington llamaba en su conocida obra El choque de civilizaciones la civilizacin europea y la civilizacin norteamericana8. Con algn aadido, quiz, en otras partes del mundo. Con alguna precisin que hacer en el lmite entre nuestro mundo y los mundos vecinos. En nuestro mundo postmoderno hay, segn Cooper, dos organizaciones clave para garantizar nuestra seguridad: la OTAN y la Unin Europea. La OTAN, organizacin poltico-militar, es vista por Cooper como una enorme medida de confianza en el interior del mundo postmoderno. La OTAN nos ha protegido durante dcadas de amenazas externas, pero tambin, y es importante, ha facilitado la resolucin de problemas entre Estados miembros y ha ayudado a transformar antagonismos histricos en relaciones de confianza mutua. La Unin Europea cumplira una funcin similar, aunque su dimensin de seguridad quede un poco a la sombra ante la pequea entidad de sus medios militares. Con todo, su contribucin a la seguridad, en particular entre sus Estados miembros, es enormemente importante. La densa red de estructuras comunes que la Unin Europea ha creado durante los ltimos cincuenta aos hace que los que toman las decisiones (eventualmente, sobre paz y guerra) se conozcan bien y tiendan a cooperar, ms que a enfrentarse. Para Cooper, y este es un punto en el que otros colegas suyos quiz estaran en desacuerdo, la autntica funcin de la UE no es la salvaguardia de los intereses comunes europeos, sino la defensa ms eficaz de los intereses nacionales dentro del marco europeo. Una defensa distinta, en la que se utilizan distintas armas diplomticas y se excluye por completo el uso de la fuerza. Dentro del mundo postmoderno no hay amenazas en sentido clsico, ya que ningn pas piensa invadir el pas vecino. La defensa, pues, se refiere ms a la salvaguardia de los intereses propios que a la proteccin frente a una amenaza externa. Y los intereses que se

Vase Choque de civilizaciones, http://es.wikipedia.org/w/index.php?title=Choque_de_civilizaciones&oldid=59135199 (consultado por ltima vez octubre 6, 2012).

debaten en la Unin Europea no son ya territorios o fronteras, sino que se refieren a preferencias polticas y a reparto de las cargas. Unos intereses que son funcin del proceso poltico y no son eternos, como en el periodo moderno se entenda que eran los intereses nacionales9. En este marco, las lneas que separan poltica exterior de poltica interior, o poltica de seguridad o defensa, se difuminan. Parafraseando a Clausewitz, Cooper afirma que en el Estado postmoderno la poltica exterior es la continuacin de la poltica interior por otros medios.

FRICCIN ENTRE LOS TRES MUNDOS

Ya tenemos tres espacios distintos, tres mundos, que forman nuestro mundo nico crecientemente globalizado. Hemos visto tambin, en grandes lneas, cmo funcionan las relaciones entre Estados, sobre qu est fundada la seguridad, dentro de cada uno de estos tres mundos. Nos queda por ver cmo interactan entre s. Y, en particular, cmo interacta nuestro mundo postmoderno (la zona de seguridad) con el mundo moderno (la zona de peligro) y el mundo premoderno (la zona de caos). Claro que todo esto presupone que los lmites entre los tres mundos son invariables, que los mismos pases estn siempre en el mismo lado de la frontera. Algo que no es cierto. La historia sigue y todos los que tenemos unos cuantos aos hemos sido testigos de los mucho que ha cambiado el poder relativo de algunos pases, as como su ubicacin dentro del orden internacional. Dicho esto, parece que una de las formas ms eficaces que podramos tener de incrementar la seguridad de los que vivimos en el mundo postmoderno sera ensanchando sus lmites. Y esto es, precisamente, lo que hemos venido haciendo en Europa durante los ltimos veinte aos en

Es muy conocida la siguiente frase, atribuida a Lord Palmerston, Secretario britnico de Exteriores en el siglo XIX: Gran Bretaa carece de aliados eternos y de enemigos perpetuos; solo sus intereses son eternos y perpetuos.... Citado segn David Brown, Palmerston and the Politics of Foreign Policy, 1846-1855. Manchester: Manchester University Press, 2002. Pg. 82-83. En https://politicalscience.byu.edu/Syllabi/F08/Champion_170_F08.pdf (consultado 01.09.2012).

relacin con nuestra inmediata periferia. La ampliacin de la UE ha supuesto asociar ms pases a nuestro mundo, a nuestro estilo de vida, lo que se ha traducido en el incremento de la seguridad de todos nosotros. Si tan eficaz es este medio, por qu no lo seguimos con carcter general? Por qu no continuamos aadiendo pases a nuestra Unin Europea o a las dems estructuras del mundo postmoderno, en una ampliacin continua hasta que llegue a abarcar todo el mundo? Pues porque esta ampliacin, por muy justificada que est desde el punto de vista de la seguridad, no lo estara tanto desde el punto de vista econmico, y creara estructuras complejas y difcilmente gobernables. No sera, en una palabra, sostenible. En la prctica, ms all de ciertos lmites, ha habido que buscar frmulas ms ligeras (la poltica de vecindad, por ejemplo) que incrementen nuestra seguridad sin resultar excesivamente gravosas. Hasta qu punto estas frmulas son atractivas para sus potenciales beneficiarios y nos brindan los resultados que de ellas esperamos es ya otro debate.

EUROPA ANTE EL MUNDO MODERNO

Ms all de estos casos, de los casos cubiertos por las polticas de ampliacin y vecindad, el mundo postmoderno (Europa en particular) tiene que seguir empleando los mtodos de la poca moderna para hacer frente a amenazas a su seguridad procedentes del mundo moderno. Si en una regin clave la emergencia de una potencia regional hegemnica pusiera en peligro nuestros suministros vitales, el mundo postmoderno estara interesado en restablecer el equilibrio regional de poder y, si fuera necesario, podra llegar a utilizar el poder militar para ello. Es, como en siglos pasados, la lgica del equilibrio de poder: intervenciones limitadas para restablecer el equilibrio. Es, pues, una prctica que viene del pasado, pero que tiene que enfrentarse en nuestros das a problemas estrictamente contemporneos. Ya Clausewitz, a comienzos del siglo XIX, sealaba la dificultad de librar las guerras del siglo XVIII, guerras limitadas en medios y objetivos, cuando la exaltacin nacional, el pueblo en armas, permita a los gobernantes subir mucho la apuesta. Este problema, incluso a mayor escala, se reproduce en nuestros das. Las

guerras por inters, guerras para mantener la estabilidad, guerras para crear orden, son difciles de justificar ante la opinin pblica. Para generar suficiente apoyo poltico hay que contar con un casus belli poderoso, que haga que la propia opinin empuje a la intervencin. Una catstrofe humanitaria, un peligro real de genocidio, seran casos tpicos. Lo que pasa es que, cuando una guerra se ha desencadenado sobre esta base, resulta luego muy difcil justificar su limitacin (y un buen ejemplo lo proporcionan las fuertes crticas en Estados Unidos a los objetivos limitados de la primera guerra del Golfo). El problema es doble. Por una parte, los gobiernos pueden acabar siendo prisioneros de las acciones de movilizacin popular que han contribuido a desencadenar. Por otra parte, los gobiernos no tienen el monopolio de la accin sobre la opinin pblica. Otros actores actan tambin sobre ella y trabajan por conseguir movilizaciones en favor de la causa que defienden10.

[Un comentario colateral. Los rusos, quiz demasiado dependientes de la mentalidad estatalista y centralizadora de la poca sovitica, han comprendido mal en ocasiones la autonoma de muchos de los actores que tratan de influir sobre las opiniones pblicas de los diversos pases occidentales. As, en la Doctrina de 2000, redactada poco despus de la Guerra de Ksovo, una de las amenazas identificadas era la de las acciones informativas hostiles contra Rusia y sus aliados. Con un enfoque ligeramente distinto, este punto sobre las acciones informativas se ha mantenido en la Doctrina Militar de 2010].

EUROPA ANTE EL MUNDO PREMODERNO

Segn Robert Cooper, es diferente la actitud que Europa puede y debe adoptar hacia el mundo premoderno. El mundo premoderno est caracterizado por el caos y el caos, en s, no es un

Un caso moderno muy interesante lo constituyen las guerras de la antigua Yugoslavia. Un caso ms antiguo, igualmente interesante, la guerra Hispano-Americana de 1898.

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riesgo (al menos para los que estamos fuera), aunque puede ser un caldo de cultivo ideal para la aparicin de riesgos concretos (terrorismo, migraciones irregulares masivas, etc). Sobre la base del clculo de inters cree Cooper que deberamos intervenir lo menos posible en los problemas del mundo premoderno. Los peligros son grandes y claramente superan a las posibles ganancias. Adems, la solucin de imponer el orden en el mundo premoderno debera, segn Cooper, ser imperialista, y nuestro mundo postmoderno ya no quiere ser un imperio. Esto es lo que aconsejan las doctrinas realistas en poltica exterior. Lo que pasa es que no son aplicables. O no lo son plenamente. En el mundo postmoderno, poltica exterior e interior estn mezcladas, lo que hace que no resulte tan fcil desentenderse de problemas que pueden resultarnos incmodos. Cuestiones humanitarias y de derechos humanos son importantes en el proceso de toma de decisiones porque lo son para las opiniones pblicas de un mundo crecientemente globalizado. Esto abre el camino a las intervenciones humanitarias, que no son siempre intervenciones basadas en un fro clculo de intereses, de riesgos y de posibles ganancias. Dnde nos lleva este camino? No lo sabemos muy bien. Con los medios que empleamos actualmente, el xito resulta incierto y, de hecho, a veces parece que consciente o inconscientemente limitamos nuestro objetivo al relativamente modesto de contener el caos. Aunque a lo mejor tenemos suerte y llegamos a descubrir, o llegan a surgir, enfoques alternativos: a) Quiz encontremos la forma de acelerar la transicin del mundo premoderno hacia la modernidad. b) Quiz descubramos una forma postmoderna (es decir, no imperial) de ayudar a establecer el orden en el mundo premoderno. c) O quiz alguna potencia moderna acabe asumiendo responsabilidades imperiales en partes del mundo premoderno.

OTROS POSIBLES ENFOQUES

Hemos seguido hasta ahora a Robert Cooper, uno de los arquitectos de la Poltica Exterior y de Seguridad Comn de la Unin Europea, y seguro que hemos aprendido algo sobre la visin que Cooper tiene del mundo y de la historia: a) Para l, la historia es lineal, ms que cclica. Algo, por otra parte, muy tpico de su generacin. Nacido a finales de los 40, Robert Cooper conoci de nio la espectacular recuperacin econmica de los 50 y vivi su primera juventud en los mgicos 60, cuando an haba trabajo para todos y multitud de oportunidades. En el momento en que empiezan las grandes crisis de los 70 la generacin de Cooper ya estaba slidamente instalada. La generacin inmediatemente posterior, que es la ma, ha tenido una experiencia vital muy distinta. Fuimos adolescentes con el comienzo de la crisis de los 70 y cuando nos graduamos el mundo estaba lleno de incertidumbre. La generacin de Cooper puede an creer en una evolucin lineal. La ma, piensa ms bien en ciclos. La generacin de Cooper es la que cre la Poltica Exterior y Seguridad Comn, pero est ya desapareciendo del servicio activo. Generaciones sucesivas, las que estn poniendo en prctica esa Poltica, han tenido una perspectiva distinta. b) Robert Cooper es un diplomtico britnico, brillante producto de una determinada tradicin de poltica exterior. En su obra, Cooper considera la UE como una organizacin internacional, uno de los pilares de la seguridad europea. El otro, obviamente, es la OTAN. Pero no todos los primeros espadas del equipo que puso en marcha la Poltica Exterior y de Seguridad Comn compartan esta orientacin. Otros eran ms federalistas y confiaban en que la Poltica Exterior y de Seguridad Comn fuera solo un primer paso hacia un grado muy superior de integracin. Si nos limitamos a estas dos dimensiones, la relativa a la comprensin de la historia y la que se refiere al proyecto europeo, tendramos cuatro combinaciones posibles. Tendramos linealistas intergubernamentalistas, como Cooper, y linealistas federalistas. Podramos encontrar tambin ciclistas intergubernamentalistas y ciclistas federalistas.

linealistas intergubernamentalistas ciclistas intergubernamentalistas

linealistas federalistas ciclistas federalistas

Estas cuatro tendencias han existido siempre, aunque no con la misma fuerza. Probablemente, a finales de los aos 90, cuando naca Poltica Exterior y Seguridad Comn, el centro de gravedad se situaba en la casilla linealista intergubernamentalista, la que ocupa Cooper. Desde entonces, sin embargo, han pasado muchas cosas (y muchas personas). Nuestra Poltica Exterior y de Seguridad Comn se ha construido sobre multitud de pequeos consensos que afectaban a los temas particulares que estaban en cada momento sobre la mesa, pero no estoy seguro de que hayamos llegado a crear (an) ese gran consenso sobre lo que queremos ser y el papel que queremos representar en el mundo, algo que supondra la superacin del esquema de las cuatro casillas.

ESTRATEGIA DE SEGURIDAD EUROPEA

Les haba prometido una exposicin de carcter principalmente conceptual, pero, antes de terminar, me gustara hablarles un poco de la aplicacin prctica de estos conceptos que acabamos de discutir. La Estrategia de Seguridad Europea, adoptada en 2003, es el intento ms serio de sistematizar las bases de la Poltica de Exterior y de Seguridad Comn y est basada en la identificacin de las amenazas a las que la Unin Europea y sus estados miembros deberan hacer frente en comn. Hacia finales de la dcada exista una impresin creciente de que la Estrategia de Seguridad Europea haba quedado parcialmente demodada, pero el momento, en medio del proceso que conducira al Tratado de Lisboa y su ratificacin, no pareca oportuno para plantear abiertamente su revisin. S se hizo un informe sobre su desarrollo. Ese informe incorpora una sistematizacin nueva de las amenazas y constituye, de hecho, una una revisin sotto voce de la Estrategia.

En el cuadro podemos ver qu amenazas se identifican en estos dos documentos, tanto de manera explcita como implcita. Y lo que nos sorprende a primera vista es el cambio tan importante que se registra en un periodo tan corto de tiempo. Como ya habamos adelantado, frente al concepto (un concepto propio del mundo moderno) de intereses permanentes del Estado, un documento tan postmoderno como la Estrategia de Seguridad Europea evoluciona rpidamente en la misma medida que lo hace la opinin pblica o la situacin internacional.

En 2003, con los atentados de las Torres Gemelas frescos en la memoria de todos nosotros, el terrorismo supona la primera amenaza, pero en 2008 haba bajado al segundo puesto y se lo consideraba conjuntamente con el crimen organizado. Los conflictos regionales, que con las guerras de la antigua Yugoslavia an recientes, parecan en 2003 una de las primeras fuentes de preocupacin, haban quedado relegados en 2008 a la segunda categora, la de las amenazas implcitas. Por el contrario, temas como la seguridad energtica y el cambio climtico haban ascendido al top 5 en la lista de amenazas. Cmo sera una lista de amenazas elaborada en estos momentos? No debera incluir, quiz en primer lugar, la crisis econmica?

Y aqu entramos en uno de los problemas que plantea este concepto integral de seguridad caracterstico del estado postmoderno, esta difuminacin de los lmites entre la poltica exterior y la poltica interior de los Estados. A pesar de que nuestro concepto de seguridad sea integral, siguen existiendo burocracias especializadas en la seguridad exterior, en la seguridad exterior o en la seguridad econmica. Esta ltima, la burocracia econmica, es muy dudoso que acepte siquiera que la lucha contra la crisis econmica sea un asunto de seguridad. La segunda, la burocracia de seguridad interna, no siempre se ha sentido cmoda con un concepto integral de seguridad, y propuls la adopcin en 2010 de una Estrategia de Seguridad Interna (en la que, como pueden ustedes imaginarse, estaban incluidas muchas de las amenazas ya conocidas por la Estrategia de Seguridad de 2003 o por su actualizacin de 2008).

CONCLUSIN

Acabo ya. Les haba confesado que los miembros de nuestra generacin tendemos a creer en los ciclos. Ya no est de moda creer en Kondratiev, pero percibimos intuitivamente que en algo, o en bastante, tena razn. Es como con las meigas, en las que no creemos, pero que haberlas, haylas. Si pensamos en ciclos el problema fundamental sera identificar en qu fase del ciclo nos encontramos ahora. Algo que nos ayudara a interpretar los sntomas que vemos a nuestro alrededor. La actual crisis econmica ha visto resurgir egosmos nacionales. Es un error o es una nueva tendencia? Y si fuera una nueva tendencia, estas estructuras europeas que nos han proporcionado seguridad durante aos, seguiran siendo vlidas? Y si no lo fueran, con qu las podramos sustituir? Nuestra postmodernidad, es un adelanto del futuro o un residuo del pasado? Dnde est la salida, en ms Europa o en menos Europa? Y se puede avanzar cuando no hay consenso, cuando no hay suficiente consenso? Podemos imaginar que en el futuro llegar a surgir un consenso europeo sobre cuestiones de poltica exterior o de seguridad, o bien tendremos que seguir avanzando, como hasta ahora, a la tenue luz de la ambigedad estratgica?

No lo s. El tiempo, esperemos, nos dar la respuesta.

BIBLIOGRAFA

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DOCUMENTOS OFICIALES

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